1

TRANSFER DANA PUSAT, MOBILISASI PAD DAN DEMOKRASI LOKAL
Staf Pengajar Administrasi Publik & Divisi Media pada RCCP FIA-Unibraw Malang

Lely Indah Mindarti

Abstrak Peningkatan transfer dana bantuan pusat yang tidak disertai penguatan demokrasi lokal, bukan hanya tidak efektif untuk mendorong pola-pola mobilisasi PAD yang konstruktif bagi pemberdayaan ekonomi daerah, tetapi juga akan sekedar menularkan wabah korupsi dari pusat ke daerah itu sendiri. Untuk mewujudkan demokrasi lokal yang efektif, sesungguhnya dibutuhkan tingkatan desentralisasi yang jauh lebih besar dari yang diperkirakan selama ini, yakni desentralisasi yang secara fundamental mampu mengubah tatanan kekuasaan politik dan manajemen kepemerintahan di daerah.
Keyword: transfer dana pusat, mobilisasi PAD & demokrasi lokal

Pengantar Salah satu misi sentral diintrodusirnya otonomi luas berdasarkan UU No. 22/1999 dan UU No. 25/1999 adalah demi memberdayakan dan meningkatkan kemampuan perekonomian daerah itu sendiri (Hardjosoekarto, 2002:9). Dua UU tersebut kini telah diganti dengan UU No 32 dan 33 Tahun 2004, namun pada intinya misi yang diemban tetap belum bergeser dari Undang-Undang sebelumnya. Misi tersebut akan tercapai, apabila mobilisasi pendapatan daerah tidak sekedar berorientasi pada kepentingan memaksimalkan pendapatan daerah akan tetapi justru lebih pada kepentingan mendukung pemberdayaan dan penciptaan ruang yang lebih besar bagi peranserta masyarakat dan swasta dalam pengembangan ekonomi daerah itu sendiri. Namun seiring diberlakukannya otonomi luas, telah diikuti maraknya gejala pelaksanaan otonomi yang lebih dimaknai sebagai automoney. Berbagai daerah berlombalomba menciptakan pungutan baru yang makin memberatkan masyarakat dan pelaku dunia

Di luar 206 perda tersebut. Adapun argumen utama yang dikembangkan adalah mobilisasi PAD akan efektif mendukung pemberdayaan ekonomi daerah.2 usaha. Demikian pula desentralisasi akan efektif bagi peningkatan pelayanan publik. apabila mobilisasi PAD lebih menekankan pada sumber pendapatan non-pajak daerah. apabila kebijakan transfer dana bantuan dari pusat dipadukan (matching) dengan penguatan demokrasi lokal. masih ada ratusan perda bermasalah yang masih dalam tahap pengkajian yang nantinya juga akan diusulkan untuk dicabut (Surya: 13/08/2003). Sejak tahun 2001 hingga awal 2003 saja. Studi empirik de Mello dan Berenstein (2002) menunjukkan bahwa governance meningkat ketika pengeluaran lokal lebih dibiayai oleh mobilisasi pendapatan non-pajak. Peningkatan transfer dana bantuan pusat yang tidak disertai penguatan demokrasi lokal. bukan hanya tidak efektif untuk mendorong pola-pola mobilisasi PAD yang konstruktif bagi pemberdayaan ekonomi daerah. tetapi juga akan sekedar menularkan wabah korupsi di pusat ke daerah itu sendiri. . Pola-Pola Mobilisasi PAD Banyak studi yang dilakukan para pakar yang menegaskan bahwa pelaksanaan desentralisasi yang efektif. pihak Dirjen Perimbangan Keuangan Pusat dan Daerah . 2002: 356). akan tercapai apabila mobilisasi pendapatan daerah lebih menekankan pada sumber-sumber PAD daripada non-PAD.Depkeu telah mengajukan usulan ke pihak Mendagri untuk dilakukan pencabutan terhadap 206 Perda yang dinilai bermasalah. Artikel ini secara ringkas mencoba melakukan refleksi teoritik atas gejala mobilisasi PAD yang nggedabyah pada kurun pelaksanaan otonomi luas. khususnya yang berupa retribusi daerah (Abed and Gupta.

sehingga pihak-pihak yang membuat keputusan pengeluaran lokal akan terjaga akuntabilitasnya.3 Penekanan mobilisasi pendapatan daerah pada sumber PAD. 2002:335). akan tercapai sepanjang biaya yang dibutuhkan terkait dengan mobilisasi pendapatan yang dilakukan di wilayah yang sama. 1988: 259). International American Development Bank (1997) dan Bahl (1999). Transfer dana dari pusat justru akan mudah mengundang munculnya intervensi pusat kepada daerah yang akhirnya justru menimbulkan ketergantungan daerah kepada pusat itu sendiri (Davey. Versi yang lain. keseimbangan yang lebih baik antara penyediaan layanan publik dan kebutuhan penduduk. kecil sekali kemungkinan manfaat penuh desentralisasi dapat terwujud. pentingnya memperhatikan upaya fiskal daerah adalah berakar pada arti pentingnya warga membayar pajak. apa yang mereka peroleh. . Seperti ditegaskan Oates (1972). Wold Bank (1995) menekankan pula bahwa apabila kenaikan transfer tidak diimbangi kenaikan kontribusi lokal. terutama demi mendukung penguatan akuntabilitas pejabat lokal dan tanggungjawab masyarakat lokal. akan dapat mendorong membaiknya akuntabilitas tindakan pemerintah (Abed and Gupta. jika mereka tidak terlalu boros dalam pengeluaran dan lebih tekun menarik pajak dari penduduknya. Tanpa rasa memiliki dan tanggungjawab dari masyarakat setempat. menyatakan bahwa setiap transfer dari pusat pada dasarnya merupakan sedekah yang tidak diperlukan pemerintah daerah. melalui lembaga politik lokal. Keterkaitan erat pengeluaran dan mobilisasi pendapatan lokal. 2000: 265). Weisner (1995) mengemukakan alasan serupa. betapa pun kecil jumlahnya. efisiensi pengeluaran kelihatannya sangat tidak mungkin ditingkatkan (Bird dan Vaillancourt.

