P. 1
Pelayanan Publik

Pelayanan Publik

|Views: 329|Likes:
Published by Nasrul Haq Syarif
Model pelayanan publik terbaru
Model pelayanan publik terbaru

More info:

Published by: Nasrul Haq Syarif on Nov 29, 2012
Copyright:Attribution Non-commercial

Availability:

Read on Scribd mobile: iPhone, iPad and Android.
download as PDF, TXT or read online from Scribd
See more
See less

05/07/2015

pdf

text

original

Sections

BAB 1
ADMINISTRASI PUBLIK DAN MANAJEMEN PUBLIK BARU

Pemerintah seharusnya tidak dijalankan seperti sebuah
perusahaan; pemerintah seharusnya dijalankan seperti
sebuah demokrasi. Di semua negara ini dan di seluruh
penjuru dunia, pegawai pemerintah terpilih atau tertunjuk
bertindak menurut prinsip ini dan mengekspresikan
komitmen baru terhadap keidealan seperti kepentingan
publik, proses penyelenggaraan pemerintahan, dan
memperluas kewarganegaraan demokratis. Sebagai akibatnya,
mereka mempelajari skill baru dalam pengembangan dan
implementasi kebijakan, mengakui dan menerima
kompleksitas tantangan yang mereka hadapi, dan
memperlakukan pegawai pemerintah lain dan warga negaranya
dengan martabat dan penghormatan baru. Pegawai publik
merasa lebih bernilai dan berenergi selama pemahaman
mengenai layanan dan komunitas meluas. Dalam proses ini,
pegawai pemerintah juga berhubungan kembali dengan warga
negara. Administrator menyadari bahwa mereka memiliki
banyak hal untuk memperoleh keuntungan dengan
“mendengarkan” publik bukan “memberitahukan”, dan dengan
“melayani” bukan “menyetir” mereka. Dengan mengundang
pegawai pemerintah, bahkan mendorongnya, warga negara
umum dapat terlibat lagi dalam proses penyelenggaraan
pemerintahan. Warga negara dan pejabat publik bekerja
sama untuk mendefinisikan dan memecahkan masalah-masalah
umum secara kooperatif dan sama-sama menguntungkan.
Kami menunjukkan bahwa sikap baru dan keterlibatan

1

ini adalah bukti dari gerakan baru dalam administrasi
publik, yang akan kami sebut sebagai “Layanan Publik
Baru” (New Public Service). Layanan Publik Baru berusaha
untuk mengajukan dan menginformasikan sejumlah pertanyaan
normatif sentral tentang bidang itu. Bagaimana kita dapat
mendefinisikan karakter esensial dari apa yang kita
lakukan dalam layanan publik? Apa kekuatan pendorong yang
menggerakkan tindakan-tindakan kita? Apa yang memberikan
kita kekuatan dan kapasitas ketika percobaan dan
kekacauan usaha kita muncul ke permukaan? Bagaimana kita
dapat bertahan bahkan selama kita menghadapi masalah-
masalah yang kompleks dan rumit dengan sumber-sumber
terbatas dan publik yang kerap kali mengkritik dan benci
terhadap apa yang kita lakukan? Kita berpikir bahwa
jawabannya terletak pada komitmen kita terhadap layanan
publik.

Kita tidak menemukan penjelasan lain yang masuk akal
terhadap dedikasi dan komitmen luar biasa dari orang-
orang yang berusaha untuk membuat dunia lebih aman dan
bersih guna memperbaiki kesehatan kita, untuk mendidik
anak-anak kita, dan untuk membuka seluk beluk kumpulan
penyakit masyarakat yang menghadapi kita. Di mana tempat
lain untuk menemukan fondasi usaha-usaha kita untuk
memfasilitasi kewarganegaraan dan keterlibatan publik
sebagai bagian utama pekerjaan kita? Siapa lagi yang
dapat menjaga pemadam kebakaran, pejabat kepolisian,
pekerja sosial, perencana dan inspektur, resepsionis dan
klerek, manajer dan analis yang melayani komunitas dan
negaranya dengan energi, ketetapan hati, dan determinasi?

Penelitian memberitahukan kepada kita bahwa
keidealan layanan publik adalah sangat penting dalam
memahami bagaimana pegawai pemerintah dapat berhasil
dalam pekerjaan yang mereka laksanakan. Namun apa yang
nampaknya terlalaikan pada saat ini adalah penggabungan
serangkaian tema dan prinsip yang mengekspresikan dan
menegaskan kembali pentingnya nilai-nilai layanan publik.
Beberapa pertanyaan tentang nilai-nilai tersebut tentu
saja masih diperdebatkan sepanjang sejarah administrasi
publik di negara ini dan di negara lain, namun
kelihatannya terdapat perhatian berlebih mengenai isu-isu
tersebut pada saat ini daripada sebelumnya. Yang jelas,
terdapat beberapa “kekuatan penggerak” yang telah
didiskusikan secara panjang lebar dalam bidang
administrasi publik baru-baru ini, yakni: Manajemen
Publik Baru (New Public Management), Review Kinerja
Nasional (National Performance Review), gerakan
Pelaksanaan Hasil-Hasil (Managing for Results
Movement),dan Total Quality Management (TQM)- untuk
sekedar menyebutkan sebagian namanya. Selama semua
pengaruh tersebut adalah penting, tak satupun yang bisa
memuaskan kebutuhan dasar berlebih untuk menjawab
beberapa pertanyaan inti: Apa kita sebenarnya? Mengapa
kita di sini? Apa maksud dari hal ini semua? Orang-orang
dalam administrasi publik sepanjang sejarah bidang kami
telah terdorong untuk membuat sesuatu bekerja, namun hal
itu hanya merupakan jawaban parsial belaka. Kita juga
ingin melakukan sesuatu yang berharga bagi masyarakat.

3

Di sanalah terletak jiwa administrasi publik. Apa
yang paling signifikan,dan paling berharga, tentang
administrasi publik yakni kita melayani warga negara
untuk memajukan kebaikan bersama. Administrator publik
bertanggung jawab untuk memperbaiki kesehatan publik guna
mempertahankan keamanan publik, untuk mempertinggi
kualitas lingkungan kita, dan banyak tugas lainnya. Yang
disayangkan, bagi mereka, dan bagi kita, apa yang
sebenarnya dipersoalkan bukanlah seberapa efisienkah kita
melaksanakan pekerjaan kita, namun bagaimana kita
mengontribusikan kehidupan yang lebih baik bagi kita
semua. Dalam buku ini, kami memerlukan afirmasi jiwa
progresif melalui Layanan Publik Baru, sebuah gerakan
yang didasarkan pada kepentingan publik, pada keidealan
penyelenggaraan pemerintahan demokratis, dan pada
keterlibatan sipil baru, gerakan yang akan kami
argumenkan sekarang ini adalah jelas sejauh kita
berinteraksi dengan pemimpin-pemimpin politik, sejauh
kita turut serta dengan warga negara, dan sejauh kita
melakukan perubahan-perubahan positif dalam organisasi-
organisasi kita dan komunitas kita.
Kami akan berusaha untuk mendeskripsikan berbagai
macam elemen Layanan Publik Baru dengan membandingkannya
dengan pendekatan tradisional dan lebih kontemporer
terhadap kebijakan publik dan administrasi publik. Dalam
Bab ini, kami akan secara ringkas mereview sejarah dan
pengembangan administrasi publik tradisional, apa yang
sekarang harus kita sebut sebagai Administrasi Publik
Lama (Old Public Administration). Selanjutnya, kami akan

menguraikan apa yang kami lihat sebagai pendekatan
dominan atau mainstream terhadap administrasi publik
kontemporer saat ini, yakni Manajemen Publik Baru (New
Public Management). Dalam Bab 2, kami akan memperhatikan
beberapa pandangan alternatif terpenting atas
administrasi publik, pandangan-pandangan yang lebih kecil
daripada “mainstream” sepanjang sejarah bidang ini, namun
sekarang disuarakan dengan urgensi yang meningkat. Dengan
menguji konteks dan dasar pemikiran historis untuk
memahami Layanan Publik Baru, dalam Bab 3 sampai 9, kami
akan mengeksplorasi tujuh aspek Layanan Publik Baru yang
muncul dalam dua dekade terakhir. Kami tidak berusaha
untuk mengembangkannya sebagai argumen teoritis sempit
demi kepentingan Layanan Publik Baru. Lebih daripada hal
itu, tujuan kami di sini adalah untuk menata beberapa isu
normatif dan cara-cara alternatif dalam memikirkan
tentang administrasi publik yang kemungkinan besar
dihadapi oleh para akademisi dan praktisi selama mereka
berusaha untuk membangun Layanan Publik Baru.

Administrasi Publik Lama (Old Public Administration)

Selama pemerintah menggunakan struktur-struktur
manajemen dan organisasi yang kompleks sepanjang sejarah
manusia, administrasi publik sebagai bidang studi dan
praktek kesadaran-diri umumnya dianggap mulai muncul
dalam peralihan abad. Versi Amerikanya, misalnya,
ditandai dengan essay terkenal dari Woodrow Wilson, yang
kemudian menjadi profesor college, dan terakhir menjabat
presiden Amerika Serikat. Wilson mengakui tugas-tugas

5

pemerintah administratif yang semakin meningkat dan
kompleks dengan berkomentar bahwa “muncul kesulitan untuk
menjalankan sebuah konstitusi daripada mengerangkakannya”
(Wilson 1987/1887, 2000). Supaya bisa menjalankan
pemerintahan secara efektif, Wilson menyarankan kepada
kita untuk mengamati bidang bisnis, sebab “bidang
administratif adalah sebuah biang bisnis” (209). Supaya
bisa mengikuti model bisnis, Wilson menyarankan kepada
pemerintah untuk menetapkan otoritas eksekutif, dengan
mengontrol organisasi-organisasi hierarkis dan menetapkan
tujuan untuk mencapai operasi semampu dan seefisien
mungkin.

Orang-orang yang memegang pusat-pusat kekuasaan
tidak harus dilibatkan secara aktif dan ekstensif dalam
pengembangan kebijakan. Tugas-tugasnya adalah melakukan
implementasi kebijakan dan provisi layanan, dan dalam
tugas-tugas tersebut, mereka diharapkan bisa bertindak
secara netral dan profesional untuk melaksanakan petunjuk
menurut caranya. Mereka dipantau secara cermat dan
bertanggung jawab terhadap pimpinan politik terpilih,
dengan tidak menyimpang dari kebijakan yang tetap. Wilson
mengakui adanya bahasa potensial dalam petunjuk lain
karena terdapat kemungkinan bahwa politik, atau secara
lebih khusus, politisi korup mungkin akan berpengaruh
negatif terhadap administrator dalam pengejarannya atas
efisiensi organisasional. Persoalan ini menimbulkan
diktum terkenal Wilson, “Administrasi terletak di luar
ruang lingkup politik yang tepat. Pertanyaan-pertanyaan
administratif bukanlah pertanyaan-pertanyaan politik.

Meskipun politik menetapkan beberapa tugas administrasi,
namun jabatannya tidak seyogyanya dimanipulasi” (Wilson
1987/1887, 210). Jadi, Wilson menetapkan apa yang dikenal
selama beberapa tahun sebagai dikotomi politik-
administrasi (atau kebijakan-administrasi).

Dua Tema Kunci

Dalam essay Wilson, kami menemukan dua tema kunci
yang berfungsi sebagai fokus terhadap studi administrasi
publik untuk separuh abad berikutnya atau lebih. Pertama,
terdapat perbedaan antara politik (atau kebijakan) dan
administrasi, dengan ide-ide akuntabilitas terkaitnya
kepada pimpinan-pimpinan terpilih dan kompetensi netral
dalam bagian administrator. Kedua, terdapat persoalan
terhadap penciptaan struktur-struktur dan strategi-
strategi manajemen administratif yang akan memudahkan
beberapa organisasi publik dan manajer-manajernya untuk
bertindak seefisien mungkin. Masing-masing ide tersebut
patut mendapatkan komentar lebih lanjut.
Pertama, ide pemisahan politik dan administrasi
menerima komentar awal dan berusaha memedomani praktek
dalam sejumlah hal. Misalnya, dikotomi itu jelas
merupakan basis terhadap bentuk dewan-manajer atas
pemerintahan daerah, yang meliputi dewa yang diberikan
responsibilitas untuk menetapkan kebijakan dan manajer
kota yang diberikan tanggung jawab untuk
mengimplementasikannya. Tentu saja, dalam contoh dewan-
manajer, sebagaimana dalam area-area lainnya, pemisahan
politik dan administrasi terbukti sulit. Anggota-anggota

7

badan pemerintahan, baik anggota dewan kota ataupun
legislator negara bagian atau federal, selalu
mempertahankan sebuah kepentingan aktif dalam pelaksanaan
agensi-agensi administratif. Melalui fungsi terpantau,
mereka menanamkan pengaruh dalam operasi agensi.
Sebaliknya, beberapa administrator berusaha untuk
memainkan peran yang lebih aktif dalam proses kebijakan,
khususnya selama mereka bawa saran ahli untuk dimunculkan
dalam proses kebijakan. Sepanjang waktu, kebanyakan
komentator seperti Luther Gulick, administrator kota
pertama New York dan pendiri American Society for Pulib
Administration, berargumen bahwa kebijakan dan
administrasi tidak dapat dipisahkan, dan setiap tindakan
manajer publik memerlukan “jaringan diskresi dan tindakan
gabungan” (1933, 561). Pakar lainnya seperti Paul
Appleby, dekan Maxwell School di Syracuse University
bahkan menunjukkan bahwa “administrasi publik adalah
pengambilan kebijakan” (Appleby, 1949, 170).
Perbedaan yang Wilson gambarkan antara politik dan
administrasi tidaklah begitu jelas sepanjang waktu. Dalam
banyak kaitan, hubungan antara politik dan administrasi
tetap penting untuk bidang administrasi publik. Selama
“dikotomi” antara politik dan administrasi digambarkan
secara berlebihan, interaksi terhadap persoalan politik
dan administratif adalah kunci untuk memahami bagaimana
pemerintah beroperasi pada saat ini. yang lebih penting,
pemisahan politik dan administrasi terletak pada inti
versi akuntabilitas Administrasi Publik Lama, di mana
administrator tertunjuk bertanggung jawab kepada “master”

politiknya – dan hanya melaluinya kepada rakyat. Menurut
pandangan ini, persyaratan penyelenggaraan pemerintahan
terpenuhi di mana layanan sipil yang netral dan kompeten
dikontrol dan bertanggung jawab kepada pimpinan politik
terpilih. Frederick Cleveland, seorang penulis awal,
berkomentar bahwa akuntabilitas demokratis dipertahankan
di mana terdapat “badan representatif (seperti badan
pembuat undang-undang) di luar administrasi dengan
kekuasaan untuk menentukan kehendak keanggotaan (warga
negara) dan menyelenggarakan kehendak dalam administrasi”
(Cleveland 1920, 15, tanda kurung ditambahkan). Menurut
pandangan ini, badan pembuat undang-undang beroperasi
seperti dewan direktur yang mengawasi operasi bisnis.
Kedua, Wilson berpendapat, dan lainnya setuju, bahwa
organisasi-organisasi publik seharusnya mencari efisiensi
terbesar dalam operasinya dan efisiensi semacam itu dapat
dicapai dengan baik melalui struktur hierarkis manajemen
administratif yang terpadu dan besar. Yang pasti pandanga
itu adalah konsisten dengan pemikiran di antara manajer-
manajer bisnis pada masa itu. Kebanyakan pakar, seperti
pakar efisiensi yang bernama Frederick W. Taylor (1923)
menggunakan pendekatan “manajemen ilmiah” untuk mencoba
mempelajari, melalui studi-studi “waktu dan gerakan”
detil, tentang bagaimana proses produktif dapat
diperbaiki, Taylor, misalnya,, berusaha untuk menentukan
“satu cara terbaik” untuk memecahkan masalah dengan
mendesain sebuah eksperimen yang dapat mengalkulasi
pertimbangan ideal pemecahan masalah tunggal, keidealan
dalam pengertian menghadirkan pemecahan masalah terbanyak

9

setiap hari!.

Teoritikus awal lainnya seperti Leonard White (1926)
dan W.F. Willoughby (1927), memfokuskan pada pembangunan
struktur-struktur organisasional yang dapat beroperasi
dengan efisiensi tinggi. Sebagian besar ide atraktif yang
ditemukan dari para kepala eksekutif yang kuat memiliki
kekuasaan dan otoritas untuk menjalankan pekerjaan yang
ditetapkan oleh agensi. Selain itu, kepala eksekutif itu
dapat mengalami keberhasilan jika ia beroperasi melalui
sebuah struktur organisasi yang dicirikan oleh persatuan
komando, otoritas hierarkis, dan divisi tenaga kerja yang
ketat. Pekerjaan eksekutif adalah menentukan divisi
tenaga kerja terbaik, kemudian mengembangkan cara
koordinasi dan kontrol yang tepat.

Model Rasional

Administrative Behavior (1957) klasik, yang ditulis
oleh Herbert Simon, seorang saintis politik yang
memenangkan Nobel Prize dalam bidang ekonomi, menyuguhkan
argumen yang sangat bagus. Menurut sudut pandang sains
positif yang Simon representasikan,beberapa pernyataan
bisa diklasifikasikan menurut apakah mereka adalah benar
atau salah. Tentu saja saintis memperhatikan penetapan
kebenaran proposisi khusus. Supaya bisa melakukan hal
itu, mereka harus menghilangkan “nilai-nilai” yang buruk
yang cenderung mengganggu urusan manusia. Terma-terma
yang tidak membicarakan preferensi individu atau kelompok
tersebut tidaklah diakui dalam studi ilmiah, di mana
dalam kasus ini adalah studi perilaku administratif.

Lebih daripada itu, Simon berargumen bahwa standar
tunggal, yakni standar efisiensi, bisa digunakan untuk
membantu menghilangkan nilai-nilai dari diskusi tindakan
terorganisir.

Kunci terhadap argumen ini adalah konsep
rasionalitas. Menurut Simon, manusia dibatasi pada
tingkat rasionalitas yang dapat mereka peroleh dalam
referensi terhadap beberapa masalah yang mereka hadapi;
namun mereka dapat bergabung bersama dalam beberapa
kelompok dan organisasi untuk menghadapi dunia di
sekitarnya secara efektif, dan mereka dapat melakukannya
secara rasional. Secara abstrak, muncul kesulitan untuk
mengembangkan sebuah rangkaian tindakan rasional untuk
mencapai sebagian besar tujuan. Masalah itu muncul ketika
kita memasukkan kehidupan riil seseorang, dengan semua
persoalan dan idiosinkrasi manusianya, ke dalam sebuah
gambaran. Isu itu menjadi isu tentang bagaimana
menyesuaikan orang-orang tersebut dengan rencana rasional
dan bagaimana memastikan bahwa perilaku manusia mengikuti
pijakan yang paling efisien.
Bertentangan dengan tradisi filosofis lama yang
menganggap akal manusia terkait dengan isu-isu seperti
keadilan, ekualitas, dan kebebasan pandangan terbatas
Simon yakni rasionalitas terkait dengan penyelarasan cara
yang tepat untuk menyempurnakan tujuan yang diinginkan.
Menurut pandangan ini, rasionalitas disamakan dengan
efisiensi. Berkaitan dengan apa yang Simon sebut sebagai
manusia administratif”, perilaku yang paling rasional
yakni perilaku yang dapat menggerakkan organisasi secara

11

efisien ke arah tujuan-tujuannya. “Manusia administratif
menerima tujuan-tujuan organisasi sebagai premis nilai
atas beberapa keputusannya, khususnya yang sensitif dan
reaktif terhadap pengaruhnya pada anggota-anggota lain DM
organisasi itu, membentuk ekspektasi stabil mengenai
perannya sendiri dan memiliki moral tinggi mengenai
tujuan-tujuan pria” (Simon, Smithburg, dan Thompson,
1950, 82). Jadi, melalui apa yang disebut sebagai
persuasi (inducement) – model kontribusi, dengan
mengontrol persuasi yang ditawarkan kepada beberapa
anggota organisasi, pemimpin-pemimpinnya dapat menjamin
kontribusinya dan pemenuhannya dengan desain rasional
organisasi, yang membuat organisasi menjadi lebih efisien
dan produktif.

Pilihan Publik

Beberapa tahun setelah penelitian Simon, sebuah
interpretasi menarik mengenai perilaku administratif, dan
yang tergabung dengan posisi “manusia ekonomi” klasik,
muncul ke permukaan. Pendekatan baru yang disebut sebagai
“teori pilihan publik” ini sebenarnya memberikan sebuah
jembatan yang menarik antara Administrasi Publik Lama dan
Manajemen Publik Baru, di mana, selama teori pilihan
publik dikembangkan selama masa kami berhubungan dengan
Administrasi Publik Lama, pilihan publik menjadi lebih
signifikan sebagai basis teoritis kunci terhadap
Manajemen Publik Baru. Untuk alasan inilah, kami hanya
akan menguraikan teori pilihan publik dalam pembahasan
ini, namun akan tetap kembali pada material yang
disajikan.

Teori pilihan publik didasarkan pada beberapa asumsi
kunci. Pertama, dan paling penting, teori pilihan publik
memfokuskan pada individu, yang mengasumsikan bahwa
pembuat keputusan individuil, seperti “manusia ekonomi”
tradisional, adalah rasional, berkepentingan-sendiri, dan
berusaha untuk memaksimalkan “utilitas”nya sendiri.
Menurut pandangan ini, beberapa individu mencari
keuntungan terbesar (pada biaya terkecil) dalam situasi
keputusan, yang bertindak untuk “selalu mencari
keuntungan sebesar mungkin dan biaya terkecil dalam
beberapa keputusan. Orang-orang pada dasarnya bersifat
egoistik, mengunggulkan-diri dan instrumental dalam
perilakunya (Dunleavy, 1991, 3). Bahkan jika orang-orang
tidak bersifat demikian, para ekonom dan teoretikus
pilihan publik berargumen bahwa ini akan memudahkan kita
untuk menjelaskan dengan lebih baik perilaku manusia jika
kami mengasumsikan bahwa mereka memang memiliki sifat
demikian. Kedua, teori pilihan publik memfokuskan pada
ide “kebaikan publik” sebagai output agensi publik. Hal
tersebut dapat dibedakan dari kebaikan privat di mana
kebaikan publik, seperti pertahanan nasional, ketika
diberikan kepada satu orang akan diberikan kepada semua
orang.

Ide ketiga yang terkait dengan pilihan publik yakni
jenis-jenis berbeda aturan keputusan atau situasi
keputusan akan menghasilkan pendekatan-pendekatan berbeda
terhadap pembuatan pilihan. Untuk alasan inilah,
strukturisasi aturan-aturan keputusan untuk mempengaruhi
pilihan manusia, dan perilaku manusia, adalah kunci

13

terhadap operasi agensi-agensi publik dan sistem
penyelenggaraan pemerintahan yang lebih umum. Menurut
pandangan ini, “agensi-agensi publik dipandang sebagai
alat untuk mengalokasikan kapabilitas pembuatan-keputusan
supaya bisa memberikan kebaikan dan layanan publik yang
responsif terhadap preferensi individu dalam konteks
sosial berbeda” (Ostrom dan OStrom, 1971, 207). Dengan
kata lain, pendekatan pilihan publik meliputi aplikasi
model-model ekonomi dan pendekatan-pendekatan terhadap
lingkungan non-pasar, khususnya pemerintah dan sains
politik, guna memberikan beberapa struktur dan insentif
untuk memedomani perilaku manusia.
Terdapat sejumlah pertanyaan yang muncul berkaitan
dengan teori pilihan publik. Pertanyaan pertama dan
paling nyata adalah pertanyaan empiris. Apakah individu
benar-benar bertindak menurut cara yang menarik dirinya
sendiri guna memaksimalkan utilitasnya? Yang jelas,
terdapat banyak situasi di mana mereka benar-benar
bertindak demikian, namun kebanyakan darinya tidak
bertindak demikian. Ini berarti bahwa model pilihan
publik harus mengorbankan akurasi behavioral supaya bisa
memajukan sebuah konstruk kunci yang bergantung pada
basis teorinya. Hasilnya adalah serangkaian proposisi
logis yang didasarkan pada asumsi-asumsi yang mungkin
hanya sesuai dengan perilaku manusia aktual. Tingkat yang
lebih besar daripada model “manusia administratif” Simon,
yakni “manusia ekonomi” pilihan publik, didasarkan pada
asumsi rasionalitas komplit. Seseorang mungkin akan
bertanya, “Mengapa tidak memfokuskan pada aspek-aspek

lain pengalaman manusia, seperti perasaan atau intuisi?”
bagi teoretikus pilihan publik, jawabannya yakni, supaya
bisa memberikan penjelasan yang lebih baik mengenai
perilaku manusia, kita seharusnya memusatkan diri pada
cara individu dan kelompok dalam berusaha memaksimalkan
kepentingannya sendiri dan cara mekanisme pasar
mempengaruhi dan merespons pilihan-pilihan individu.
Sebagaimana yang ditunjukkan oleh saintis politik
Yale yang bernama Roberts Dahl (1947) dalam kritiknya
atas pandangan Simon, sebuah kritik yang juga dipakai
pada model pilihan publik baru-baru ini, mengatakan bahwa
sebuah tindakan yang rasional bukan berarti bahwa
tindakan itu bisa menyajikan tujuan moral atau secara
politik dapat dipertanggung jawabkan, namun semata-mata
mengatakan bahwa ini menggerakkan organisasi menjadi
organisasi yang lebih efisien. Yang bertentangan, Dahl
menunjukkan bahwa efisiensi itu adalah nilai dan
seharusnya bersiang dengan nilai-nilai lain, seperti
responsibilitas individu atau moralitas demokratis. Dahl
berargumen bahwa dalam banyak kasus, efisiensi bukan
merupakan nilai primer yang dipilih. Misalnya, bagaimana
kita mengevaluasi operasi camp penjara Jerman dalam
Perang Dunia II, di mana beberapa camp itu berjalan
sangat efisien? Atau, bagaimana menyumbangkan persoalan
terhadap efisiensi administratif dalam sebuah agensi
publik dengan kebutuhan terhadap agensi itu untuk
melibatkan warga negara dalam proses keputusannya? Kami
berpikir bahwa hal itu adalah sebuah pertanyaan penting.
Namun poin Dahl, seperti halnya argumen serupa yang

15

dibuat oleh Waldo dan para pakar lainnya, dialihkan ke
posisi yang ada di luar mainstream dalam dialog baru
tentang struktur dan perilaku organisasi publik.

