Pelayanan Publik - Reformasi
yang Sama-Sama Menang
Reformasi pelayanan publik tertinggal dibanding reformasi di berbagai bidang
lainnya. Empat perubahan dasar hukum, yaitu undang-undang pemilihan
umum yang baru, undang-undang desentralisasi, undang-undang
independensi hukum, serta undang-undang anti korupsi dan komisi anti
korupsi, semuanya memberikan kemajuan dalam agenda reformasi.
Walaupun perundangan pelayanan publik yang baru tahun 1999 (UU 43/99)
dan desentralisasi lebih dari dua pertiga pegawai negeri tingkat pusat ke
tingkat daerah telah dijalankan, struktur dan nilai yang dianut sebagian besar
masih tidak berubah. Sistem dan filsafat yang mendasari pelayanan publik di
Indonesia tidak hanya ketinggalan jaman, tetapi juga menghasilkan kinerja
dibawah standar dalam masyarakat yang berubah secara cepat. Negara harus
dapat memberikan garansi pelayanan bermutu tinggi jika pertumbuhan dan
kesejahteraan masyarakat ingin tetap dipertahankan dalam lingkungan
mendunia yang penuh persaingan ini.
Indonesia jauh tertinggal dibanding Filipina, Malaysia dan Thailand dalam
indikator-indikator gabungan kualitas birokrasi, korupsi, dan kondisi
sosial ekonomi.
Kondisi iklim investasi, kesehatan, dan pendidikan saat ini sangat tidak
memuaskan, sebagai akibat tidak jelasnya dan rendahnya kualitas pelayanan
yang ditawarkan oleh institusi-institusi pemerintahan. Ketidakpastian
hukum, khususnya sidang pengadilan yang berlarut-larut dan penuh
praktek korupsi, membuat para investor berpaling. Pegawai negeri hanya
memiliki sedikit insentif untuk memperbaiki pelayanan. Hal ini, digabung
dengan administrasi yang berbelit-belit dan ketinggalan jaman, berakibat
pada ketidakpuasan masyarakat.
Meluruskan Mitos
GAJI KECIL BUKAN ISU UTAMA
Kondisi kepegawaian dan kebijakan gaji secara tertulis terlihat transparan.
Namun kenyataannya, terjdapat banyak celah dalam sistem penerimaan
pegawai , dimana dengan menyogok seseorang dapat memperoleh promosi
atau bisa diterima sebagai pegawai. Sistem penggajian tidak memiliki kriteria
kinerja yang melekat di dalam sistem tersebut. Juga tidak terdapat hukuman
atas korupsi dan mutu kinerja yang rendah. Sehingga, menjadi pegawai negeri
walaupun gajinya kecil tetap merupakan pilihan yang menarik, dan tidak
terjadi kekurangan lamaran untuk posisi-posisi pegawai negeri, serta tidak
banyak terjadi tingkat perpindahan kerja yang tinggi kecuali karena pensiun.
Pegawai negeri sering mencari-cari alasan atas kinerja yang buruk, absensi,
dan praktek-praktek korupsi dengan menyatakan bahwa mereka tidak dibayar
dengan cukup. Ini merupakan perdebatan panas, namun pegawai negeri
sesungguhnya telah menerima kenaikan gaji yang cukup tinggi dalam
beberapa tahun terakhir dan tidak kurang dibanding sektor swasta. Tetap
saja, ada pandangan umum bahwa korupsi akan berkurang jika gaji
meningkat. Penelitian internasional menunjukkan bahwa jika memang tingkat
korupsi pegawai negeri tinggi, dan sanksi untuk yang tertangkap rendah,
peningkatan gaji yang besar memang dibutuhkan untuk mengeliminasi
korupsi. Tetapi peningkatan gaji yang kecil jumlahnya, dan tidak dibarengi
usaha reformasi lainnya, tidak akan meningkatan kinerja. Kementerian Negara
Pendayagunaan Aparatur Negara (MenPan), juga menganut pandangan yang
sama dan dalam proposal kompensasi baru-baru ini, April 2004, digarisbawahi
pentingnya reformasi gaji yang dihubungkan dengan manajemen
kepegawaian yang lebih baik, dengan berargumentasi bahwa peningkatan
gaji saja tidak akan mengurangi korupsi di lingkungan pegawai negeri.
Angka-angka yang Tersedia
Pertanyaan utama adalah bukan pada apakah jumlah pegawai negeri cukup
dibandingkan dengan negara lain atau apakah jumlah yang sekarang ini sudah
cukup. Sensus pegawai negeri yang baru-baru ini dilakukan oleh Badan
Kepegawaian Negara (BKN) menunjukkan bahwa ada urgensi untuk perlunya
pangkajian ulang yang mendalam dan komplit di dalam sistem. Sensus ini
melibatkan 3,6 juta pegawai negeri, tetapi anggaran negara menunjukan
 Indonesia Policy Briefs - Ide-Ide Program 100 Hari

