FUNGSI SOSIAL HAK MILIK ATAS TANAH Oleh : I Made Jana Kusuma, S.H.

NPM :P3600210071

I.Pendahuluan A.Latar belakang Dengan diundangkannya Undang Undang Nomor 5 Tahun 1960 Tentang Peraturan Dasar Pokok Pokok Agraria, maka berakhirlah plularisme hukum pertanahan di Indo nesia. Dengan berlakunya Undang Undang Pokok Agraria (UUPA) berarti terwujudnya unifikasi hukum pertanahan di Indonesia, dengan harapan membawa kepastian hukum dalam rangka mewujudkan kemakmuran dan kesejahteraan bagi rakyat Indonesia. Didalam salah satu pertimbangan diundangkan UUPA, yang dinyatakan dalam s alah satu konsiderannya, bahwa didalam Negara Republik Indonesia yang susunan ke hidupan rakyatnya, termasuk perekonomiannya, terutama masih bercorak agraris, bu mi, air dan ruang angkasa, sebagai karunia Tuhan Yang Maha Esa mempunyai fungsi yang adil dan makmur. Atas dasar itu diharapkan hukum agraria nasional harus mem beri kemungkinan akan tercapainya fungsi bumi, air, dan ruang angkasa sebagai ya ng dimaksud diatas dan harus sesuai dengan kepentingan rakyat Indonesia serta me menuhi pula keperluannya menurut permintaan zaman dalam segala soal agraria. Dis amping itu hukum agraria nasional itu harus mewujudkan penjelmaan dari Ketuhanan Yang maha Esa, Perikemanusiaan, Kebangsaan, Kerakyatan dan Keadilan Sosial, seb agai asas kerohanian Negara dan cita-cita bangsa Indonesia seperti yang tercantu m didalam pembukaan Undang Undang Dasar. Adapun tujuan pembentukan Undang Undang Pokok Agraria adalah untuk menc iptakan kepastian hukum dalam rangka mewujudkan kemakmuran dan kesejahteraan mas yaraka. Hal ini sesuai dengan apa yang dinyatakan dalam konsideran UUPA yang men gandung suatu maksud untuk memberikan perlindungan bagi masyarakat tani yang sel ama berlakunya hukum tanah barat menjadi masyarakat yang termarjinalkan. Atas da sar pertimbangan tersebut maka dalam pembentukannya UUPA menjadikan hukum adat s ebagai sumber utama dan sebagai sumber pelengkap, sehingga UUPA sebagai hak neg ara dengan hukum adat sebagai hukum rakyat diharapkan dapat berkoeksistensi dal am pengaturan dan penerapan hak-hak atas tanah (I Made Suwitra, 2010, Eksistensi Hak Penguasaan dan Pemilikan Atas Tanah Adat di Bali dalam Perspektif Hukum Agr aria Nasional, Bandung: Logoz,XVII). Sesuai dengan namanya UUPA hanya memuat hal-hal yang pokok-pokok saja, maka dalam pelaksanaannya perlu diatur lagi dalam peraturan perundang-undangan yang lain dan dalam peraturan pelaksananya. Berkaitan dengan hal tersebut tentang pengaturan hak milik diatur dalam hal penggunaannya oleh orang lain diatur dengan peraturan perundangan (pa sal 24), akan tetapi sejak diundangkan UUPA sampai saat ini belum ada aturan yan g mengatur tentang hal tersebut, sehingga dalam pelaksanaannya terjadi bermacammacam penafsiran (interpretable), seperti misalnya tentang fungsi sosial dari ha k milik atas tanah yang dinyatakan dalam pasal 6. Apa yang dinyatakan dalam pasa l tersebut secara implisit membawa pesan pemilikan hak atas tanah oleh peroranga n tidak dimungkinkan secara mutlak atau absolut seperti hak milik yang diatur da lam hukum barat (BW) yang disebut eigendom yang tidak sesuai dengan falsafah ban gsa Indonesia. Melalui berbagai penafsiran, ditemui berbagai peraturan pertanahan y ang lebih berfungsi fasilitatif para pengusaha industri, penafsiran, meliputi pe nafsiran tentang sifat fungsi sosial atas tanah yang sebenarnya baru merupakan k onsepsi dengan asas-asas dan ketentuan-ketentuan pokoknya dalam UUPA dan beberap a undang-undang pokok lain, sampai sekarang, belum cukup memasyarakat. Ketentuan -ketentuan yang merupakan penjabaran sifat fungsi sosial tampaknya belum dilaksa nakan sebagaimana diharapkan pada waktu dibuatnya.(Boedi Harsono, 1992, Pembebas an Tanah, kendala, dan Alternatifnya, Makalah Seminar Nasional Penanganan Kasus