dayaguna ekonomi. upaya mobilisasi PAD dapat dilakukan melalui pola intensifikasi dan ekstensifikasi (Halim. dan penerimaan politik (Davey. peningkatan pendapatan dilakukan dengan lebih menekankan pada penerapan nilai atau prinsip-prinsip perpajakan yang baik. kemampuan melaksanakan. dkk 1989:61-62). 2002:75-76). efisien dan sederhana (Halim. tetapi juga mampu mengerakkan ekonomi daerah dan peningkatan kesejahteraan masyarakat daerah sendiri. Pola intensifikasi. ed. sudah saatnya mencari sumber pembiayaan alternatif dari pasar modal. Baik yang berupa pajak daerah dan retribusi daerah. Kemudian Musgrave (1993) pemungutan pajak hendaknya memenuhi syarat-syarat: keadilan. elastisitas. Bahkan idealnya. 1988:40). dan kecocokan sebagai sumber penerimaan daerah (Devas. 2002:146). Sedangkan pola ekstensifikasi. upaya ekstensifikasi ini dilakukan pemda dengan jalan mengembangkan sumberdaya ekonomi daerah yang masih bersifat potensial menjadi lebih fungsional dan produktif.. pemerataan. Davey (1988) mengidentifikasikan prinsip utama perpajakan yang baik mencakup: kecukupan. dan usaha-usaha lainnya yang sah. retribusi daerah. upaya ekstensifikasi ini hendaknya lebih menekankan pada retribusi daripada yang bersifat pajak. peningkatan pendapatan pemda dilakukan dengan lebih menekankan pada perluasaan sumber-sumber pendapatan baru. Baik itu pada sumber pendapatan yang berupa pajak daerah.4 Secara teoritik. keadilan. seperti yang dilakukan Pemprov . Atau kalau perlu. kemampuan administratif. Kalaupun dilakukan. Devas (1989) menyatakan prinsip perpajakan yang baik itu mencakup: tingkat hasil. badan usaha milik daerah. maupun usaha-usaha lainnya yang sah. ekonomis. yuridis. Sehingga tidak saja mampu berfungsi sebagai sumber pendapatan baru bagi pemda.

Karena itu. meningkatkan dan menjamin pemerataan pembangunan. dan menjaga sustainabilitas pembangunan ekonomi dan pelayanan kepada masyarakat (Pratikno. Studi empirik yang dilakukan Mitchell (1969) menunjukkan bahwa semakin demokratis sistem politik. Jenis-jenis pelayanan yang terlalu mengandalkan pada satu kekuatan (pemerintah saja) maupun didanai oleh satu jenis sumber pendapatan. pola-pola multi-aktor dan multi sumber pendanaan. kebijakan perpajakan akan semakin lebih menekankan pada pajak langsung (direct tax) daripada pajak tidak langsung (indirext tax). Pajak dan retribusi harus menekankan pada kelompok dan wilayah yang lebih kaya. akan sangat rentan terhadap perubahan. memberdayakan masyarakat.5 Sulawesi Utara melalui program reksadana Sulut Fund. Kegiatan pemerintah harus menyeimbangkan kesejahteraan masa kini dengan masa akan datang. dengan demikian akan benar-benar terwujud secara konstruktif dalam rangka memberdayakan ekonomi daerah. Kriteria ini membawa konsekwensi dimana pajak dan retribusi harus bisa menjamin bahwa investasi tetap jauh lebih besar dan menarik dibanding konsumsi. 2002: 22-23). Tujuan otonomi untuk menumbuhkan kreativitas pemda. dan pada tarif pajak progresif (progresive tax) daripada tarif pajak regresif (regresive tax) (Heidenheimer. yaitu: memfasilitasi dan memacu pertumbuhan ekonomi. Pratikno (2002) mengidentifikasikan sejumlah kriteria penting dalam menentukan jenis dan besaran sumber pendapatan dan belanja. Pajak dan retribusi daerah perlu lebih menekankan pemungutan dan pembebanan pada output kegiatan ekonomi dan bukan membebani proccess kegiatan ekonomi. . 2002:22). lebih menjamin keberlangsungan sebuah pelayanan (Pratikno. pemerataan antara generasi kini dan akan datang.