Ide-Ide Inti

Yang jelas, kebanyakan pakar lain dan praktisi telah
mengontribusikan pengembangan awal bidang administrasi
publik. Dan sebagaimana yang telah kita lihat, tidak
terdapat rangkaian ide tunggal yang disepakati oleh semua
orang yang mengontribusikan Administrasi Publik Lama
sepanjang dekade itu. Namun demikian, kami berpikir bahwa
ada baiknya mengatakan bahwa elemen-elemen yang umumnya
merepresentasikan mainstream pandangan Administrasi
Publik Lama adalah sebagai berikut:
Fokus pemerintah adalah pada pemberian layanan

langsung melalui agensi-agensi pemerintah yang eksis
atau melalui otoritas baru.
Kebijakan dan administrasi publik terkait dengan

pendesainan dan pengimplementasian kebijakan
memfokuskan pada tujuan tunggal yang terdefinisi
secara politis.
Administrator publik memainkan sebuah peran terbatas

dalam pengambilan kebijakan dan penyelenggaraan
pemerintahan; mereka bertanggung jawab terhadap
implementasi kebijakan publik.
Pemberian layanan seharusnya dijalankan oleh

beberapa administrator yang bertanggung jawab kepada
para pejabat terpilih dan memberikan diskresi
terbatas dalam pekerjaannya.

Beberapa administrator bertanggung jawab kepada

pimpinan yang dipilih secara demokratis.
Program-program publik dapat dijalankan dengan baik

melalui organisasi-organisasi hierarkis, dengan
beberapa manajer yang melaksanakan kontrol dari
puncak organisasi itu.
Nilai-nilai primer organisasi publik adalah

efisiensi dan rasionalitas.
Beberapa organisasi publik beroperasi dengan sangat

efisien sebagai sistem tertutup; keterlibatan warga
negara adalah terbatas.
Peran administrator publik didefinisikan sebagai

perencanaan, pengaturan, penempatan staf,
pengarahan, pengoordinasian, pelaporan, dan
penganggaran.
Tidak ada pertanyaan bahwa Administrasi Publik Lama
seharusnya diberikan sejumlah penghargaan. Beberapa
administrator yang beroperasi di dalam batas-batas
pandangan ini membuat (dan terus membuat) kontribusi
dramatis dan penting terhadap masyarakat, dalam area-area
yang berkisar dari pertahanan nasional, jaminan sosial,
transportasi, kesehatan publik, dan sampai proteksi
lingkungan. Administrasi Publik Lama mengizinkan kita
untuk menghadapi secara efektif masalah-masalah yang
sangat kompleks dan sulit dan untuk mempertahankan
keseimbangan antara persoalan-persoalan politik dan
administratif. Mengingat pada masa itulah, Administrasi
Publik Lama berfungsi dengan baik, bahkan jika tidak

17

sempurna. Ini akan terus berlangsung demikian. Sebagian
besar agensi pemerintah masih mengikuti model organisasi
dan manajemen dasar ini – atau setidaknya model ini
nampaknya menjadi posisi “kegagalan” bagi beberapa agensi
di semua level pemerintah. Namun model lama muncul di
bawah serangan yang meningkat, khususnya oleh para
pendukung apa yang kami sebut sebagai Manajemen Publik
Baru.

Manajemen Publik Baru

Sebagaimana yang digunakan di sini, Manajemen Publik
Baru mengacu pada sebuah kluster ide-ide dan praktek-
praktek kontemporer yang, pada intinya, berusaha untuk
menggunakan pendekatan sektor dan bisnis swasta dan dalam
sektor publik. Sebagaimana yang telah kita saksikan,
selama terdapat panggilan untuk “menjalankan pemerintah
seperti sebuah bisnis”, versi terbaru perdebatan ini
meliputi lebih daripada sekedar penggunaan teknik bisnis.
Lebih daripada hal itu, Manajemen Publik Baru menjadi
sebuah model normatif, model yang menandai perubahan yang
amat besar tentang bagaimana kita berpikir tentang peran
administrator publik, sifat p[profesi, dan bagaimana dan
mengapa kita melakukan apa yang kita lakukan.
Selama dua dekade silam, Manajemen Publik Baru telah
menjalar ke negara ini dan ke seluruh penjuru dunia.
Sebagai akibatnya, sejumlah perubahan positif telah
diimplementasikan dalam sektor publik (Osborne dan
Gaebler 1992; Osborne dan Plastik, 1997; Kettl 2000a;
Kettl dan Milward, 1996; Lynn 1996; Pollit dan Bouckaert,

2000). Tema umum dalam banyak aplikasi ide-ide tersebut
adalah penggunaan mekanisme pasar dan terminologi, di
mana hubungan antara agensi-agensi publik dan para
konsumennya dipahami dan mencakup transaksi yang sama
dengan transaksi yang terjadi dalam pangsa pasar.
“Digambarkan dengan penjelasan yang sangat luas,
reformasi tersebut berusaha menggantikan proses-proses
berbasis-aturan dan digerakkan oleh otoritas dengan
taktik berbasis-pasar dan digerakkan oleh pasar (Kettl,
2000a, 3).

Dalam Manajemen Publik Baru, manajer-manajer publik
ditantang untuk menemukan cara-cara baru dan inovatif
untuk mencapai hasil-hasil atau untuk memprivatisasi
fungsi-fungsi yang sebelumnya diberikan oleh pemerintah.
Mereka didorong untuk “menyetir, bukan mendayung”, yang
berarti bahwa mereka seharusnya mengasumsikan beban
pemberian layanannya sendiri, namun jika memungkinkan,
seharusnya mendefinisikan program-program yang akan
dijalankan oleh orang lain, melalui pemberian kontrak
atau rencana lainnya. Kuncinya yakni Manajemen Publik
Baru banyak bergantung pada mekanisme pasar untuk
memedomani program-program publik. Linda Kaboolian
Harvard menjelaskan bahwa rencana tersebut mungkin
mencakup “kompetisi di dalam unit-unit pemerintah dan di
semua batas-batas pemerintahan ke sektor non-profit dan
profit, bonus kinerja, dan hukuman” (Kaboolian 1998,
190). Tujuannya adalah untuk melonggarkan apa sokongan
yang Manajemen Publik Baru lihat sebagai franchise
monopoli inefisien agensi-agensi publik dan pegawai

19

publik. Dengan mengelaborasi poin ini, Christopher Hood
dari London School of Economics menulis bahwa Manajemen
Publik Baru bergerak jauh dari model-model tradisional
dalam melegitimasi birokrasi publik, seperti usaha
perlindungan prosedural dalam diskresi administratif, dan
lebih menyukai “kepercayaan pada pasar dan metode bisnis
swasta serta ide-ide yang dituliskan dalam bahasa
rasionalisme ekonomi” (1995, 94).
Dengan mengikuti ide tersebut, kebanyakan manajer
publik memprakarsai usaha-usaha untuk meningkatkan
produktivitas dan menemukan mekanisme-mekanisme
pemberian-layanan alternatif berdasarkan asumsi-asumsi
dan perspektif-perspektif ekonomi. Mereka berkonsentrai
pada akuntabilitas kepada konsumen dan kinerja tinggi,
dengan

merestrukturisasi

agensi

birokratis,
mendefinisikan kembali misi organisasi, mempersingkat
proses-proses agensi, dan meresentralisasikan pengambilan
keputusan. Dalam banyak kasus, pemerintah dan agensi
pemerintah berhasil dalam memprivatisasi fungsi-fungsi
publik sebelumnya, dengan mempertahankan eksekutif puncak
agar tetap bertanggung jawab terhadap tujuan kinerja yang
dapat diukur, penetapan proses-proses baru untuk mengukur
produktivitas dan efektivitas, dan merancang kembali
sistem-sistem departemental untuk merefleksikan komitmen
yang kuat terhadap akuntabilitas (Barzelay 2001; Boston
dan rekan-rekannya, 1996; Pollitt dan Bouckaert 2000).
Donald Kettl dari Brookings Institution melihat apa
yang beliau sebut sebagai “reformasi manajemen publik
global” dengan memfokuskan pada enam isu inti, antara

lain:

1.Bagaimana pemerintah dapat menemukan beberapa cara
untuk memberikan layanan berlebih dari basis
pendapatan yang sama atau lebih kecil?
2.Bagaimana pemerintah dapat menggunakan insentif
gaya-pasar untuk menemukan patologi birokrasi;
bagaimana mekanisme komando-dan-kontrol birokratis
tradisional digantikan dengan strategi-strategi
pasar yang akan mengubah perilaku manajer-manajer
program itu?
3.Bagaimana pemerintah dapat menggunakan mekanisme
pasar untuk memberikan warga negara (sekarang
sering disebut sebagai konsumen) pilihan yang lebih
besar di antara beberapa layanan – atau setidaknya
mendorong perhatian yang lebih besar untuk melayani
beberapa konsumen secara lebih baik?
4.Bagaimana pemerintah dapat membuat beberapa program
lebih responsif? Bagaimana pemerintah dapat
meresentralisasikan

responsibilitas

untuk
memberikan beberapa manajer lini-depan dengan
insentif yang lebih besar untuk memberikan layanan?
5.Bagaimana pemerintah dapat memperbaiki kapasitasnya
untuk merencanakan dan melacak kebijakan?
Bagaimana pemerintah dapat memisahkan perannya
sebagai pembeli layanan (kontraktor) dari perannya
dalam pemberian layanan aktual?
6.Bagaimana pemerintah dapat memfokuskan pada output
dan outcome bukan proses atau struktur? Bagaimana
mereka menggantikan sistem top-down berbasis-

21

peraturan dengan sistem bottom-up berbasis-hasil?
(Disadur dari Kent 2000a, 1-2).
Selain itu, Jonathon Boston New Zealand telah
mencirikan ciri-ciri atau doktrin pokok Manajemen Publik
Baru sebagai berikut:
Penekanan pada manajemen bukan kebijakan;l perubahan
dari penggunaan kontrol input ke kebergantungan pada
ukuran-ukuran output yang dapat diukur dan target
kinerja; devolusi kontrol manajemen yang dipadukan dengan
pengembangan mekanisme pelaporan, pemantauan, dan
akuntabilitas baru; diagregasi struktur-struktur
birokrasi besar ke dalam agensi-agensi kuasi-otonom,
khususnya pemisahan fungsi komersial dari non-komersial;
preferensi terhadap kepemilikan privat, perjanjian, dan
persaingan dalam provisi layanan publik; imitasi atau
peniruan praktek-praktek manajemen sektor swasta khusus,
seperti pengembangan rencana-rencana korporasi (dan)
kesepakatan kinerja, pengenalan sistem renumerasi
terkait-kinerja dan perhatian yang lebih besar pada imej
korporasi; preferensi umum untuk insentif moneter bukan
insentif non-moneter, seperti etika, etos, dan status;
dan penekanan pada pemotongan-biaya, efisiensi, dan
manajemen pengurangan. (Boston, 1991, 9-10).

Seluruh Dunia

Efektivitas agenda reformasi praktis di beberapa
negara seperti Selandia Baru, Australia, Inggris Raya,
dan Amerika Serikat menempatkan pemerintah di seluruh
penjuru dunia agar memperhatikan bahwa standar-standar
baru dicari dan peran-peran baru ditetapkan. Ini bukan

untuk mengatakan bahwa masing-masing negara tersebut
mengikuti pola yang sama dalam mencari reformasi
manajemen dalam sektor publik. Sebagaimana yang
ditunjukkan dengan cermat oleh para pakar terkenal yang
bernama Christopher Pollitt dan Geert Bouckaert, beberapa
usaha terhadap reformasi dibatasi oleh filosofi dan
kultur penyelenggaraan pemerintahan di dalam negara
tertentu, oleh sifat dan struktur pemerintah negara itu,
dan oleh keberuntungan dan kejadian yang kebetulan. Namun
demikian, “rejim khusus melihat seolah-olah mereka lebih
terbuka terhadap ide-ide ‘berbasis-kinerja yang lebih
menyukai pasar dalam Manajemen Publik Baru daripada yang
lainnya, khususnya negara-negara Anglo-Saxon, Australia,
Kanada, Selandia Baru, Inggris, dan Amerika Serikat”
(2000, 60-61).

Beberapa usaha reformasi Selandia Baru patut
diperhatikan, yang dimulai pada pertengahan tahun 1980an
di mana Partai Buruh berkuasa setelah sembilan tahun
keluar dari jabatan itu. Pada masa itu, ekonomi Selandia
Baru mengalami stagnasi dan negara itu menemukan
kesulitan dalam menopang program-program yang dulunya
cukup banyak dan bantuan ekonomi. “reformasi Selandia
Baru dimulai dengan pendekatan top-down yang berusaha
untuk memprivatisasi program-program guna menggantikan
insentif pasar untuk birokrasi komando-dan-kontrol; dan
memfokuskan pada output dan hasil tunggal bukan input”
(Kettl 2000a, 8). Prinsip utama yang mendasari model itu
kelihatannya yakni pemerintah seharusnya hanya terlibat
dalam aktivitas-aktivitas yang tidak dapat ditangani

23

secara efisien dan efektif di tempat lain dan pemerintah
seharusnya diorganisir sepanjang lini-lini usaha privat.
Selain itu, terdapat dependensi yang kuart pada sistem-
sistem insentif dan penggunaan kontrak eksplisit antara
menteri dan manajer atau antara pembeli (agen-agen) dan
provider (kontraktor) (Boston dan rekan-rekannya, 1996,
4-6). Dalam terma sistem manajemen, Selandia Baru pada
dasarnya tidak banyak terlibat dalam sistem layanan
sipilnya, dengan mengizinkan para manajernya untuk
menegosiasikan kontraknya sendiri dengan para pegawai dan
mengenalkan sistem anggaran secara lebih terfokus pada
kinerja dan hasil. Hasilnya adalah transformasi masif
manajemen publik di Selandia Baru.
Perubahan-perubahan yang sama dalam pendekatan
Australia terhadap administrasi dan manajemen publik pada
tahun 1980an dan setelahnya juga dipicu oleh masa ekonomi
yang sulit namun berjalan jauh dengan mengizinkan
pemerintah untuk mengurangi program-program publik. Pada
awal tahun 1983, pemerintahan di bawah Perdana Menteri
Roberts Hawke mengesahkan gagasan “pengelolaan hasil-
hasil” dan memprakarsai serangkaian manajemen finansial
dan reformasi lain untuk mencapai tujuan ini. beragam
usaha pada privatisasi, restrukturisasi pemerintah, dan
usaha-usaha untuk mengevaluasi beberapa program dari
sudut pandang hasil-hasil khusus yang diinginkan
diimplementasikan. Beberapa manajer didorong untuk
menggunakan proses-proses perencanaan gaya-korporasi guna
mengidentifikasi beberapa prioritas, tujuan, dan sasaran,
untuk merekonstitusi proses-proses manajemen finansial

guna melacak pengeluaran secara lebih baik untuk
menjelaskan hasil-hasil yang diinginkan, dan untuk
menekankan efisiensi, produktivitas, dan akuntabilitas
hasil-hasilnya.

Reformasi Inggris dipicu oleh usaha-usaha neo-
konservatif Margaret Thatcher guna mereduksi ukuran
negara bagian itu. Usaha awal kuncinya adalah untuk
mereduksi biaya dan menjalankan beberapa aktivitas yang
mungkin bisa disempurnakan dengan lebih baik dalam sektor
swasta, sambil mensubyeksikan aktivitas-aktivitas itu
tetap pada kompetisi pasar. Selain itu, Inisiatif
Manajemen Finansial (Finansial Management Initiative)
memusatkan pada pengidentifikasian pusat-pusat
responsibilitas khusus, dengan mempertalikan biaya dengan
outcome, dan mempertahankan beberapa manajer dengan
kontrak agar bertanggung jawab terhadap pencapaian
outcome tersebut. Pelaksanaan “citizens charter”
berusaha untuk mempertahankan beberapa agensi agar
bertanggung jawab terhadap pemenuhan standar-standar
layanan khusus. (Versi Inggris atas) manajemen publik
baru berasal dari argumen ekonomi dasar bahwa pemerintah
menghadapi gangguan monopoli, biaya transaksi tinggi, dan
masalah informasi yang memunculkan inefisiensi yang
besar. Dengan menggantikan kompetisi pasar – dan insentif
seperti-pasar – beberapa reformer percaya bahwa mereka
dapat mengurangi ukuran pemerintah, mereduksi biaya-
biayanya, dan memperbaiki kinerjanya” (Kent 200a, 14).

Pengalaman Amerika

25

Ide-ide tersebut pertama kali direalisasikan dan
dipopulerkan di Amerika Serikat oleh buku terlaris David
Osborne dan Ted Gaebler yang berjudul reinventing
Goverment (1992; lihat juga Osborne dan Plastik, 1997).
Dengan menggambarkan pengalaman-pengalaman negara lain,
khususnya Selandia Baru, dan juga pengalaman di level
negara bagian dan daerah di Amerika, Osborne dan Gaebler,
seorang jurnalis dan mantan manajer kota, menyajikan
sejumlah “prinsip” yang saat ini terkenal di mana
“enterprener publik” bisa menjalankan reformasi
pemerintahan masif, ide-ide yang tetap menjadi inti
Manajemen Publik Baru, antara lain:
1.

Pemerintah katalisator, yang menyetir bukan
mendayung: enterprener publik bergerak melebihi
opsi-opsi kebijakan, yang berfungsi sebagai
katalisator di dalam komunitas untuk menghasilkan
rangkaian tindakan alternatif. Mereka memilih
untuk menyetir, dengan mengenalkan beberapa
kemungkinan dan menekankan keseimbangan antara
sumber dan kebutuhan-kebutuhan, bukan mendayung,
dengan mengonsentrasikan pada sebuah tujuan
tunggal. Orang-orang yang menyetir mendefinisikan
masa depannya, bukan bergantung pada asumsi-asumsi
tradisional (Osborne dan Gaebler 1992, 35).

2.

Pemerintah milik-komunitas, yang memberdayakan
bukan melayani: Enterpener publik mempelajari
bahwa usaha lama untuk melayani beberapa klien
menghasilkan dependensi, yang bertentangan dengan
independensi ekonomi dan sosial. Tanpa

mempertahankan pendekatan ini, enterprener
tersebut mengalihkan kepemilikan inisiatif publik
ke dalam komunitas. Mereka memberdayakan warga
negara, kelompok-kelompok berdekatan, dan
organisasi komunitas menjadi sumber-sumber
solusinya sendiri (Osborne dan Gaebler, 1992, 52).

3.

Pemerintah kompetitif, yang memasukkan kompetisi
ke dalam pemberian layanan: Enterprener publik
mengakui bahwa usaha untuk memberikan setiap
layanan tidak hanya menempatkan saluran dalam
sumber-sumber publik namun juga menyebabkan
organisasi-organisasi

publik

memperluas
kapasitasnya, kemudian mereduksi kualitas layanan
dan efektivitasnya. Enterprener tersebut menentang
trend ini dengan mengembangkan kompetisi di antara
provider layanan publik, swasta, dan non-
pemerintah. Hasil-hasilnya adalah besarnya
efisiensi, tingginya responsifitas, dan lingkungan
yang menghargai inovasi” (Osborne dan Gaebler
1992, 80-83).

4.

Pemerintah berbasis-misi, transformasi organisasi
berbasis-aturan: Enterprener publik telah melihat
bagaimana pembuatan aturan yang berlebihan dalam
organisasi-organisasi birokratis dapat memperlemah
inovasi dan membatasi kinerja pemerintah.
Pembuatan aturan semacam itu selanjutnya didukung
oleh sistem penganggaran dan sumber daya manusia
yang kaku. Yang bertentangan, enterprener publik
lebih dahulu memfokuskan pada misi kelompok itu –

27

apa yang organisasi usahakan di lingkup internal
dan eksternal. Anggaran, administrasi dan sistem-
sistem lain didesain untuk mencerminkan misi
menyeluruh (Osborne dan Gaebler, 1992, 110).

5.

Pemerintah berbasis-hasil, pembiayaan outcome,
bukan input: Enterprener publik percaya bahwa
pemerintah seharusnya mencurahkan perhatiannya
pada pencapaian tujuan publik substantif, atau
outcome, yang bertentangan dengan pemusatan pada
pengontrolan sumber-sumber publik yang diperluas
dalam menjalankan pekerjaannya. Evaluasi terkini
dan sistem penghargaan memfokuskan pada efisiensi
fiskal dan kontrol, yang jarang menanyakan apa
dampak yang diperoleh dari masing-masing inisiatif
publik. Enterprener publik mentransformasikan
sistem-sistem tersebut ke orientasi hasil – yakni
akuntabilitas yang didasarkan pada kinerja
pemerintah (Osborne dan Gaebler, 1992, 140-141).

6.

Pemerintah berbasis-konsumen, pemenuhan kebutuhan-
kebutuhan konsumen, bukan birokrasi: Enterprener
publik belajar dari enterprener lain sektor
swasta-nya di mana jikalau seseorang memfokuskan
pada konsumen, warga negara tidak akan pernah
merasa senang. Selama badan legislatif menyediakan
sumber publik yang sangat besar untuk agensi
pemerintah, agensi tersebut akan benar-benar akan
mengaburkan basis konsumennya. Mereka berfungsi
menurut prioritasnya sendiri, dan agensi-agensi
tersebut akan menuntut sumber-sumber pembiayaan

kepada mereka, bukan apa yang sebenarnya
dibutuhkan oleh konsumen. Enterprener publik
menjalankan sistem ini dengan prioritas tertinggi,
yakni melayani konsumen lebih dahulu (Osborne dan
Gaebler, 1992), 166-167).

7.

Pemerintah enterpraise, pendapatan bukan
pengeluaran: Enterprener publik menghadapi
batasan-batasan fiskal yang sama sebagaimana
enterprener publik tradisional, namun perbedaannya
adalah pada cara mereka memberikan respons.
Bukannya meningkatkan pajak atau mengecam program-
program publik, enterprener publik menemukan cara
inovatif untuk melakukan lebih banyak dengan
sedikit biaya. Dengan melembagakan konsep motif
profit ke dalam bidang publik – misalnya, dengan
bergantung pada harga dan fee untuk layanan publik
dan investasi untuk membiayai inisiatif masa depan
– enterprener publik mampu menambah nilai dan
memastikan hasil-hasilnya, bahkan dalam masa-masa
finansial yang sulit (Osborne dan Gaebler, 1992,
203-206).

8.

Pemerintah antisipatif, pencegahan bukan
perawatan: Enterprener publik menghabiskan sumber-
sumber penyaluran ke dalam beberapa program untuk
memecahkan masalah-masalah publik. Mereka
mempercayai bahwa persoalan pokok seharusnya
dicegah, dengan menghentikan masalah itu sebelum
masalah itu sendiri terjadi. Pemerintah dalam masa
sebelumnya merasa bangga dengan pemberian layanan

29

– mampu menempatkan inisiatif lebih dahulu yang
bertujuan untuk menyembuhkan sakit publik. Namun
demikian, selama beberapa masalah dalam masyarakat
postindustrial menjadi lebih kompleks, pemerintah
kehilangan kapasitasnya untuk mbeir respons.
Dengan kembali pada pencegahan, organisasi-
organisasi publik akan lebih efisien dan efektif
di masa mendatang (Osborne dan Gaebler, 1992, 219-
221).

9.

