1

TRANSFER DANA PUSAT, MOBILISASI PAD DAN DEMOKRASI LOKAL
Staf Pengajar Administrasi Publik & Divisi Media pada RCCP FIA-Unibraw Malang

Lely Indah Mindarti

Abstrak Peningkatan transfer dana bantuan pusat yang tidak disertai penguatan demokrasi lokal, bukan hanya tidak efektif untuk mendorong pola-pola mobilisasi PAD yang konstruktif bagi pemberdayaan ekonomi daerah, tetapi juga akan sekedar menularkan wabah korupsi dari pusat ke daerah itu sendiri. Untuk mewujudkan demokrasi lokal yang efektif, sesungguhnya dibutuhkan tingkatan desentralisasi yang jauh lebih besar dari yang diperkirakan selama ini, yakni desentralisasi yang secara fundamental mampu mengubah tatanan kekuasaan politik dan manajemen kepemerintahan di daerah.
Keyword: transfer dana pusat, mobilisasi PAD & demokrasi lokal

Pengantar Salah satu misi sentral diintrodusirnya otonomi luas berdasarkan UU No. 22/1999 dan UU No. 25/1999 adalah demi memberdayakan dan meningkatkan kemampuan perekonomian daerah itu sendiri (Hardjosoekarto, 2002:9). Dua UU tersebut kini telah diganti dengan UU No 32 dan 33 Tahun 2004, namun pada intinya misi yang diemban tetap belum bergeser dari Undang-Undang sebelumnya. Misi tersebut akan tercapai, apabila mobilisasi pendapatan daerah tidak sekedar berorientasi pada kepentingan memaksimalkan pendapatan daerah akan tetapi justru lebih pada kepentingan mendukung pemberdayaan dan penciptaan ruang yang lebih besar bagi peranserta masyarakat dan swasta dalam pengembangan ekonomi daerah itu sendiri. Namun seiring diberlakukannya otonomi luas, telah diikuti maraknya gejala pelaksanaan otonomi yang lebih dimaknai sebagai automoney. Berbagai daerah berlombalomba menciptakan pungutan baru yang makin memberatkan masyarakat dan pelaku dunia

bukan hanya tidak efektif untuk mendorong pola-pola mobilisasi PAD yang konstruktif bagi pemberdayaan ekonomi daerah. Artikel ini secara ringkas mencoba melakukan refleksi teoritik atas gejala mobilisasi PAD yang nggedabyah pada kurun pelaksanaan otonomi luas. Pola-Pola Mobilisasi PAD Banyak studi yang dilakukan para pakar yang menegaskan bahwa pelaksanaan desentralisasi yang efektif. Studi empirik de Mello dan Berenstein (2002) menunjukkan bahwa governance meningkat ketika pengeluaran lokal lebih dibiayai oleh mobilisasi pendapatan non-pajak. khususnya yang berupa retribusi daerah (Abed and Gupta.2 usaha. Di luar 206 perda tersebut. . Demikian pula desentralisasi akan efektif bagi peningkatan pelayanan publik. 2002: 356). pihak Dirjen Perimbangan Keuangan Pusat dan Daerah . Sejak tahun 2001 hingga awal 2003 saja.Depkeu telah mengajukan usulan ke pihak Mendagri untuk dilakukan pencabutan terhadap 206 Perda yang dinilai bermasalah. apabila mobilisasi PAD lebih menekankan pada sumber pendapatan non-pajak daerah. Adapun argumen utama yang dikembangkan adalah mobilisasi PAD akan efektif mendukung pemberdayaan ekonomi daerah. masih ada ratusan perda bermasalah yang masih dalam tahap pengkajian yang nantinya juga akan diusulkan untuk dicabut (Surya: 13/08/2003). akan tercapai apabila mobilisasi pendapatan daerah lebih menekankan pada sumber-sumber PAD daripada non-PAD. Peningkatan transfer dana bantuan pusat yang tidak disertai penguatan demokrasi lokal. apabila kebijakan transfer dana bantuan dari pusat dipadukan (matching) dengan penguatan demokrasi lokal. tetapi juga akan sekedar menularkan wabah korupsi di pusat ke daerah itu sendiri.

Versi yang lain. sehingga pihak-pihak yang membuat keputusan pengeluaran lokal akan terjaga akuntabilitasnya. 2000: 265). 2002:335). akan dapat mendorong membaiknya akuntabilitas tindakan pemerintah (Abed and Gupta.3 Penekanan mobilisasi pendapatan daerah pada sumber PAD. 1988: 259). Keterkaitan erat pengeluaran dan mobilisasi pendapatan lokal. menyatakan bahwa setiap transfer dari pusat pada dasarnya merupakan sedekah yang tidak diperlukan pemerintah daerah. terutama demi mendukung penguatan akuntabilitas pejabat lokal dan tanggungjawab masyarakat lokal. Tanpa rasa memiliki dan tanggungjawab dari masyarakat setempat. pentingnya memperhatikan upaya fiskal daerah adalah berakar pada arti pentingnya warga membayar pajak. . Seperti ditegaskan Oates (1972). Transfer dana dari pusat justru akan mudah mengundang munculnya intervensi pusat kepada daerah yang akhirnya justru menimbulkan ketergantungan daerah kepada pusat itu sendiri (Davey. International American Development Bank (1997) dan Bahl (1999). akan tercapai sepanjang biaya yang dibutuhkan terkait dengan mobilisasi pendapatan yang dilakukan di wilayah yang sama. betapa pun kecil jumlahnya. melalui lembaga politik lokal. Weisner (1995) mengemukakan alasan serupa. apa yang mereka peroleh. Wold Bank (1995) menekankan pula bahwa apabila kenaikan transfer tidak diimbangi kenaikan kontribusi lokal. efisiensi pengeluaran kelihatannya sangat tidak mungkin ditingkatkan (Bird dan Vaillancourt. kecil sekali kemungkinan manfaat penuh desentralisasi dapat terwujud. jika mereka tidak terlalu boros dalam pengeluaran dan lebih tekun menarik pajak dari penduduknya. keseimbangan yang lebih baik antara penyediaan layanan publik dan kebutuhan penduduk.