regulatori. Baik itu berupa peran alokatif. ed. 2000:188). 2002:147). Mardiasmo (2002) selanjutnya menegaskan bahwa kebijakan tidak menambah pajak dan lebih meningkatkan retribusi ini didasarkan atas pertimbangan: Pertama. seperti ditegaskan Stone (1995) dari survei yang dilakukan terhadap dunia usaha. Penyederhanaan sistem perpajakan di daerah perlu dilakukan misalnya melalui penyederhanaan tarif dan jenis pajak daerah (Mardiasmo. mengindikasikan bahwa aparat pajak cenderung lebih antusias mengumpulkan suap daripada pajak itu sendiri (Bird dan Vaillancourt. Perpajakan merupakan instrumen mendasar untuk menjalankan peran-peran ekonomi pemerintah (Pratikno. Disamping itu juga sangat relevan dengan kepatuhan membayar pajak masyarakat Indonesia yang masih rendah. 2001:145). Kebijakan Transfer Dana Pusat Davey (1989) menegaskan hubungan keuangan pusat dan daerah. investor akan lebih bergairah melakukan investasi di daerah apabila terdapat kemudahan sistem perpajakan di daerah. dan stabilisasi (Bailey.6 ed. Penekanan pada intensifikasi tersebut. Demikian pula pada sisi petugas pajak.. pada prinsipnya lebih menyangkut persoalan tentang pembagian kekuasaan. 1999:6). Kedua. distributif. Terutama hak mengambil . sedangkan tax ratio negara-negara ASEAN rata-rata sudah berkisar 25% (Mardiasmo. pungutan retribusi langsung berhubungan dengan masyarakat pengguna layanan publik. namun sekaligus sebagai instrumen regulatory (Halim.. 1975:229). 2002:39). Peningkatan retribusi secara otomatis akan dapat mendorong peningkatan kualitas pelayanan publik karena masyarakat tentu tidak mau membayar lebih tinggi bila pelayanan yang diterima sama saja kualitas dan kuantitasnya. sangat sejalan dengan fungsi pajak yang tidak sekedar sebagai instrumen budgeter. Hal ini terlihat pada relatif rendahnya tax ratio yang hanya sebesar 12%. 2002:149).

Sedangkan peralatan keuangan yang sesuai untuk peran ini adalah peralatan yang tidak menuntut wewenang tersendiri bagi pemerintah daerah untuk mengambil keputusan di bidang keuangan. Semakin luas urusan yang menjadi tanggungjawab pemda. Tujuannya adalah mencapai adanya kesesuaian dengan peranan yang dimainkan oleh pemerintah daerah (Devas. dan (3)bBantuan umum dari pemerintah pusat tanpa pengendalian oleh pemerintah pusat atas penggunaannya. yaitu bagaimana memperoleh dan membelanjakannya. semakin besar pula kewenangan finansial yang dibutuhkannya. Penegasan tersebut. Pemerintah daerah merupakan wadah bagi penduduk setempat untuk mengemukakan keinginan mereka dan untuk menyelenggarakan urusan setemapt sesuai dengan keinginan dan prioritas mereka. dan (3) Bantuan untuk menyamakan jumlah atau mengimbangi kekurangan. pandangan yang menekankan peranan pemerintah daerah sebagai lembaga yang menyelenggarakan layanan-layanan tertentu untuk daerah dan sebagai alat yang tepat untuk menebus biaya memberikan layanan yang bermanfaat untuk daerah.7 keputusan mengenai anggaran. pandangan yang menekankan peranan pemerintah sebagai ungkapan kemauan dan indentitas masyarakat setempat. seperti ditegaskan Hun Cho dan Meinardus (1996) if decentralizacion of power is the aim. Kedua peranan dan format kebijakan keuangan yang sesuai dengan masingmasing peranan tersebut yakni sebagai berikut: “Pertama. (2) Bantuan untuk layanan atau program tertentu. Sebagai konsekwensinya. (2) bagi hasil pajak nasional antara pemerintah pusat dan daerah. berdasarkan perkiraan yang dibuat pusat dan bukan berdasarkan perkiraan kebutuhan setempat” (Devas. Kedua. Peralatan semacam ini mencakup: (1) Wewenang mengenakan pajak atau pungutan tetapi tanpa hak menetapkan tarif pajak atau pungutan. Adapun peralatan keuangan yang dibutuhkan mencakup: (1) kekuasaan untuk menghimpun sendiri pajak yang dapat banyak menghasilkan pemasukan dan menentukan sendiri tarif pajak. 1989:180-181). pada intinya menekankan pentingnya keseimbangan antara beban urusan yang menjadi tanggungjawab pemda dan kewenangan finansialnya. then logically decentralization public . 1989:179). Davey (1989) mengidentifikasikan 2 bentuk utama peranan Pemda yang masing-masing membutuhkan dukungan format kebijakan keuangan yang berbeda.