Pemerintah desentralisasi, dari hierarki ke
partisipasi dan temawork. Enterprener publik
mengapresiasi peran organisasi-organisasi terpusat
yang dilayani dalam masa industrial. Lembaga-
lembaga tersebut merepresentasikan tahap pertama
ke arah profesionalisme dalam bidang administrasi
publik. Namun masa lembaga-lembaga hierarkis telah
berlalu. Kemajuan dalam teknologi informasi,
perbaikan sistem komunikasi, dan peningkatan dalam
kualitas tenaga kerja memunculkan masa baru
organisasi-organisasi berbasis-tim yang lebih
fleksibel. Pengambilan keputusan diperluas
sepanjang organisasi – diserahkan kepada orang-
orang yang pdt menemukan dan menentukan rangkaian
kinerja tinggi (Osborne dan Gaebler 1992, 219-
252).
10.Pemerintah orientasi-pasar, melakukan perubahan
melalui pasar: Enterprener publik merespons
kondisi-kondisi yang berubah dengan pendekatan-
pendekatan tradisional, seperti berusaha untuk

mengontrol situasi menyeluruh, namun dengan
strategi-strategi inovatif yang bertujuan untuk
membentuk lingkungan yang bisa memudahkan
kekuatan-kekuatan pasar untuk bertindak. Masing-
masing yurisdiksi – apakah negara, negara bagian,
atau komunitas lokal – merepresentasikan sebuah
pasar, kumpulan orang-orang, kepentingan, dan
kekuatan sosial dan ekonomi. Enterprener publik
menyadari bahwa pasar-pasar tersebut tetap
melebihi kontrol badan politik tunggal. Jadi,
strategi-strateginya memusatkan pada strukturisasi
lingkungan sehingga pasar dapat beroperasi secara
sangat efektif, yang dapat memastikan kualitas
kehidupan dan peluang ekonomi (Osborne dan
Gaebler, 1992, 280-282).
Osborne dan Gaebler mengajukan sepuluh prinsip yang
berfungsi sebagai kerangka konseptual baru untuk
administrasi publik – sebuah checklist analitis untuk
mentransformasikan tindakan-tindakan pemerintah. “Apa
yang kami deskripsikan bukanlah apa-apa selain sebuah
perubahan dalam model penyelenggaraan pemerintahan dasar
yang digunakan di Amerika. Perubahan ini berjalan di
sekitar kita, namun karena kita tidak mencarinya – karena
kita berasumsi bahwa semua pemerintah harus besar,
terpusat,dan birokratis – kita jarang melihatnya. Kita
buta dengan realitas-realitas baru, sebab realitas-
realitas tersebut tidak sesuai dengan pra-konsepsi kita”
(Osborne dan Gaebler, 1992, 321).
Di Amerika Serikat, usaha untuk “menemukan kembali

31

pemerintah” muncul terakhir daripada kemunculannya di
negara Anglo-Saxon, yang lebih dipolitisi dan, menurut
sebagian alasan, memiliki efek yang kecil pada struktur
menyeluruh penyelenggaraan pemerintahan di negara itu dan
lebih pada praktek-praktek manajerial. Dua usaha yang
cukup penting yakni dikeluarkannya National Performance
Review (NPR) dan Government Performance and Results Act.
National Performance Review adalah usaha Presiden Bill
Clinton, yang dipelopori oleh Wakil Presiden Al Gore,
untuk menciptakan sebuah pemerintah yang bisa “bekerja
lebih baik dan dengan biaya kecil”. Untuk melakukan hal
itu, beberapa skor pegawai pemerintah dikirimkan ke
agensi-agensi pemerintah yang berusaha untuk membuat
operasinya dapat diperbaiki dan dibuat tidak mahal.
Beberapa rekomendasi khusus yang dipertimbangkan dalam
ratusan dan mencakup reformasi usaha pemerolehan,
perubahan-perubahan dalam kebijakan personal, dan
pengembangan dalam teknologi informasi. Lebih jauh lagi,
terdapat penekanan yang kuat pada pelayanan “konsumen”
pemerintah. Namun demikian, National Performance Review
muncul berlawanan dengan latar belakang politik yang
membutuhkan pengurangan serius dalam pekerjaan federal,
sebab ini adalah salah satu aktivitas yang dapat
menghasilkan penghematan yang cepat. Sementara itu,
Government Performance and Result Act berbasis-kongres
mengharuskan para manajer untuk menetapkan standar-
standar kinerja khusus dan “mengelola hasil-hasil”-nya.
Dengan meringkas masa-masa awal National Performance
Review, Kettl menulis bahwa, meskipun terdapat

kekurangan, NPR “bisa menghemat jumlah uang signifikan,
menghasilkan reformasi manajerial substansial (khususnya
dalam layanan konsumen dan proses-proses pemerolehan
kembali), dan mempromosikan diskusi berbasis-kinerja
tentang fungsi-fungsi pemerintah” (Kettl 200a, 29).
Pada poin ini, kami telah mendiskusikan Manajemen
Publik Baru dari sudut pandang usaha-usaha praktis yang
dijalankan dalam pemerintah di seluruh dunia untuk
mereformasi operasi pemerintah. Namun kami seharusnya
juga memperlihatkan berbagai macam justifikasi
intelektual untuk Manajemen Publik Baru. Sebagaimana yang
diperlihatkan oleh Lynn (1996), Justifikasi ini muncul
dari sekolah-sekolah “kebijakan publik” yang berkembang
pada tahun 1970an dan dari gerakan “manajerialis” di
seluruh penjuru dunia (Pollitt 1993).
Perspektif kebijakan yang muncul di beberapa sekolah
urusan publik dan khususnya sekolah-sekolah kebijakan
publik pada dua dekade terakhir memiliki akarnya lebih
jelas dalam ilmu ekonomi yang bertentangan dengan
program-program orientasi sains politik dalam
administrasi publik. Kebanyakan analis kebijakan dan
orang-orang yang terlibat dalam evaluasi kebijakan
dilatih dalam atau setidaknya mengenal ilmu ekonomi, dan
di rumah dengan terma seperti “ekonomi pasar”, “biaya dan
manfaat”, dan “model pilihan rasional”. Sebaliknya,
sekolah-sekolah tersebut mulai mengalihkan perhatiannya
pada implementasi kebijakan, yang mereka sebut sebagai
“manajemen publik” untuk membedakannya dari “administrasi
publik”, meskipun terdapat fakta bahwa manajemen publik

33

dan administrasi publik menekankan implementasi kebijakan
publik melalui perilaku dan operasi berbagai agensi
pemerintah. (Dua terma itu dapat digunakan secara sama
dan kerap kali serupa, namun jika terdapat perbedaan,
maka diskusi manajemen publik ini akan cenderung
menunjukkan sebuah bias ke arah interpretasi ekonomi
perilaku manajerial yang bertentangan dengan diskusi
administrasi publik, yang kemungkinan besar didasarkan
pada sains politik, sosiologi, atau analisis
organisasional).

Sebagai ekstensi terakhir pandangan ekonomi,
Manajemen Publik Baru jelas terkait dengan perspektif
rasionalis dan, sebagaimana yang telah kita perhatikan
sejak awal, teori pilihan publik. Salah satu variasi
penting dalam teori pilihan publik yang juga mempengaruhi
pengembangan Manajemen Publik Baru adalah apa yang
disebut sebagai “teori agensi” atau “teori agen utama”.
Teori agensi terkait dengan relasi antara principal dan
agen. “Agensi” mengacu pada sebuah kondisi di mana satu
individu (agen) bertindak demi kepentingan yang lain
(principal). Misalnya, jika saya menggaji seorang
pengacara, saya adalah principal dan pengacara adalah
agen saya, namun pengacara memiliki banyak insentif –
memenangkan kasus (tujuan saya) dan memaksimalkan jam-jam
yang menguntungkan (tujuannya). Karena tujuan saya
tidaklah konsisten, semua jenis masalah muncul ke
permukaan. Dalam Manajemen Publik Baru, teori agensi
dapat digunakan untuk menganalisis isu-isu yang muncul di
dalam sebuah birokrasi khusus (misalnya, apa insentif

yang mungkin disediakan oleh

principal

untuk
mengasumsikan pemenuhan permohonan seorang agen?) atau
untuk menilai efek-efek struktur institusional berbeda
(misalnya, bagaimana banyak kepentingan yang mempengaruhi
perilaku polisi bisa mempengaruhi sebuah keputusan untuk
memprivatisasi kepolisian?).
Pilihan publik (dan teori agensi yang menyertainya)
tidak hanya menghasilkan model pemerintah yang elegan dan
kuat, namun mereka juga berfungsi sebagai jenis peta
jalan intelektual untuk usaha-usaha praktis dalam
mereduksi pemerintah dan membuatnya mengeluarkan biaya
yang tidak begitu besar. Misalnya, Boston dan para
koleganya berargumen bahwa “satu dari sebagian besar ciri
berbeda dan menyolok reformasi manajemen publik Selandia
Baru adalah sesuatu yang dibentuk oleh teori pilihan
publik dan ekonomi organisasional, khususnya teori
agensi” (1996, 16). Sebagaimana yang telah kita lihat,
dalam bentuknya yang paling sederhana, pilihan publik
memandang pemerintah dari sudut pandang pasar dan
konsumen. Sebaliknya, komitmen teri pilihan publik
terhadap pilihan rasional mengimplikasikan sebuah seleksi
nilai, yang kerap kali adalah sebuah komitmen terhadap
efisiensi dan produktivitas. Sebagaimana yang ditunjukkan
oleh Hood, tidaklah mengejutkan bahwa Manajemen Publik
Baru jelas menempatkan penekannya pada nilai-nilai
seperti efisiensi, dengan mengeliminir pemborosan, atau
menyesuaikan sumber-sumber untuk tujuan-tujuan yang jelas
(apa yang beliau sebut sebagai “nilai sigma”). Namun
demikian, beliau menunjukkan bahwa pencapaian nilai-nilai

35

tersebut mungkin muncul dengan mengorbankan kejujuran dan
perjanjian yang wajar, penghindaran bias, pengejaran
akuntabilitas (“nilai-nilai theta”) atau keamanan,
keuletan, dan kapasitas untuk menyesuaikan diri (“nilai-
nilai lambda”) (Hood, 1991; lihat juga Hood dan Jackson,
1994, 14).

Justifikasi intelektual kedua menunjukkan bahwa
Manajemen Publik Baru berakar dalam pada apa yang
diistilahkan sebagai “manajerialisme” atau “non-
manajerialisme”. Menurut pandangan manajerialis,
kesuksesan sektor bisnis dan publik bergantung pada
kualitas dan profesionalisme manajer. Christopher Pollitt
mendeskripsikan “manajerialisme” sebagai kepercayaan
bahwa jalan ke kemajuan sosial adalah melalui
produktivitas yang lebih besar, di mana produktivitas itu
akan dipertinggi oleh disiplin yang ditentukan oleh
beberapa manajer yang berorientasi ke arah efisiensi dan
produktivitas yang lebih besar, dan untuk menjalankan
peran penting ini (bahkan apocalyptic), beberapa manajer
harus memberikan apa yang diistilahkan sebagai “kebebasan
untuk mengelola” atau bahkan “hak untuk mengelola”
(Pollitt, 1993, 1-3).
Beberapa pakar berargumen bahwa kemunculan Manajemen
Publik Baru dapat dipertalikan tidak hanya oleh
manajerialisme, namun dengan pengaruh “manajerialis” yang
meningkat. Yang menarik, di Selandia Baru dan Australia,
bagian transformasi yang terjadi jelas terkait dengan
kemunculan kelas manajerial yang didominasi oleh ekonomi
dan orang-orang yang dilatih dalam ekonomi. Pakar

Australia yang bernama Anna Yeatman, misalnya, berargumen
bahwa perubahan ke arah manajerialisme dalam layanan
publik Australia terjadi ketika sejumlah besar kandidat
orientasi-kerja mencurahkan perhatiannya pada konsep
administrasi publik rasional dan orientasi-kerja, digaji
dengan posisi level-tinggi. Michael Pusey dari University
of New South Wales mendukung pandangan itu, dengan
berargumen bahwa, dalam agensi-agensi pusat Australia,
staf ditarik dari profesi ekonomi atau terkait-bisnis –
sebuah kelompok yang ia istilahkan sebagai “rasionalis
ekonomi”, mampu mempengaruhi birokrasi lini dan, ketika
mengancam dengan menyembunyikan sumber-sumber, menariknya
ke dalam perspektif rasionalitas (Pusey, 1991).
Kami telah melihat bahwa Manajemen Publik Baru,
sebagai Administrasi Publik Lama sebelumnya, bukan hanya
tentang implementasi teknik-teknik baru, namun ini
membawanya dengan serangkaian nilai baru, serangkaian
nilai dalam kasus yang ditarik dari ekonomi pasar dan
manajemen bisnis. Sebagaimana yang telah diperlihatkan,
terdapat tradisi lama dalam administrasi publik yang
mendukung ide bahwa “pemerintah seharusnya dijalankan
seperti sebuah bisnis”. Bagi sebagian besar pihak,
rekomendasi ini berarti bahwa agensi-agensi pemerintah
seharusnya memakai praktek-praktek yang berkisar dari
“manajemen ilmiah” ke “total quality management”, yang
bermanfaat dalam sektor swasta. Manajemen Publik Baru
menggunakan ide ini satu langkah ke depan, dengan
berargumen bahwa pemerintah seharusnya tidak hanya
memakai teknik-teknik administrasi bisnis namun juga

37

nilai-nilai bisnis khusus. Saat ini, Manajemen Publik
Baru dipresentasikan sebagai model normatif untuk
administrasi publik dan manajemen publik.

Melakukan Perdebatan

Yang jelas, Manajemen Publik Baru bukannya tanpa
kritik. Kebanyakan pakar dan praktisi mengungkapkan
beberapa persoalan tentang implikasi-implikasi Manajemen
Publik Baru dan peran bagi manajer-manajer publik yang
ditunjukkan oleh model ini. Misalnya, dalam simposium

Public Administrasi Review

tentang kepemimpinan,
demokrasi, dan manajemen publik, sejumlah penulis
mempertimbangkan beberapa peluang dan tantangan yang
dipresentasikan oleh Manajemen Publik Baru. Orang-orang
yang menentang Manajemen Publik Baru dalam simposium itu
dan pakar lain yang mengajukan pertanyaan-pertanyaan
tentang kontradiksi inheren dalam gerakan itu (Fon,
1996), nilai-nilai yang dipromosikan (Frederickson 1996;
deLeon dan Denhardt 2000; Schacther 1997), ketegangan
antara penekanan pada desentralisasi yang dipromosikan
dalam model pasar dan kebutuhan untuk koordinasi dalam
sektor publik (Peters dan Savoie, 1996), dan peran
berimplikasi dan hubungan cabang eksekutif dan legislatif
(Carroll dan Lynn 1996). Lainnya mempertanyakan
implikasi-implikasi gerakan privatisasi untuk nilai-nilai
demokratis dan kepentingan publik (McCabe dan Vinzant
1999) dan bagaimana kewirausahaan dan apa yang Terry
(1993, 1998) sebut sebagai “neo-manajerialisme” mengancam
untuk melemahkan nilai-nilai demokratis dan

konstitusional seperti kejujuran, keadilan, representasi,
dan partisipasi.

Osborne dan Gaebler (1992) memberitahukan kepada
kita untuk menyetir, bukan mendayung, sebuah kapal boat.
Pertanyaan kami yakni: Selama bidang administrasi publik
mengemukakan gagasan mendayung dan menerima tanggung
jawab untuk menyetir, pernahkah bidang ini menukar salah
satu pandangan “adminicentric” dengan yang lain? Dengan
kata lain, pernahkah kita menukar salah satu model di
mana para manajer publik berusaha untuk mencapai
efisiensi dan produktivitas yang lebih besar dengan
mengontrol agensi-agensinya dan kliennya untuk model lain
yang kesamaan sesuatunya terjadi? Osborne dan Gaebler
menulis, orang-orang yang menyetir kapal boat memiliki
kekuasaan berlebih atas tujuannya daripada orang-orang
yang mendayungnya (1992, 32). Jika ini adalah kasus,
perubahan dari mendayung ke menyetor mungkin tidak hanya
akan meninggalkan administrator dengan tanggung jawab
terhadap kapal boat itu – memilih tujuan-tujuannya dan
arah-arahnya dan menggambarkan sebuah jalan untuk
mencapainya – namun juga memberikannya kekuasaan yang
lebih besar.

Karena kesulitan kami dalam menyetir, kami melupakan
siapa yang memiliki kapal boat itu. Dalam buku terbarunya
yang berjudul Government Is Us (1998), King dan Stivers
memperingatkan kita bahwa pemerintah memiliki warga
negara (lihat juga Box, 1998; Cooper 1991; King, Feltoy,
dan O’Neil 1998; Stivers 1994a, 1994b; Thomas 1995).
Administrator publik seharusnya memfokuskan pada tanggung

39

jawabnya untuk melayani dan memberdayakan warga negara
selama mereka mengelola organisasi publik dan
mengimplementasikan kebijakan publik. Dengan kata lain,
dengan prioritas pada warga negara, penekanan seharusnya
bukan pada menyetir atau mendayung kapal boat
pemerintahan, namun pada pembangunan lembaga-lembaga
publik yang ditandai oleh integritas dan responsifitas.
Yang penting, dalam membuat kasus ini, beberapa
pendukung Manajemen Publik Baru kerap kali menggunakan
Administrasi Publik Lama sebagai usaha untuk melawan
prinsip-prinsip enterprenerial yang dapat dipandang
sebagai superior. Perhatikanlah, misalnya, bagaimana
Osborne dan Gaebler membangun prinsip-prinsipnya dengan
alternatif birokrasi kaku yang diganggu dengan aturan-
aturan berlebihan, yang di restriksi oleh sistem anggaran
dan personel berbasis-peraturan, dan terikat dengan
kontrol. Birokrasi tradisional tersebut dideskripsikan
sebagai pengabaian warga negara, yang menjauhkan diri
dari inovasi, dan memenuhi kebutuhan-kebutuhannya
sendiri. Menurut Osborne dan Gaebler, “Jenis pemerintah
yang berkembang selama era industrial, dengan birokrasi
lemah dan terpusat, preokupasinya dengan beberapa
peraturan dan regulasi, dan rantai komando hierarkisnya,
tidak akan lagi bekerja dengan baik” (1992, 11-12).
Menurut fakta, selama mereka melayani tujuan-tujuan
awalnya, “lembaga-lembaga birokratis benar-benar akan
menggagalkan kita” (15).
Jika prinsip-prinsip Manajemen Publik Baru
dibandingkan dengan Administrasi Publik Lama, maka

Manajemen Publik Baru jelas akan terlihat seperti sebuah
alternatif yang lebih disukai. Namun pengujian sepintas
terhadap literatur terbaru dalam administrasi publik
secara jelas menunjukkan bahwa dua pendekatan tersebut
tidak mencakup teori atau praktek pemerintah kontemporer
(Box 1998; Bryson da Crosby 1992; Carnavale 1995; Cook
1996; Cooper 1991; deLeon 1997; Denhardt 1993; Farmer
1995; Fox dan Miller 1995; Frederickson 1997; Gawthrop
1998; Goodsell 1994; Harmon 1995; Hummel 1994; Ingraham
dan rekan-rekannya, 1994; Light 1997; Luke 1998; McSwite
1997; Miller dan Fox 1997; Perry 1996; Rabin, Hildrreath,
dan Miller, 1998; Rohr 1998; Stivers 1993; Terry 1995,
Thomas 1995; Vinzantdan Crothers 1998; Wamsle dan rekan-
rekannya, 1990; Wamsley dan Wolf 1996). Bidang
administrasi publik tentu saja tidak berbenturan dengan
retorika reformasi progresif selama beberapa ratus tahun
terakhir. Terdapat evolusi intelektual dan praktis dalam
pemikiran dan praktek, dengan pengembangan penting dan
substansial yang tidak dapat digolongkan di bawah titel
“Manajemen Publik Baru”. Jadi, terdapat lebih dari dua
pilihan.
Kami menolak gagasan bahwa Manajemen Publik Baru
orientasi-pasar yang ditemukan kembali seharusnya hanya
dibandingkan dengan Administrasi Publik Lama di mana,
meskipun banyak kontribusi pentingnya, harus dipandang
sebagai sesuatu yang sama dengan birokrasi, hierarki, dan
kontrol. Sebagaimana yang telah kami katakan, jika ini
adalah perbandingan, Manajemen Publik Baru akan selalu
menang. Yang bertentangan, kami akan menunjukkan bahwa

41

apa yang terlupakan dalam perdebatan adalah serangkaian
prinsip-prinsip terorganisir untuk alternatif yang lebih
kontemporer terhadap Manajemen Publik Baru. Kami
menyarankan bahwa Manajemen Publik Baru seharusnya
dibandingkan dengan apa yang kami istilahkan sebagai
Layanan Publik Baru,serangkaian ide tentang peran
administrasi publik dalam sistem penyelenggaraan
pemerintahan yang menempatkan layanan publik,
pemerintahan demokratis, dan keterlibatan sipil di bagian
pusat atau inti.

BAB 2
AKAR LAYANAN PUBLIK BARU

Dalam bab pertama, kami melacak perkembangan
Administrasi Publik Lama dan Manajemen Publik Baru.
Sebelum melanjutkan pembahasan, akan sangat bermanfaat
jika kita terlebih dulu mengkaji kembali beberapa tema
yang muncul dalam analisis tersebut. Pertama selama
sekitar tiga kuarter pertama abad kedua puluh, model
mainstream dari administrasi publik adalah model yang
digagas oleh para penulis seperti Woodrow Wilson,
Frederick Taylor, Luther Gulick, dan Herbert Simon.
Meskipun beberapa pendukungnya memotret administrasi
publik ortodoks sebagai administrasi yang netral dari
nilai-nilai, faktanya tidak seperti ini. Administrasi
tersebut merupakan sebuah model normatif bagi pelaksanaan
agen-agen publik. Di antara pilihan-pilihan nilai yang
dibuat dalam pembentukan model ini adalah sebuah
deskripsi khusus dari peran administrator publik,
khususnya dalam hubungannya dengan proses politik (atau
kebijakan), pilihan efisiensi (yang bertentangan dengan
responsivitas, dsb) sebagai kriteria dasar dalam menilai
pekerjaan dari agen-agen administratif, dan penekanan
pada perancangan agen-agen publik sebagai sistem
tertutup, yang bercirikan dengan adanya eksekutif
“pengontrol” tunggal yang memiliki kewenangan tinggi dan
bergerak dalam model top-down. Barangkali ciri paling
menonjol dari model ini, yang bisa dilihat dalam versi-
versi awalnya tetapi sangat jelas dalam versi-versinya

43

kemudian adalah penggunaan “pilihan rasional” sebagai
fondasi teoritis utama dari administrasi publik.
Kedua, meskipun model ini sangat dominan, asumsi-
asumsi yang digunakan dari versi mainstream Administrasi
Publik lama ini sering kali ditentang oleh beberapa
penulis dan praktisi yang menggagas adanya pemisahan,
tingkat respons dan keterbukaan yang lebih besar dalam
proses administratif. Pandangan-pandangan alternatif ini
– yang kami kaitkan dengan tokoh-tokoh seperti Marshall
Dimock, Robert Dahl, dan Dwight Waldo – memberikan suatu
tambahan bagi model tersebut secara keseluruhan yang
perlu diingat dan sering kali diterima dalam situasi-
situasi tertentu, tetapi jarang ada. Yang jelas, akan
tepat untuk dikatakan bahwa ide-ide ini melekat pada
model yang berlaku, yang mereka patuhi selama ini.
Ketiga, Manajemen Publik Baru dewasa ini muncul
sebagai sebuah alternatif bagi cara ‘birokratis’
tradisional dalam menjalankan “bisnis” publik. Manajemen
Publik Baru menyatakan bahwa pemerintah hendaknya hanya
terlibat dalam aktivitas-aktivitas yang tidak dapat
diswastanisasikan atau dikontrakkan kepada pihak luar dan
secara lebih umum, mekanisme pasar harus diterapkan di
manapun sehingga penduduk akan memiliki pilihan-pilihan
jasa layanan. Selain itu, Manajemen Publik Baru
memberikan sebuah peran khusus bagi manajer, khususnya
manajer kewirausahaan, yang diberikan kesempatan lebih
besar dalam meningkatkan efisiensi dan produktivitas
melalui “pengelolaan hasil-hasil”. Terakhir, Manajemen
Publik Baru menegaskan bahwa manajer publik “cenderung

menyetir dibandingkan mendayung”, yaitu mereka bergerak
untuk menjadi monitor implementasi kebijakan atau pembeli
jasa, tidak terlibat secara langsung dalam pemberian
layanan itu sendiri. Di bagian dasar rekomendasi ini,
terdapat komitmen-komitmen teoritis terhadap ide-ide
seperti teori pilihan publik; teori agensi; dan secara
umum, penggunaan model-model ekonomi dalam rancangan dan
implementasi kebijakan publik.
Yang menarik adalah bahwa meskipun Manajemen Publik
Baru dinyatakan sebagai alternatif bagi Administrasi
Publik Lama, banyak persamaan antara manajemen publik
baru ini dengan model mainstream dari administrasi
publik, khususnya ketergantungan dan komitmen pada model-
model pilihan rasional. Misalnya, seperti dibahas
sebelumnya, teori agen utama bisa diterapkan pada
hubungan antara eksekutif publik dengan mereka yang
memberi laporan kepada mereka. Ketika digunakan melalui
cara seperti ini, sebuah pertanyaan sentral yang muncul
adalah “Apa struktur insentif yang tepat untuk
menciptakan kerja sama atau bahkan kepatuhan dari
bawahan?” Pendekatan seperti ini menunjukkan persamaan
dengan kesimpulan dari Herbert Simon – model kontribusi
dari setengah abad yang lalu. Dalam pandangan ini, sebuah
pertanyaan pokok yang dihadapi oleh kelompok pengontrol
organisasi adalah bagaimana cara menyediakan dorongan
yang memadai dan tepat sehingga partisipan rendah akan
memberikan kontribusi terhadap aktivitas organisasi.
Dalam setiap kasus yang membuat model bisa berjalan
adalah komitmen terhadap pilihan rasional. Sehingga

45

meskipun terdapat perbedaan yang jelas antara
Administrasi Publik Lama dengan Manajemen Publik Baru,
fondasi teoritis dasar dari versi “mainstream”
administrasi publik dengan kebijakan publik memiliki
banyak persamaan.