pertanahan di Indonesia, jakarta: Universitas Taruma Negara/IPHI, hal 291). Didalam perkembangan masyarakat dewasa ini yang corak kehidupannya telah mengalami pergeseran dari agraris menuju industrialisasi akibat dari globalisasi yang membawa konsekwensi pada cara pandang seseorang terhadap hak milik yang b erfungsi sosial. Cara pandang pada hak milik ini diakibatkan karena belum ada at uran perundang undangan yang khusus mengaturnya sesuai dengan apa yang diperinta hkan oleh UUPA. B.Rumusan Masalah Berdasarkan latar belakang tersebut diatas maka muncul pertanyaan, yaitu : Apakah fungsi sosial hak milik atas tanah dalam implementasinya, telah sesuai de ngan maksud yang dinyatakan dalam pasal 6 UUPA? Hal ini menjadi rumusan masalah yang dibahas dalam peper ini. II.Hakekat Hak Milik Atas Tanah A.Pengertian Hak Milik Menurut pasal 16 ayat (1) dinyatakan bahwa Hak-hak atas tanah sebagai y ang dimaksud dalam pasal 4 ayat (1) terdiri dari hak milik, hak guna usaha, hak guna bangunan, hak pakai, hak sewa, hak membuka tanah, hak memungut hasil hutan, dan hak-hak lain yang tidak termasuk dalam hak-hak tersebut di atas yang akan d itetapkan dengan undang-undang serta hak-hak yang sifatnya sementara sebagai yan g disebutkan dalam pasal 53. Hak milik merupakan salah satu hak atas tanah yang diberikan oleh negara yang boleh dipunyai oleh orang-orang dan badan hukum baik sendiri maupun secara bersama-sama dengan orang lain. Menurut pasal 20 UUPA yang dimaksud denga n hak milik adalah hak turun-temurun, terkuat dan terpenuh yang dapat dipunyai o rang atas tanah. Sebagai hak yang terkuat dan terpenuh diantara hak-hak atas tan ah yang ada, boleh digunakan untuk segala keperluan yang terbuka bagi hak-hak at as tanah yang lain, tanpa batas waktu, sedangkan yang terbatas sesuai dengan jan gka waktu penggunaannya. Adapun arti dari ter dalam kata terkuat dan terpenuh a dalah untuk membedakan dengan hak-hak yang lainnya, dalam hal ini hak milik memp unyai kedudukan yang tertinggi diantara hak-hak atas tanah yang lainnya. Sebagaimana isi dan sifat dari Hak Milik, jangka waktu Hak Milik tidak terbatas atau tidak mempunyai jangka waktu, dalam artian bahwa pemberian sifat i tu tidak berarti merupakan hak yang mutlak, tidak terbatas dan tidak dapat digan ggu-gugat sebagai hak eigendom menurut pengertian dalam BW. Sifat yang demikian jelas bertentangan dengan sifat hukum adat dan fungsi sosial dari tiap-tiap hak. Selanjutnya, A.P.Parlindungan mengatakan bahwa luasnya isi dan sifat ha k milik juga meliputi tubuh bumi, air, dan ruang angkasa yang ada di atasnya, se bagai suatu penjelmaan dari ciri-ciri hukum adat yang menjadi dasar dari Hukum A graria Nasional.(A.P.Parlindungan, 1991, Komentar Atas Undang-Undang Pokok Agrar ia, Bandung: Mandar maju, hal 123). Kewenangan penggunaan hak milik yang meliput i tubuh bumi, air, dan ruang angkasa di atasnya itu harus dimaknai dalam kerangk a pembatasan Pasal 4 ayat (2) UUPA, yakni sekedar diperlukan untuk kepentingan y ang langsung berhubungan dengan penggunaan tanah itu. Sesuai hukum adat hak milik bersumber dari hak ulayat sebagai hak bersam a dari masyarakat hukum adat. Oleh karena itulah, hak milik harus tetap berfungs i sosial, eksistensi dan penggunaannya harus tetap memperhatikan kepentingan ber sama, yakni kepentingan bangsa Indonesia. Pengertian turun-temurun dalam isi dan sifat hak Milik Sudargo Gautama memak nai sebagai hak yang dapat diwarisi dan diwariskan. Boedi Harsono menegaskan bah wa hak milik ini tidak hanya akan berlangsung selama hidup orang yang mempunyain ya, tetapi hak itu dapat diwariskan dan diwarisi. Kemudian A.P Parlindungan mena fsirkan turun-temurun tersebut sebagai hak yang dapat diwariskan berturut-turut at aupun dan dapat diturunkan kepada orang lain tanpa perlu diturunkan derajatnya a taupun hak itu menjadi tiada atau harus memohon haknya kembali ketika terjadi pe mindahan hak. (Oloan Sitorus, H.M.Zaki Sierrad, 2006, Hukum Agraria Di Indonesia Konsep Dasar dan Implementasi, Yogyakarta, Mitra Kebijakan Tanah Indonesia; hal 90).