Demikian pula dalam bidang perpajakan . prinsip ini masih banyak mengundang kontroversi. dkk (2002) menilai bahwa peraturan tentang masalah keuangan daerah yang ada masih bersifat setengah hati. Namun operasionalisasinya. Prinsip baru ini tercemin pada adagium no mandate wihtout funding atau money follow functions menggantikan prinsip kuno yang dikemukan Wayong (1956) yaitu functions follow money yang dinilai tidak realistik dan menyesatkan (Gaffar. Argumen dasar ini selanjutnya mendorong munculnya prinsip baru dalam politik pembiayaan desentralisasi. Gaffar. Ditegaskan bahwa kewenangan pemerintahan yang diserahkan kepada Daerah dalam rangka desentralisasi. Pajak langung dan tidak langsung yang penting dan produktif. serta sumberdaya manusia sesuai dengan kewenangan yang diserahkan tersebut. merupakan undang-undang tentang pelaksanaan desentralisasi yang mendasarkan pada prinsip keseimbangan.dkk. Undang-undang baru tentang Pemerintahan Daerah. dkk. bukan kepada pemberian kewenangan yang luas sebagaimana yang dinyatakan dalam UU No. 1996:175). uang akan dapat dicari (Gaffar. 22/1999 yang kemudian direvisi menjadi UU No. Dengan kewenangan. 2002:18). 2002:203). dkk. sarana dan prasarana.8 finances must go with it (Hun Cho dan Meinardus. harus disertai dengan penyerahan dan pengalihan pembiayaan. Kata kunci otonomi adalah kewenangan. Tidak ada pajak tambahan (hak opsi) yang dapat dikenakan pemda atas pajak-pajak yang diadministrasikan pusat (Yuworo. karena titik beratnya masih tetap pada pembagian proporsi. Pada sisi perpajakan. Uang memang merupakan sesuatu yang mutlak. sistem perpajakan nasional yang ada dinilai masih cenderung sentralistik. 2002:189). namun uang bukan satu-satunya alat menggerakkan roda pemerintahan. tetap ditangani pusat. 32/2004 (Gaffar. 2002: 213).

terutama dalam bentuk tarif pajak tetap dan tarif pajak maksimal. 34/2000 dan PP No. Pemerintah pusat tetap memiliki hak veto untuk menolak (mencabut) pajak yang dibuat daerah (Brojonegoro. pemda diijinkan melakukan ekstensifikai sepanjang memperoleh persetujuan DPRD. Pada sisi kebijakan bagi hasil. 65/2001. Penekanan lebih besar pada bagi hasil sumberdaya alam (SDA). Demikian pula pendekatan 25% dari pendapatan dalam negeri. transfer keuangan intra-pemerintahan hendaknya mampu mendorong peningkatan manajemen fiskal yang baik dan menghidari parktek yang tidak efisien (Syah. pola bagi hasil masih dilakukan basis per basis pajak dan belum mencakup setiap sumber pendapatan pusat yang ada di daerah. 2002:19). Bahkan mampu mengurangi beban perpajakan lokal yang relatif tinggi (Bailey. perangkat peraturan yang ada belum memberikan kepada pemda sejumlah instrumen perpajakan yang signifikan dan independen (Alms. . 2002:66). 2002: 88). 2002). Namun hal ini tidak berarti pemda memiliki kewenangan yang mandiri untuk menetapkannya. Dalam peraturan ini. Tarif pajak daerah telah ditentukan pusat. dinilai lebih menguntungkan daerah yang kaya SDA dan tidak menguntungkan daerah yang bukan penghasil kekayaan alam tersebut (Pratikno. 1994:71). Demikian pula dalam persoalan dana perimbangan. Bahkan cenderung bersifat disinsentif karena tidak memperhitungkan kontribusi daerah kepada pendapatan pusat. Berbagai persoalan krusial ini mengindikasikan. Secara umum.9 daerah yang diatur dalam UU No. tetapi cenderung lebih mengutamakan pemerataan dan kurang memperhatikan sisi keadilan. belum dikembangkan untuk mencapai sufficiency pembiayaan daerah (Soekarwo. meskipun didasarkan formula yang lebih obyektif dan transparan. Sedangkan sumberdana alokasi umum.

Studi yang dilakukan de Mello dan Berenstein (2002) menunjukkan semakin besar bagian dana yang dibelanjakan daerah. Daerah yang menetapkan tarif pajak di atas rata-rata tarif pajak daerah. 2000:45). Bahkan kemungkinan memberikan tax holidy demi merangsang investasi di daerahnya (Mardiasmo. tidak diberi sangsi dengan pengurangan dana perimbangan. apabila pemda memiliki kewenangan memadai di bidang pengelolaan sumberdaya ekonomi. setiap desain perimbangan keuangan harus bersendikan elemen potensi kapasitas penerimaan daerah (Bird dan Vaillancourt. Sementara yang menerapkan tarif di bawah rata-rata. secara eksplisit mengkalkulasikan dana perimbangan dengan mengasumsikan penerapan tarif pajak daerah menurut rata-rata nasional. Terutama kewenangan pemda dalam mengendalikan tarif pajak daerah (local tax power) (Bird dan Vaillancourt. Di semua negara. 2002:360). 25% dana perimbangan daerah dialokasikan menurut penerimaan pajak daerah dan 70% menurut jumlah penduduk. kompleksitas hunbungan fiskal antar pemerintahan tidak dapat dihindari dan biasanya tidak memuaskan bagi pihak-pihak yang terkait. diberi insentif kenaikan dana perimbangan yang diterimanya. lakukanlah . semakin besar keterkaitan positip antara desentralisasi dan perwujudan governance (Abed and Gupta. Demikian pula.10 1999:207). Pemda juga perlu memiliki dana memadai. 2000:49). 2002:153). Denmark dan Swedia. keuangan intra pemerintahan tidak seharusnya mengandung kompleksitas yang tidak perlu. sehingga memiliki fleksibilitas untuk lebih menekankan pada intensifikasi. seperi Kanada dan Australia. Agar tidak terjadi pelemahan upaya fiskal daerah. Misalnya di Spanyol. Upaya seperti ini akan dapat dilakukan pemda. Jika apa yang dikerjakan pusat adalah mesukseskan suatu tujuan khusus.