Berbeda dengan model-model mainstream dari
administrasi publik atau manajemen publik yang berakar
pada ide mengenai pilihan rasional, kami menggagas sebuah
alternatif, Layanan Publik Baru (lihat Tabel 1). Seperti
Manajemen Publik Baru dan Administrasi Publik lama,
Layanan Publik Baru ini terdiri dari elemen-elemen
berbeda, dan beberapa ahli dan praktisi sering kali
saling memiliki pertentangan. Tetapi terdapat ide-ide
umum tertentu yang menandai pendekatan ini sebagai sebuah
model normatif dan membedakan satu dengan yang lainnya.
Meskipun Layanan Publik Baru muncul baik dalam teori
maupun dalam praktek inovatif dan lanjut dari beberapa
manajer publik, kami akan mengkaji fondasi konseptual
dari Layanan Publik Baru. Yang pasti Layanan Publik Baru
bisa memberikan klaim terhadap sebuah warisan intelektual
yang mengesankan, termasuk aktivitas dari mereka yang
kami sebutkan di awal yang memberikan penolakan
konstruktif terhadap gagasan rasionalis dari model
maintream tersebut (misalnya, Dimock, Dahl dan Waldo).
Tetapi di sini kami akan memfokuskan pada pendahulu yang
lebih kontemporer dari Layanan Publik Baru, termasuk (1)
teori-teori kewarganegaraan demokratis, (2) model-model
komunitas dan masyarakat sipil, (3) humanisme
organisasional dan administrasi publik baru, dan (4)

administrasi publik post-modern. Kemudian kami akan
menjelaskan secara singkat apa yang kami lihat sebagai
prinsip utama dari Layanan Publik Baru.

Kewarganegaraan Demokratis

Permasalahan mengenai kewarganegaraan dan demokrasi
sangat penting dan jelas terlihat dalam teori politik dan
sosial saat ini, di mana keduanya membutuhkan adanya
kewarganegaraan yang menyegarkan kembali dan lebih aktif
serta partisipatif (Barber 1984, 1998; Mansbridge 1990,
199; Pateman 1970; Sandel 1996). Tetapi kewarganegaraan
bisa dilihat dengan cara yang berbeda. Definisi pertama
dan sangat jelas memfokuskan pada hak dan kewajiban dari
penduduk seperti ditetapkan oleh sistem hukum; yaitu,
kewarganegaraan dilihat sebagai sebuah status hukum.
Sebuah pandangan alternatif yang lebih luas melihat
kewarganegaraan sebagai hal yang terkait dengan isu-isu
lebih umum yang terkait dengan sifat dari keanggotaan
seseorang dalam sebuah komunitas politik, termasuk isu-
isu sepreti hak dan tanggung jawab penduduk, apapun
sistem hukumnya (Turne 1993,3). Dalam pandangan ini
kewarganegaraan terkait dengan kemampuan individu untuk
mempengaruhi sistem politik; kewarganegaraan menunjukkan
keterlibatan aktif dalam kehidupan politik.
Kewarganegaraan merupakan pandangan yang akan kita
fokuskan di sini dan di buku ini.
Di luar masalah-masalah definisional ini, terdapat
cara-cara berbeda dalam memahami apa yang terlibat dalam
kewarganegaraan demokratis. Misalnya, orang mungkin

47

berpendapat bahwa pemerintahan itu ada untuk meningkatkan
kepentingan ekonomi dari komunitas dan individu-individu
yang ada di dalam komunitas. Dalam hal ini negara dan
hubungan penduduk dengan negara harus didasarkan pada ide
mengenai kepentingan-diri. Menurut Sandel (1996), model
menonjol dari hubungan antara negara dengan penduduk bisa
membuat pilihan-pilihan yang sesuai dengan kepentingan-
dirinya dengan menjamin prosedur-prosedur tertentu
(seperti voting) dan hak-hak individu. Peran pemerintah
adalah untuk memastikan bahwa pengaruh dari kepentingan-
diri individual berjalan secara bebas dan adil. Yang
jelas perspektif ini sesuai dengan ekonomi pilihan publik
dan Manajemen Publik Baru (lihat Kamensky 1996) dan para
ahli pilihan publik sangat mendukung pandangan ini.
Misalnya, James Buchanan, seorang ahli pilihan publik
terdepan, menyatakan bahwa meskipun altruisme (selalu
mementingkan kepentingan orang lain) sering kali masuk ke
dalam pertimbangan publik, lembaga-lembaga politik harus
dirancang sedemikian rupa untuk meminimalisir tingkat
kebergantungan institusi terhadap perilaku altruistik
(dicuplik dalam Mansbridge 1994, 153).
Yang lainnya berpendapat bahwa altruisme politik,
atau apa yang oleh Mansbridge disebut sebagai “spirit
publik” memainkan sebuah peran penting, bahkan sebuah
peran esensial dalam proses pemerintahan demokratis.
Sandel, misalnya, menawarkan sebuah pandangan alternatif
mengenai kewarganegaraan demokrasi di mana orang jauh
lebih terlibat secara aktif dalam pemerintahan. Penduduk
melihat melebihi kepentingan-dirinya menuju kepentingan

publik yang lebih besar, dengan menggunakan sebuah
perspektif yang lebih luas dan dengan jangka yang lebih
panjang yang membutuhkan pengetahuan tentang urusan
publik dan juga rasa memiliki, perhatian terhadap
semuanya, dan sebuah ikatan moral dengan komunitas yang
takdir masyarakatnya telah ditentukan (Sandel, 1996, 5-
6). Mansbridge menyatakan bahwa pandangan kewarganegaraan
ini memberikan ‘perekat’ tertentu yang menyatukan sistem
politik. Dalam pandangannya, spirit publik (atau
altruisme politik) melibatkan cinta dan kewajiban, di
mana keduanya memainkan peran yang sangat penting:
“Jika saya membuat kebaikan anda menjadi miliki saya
melalui empati (cinta), saya tidak akan berperilaku
yang membuat anda sakit. Jika saya membuat kebaikan
kolektif menjadi miliki saya (cinta negara), maka
saya akan memberikan kebaikan saya untuk kebaikan
tersebut. Jika saya berkomitmen terhadap sebuah
prinsip yang karena alasan tertentu menuntut adanya
kerja sama, saya akan menjalankan kepentingan diri
untuk alasan kewajiban. (Mansbridge, 199, 147)”.

Tetapi Mansbridge secara cepat menegaskan bahwa
altruisme yang tak terbatas tidak selalu baik. Ada
kemungkinan bahwa para elit politik mungkin memanipulasi
spirit publik melalui indoktrinasi atau karisma, melalui
pembatasan kemungkinan ekspresinya atau melalui
penciptaan perdebatan publik sehingga tantangan terhadap
kekuasaannya dapat dihindari.
Spirit publik harus ditingkatkan dan dipertahankan,

49

dan hal tersebut dapat dibantu oleh perhatian konstan
terhadap prinsip-prinsip keadilan, partisipasi publik dan
pertimbangan mendalam. Rasa keadilan memunculkan emosi
kuat bagi mereka yang merasa diperlakukan secara tidak
benar atau dieksploitasi, dan penolakan mereka sering
kali bisa menjadi sangat kuat. Di sisi lain, sistem
politik yang bertujuan untuk mengembangkan keadilan
cenderung melahirkan afeksi dan keterlibatan. Partisipasi
merupakan alat kedua dalam mengembangkan spirit publik.
Mereka yang terlibat dalam Keputusan merasa lebih baik
mengenai keputusan-keputusan tersebut dan cenderung
membantu dalam implementasinya; tetapi partisipasi dapat
ditentukan sedemikian rupa sehingga memberi orang
perasaan keterlibatan yang salah, oleh karena itu harus
ditimbangkan dengan kondisi-kondisi pertimbangan mendalam
dan wacana terbuka.

Pertimbangan mendalam

bisa
mengklarifikasi dan terkadang memperbaiki perbedaan-
perbedaan yang ada; pertimbangan mendalam dapat
memberikan dasar informasi umum sehingga orang setidaknya
memulai “pada halaman yang sama”; dan hal ini dalam
membangun rasa solidaritas dan komitmen terhadap solusi
yang mungkin diajukan. “Dan pertimbangan yang baik sering
kali akan mendorong semua orang, terutama mereka yang
memiliki pikiran yang paling berbeda untuk melakukan
perubahan beberapa pilihannya, terkadang menghasilkan
kesepakatan, mengklarifikasi konflik melalui cara-cara
yang menunjukkan langkah-langkah apa yang harus dilakukan
selanjutnya” (Mansbridge, 1994, 156).
Lihatlah bahwa pandangan alternatif terhadap

kewarganegaraan ini tidak menunjukkan eliminasi
kepentingan-diri sebagai individu atau motif sosial atau
pergantian naifnya melalui gagasan spirit publik.
Melakukan hal ini berarti mengabaikan masalah yang
penting dan tepat – serta perdebatan panjang di Amerika
dan di tempat-tempat lain. Tetapi pandangan ini tidak
menunjukkan sebuah keseimbangan dari “motif-motif” ini
dan keseimbangan pemahaman peran utama kebaikan sipil dan
kepentingan publik, seperti yang mungkin kita perkirakan
dalam masyarakat demokratis. Ide mengenai pertimbangan
mendalam, misalnya, menunjukkan sebuah pertukaran awal
antar ide yang muncul dari kepentingan-diri, tetapi juga
menunjukkan bahwa pertukaran tersebut mungkin membuka
orang pada ide-ide baru dan bahkan praktek-praktek baru,
termasuk beberapa yang ingin dicapai meskipun mereka
mungkin harus berjalan melawan kepentingan-diri sempit.
Dalam setiap kasus, saat ini terjadi peningkatan
tuntutan pembaharuan kewarganegaraan yang didasarkan pada
kepentingan sipil, bukan kepentingan diri sendiri. Dalam
pandangan ini, penduduk akan terfokus pada kepentingan
publik luas, mereka akan aktif dan partisipatif, dan
mereka akan memberikan tanggung jawab kepada orang lain.
Seperti yang dikatakan oleh Evans dan Boyte bahwa sebuah
gagasan kewarganegaraan yang menyegarkan akan mencakup:
“perhatian bagi sebuah kebaikan umum, kesejahteraan
komunitas secara keseluruhan, kemauan untuk
memberikan hak kepada orang lain yang berhak
memilikinya, toleransi keyakinan agama, politik dan
sosial yang berbeda, keberterimaan keunggulan

51

keputusan komunitas dibandingkan kecenderungan
pribadi, dan kesadaran akan kewajiban untuk
mempertahankan dan melayani publik. (Evans dan Boyte,
1986,5)”

Dengan kata lain, penduduk akan melakukan apa yang
harus mereka lakukan dalam sebuah demokrasi – mereka akan
menjalankan pemerintahan. Ketika mereka melakukan hal
ini, mereka akan memberikan kontribusi tidak hanya kepada
kebaikan masyarakat, tetapi juga kepada pertumbuhan
mereka sebagai manusia yang aktif dan bertanggung jawab.
Meskipun kita akan membahas poin ini nanti (dalam
buku ini tentunya), pelajaran-pelajaran yang memfokuskan
pada kewarganegaraan yang lebih aktif dan vital ini
secara jelas menemukan jalannya menuju literatur dan
praktek administrasi publik. Sebuah simposium awal
mengenai “kewarganegaraan dan administrasi publik”, yang
dipublikasikan dalam the Public Administration Review,
mempertimbangkan berbagai isu-isu praktis dan teoritis
yang menghubungkan ide-ide yang muncul mengenai sipil dan
kewarganegaraan dengan profesi administrasi publik
(Frederickson dan Chandler, 1984). Dewasa ini, dua buku,
Government Is Us (King dan Stivers 1998) dan Citizen
Governance (Box, 1998), memfokuskan pada bagaimana
administrasi publik memberikan kontribusi terhadap
penciptaan pemerintahan yang lebih berpusat pada
penduduk. Sesuai dengan perspektif ini, King dan Stivers
(1998) menegaskan bahwa administrator hendaknya melihat
penduduk sebagai penduduk (bukan hanya sebagai pemilih,

klien atau “konsumen”), harus berbagi kewenangan dan
mengurangi kontrol, dan harus mempercayai efektivitas
dari kolaborasi. Selain itu, berbeda dengan tuntutan
manajerialist akan efisiensi yang lebih besar, King dan
Stivers menyatakan bahwa manajer publik harus mencari
responsifitas yang lebih besar dan peningkatan pada
kepercayaan penduduk. Box menggerakkan argumen secara
khusus menuju level pemerintah daerah, dengan menunjukkan
cara-cara yang digunakan oleh pemerintah daerah dalam
melakukan restrukturisasi untuk mendorong keterlibatan
penduduk yang lebih besar dalam proses pemerintahan.
Seperti yang akan kita lihat, adaptasi terhadap tugas
saat ini dalam teori demokratis dan teori pendudukan
serta keterlibatan sipil memberikan kontribusi terhadap
apa yang kita sebut sebagai Layanan Publik Baru.

Model-model Komunitas dan Masyarakat Sipil

Kita juga dapat menempatkan akar-akar penting dari
Layanan Publik Baru dalam diskusi terkini mengenai
komunitas dan masyarakat sipil. Kepentingan terkini dalam
masyarakat merupakan sebuah fenomena menarik yang muncul
dalam berbagai area (Bellah dkk, 1985, 1991;
Etzioni,1988, 1995; Gardner, 1991; Selznick, 1991; Wolfe,
1989) dan diungkapkan oleh para komentator baik dari
sayap kiri maupun kanan. Di satu sisi mereka yang berada
di sayap kiri melihat komunitas sebagai sebuah antidot
bagi ketamakan dan kepentingan diri sendiri yang
berlebihan dan tidak terbatas yang menandai masyarakat
modern, sebuah obat bagi individualisme yang semakin

53

menjadi-jadi. Pada waktu yang bersamaan, mereka yang
berada di sayap kanan melihat masyarakat sebagai jalan
untuk membangkitkan nilai-nilai Amerika dasar yang pernah
diyakini tetapi sekarang ditentang oleh kekuatan-kekuatan
yang berada di luar kontrol kita.
Mengapa hal-hal yang menarik dalam masyarakat
menjadi sebuah permasalahan yang menarik. Mereka
menyatakan bahwa orang Amerika menjadi terasing oleh
kekuatan-kekuatan dari sebuah masyarakat teknologis, yang
dilambangkan oleh garis rakitan atau komputer, dan
berusaha kembali pada asosiasi yang “lebih manusiawi”.
Yang lainnya menyalahkan dislokasi sosial dan politik
yang terkait dengan Perang Vietnam dan gerakan Hak-Hak
Sipil; dan harapan akan waktu atau kondisi dari
Kebangsawanan dan barangkali penyesalan yang lebih besar.
Yang lainnya lagi menyatakan efek dari kapitalisme dan
kebodohan moral dari mereka yang terlibat dalam praktek-
praktek pasar yang masih bermasalah dan skema “perdangan
dari dalam/insider trading” yang membutuhkan rasa
tanggung jawab sosial yang lebih besar. Selain itu yang
lain menjadi sangat hati-hati terhadap prospek dari
ekonomi global yang tidak selalu didominasi oleh Amerika
Serikat dan harapan akan kepastian ekonomi. Terakhir,
beberapa poin menuju degradasi lingkungan dan kemungkinan
tujuan dari eksistensi manusia ditunjukkan oleh
keberadaan dari senjata perusak masal; mereka
menginginkan keseimbangan dan keamanan ekologis. Semuanya
sepertinya menyadari bahwa hidup telah “keluar dari
kontrol” dan manusia membutuhkan sebuah cara untuk

mengembalikan hidupnya.
Dalam berbagai kasus komunitas menjadi sebuah tema
dominan dalam kehidupan Amerika. Jika para penulis
memfokuskan pada aspek-aspek yang berbeda dari komunitas,
karya Jauh Gardner merupakan contoh dari kejelasan dan
daya persuasifnya. Gardner (1991) menyatakan bahwa
masyarakat, yang mungkin berasal dari level asosiasi
manusia berbeda mulai dari keluarga sampai kelompok
kerja, yang dapat memberikan struktur mediasi penting
antara individu dengan masyarakat. Gardner menulis “dalam
sistem kita, ‘kebaikan umum’ merupakan sebuah
perlindungan dari sistem di mana seluruh jenis manusia –
di dalam hukum – dapat mengejar berbagai visi dari
kebaikan umum dan pada waktu yang bersamaan menyelesaikan
jenis-jenis akomodasi saling menguntungkan yang membuat
sistem sosial menjadi lebih hidup dan dapat dijalankan.
Permainan kepentingan yang saling bertentangan dalam
sebuah kerangka tujuan bersama merupakan drama dari
sebuah masyarakat bebas” (1991, 15). Menurut Gardner,
nilai-nilai bersama dari sebuah komunitas sangat penting,
tetapi ia menegaskan bahwa kita juga menyadari bahwa
keutuhan juga harus melibatkan keragaman. Gardner
menulis.

“Untuk mencegah keutuhan agar tidak menghambat
keragaman, harus ada sebuah filosofi pluralisme,
sebuah iklim terbuka bagi perbedaan pendapat, dan
sebuah peluang bagi sub-komunitas untuk
mempertahankan identitas dan bagiannya dalam setting
tujuan-tujuan kelompok besar. Untuk mencegah

55

keragaman agar tidak merusak keutuhan, harus ada
tatanan kelembagaan dalam menghilangkan polarisasi,
karena mengajarkan kelompok-kelompok yang berbeda
untuk saling tahu satu sama lain, untuk membangun
koalisi, akan merusak resolusi, negosiasi dan
mediasi. Tentunya keberadaan masyarakat yang sehat
dengan sendirinya merupakan sebuah instrumen dalam
menyelesaikan konflik” (Gardner, 1991, 16).

Menurut Gardner dan yang lainnya, di luar ciri-ciri
ini, komunitas didasarkan pada kepedulian, saling percaya
dan teamwork, yang disatukan oleh sebuah sistem kuat dan
efektif bagi komunikasi dan penyelesaian konflik. Sifat
interaktif dari komunitas memberikan mediasi dan
rekonsiliasi antara individu dengan kolektif. Rosabeth
Moss Kantor, seorang ahli manajemen terkenal,
mengomentari ide ini dalam beberapa karya awalnya
mengenai komunitas. Dia menulis “pencarian komunitas juga
merupakan sebuah pertanyaan akan arah dan tujuan dalam
pelabuhan kolektif dari kehidupan individu. Investasi
diri dalam sebuah komunitas, keberterimaan kewenangan dan
kemauan untuk mendukung kehidupannya dapat menawarkan
identitas, makna personal dan peluang untuk tumbuh dalam
term-term prinsip standar dan petunjuk yang oleh para
anggotanya dirasakan menjadi ungkapan dari kondisinya
sendiri” (Kantor, 1972, 1973).
Usaha ini sebagian tergantung pada pengembangan
serangkaian “lembaga mediasi” yang sehat dan aktif yang
secara simultan berusaha memfokuskan pada hasrat dan

kepentingan penduduk dan memberikan pengalaman yang akan
secara lebih baik mempersiapkan penduduk untuk bertindak
dalam sistem politik yang lebih besar. Seperti yang
dikatakan oleh Robert Putnam (2000) bahwa tradisi
demokratis Amerika tergantung pada keberadaan penduduk
yang terlibat secara sipil, aktif dalam seluruh jenis
kelompok, asosiasi, dan unit-unit pemerintahan. Keluarga,
kelompok kerja, gereja, asosiasi sipil, kelompok-kelompok
rumah tangga, klub organisasi relawan, dan kelompok-
kelompok sosial – dan bahkan tim atletik – membantu
menetapkan hubungan antara individu dengan masyarakat
yang lebih besar. Secara kolektif, kelompok-kelompok
kecil ini membentuk sebuah “masyarakat sipil” di mana
orang perlu mengejar kepentingan personalnya dalam
konteks masalah komunitas. Masyarakat sipil merupakan
sebuah tempat di mana penduduk bisa saling terlibat satu
dengan yang lainnya dalam jenis dialog personal dan
pertimbangan mendalam yang tidak hanya merupakan esensi
dari bangunan masyarakat, tetapi bagi demokrasi itu
sendiri.

Sebagian besar komentar terkini mengenai gagasan
kewarganegaraan dan masyarakat sipil memfokuskan pada
penurunan keterlibatan penduduk Amerika dalam politik dan
pemerintahan. Orang sepertinya kecewa dengan pemerintah,
mereka menarik diri dari proses politik, dan mereka
menjadi semakin terisolir dari ruang pribadinya. Poling
opini publik, misalnya, menunjukkan penurunan tajam dalam
kepercayaan orang dalam pemerintahan, khususnya pada
level federal. Selama beberapa dekade, the University of

57

Michigan’s Survey Research Center mengumpulan respons-
respon warga Amerika terhadap pertanyaan “Berapa kali
anda percaya pemerintah di Washington akan melakukan hal
yang benar”. Empat puluh tahun yang lalu, lebih dari tiga
dari setiap empat warga Amerika menyatakan bahwa mereka
percaya kepada pemerintah seperti biasanya atau mereka
lebih banyak percaya kepada pemerintah. Saat ini kurang
dari satu dari empat orang memberikan respons ini.
Kepercayaan kepada pemerintah sepertinya sangat rendah.
Tetapi beberapa orang menggagas sebuah pandangan
yang lebih seimbang. David Mathews dari Kettering
Foundation, misalnya, menyatakan bahwa meskipun
kepentingan penduduk dalam proses politik mungkin telah
mengalami sublimasi selama beberapa tahun terakhir,
kepentingan ini tidak mati. Matthews (1994) menunjukkan
sebuah studi yang disponsori oleh Kettering yang
menemukan perasaan tak berdaya dan tidak masuk dalam
lingkaran penduduk, tetapi juga memiliki perhatian
mendalam terhadap kewajiban sipil. Penduduk merasa
frustrasi dan marah bahwa “mereka dipaksa keluar dari
sistem politik oleh para kelas politik profesional dari
para pelobi kuat, politisi yang berkuasa, manajer
kampanye dan elit media. Mereka melihat sistem sebagai
sebuah aspek di mana suara tidak lagi memberikan
kontribusi tinggi karena uang yang berkuasa. Mereka
melihat sistem dengan pintu-pintunya yang tertutup oleh
rata-rata penduduk” (Mathews, 1994, 12-15). Sehingga
penduduk merasa terasing.
Di sisi lain penduduk masih ingin bertindak. Mereka

bangga dengan masyarakat dan negaranya dan ingin membantu
membawa perubahan positif. Faktanya beberapa penduduk
terlibat dalam aktivitas-aktivitas politik dari dalam
jangka pendek dan tidak banyak menghabiskan waktunya
dalam politik pemilu atau partai, yang mereka lihat
sebagai sebuah sistem yang tertutup dan tidak dapat
ditembus, tetapi dalam gerakan berbasis penduduk akar
rumput di dalam keluarga, kelompok kerja dan asosiasi.
Aktivitas-aktivitas ini membentuk laboratorium
kewarganegaraan, arena-arena ketika orang berusaha
mencapai hubungan-hubungan baru dan tatanan politik yang
lebih besar, hubungan dari dilema-dilema partisipasi yang
dimunculkan oleh dunia modern, tetapi juga diberi
informasi oleh kemungkinan-kemungkinan aktivisme dan
keterlibatan baru yang ditawarkan oleh kondisi-kondisi
modern (Boyte dan Kari, 1996; Lappe dan DuBois, 1994).
Juga terdapat sebuah peran penting bagi pemerintah
untuk mendorong bangunan komunitas dan masyarakat sipil.
Yang menarik, beberapa pemimpin politik dan sipil
progresif dan modern menyadari peran dan kemampuan
bertahan dari usaha-usaha tersebut – dan semakin
melibatkan diri mereka sendiri. Para pemimpin politik
mendatangi penduduk dengan cara-cara substansial, baik
melalui teknologi informasi modern maupun alat-alat yang
lebih konvensional. Dan para manajer publik menentukan
kembali peran mereka terkait dengan keterlibatan penduduk
dalam proses pemerintahan (Thomas 1995). Sekali lagi
seperti yang dinyatakan oleh King dan Stivers (1998),
pemerintah bisa memainkan sebuah peran penting dan kritis

59

dalam menciptakan, membantu dan mendukung hubungan antara
penduduk dengan masyarakat atau komunitasnya.
Bagaimana administrator dipengaruhi dan mempengaruhi
komunitas dan masyarakat sipilnya? Meskipun pertanyaan
ini akan terus muncul dalam buku ini, terdapat beberapa
komentar umum yang bisa kami munculkan. Pertama, ketika
terdapat jaringan interaksi kuat dan level kepercayaan
dan kohesi tinggi antar penduduk, administrator publik
bisa menggunakan cadangan modal sosial yang ada ini untuk
membangun jaringan yang lebih kuat, membuka jalan baru
bagi dialog dan perdebatan, dan mendidik penduduk secara
lebih jauh dalam kaitannya dengan permasalahan
pemerintahan yang demokratis (Woolum 2000). Kedua,
administrator publik bisa memberikan kontribusi dalam
membangun masyarakat dan modal sosial. Beberapa orang
berpendapat saat ini bahwa peran utama dari administrator
publik adalah membangun komunitas (Nalbandian 1999). Yang
lainnya berpendapat bahwa administrator publik bisa
memainkan peran aktif dalam meningkatkan modal sosial
dengan mendorong keterlibatan penduduk dalam pembuatan
keputusan publik. Di dasarkan pada pengalamannya dalam
melakukan usaha-usaha skala-luas dalam keterlibatan
sipil, Joseph Gram dan Linda Chapin menyatakan “penduduk
tidak selalu mendapatkan apa yang mereka inginkan, tetapi
melibatkan mereka dalam mempersonalisasikan aktivitas
yang kita lakukan – menghubungkan administrasi publik
dengan publik. Dan hubungan ini mendorong pada pemahaman
baik bagi penduduk maupun administrator. Dan hubungan ini
membawa kita untuk memahami penduduk dan administrator”

(1998, 192). Pemahaman seperti ini memperkaya pemerintah
dan komunitas.