B.Kewenangan Dan Kewajiban Pemegang Hak Atas Tanah Semua hak atas tanah yang tersebut diatas memberikan kewenangan untuk menggunakan tanah yang dihaki, tetapi sifat-sifat khusus haknya, tujuan penggun aan tanahnya dan batas waktu penguasaannya merupakan tolok pembeda antara hak at as tanah yang satu dengan yang lain. Kewenangan yang dimiliki dalam menggunakan hak atas tanah dengan ketentuan sebagai berikut : 1. Tidak boleh menimbulkan kerugian bagi pihak lain, dalam hal ini berkaita n denga penyalah gunaan hak (misbruik van recht atau abus de droit) yang pada in tinya melarang penggunaan hak seseorang mengganggu atau menimbulkan kerugian bag i orang lain. 2. Sesuai dengan isi dan sifat hak itu sendiri, yaitu kewenangan penggunaan hak atas tanah tidak boleh melebihi atau berlainan dengan isi dan sifat hak itu sendiri. 3. Sesuai dengan ketentuan Rencana tata Ruang atau Tata Guna Tanah, yaitu k ewenangan penggunaan hak atas tanah harus memperhatikan ketentuan-ketentuan yang ada mengenai tata ruang/tat guna tanah, seperti garis sempadan, beberapa bagian tanah yang boleh dibangun, batas tinggi bangunan dan lain-lain peratutaran yang ditetapkan oleh Pemerintah daerah. 4. Tidak boleh digunakan untuk praktek-praktek pemerasan, yaitu mewajibkan pemegang hak atas tanah pertanian untuk mengerjakan atau mengusahakan sendiri se cara aktif dan mencegah cara-cara pemerasan serta mencegah penggunaan hak untuk menguasai atas kehidupan dan pekerjaan orang lain yang melampui batas. 5. Tidak boleh menggunakan ruang atas tanah dan ruang bawah tanah yang tida k berkaitan langsung dengan penggunaan tanah (permukaan tanah). (Oloan Sitorus, H.M.Zaki Sierrad, ibid, hal 78-79). Hak-hak atas tanah tersebut selain memiliki kewenangan-kewenangan juga berisikan kewajiban untuk menggunakan dan memelihara potensi tanah yang bersangk utan. Didalam UUPA kewajiban-kewajiban tersebut bersifat umum, yang artinya berl aku terhadap setiap hak atas tanah, diatur dalam : 1. Pasal 6, yang menyatakan bahwa semua hak atas tanah mempunyai fungsi sos ial. Adapun konsekuensi dari fungsi dari hak atas tanah ini adalah : a. penggunaan tanah harus sesuai dengan perencanaan, peruntukan, dan penggu naan tanah sebagaimana dalam pasal 14 UUPA. b. Setiap hak atas tanah dapat dicabut demi kepentingan umum, dengan catata n kepada si empunya tanah yang dicabut haknya diberikan kompensasi yang layak. c. Setiap jengkal tanah tidak boleh ditelantarkan, dalam UUPA ditegaskan ba hwa penelantaran tanah merupakan salah satu cara untuk mengakhiri hak atas tanah . d. Tanah bukan merupakan komoditi perdagangan. 2. Pasal 15 dihubungkan dengan pasal 52 ayat (1) tentang kewajiban memelihara tanah yang dihaki; 3. Pasal 10 khusus mengenai tanah pertanian, yaitu kewajiban bagi pih ak yang mempunyainya untuk mengerjakan atau mengusahakannya sendiri secara aktif . Selain apa yang ditentukan dalam pasal-pasal tersebut diatas, dalam meng hadapi suatu kasus-kasus kongkrit, perlu diperhatikan juga kewajiban-kewajiban s ecara khusus yang dicantumkan dalam surat keputusan pemberian haknya atau dalam surat perjanjiannya serta dalam peraturan-peraturan perundang-undangan yang berl aku, baik peraturan Pemerintah Pusat maupun Pemerintah Daerah yang bersangk utan . (Boedi Harsono, Hukum Agraria Indonesia, 2008, Jakarta, Jambatan; hal 296). C. Asas Fungsi Sosial Hak Atas Tanah Asas ini ditemukan pada pasal 6 UUPA dinyatakan bahwa semua hak atas tanah mempunyai fungsi sosial. Menurut Penjelasan Umumnya yang dimaksud dengan f ungsi sosial hak atas tanah adalah hak atas tanah apa pun yang ada pada seseoran g, tidaklah dapat dibenarkan, bahwa tanahnya itu akan dipergunakan (atau tidak d ipergunakan) semata-mata untuk kepentingan pribadinya, apalagi kalau hal itu men imbulkan kerugian bagi masyarakat. Penggunaan tanah harus disesuaikan dengan kea