economic efficiency (menjamin efisiensi penggunaan dana). Devas (1988) mengemukakan tujuh kriteria dasar yang perlu diperhitungkan yaitu: simplicity (kesederhanaan. dll). revenue adequacy. efficiency (neutrality). Kebijakan keuangan intra pemerintah. 2002:61). predictability. adequacy (cukup untuk membiayai kebutuhan dasar daerah). karenanya perlu dirancang lebih cermat. Bilamana mungkin. Termasuk melakukan pinjaman ke luar negeri. simplicity. elasticity (menyesuaikan diri terhadap inflasi. serta decentralization and local accountability (menjamin otonomi daerah dan akuntabilitas lokal) (Pratikno. stability and predictability (jumlah alokasi relatif stabil dan mudah diprediksi). bank komersial. Berdasarkan Undang-undang. Akan tetapi melalui peraturan No. incentive. Kriteria serupa ditegaskan oleh Syah (1994) yang mengemukakan sejumlah kriteri dasar yang perlu dipertimbangkan dalam merancang transfer keuangan intra-pemerintahan yaitu: autonomy. . 107/2000. formula alokasi mudah dimengerti). Baik itu pinjaman pada pusat. daerah diberikan kewenangan melakukan pinjaman. equity (unsur pemerataan daerah). equity. and safeguard of grantor’s objectives (Syah. dan institusi keuangan lainnya.11 tanpa menambah kerumitan atas keuangan intra-pemerintahan. sumber dana pemda lainnya yang potensial adalah “pinjaman daerah” (local borrowing). Disamping PAD dan dana transfer pusat. kewenangan ini oleh pusat diatur sangat ketat sekali yang pada akhirnya justru mempersulit kemungkinan pemda melakukan pinjaman. transfer langsung ke kelompok masyarakat miskin lebih baik daripada transfer tidak langsung melalui daerah. 1994:30).

merupakan contoh lain dari paternalisme yang tidak tepat atau keliru. pelabuhan. 2002:21). Hal serupa juga ditujukan pada sumber pajak yang selama ini dikuasai pusat. Munculnya berbagai konflik perebutan sumber pendapatan antar pemerintahan. Tuntutan pengalihan kewenangan pengelolaan uji kir kendaraan yang selama ini tangani Pemprov.12 Bahkan berkat tekanan IMF kesempatan pemda melakukan pinjaman ini tertutup paling tidak sampai terselesaikannya krisis ekonomi nasional (Brojonegoro. dapat dilakukan denagan tidak memberikan subsidi atas utang pemda dan merelakan pemda yang dililit utang terlalu banyak itu bangkrut seperti dipraktekkan di Maroko” (Bird dan Vaillancourt. Seperti kengototan sejumlah Pemkab/Pemkot untuk mendapatkan bagi hasil lebih besar dari pajak kendaraan bermontor. Pelarangan kepada pemda melakukan pinjaman ini. BUMN dan sebagainya. Meningkatkan PAD dengan cara menambah jenis dan meningkatkan tarif pajak/retribusi. sikap “orangtua lebih tahu” yang umum terjadi pada pemerintah pusat dalam menghadapi kemungkinan tidak enaknya kehilangan kontrol akibat desentralisasi. Karena dapat membendung terjadinya sangsi pasar secara alamiah. kekhawatiran atas keteledoran pemda yang dapat menyebabkan mereka terjebak dalam posisi sulit. dapat memiliki kemampuan dan motivasi untuk membuat evaluasi kemungkinan risiko pada uangnya. dapat menimbulkan kondisi kurang mendukung bagi percepatan perbaikan kinerja pemda. Jika pusat ingin menghidari permasalahan. Kreditur potensial pemerintah. Dari perspektif ini. Seperti dikemukakan Bird dan Vaillancourt (2000): “Pemberlakuan batasan utang untuk mencegah kesalahan fiskal pada pemda dapat berakibat buruk. banyak ditengarai telah menjadi faktor penting yang mendorong otonomi seolah-olah identik dengan automoney. bandara. Dan pemda sulit berkinerja dengan baik jika mereka selalu diamankan dari kemungkinan berbuat salah dengan memberlakukan batasan yang sembarang atau jika mereka yakin bahwa pusat selalu siap memberikan bantuan. 2000:10). Seperti cukai rokok. Bahkan merupakan bentuk patronase lama untuk melindungi kinerja pemda yang tidak efektif. . Sejumlah persoalan krusial tersebut.