kemampuan administratif. Pola intensifikasi. efisien dan sederhana (Halim. Kalaupun dilakukan. Sehingga tidak saja mampu berfungsi sebagai sumber pendapatan baru bagi pemda. dan kecocokan sebagai sumber penerimaan daerah (Devas. maupun usaha-usaha lainnya yang sah. Kemudian Musgrave (1993) pemungutan pajak hendaknya memenuhi syarat-syarat: keadilan. upaya mobilisasi PAD dapat dilakukan melalui pola intensifikasi dan ekstensifikasi (Halim. Baik yang berupa pajak daerah dan retribusi daerah. Baik itu pada sumber pendapatan yang berupa pajak daerah. retribusi daerah. tetapi juga mampu mengerakkan ekonomi daerah dan peningkatan kesejahteraan masyarakat daerah sendiri. Devas (1989) menyatakan prinsip perpajakan yang baik itu mencakup: tingkat hasil. yuridis. dayaguna ekonomi. pemerataan. dan usaha-usaha lainnya yang sah.4 Secara teoritik. sudah saatnya mencari sumber pembiayaan alternatif dari pasar modal. dan penerimaan politik (Davey. upaya ekstensifikasi ini hendaknya lebih menekankan pada retribusi daripada yang bersifat pajak. peningkatan pendapatan pemda dilakukan dengan lebih menekankan pada perluasaan sumber-sumber pendapatan baru. upaya ekstensifikasi ini dilakukan pemda dengan jalan mengembangkan sumberdaya ekonomi daerah yang masih bersifat potensial menjadi lebih fungsional dan produktif. keadilan. dkk 1989:61-62). 1988:40). 2002:146). badan usaha milik daerah. ed. Atau kalau perlu. peningkatan pendapatan dilakukan dengan lebih menekankan pada penerapan nilai atau prinsip-prinsip perpajakan yang baik. 2002:75-76). Bahkan idealnya. kemampuan melaksanakan. Sedangkan pola ekstensifikasi. ekonomis. seperti yang dilakukan Pemprov . Davey (1988) mengidentifikasikan prinsip utama perpajakan yang baik mencakup: kecukupan.. elastisitas.

dan menjaga sustainabilitas pembangunan ekonomi dan pelayanan kepada masyarakat (Pratikno. Pratikno (2002) mengidentifikasikan sejumlah kriteria penting dalam menentukan jenis dan besaran sumber pendapatan dan belanja. memberdayakan masyarakat. Pajak dan retribusi harus menekankan pada kelompok dan wilayah yang lebih kaya. Tujuan otonomi untuk menumbuhkan kreativitas pemda. dan pada tarif pajak progresif (progresive tax) daripada tarif pajak regresif (regresive tax) (Heidenheimer. . Kegiatan pemerintah harus menyeimbangkan kesejahteraan masa kini dengan masa akan datang. 2002:22). akan sangat rentan terhadap perubahan. Jenis-jenis pelayanan yang terlalu mengandalkan pada satu kekuatan (pemerintah saja) maupun didanai oleh satu jenis sumber pendapatan. lebih menjamin keberlangsungan sebuah pelayanan (Pratikno. Karena itu. pemerataan antara generasi kini dan akan datang. meningkatkan dan menjamin pemerataan pembangunan. pola-pola multi-aktor dan multi sumber pendanaan. Kriteria ini membawa konsekwensi dimana pajak dan retribusi harus bisa menjamin bahwa investasi tetap jauh lebih besar dan menarik dibanding konsumsi. Studi empirik yang dilakukan Mitchell (1969) menunjukkan bahwa semakin demokratis sistem politik. Pajak dan retribusi daerah perlu lebih menekankan pemungutan dan pembebanan pada output kegiatan ekonomi dan bukan membebani proccess kegiatan ekonomi. yaitu: memfasilitasi dan memacu pertumbuhan ekonomi. 2002: 22-23). kebijakan perpajakan akan semakin lebih menekankan pada pajak langsung (direct tax) daripada pajak tidak langsung (indirext tax).5 Sulawesi Utara melalui program reksadana Sulut Fund. dengan demikian akan benar-benar terwujud secara konstruktif dalam rangka memberdayakan ekonomi daerah.