daannya dan sifat daripada haknya, hingga bermanfaat baik bagi kesejahteraan dan kebahagiaan yang mempunyai maupun bermanfaat pula bagi masyarakat dan negara. T etapi dalam pada itu, ketentuan tersebut tidak berarti, bahwa kepentingan perseo rangan akan terdesak sama sekali oleh kepentingan umum (masyarakat). Undang Unda ng Pokok Agraria memperhatikan pula kepentingan-kepentingan perseorangan harusla h saling mengimbangi, hingga pada akhirnya akan tercapai tujuan pokok : kemakmur an, keadilan, dan kebahagian bagi rakyat seluruhnya (pasal 2 ayat 3). Rasionalitas dari ketentuan tersebut diatas, yaitu adanya suatu pandang an bahwa semua hak atas tanah secara langsung maupun tidak langsung bersumber pa da Hak Bang sa sebagai kepunyaan bersama dari bangsa Indonesia. Ada beberapa kon sekuensi dari fungsi sosial dari hak atas tanah ini adalah sebagai berikut : 1. Tidak dapat dibenarkan untuk menggunakan atau tidak menggunakan tanah ha nya untuk kepentingan pribadi pemegang haknya, apalagi sampai menimbulkan kerugi an masyarakat; 2. Penggunaan tanah harus disesuaikan dengan keadaan dan sifat dari haknya, sehingga bermanfaat bagi kesejahteraaan dan kebahagiaan yang mempunyai maupun b ermanfaat bagi masyarakat dan negara; 3. Penggunaan dan pemanfaatan tanah harus memperhatikan Rencana Tata Ruang , instrumen penatagunaan tanah lainnya yang ditetapkan secara sah oleh pihak yan g berwenang; 4. Pemegang hak atas tanah wajib memelihara tanah dengan baik, dalam arti m enambah kesuburan dan mencegah kerusakan tanahnya; 5. Merelakan hak atas tanahnya apabila dicabut demi kepentingan umum.(Oloan Sitorus, H.M.Zaki Sierrad, op.cit, hal 66-67). Mengikuti alur berfikir logika yuridis pasal 6 UUPA, terdapat semacam keharusan, bahwa semua hak atas tanah mempunyai fungsi sosial. Melalui pasal ini pembuat undang-undang mengalokasikan berbagai fungsi mengenai hak-hak atas tana h, termasuk hak milik. Fungsi ini dapat bersifat fasilitatif atau kontrol, bahka n keduanya baik fungsi fasilitatif maupun fungsi kontrol. Fungsi kontrol misalny a mewajibkan bagi siapapun pemilik tanah (perorangan/badan hukum) untuk mengeta hui dan mematuhi apa yang dihukumkan atau mematuhi kewajiban yang diidealkan oleh norma positif sehubungan dengan fungsi sosial pada hak milik atas tanahnya.(Yusr iyadi, 2010, Industrialisasi&Perubahan Fungsi Sosial Hak Milik Atas Tanah, Yogya karta, Genta: hal 23). Fungsi sosial hak milik atas tanah dianggap sebagai norma yang dianggap sebagai norma positif atau norma yang dipositifkan oleh Pasal 6 UUPA. Dalam hal ini Sebagai norma tentang hak milik yang diidealkan. Fungsi sosial hak milik ata s tanah seakan menjadi doktrin pemilikan tanah. Didalam kajian-kajian hukum, doktr in (sering juga disebut konsep) selalu dianggap sebagai kebenaran yang tak terba ntahkan. Idealnya dalam setiap decision making, doktrin/konsep ini harus menjadi tolok untuk menentukan yang salah dan yang benar.( Yusrihadi, ibid, hal 24). D.Implementasi Fungsi Sosial Hak Milik Atas Tanah Dengan beralih pemerintahan dari orde lama ke pemerintahan orde baru, ber ubah pula politik pertanahan di Indonesia, yaitu yang sebelumnya pada orde lama bersifat populis menjadi orde baru yang lebih menekankan pada pembangunan menuju industrialisasi. Pemerintah orde baru dalam melaksanakan pembangunan, hanya dia rahkan mencapai tingkat pertumbuhan ekonomi nasional. Kebijakan ini ditempuh me lalui pengadaan sektor industri dan modernisasi sektor pertanian sebagai usaha m ewujudkan swasembada pangan. Dalam rangka kebijakan pembangunan ekonomi, pemerintah mengundang para pe milik modal baik asing maupun domestik untuk menanamkan modalnya di Indonesia. P emerintah memandang perlu untuk menyediakan fasilitas perpajakan dan tanah. Ber bagai fasilitas diprioritaskan untuk para pemilik modal swasta (pengusaha) yang memerlukan tanah untuk pembangunan industri atau kegiatan pembangunan lainnya ya ng mengatasnamakan proyek-proyek kepentingan umum. Karena persedian tanah terbatas , pemerintah menempuh kebijakan yang sangat pragmatis dengan tujuan memungkinkan pemerintah dan pemilik modal mengambil alih tanah-tanah milik warga/penduduk/ra kyat dengan cara pembebasan tanah dan pembayaran ganti rugi. Konsep pembuat kebijakan dalam bidang pertanahan berpengaruh terhadap pili han yang ditempuh. Pilihan dapat berorentasi penghargaan pada hak-hak seseorang