Pertama. 1994:3-4). Maksudnya pemda perlu memiliki kontrol atas tarif (dan mungkin basis pajak. korupsi dapat dikurangi di dalam pemerintahan yang desentralistis. Breton (1996) dan Triesman (2000). . biayabiaya dari keputusan yang diambil. 2002:336). Penegasan serupa dikemukakan Bird dan Vaillancourt (2000) sendiri yang menyatakan bahwa: “Pengalaman di berbagai situasi mengisyaratkan adanya 2 persyaratan yang sangat penting untuk kesuksesan desentralisasi. hendaknya didukung penguatan kapasitas kelembagaan politik lokal (Syah. Bird dan Jenkins (1993) menegaskan bahwa desentralisasi akan berjalan lebih baik jika dikaitkan erat ke struktur masyarakat dan organisasi lokal (Bird dan Vaillancourt. mampu saling bertindak dan saling bereaksi (de Mello and Berenstein. Konsekwensi tidak terpenuhinya persyaratan tersebut. yaitu pengambilan keputusan tentang manfaat dan biayanya harus transparan dan pihak-pihak yang terkait memiliki kesempatan untuk mempengaruhi keputusan-keputusan tersebut. 2000:17). 2000:51). Kedua. tidak semata-mata dipengaruhi kebijakan keuangan intra pemerintahan. ditegaskan Weingast (1995). sepanjang di wilayah tersebut terdapat lembaga-lembaga yang sama-sama relatif otonom. desentralisasi dapat hanya sekedar memindahkan kekuasaan dan korupsi dari para elit nasional ke elit lokal (de Mello and Berenstein. bila tidak dapat diwujudkan maka desentralisasi mungkin tidak akan mencapai sasaran dan tujuannya” (Bird dan Vaillancourt. Jika peryaratan-persyaratan yang agak ketat ini dapat dipenuhi. 2002:335). seperti ditegaskan Bardhan dan Mookherjee (1998) jika akuntabilitas lokal adalah terbatas. obyek) dari paling tidak beberpa jenis pajak. Syah (1994) menegaskan bahwa desentralisasi tanggungjawab dan rasionalisasi transfer dana intra pemerintahan. sepenuhnya harus ditanggung oleh masyarakat setempat. Sebaliknya. devolusi atau otonomi barulah berarti. Kondisi yang sebaliknya.13 Urgensi Penguatan Demokrasi Lokal Pola-pola mobilisasi PAD. proses pengambilan keputusan di daerah harus demokratis.

Kapasitas kelembagaan untuk membangun dan mengembangkan praktek organisasi modern. Pemisahan yang demikian jauh antara keputusan pembelanjaan dan perpajakan menyebabkan kurangnya akuntabilitas sektor pemerintah. Kemampuan teknis dapat dipinjam dari dukungan tingkatan pemerintah yang lebih tinggi di berbagai tempat. memang penting. 5. dan seharusnya mendapat prioritas yang lebih rendah dalam usaha reformasi. Pelembagaan demokrasi lokal ini. 2001:32). sebab kebutuhan informasi dan biaya transaksi dapat diminimalkan dengan cara menggeser pengambilan keputusan lebih dekat ke masyarakat yang terpengaruh oleh kebijakan tersebut (Bird dan Vaillancourt. 2. telah gagal karena ketiadaan suara masyarakat dan pengendalian akuntabilitas. Penegasan tersebut menekankan pentingnya reformasi fiskal yang secara sungguhsungguh dipadukan (matching) dengan pelembagaan demokrasi lokal. 6.14 Smoke (2001) lebih spesifik menyatakan bahwa mekanisme fiskal tidak dapat diharapkan berfungsi jika tidak ada tingkat pengembangan politik dan akuntabilitas lokal yang memadai (Smoke. bagi hasil pajak demi pajak atas penerimaan dan penjualan telah menyembunyikan pajak perdagangan dari reformasi. 2000: 204-209). namun seharusnya tidak dipandang sebagai kendala untuk desentralisasi. Sebab ada kecenderungan . sebab pajak tersebut tidak dibagi dengan propinsi. Desentralisasi yang berhasil tidak dapat dicapai tanpa keberadaan program transfer fiskal yang terancang baik. Di Pakistan. Sistem pemerintahan lokal yang lebih modern. Kelembagaan partisipasi masyarakat dan akuntabilitasnya harus digiring ke arah reformasi sistem fiskal yang sungguh-sungguh. Meskipun dalam masyarakat yang primitif. sebab ada pemahaman yang baik atas mekanisme partisipasi dan akuntabilitas masyarakat. Lingkungan sektor pemerintah yang lebih terbelakang lebih sesuai dengan bentuk pemerintahan yang terdesentralisasi. Kemampuan kelembagaan (administratif/manajemen) merupakan hal kedua terpenting. Lingkungan kelembagaan negara berkembang membutuhkan tingkatan desentralisasi yang lebih besar daripada yang dibutuhkan negara industri. sistem pemerintahan lokal berjalan efektif untuk memberikan pelayanan dan pengumpulan pajak lokal. 3. Penegasan yang sama dikemukaan Syah (2000) dimana pengalaman di Indonesia dan Pakistan. 4. Bagi hasil atas dasar basis per basis pajak mendistorsi insentif efisiensi pemungutan pajak. sudah saatnya memperoleh perhatian serius. seperti India sebelum dijajah Inggris. telah memberikan pelajaran penting dalam melakukan reformasi fiskal di Negara Berkembang seperti berikut: 1.