Baik itu berupa peran alokatif. Peningkatan retribusi secara otomatis akan dapat mendorong peningkatan kualitas pelayanan publik karena masyarakat tentu tidak mau membayar lebih tinggi bila pelayanan yang diterima sama saja kualitas dan kuantitasnya. pada prinsipnya lebih menyangkut persoalan tentang pembagian kekuasaan. Mardiasmo (2002) selanjutnya menegaskan bahwa kebijakan tidak menambah pajak dan lebih meningkatkan retribusi ini didasarkan atas pertimbangan: Pertama. Demikian pula pada sisi petugas pajak. Penyederhanaan sistem perpajakan di daerah perlu dilakukan misalnya melalui penyederhanaan tarif dan jenis pajak daerah (Mardiasmo. 2002:147). mengindikasikan bahwa aparat pajak cenderung lebih antusias mengumpulkan suap daripada pajak itu sendiri (Bird dan Vaillancourt. 2000:188). Kebijakan Transfer Dana Pusat Davey (1989) menegaskan hubungan keuangan pusat dan daerah. 2002:149). distributif. 1975:229).6 ed. 2002:39). namun sekaligus sebagai instrumen regulatory (Halim. Disamping itu juga sangat relevan dengan kepatuhan membayar pajak masyarakat Indonesia yang masih rendah. Kedua. 1999:6). Penekanan pada intensifikasi tersebut. Terutama hak mengambil . sangat sejalan dengan fungsi pajak yang tidak sekedar sebagai instrumen budgeter. ed. investor akan lebih bergairah melakukan investasi di daerah apabila terdapat kemudahan sistem perpajakan di daerah. pungutan retribusi langsung berhubungan dengan masyarakat pengguna layanan publik. 2001:145). Hal ini terlihat pada relatif rendahnya tax ratio yang hanya sebesar 12%. dan stabilisasi (Bailey.. Perpajakan merupakan instrumen mendasar untuk menjalankan peran-peran ekonomi pemerintah (Pratikno.. regulatori. sedangkan tax ratio negara-negara ASEAN rata-rata sudah berkisar 25% (Mardiasmo. seperti ditegaskan Stone (1995) dari survei yang dilakukan terhadap dunia usaha.

pandangan yang menekankan peranan pemerintah sebagai ungkapan kemauan dan indentitas masyarakat setempat. 1989:180-181). pada intinya menekankan pentingnya keseimbangan antara beban urusan yang menjadi tanggungjawab pemda dan kewenangan finansialnya. semakin besar pula kewenangan finansial yang dibutuhkannya. Semakin luas urusan yang menjadi tanggungjawab pemda. (2) Bantuan untuk layanan atau program tertentu. 1989:179). then logically decentralization public . Adapun peralatan keuangan yang dibutuhkan mencakup: (1) kekuasaan untuk menghimpun sendiri pajak yang dapat banyak menghasilkan pemasukan dan menentukan sendiri tarif pajak. pandangan yang menekankan peranan pemerintah daerah sebagai lembaga yang menyelenggarakan layanan-layanan tertentu untuk daerah dan sebagai alat yang tepat untuk menebus biaya memberikan layanan yang bermanfaat untuk daerah.7 keputusan mengenai anggaran. Sedangkan peralatan keuangan yang sesuai untuk peran ini adalah peralatan yang tidak menuntut wewenang tersendiri bagi pemerintah daerah untuk mengambil keputusan di bidang keuangan. dan (3) Bantuan untuk menyamakan jumlah atau mengimbangi kekurangan. Tujuannya adalah mencapai adanya kesesuaian dengan peranan yang dimainkan oleh pemerintah daerah (Devas. Sebagai konsekwensinya. Kedua peranan dan format kebijakan keuangan yang sesuai dengan masingmasing peranan tersebut yakni sebagai berikut: “Pertama. seperti ditegaskan Hun Cho dan Meinardus (1996) if decentralizacion of power is the aim. dan (3)bBantuan umum dari pemerintah pusat tanpa pengendalian oleh pemerintah pusat atas penggunaannya. Peralatan semacam ini mencakup: (1) Wewenang mengenakan pajak atau pungutan tetapi tanpa hak menetapkan tarif pajak atau pungutan. Davey (1989) mengidentifikasikan 2 bentuk utama peranan Pemda yang masing-masing membutuhkan dukungan format kebijakan keuangan yang berbeda. (2) bagi hasil pajak nasional antara pemerintah pusat dan daerah. yaitu bagaimana memperoleh dan membelanjakannya. berdasarkan perkiraan yang dibuat pusat dan bukan berdasarkan perkiraan kebutuhan setempat” (Devas. Kedua. Pemerintah daerah merupakan wadah bagi penduduk setempat untuk mengemukakan keinginan mereka dan untuk menyelenggarakan urusan setemapt sesuai dengan keinginan dan prioritas mereka. Penegasan tersebut.