terhadap tanah sebagai hak asasi yang dijamin secara adil, atau justru sebalikny a ke kebijakan yang cenderung melihat tanah pada mekanisme pasar. Industrialisas i di Indonesia sejak Pelita I telah menimbulkan berbagai persoalan yakni terjadi nya transformasi struktural berupa pergeseran sektor produksi yang mengandalkan sektor primer (pertanian) bergeser ke sektor sekunder (industri) kemudian ke sek tor-sektor jasa (rajesh chandra, 1992:4, Yusriadi, ibid, hal 104). Konsekuensi dari pertumbuhan ekonomi di Indonesia sejalan dengan proses tra nsformasi struktural yang terjadi di berbagai negara, yakni terjadi penurunan ko ntribusi sektor pertanian dan kontribusi sektor sekunder dan tersier meningkat. Adanya pergeseran sektor pertanian oleh industri menyebabkan sektor industri dom inan bahkan melampaui pertumbuhan sektor pertanian (mudrajad Kuncoro, 1997: 77, Yusriadi, ibid, hal 105). Adanya pergeseran sektor pertanian oleh industri membuktikan ketidakseimb angan antara sektor pertanian dan industri. Secara politis dalam beberapa GBHN s ektor pertanian diletakkan sebagai prioritas, tetapi sebatas prioritas kedua. Ak ibatnya dana-dana pembangunan nasional yang sebagian besar merupakan pinjaman luar negeri, diinvestasikan pada sektor industri. Pada tahap awalnya, pergeseran perekonomian rakyat dari pertanian ke indu stri menyebabkan terjadinya konflik kultural, yakni antara kultur agraris di ped esaan dengan kultur industri yang bersifat industrial. Konflik muncul disebabkan karena adanya perbedaan pandangan dalam hal memandang waktu, uang dan makna keh idupan. Dalam kultur agraris, waktu lebih bersifat siklus sehingga berbeda dari kultur industri yang bersifat linier. Dalam kultur agraris uang lebih bersifat s osial dan berfungsi sebagai alat. Sementara itu, dalam kultur industri lebih ber makna ekonomi dan sekaligus sebagai tujuan. Dalam struktur agraris harmoni atau keseimbangan lebih dianggap penting daripada kemajuan atau angka-angka pertumbuh an yang menjadi ukuran bagi kultur industri (Kiswondo dkk[Ed],2000:172, Yusriadi , ibid, hal 106). Industrialisasi yang ditempuh melalui pembangunan industri menyebabkan ban yak tanah yang dikonversi, yakni dari tanah pertanian ke industri. Dengan demiki an fungsi tanah telah berubah, yakni dari alat produksi subsistensi rakyat berub ah menjadi alat produksi para pengusaha industri. Menurut data yang dikemukakan Kompas 13 juli 1995 menyebutkan sekitar 900.000 Ha (sembilan ratus ribu hektar) tanah pertanian di Pulau Jawa telah terkonversi menjadi tanah non pertanian teru tama industri (Noer Fauzi, 1999, Petani dan Penguasa, Dinamika perjalanan politi k Agraria indonesia, Yogyakarta: pustaka Pelajar, hal 6-7). Disini telah terjadi ketimpangan pemilikan tanah diantara para petani dengan para pengusaha industri . Dipihak rakyat/petani kebutuhan tanah semakin meningkat. Sementara itu, dipiha k pemerintah terdapat kebijakan memfasilitasi pengusaha industri untuk pengadaan tanahnya. Kebijakan ini sering ditempuh, meskipun mengorbankan tanah-tanah prod uktif yang semula diusahakan rakyat untuk pertanian. Fungsi sosial hak atas tana h sebagaimana diidealkan oleh UUPA mengalami perubahan dalam aktualisasinya. Dal am hal ini berubah identik dengan kepentingan umum atau kepentingan pembangunan. Semestinya arah kebijakan pemerintah dalam bidang pertanahan dilakukan s esuai dengan apa yang tersirat dalam rumusan GBHN 1988, yaitu: Tanah mempunyai fungsi sosial dan pemanfaatannya harus dapat meningkatkan kesej ahteraan rakyat. Untuk itu perlu terus dikembangkan rencana tata ruang dan tata guna tanah secara nasional, sehingga pemanfaatan tanah dapat terkordinasi, antar a berbagai jenis penggunaan dengan tetap memelihara kelestarian alam dan lingkun gan serta mencegah penggunaan tanah yang merugikan kepentingan masyarakat dan ke pentingan pembangunan. Di samping itu perlu dilanjutkan penataan kembali penggun aan, penguasaan, dan pemilikan tanah termasuk pengalihan hak atas tanah. Meskipun arah yang dituju GBHN 1988 tidak menyebut sebagai dasar kebijaka n pertanahan di Indonesia, namun mempunyai implikasi tersendiri terhadap fungsi sosial milik tanah dalam teks normatif-positivistik. Dalam GBHN 1988 terdapat ru musan yang mengisyaratkan pemisahan antara dua kepentingan yang harus dilayani d alam kaitannya dengan fungsi sosial penggunaan tanah. Pembangunan khususnya selama Orde Baru, aktualisasi fungsi sosial hak mil