bahwa jumlahnya hanya sedikit kurang dari 4 juta. Dengan kata lain, hampir Rakyat Sudah Bosan
400 ribu pegawai negeri yang ada dalam daftar gaji tidak bekerja untuk negara.
Hasil penelitian ini juga ditunjang oleh hasil survey lembaga-lembaga Berita-berita di media tentang maraknya pegawai negeri yang menerima suap
kesehatan dan pendidikan yang menunjukkan tingginya tingkat absensi dan menyebabkan masyarakat meminta reformasi pelayanan publik yang jauh
kerja sampingan (Survey WDR 2004). Terlebih lagi, adanya sejumlah staf yang lebih dalam lagi. Namun sejauh ini hanya sedikit indikasi bahwa reformasi
tetap dipertahankan di tingkat pusat dan propinsi walaupun sudah ada yang diinginkan ini menjadi prioritas.
desentralisasi berbagai fungsi. Sensus ini juga menunjukkan betapa
mencemaskannya tingkat pendidikan yang rendah. Beberapa lembaga pemerintah pusat dan daerah telah menyiapkan desain
ulang kebijakan dan praktek kepegawaian mereka. Mereka menghadapi
Sensus pegawai negeri ini memberikan dasar yang kuat untuk menelaah keadaan sulit karena regulasi pemerintah pusat menghalangi inisiatif yang
kembali anggaran kepegawaian, berbagai posisi dan fungsi kepegawaian, ada untuk mengadakan reorganisasi kepegawaian. Namun, jika berhasil,
serta untuk membangun rencana strategis menghadapi berbagai hasilnya memang pantas untuk dinikmati
ketidakwajaran yang ada, yang memperburuk kondisi anggaran dan
berpengaruh terhadap pelayanan publik. Contoh Keberhasilan - Kabupaten Jembrana - Propinsi Bali)