Argumen dasar ini selanjutnya mendorong munculnya prinsip baru dalam politik pembiayaan desentralisasi. dkk. Ditegaskan bahwa kewenangan pemerintahan yang diserahkan kepada Daerah dalam rangka desentralisasi. Dengan kewenangan. Tidak ada pajak tambahan (hak opsi) yang dapat dikenakan pemda atas pajak-pajak yang diadministrasikan pusat (Yuworo. bukan kepada pemberian kewenangan yang luas sebagaimana yang dinyatakan dalam UU No. 22/1999 yang kemudian direvisi menjadi UU No. karena titik beratnya masih tetap pada pembagian proporsi. Pajak langung dan tidak langsung yang penting dan produktif. 2002:189). Gaffar.8 finances must go with it (Hun Cho dan Meinardus. uang akan dapat dicari (Gaffar. 2002:18). Kata kunci otonomi adalah kewenangan. sistem perpajakan nasional yang ada dinilai masih cenderung sentralistik. Uang memang merupakan sesuatu yang mutlak. 1996:175). harus disertai dengan penyerahan dan pengalihan pembiayaan. serta sumberdaya manusia sesuai dengan kewenangan yang diserahkan tersebut. merupakan undang-undang tentang pelaksanaan desentralisasi yang mendasarkan pada prinsip keseimbangan.dkk. Undang-undang baru tentang Pemerintahan Daerah. Pada sisi perpajakan. Namun operasionalisasinya. prinsip ini masih banyak mengundang kontroversi. 32/2004 (Gaffar. tetap ditangani pusat. namun uang bukan satu-satunya alat menggerakkan roda pemerintahan. sarana dan prasarana. 2002: 213). Demikian pula dalam bidang perpajakan . Prinsip baru ini tercemin pada adagium no mandate wihtout funding atau money follow functions menggantikan prinsip kuno yang dikemukan Wayong (1956) yaitu functions follow money yang dinilai tidak realistik dan menyesatkan (Gaffar. dkk (2002) menilai bahwa peraturan tentang masalah keuangan daerah yang ada masih bersifat setengah hati. 2002:203). dkk.

Berbagai persoalan krusial ini mengindikasikan. 2002:19). perangkat peraturan yang ada belum memberikan kepada pemda sejumlah instrumen perpajakan yang signifikan dan independen (Alms. Namun hal ini tidak berarti pemda memiliki kewenangan yang mandiri untuk menetapkannya. 2002: 88). Demikian pula dalam persoalan dana perimbangan. meskipun didasarkan formula yang lebih obyektif dan transparan. pemda diijinkan melakukan ekstensifikai sepanjang memperoleh persetujuan DPRD. 2002:66). 2002). Sedangkan sumberdana alokasi umum. Dalam peraturan ini. Pemerintah pusat tetap memiliki hak veto untuk menolak (mencabut) pajak yang dibuat daerah (Brojonegoro. pola bagi hasil masih dilakukan basis per basis pajak dan belum mencakup setiap sumber pendapatan pusat yang ada di daerah. Penekanan lebih besar pada bagi hasil sumberdaya alam (SDA). transfer keuangan intra-pemerintahan hendaknya mampu mendorong peningkatan manajemen fiskal yang baik dan menghidari parktek yang tidak efisien (Syah. 34/2000 dan PP No. Bahkan mampu mengurangi beban perpajakan lokal yang relatif tinggi (Bailey. Tarif pajak daerah telah ditentukan pusat. 1994:71). tetapi cenderung lebih mengutamakan pemerataan dan kurang memperhatikan sisi keadilan. Demikian pula pendekatan 25% dari pendapatan dalam negeri. terutama dalam bentuk tarif pajak tetap dan tarif pajak maksimal. dinilai lebih menguntungkan daerah yang kaya SDA dan tidak menguntungkan daerah yang bukan penghasil kekayaan alam tersebut (Pratikno. Bahkan cenderung bersifat disinsentif karena tidak memperhitungkan kontribusi daerah kepada pendapatan pusat. Secara umum. Pada sisi kebijakan bagi hasil. 65/2001. . belum dikembangkan untuk mencapai sufficiency pembiayaan daerah (Soekarwo.9 daerah yang diatur dalam UU No.

Terutama kewenangan pemda dalam mengendalikan tarif pajak daerah (local tax power) (Bird dan Vaillancourt. tidak diberi sangsi dengan pengurangan dana perimbangan. Upaya seperti ini akan dapat dilakukan pemda. kompleksitas hunbungan fiskal antar pemerintahan tidak dapat dihindari dan biasanya tidak memuaskan bagi pihak-pihak yang terkait. Misalnya di Spanyol. 2002:360). 2000:45). 25% dana perimbangan daerah dialokasikan menurut penerimaan pajak daerah dan 70% menurut jumlah penduduk. semakin besar keterkaitan positip antara desentralisasi dan perwujudan governance (Abed and Gupta. Studi yang dilakukan de Mello dan Berenstein (2002) menunjukkan semakin besar bagian dana yang dibelanjakan daerah.10 1999:207). Jika apa yang dikerjakan pusat adalah mesukseskan suatu tujuan khusus. setiap desain perimbangan keuangan harus bersendikan elemen potensi kapasitas penerimaan daerah (Bird dan Vaillancourt. Agar tidak terjadi pelemahan upaya fiskal daerah. diberi insentif kenaikan dana perimbangan yang diterimanya. 2002:153). sehingga memiliki fleksibilitas untuk lebih menekankan pada intensifikasi. lakukanlah . 2000:49). Pemda juga perlu memiliki dana memadai. Sementara yang menerapkan tarif di bawah rata-rata. Bahkan kemungkinan memberikan tax holidy demi merangsang investasi di daerahnya (Mardiasmo. Demikian pula. secara eksplisit mengkalkulasikan dana perimbangan dengan mengasumsikan penerapan tarif pajak daerah menurut rata-rata nasional. keuangan intra pemerintahan tidak seharusnya mengandung kompleksitas yang tidak perlu. seperi Kanada dan Australia. Daerah yang menetapkan tarif pajak di atas rata-rata tarif pajak daerah. Di semua negara. apabila pemda memiliki kewenangan memadai di bidang pengelolaan sumberdaya ekonomi. Denmark dan Swedia.