ik atas tanah telah menimbulkan berbagai permasalahan sosial dan politik. Dalam kenyataannya, banyak ditemukan kebijakan pembebasan tanah untuk pembangunan indu stri lebih diarahkan memberikan kemudahan bagi kepentingan para pengusaha. Artin ya, fungsi sosial hak milik atas tamah menjadi lebih berfungsi sebagai sarana ko ntrol terhadap pemilik tanah. Konsekuensinya, kebijakan pembebasan tanah lebih m erugikan kepentingan warga masyarakat dan menunjukkan kelemahan aspek hukum. Dal am praktek komponen ganti rugi hanya meliputi tanah, bangunan, dan /atau tanam-t anaman yang diserahkan. Dengan dalih semua hak atas tanah mempunyai fungsi sosia l, praktik pembebasan tanah cenderung membenarkan ditiadakannya tolok ukur yang berbeda mengenai kelayakan ganti-kerugian untuk tanah yang diperlukan untuk kep entingan umum dan untuk keperluan lain sehingga untuk penyelenggaraan kepentinga n umum tersebut diharapkan kerelaan pemilik tanah untuk berkorban. (Boedi Harson o, op.cit, hal 2) Menurut Moh.Mahfud MD, implementasi fungsi sosial tanah, menemukan barb agai peraturan yang tidak dapat dilaksanakan. Ada yang overlap (tumpang tindih) diantara lebih dari satu peraturan, baik yang vertikal maupun horizontal. Fakta semacam itu dapat ditunjukan dari adanya berbagai pendudukan kembali tanah-tanah masyarakat yang sudah dibebaskan. Misalnya, tanah peternakan di Tapos dan tanah -tanah untuk fasilitas umum lainnya.(Moh.Mahfud MD, 2002: 25, yusriadi, op.cit, hal 150) Pada hakekatnya pembangunan untuk meningkatkan harkat dan martabat manus ia, tetapi dalam prakteknya dijumpai paradoks pembangunan, disatu sisi pembangun an menghasilkan berbagai proyek fisik, disisi lain memanfaatkan tanah-tanah yang semula sebagai sumber kehidupan utama warga masyarakat. Disini muncul konflik-k onflik kepentingan atas penggunaan tanah. Konflik terjadi antara pelaksana pemba ngunan dengan warga masyarakat yang pada umumnya lemah sehingga warga masyarakat selalu berada di pihak yang kalah. Akibatnya warga masyarakat terpaksa harus te rgusur atau terpaksa melepaskan tanahnya dengan menerima ganti rugi yang sering tidak memadai. Kebijakan yang ditetapkan oleh pemerintah Orde Baru, yaitu menitikberatkan pada upaya mendukung pertumbuhan ekonomi yakni menciptakan iklim kondusif bagi penanaman modal asing. Hal ini bertolak belakang dengan kebijakan yang mengundan g investor untuk mengolah tanah berdampak pada rakyat menjadi termarjinalkan dar i penguasaan tanahnya, atau kehilangan akses/kesempatan untuk mendapatkan, menge lola sumber daya tanah. Setelah para pemilik modal mendapatkan kemudahan memperoleh tanah untuk k epentingan usaha ternyata banyak juga yang tidak mengusahakan dengan baik hak at as tanah yang diperolehnya, ada juga pemegang hak yang sengaja menelantarkan, me nunggu sampai harga tanah meningkat dan kemudian mereka menjual kembali dengan h arga yang lebih tinggi. Hal ini menyebabkan banyak tanah yang tidak dipergunakan sesuai dengan sifat dan peruntukanya. Dengan demikian tanah telah menjadi komo diti. Pembangunan di masa Orde Baru dalam tataran formal dan ideologis, disusu n dalam rangka melaksanakan amanat Pasal 33 Ayat (3) UUD 1945 yang mewajibkan me nggerakkan seluruh kekayaan bumi, udara dan air yang dimiliki oleh bangsa Indone sia guna kesejahteraan rakyat. Namun dalam kenyataannya selalu terjadi kesenjang an antara teori dan pakteknya. Hal ini disebabkan karena aktualisasi fungsi sosi al hak milik atas tanah telah menimbulkan berbagai permasalahan sosial dan polit ik. Dalam kenyataannnya, banyak ditemukan kebijakan pembebasan tanah untuk pemba ngunan industri lebih diarahkan memberikan kemudahan bagi kepentingan para pengu saha. Artinya, fungsi sosial hak milik atas tanah menjadi lebih berfungsi sebaga i sarana fasilitatif pengusaha dan sebagai sarana kontrol terhadap pemilik tanah . Konsekuensinya, kebijakan pembebasan tanah lebih merugikan kepentingan warga m asyarakat dan menunjukkan kelemahan aspek hukum.(Yusriadi, ibid, hal 150) Pada era orde baru Pemerintah menyelamatkan bangsa dan negara dalam bida ng ekonomi dengan mengubah kebijakan pembangunan nasional. Karena semangat pemba ngunan tersebut, maka kepentingan individu terdesak oleh semangat pembangunan, s ehingga makna fungsi sosial disalah tafsirkan. Kepentingan swasta mendapat fasil itas penggunaan tanah dengan cara pengadaan tanah bagi pemerintah. Perolehan tan ah melalui pembebasan tanah hanya dikompensasi dengan harga dasar yang pada umum