Humanisme Organisasional dan Administrasi Publik Baru

Akar teoritis penting ketiga dari Layanan Publik
Baru adalah humanisme organisasional. Selama dua puluh
lima tahun terakhir, para ahli administrasi publik
bergabung dengan kolega dalam disiplin-disiplin ilmu lain
dalam menyatakan bahwa pendekatan-pendekatan hierarkis
tradisional bagi organisasi sosial terbatas dalam
pandangan mereka mengenai perilaku manusia dan mereka
bergabung dalam sebuah kritik birokrasi dan pencarian
pendekatan-pendekatan alternatif terhadap manajemen dan
organisasi. Secara kolektif, pendekatan-pendekatan ini
berusaha membentuk organisasi publik yang tidak
didominasi oleh isu-isu kekuasaan dan kontrol dan lebih
perhatian terhadap kebutuhan dan permasalahan konstituen
internal dan eksternal.
Seperti halnya para penulis, antara lain Dimock,
Dahl dan Waldo, ketika memberikan sebuah perbedaan
terhadap pandangan yang menonjol mengenai teori
administrasi publik, para penulis seperti Chris Argyris
dan Robert Golembiewski memberikan pandangan yang berbeda
terhadap pandangan menonjol dari pemerintahan
organisasional melalui bagian terakhir dari abad kedua
puluh. Dalam sebuah buku awal, Personality and
Organization, Argyris mengeksplorasi dampak dari praktek-
praktek manajemen tradisional terhadap pekembangan
psikologis individu di dalam organisasi yang kompleks.

61

Argyris menyatakan bahwa studi mengenai kepribadian
manusia menunjukkan bahwa orang yang tumbuh dari bayi
sampai dewasa bergerak dari kondisi pasif menuju aktif,
dari ketergantungan menuju kebebasan, dari rentang
perilaku terbatas menuju rentang yang lebih besar, dari
ketertarikan dangkal menuju ketertarikan mendalam, dari
perspektif jangka pendek menuju jangka panjang, dari
posisi bawah menuju posisi yang setara atau posisi atas,
dan dari kurangnya kesadaran menuju kesadaran tinggi
(1975, 50). Sebaliknya apa yang oleh Argyris dilihat
sebagai praktek manajemen standar pada waktu itu (dan
orang mungkin berpendapat bahwa mereka tidak ada yang
berubah saat ini) sepertinya tidak meningkatkan tetapi
justru menghambat perkembangan pekerja. Misalnya, di
sebagian besar organisasi orang relatif memiliki kontrol
kecil terhadap pekerjaannya. Dalam beberapa kasus mereka
diyakini tunduk, terikat dan terbatas pada apa yang dapat
mereka lakukan. Untuk mendorong pertumbuhan individu
serta meningkatkan kinerja organisasi, Argyris menggagas
sebuah pendekatan dalam manajemen di mana manajer akan
mengembangkan dan menerapkan “keterampilan kesadaran
diri, dalam diagnosis efektif, untuk membantu pertumbuhan
individu dan menjadi lebih kreatif, dan dalam menghadapi
para pekerja yang memiliki ketergantungan besar” (Argyris
1962, 213). Ketika karya Argyris semakin matang, ia
memfokuskan pada cara-cara yang dapat digunakan oleh
organisasi untuk bergerak menuju arah ini melalui
program-program perubahan terencana yang dikenal sebagai
“Perkembangan organisasi”.

Kita harus memperhatikan bahwa ide-ide Argyris
bertentangan langsung dengan model rasional administrasi
yang ada, yang diungkapkan dengan sangat jelas oleh
Herbert Simon. Yang pasti pada tahun 1973, Argyris
menggunakan halaman-halaman Public Administration Review
untuk mengeksplorasi beberapa keterbatasan atau kelemahan
dari model rasional (Argyris, 1973). Argyris memulainya
dengan menyatakan bahwa model rasional Simon hampir sama
dengan teori administratif tradisional, di mana manajemen
menentukan tujuan organisasi dan tugas-tugas yang harus
dijalankan, serta memberi training, penghargaan dan
hukuman kepada pekerja – semuanya di dalam kerangka
struktur piramidal formal di mana kekuasaan mengalir dari
atas ke bawah (top down). Yang ditambahkan Simon dalam
model ini adalah fokus terhadap perilaku rasional, yaitu,
perilaku yang dapat didefinisikan dalam term-term alat
dan tujuan. (Sekali lagi dalam pandangan ini, “rasional”
tidak terkait dengan konsep filosofi luas seperti
kebebasan atau keadilan, tetapi dengan bagaimana orang
bisa secara efisien menyelesaikan pekerjaannya di dalam
organisasi). Dengan penekanan ini, model rasional
memfokuskan pada “aktivitas berpikir yang konsisten,
terprogram, terorganisir dari manusia” yang memberikan
“keunggulan terhadap perilaku yang terkait dengan tujuan”
dan menentukan “tujuan tanpa bertanya bagaimana tujuan
tersebut dikembangkan” (Argyris 1973, 261).
Pandangan ini gagal mengakui rentang utuh dari
pengalaman manusia, fakta bahwa orang bertindak secara
spontan, bahwa mereka mengalami chaos dan kondisi yang

63

tidak dapat diprediksi dalam kehidupannya, dan bahwa
mereka bertindak menurut perasaan dan emosi yang jauh
dari rasional. Selain itu karena pertumbuhan manusia
merupakan sebuah proses yang tidak sepenuhnya rasional,
organisasi yang dibangun dalam model ini tidak akan
mendukung pertumbuhan, perkembangan dan “aktualisasi-
diri” dari individu. Model rasional akan memberikan
pilihan terhadap perubahan-perubahan yang akan
meningkatkan rasionalitas (efisiensi) organisasi.
Perubaan-perubahan tersebut cenderung konservatif, yang
memperkuat status quo dengan lebih memfokuskan pada
“apakah itu, bukan apa kemungkinannya” (Argyris 1973,
261). Berbeda dengan pandangan ini, Argyris memunculkan
perhatian besar terhadap “moralitas individu,
otentisitas, (dan) aktualisasi-diri manusia” yang terkait
dengan “sisi wirausaha manusia” (253).
Dalam bidang administrasi publik, perspektif
perkembangan organisasi (OD) telah banyak dieksplorasi
oleh Robert Golembewski. Dalam karya awal, Men,
Management and Morality

(1967), Golembiewski
mengembangkan sebuah kritik teori organisasi tradisional,
dengan penekanannya pada kekuasaan top-down, kontrol
hierarkis, dan prosedur operasi standar, yang menyatakan
bahwa pendekatan-pendekatan tersebut mencerminkan
ketidakpekaan terhadap postur moral dari individu,
khususnya pertanyaan mengenai kebebasan individu.
Sebaliknya Golembiewski mencari sebuah cara untuk
“memperluas area diskresi yang terbuka bagi kita dalam
mengorganisir dan meningkatkan kebebasan individu” (1967,

305). Menindaklanjuti perspektif OD, Golembiewski
mendorong manajer menciptakan sebuah iklim penanganan
masalah terbuka melalui organisasi sehingga para anggota
bisa menyelesaikan masalah, dan bukan menentangnya. Dia
mendorong mereka membangun rasa percaya antar individu
dan kelompok yang ada di dalam organisasi untuk menambah
atau mengganti kewenangan dari peran atau status dengan
kewenangan pengetahuan dan kompetensi. Dia menyatakan
bahwa tanggung jawab pembuatan keputusan dan penanganan-
masalah harus ditempatkan sedekat mungkin dengan sumber
informasi untuk membuat kompetisi bisa memberikan
kontribusi bagi pencapaian tujuan kerja yang bertentangan
dengan kompetisi menang-kalah. Dia menyatakan bahwa ide
tersebut adalah untuk memaksimalkan kolaborasi antar
individu dengan unit yang tugasnya independen dan
mengembangkan siswa reward yang menyadari pencapaian misi
organisasi dan pertumbuhan serta perkembangan anggota
organisasi. Manajer harus bekerja untuk meningkatkan
kondisi ketika konflik muncul ke permukaan dan dikelola
secara tepat dan positif, dan meningkatkan kesadaran dari
proses kelompok dan konsekuensinya bagi kinerja (Denhardt
1999, 405).

Yang menarik, Golemblewski, seperti halnya Argyris,
membedakan pandangannya yang lebih humanistis dari
organisasi dengan model pilihan rasional, melalui sebuah
kritik terhadap model pilihan publik. Golembiewski
terlebih dulu menyatakan bahwa asumsi rasionalitas klasik
merupakan sebuah konstruk metodologis yang tidak
mencerminkan realitas (sebuah poin yang bahkan juga

65

diakui oleh para ahli pilihan publik). Orang tidak selalu
bertindak rasional atau mendekati perilaku rasional.
Untuk mendasarkan teori pilihan terhadap asumsi-asumsi
yang mereka miliki memiliki arti bahwa orang dibatasi
oleh proposisi logis mengenai bagaimana orang akan
berperilaku jika mereka bertindak secara rasional.
Menurut Golembiewski, pandangan seperti itu mengabaikan
pertimbangan politik atau emosional yang harus
dipertimbangkan dalam mengembangkan teori perilaku
manusia secara komprehensif. Atau mungkin orang
menyimpulkan dengan Norton Long bahwa para ahli pilihan
publik berargumen dengan logika yang elegan dan tanpa
cela mengenai kuda terbang” (dicuplik dalam Golembiewski,
1977, 1942).

Kontribusi penting lain terhadap konstruksi
organisasi yang lebih humanis dalam sektor publik
diberikan oleh sekelompok ahli yang secara kolektif
dikenal sebagai Administrasi Publik Baru, yang pada
dasarnya merupakan administrasi publik yang menentang
gerakan radikal pada akhir tahun 60-an atau 70-an dalam
masyarakat secara umum dan dalam disiplin ilmu sosial
lainnya. Meskipun Administrasi Publik Baru tidak pernah
merupakan gerakan yang sangat koheren, dengan
kontributornya yang sering kali memiliki perbedaan
substansial antara yang satu dengan yang lainnya, ide-ide
yang terkait dengan Administrasi Publik Baru menjadi
sangat penting untuk diingat. Yang jelas terkait dengan
isu humanisme organisasional, beberapa ahli selama
periode itu menekankan keutuhan untuk mengeksplorasi

alternatif-alternatif bagi model top-down hierarkis dari
organisasi birokratis.
Kita harus perhatikan bahwa Administrasi Publik Baru
memberikan kontribusi sudut pandang lain terhadap diskusi
mainstream mengenai administrasi publik. Secara khusus
muncul sebuah argumen agar administrator memainkan sebuah
peran yang lebih aktif dalam pengembangan kebijakan
publik dibandingkan sebelumnya, karena kompleksitas dari
masalah-masalah kontemporer membutuhkan keahlian dari
administrator yang terlatih secara profesional dan ahli
teknis terkaitnya, dan karena “harus ada orang yang mau
menghadapi tantangan”. Bahkan terdapat pengakuan dan
diskusi yang lebih eksplisit mengenai peran dari nilai
dalam administrasi publik. Misalnya, George Frederickson
dalam New Public Administration menyatakan atas nama
kesetaraan sosial sebagai konsep pembimbing dalam
pembuatan keputusan administratif dan politik. “Pegawai
negeri harus dapat mengembangkan dan mempertahankan
kriteria dan ukuran kesetaraan dan memahami dampak dari
layanan publik terhadap martabat dan kebaikan penduduk”
(1980,46). Esensinya memberikan solusi yang setara
terhadap masalah publik tidak hanya melibatkan penawaran
layanan yang sama kepada seluruh level layanan yang lebih
besar kepada mereka yang berada dalam kebutuhan yang
lebih besar. Frederickson menyatakan bahwa administrasi
publik itu tidak netral dan hendaknya tidak dinilai
melalui kriteria efisiensinya saja. Tetapi konsep seperti
kesetaraan, kesamaan dan responsivitas juga harus
memiliki peran.

67

Administrasi Publik Post-Modern

Sebuah akar teoritis penting keempat dari Manajemen
Publik Baru adalah postmodernisme. Pada akhir tahun 60
dan awal tahun 70-an, para ahli dalam administrasi publik
mulai mengeksplorasi secara lebih kritis pendekatan
terhadap pemerolehan pengetahuan yang mendasari model
rasional mainstream dari administrasi. Dasar bagi
eksplorasi ini adalah ide bahwa administrasi publik
mainstream seperti ilmu sosial lainnya, menjadi terikat
pada pendekatan tertentu dalam pemerolehan pengetahuan –
positivisme – dan penekatan ini secara kabur dan dramatis
membatasi rentang berpikir di lapangan. Sederhananya,
pendekatan positivist menyatakan bahwa ilmu sosial dapat
dipahami dengan menggunakan pendekatan yang sama, yang
diterapkan dalam ilmu alam. Dalam pandangan ini, fakta-
fakta kehidupan sosial atau organisasional bisa
dipisahkan dari nilai; peran sains adalah memfokuskan
pada fakta, bukan nilai. Fakta-fakta dapat diamati dan
diukur seperti halnya perilaku elemen fisik atau kimia
dapat diukur. Sebaliknya konsep dan teori dapat dibangun
dengan didasarkan pada observasi “perilaku manifestasi”
ini. Pendekatan positivist diakui sebagai dasar dari
model administrasi rasional Simon dan mendominasi aspek-
aspek lain dari studi administrasi publik, khususnya ilmu
kebijakan.

Para kritikus terhadap pandangan ini menyatakan
bahwa mengamati perilaku manusia “dari luar” tidak
memberikan pemahaman yang banyak mengenai makna tindakan
manusia. Misalnya, anda mungkin melihat manusia yang

berjalan melewati hutan, tetapi anda akan tahu lebih
banyak mengenai apa yang terjadi jika anda tahu dia
adalah seorang kriminal yang melarikan diri dari sherif.
Dan dalam kehidupan sosial, fakta dan nilai sangat sulit
dipisahkan dan dalam beberapa kasus nilai lebih penting
dibandingkan fakta dalam memahami tindakan manusia.
Karena perilaku manusia berbeda dari waktu ke waktu dan
dari kultur ke kultur, akan mustahil merumuskan jenis
pernyataan seperti-hukum serupa yang ingin dicari oleh
sains. Selain itu, mendeskripsikan tindakan manusia dalam
term observasi “obyektif” dan “hubungan seperti hukum”
gagal memahami komponen-komponen nonrasional dari
pengalaman manusia – intuisi, emosi dan perasaan.
Di satu sisi, para kritikus menyatakan bahwa
ketergantungan pada model positivist memperkuat
kecenderungan menuju obyektifikasi dan depersonalisasi
yang menjadi bagian dari model mainstream administrasi
publik. Di sisi lain, mereka juga menyatakan bahwa
bergantung pada positivisme saja tidak akan memberikan
pemahaman utuh mengenai makna dan nilai yang merupakan
bagian dari kehidupan manusia. Dalam pencarian
alternatif, para ahli berpindah dari pendekatanm
interpretatif menuju pemerolehan pengetahuan, pendekatan
yang memfokuskan pada pemahaman makna yang dibawa orang
dalam pengalamannya, khususnya pengalaman yang juga
dimiliki oleh orang lain. Yang lainnya berpindah dari
pengujian kritis-nilai dari kekuatan yang mendasari
pengalaman manusia, khususnya kekuatan dari kekuasaan dan
dominasi yang menyimpang dari komunikasi antar manusia.

69

Melalui pendekatan ini para ahli ingin membangun
pendekatan-pendekatan alternatif terhadap studi dan
praktek administrasi publik, alternatif-alternatif yang
lebih peka terhadap nilai (bukan hanya fakta), terhadap
makna manusia obyektif (bukan hanya perilaku obyektif)
dan rentang emosi dan perasaan utuh dalam hubungan antar
manusia.

Meskipun postmodernisme itu sangat kompleks dan
beragam, sebagian besar modernis berpendapat bahwa sebuah
masalah yang kita hadapi saat ini adalah hilangnya
kemampuan kita untuk mengatakan apa yang nyata. Mereka
yang sebelumnya memegang “pandangan dunia” serta
“penjelasan ilmiah” yang bekerja di masa lalu, mengalami
kerusakan fatal yang sebagian besar terkait dengan fakta
bahwa penjelasan ini merupakan produk dari tempat dan
waktu tertentu dan hanya bisa melihat dunia dari sudut
pandang unik. Jika kita menciptakan dunia melalui bahasa
dan interaksi kita, maka pasti akan muncul batasan-
batasan mengenai apa yang bisa dinyatakan sebagai “riil”.
Bahkan situasinya menjadi semakin rumit karena dunia
simbolisme yang luas dan membingungkan semakin
mendominasi pemikiran dan perasaan kita. Misalnya , dalam
komersial televisi, seks digunakan untuk menjual mobil
dan kodok digunakan untuk menjual bir. Komunikasi terjadi
satu arah. Kita sebagai pemirsa pasif tidak memiliki
kesempatan untuk berbicara ulang.
Para ahli administrasi publik yang menerapkan
perspektif postmodern sangat kritis terhadap posisi yang
sangat jelas dengan rasionalisme (khususnya teori pilihan

rasional berbasis-pasar) dan keahlian teknokratis. “Dalam
birokrasi, dunia tindakan sosial yang kuat ditampilkan
oleh dunia tindakan yang terorganisir secara rasional.
Kepatuhan terhadap rutinitas komando hierarkis mendahului
hubungan empatik dengan yang lainnya... Dalam komunikasi
monologis tidak ada tempat pulang-pergi, tidak ada
peluang untuk terlibat dalam perjuangan verbal dalam
menetapkan masalah dan memutuskan apa yang harus
dilakukan. Sebaliknya para ahli administrasi publik
postmodern memiliki komitmen sentral terhadap ide
“wacana”, gagasan bahwa masalah-masalah publik cenderung
muncul melalui wacana dibandingkan melalui pengukuran
“obyektif” atau analisis rasional (McSwite 1997, 377).
Ide tentang wacana otentik melihat administrator dan
penduduk saling terlibat sepenuhnya, bukan hanya sebagai
individu yang memiliki kepentingan-diri secara rasional
yang dipertemukan untuk berbicara, tetapi sebagai
partisipan dalam sebuah hubungan ketika mereka saling
terlibat sebagai manusia. Proses negosiasi dan bangunan
konsensus yang dihasilkan merupakan sebuah proses di mana
seluruh orang saling terlibat ketika mereka melibatkan
diri mereka, yang sepenuhnya merangkul seluruh aspek dari
kepribadian manusia, bukan hanya rasional, tetapi
eksperiensial, intuitif dan emosional. Tetapi perubahan
tersebut sangat sulit dilakukan dan menuntut kepada kita
untuk memahami (1) bagaimana bisa bertindak tanpa
bergantung pada alasan dan (2) bagaimana sampai pada
tuntutan-tuntutan dengan ide mengenai hal lain.

71

Layanan Publik Baru

Para ahli kewarganegaraan, komunitas dan masyarakat
sipil, humanisme organisasional dan administrasi publik
baru serta postmodernisme membantu menetapkan sebuah
iklim di mana akan masuk akal saat ini untuk berbicara
mengenai Layanan Publik Baru. Meskipun kami mengakui
perbedaan ini, bahkan terdapat perbedaan besar dalam
berbagai sudut pandang ini, kami meyakini juga terdapat
persamaan-persamaan yang membedakan kelompok-kelompok ide
yang kita sebut sebagai Administrasi Publik Baru dari
mereka yang terkait dengan Manajemen Publik Baru dan
Administrasi Publik Lama. Selain itu, terdapat sejumlah
pelajaran praktis yang digagas oleh Layanan Publik Baru
pada diri mereka yang ada dalam administrasi publik.
Pelajaran-pelajaran ini tidak eksklusif, tetapi sangat
menguatkan. Kami akan menjelaskan secara singkat ide-ide
tersebut di sini, lalu membahas satu per satu secara
lebih detil dalam tujuh bab berikutnya. Di antara ide-ide
tersebut, yang paling menarik adalah sebagai berikut:
1.Melayani Penduduk, bukan Konsumen. Kepentingan
publik merupakan hasil dari sebuah dialog mengenai
nilai-nilai bersama, bukan kumpulan kepentingan
individu. Sehingga pegawai negeri tidak hanya
merespons terhadap tuntutan “konsumen”, tetapi
memfokuskan pada pengembangan hubungan saling
percaya dan kolaborasi dengan dan antar penduduk
(Bab 3).
2.Mencari Kepentingan Publik. Administrator harus
memberikan kontribusi terhadap pembangunan gagasan

kolektif bersama dari kepentingan publik. Tujuannya
bukan untuk menemukan solusi tepat yang didorong
oleh pilihan-pilihan individu. Tetapi merupakan
penciptaan dari kepentingan dan tanggung jawab
bersama (Bab 4).
3.Menilai penduduk lebih dari kewirausahaan:
Kepentingan publik lebih baik dikembangkan oleh
pegawai negeri dan penduduk yang berkomitmen untuk
memberikan kontribusi bermakna kepada masyarakat
dibandingkan oleh manajer kewirausahaan yang
bertindak seolah-olah uang publik adalah miliknya
(Bab 5).
4.Berpikir Strategis, Bertindak Demokratis: Kebijakan
dan program yang memenuhi kebutuhan publik bisa
dicapai dengan paling efektif melalui usaha-usaha
kolektif dan proses kolaboratif (Bab 6).
5.Menyadari Bahwa Akuntabilitas itu Tidak Sederhana:
Pegawai negeri harus perhatian lebih dari
perhatiannya terhadap pasar; mereka juga harus
memenuhi

hukum

perundang-undangan

dan
konstitusional, nilai komunitas, norma politik,
standar profesional dan kepentingan penduduk (Bab
7).

6.Melayani, bukan Menyetir: Pegawai negeri harus
menggunakan kepemimpinan berbasis-nilai bersama
dalam membantu penduduk mengungkapkan dan memenuhi
kepentingan bersamanya, dan tidak berusaha
mengontrol atau menyetir masyarakat menuju arah
baru (Bab 8).

73

7.Menilai Orang, bukan Hanya Produktivitasnya:
Organisasi publik dan jaringan yang menjadi tempat
mereka berpartisipasi cenderung berhasil dalam
jangka panjang jika dijalankan melalui proses
kolaborasi dan kepemimpinan bersama yang didasarkan
pada penghargaan terhadap semua orang (Bab 9).