Disamping PAD dan dana transfer pusat. Devas (1988) mengemukakan tujuh kriteria dasar yang perlu diperhitungkan yaitu: simplicity (kesederhanaan. dan institusi keuangan lainnya. economic efficiency (menjamin efisiensi penggunaan dana). transfer langsung ke kelompok masyarakat miskin lebih baik daripada transfer tidak langsung melalui daerah. predictability.11 tanpa menambah kerumitan atas keuangan intra-pemerintahan. sumber dana pemda lainnya yang potensial adalah “pinjaman daerah” (local borrowing). Baik itu pinjaman pada pusat. karenanya perlu dirancang lebih cermat. Berdasarkan Undang-undang. efficiency (neutrality). Kriteria serupa ditegaskan oleh Syah (1994) yang mengemukakan sejumlah kriteri dasar yang perlu dipertimbangkan dalam merancang transfer keuangan intra-pemerintahan yaitu: autonomy. adequacy (cukup untuk membiayai kebutuhan dasar daerah). Termasuk melakukan pinjaman ke luar negeri. dll). Akan tetapi melalui peraturan No. Bilamana mungkin. kewenangan ini oleh pusat diatur sangat ketat sekali yang pada akhirnya justru mempersulit kemungkinan pemda melakukan pinjaman. equity (unsur pemerataan daerah). Kebijakan keuangan intra pemerintah. revenue adequacy. 2002:61). simplicity. 107/2000. bank komersial. 1994:30). and safeguard of grantor’s objectives (Syah. stability and predictability (jumlah alokasi relatif stabil dan mudah diprediksi). formula alokasi mudah dimengerti). incentive. . elasticity (menyesuaikan diri terhadap inflasi. serta decentralization and local accountability (menjamin otonomi daerah dan akuntabilitas lokal) (Pratikno. equity. daerah diberikan kewenangan melakukan pinjaman.

2000:10). Karena dapat membendung terjadinya sangsi pasar secara alamiah. merupakan contoh lain dari paternalisme yang tidak tepat atau keliru. Dan pemda sulit berkinerja dengan baik jika mereka selalu diamankan dari kemungkinan berbuat salah dengan memberlakukan batasan yang sembarang atau jika mereka yakin bahwa pusat selalu siap memberikan bantuan. Munculnya berbagai konflik perebutan sumber pendapatan antar pemerintahan. Dari perspektif ini. 2002:21). Meningkatkan PAD dengan cara menambah jenis dan meningkatkan tarif pajak/retribusi. Seperti kengototan sejumlah Pemkab/Pemkot untuk mendapatkan bagi hasil lebih besar dari pajak kendaraan bermontor. kekhawatiran atas keteledoran pemda yang dapat menyebabkan mereka terjebak dalam posisi sulit.12 Bahkan berkat tekanan IMF kesempatan pemda melakukan pinjaman ini tertutup paling tidak sampai terselesaikannya krisis ekonomi nasional (Brojonegoro. Sejumlah persoalan krusial tersebut. dapat memiliki kemampuan dan motivasi untuk membuat evaluasi kemungkinan risiko pada uangnya. banyak ditengarai telah menjadi faktor penting yang mendorong otonomi seolah-olah identik dengan automoney. dapat dilakukan denagan tidak memberikan subsidi atas utang pemda dan merelakan pemda yang dililit utang terlalu banyak itu bangkrut seperti dipraktekkan di Maroko” (Bird dan Vaillancourt. Hal serupa juga ditujukan pada sumber pajak yang selama ini dikuasai pusat. sikap “orangtua lebih tahu” yang umum terjadi pada pemerintah pusat dalam menghadapi kemungkinan tidak enaknya kehilangan kontrol akibat desentralisasi. Kreditur potensial pemerintah. Seperti cukai rokok. bandara. . dapat menimbulkan kondisi kurang mendukung bagi percepatan perbaikan kinerja pemda. Tuntutan pengalihan kewenangan pengelolaan uji kir kendaraan yang selama ini tangani Pemprov. pelabuhan. Pelarangan kepada pemda melakukan pinjaman ini. Seperti dikemukakan Bird dan Vaillancourt (2000): “Pemberlakuan batasan utang untuk mencegah kesalahan fiskal pada pemda dapat berakibat buruk. Jika pusat ingin menghidari permasalahan. BUMN dan sebagainya. Bahkan merupakan bentuk patronase lama untuk melindungi kinerja pemda yang tidak efektif.