baik itu hak-hak untuk memperoleh pelayanan. tranfer kekuasaan yang terjadi masih terbatas pada lingkungan internal pemerintahan daerah. baik melalui peningkatan untuk dapat melakukan pilihan publik maupun penguatan suara publik…. secara formal mendasarkan diri pada prinsip demokrasi dan peranserta masyarakat.15 umum. Namun secara substansial. Terutama pada eksekutif dan legislatif daerah. Sementara itu. Manajemen desentraliasi lebih banyak terjadi di dalam lingkungan departemen daripada melintasi antar departemen. Desentralisasi hanya menciptakan kesempatan (opportunity) untuk meningkatkan responsivitas dalam pemberian pelayanan publik. 1999:77). daripada demokrasi partisipatoris (participatory democracy) pada tingkat lokal. desentralisasi seringkali gagal mencapai tujuan yang diharapkan. Dan ini terjadi karena desentralisasi tidak secara fundamental mengubah tatanan kekuasaan politik dan manajemen” (Bailey. 1999:77-79). Desentralisasi lebih berkaitan dengan masalah access daripada decesion-making. Hasil nyata dari desentralisasi akan lebih tergantung pada distribusi kekuasaan (distribution of power) di antara berbagai kelompok yang ada di dalam dan di sekitar institusi pemerintahan lokal (Bailey. Seperti ditegaskan Bailey (1999): “Desentralisasi merupakan sesuatu yang sangat diperlukan (necessary) tetapi bukan kondisi yang mencukupi (unsufficient) untuk mempromosikan kepentingan publik. hak pengawasan terhadap . Pada bagian selanjutnya. cenderung lebih menekankan pada mekanisme demokrasi perwakilan daripada demokrasi partisipatoris. Sehingga proses politik pemerintahan daerah.. karena transfer kekuasaan yang dilakukan tidak mampu mengubah distribusi kekuasaan yang mengarah pada terwujudnya kesamaan derajad antara komponen pemerintah dan non-pemerintah. Undang-undang baru tentang Pemerintahan Daerah. Desentralisasi lebih terkait dengan pembuatan keputusan di dalam struktur lembaga pemerintah daripada penyebaran kekuasaan (devolution of power) kepada komunitas di suatu wilayah. Bailey (1999) menyatakan bahwa: “Desentralisasi umumnya hanya memperluas bentuk-bentuk tradisional demokrasi perwakilan (representative democracy). tidak ada satu pun pasal yang mengatur hak-hak penduduk. tetapi tidak mesti menjaminnya.

1980:12). dimonopoli dan didominasi kepentingan eksekutif dan legislatif daerah. Berbagai penegasan tersebut sangat relevan dengan apa yang dikemukan Smith (1985) bahwa persoalan keuangan lokal tidak bisa dipisahkan dari politik. 2002:21). siapa yang terlibat. Penutup Dari kajian ringkas di atas. Kontruksi kekuasaan yang tidak seimbang ini. Sejauhmana keputusan tentang who gets what ini diambil. kebijakan desentralisasi akan efektif apabila didukung adanya pola-pola mobilisasi PAD yang lebih bertumpu pada upaya intensifikasi daripada ekstensifikasi sumber-sumber pendapatan . Termasuk dalam kebijakan pendapatan dan belanja daerah. akan sangat dipengaruhi oleh persoalan krusial tentang strategi. Melalui kebijakan ini para pembuat keputusan dapat menentukan siapa atau masyarakat mana yang lebih diuntungkan dibandingkan kelompok masyarakat lainnya (Pratikno. 1985:120). baik dalam arti idiologi maupun dampak deferensial kebijakan fiskal terhadap kepentingan berbagai kelompok masyarakat yang berbeda (Smith.16 eksekutif maupun legislatif daerah. 2002:12). menjadi faktor krusial yang menyebabkan proses penentuan kebijakan publik. akan sangat tergantung pada persoalan krusial bagaimana keputusan itu dibuat. Lebih spesifik lagi. Pertama. ada sejumlah isu krusial yang sangat urgen diperhatikan dalam upaya mendesain kebijakan pembiayaan desentralisasi. Penegasan serupa dikemukan Grindle (1980) bahwa keputusan tentang who gets what ini. Pratikno (2002) menegaskan APBD merupakan kebijakan politik paling mendasar dalam penyelenggaraan pemerintahan di daerah. sumberdaya dan posisi kekuasaan dari masing-masing aktor yang terlibat itu sendiri (Grindle. apa kepentingnya dan bagaimana distribusi kekuasaan di antara aktor yang terlibat tersebut. baik secara individu maupun institusi (Hardjosoekarto.

persoalan mobilisasi PAD dan kebijakan keuangan intra pemerintah (pusatdaerah). Akan tetapi sekaligus perlu diserasikan atau dipadukan (matching) dengan kebijakan untuk memperkuat demokrasi lokal. Pola-pola mobilisasi PAD yang menghambat pelaksanaan desentralisasi yang efektif. terjadi karena kebijakan transfer dana pusat. tidak semata-mata perlu dirancang lebih cermat. telah memunculkan disorientasi berupa maraknya koalisi eksploitatif yang dilakukan eksekutif dan legislatif untuk saling memaksimalkan kepentingan ekonomi istitusi dan pribadinya.. hendaknya lebih berorientasi pada sisi output kegiatan ekonomi daripada sisi proccess kegiatan ekonomi agar tidak menambah beban dunia usaha maupun masyarakat. akan tercapai apabila kebijakan transfer dana bantuan pusat. pola-pola mobilisasi PAD yang mendukung efektifitas desentralisasi. Demikian pula apabila sektor perpajakan akan dijadikan pilihan. . hendaknya lebih menekankan pada sektor retribusi daripada perpajakan daerah. Kalaupun ekstensifikasi dilakukan. Dan implikasinya bisa dilihat dimana-mana. tidak diimbangi penguatan demokrasi lokal yang sebanding dengan tingkat desentralisasi fiskal yang dilakukan.17 daerah. Kedua. redistribusi kekuasaan yang lebih seimbang dalam sistem pengambilan keputusan. Desentralisasi politik yang dilakukan. atau desentraliasi tanpa kuasa rakyat. Desentralisasi setengah hati ini. Karena itu. sekaligus merupakan persoalan politik yang melibatkan masalah paling krusial yaitu persoalan distribusi kekuasaan. tidak hanya dibutuhkan pada tingkal lokal. Sebuah tipe desentralisasi yang hanya terfokus pada penguatan demokrasi perwakilan dan bukan pada demokrasi partisipatoris. masih cenderung bersifat desentralisasi setengah hati. Ketiga.