BAB 3
MELAYANI WARGA NEGARA, BUKAN KONSUMEN

Layanilah warga negara, bukan konsumen. Kepentingan
publik adalah hasil dari dialog tentang nilai-nilai
bersama bukan agregasi kepentingan-diri individual. Oleh
karena itu, pegawai pemerintah tidak semata-mata
merespons permintaan “konsumen”, namun lebih memfokuskan
pada pembangunan hubungan kepercayaan dan kolaborasi
dengan dan di antara warga negara.
Layanan Publik Baru tentu saja dimulai dengan konsep
layanan publik. Namun ide layanan publik sangat terkait
dengan responsibilitas kewarganegaraan demokratis.
Menurut apa yang dikatakan oleh Benjamin Barber, “Layanan
untuk negara adalah sebuah tugas pria dan wanita merdeka
yang kebebasannya seluruhnya bergantung pada dan hanya
dapat hidup melalui asumsi-asumsi tanggung jawab politik.
Dalam tradisi ini, layanan adalah sesuatu yang kami
perlihatkan kepada diri sendiri atau bagian dari diri
kita sendiri yang melekat pada komunitas sipil” (Barber
1998, 195). Layanan publik berasal dari kebaikan sipil
atas tugas dan tanggung jawab.
Ide layanan publik adalah bervariasi sepanjang
waktu. Dalam beberapa periode, komitmen warga negara
terhadap layanan publik adalah jauh lebih kuat daripada
dalam layanan lainnya. Selain itu, hubungan antara
pegawai pemerintah dan publik dicirikan dalam beberapa
hal berbeda sepanjang waktu. Dalam Bab ini, kami lebih
dahulu akan mereview beberapa aspek penting

75

kewarganegaraan demokratis, kemudian membahas pandangan-
pandangan layanan publik berbeda yang berkaitan dengan
kewarganegaraan. Kami akan menguji interpretasi khusus
layanan publik dalam Administrasi Publik Lama, Manajemen
Publik Baru, dan Layanan Publik Baru. Kami sejak awal
telah memperlihatkan sebuah perbedaan antara definisi
legal kewarganegaraan dan apa yang kami sebut sebagai
definisi etis kewarganegaraan – kewarganegaraan terkait
dengan sifat keanggotaan seseorang dalam sebuah komunitas
politik, termasuk isu-isu seperti hak dan tanggung jawab
warga negara. Kami akan memfokuskan pada interpretasi
etis kewarganegaraan, bahkan dalam pembahasan ini,
terdapat beberapa pertanyaan tentang (1) bagaimana
“teori” kewarganegaraan bisa diformulasikan, (2)
bagaimana masyarakat modern membentuk dan – kami dapat
mengatakan – membatasi peran warga negara, dan (3) apakah
terdapat dasar pemikiran dan harapan untuk membangun
keterlibatan warga negara secara lebih aktif dalam proses
penyelenggaraan pemerintahan. Dalam bagian ini, kami akan
secara ringkas menguji masing-masing topik tersebut.

Teori-Teori Kewarganegaraan

Beberapa usaha untuk memahami peran dan tanggung
jawab yang tepat warga negara dapat ditemukan kembali
pada filosofi Yunani kuno. Teoretikus politik yang
bernama J.G.A. Pocock pada kenyataannya menunjukkan bahwa
sejarah konsep kewarganegaraan dalam pemikiran politik
Barat dapat dipandang sebagai “dialog yang belum selesai”
antara yang ideal dan yang riil dan antara orang dan

benda (Pocock, 1995, 42). Menurut Pocock, penjelasan
klasik mengenai kewarganegaraan. Yang mengekspresikan
“yang ideal”, pertama kali dikembangkan dalam Politics
Aristotle. Menurut pandangan ini, warga negara turut
serta dalam penelitian polis sebab individu bisa mencapai
humanitas terpenuhnya (bagi Aristotle, ini hanya adalah
“his/nya”). Karena manusia adalah orang yang aktif,
sosial dan bermoral, yang berhubungan dengan tujuan
hidup, mereka berusaha untuk mencapai tujuan tinggi dan
harus terlibat dalam determinasi-diri. “Oleh karena itu,
warga negara mengatur dan diatur; warga negara bergabung
satu sama lain dalam membuat keputusan di mana masing-
masing pengambil keputusan menghormati otoritas lainnya
dan semuanya bergabung dalam mematuhi beberapa keputusan
yang mereka buat” (Pocock, 1995, 31). Warga negara lebih
berhubungan dengan “tujuan” yang dicapai dalam kehidupan
sosial; mereka kurang memperhatikan “alat” industri atau
produksi. Kewarganegaraan dipandang sebagai aktivitas
instrumental (cara untuk mencapai tujuan). Agar aktif,
warga negara harus menjadi tujuan itu sendiri. Ini
dinilai karena kebebasan yang diperoleh dengan
berpartisipasi dalam pekerjaan pemerintahan.
Terdapat pandangan alternatif, pandangan yang Pocock
lacak pada ahli hukum Roma yang bernama Gaius, yang
bergerak dari sebuah konsep warga negara sebagai
keberadaan political ke warga negara sebagai keberadaan
legal, yang eksis dalam dunia orang, tindakan, dan
sesuatu/benda. Konsep “sesuatu” adalah konsep yang
membuat sebuah perbedaan. Warga negara Aristotle tentu

77

saja, berkaitan dengan sesuatu (seperti tanah atau
perdagangan), namun mereka tidak bertindak melalui medium
sesuatu. Yang sangat bertentangan, “warga negara
Aristotle adalah orang-orang yang bertindak satu sama
lain, sehingga kehidupan aktifnya adalah bersifat moral”
(Pocock, 1995, 34).

Bagi Gaius, orang-orang pada dasarnya bertindak
karena ada sesuatu, dan sebagian besar tindakannya
terfokus pada pengambilan dan pertahanan kepemilikan
sesuatu. Perselisihan yang dihasilkan atas sesuatu adalah
apa yang menimbulkan kebutuhan terhadap regulasi.
Individu sebagai warga negara lebih dahulu terkait dengan
kepemilikan sesuatu dan kedua dengan tindakan-tindakan
legal yang diambil dengan menghubungkan sesuatu itu –
otorisasi, alat pembawa, litigasi, dan lain sebagainya.
Menurut pandangan ini, dunia sesuatu menjadi suatu
realitas, medium di mana manusia menghidupi kehidupannya,
dan tentu saja mendefinisikan kehidupannya.
Kewarganegaraan menjadi sebuah status legal, status yang
terkait dengan “hak-hak” khusus, khususnya hak-hak
properti, namun bukan menjadi status moral atau politik.
“warga negara Yunani melangkah di luar dunia sesuatu ke
dalam dunia interaksi personal, dunia perbuatan dan
perkataan, pembicaraan dan peperangan. Warga negara Roma,
yang bergantung pada hukum dan rajanya, tetap
diperingatkan oleh formula Gaian bahwa ia tinggal dalam
dunia sesuatu, dan juga dunia orang dan tindakan.”
(Pocock, 1995, 40).

Jean-Jacques Rousseau, yang mengikuti tradisi

Aristotelian, pada dasarnya mendefinisikan warga negara
sebagai seseorang yang bertindak demi kebaikan komunitas.
Kewarganegaraan adalah pola hidup yang meliputi sebuah
komitmen terhadap komunitas dan terhadap anggota-
anggotanya, sebuah level keterlibatan signifikan dalam
urusan publik, dan keinginan berkala untuk menempatkan
kepentingan diri seseorang di bawah kepentingan
masyarakat luas, apa yang Alexis de Tocqueville sebut
sebagai “kepentingan diri yang dipahami dengan benar”
(Tocqueville, 1969, 526-27). Lainnya, seperti John Start
Mill, juga memimpikan partisipasi warga negara sebagai
sebuah komponen yang diperlukan pemerintah demokratis.
Sebagaimana yang Mill nyatakan, “pemerintah yang baik
bergantung pada kualitas manusia yang terdiri dari
masyarakat di mana pemerintahan diselenggarakan” (Mill
1862, II, 2).

Tradisi legal, yang kerap kali bersifat skeptis
terhadap partisipasi publik, dipertahankan dalam tulisan
Konstitusi Amerika Serikat. Sesuai dengan tradisi
legalisme dan yurisprudensi, ayah pendiri menciptakan
pemerintah dengan perhatian teliti terhadap
keseimbangan,atau seseorang bisa mengatakan dilusi
kekuasaan, supaya bisa memproteksi publik dari tirani
pemerintah. Pada waktu yang bersamaan, para pembuat
Konstitusi merasa sangat curiga dengan peraturan yang
dibuat oleh massa atau rakyat. Untuk alasan ini, hak
pilih sangat dibatasi. Konsep “warga negara” hanya
dimiliki oleh pemilik tanah pria, yang dipercaya bisa
memiliki pengetahuan yang cukup untuk berpartisipasi

79

melalui pemilihan dan layanan publik.
James Madison sangat memperhatikan gagasan tindakan
warga negara. Beliau percaya bahwa di antara
“ketidakberuntungan terbesar” Republik baru adalah
“ketidakstabilan dan ketidakadilan yang spirit ternodai
oleh administrasi publik kami” (Madison, 1787/1987, #10,
1). Bagi Madison, beberapa golongan adalah “beberapa
warga negara, baik yang mayoritas maupun minoritas
keseluruhan, yang bersatu dan digerakkan oleh beberapa
impuls keinginan bersama, atau kepentingan komunitas yang
berlawanan” (#10, 1). Thomas di sisi lain, Jefferson
sangat mempertahankan keterlibatan warga negara dalam
memimpin pemerintah, yang menulis Declaration of
Independence bahwa “Pemerintah dilembagakan di antara
manusia, memperoleh kekuasaan dari persetujuan yang
diperintah” (Declaration of Indeendence 1776/1970). Dan
perdebatan itu tetap saja berlangsung.
Selama sistem konstitusional Amerika Serikat tidak
benar-benar mendukung keidealan demokratis, yang memiliki
fokus legalistik yang didesain untuk memproteksi
pemerintah dari gangguan berlebihan dari warga negara,
terdapat komitmen informal yang kuat terhadap cita-cita
demokratis. Sebagai nilai abstrak, konsep partisipasi
warga negara diterima sebagai kebaikan yang sempurna.
Arahan Lincoln di Gettysburg Address mempengaruhi
sentimen dalam frase terkenal “pemerintah rakyat, oleh
rakyat, dan untuk rakyat”. Jadi, terdapat nilai yang kuat
dan eksplisit yang ditempatkan pada peran warga negara
dalam ideologi Amerika.

Lebih lanjut, orang Amerika memiliki tradsi yang
kuat untuk bertindak sesuai dengan cita-cita
kewarganegaraan demokratis. Dengan meringkas sejarah
keterlibatan sipil dalam abad ini, Terry Cooper menulis,
“Dari tradisi-kovenantal komunal Puritan awal dengan
bentuk-bentuk pemerintahan partisipatif; pertemuan kota
Inggris; pengalaman pembentukan asosiasi, yang
mempengaruhi perhatian Tocqueville; pemikiran anti-
federalis; dan penetapan kooperatif daerah perbatasan,
terdapat serangkaian nilai, adat istiadat, kepercayaan,
prinsip,dan teori yang memberikan substansi terhadap
kewarganegaraan etis” (1991, 10). Tradisi yang kuat ini
atas kewarganegaraan etis ini bertentangan dengan
pendekatan-pendekatan legal yang lebih formal, dan
memberikan basis untuk kewarganegaraan yang aktif dan
terlibat dalam negara ini.
Sejak awal kami telah memperlihatkan sebuah
perbedaan antara sebuah perspektif tentang
penyelenggaraan pemerintahan di mana warga negara melihat
melebihi kepentingan-diri ke kepentingan publik yang
lebih besar, dan penyelenggaraan pemerintahan yang
pemerintahnya eksis untuk memastikan bahwa warga negara
dapat membuat beberapa pilihan yang konsisten dengan
kepetingan-dirinya dengan menjamin prosedur-prosedur
khusus dan hak-hak individuil.

Apa yang sekarang
menjadi jelas yakni beberapa teori kewarganegaraan adalah
berbeda dalam hal yang sama. Cita-cita demokratis dari
orang-orang yang terlibat aktif dalam pekerjaan komunitas
atau negara, yang memberikan keuntungan kepada masyarakat

81

dan dirinya sendiri selama mereka menjadi manusia yang
lebih sempurna melalui keterlibatannya dalam sistem
politik, bertentangan dengan dunia yurisprudensi dan hak-
hak legal, baik yang terbentuk untuk memproteksi
kepentingan kami terhadap sesuatu maupun kepemilikan
kami. Dalam Bab ini, kami berargumen bahwa pandangan yang
berlaku dalam politik dan administrasi terkait dengan
kepentingan-diri, namun kemunculan spirit demokratis
mungkin memiliki keuntungan besar bagi masyarakat dan
bagi anggota-anggotanya.

Peran Warga Negara

Yang disayangkan, cita-cita kewarganegaraan baru-
baru ini dipenuhi dengan meningkatnya kekuasaan,
profesionalisme, dan kompleksitas. Robert Pranger,
misalnya, berargumen bahwa kebanyakan dari apa yang
diistilahkan sebagai “politik” saat ini sebenarnya adalah
“politik kekuasaan”, yang terkait dengan aktivitas-
aktivitas pemimpin, pejabat, dan pemegang kekuasaan lain
dalam masyarakat. Pranger membandingkan orientasi ini
dengan sebuah alternatif, yakni politik kewarganegaraan
atau “politik partisipasi”. Dalam politik partisipasi,
warga negara biasa terlibat dalam dialog dan wacana
(diskursi) mengenai arah masyarakat dan bertindak
berdasarkan pada prinsip-prinsip oral seperti prinsip-
prinsip yang berhubungan dengan istilah “kebaikan sipil”.
Perbedaan yang sama dibuat antara pandangan tinggi dan
rendah mengenai kewarganegaraan. Definisi tinggi
kewarganegaraan, yang terkait dengan penulis-penulis

seperti Aristotle, Rousseau, dan Mill, mengasumsikan
distribusi luas kekuasaan dan otoritas dan memandang
warga negara sebagai pembagian dalam pelaksanaan
otoritas. Kewarganegaraan rendah, yang terkait dengan
nama-nama seperti Thomas Hobbes atau elitis demokratis
kontemporer, mengasumsikan distribusi hierarkis otoritas,
dengan kekuasaan terbesar yang dipegang oleh orang-orang
yang berada “di posisi tertinggi” dan kekuasan kecil yang
dilaksanakan oleh orang lain (Cooper, 1991, 5). Dalam
masing-masing kasus, nampaklah bahwa dalam masyarakat
Amerika modern, “politik partisipasi” atau
“kewarganegaraan tinggi” mendominasi – mungkin tidak
untuk meniadakan “politik partisipasi” atau
kewarganegaraan tinggi”, namun untuk kerugiannya.
Carole Pateman berargumen bahwa teori-teori
kewarganegaraan “rendah” tersebut menjadi pemenuhan-diri.
Beliau diganggu oleh adanya fakta bahwa kebanyakan teori
kontemporer tidak “terpusat pada partisipasi ‘rakyat’,
atau pengembangan kualitas relevan politikkan kualitas
yang diperlukan dalam individu biasa”. Beliau menyatakan
bahwa “dalam teori demokrasi kontemporer, ini adalah
partisipasi elit minoritas yang krusial dan non-
partisipasi manusia biasa yang apatis yang kurang
memiliki rasa efiksasi politik yang dianggap sebagai
pertahanan utama terhadap instabilitas” (Pateman, 1970,
104). Beliau menunjukkan bahwa setting institusional saat
ini adalah bermusuhan dengan partisipasi warga negara,
pengembangan “karakter demokratis” di antara warga
negara, yang beliau tunjukkan adalah diperlukan untuk

83

partisipasi, digagalkan dalam sistem terbaru.
Untuk alasan apapun, sebagaimana yang telah
disebutkan sejak awal, partisipasi politik saat ini pada
umumnya mengalami penurunan, setidaknya ketika diukur
dalam terma keterlibatan formal, seperti pemilihan atau
menghadiri pertemuan. Pada saat yang sama, kepercayaan
pada pemerintah mengalami penurunan dan orang-orang
nampaknya sangat merasa sinis tentang cara dan motif
politisi. Kesenjangan antara pemimpin dan warga negara
nampaknya lebih besar daripada sebelumnya. Menurut fakta,
Barber menunjukkan sebuah ironi bahwa selama demokrasi
memerlukan kepemimpinan yang kuat dan kewarganegaraan
yang penuh semangat, kepemimpinan yang kuat itu,
khususnya ketika ini terkait dengan pelaksanaan kekuasaan
manifes, pada kenyataannya akan meruntuhkan
kewarganegaraan partisipatif yang lebih aktif (1998).
Kewarganegaraan aktif juga diperlemah oleh

profesionalisasi

pemerintah

dan

meningkatkan
dependensinya pada “para ahli”. Selama saran ahli
digembor-gemborkan sebagai sesuatu yang esensial untuk
memecahkan beberapa masalah yang dihadapi oleh pemerintah
modern, beberapa opini warga negara biasa akan
didevaluasi. Di bawah keadaan seperti itu, para pejabat
dan administrator mungkin akan cenderung tidak
memperdulikan pandangan yang mereka tolak selama kurang
memiliki kejelasan dan kecanggihan. Tentu saja,
mendengarkan pandangan-pandangan semacam itu menjadi
“gangguan” yang akan menghambat pemecahan masalah-masalah
teknis yang pemecahannya dilatih oleh para ahli. Lebih

lanjut, warga negara biasa sendiri akan dipenuhi oleh
kerumitan masalah-masalah dan merasakan bahwa mereka
tidak memiliki apapun untuk dikontribusikan – meskipun
“pemahaman”-nya mungkin akan sangat berguna.
Terakhir, kompleksitas masyarakat saat ini membuat
keterlibatan sipil menjadi sulit. Tekanan-tekanan dalam
membuat anak-anak hidup dan menjadi dewasa dan memenuhi
semua tuntutan lain kehidupan modern berarti bahwa
kebanyakan orang merasakan bahwa mereka tidak memiliki
cukup energi untuk berpolitik. Keterlibatan dalam ruang
lingkup publik tentu saja membutuhkan waktu, dan
kebanyakan orang tidak merasakan bahwa mereka DP
mencurahkan waktu yang diperlukannya untuk membuat
demokrasi itu berjalan dengan lancar.

Pembangunan Keterlibatan Warga Negara

Untuk alasan-alasan yang jelas, kami mengharapkan
level tinggi partisipasi publik dalam sebuah masyarakat
demokratis. Semua alasan tersebut didasarkan pada gagasan
demokrasi yang meliputi aturan orang-orang yang
dijalankan sesuai dengan nilai-nilai demokratis
fundamental. Alasan pertama adalah kepercayaan kami bahwa
melalui partisipasi aktif, kami dapat mencapai outcome
politik terbaik, outcome yang mencerminkan keputusan luas
orang-orang secara menyeluruh atau mempertimbangkan
keputusan kelompok khusus dan sesuai dengan norma-norma
demokrasi. Kedua, melalui partisipasi, kami bisa memenuhi
apa yang Thompson sebut sebagai tujuan demokratis, “untuk
mencapai beberapa aturan dan keputusan yang memenuhi

85

kepentingan jumlah warga negara terbesar” (Thompson, 190,
184). Melalui partisipasi publik luas dalam urusan sipil,
warga negara dapat membantu memastikan bahwa kepentingan
individu dan kolektif dapat didengar dan direspons oleh
para pejabat pemerintah. Selain itu, mereka dapat
mencegah para penguasa untuk melanggar kepentingan warga
negara. Ketiga, partisipasi demokratis dapat mempertinggi
legitimasi pemerintah. Orang-orang yang terlibat dalam
membuat keputusan kemungkinan besar mendukung keputusan-
keputusan tersebut dan lembaga-lembaga yang terlibat
dalam membuat dan menjalankan keputusan tersebut.
Ide tersebut, bersama-sama dengan apa yang disebut
Emmett S. Redford (1969) sebagai “moralitas demokratis”,
sebuah ekspresi cita-cita demokratis yang bersandar pada
tiga premis. Pertama, moralitas demokratis mengasumsikan
bahwa individu adalah ukuran dasar nilai manusia. Sistem
sosial dan politik kami hanya dapat dianggap berhasil
sejauh sistem itu bisa mempromosikan realisasi potensi
terpenuh individu. Kedua, moralitas demokratis
mengasumsikan bahwa klaim-klaim individu dapat
dipromosikan melalui keterlibatan semua orang dalam
proses pengambilan keputusan dan partisipasi itu bukan
hanya merupakan nilai instrumental, namun sangat penting
untuk pengembangan kewarganegaraan demokratis. Cita-cita
partisipasi universal mungkin mengambil berbagai bentuk;
namun Redford menunjukkan beberapa sesuatu mendasar: “Di
antara hal-hal tersebut adalah (1) akses ke informasi,
berdasarkan pendidikan, pemerintah terbuka, komunikasi
bebas, dan diskusi terbuka; (2) akses, baik langsung

maupun tidak langsung, ke forum diskusi; (3) kemampuan
untuk membuka isu ke diskusi publik; (4) kemampuan untuk
menegaskan klaim-klaim seseorang tanpa takut terhadap
pembalasan koersif; dan (5) pertimbangan semua klaim yang
ditegaskan” (1969, 8).
Melalui proses-proses semacam itu, para penyokong
demokrasi percaya bahwa pemerintah terbaik akan diperoleh
dan dipertahankan. Namun apa yang sebenarnya dimaksud
dengan sisi lain persamaan itu? Dari sudut pandang warga
negara, apa yang diperoleh dari keterlibatan lanjutan
dalam lembaga politik? Secara umum dapat dikatakan,
teoretikus politik memiliki tiga jawaban, yakni etika,
integratif, dan edukatif. Kami telah mengeksplorasi
argumen etis – bahwa keterlibatan aktif dalam kehidupan
politis adalah bagian dari realisasi potensi terpenuh
seseorang. Bagi Barber, misalnya, tujuan partisipasi
adalah untuk menciptakan komunitas warga negara yang
aktif dan tertarik “yang disatukan bukan oleh kepentingan
homogen namun oleh pendidikan sipil dan yang mampu
membuat tujuan bersama dan tindakan bersama demi kebaikan
sikap sipilnya dan lembaga-lembaga partisipatifnya”
91984, 117). Beliau melihat bahwa warga negara
ditransformasikan dari yang hanya memiliki kepentingan
pribadi dan suka mementingkan diri sendiri ke warga
negara yang memiliki rasa hormat terhadap kebaikan
publik. Selain itu, Pranger menulis bahwa “perilaku warga
negara dalam kultur kekuasaan pada dasarnya adalah buruk
di mana ini tidak begitu banyak berkaitan dengan tugas
utama warga negara sebagai agen yang bertanggung jawab

87

terhadap partisipasi bersama berdasarkan sudut pandang
independen, yang sebenarnya mengembangkan tanggung jawab
bersama yang bisa memperkaya kehidupan makmurnya” (1968,
53).

Partisipasi aktif dan pengorbanan kepentingan diri
seseorang yang kerap kali terlibat dalam sebuah demokrasi
akan membangun sebuah “karakter”. Melalui disiplin dan
pengorbanan-diri, warga negara menjadi lebih bijak.
Keterlibatan dalam pekerjaan pemerintahan akan
mengajarkan tanggung jawab dan toleransi. Kewarganegaraan
yang aktif mungkin tidak akan menimbulkan perbuatan
spektakuler, namun, menurut Tocqueville, “setiap hari,
ini akan mendorong beberapa perbuatan kecil; ini tidak
dapat membuat seseorang menjadi bijak, namun disiplinnya
akan membentuk banyak warga negara yang tertib, sabar,
layak, berhati-hati, dan dapat mengontrol-dirinya
sendiri. Jika ini tidak menimbulkan keinginan untuk
berbuat bijak, ini akan mendorong kebiasaan yang tanpa
disadari akan bersifat bijak” (1969, 526-27). Seseorang
yang tetap aktif terlibat dalam kehidupan sipil, orang
itu akan menjadi orang yang lebih baik.
Argumen integratif yang mendukung kewarganegaraan
yang lebih aktif menunjukkan bahwa orang-orang memainkan
banyak peran dalam masyarakat – employer, pegawai, guru,
siswa, orang tua, konsumen, perwakilan serikat kerja,
pengikut setia gereja – namun peran kewarganegaraan
adalah salah satu dari sebagian peran yang membawa aspek-
aspek kehidupan berbeda secara bersama-sama. (Religi
mungkin adalah hal lainnya). Teoretikus politik yang

bernama Sheldon Wolin menulis, “Kewarganegaraan
memberikan apa peran-peran lain yang tidak dapat
dimainkan, yakni pengalaman integratif yang membawa
banyak aktivitas peran orang kontemporer dan menuntut
bahwa peran terpisah disurvey dari sudut pandang yang
lebih umum” (1960, 434). Peran saya sebagai orang tua
kadang-kadang bertentangan dengan peran saya sebagai
pegawai. Ketika ini adalah kasus yang membuat saya
memerlukan sebuah cara luas untuk membawa berbagai peran
secara bersama-sama dalam sebuah tinjauan umum. Peran
kewarganegaraan dapat memberikan integrasi semacam itu.
Argumen ini adalah menarik selama kami
mempertimbangkan pertanyaan masyarakat sipil, sebab ini
adalah kelompok kecil, asosiasi, dan pola interaksi
sehari-hari yang bisa memberikan “perekat sosial” yang
mempertahankan masyarakat secara bersama-sama. Michael
Walzer menunjukkan bahwa kewarganegaraan adalah satu dari
banyak peran yang dimainkan oleh anggota, namun negara
itu sendiri tidak menyukai semua asosiasi lainnya. “Ini
mengerangkakan masyarakat sipil dan menempati ruang di
dalamnya, ini sesuai dengan kondisi-kondisi terbatas dan
aturan-aturan dasar semua aktivitas asosiasional
(termasuk aktivitas politik). Ini akan mendorong beberapa
anggota untuk berpikir tentang kebaikan bersama, melebihi
konsepsinya sendiri atas kehidupan yang baik” (1995,
169). Melalui peran kewarganegaraan, kami bisa
mengintegrasikan kepentingan dan pengalaman yang kami
miliki dalam bidang lain yang kurang begitu komprehensif.
Selain itu, dengan bertindak sebagai warga negara,

89

pelaksanaan kebaikan sipilkan membawa kita ke dalam
hubungan yang lebih dekat dengan orang lain. Ini akan
tingkat perasaan bahwa orang-orang memiliki sebuah
komunitas. Jadi, “aktivitas kewarganegaraan menjalankan
sebuah fungsi integratif dalam dua hal. Pertama, ini akan
memudahkan individu untuk mengintegrasikan berbagai macam
peran yang ia mainkan. Kedua, ini akan mengintegrasikan
individu ke dalam komunitas” (Dagger, 1997, 101).
Argumen edukatif yang mendukung partisipasi aktif
dan dengan semangat-publik dapat dikembangkan dengan baik
dalam diskusi klasik Carole Pateman mengenai pandangan-
pandangan Rousseau terhadap persoalan ini. menurut
Rousseau, selama individu terlibat dalam proses politik,
ia akan mempelajari tentang pentingnya mempertimbangkan
pandangan-pandangan orang lain supaya bisa memperoleh
kerjasamanya. “Sebagai hasil dari partisipasi dalam
pembuatan keputusan, individu akan terdidik untuk
membedakan impuls-impuls dan keinginan-keinginannya, ia
belajar menjadi publik dan juga sebagai warga negara
privat” (Pateman, 1970, 25). Selama individu turut serta
dalam partisipasi, mereka akan mulai mempelajari dan
mengembangkan skill yang sesuai dengan proses
partisipasi, sehingga proses itu dapat dilanjutkannya
sendiri. Dengan demikian, semakin besar individu
berpartisipasi, semakin mampu dirinya untuk
melanjutkannya. Teori klasik atau ideal atas
kewarganegaraan demokratis memiliki agenda ambisius –
“pendidikan seluruh orang yang dapat membuat kapasitas
intelektual, emosional dan moralnya mencapai potensi

penuhnya dan mereka digabungkan, baik secara bebas dan
aktif dalam komunitas sejati” (Davis, dikutip dalam
Pateman, 1970, 21).