2002:336). 2002:335). Jika peryaratan-persyaratan yang agak ketat ini dapat dipenuhi. Konsekwensi tidak terpenuhinya persyaratan tersebut. Breton (1996) dan Triesman (2000). 2000:17). 1994:3-4). Sebaliknya. Maksudnya pemda perlu memiliki kontrol atas tarif (dan mungkin basis pajak. desentralisasi dapat hanya sekedar memindahkan kekuasaan dan korupsi dari para elit nasional ke elit lokal (de Mello and Berenstein. bila tidak dapat diwujudkan maka desentralisasi mungkin tidak akan mencapai sasaran dan tujuannya” (Bird dan Vaillancourt. tidak semata-mata dipengaruhi kebijakan keuangan intra pemerintahan. Pertama. proses pengambilan keputusan di daerah harus demokratis. mampu saling bertindak dan saling bereaksi (de Mello and Berenstein. Syah (1994) menegaskan bahwa desentralisasi tanggungjawab dan rasionalisasi transfer dana intra pemerintahan. sepenuhnya harus ditanggung oleh masyarakat setempat. yaitu pengambilan keputusan tentang manfaat dan biayanya harus transparan dan pihak-pihak yang terkait memiliki kesempatan untuk mempengaruhi keputusan-keputusan tersebut. devolusi atau otonomi barulah berarti. . Kedua. sepanjang di wilayah tersebut terdapat lembaga-lembaga yang sama-sama relatif otonom. Bird dan Jenkins (1993) menegaskan bahwa desentralisasi akan berjalan lebih baik jika dikaitkan erat ke struktur masyarakat dan organisasi lokal (Bird dan Vaillancourt. seperti ditegaskan Bardhan dan Mookherjee (1998) jika akuntabilitas lokal adalah terbatas. Kondisi yang sebaliknya. hendaknya didukung penguatan kapasitas kelembagaan politik lokal (Syah.13 Urgensi Penguatan Demokrasi Lokal Pola-pola mobilisasi PAD. biayabiaya dari keputusan yang diambil. obyek) dari paling tidak beberpa jenis pajak. 2000:51). ditegaskan Weingast (1995). korupsi dapat dikurangi di dalam pemerintahan yang desentralistis. Penegasan serupa dikemukakan Bird dan Vaillancourt (2000) sendiri yang menyatakan bahwa: “Pengalaman di berbagai situasi mengisyaratkan adanya 2 persyaratan yang sangat penting untuk kesuksesan desentralisasi.

Penegasan yang sama dikemukaan Syah (2000) dimana pengalaman di Indonesia dan Pakistan. Di Pakistan. Sebab ada kecenderungan . Meskipun dalam masyarakat yang primitif. seperti India sebelum dijajah Inggris. Sistem pemerintahan lokal yang lebih modern. telah memberikan pelajaran penting dalam melakukan reformasi fiskal di Negara Berkembang seperti berikut: 1. bagi hasil pajak demi pajak atas penerimaan dan penjualan telah menyembunyikan pajak perdagangan dari reformasi. 2001:32). Kapasitas kelembagaan untuk membangun dan mengembangkan praktek organisasi modern. 4. Kemampuan teknis dapat dipinjam dari dukungan tingkatan pemerintah yang lebih tinggi di berbagai tempat. memang penting. telah gagal karena ketiadaan suara masyarakat dan pengendalian akuntabilitas. 2000: 204-209). sebab ada pemahaman yang baik atas mekanisme partisipasi dan akuntabilitas masyarakat. sistem pemerintahan lokal berjalan efektif untuk memberikan pelayanan dan pengumpulan pajak lokal. 3. 6. sebab kebutuhan informasi dan biaya transaksi dapat diminimalkan dengan cara menggeser pengambilan keputusan lebih dekat ke masyarakat yang terpengaruh oleh kebijakan tersebut (Bird dan Vaillancourt. 2.14 Smoke (2001) lebih spesifik menyatakan bahwa mekanisme fiskal tidak dapat diharapkan berfungsi jika tidak ada tingkat pengembangan politik dan akuntabilitas lokal yang memadai (Smoke. sebab pajak tersebut tidak dibagi dengan propinsi. Pemisahan yang demikian jauh antara keputusan pembelanjaan dan perpajakan menyebabkan kurangnya akuntabilitas sektor pemerintah. namun seharusnya tidak dipandang sebagai kendala untuk desentralisasi. Desentralisasi yang berhasil tidak dapat dicapai tanpa keberadaan program transfer fiskal yang terancang baik. Lingkungan sektor pemerintah yang lebih terbelakang lebih sesuai dengan bentuk pemerintahan yang terdesentralisasi. 5. Kemampuan kelembagaan (administratif/manajemen) merupakan hal kedua terpenting. Lingkungan kelembagaan negara berkembang membutuhkan tingkatan desentralisasi yang lebih besar daripada yang dibutuhkan negara industri. Kelembagaan partisipasi masyarakat dan akuntabilitasnya harus digiring ke arah reformasi sistem fiskal yang sungguh-sungguh. Penegasan tersebut menekankan pentingnya reformasi fiskal yang secara sungguhsungguh dipadukan (matching) dengan pelembagaan demokrasi lokal. Pelembagaan demokrasi lokal ini. Bagi hasil atas dasar basis per basis pajak mendistorsi insentif efisiensi pemungutan pajak. dan seharusnya mendapat prioritas yang lebih rendah dalam usaha reformasi. sudah saatnya memperoleh perhatian serius.