nya lebih rendah dari nilai nyata ataupun Nilai Jual Obyek Pajak (NJOP). (Lieke Lianadevi Tukgali, 2010, Fungsi Sosial Hak atas Tanah, dalam Pengadaan Tanah Unt uk kepentingan Umum, jakarta: Kertasputih Communication, hal 123). Pengadaan tanah oleh swasta yang luasnya terbatas berdasarkan Peratuiran Mentri Dalam Negeri Nomor 2 tahun 1985 memberi peluang untuk mendesak kepenting an individu/pribadi. Demikian juga perlindungan hukum pada masyarakat yang akan dibebaskan tanahnya tidak tercermin dalam Peraturan Mentri Dalam Negeri Nomor 15 Tahun 1975, peraturan Mentri Dalam Negeri Nomor 2 Tahun 1976 dan peraturan Ment ri Dalam Negeri Nomor 2 Tahun 1985.( Lieke Lianadevi Tukgali, ibid, hal 123). Sejak diberlakukan keppres No.55 Tahun 1993, terjadi penyimpangan dalam penatagunaan tanah di perkotaan. Masalah ini disebabkan karena kebutuhan akan ta nah semakin meningkat, sementara dilain pihak luas tanah yang tersedia tidak ber tambah, sehingga timbul konplik penguasaan dan penggunaan tanah yang tidak jaran g diselesaikan melalui jalan kekerasan.(Haryono soehardi, 1994/1995: hal 7, Adri an Sutedi, Tinjauan Hukum Pertanahan, 2009, Jakarta : Pradnya paramita, hal 113) . Oleh karena sering terjadi perubahan peruntukan yang semula fasilitas u mum atau fasilitas sosial berubah menjadi perumahan atau perkantoran dan lain-la innya yang sifatnya menjadi komersil. Benang merah utama dari berbagai kejadian di sektor agraria tersebut adalah adanya penyakit struktural yang inheren di dal am masyarakat yang mengakibatkan terjadinya konflik agararia berkepanjangan dan tanpa arah.(Konsorsium Pembharuan Agraria, 1997: hal IX, Adrian Sutedi, ibid, ha l 113). Sebelum diberlakukannya Peraturan Presiden Nomor 36 Tahun 2005, Keputusan presiden Nomor 55 Tahun 1993 tentang Pengadaan Tanah Untuk kepentingan Umum jo Peraturan Mentri Negara Agraria/Kepala BPN Nomor 1 Tahun 1994 tentang Ketentuan Pelaksanaan Keputusan Presiden Republik Indonesia Nomor 55 Tahun 1993. Dalam keb ijakan pemerintah tersebut di atas ternyata masyarakat atau yang terkena pembeba san/pengadaan tanah tidak diikutkan dalam pembentukan panitia pengadaan tanah un tuk pelaksanaan pembangunan bagi kepentingan umum. Ini menandai keterputusan aks es masyarakat terhadap keadaan struktural. Sehingga akses masyarakat terhadap ke putusan strategis merupakan satu prasyarat tercapainya satu transformasi sosial. (Adrian Sutedi, ibid, hal 119). Kemudian, dengan Peraturan Presiden Nomor 36 tahun 2005 junctis Peraturan P emerintah Nomor 65 Tahun 2006, kepentingan individu kembali terdesak oleh kepent ingan umum. Kepentingan umum berkembang yang dijabarkan menjadi 21 (duapuluh sat u) kegiatan sampai ke kepentingan yang cenderung komersial, misalnya jalan tol. Walaupun Peraturan Pemerintah Nomor 65 tahun 2006 tersebut berusaha untuk mengem balikan kepentingan individu dengan kepentingan umum, dengan memperhatikan kegia tan menjadi 7 (tujuh) kegiatan, dan untuk menyeimbangkan kepentingan individu de ngan kepentingan umum, antara lain membentuk Lembaga Penafsir Tanah yang indepen den, namun fungsi sosial pada kurun waktu ini justru dipakai sebagai landasan yu ridis untuk mengambil tanah atau alat mencabut hak atas tanah yang dimiliki dan dikuasai rakyat untuk kepentingan pengusaha besar, antara lain jalan tol. Kepent ingan umum dalam peraturan presiden ini disejajarkan dengan orientasi kebijakan pemerintah, yang difokuskan pada pertumbuhan ekonomi. (Lieke Lianadevi Tukgali, op.cit, hal 167). Dari uraian tersebut diatas pada intinya perubahan fungsi sosial hak mil ik atas tanah disebabkan karena pembangunan yang dilakukan oleh pemerintah dari era orde baru sampai sekarang berorientasi pada Industrialisasi demi pertumbuha n ekonomi. Dalam pengadaan tanah untuk industrialisasi memunculkan permasalahanpermesalahan yang berpengaruh pada fungsi sosial hak milik atas tanah. Permasala han-permasalahan ini menjadi faktor penyebab terjadinya perubahan fungsi sosial Hak Milik Atas Tanah, seperti berikut ini: 1. Pembangunan/pendirian industri di lingkungan warga masyarakat selalu men imbulkan keterkaitan dengan warga masyarakat sekitar. Salah satu keterkaitan itu yakni meningkatnya kebutuhan tanah untuk pembangunan/pendirian industri yang se lalu didahului adanya tahap pembebasan tanah. 2. Pembebasan tanah untuk pembangunan pendirian industri selalu merambah at