Kabupaten Jembrana di propinsi Bali terdiri dan 4 sub-distrik dan 40 kampung,

Siapa menjalankan apa?
UU 8/1974 dan revisinya, UU 43/99, mengatur masalah pelayanan publik.
Dibawah undang-undang desentralisasi (22/1999) pemerintah daerah dapat
menjalankan pelayanan publik mereka sendiri, namun tidak jelas sampai
dimana suatu konsep nasional pelayanan publik yang ditetapkan dalam UU
43/1999 dan PP25/2000 dapat dijelaskan.
Ada dua badan yang yang mengelola pelayanan publik. Kementerian Negara
Pendayagunaan Aparatur Negara (MenPan) bertanggung jawab terhadap
regulasi yang mengatur administrasi negara. Badan ini menjalankan fungsinya
melalui pengumuman kebijakan dan surat keputusan menteri yang seringkali
tidak dihiraukan oleh birokrasi lainnya. Badan Kepegawaian Nasional (BKN)
secara formal bertanggungjawab terhadap implementasi perundangan
pelayanan publik dengan mengeluarkan ‘aturan main’ dalam penerimaan,
pemecatan dan promosi, dan meregulasi jumlah pelayanan ini. Departemen
Keuangan juga memainkan peran penting, karena alokasi anggarannya
menentukan jumlah ini. Departemen Dalam Negeri juga memegang peran
penting melalui desentralisasi administrasi dalam pengelolaan pelayanan
publik mereka.
Nyatanya, institusi pengelola pusat (MenPan dan BKN) mendapat kesulitan
untuk dapat didengar di luar Jakarta. MenPan selama beberapa tahun ini
telah merancang sebuah proposal untuk reformasi gaji, reformasi sistem
klasifikasi kerja dan deskripsi pekerjaan untuk posisi-posisi penting dan BKN
juga telah mengambil inisiatif reformasi. Sayangnya inisiatif ini tidak dapat
melewati batas-batas institusi tersebut.
yang kawasannya seluas kurang lebih 800 km persegi. Distrik ini mempekerjakan
4628 pegawai negeri (termasuk guru), dimana 3084 diantaranya menduduki posisi-
posisi fungsional. Jumlah pegawai negeri ini telah menurun dengan tidak
dilakukannya penggantian terhadap pegawai yang pensiun, menetapkan sanksi
terhadap perilaku yang tidak disiplin, dan dengan melalui perputaran pegawai.
Studi banding dan pertukaran pelajar ke Jepang juga menolong memberikan ide-
ide baru. Para pegawai harus melakukan absensi empat kali sehari melalui cap jari
elektronik, sanksi bagi pegawi yang absen juga diperkenalkan - dengan memotong
jumlah hari libur tahunan mereka. Dalam kasus-kasus yang lebih ekstrim, pegawi
dirumahkan atau dipensiunkan. Kehadiran dan kinerja yang baik di berikan
penghargaan melalui insentif gaji sejumlah Rp. 1 juta di akhir tahun.
Reorganisasi juga dilakukan melalui penyatuan lembaga-lembaga dinas, hal ini
mengakibatkan berkurangnya 125 posisi manajemen. Kerja-kerja administratif
tertentu juga didelegasikan ke tingkan sub-distrik, seperti, pengelolaan sampah.
Semua kecamatan saling terhubung dengan kabupaten melalui LAN sehingga
pertukaran informasi dapat dilakukan dengan cepat dan efisien.
Untuk meningkatkan layanan publik semua uang sekolah dihapuskan dan layanan
kesehatan dasar diberikan secara cuma-cuma - sistem ini mensubsidi semua
kelompok pendapatan. Untuk dapat menunjang kelompok yang lebih miskin,
direncanakan beasiswa bagi murid berprestasi. Penyediaan layanan kesehatan gratis
disalurkan melalui skema asuransi yang dimiliki kabupaten, dimana sejauh ini
kartu keanggotaannya dimiliki oleh 70 persen penduduk. Pusat Kesehatan
Masyarakat dan praktek dokter swasta diberikan uang pengganti biaya melalui
skema asuransi ini untuk layanan yang mereka berikan terhadap pasien-pasien
perorangan. Hasil yang terlihat adalah bahwa pelayanan yang rendah menjadi
tidak popular dan hanya akan menerima pendapatan yang berkurang.

(Berdasarkan wawancara staf proyek GTZ dengan sekretaris kabupaten dan kepala unit keuangan).
Semua pemain memiliki ‘role’, namun tidak banyak koordinasi dan tidak ada
usaha kepemimpinan proaktif untuk inisiatif reformasi yang lebih dalam lagi.
Langkah-langkah penting menuju reformasi
Untungnya Pemerintah memiliki alat untuk menjalankan proses reformasi.
Dasar hukum bagi pelaksanaan reformasi tersebut tertuang dalam UU 43/1999 • Menciptakan Komisi Layanan Publik Nasional untuk mempercepat
dalam fungsi Komisi Layanan Publik Nasional yang belum terbentuk. reformasi - atau menunjuk, mempersiapkan dan memperkuat lembaga
pemerintah yang sudah ada untuk memimpin reformasi ini.
 Pelayanan Publik – Reformasi yang Sama-Sama Menang