Dan ini terjadi karena desentralisasi tidak secara fundamental mengubah tatanan kekuasaan politik dan manajemen” (Bailey.. Manajemen desentraliasi lebih banyak terjadi di dalam lingkungan departemen daripada melintasi antar departemen. tetapi tidak mesti menjaminnya. Namun secara substansial. Sementara itu. tidak ada satu pun pasal yang mengatur hak-hak penduduk. tranfer kekuasaan yang terjadi masih terbatas pada lingkungan internal pemerintahan daerah. Sehingga proses politik pemerintahan daerah. desentralisasi seringkali gagal mencapai tujuan yang diharapkan. 1999:77-79). Bailey (1999) menyatakan bahwa: “Desentralisasi umumnya hanya memperluas bentuk-bentuk tradisional demokrasi perwakilan (representative democracy). Seperti ditegaskan Bailey (1999): “Desentralisasi merupakan sesuatu yang sangat diperlukan (necessary) tetapi bukan kondisi yang mencukupi (unsufficient) untuk mempromosikan kepentingan publik. cenderung lebih menekankan pada mekanisme demokrasi perwakilan daripada demokrasi partisipatoris.15 umum. karena transfer kekuasaan yang dilakukan tidak mampu mengubah distribusi kekuasaan yang mengarah pada terwujudnya kesamaan derajad antara komponen pemerintah dan non-pemerintah. daripada demokrasi partisipatoris (participatory democracy) pada tingkat lokal. baik itu hak-hak untuk memperoleh pelayanan. 1999:77). Desentralisasi lebih terkait dengan pembuatan keputusan di dalam struktur lembaga pemerintah daripada penyebaran kekuasaan (devolution of power) kepada komunitas di suatu wilayah. Desentralisasi lebih berkaitan dengan masalah access daripada decesion-making. Hasil nyata dari desentralisasi akan lebih tergantung pada distribusi kekuasaan (distribution of power) di antara berbagai kelompok yang ada di dalam dan di sekitar institusi pemerintahan lokal (Bailey. Undang-undang baru tentang Pemerintahan Daerah. hak pengawasan terhadap . secara formal mendasarkan diri pada prinsip demokrasi dan peranserta masyarakat. baik melalui peningkatan untuk dapat melakukan pilihan publik maupun penguatan suara publik…. Terutama pada eksekutif dan legislatif daerah. Desentralisasi hanya menciptakan kesempatan (opportunity) untuk meningkatkan responsivitas dalam pemberian pelayanan publik. Pada bagian selanjutnya.

dimonopoli dan didominasi kepentingan eksekutif dan legislatif daerah. akan sangat dipengaruhi oleh persoalan krusial tentang strategi. Penutup Dari kajian ringkas di atas. Termasuk dalam kebijakan pendapatan dan belanja daerah.16 eksekutif maupun legislatif daerah. Pertama. Penegasan serupa dikemukan Grindle (1980) bahwa keputusan tentang who gets what ini. ada sejumlah isu krusial yang sangat urgen diperhatikan dalam upaya mendesain kebijakan pembiayaan desentralisasi. baik dalam arti idiologi maupun dampak deferensial kebijakan fiskal terhadap kepentingan berbagai kelompok masyarakat yang berbeda (Smith. Pratikno (2002) menegaskan APBD merupakan kebijakan politik paling mendasar dalam penyelenggaraan pemerintahan di daerah. 1980:12). baik secara individu maupun institusi (Hardjosoekarto. 2002:21). menjadi faktor krusial yang menyebabkan proses penentuan kebijakan publik. apa kepentingnya dan bagaimana distribusi kekuasaan di antara aktor yang terlibat tersebut. sumberdaya dan posisi kekuasaan dari masing-masing aktor yang terlibat itu sendiri (Grindle. 2002:12). 1985:120). Kontruksi kekuasaan yang tidak seimbang ini. Berbagai penegasan tersebut sangat relevan dengan apa yang dikemukan Smith (1985) bahwa persoalan keuangan lokal tidak bisa dipisahkan dari politik. Lebih spesifik lagi. Sejauhmana keputusan tentang who gets what ini diambil. Melalui kebijakan ini para pembuat keputusan dapat menentukan siapa atau masyarakat mana yang lebih diuntungkan dibandingkan kelompok masyarakat lainnya (Pratikno. kebijakan desentralisasi akan efektif apabila didukung adanya pola-pola mobilisasi PAD yang lebih bertumpu pada upaya intensifikasi daripada ekstensifikasi sumber-sumber pendapatan . siapa yang terlibat. akan sangat tergantung pada persoalan krusial bagaimana keputusan itu dibuat.

Karena itu. Desentralisasi politik yang dilakukan. persoalan mobilisasi PAD dan kebijakan keuangan intra pemerintah (pusatdaerah). Ketiga. tidak diimbangi penguatan demokrasi lokal yang sebanding dengan tingkat desentralisasi fiskal yang dilakukan. redistribusi kekuasaan yang lebih seimbang dalam sistem pengambilan keputusan.17 daerah. Kalaupun ekstensifikasi dilakukan. Dan implikasinya bisa dilihat dimana-mana. hendaknya lebih berorientasi pada sisi output kegiatan ekonomi daripada sisi proccess kegiatan ekonomi agar tidak menambah beban dunia usaha maupun masyarakat. Demikian pula apabila sektor perpajakan akan dijadikan pilihan. Sebuah tipe desentralisasi yang hanya terfokus pada penguatan demokrasi perwakilan dan bukan pada demokrasi partisipatoris. pola-pola mobilisasi PAD yang mendukung efektifitas desentralisasi. atau desentraliasi tanpa kuasa rakyat. Desentralisasi setengah hati ini. . sekaligus merupakan persoalan politik yang melibatkan masalah paling krusial yaitu persoalan distribusi kekuasaan. Kedua. hendaknya lebih menekankan pada sektor retribusi daripada perpajakan daerah. telah memunculkan disorientasi berupa maraknya koalisi eksploitatif yang dilakukan eksekutif dan legislatif untuk saling memaksimalkan kepentingan ekonomi istitusi dan pribadinya. terjadi karena kebijakan transfer dana pusat. tidak semata-mata perlu dirancang lebih cermat. masih cenderung bersifat desentralisasi setengah hati. Pola-pola mobilisasi PAD yang menghambat pelaksanaan desentralisasi yang efektif. tidak hanya dibutuhkan pada tingkal lokal.. akan tercapai apabila kebijakan transfer dana bantuan pusat. Akan tetapi sekaligus perlu diserasikan atau dipadukan (matching) dengan kebijakan untuk memperkuat demokrasi lokal.