Argumen edukatif tentu saja, didasarkan pada
kepercayaan dalam “perbaikan” warga negara biasa. Jika
terdapat beberapa masalah dengan keterlibatan warga
negara, jika partisipasinya tidak menimbulkan perbaikan
politis dan juga meningkatnya legitimasi, maka responsnya
tidak akan mengakhiri partisipasi, namun akan mendidik
warga negara. Thomas Jefferson secara jelas menunjukkan
bahwa: “Saya tidak mengetahui tempat kekuasaan terakhir
yang aman dalam masyarakat kecuali pada orang-orang di
dalamnya, dan jika kita berpikir bahwa mereka tidak
merasa jelas untuk menjalankan kontrolnya dengan diskresi
atau kebijakan yang bermanfaat, perbaikan bukanlah untuk
mengambil kekuasaan itu dari mereka, namun untuk
menginformasikan diskresi atau kebijakannya” (Jefferson
1903, 278). Jika terdapat beberapa masalah yang dihadapi
dalam sebuah masyarakat partisipatif, jawabannya bukanlah
untuk membatasi partisipasi (respons Madisonian) namun
untuk mendidik dan memberikan informasi lanjutan.

Layanan Publik sebagai Perluasan Kewarganegaraan

Yang jelas, ide kebaikan umum, setidaknya cita-cita,
dapat menggabungkan gagasan layanan ke publik. Untuk
alasan inilah, diskusi mengenai teori demokratis harus
menyertai peran dan tanggung jawab atau tugas dan
kewajiban kewarganegaraan. Bagian dari diskusi relevansi
tertentu terhadap argumen kami di sini terkait dengan ide

91

layanan terhadap komunitas atau bangsa. Warga negara yang
baik adalah warga negara yang terlibat dalam usaha
komunitas, namun warga negara yang baik juga memiliki
tugas dan tanggung jawab untuk melayani orang lain. Ide
kewarganegaraan demokratif pada masa-masa awal
mengimplikasikan tugas atau kewajiban khusus warga negara
yang memberikan kontribusi terhadap perbaikan komunitas.
Kebanyakan darinya akan mengakui Sumpah Athena (Athena
Oath) dari jaman Yunani kuno:
Kami tidak pernah mencemarkan kota kami ini dengan
melakukan tindakan yang tidak jujur atau bersikap
pengecut.

Kami akan memperjuangkan cita-cita dan Sesuatu Yang
Suci di Kota ini sendirian dan dengan banyak orang lain.
Kami akan memuji-menguji dan hukum Kota ini, dan
akan melakukan sesuatu yang terbaik untuk menghormati dan
mematuhi orang-orang yang berada di atas kita yang rentan
untuk meruntuhkannya atau menjatuhkannya.
Kami akan berusaha mempercepat pemahaman publik
mengenai tugas sipil.
Jadi dalam semua hal, kami akan mentransmisikan Kota
ini, bukan hanya banyak, namun lebih besar dan indah
daripada yang ditransmisikan kepada kita (Dikutip dalam
Bennett 1993, 217).

Selain itu, Thomas Jefferson pernah menulis kepada
seorang teman dengan mencaci-makinya karena ia tidak
aktif dalam urusan nasional, dengan mengatakan, “Terdapat
kewajiban terhadap layanan yang dibebankan kepada setiap
orang demi negaranya, yang dibandingkan dengan karunia

yang sifat dan keberuntungannya akan mengukurnya”
(Jefferson, dikutip dalam Staats 1988, 605). Cita-cita
demokratif jelas menimbulkan warga negara yang aktif dan
mau berpartisipasi, setidaknya dengan memiliki komitmen
untuk melayani orang lain dan melayani komunitas.
Sebagaimana yang dinyatakan oleh teoretikus kontemporer,
“Kebaikan sipil dan disposisi kultural yang tepat
terhadap kewarganegaraan mengandung dua aspek: yang
pertama, sebuah keinginan untuk melangkah maju dan
mengemban tanggung jawab terhadap jabatan publik; dan
kedua, keinginan untuk menempatkan kepentingan pribadi
lebih rendah daripada kepentingan publik. Apa yang
Aristotle sebut sebagai ‘watak yang benar’ seorang wah
adalah disposisi untuk menempatkan kebaikan publik di
atas kepentingan pribadi” (Ignatieff, 1995, 56).
Bagi beberapa orang, impuls untuk turut serta dalam
proses-proses publik akan meluas melebihi pemilihan umum,
menghadiri pertemuan komunitas atau hearing publik,
menulis surat atau e-mail, atau terlibat dalam kelompok
fokus dan memvisikan proyek. Ini menimbulkan komitmen
full-time untuk turut serta dalam apa yang kami sebut
sebagai “layanan publik”. Panggilan untuk memberikan
layanan publik yang dialami oleh banyak orang didasarkan
pada tanggung jawab semua warga negara untuk memberikan
layanan, namun ini berjalan melebihi tanggung jawab ini,
mungkin untuk karir rentang waktu singkat, dan mungkin
jangka waktu panjang; namun ia juga adalah seseorang yang
bekerja dalam agensi pemerintah – dalam layanan sosial,
kesehatan publik, proteksi lingkungan, penyelenggaraan

93

hukum, atau satu dari banyak agensi publik dan
pemerintahan. Saat ini, pegawai pemerintah adalah
seseorang yang bekerja di luar pemerintah, mungkin dalam
organisasi non-profit atau dalam berperan sebagai
advokasi publik. Ketika pegawai pemerintah ditemukan,
mereka kemungkinan terdorong oleh keinginan untuk membuat
perbedaan, memperbaiki kehidupan orang, melakukan sesuatu
yang bermanfaat dalam kehidupannya, dan melakukan sesuatu
“yang signifikan”.

Apa yang kami anggap sebagai layanan publik adalah
sebuah perluasan kebaikan yang semua warga negara
inginkan dalam sebuah demokrasi, suatu poin yang paling
banyak dikemukakan oleh Terry Cooper dalam bukunya yang
berjudul

An Ethic of Citizenship for Public
Administrartion (1991). Cooper mengargumenkan peran
kewarganegaraan sebagai basis untuk memahami peran
pegawai pemerintah dan secara lebih eksplisit, peran
administrator publik. Beliau mulai menunjukkan bahwa,
dahulu, hubungan antara kewarganegaraan dan administrasi
adalah sangat dekat. Misalnya, dua sekolah tertua
administrasi publik, Syracuse dan University of Southern
California, dimulai sebagai sekolah kewarganegaraan.
Selama bidang administrasi publik jauh dari akarnya dalam
kaitan ini, Cooper berargumen bahwa pegawai pemerintah
dan administrator publik masih memperoleh pendirian dan
legitimasinya dari perannya sebagai warga negara
profesional. Menurut pandangan ini, administrator publik
bukan semata-matamrp teknisi, sebuah pemecah masalah,
atau pegawai pemerintah. Lebih daripada itu, pegawai

pemerintah atau administrator publik dapat dipahami
dengan sangat baik sebagai seseorang yang memperluas
tanggung jawab kewarganegaraan terhadap mata
pencahariannya. Menurut Michael Walzer, administrator
publik “warga negara sebagai pengganti sisa dari kita;
kebaikan bersama adalah keahliannya” (dikutip dalam
Cooper 1991, 139).

Jika administrator memperoleh identitas etisnya dari
basis dalam kewarganegaraan, maka mereka mengemban peran
dan tanggung jawab khusus, termasuk pemahaman khusus
mengenai isu-isu seperti responsifitas dan akuntabilitas,
yang inheren dalam ide moralitas demokratis. Cooper
menulis:

Identitas etis administrator publik seharusnya
adalah identitas warga negara yang dipekerjakan
sebagaiseseorangdari kita yang bekerja demi kita; jenis
warga negara profesional yang dinobatkan untuk
melaksanakan pekerjaan yang tidak mampu dilaksanakan oleh
komunitas politik skala-besar

kompleks

kita.
Administrator adalah warga negara “dengan tanggung jawab
khusus” yang kepercayaannya diberikan oleh warga negara
secara menyeluruh. (Cooper 1991, 139).
Dengan demikian, administrator secara alamiah akan
dirahasiakan sebagai serangkaian standar etis yang sesuai
dengan perilaku urusan publik. Tentu saja, sebuah
literatur substansial tentang etika layanan publik telah
berkembang. Tanpa harus memberikan kedetilan material,
kami seharusnya menyebutkan beberapa komponen penting
persoalan etika dalam layanan publik. Beberapa tahun

95

silam, Paul Appleby mendesak administrator untuk mencapai
“sikap khusus tanggung jawab publik” dan selain
mempelajari skill manajemen, mereka diberikan “spirit
demokratis” (1945, 4).
Stephen K. Bailey menginterpretasikan pernyataan
Appleby untuk memaknai bahwa administrator memerlukan
pemahaman mengenai ambiguitas moral kebijakan publik,
sebuah pengakuan prioritas moral dan paradoks layanan
publik,dan kualitas moral atas “(1) optimisme, (2)
keberanian, (3) kejujuran yang diperkuat oleh kemurahan
hati (1944, 24). Dalam tradisi dalam elaborasi,
kebanyakan tulisan terbaru mengikuti pemahaman
administrator mengenai tanggung jawab demokratis ini.
misalnya, Patrick Dobel (1990) menunjukkan bahwa
integritas administrator meliputi beberapa justifikasi
berbeda untuk pelaksanaan diskresi.
Hal tersebut mencakup akuntabilitas rejim, tanggung
jawab personal, dan kebijakan, justifikasi yang
prakteknya harus direncanakan dan diintegrasikan:
Pertama, bertanggung jawablah kepada otoritas dan
publik. Kedua, milikilah nilai-nilai publik dari suatu
rejim. Ketiga, hormatilah dan bangunlah beberapa lembaga
dan prosedur untuk mencapai beberapa tujuan. Keempat,
pastikan partisipasi yang jujur dan mencukupi dari
stakeholder yang relevan. Kelima, carilah kinerja
kompeten dalam melaksanakan kebijakan dan program.
Keenam, bekerjalah demi efisiensi dalam pelaksanaan
pemerintahan. Ini akan membangun legitimasi rejim guna
mencapai tujuan-tujuan dasar dan genealogi dana publik,

dan menunjang persoalan-persoalan yang berkaitan dengan
kesadaran dan kompetensi. Ketujuh, kaitkanlah kebijakan
dan program dengan kepentingan diri publik dan
partisipasi agar tujuan-tujuan dasar tidak di subversi.
(Dobel 1990, 363).

Sebagaimana yang diargumenkan oleh Cooper, jika
peran administratif berasal dari peran warga negara, maka
bagian dari tanggung jawab administrator adalah untuk
membantu warga negara untuk memenuhi tugas sipilnya
dengan turut serta dan terlibat aktif dalam pekerjaan
pemerintahan. Selama administrator yang terorientasi ke
arah efisiensi dan produktivitas menemukan bahwa
keterlibatan warga negara adalah lemah dan membuang-buang
waktu, maka dorongan terhadap keterlibatan itu adalah
sebuah elemen esensial peran pegawai pemerintah. Dennis
Thompson menunjukkan bahwa tuntutan bahwa warga negara
mengambil peran signifikan dalam proses politik berarti
bahwa para pemimpin dan kita akan, termasuk pegawai
pemerintah seperti administrator publik, seharusnya
“tidak membagi nilai-nilai dan kepercayaan-kepercayaan
warga negara biasa, bukan hanya mengharuskan mereka untuk
tetap peka terhadap kebutuhan-kebutuhannya, namun para
pimpinan juga harus berusaha untuk mengaktifkan warga
negara yang belum aktif”(1970, 26).
Di sini kami berargumen bahwa pegawai pemerintah,
khususnya administrator publik, memiliki kewajiban etis
untuk memperluas batas-batas partisipasi publik dalam
proses politik semampu mereka. Usaha semacam itu tidaklah
menyenangkan bagi para administrator. Dalam banyak kasus,

97

keterlambatan dan kebingungan “yang tak berdasar” akan
muncul ke permukaan. Waktu yang diperlukan dalam
melibatkan warga negara akan menjengkelkan administrator;
namun ini akan menjadi suatu masalah hanya jika
administrator melihat perannya sebagai peran teknis yang
terfokus pada pemecahan masalah efisien. Jika mereka
melihat perannya sebagai warga negara yang terlibat dalam
usaha demokrasi maka usaha semacam itu pasti tidak akan
berantakan. Selama kesulitan muncul dalam usaha itu,
usaha tersebut tetap saja akan menjadi sumber yang
menyenangkan dan menggembirakan.

Administrasi Publik Lama dan Layanan Klien

Administrasi publik tradisional atau Administrasi
Publik Lama terkait dengan pemberian layanan langsung
atau regulasi individu dan perilaku korporasi. Orang-
orang yang “menerima” pada umumnya disebut sebagai
“klien”. Kata “klien” tentu saja berarti “pihak yang
diberikan layanan profesional” (American Heritage
Dictionary 2000). Apa yang menarikyakni kata “klien”
diperoleh dari bahasa Latin cliens, yang berarti
“dependent” (tanggungan) atau “follower” (pengikut).
Dalam banyak kasus, agensi-agensi publik yang beroperasi
di bawah Administrasi Publik Lama berhadapan dengan para
kliennya untuk menangani persoalannya. Para klien
dipandang sebagai orang-orang yang membutuhkan bantuan
dan orang-orang yang ada dalam pemerintah membuat usaha
yang jujur untuk memberikan bantuan yang diperlukan
melalui administrasi program-program publik. Yang tak

terelakkan, orang-orang dalam agensi harus dipandang
sebagai orang-orang yang dapat “dikontrol” oleh orang-
orang yang bergantung pada agensi tersebut. Bagi banyak
klien, pandangan agensi nampaknya sangat bersifat
patronase dan bahkan dismisif. Stereotype birokrat yang
acuh tak acuh dan tidak memedulikan tentunya akan
dilebihi-lebihkan namun mengandung sejumlah kecil
kebenaran.

Manajemen Publik Baru dan Kepuasan Konsumen

Manajemen Publik Baru menjawab hubungan antara
pemerintah dan warga negara, bukan hanya persoalan
praktis, namun juga dari posisi teoritis berbedanya.
Dalam awal Bab ini, kami telah menguji secara detil
konsep ideal kewarganegaraan yang aktif, terlibat, dan
memiliki spirit publik. Kami juga menunjukkan definisi
legal alternatif kewarganegaraan – sebuah pandangan yang
kami temukan tidak hanya didasarkan pada legalisme namun
juga pada kepentingan-diri. sudut teoritis ini jelas
mendasari cara Manajemen Publik Baru memandang hubungan
antara orang-orang dalam pemerintahan dan orang-orang
yang dilayani atau diatur oleh pemerintah yang bermanfaat
untuk mengelaborasi gagasan teoritis warga negara sebagai
konsumen. Pandangan ini diperoleh dari teori ekonomi atas
demokrasi, sebuah teori yang menjelaskan perilaku politik
ditinjau dari sudut pandang kompetisi ekonomi. Beberapa
partai politik, misalnya, dipandang sebagai persaingan
pemilihan sebagaimana halnya korporasi yang dipandang
sebagai persaingan untuk mendapatkan profit. Sebaliknya,

99

warga negara dipandang sebagai pemilihan yang
diperebutkan oleh para partai. Warga negara/konsumen
tersebut membuat beberapa keputusan berdasarkan usaha-
usahanya untuk memaksimalkan utilitasnya sendiri, yang
memberikan pilihannya kepada satu partai atau partai
lain, atau beralih jauh dari politik dan pencarian
utilitas yang besar dengan mengeluarkan waktu dan
energinya untuk yang lainnya (Dagger 1997, 105).
Pandangan warga negara sebagai konsumen ini adalah
konsisten dengan interpretasi kepentingan-diri kehidupan
politik yang telah kami uji sebelumnya: pandangan bahwa
pemerintah pada akhirnya mencerminkan kepentingan diri
terakumulasi dari individu-individu yang tidak
berhubungan dan individu yang dapat memaksimalkan-
utilitas. Interpretasi ini juga konsisten dengan definisi
legal kewarganegaraan, sebab warga negara/konsumen
memperoleh haknya dan kebebasan yang diproteksi oleh
sistem yurisprudensi negara. Terakhir, pandangan ini
konsisten dengan interpretasi ekonomi atas kehidupan
demokratis. Para pendukung pandangan ini “memahami
kewarganegaraan dalam terma-ekonomi, sehingga warga
negara bisa ditransformasikan ke dalam konsumen yang
otonom, dengan mencari partai atau posisi pasarnya.mereka
memerlukan negara, namun tidak memiliki hubungan moral
terhadapnya, dan mereka mengontrol para pejabatnya hanya
selama konsumen mengontrol produsen komoditi, dengan
membeli atau tidak membeli apa yang mereka buat” (Walzer
1995, 160).

Manajemen Publik Baru membawa ide konsumerisme ini

secara langsung untuk diperdebatkan berkaitan dengan
hubungan yang tepat antara administrator publik dan warga
negara dengan memahami penerima layanan pemerintah (atau
diberikan oleh agensi-agensi kontrak) sebagai konsumen
atau “pelanggan”. Seperti halnya elemen-elemen lain
Manajemen Publik Baru, orientasi layanan konsumen jelas
terkait dengan pengalaman bisnis, dalam kasus gerakan
layanan konsumen pada dua puluh tahun terakhir. Dalam
duku yang berjudul In Search of Excellence (Peters dan
Waterman 1981) dan Service America (ALbretch dan Zemke,
1985), beberapa konsultan manajemen membuat argumen bahwa
jika beberapa perusahaan benar memperhatikan konsumen,
maka segala sesuatu yang lain, termasuk profit, akan
diperhatikan. Konsumen dikonsepkan sebagai utilitas
kepuasan yang dikalkulasi: “Kami dapat memikirkan
konsumen sebagai orang-orang yang membawa jenis ‘kartu
laporan’ di kepalanya yang merupakan basis untuk
menggolong-golongkan sistem yang menyebabkan konsumen
memutuskan tentang apakah mengambil bagian layanan atau
pergi ke tempat lain” (Albretch dan Zemke, 1985, 32).
Konsumen jelas merupakan sebuah konstruk yang berasal
dari model klasik manusia ekonomi.
Osborne dan Gaebler berargumen bahwa pemerintah
berbasis-konsumen adalah lebih tinggi daripada pemerintah
birokratis, yang memiliki keuntungan berupa akuntabilitas
yang lebih besar, inovasi yang lebih besar, kemungkinan
dalam menghasilkan pilihan layanan berlebih, dan
pemborosan yang kecil (1992, 180-85). Selain itu,
Barzelay berpendapat bahwa pemikiran dalam layanan

101

konsumen bisa membantu para manajer publik untuk
mengartikulasikan persoalan-persoalannya tentang kinerja
dan menghadirkan solusi-solusi inovatif terhadap beberapa
masalah yang muncul (Barzelay, 1992, 6-7). Bagi agensi-
agensi yang berinteraksi langsung dengan publik, penerima
layanan adalah “konsumen”. bagi beberapa agensi staf
(seperti penganggaran atau pembelian), terdapat konsumen
internal yang mendukung pekerjaan mereka.
Bahasa layanan konsumen menekankan Manajemen Publik
Baru. National Performance Review, misalnya, memiliki
tujuan “memberikan layanan konsumen yang sama dengan
layanan terbauk dalam bisnis” (Gore, 1993, 44). Dengan
memperlihatkan bahwa losmen pemerintah kerap kali
menghadapi lini panjang, sinyal sibuk, informasi yang
tidak cukup, dan pegawai yang acuh tak acuh, laporan itu
mendorong agensi-agensi federal “enterprenerial” untuk
menilai kebutuhan konsumen, menetapkan standar-standar
untuk pemberian layanan, dan mengambil langkah yang
diperlukan untuk memenuhi standar-standar tersebut.
Bahasa dan pendekatan yang sama diambil pada level negara
dan lokal, selama pemerintah dan agensi berusaha
“menemukan kembali” dirinya sendiri sebagai operasi
berbasis-konsumen. di beberapa negara lain, usaha-usaha
sebanding dijalankan, dan dalam banyak kasus, sebenarnya
mendahului usaha-usaha Amerika Serikat dalam hal ini.
Gerakan “Citizen’s Carter” inggrismteta standar layanan
minimum, yang disokong oleh otoritas kementrian, dan
dalam beberapa kasus, memberikan ganti-rugi ketika
standar-standar tersebut belum terpenuhi. Usaha-usaha

yang sama dijalankan di negara-negara lain, termasuk
Australia, selandia Baru, Perancis, dan Belgia.
Selama memperbaiki kualitas layanan pemerintah
adalah ide yang tidak dapat ditentang oleh seorangpun,
penggunaan retorika dan pendekatan “layanan konsumen”
memiliki kesulitan praktis dan teoritis. Dalam bagian
awal, gagasan pilihan adalah esensial untuk konsep
ekonomi konsumen. Dalam pemerintahan, pada umumnya
terdapat sebagian kecil alternatif. Misalnya, hanya
terdapat satu departemen pemadam kebakaran (dan
departemen pemadam kebakaran tidak dapat memilih masuk ke
lini pekerjaan lainnya). Selain itu, kebanyakan payanan
yang diberikan oleh pemerintah adalah layanan yang
mungkin tidak diinginkan oleh penerima khusus – menerima
tiket balapan mobil, dipenjara, dan lain sebagainya.
Bahkan pengidentifikasian konsumen pemerintah memunculkan
masalah. Siapa yang dapat disebut sebagai konsumen
departemen kesehatan? Siapa yang mengunjungi klinik?
Siapa warga negara yang memperhatikan bahaya kesehatan
tertentu? Dokter dan perawatkah? Rumah sakit daerahkah?
publik umumkah? Semua yang disebutkan diataskah?
Pendaftaran semua konsumen potensial menunjukkan dilema
lainnya: Semua konsumen pemerintah nampaknya memiliki
kepentingan berbeda. Misalnya, terdapat sebuah konflik
antara kepentingan penerima khusus layanan pemerintah dan
pembayar pajak yang harus membayar pajak. Tentu beberapa
layanan pemerintah – kebijakan luar negeri atau proteksi
lingkungan, misalnya – tidak berhubungan dengan konsumen
individuil; sekali mereka diberikan, mereka akan

103

diberikan semuanya, baik Anda menginginkannya ataupun
tidak.