au meliputi tanah-tanah milik warga masyarakat yang semula terbatas untuk usaha pertanian dan hampir tak tersentuh oleh kegiatan ekonomi modern. Akibatnya banya k alih fungsi tanah dari pertanian untuk usaha industri, sehingga tanah menjadi sarana produksi bagi para pengusaha industri dan bukan sebagai sarana produksi s ubsistem bagi rakyat yang semula sebagai pemilik tanah. 3. Pembangunan/pendirian industri yang menghadirkan industri menimbulkan be rbagai perubahan sosial di kalangan warga masyarakat di tempat industri tersebut berada. 4. Munculnya nilai-nilai sosial baru yang berbeda dengan nilai-nilai sosial lama yang dianut/ada dalam UUPA, menyebabkan pemilikan tanah menjadi berubah da ri fungsi soaial ke fungsi individu. 5. Munculnya realitas pemilikan tanah yang bersifat individual dan telah me ngabaikan fungsi sosial hak milik atas tanah. 6. Tanah menjadi semakin berdimensi ekonomis yang antara lain ditandai harg a tanah semakin membumbung naik, dijadikan sebagai objek spekulasi atau sebagai komoditas ekonomi yang dapat diperdagangkan, dan mendasarkan pada kepentingan in dividualnya semata, yaitu dalam rangka memperoleh keuntungan individualnya. 7. Dalam setiap pengadaan tanah melalui acara pembebasan tanah terjadi perk embangan dalam pelaksanaannya. Oleh penguasa (dan pengusaha), fungsi sosial hak milik atas tanah sering diaktualisasikan sebagai identik dengan dengan fungsi ke pentingan umum. Kongkritnya identik dengan fungsi pembangunan, termasuk pembangu ann/pendirian industri. Sementara di pihak pemilik tanah, telah berubah menjadi fungsi individual dan berlanjut menjadi kebebasan penuh bagi pemilik tanah untuk bebas mengapasajakan tanah miliknya. 8. Banyaknya penguasaan tanah oleh para pengusaha industri melalui pembebas an tanah, menyebabkan alih fungsi tanah pertanian ke fungsi industri. Hal ini ta mpak dari semakin banyaknya tanah yang belum atau secara sengaja tidak dimanfaat kan sesuai perencanaan semula, bahkan oleh pemiliknya sengaja ditelantarkan sehi ngga fungsi sosial hak milik atas tanah tidak diaktualisasikan.(yusriadi,Op.cit, hal 15-16) Adapun bentuk atau wujud perubahan fungsi sosial hak milik atas ta nah pada fungsi individual dalam industrialisasi dapat ditemui dalam bentuk peru bahan tata guna tanah atau alih fungsi tanah yaitu dari tanah pertanian ke tanah untuk industri. Dalam hal ini tanah lebih dimaknai sebagai fungsi ekonomis sema ta sehingga tanah berubah menjadi komoditas ekonomi atau komoditas perdagangan. Tanah menjadi barang yang dijadikan sebagai objek spekulasi demi keuntungan ekon omi semata, kemudian akses perolehan tanah menjadi lebih ditentukan oleh mekanis me pasar dan menyebabkan munculnya para spekulan tanah sehingga banyak pemilik t anah (pengusaha industri maupun warga masyarakat) yang sengaja menelantarkan tan ahnya untuk investasi demi tujuan yang lebih menguntungkan secara ekonomi semata . Semua perilaku aktual ini ditolok dari kepentingan individualnya pemilik tanah s emata, sehingga dikalangan pemilik tanah di sekitar industri semacam ada kebebas an penuh untuk mengapasajakan tanah miliknya yang berarti mengabaikan fungsi sosia l hak milik atas tanah sebagaimanan ada dalam teks normatif-positivistik atau ya ng diidealkan oleh hukum positif.(Yusriyadi, ibid,17) III.Penutup Kebijakan pemerintah dalam bidang pertanahan diaktualisasikan lebih pada pe nekanan sebagai fungsi fasilitatif untuk kepentingan para pengusaha dalam rangka pembebasan tanah untuk industrialisasi ketimbang fungsi kontrol untuk menegakka n fungsi sosial hak milik atas tanah dalam mewujudkan kesejahteraan masyarakat.