• Melakukan penilaian kritis terhadap struktur dan fungsi organisasi
pemerintah, dengan memperhitungkan efek desentralisasi dan privatisasi.
• Belajar dari pengalaman negara-negara lain dalam melakukan pilihan bijak
mengenai struktur dan sistem mereka, serta belajar dari reformasi di badan-
badan khusus (Kantor Pembayar Pajak Besar dan Komisi Anti Korupsi)
dan pemerintah daerah.
• Menghubungkan tindakan-tindakan reformasi pelayanan publik dengan
reformasi anggaran dan aspek lainnya di pemerintahan.
• Mendesain ulang sistem pelayanan publik dengan menekankan kebijakan
pengelolaan sumber daya manusia yang modern, melakukan penerimaan
pegawai terbuka dan menetapkan pelayanan yang sesuai.
• Jika pelayanan yang terpadu tetap dipertahankan dalam sistem
pemerintahan yang terdesentralisasi, kewajiban pengelolaaan pelayanan
publik mesti diklarifikasi, dengan tetap mengingat bahwa kewajiban
pengelolaan dan fungsional harus saling berhubungan.
• Mendesain ulang system penggajian seiring dengan memperkenalkan
paradigma baru manajemen kepegawaian.
• Membuat proses reformasi menjadi ‘inclusive’ - berikan prioritas tinggi
terhadap partisipasi semua pihak yang terkait.
• Merubah nilai dan sikap pegawai negeri dan mengakhiri kekebalan
terhadap tindakan korupsi.
• Terakhir, reformasi pelayanan publik tidak hanya mengenai prosedur
manajemen kepegawaian dan gaji. Perubahan nilai dan perilaku merupakan
kunci sukses.
Civil Service Organization (Organisasi Pelayanan Publik)
Paling tidak ada dua sistem pelayanan publik yang umum: Tradisi Inggris, dimana
penempatan diklasifikasikan berdasar kualifikasi yang dibutuhkan (sistem
kepegawaian), serta Model Perancis, yang lebih bersifat status dan berdasar atas
konsep hirarki yang distrukturkan berdasar kelompok, tingkat dan penempatan.
Kedua tradisi ini dapat ditemukan di seluruh dunia dalam bentuk yang sudah
diadaptasi. Kedua model semakin cenderung berinspirasi kepada paradigma
Manajemen Publik Baru. Fungsi sistem ini terus menerus dikaji ulang dan
diperbaiki hingga menjadi lebih profesional, efektif dan berorientasi pada
kinerja, serta berfokus pada penyediaan pelayanan publik dalam lingkungan
yang kompetitif.
The Indonesian system is a career system, but peculiar to other career systems
as its design was heavily influenced by the structure of the military.
atau badan pemerintah lainnya yang ditunjuk, harus memulai dan
mengawasi perubahan serta implementasi kebijakannya.
• Menghubungkan reformasi pelayanan publik dengan reformasi yang
sedang berjalan di sektor publik lainnya merupakan agenda yang saling
menguntungkan. Reformasi ini akan menjangkau keseluruhan
pemerintahan dan merupakan kunci perbaikan pelayanan.
• Indonesia memiliki populasi besar pegawai negeri yang mulai memasuki
masa tua. Ini memberikan kesempatan untuk melakukan penyesuaian
jumlah pegawai melalui skema pensiun yang lancar. Juga kesempatan untuk
memulai implementasi penerimaan transparan, deskripsi pekerjaan yang
disesuaikan dengan jenis pekerjaan yang dibutuhkan, serta perbaikan
kondisi untuk pegawai yang baru masuk.
Langkah-langkah kecil atau Reformasi Secara
Cepat - Suatu Pilihan Strategis
Proses yang panjang memiliki resiko kehilangan momentum, karena dampak
reformasi yang menghilang diantara berbagai proses administratif. Namun, sisi
positifnya adalah berkurangnya konsekuensi sosial ekonomi negatif terhadap
pegawai dan keluarganya. Potensi kekisruhan politik juga dapat dihindari.
Reformasi yang cepat membutuhkan kepemimpinan terpadu dan kesadaran
bahwa tindakan-tindakan yang diambil bisa jadi tidak popular, yang
menimbulkan debat dan tekanan dari pihak legislatif atau pihak lainnya.
Namun keuntungan yang diperoleh dapat lebih koheren dan bermakna,
dengan hasil yang lebih cepat.
Meskipun debat masih terus berlangsung mengenai mana yang lebih baik:
keberhasilan reformasi melalui proses yang panjang ataupun proses yang
cepat, keberhasilan yang pasti bagi pemerintahan yang baru adalah melalui
perubahan di eselon-eselon atas. Membuka penerimaan baru bagi posisi-
posisi atas, seleksi yang dilakukan melalui proses terbuka dan transparan,
dan memperkenalkan kontrak berdasar kinerja, dapat dengan cepat merubah
budaya pelayanan publik. Mungkin ini hanya seperti puncak gunung es,
namun kepemimpinan yang bagus akan dengan cepat membawa berbagai
perubahan yang berkualitas.
United States
South Korea
Malaysia