Kajian kritis pada tataran teoritik dan empirik. kebijakan fiskal intra pemerintahan cenderung bergerak dari pola-pola sentralistik menuju ke pola-pola yang makin bercorak desentralistik. Baik secara teknis maupun politik. Kebijakan fiskal intra-pemerintahan. Pada Negara-negara Berkembang. Dinamika yang terjadi dalam dunia empirik justru menunjukkan makin pentingnya kebutuhan bagi adanya polapola keseimbangan antara kebijakan fiskal yang desentralistik dan sentralistik. Atau sebaliknya. Kenyataan empirik yang saling bertolak belakang ini mengisyaratkan bahwa kebijakan fiskal yang desentralistik dan sentralistik. banyak proposisi yang sebenarnya lebih layak diklasifikasikan sebagai provokasi yang dapat menjerumuskan berbagai pihak terkungkung dalam euforia di tengah-tengah keterbelakangan diri. hanyalah relevan dalam konteks yang bersifat temporer. Terutama untuk menguji apakah fakta empirik memang memperkuat validitas proposisi teoritik yang banyak dikembangkan para akademisi dan dianut para praktisi di Negara Berkembang.18 namun juga sangat dibutuhkan pada tingkat nasional. Sedangkan di Negara-negara Maju. sangat urgen dilakukan. makin urgen dan relevan apabila melihat kenyataan empirik di berbagai negara. kebijakan fiskal intra-pemerintahan justru bergerak dari pola-pola yang desentralistik menuju ke arah kebutuhan bagi adanya pola-pola kebijakan fiskal yang bercorak sentralistik. apabila sistem pengambilan keputusan di tingkat nasional. benar-benar dilandasi adanya distribusi kekuasaan yang seimbang antara pusat dan daerah itu sendiri. Pola-pola keseimbangan ini akan tercapai. . merupakan persoalan yang sangat komplek. Redistribusi kekuasaan yang seimbang ini.

Hitotsubashi Journal of Economics Vol. UI Press: Jakarta. (Makalah). Bailey. Bratakusumah. No. Pembiayaan Pemerintah Daerah: Praktek-praktek Internasional dan Relevansinya Bagi Dunia Ketiga. Machfud. D. Nick. Abdul. Richard M. Decentralization and Local Government Borrowing in Indonesia. Indonesian Intergovernmental Transfer in Decentralization Era: The Clash of General Allocation Fund. 2. 2002. Jakarta. Davey... Bird. Keuangan Pemerintah Daerah di Indonesia. Jakarta. Khairul. CLAHanyang University: South Korea. UNRISD: Switzerland. Fiscal Decentralization in Malaysia. Anuar. Macmillan Press Ltd. Alm. (ed. 2001. Deddy Supriady dan Dadang Solikin. Smoke. ANDI: Yogyakarta. K. D. Devas. 1996. Ditjen Pajak. Muluk. Chang-hyun. Anwar. Jakarta: Gramedia Pustaka Utama. Desentralisasi: Teori. dan Vaillancourt.19 Daftar Pustaka Abed. 2002.. Keuangan Daerah: Manajemen dan Kebijakan. Pustakan Pelajar : Yogyakarta. II No. Hubungan Keuangan Pusat-Daerah.R. dkk.. 1999. UPP-AMP YKPN: Yogyakarta. 2002. Gramedia Pustaka Utama: Jakarta. MAP-UGM: Yogyakarta. Desentralisasi Fiskal di Negara-negara Berkembang. 1998. Menkaji Format Pengelolaan PBB: Suatu Tinjauan atas Isu Desentralisasi PBB. The World Bank: Washington. Can Indonesia Decentralise Successfully?: Plans. Sidik.. 2. Jurnal Administrasi Negara Vol. Bulletin of Indonesia Economic Studies: Vo. Manajemen Keuangan Daerah. *** . 2002. Local Government Economics: Principles and Practice. PT. Otonomi Daerah dalam Negara Kesatuan. ---------. 1989. Mini-Economica FE-UI: Jakarta. Shah. Fiscal Decentralization in Developing Countries: A Review of Current Concepts and Practice. and Meinardus. 14.. M. (Makalah). Otonomi & Manajemen Keuangan Daerah. Zia. 1988. Intergovernmental Fiscal Relations in Indonesia. Bambang.: London. 2002. Pratikno. Corruption & Economic Performance. Abdul Rahim. Afan.). 2000. Paul. Francois.J. 2001. II. 2002. Local Autonomy and Local Finance. Mardiasmo. Cakupan dan Elemen. FEUI: Jakarta. Jurnal Administrasi Negara Vol. 2002. 2000. Cho. James. Hardjosoekarto. dkk. Brojonegoro. 37.C. Problems and Prospects. (Pointers Kuliah). Gaffar. and Qureshi. George T. Stephen J. Otonomi Penyelenggaraan Pemerintahan Daerah. IMF: Washington. Governance. UI-Press: Jakarta. Halim. 2002.C. Hubungan Pusat dan Daerah dalam Kerangka Kebijakan Desentralisasi dan Otonomi Daerah. 2002. 2002. and Gupta. Sanjeev. 1994.