kebijakan fiskal intra pemerintahan cenderung bergerak dari pola-pola sentralistik menuju ke pola-pola yang makin bercorak desentralistik. Redistribusi kekuasaan yang seimbang ini. banyak proposisi yang sebenarnya lebih layak diklasifikasikan sebagai provokasi yang dapat menjerumuskan berbagai pihak terkungkung dalam euforia di tengah-tengah keterbelakangan diri. Kebijakan fiskal intra-pemerintahan. merupakan persoalan yang sangat komplek. Pola-pola keseimbangan ini akan tercapai. kebijakan fiskal intra-pemerintahan justru bergerak dari pola-pola yang desentralistik menuju ke arah kebutuhan bagi adanya pola-pola kebijakan fiskal yang bercorak sentralistik. Sedangkan di Negara-negara Maju. Kajian kritis pada tataran teoritik dan empirik. Kenyataan empirik yang saling bertolak belakang ini mengisyaratkan bahwa kebijakan fiskal yang desentralistik dan sentralistik. Dinamika yang terjadi dalam dunia empirik justru menunjukkan makin pentingnya kebutuhan bagi adanya polapola keseimbangan antara kebijakan fiskal yang desentralistik dan sentralistik.18 namun juga sangat dibutuhkan pada tingkat nasional. . Pada Negara-negara Berkembang. Baik secara teknis maupun politik. sangat urgen dilakukan. Terutama untuk menguji apakah fakta empirik memang memperkuat validitas proposisi teoritik yang banyak dikembangkan para akademisi dan dianut para praktisi di Negara Berkembang. hanyalah relevan dalam konteks yang bersifat temporer. makin urgen dan relevan apabila melihat kenyataan empirik di berbagai negara. benar-benar dilandasi adanya distribusi kekuasaan yang seimbang antara pusat dan daerah itu sendiri. Atau sebaliknya. apabila sistem pengambilan keputusan di tingkat nasional.

CLAHanyang University: South Korea. Hitotsubashi Journal of Economics Vol. 1996. Otonomi & Manajemen Keuangan Daerah. Cakupan dan Elemen. 2002. ANDI: Yogyakarta. Mini-Economica FE-UI: Jakarta. 2000. 2002. UI-Press: Jakarta. UI Press: Jakarta.. Desentralisasi: Teori. IMF: Washington. 1999. Abdul Rahim. Local Autonomy and Local Finance. Menkaji Format Pengelolaan PBB: Suatu Tinjauan atas Isu Desentralisasi PBB. Anwar. Francois. Devas.. 14. D. 2002. 2. Desentralisasi Fiskal di Negara-negara Berkembang. Otonomi Daerah dalam Negara Kesatuan. Fiscal Decentralization in Malaysia. Mardiasmo. Hubungan Keuangan Pusat-Daerah. Problems and Prospects. M. Governance. (Makalah). Pembiayaan Pemerintah Daerah: Praktek-praktek Internasional dan Relevansinya Bagi Dunia Ketiga. Jakarta: Gramedia Pustaka Utama. James. Zia. 2002. K. Jakarta. 2001. 2002. Indonesian Intergovernmental Transfer in Decentralization Era: The Clash of General Allocation Fund. Fiscal Decentralization in Developing Countries: A Review of Current Concepts and Practice. II. Bratakusumah. 2000. Hubungan Pusat dan Daerah dalam Kerangka Kebijakan Desentralisasi dan Otonomi Daerah. Richard M.19 Daftar Pustaka Abed. Ditjen Pajak. Cho. Afan. 2002. 2002. (Pointers Kuliah). Jakarta. UPP-AMP YKPN: Yogyakarta. Jurnal Administrasi Negara Vol. Davey. Intergovernmental Fiscal Relations in Indonesia. Shah. PT. Bailey. Bambang. Keuangan Daerah: Manajemen dan Kebijakan. (Makalah). Keuangan Pemerintah Daerah di Indonesia. II No..). Chang-hyun. Otonomi Penyelenggaraan Pemerintahan Daerah. 2001.: London.. Muluk. 1998. MAP-UGM: Yogyakarta. ---------. 2. Nick. and Gupta. *** . Abdul. D. Local Government Economics: Principles and Practice. Jurnal Administrasi Negara Vol. Decentralization and Local Government Borrowing in Indonesia.R. Khairul. Brojonegoro. Pratikno.C. Anuar. Stephen J. Deddy Supriady dan Dadang Solikin. Sanjeev. Paul. Gaffar. 1994.J. and Qureshi. dkk.C. Halim. Manajemen Keuangan Daerah. Sidik. Macmillan Press Ltd.. 1989. and Meinardus. Alm. The World Bank: Washington. Corruption & Economic Performance. Pustakan Pelajar : Yogyakarta. 2002. No.. 2002. dan Vaillancourt. UNRISD: Switzerland. Machfud. Hardjosoekarto. Bird. 37. George T. Bulletin of Indonesia Economic Studies: Vo. FEUI: Jakarta. Gramedia Pustaka Utama: Jakarta. Can Indonesia Decentralise Successfully?: Plans. (ed. 2002. Smoke. 1988. dkk.