Sistem yang dianut di Indonesia adalah sistem karir, namun berbeda dengan Mexico
Thailand
sistem karir yang lain karena desainnya sangat dipengaruhi oleh struktur militer.
China
Turkey
(Dimodifikasi dari website Reformasi Administrasi dan Pelayanan Publik http://
Philippines
www1.worldbank.org/publicsector/civilservice/ Pakistan
Russia
Ghana Bureaucracy Quality
Ambilah kesempatan.... Egypt
Brazil Corruption
India
• Dasar hukum yang menjadi panduan bagi proses reformasi sudah South Africa
Socioeconomic Conditions

disediakan dalam Undang Undang Pelayanan Publik (43/99), yang Argentina

Indonesia
mendukung terbentuknya Komisi Layanan Publik Nasional. Komisi ini, Bangladesh

0 2 4 6 8 10 12 14 16 18 20
 Indonesia Policy Briefs - Ide-Ide Program 100 Hari

Indonesia - Indikator Perbandingan Tingkat Korupsi dan Kualitas Birokrasi Sekilas Struktur Pegawai Pelayanan Masyarakat
United States: Amerika Serikat Civil Service by Gender: Berdasarkan Jenis Kelamin
South Korea: Korea Selatan Civil Service by Age Group: Berdasarkan Kelompok Umur
Mexico: Meksiko Civil Service Employment by Level of Government: Berdasarkan level
China: Cina Pemerintahan
Philippines: Filipina Civil Service by Gender: Berdasarkan Tingkat Pendidikan dan Jenis Kelamin
Russia: Rusia Female: Perempuan
Egypt: Mesir Male: Laki-laki
South Africa: Afrika Selatan Above 50 years: Diatas 50 tahun
Bureaucracy Quality: Kualitas Birokrasi Civil Service Census: Sensus Pegawai Negeri
Corruption: Korupsi Central civil service: Pegawai Negeri Tingkat Pusat
Socioeconomic Conditions: Kondisi Sosial Ekonomi Provincial civil service: Pegawai Pemerintah Propinsi
Note that higher scores are better than lower scores: Lebih tinggi nilai, lebih Regency/City civil service: Pegawai Pemerintah Daerah
baik kondisi Master and Doctoral Degree: S2 dan S3
S1/Bachelor Degree: S1/Sarjana
Sumber: ICGR (International Country Risk Guide), 2004
Senior High School or Less: SMA atau lebih rendah

Indonesia policy Briefs | Ide-Ide Program 100 Hari DAFTAR ISI

1. Kemiskinan 7. Reformasi Sektor Hukum 13. Pangan Untuk Indonesia

2. Menciptakan Lapangan Kerja 8. Desentralisasi 14. Mengelola Lingkungan Hidup
3. Iklim Penanaman Modal 9. Sektor Keuangan 15. Kehutanan
4. Memulihkan Daya Saing 10. Kredit Untuk Penduduk Miskin 16. Pengembangan UKM
5. Infrastruktur 11. Pendidikan 17. Pertambangan
6. Korupsi 12. Kesehatan 18. Reformasi di Bidang Kepegawaian
Negeri