Penolakan terpenting terhadap orientasi konsumen
adalah berhubungan dengan akuntabilitas. Dalam
pemerintahan, warga negara bukan hanya konsumen; mereka
adalah “pemilik” (Schachter 1997). Sebagaimana yang
ditunjukkan oleh George Fredickson, “Para konsumen
memilih antara produk-produk yang dipresentasikan dalam
pasar; warga negara memutuskan apa yang penting untuk
dilakukan pemerintah dengan mengorbankan publik” (1992,
13). Kepentingan konsumen dan pemilik tidak selalu sama –
dalam bisnis atau pemerintah. Selama beberapa perusahaan
memperoleh keuntungan jangka panjang dari pemenuhan
kebutuhan konsumen, pemerintah tidak memperolehnya.
Divisi sarana-prasarana negara membuat usaha penting
untuk memperbaiki kepuasan konsumen – menerangi area-area
menunggunya, memotong waktu menunggu, dan bahkan membuat
gambaran secara lebih baik. Namun komisi negara
mempertanyakan tentang apakah perubahan-perubahan
tersebut dibuat dengan mengorbankan keselamatan di jalan
raya. Selain itu, Tom Peters menceritakan sebuah kisah
dalam memperoleh izin membangun. “Saya tidak menginginkan
beberapa birokrat di City Hall memberikan saya waktu yang
sulit. Saya menginginkan perlakuan yang benar, cepat, dan
sama dengan perlakuan yang diberikan oleh perusahaan.
Namun apa yang terjadi jika tetangga saya menginginkan
izin untuk memperluas rumahnya? Siapa konsumen City Hall-
nya kemudian?” (dikutip dalam Mintzberg 1996, 77).
Pemerintah harus bertanggung jawab terhadap kepentingan

publik yang lebih besar – bukan semata-mata kepentingan-
diri konsumen atau pelanggan individuil. Dalam kasus
apapun, isu akuntabilitas adalah sangat penting. “Lini
bawah terhadap

pemerintahan demokratis adalah
akuntabilitas – bukan profit atau kepuasan warga negara –
dan layanan konsumen tidak memberikan ukuran proksi yang
bagus untuk akuntabilitas” (Kettls 200a, 43).

Layanan Publik Baru dan Layanan Bermutu bagi Warga Negara

Layanan Publik Baru mengakui bahwa orang-orang yang
berinteraksi dengan pemerintah bukanlah konsumen namun
warga negara. Henry Mintsberg, teoretikus manajemen
Kanada, menunjukkan bahwa sebenarnya terdapat beberapa
tipe hubungan yang kami miliki bersama dengan pemerintah.
“Saya adalah konsumen pemerintah. Saya mengharapkan
sesuatu yang lebih daripada perdagangan yang panjang dan
sesuatu yang kurang daripada dorongan untuk mengonsumsi”
(1996, 77). Seseorang yang turut serta dalam transaksi
langsung dengan pemerintah – pembelian tiket lotere –
tentu saja, dianggap sebagai konsumen. Namun demikian,
seseorang yang menerima layanan profesional dari
pemerintah – pendidikan, misalnya – mungkin lebih tepat
disebut sebagai klien. Tentu saja, kami juga merupakan
subyek pemerintah – diharuskan untuk membayar pajak,
menghormati regulasi, dan menaati hukum. Yang terpenting,
kami adalah warga negara dan sebagian besar layanan yang
diberikan oleh pemerintah nampaknya masuk dalam kategori
ini, “infrastruktur sosial (seperti museum), fisik
(seperti jalan dan pelabuhan), ekonomi (seperti kebijakan

105

moneter), mediatif (seperti pengadilan sipil), offshore
(seperti kedutaan besar), dan infrastruktur penunjang
pemerintah sendiri (seperti mesin pemilihan)” (77).
Tidak terdapat pertanyaan namun agensi pemerintah
seharusnya berusaha untuk memberikan kualitas layanan
terbaik, di dalam batas-batas hukum dan akuntabilitas –
dan tentu kebanyakan agensi melakukannya. Satu dari usaha
tercanggih untuk memperbaiki kualitas layanan dimulai
dengan mengenalkan perbedaan-perbedaan antara konsumen
dan warga negara (Schmiodt dengan Strickland 1998). Warga
negara dideskripsikan sebagai pengemban hak dan kewajiban
di dalam konteks komunitas luas. Beberapa konsumen adalah
berbeda di mana mereka tidak membagi tujuan bersama namun
lebih berusaha untuk mengoptimalkan keuntungan
individunya. Perbedaan itu dibuat antara warga negara dan
klien, baik yang bersifat eksternal maupun internal:
“Contoh berikut ini disajikan untuk perhatian tentang
bagaimana sistem itu berfungsi; penerima aktual terhadap
suatu pembayaran jaminan sosial tenaga kerja adalah klien
eksternal. Kantor jaminan sosial tenaga kerja regional
yang bergantung pada agensi pusat untuk mendistribusikan
pembayaran jaminan sosial tenaga kerja kepada kantornya
adalah klien internal” (3). Ada baiknya mengakui bahwa
pegawai pemerintah jarang berhadapan dengan klien atau
warga negara tunggal. Pegawai lini-depan membantu
seseorang untuk duduk di meja, namun ia secara simultan
melayani warga negara dengan memastikan bahwa proses itu
memenuhi kebutuhan-kebutuhan legal. Kompleksitas
interaksi pemerintah dengan warga negara dan klien

menandai semua usaha untuk memperbaiki kualitas layanan
dalam pemerintah.

Meskipun kompleksitas seperti ini muncul, terdapat
beragam usaha untuk mendefinisikan kualitas layanan
sektor publik. Salah satu daftar komprehensif yang
dikembangkan untuk pemerintah lokal mencakup hal-hal
berikut ini:
1.

Kenyamanan mengukur tingkatan di mana layanan
pemerintah lebih mudah diakses dan tersedia bagi
warga negara.

2.

Keamanan mengukur tingkatan di mana layanan
diberikan agar membuat warga negara merasa aman
dan percaya diri ketika menggunakannya.

3.

Reliabilitas menilai tingkatan di mana layanan-
layanan pemerintah diberikan dengan benar dan
tepat waktu.

4.

Perhatian personal mengukur tingkatan di mana
pegawai memberikan informasi kepada warga negara
dan bekerja sama dengan mereka untuk membantu
memenuhi kebutuhan-kebutuhannya.

5.

Pendekatan pemecahan-masalah mengukur tingkatan di
mana para pegawai memberikan informasi kepada
warga negara dan bekerja sama dengan mereka untuk
membantu memenuhi kebutuhan-kebutuhannya.

6.

Kejujuran mengukur tingkatan di mana warga negara
percaya bahwa layanan pemerintah diberikan secara
merata kepada semuanya.

7.

Tanggung jawab fiskal mengukur tingkatan di mana
warga negara percaya bahwa pemerintah daerah

107

memberikan layanan dengan memanfaatkan uang secara
bertanggung jawab.

8.

Pengaruh warga negara mengukur tingkatan di mana
warga negara merasa bahwa mereka dapat
mempengaruhi kualitas layanan yang diterima dari
pemerintah daerah (Carlson dan Schwarz, 1995, 29).
Apa yang menarik perhatian tentang daftar ini tidak
hanya warga negara yang menginginkan layanan publik untuk
memenuhi standar-standar seperti ketepatan waktu dan
reliabilitas, namun mereka seharusnya dan benar-benar
mengharapkan bahwa layanan diberikan secara jujur dan
dengan memperhatikan tanggung jawab fiskal juga; warga
negara berkeinginan untuk memiliki peluang untuk
mempengaruhi layanan yang mereka terima dan juga kualitas
dari layanan tersebut.
Poin yang sama ini dapat dibuat secara lebih
teoritis. Menurut Jenny Potter (1988), teori konsumerisme
memperlihatkan bahwa terdapat ketidakseimbangan kekuasaan
atrorangg yang memberikan layanan dan orang-orang yang
menerima layanan. Orang-orang yang menerima layanan
hanya dianggap sebagai hasil dari pilihan-pilihannya yang
terakumulasi. Untuk mengalihkan kekuasaan yang lebih
besar ke arah para konsumen, beberapa teoretikus telah
mengidentifikasi lima faktor kunci: akses, pilihan, info,
ganti-rugi, dan representasi. Selama faktor-faktor
tersebut dikembangkan sejak awal dengan menghubungkan
barang-barang dan layanan-layanan pribadi dalam pangsa
pasar, mereka dapat disesuaikan dengan sektor publik,
yang memberikan pedoman tentang bagaimana kepentingan

warga negara, baik individu maupun kolektif bisa
dipertinggi. Akses – memutuskan siapa yang akan memiliki
sesuatu- bukanlah sebuah persoalan hak individu; ini
adalah sebuah persoalan tanggung jawab politis. Namun
demikian, warga negara seharusnya berkeinginan untuk
terlibat dalam membuat keputusan itu. Pilihan juga bukan
merupakan persoalan hak, namun warga negara seharusnya
berkeinginan untuk terlibat dalam membentuk dan
memperluas pilihan-pilihan yang tersedia bagi mereka.
Mereka seharusnya juga berkeinginan untuk memiliki
informasi penuh tentang tujuan dan sasaran, standar
layanan, hak-haknya untuk diberikan layanan, alternatif
yang diperdebatkan, mengapa keputusan dibuat, dan apa
keputusan-keputusan itu sebenarnya. Warga negara
seharusnya juga berkeinginan untuk memiliki beberapa cara
untuk mengomunikasikan keluhan dan pengaduan, dan
menerima ganti-rugi jika dianggap tepat. Representasi
membuka pertanyaan-pertanyaan luas mengenai konsultasikan
akhirnya partisipasi oleh warga negara dalam membuat
keputusan.

Potter berkesimpulan bahwa teori konsumerisme dapat
menunjukkan warga negara arah yang benar berkaitan dengan
perbaikan kualitas layanan; namun demikian, pada
akhirnya, sebagai konsep ekonomi, teori konsumerisme
tidak dapat menjawab pertanyaan politik tentang bagaimana
kekuasaan dapat dibagi secara lebih ekstensif antara
pemberi perintah dan yang diperintah, pemimpin dan yang
dipimpin” (1998, 156). Sebagaimana yang telah
diperlihatkan, teori konsumerisme dimulai dengan

109

ketidakseimbangan kekuasaan. Pertanyaan kunci kepada
pemerintah adalah seberapa jauhkah pemerintah
berkeinginan untuk memperbaiki ketidakseimbangan
kekuasaan antara provider dan user atau warga negara.
Bertentangan dengan penekanan pada pendekatan
“sekolah yang menarik dan wallpaper yang lebih baik”
(Pollitt, 1988, 125) yang diambil oleh banyak agensi
publik dalam usahanya untuk memperbaiki layanan konsumen,
isu-isu riil yang harus dijawab sebagai Layanan Publik
Baru yang muncul akan berhadapan dengan informasi dan
kekuasaan. Orientasi konsumen menganggap provisi
informasi sebagai pemberian papan petunjuk atau jadwal
yang lebih baik. Pendekatan yang lebih komplit terhadap
provisi informasi kemungkinan besar mencakup pemberian
dorongan kepada agensi untuk memublikasikan data kinerja
sehingga warga negara dapat membuat keputusan
berinformasi tentang pilihan-pilihan yang tersedia bagi
mereka. Ini juga berarti penyediaan informasi detil
tentang standar-standar layanan dan kesuksesan agensi
dalam

memenuhi

standar-standar

tersebut.
Terakhir,beberapa agensi seharusnya melibatkan dan
berunding dengan usernya dalam tugas tersebut dan
seharusnya memberikan perbaikan efektif jika sesuatunya
berjalan tidak benar. Terakhir, orang-orang dalam
pemerintahan harus mengakui bahwa layanan publik bukanlah
sebuah konstruk ekonomi, namun sebagai konstruk politis.
Ini berarti bahwa isu-isu perbaikan layanan perlu
memperhatikan bukan hanya tuntutan “konsumen” namun juga
distribusi kekuasaan dalam masyarakat. Terakhir, dalam

Layanan Publik Baru, pemberian layanan bermutu adalah
langkah pertama dalam memperluas keterlibatan publik dan
memperluas kewarganegaraan demokratis.

Kesimpulan

Meskipun terdapat hal penting untuk memperbaiki
kualitas pemberian layanan sektor publik, Layanan Publik
Baru menunjukkan bahwa orang-orang yang bertindak sebagai
warga negara harus menunjukkan perhatiannya bagi
komunitas yang lebih besar, komitmennya terhadap
persoalan-persoalan yang berjalan melebihi kepentingan
jangka pendek, dan keinginannya untuk mengemban tanggung
jawab personal terhadap apa yang terjadi dalam lingkungan
dan komunitasnya. Hal di atas adalah definisi elemen-
elemen kewarganegaraan efektif dan bertanggung jawab.
Sebaliknya, pemerintah harus bertanggung jawab terhadap
kebutuhan dan kepentingan warga negara. Dalam kasus
apapun, Layanan Publik Baru berusaha untuk mendorong
lebih banyak orang untuk memenuhi tanggung jawab mereka
sebagai warga negara, dan sebaliknya, mendorong mereka
untuk peka terhadap pernyataan opininya.

111

BAB 4
MENCARI KEPENTINGAN PUBLIK

Mencari kepentingan publik. Administrator publik harus
memberikan kontribusi terhadap pengembangan gagasan
kolektif bersama dari kepentingan publik. Tujuannya bukan
untuk menemukan solusi cepat yang didorong oleh pilihan-
pilihan individu. Tetapi merupakan penciptaan kepentingan
dan tanggung jawab bersama.

Salah satu prinsip inti dari Layanan Publik Baru
adalah penguatan kembali senetralitas kepentingan publik
dalam layanan pemerintah. Layanan Publik Baru menuntut
agar proses penetapan sebuah “visi” bagi masyarakat tidak
hanya diserahkan kepada pemimpin politik terpilih atau
administrator publik yang ditunjuk. Tetapi aktivitas
dalam menentukan visi atau arah, dalam menentukan nilai
bersama, merupakan sesuatu yang membutuhkan dialog dan
pertimbangan mendalam sebagai sentralnya (Bryson dan
Crosby 1992; Luke 1998; Stone 1988). Bahkan yang lebih
penting, kepentingan publik bukan merupakan sesuatu yang
terjadi begitu saja sebagai hasil dari interaksi antar
pilihan-pilihan penduduk individual, prosedur
organisasional dan politik pemilihan. Tetapi
mengungkapkan dan menyadari kepentingan publik merupakan
salah satu alasan utama adanya pemerintahan.
Layanan Publik Baru melihat sebuah peran vital bagi
pemerintah dalam proses menyatukan orang ke dalam setting
yang memberikan kesempatan bagi munculnya wacana tak

terbatas dan otentik terkait dengan arah yang harus
diambil oleh masyarakat. Didasarkan pada pertimbangan
mendalam ini, sebuah visi berbasis-luas bagi komunitas,
negara atau bangsa bisa ditetapkan dan dapat memberikan
serangkaian ide petunjuk (atau ideal) bagi masa depan.
Tujuan yang dihasilkan oleh proses ini kurang penting
jika dibandingkan dengan melibatkan administrator,
politis dan penduduk dalam proses berpikir mengenai masa
depan yang diharapkan bagi komunitas dan bangsanya.
Selain perannya sebagai pemberi bantuan
(memfasilitasi), pemerintah juga memiliki kewajiban moral
untuk memastikan bahwa solusi yang dikembangkan melalui
proses tersebut sepenuhnya sesuai dengan norma-norma
keadilan dan kejujuran, dan dicapai melalui sebuah proses
yang sepenuhnya sesuai dengan norma dan etika demokrasi.
Pemerintah akan berperan dalam memfasilitasi solusi bagi
masalah-masalah publik, tetapi juga bertanggung jawab
dalam memastikan bahwa solusi-solusi tersebut sesuai
dengan kepentingan publik – baik dalam substansi maupun
prosesnya (Ingraham dan Ban 1988; Ingraham dan
Rosenbloom, 1989). Dengan kata lain, peran dari
pemerintah salah satunya adalah memastikan bahwa
kepentingan publik benar-benar dominan; bahwa baik solusi
maupun proses pengembangan solusi bagi masalah-masalah
publik sesuai dengan norma dan nilai demokratis yang
berupa keadilan, kejujuran dan kesetaraan.
Dalam Layanan Publik Baru pemerintah memainkan
sebuah peran penting dan aktif dalam menciptakan arena di
mana penduduk melalui wacana dapat mengungkapkan nilai-

113

nilai bersama dan mengembangkan sebuah rasa kolektif
terhadap kepentingan publik. Administrator publik tidak
hanya merespons suara-suara berbeda melalui pembentukan
kompromisasi, tetapi akan saling melibatkan penduduk agar
mereka saling memahami kepentingannya dan pada akhirnya
menggunakan pemahaman kepentingan komunitas dan
masyarakat secara lebih luas dalam jangka panjang. Selain
itu melakukan hal ini sangat penting bagi realisasi
nilai-nilai demokratis dalam proses pemerintahan. Isu ini
sangat kompleks yang tidak hanya melibatkan sifat dari
kepercayaan penduduk dan responsivitas pemerintah, tetapi
juga tujuan dan tanggung jawab dari pemerintah itu
sendiri. Yang menjadi sentralnya adalah pertanyaan
mengenai apakah penduduk percaya atau tidak terhadap
pemerintahannya dalam menjalankan kepentingan publik.
Seperti yang dinyatakan oleh Kenneth Ruscio, “Resep dalam
membentuk kepercayaan – dan pemahaman kita mengenai
bagaimana kepercayaan ini dibutuhkan – membutuhkan posisi
bagi sifat manusia, makna dari kepentingan publik dan
alasan untuk terlibat dalam kehidupan politik” (1996,
471).

Bab ini akan mengeksplorasi konsep dari kepentingan
publik. Kami akan memulainya dengan melihat berbagai cara
dalam mendefinisikan dan menetapkan kepentingan publik,
dengan memperhatikan ide-ide yang saling bertentangan
mengenai apa tujuan dari konsep tersebut dalam
pemerintahan. Kami kemudian akan mengkaji bagaimana
gagasan mengenai kepentingan publik dipahami pada waktu
bidang administrasi publik di temukan di Amerika Serikat,

dan melacak beberapa alasan atas penurunannya sebagai
sebuah komponen sentral dari teori dan praktek
administrasi publik. Kami kemudian bertanya bagaimana
konsepsi dari kepentingan publik terus berubah dari waktu
ke waktu dan apa kontroversi dan isu-isu yang terkait
dengan keberadaan dan maknanya. Kami juga akan menanyakan
mengenai peran dari kepentingan publik dari perspektif
administratif. Lalu kami mendiskusikan mengenai bagaimana
kepentingan publik di mata Administrasi Publik Lama dan
Manajemen Publik Baru, dan ditutup dengan beberapa
pemikiran mengenai bagaimana pencarian terhadap
kepentingan publik membentuk Layanan Publik Baru.
Dalam seratus tahun terakhir, konsep kepentingan
publik mendapatkan cemoohan, penghargaan, lenyap dan
bertahan – menyisakan sedikit konsensus mengenai apa yang
dimaksud dengan kepentingan publik atau bahkan ini
merupakan konsep yang berguna. Walter Lippman
mendefinisikan kepentingan publik sebagai “apa yang
dipilih oleh manusia jika mereka melihat secara jelas,
berpikir rasional dan bertindak obyektif dan bijak”
(1955,42). Tetapi Glendon Schubert menyatakan bahwa
konsep kepentingan publik “secara operasional tidak masuk
akal....ilmuwan politik mungkin menghabiskan waktunya
untuk mendefinisikan konsep yang menawarkan janji yang
lebih besar untuk menjadi alat yang berguna dalam studi
ilmiah dari tanggung jawab politik” (1962,176). Frank
Sorauf menyatakan bahwa istilah tersebut “terlalu
terhambat dengan makna ganda bagi penggunaan yang
bernilai” (Sorauf, 1957, 624). Di sisi lain Howard Smith

115

mengatakan bahwa meskipun kepentingan publik merupakan
sebuah mitos, ini merupakan mitos yang berguna (1960).
Dan yang lainnya menyatakan bahwa apapun ambiguitasnya
“tidak pernah ada masyarakat yang tidak diarahkan oleh
ide ini” (Bell dan Kristol 1965,5). Meskipun muncul
perselisihan ini, konsep kepentingan publik masih tetap
penting dalam wacana publik dan literatur akademis.
Di satu sisi berusaha menentukan “kepentingan
publik” seperti sebuah usaha dalam mendefinisikan
“cinta”. Juga sangat jelas bahwa cinta berarti hal-hal
yang berbeda pada orang-orang berbeda dalam kondisi yang
berbeda pula. Definisi ini bisa berubah dari waktu ke
waktu baik dalam bentuk maupun substansinya. Definisi ini
juga mengubah kita – bagaimana kita berpikir dan
berperilaku. Meskipun melihat dampaknya sering kali bisa
dilakukan, akan sulit mengamatinya secara langsung.
Definisi ini secara simultan bisa dilihat sebagai kondisi
dan proses berkelanjutan. Kualitas dan signifikansinya
terikat pada proses untuk mencarinya dan dalam realisasi
yang ingin dicapai. Sehingga definisi ini menentang
kuantifikasi dan pengukuran yang bermakna, sehingga sulit
digunakan dalam jenis-jenis analisis tertentu. Beberapa
orang menyimpulkan dari kompleksitas ini, fluiditas dalam
makna dan kesulitan pengukuran bahwa cinta bukan
merupakan konsep yang sangat berguna. Yang lainnya
mungkin mempertanyakan apakah cinta itu ada. Dan yang
lainnya lagi mengakui bahwa cinta mungkin ada, tetapi
menambahkan bahwa cinta tidak dapat dan tidak harus
menjadi subyek dari studi empiris dan ilmu sosial karena

cinta tidak dapat dioperasionalisasikan secara tepat.
Tetapi sebagian dari kita setuju bahwa penjelasan
mengenai pengalaman manusia – apakah itu personal, ilmiah
sosial, filosofis – sangat kurang tanpa menggunakan
konsep cinta.

Kepentingan publik, seperti cinta, berarti hal-hal
berbeda bagi orang-orang yang berbeda, berubah dari waktu
ke waktu, memotivasi perilaku, membentuk pemikiran kita,
menentang pengukuran dan melibatkan substansi serta
proses. Karena memahami pengalaman manusia secara virtual
membutuhkan pengakuan akan peran cinta, akan sulit atau
bahkan mustahil memahami kedalaman dan rentang dari
layanan publik tanpa mengakui peran dari kepentingan
publik. Kesulitan dan ambiguitas yang dihadapi dalam
usaha menentukan dan menempatkan batas-batas konseptual
dalam kepentingan publik melebih beban kekayaan yang
dibawa bagi pemahaman kita mengenai kewarganegaraan,
pemerintahan dan layanan publik. Kami mengakui bahwa
kepentingan publik itu ambigu dan mengalir pada waktu
yang sama dengan ketika kita mendukung sentralitasnya
bagi pemerintahan demokratis.
Kami harus menekankan bahwa mengeksplorasi ide
tentang kepentingan publik tidak hanya merupakan sebuah
tuntutan akademis yang menarik. Pola pikir kita mengenai
pemerintahan dan kepentingan publik akan menentukan
tindakan dan perilaku kita. Tergantung pada pandangan
mengenai kepentingan publik mana yang kita gunakan,
tindakan kita akan diarahkan dalam cara-cara berbeda. Di
sini kita mendekati tugas dalam mendefinisikan konsep

117

kepentingan publik dengan menguji empat pendekatan
terhadap ide. Meskipun kategori-kategori ini tidak
sepenuhnya eksklusif, mereka menggunakan titik awal yang
masuk akal bagi diskusi kita. Dengan sebagian menggunakan
skema Clarke Cochran (1974) untuk pola pikir berbeda
terkait dengan kepentingan publik, kami akan
mengklasifikasi model-model kepentingan publik sebagai
model (1) normatif, (2) abolitionist, (3) berorientasi
pada proses politik atau (4) didasarkan pada nilai-nilai
bersama.

Model-Model Normatif

Model-model normatif digunakan oleh para ilmuwan sosial
bukan untuk mendeskripsikan apa itu (what is), tetapi apa
seharusnya. Dalam model normatif mengenai kepentingan
publik, “kepentingan publik menjadi sebuah standar etis
dalam mengevaluasi kebijakan-kebijakan publik tertentu
dan tujuan yang harus dikejar oleh tatanan politik”
(Cochran 1974, 330). Dalam pandangan ini kepentingan
publik merupakan sebuah standar moral dan etis dalam
pembuatan keputusan. Misalnya, C.W.Cassinelli (1962)
menulis bahwa kepentingan publik merupakan sebuah standar
kebaikan dalam menilai tindakan-tindakan politis. Dengan
kata lain, tindakan-tindakan yang dapat dilakukan dalam
kepentingan publik membutuhkan persetujuan karena
tindakan-tindakan tersebut memenuhi standar kebaikan ini.
Karena Cassinelli mendefinisikan kepentingan publik
sebagai sebuah standar etis, dia mengabaikan klaim yang
menyatakan bahwa kepentingan publik tidak berguna sebagai

sebuah “alat analisis” atau sebuah “alat bantu bagi studi
ilmiah”. Tetapi dia menyatakan bahwa kepentingan publik
sebagai sebuah konsep etis memiliki fungsi berbeda dari
model analitik. “Para ilmuwan sosial tidak dapat
mengabaikan isu fundamental dari kebaikan politis akhir:
ini merupakan pelajaran utama yang harus dipelajari dari
pengujian konsep kepentingan publik” (1962, 47).
Bagi Cassinelli dan pendukung model normatif
lainnya, kepentingan publik merupakan “standar etis
tertinggi yang dapat diterapkan dalam urusan politik”
(1962, 46). Dalam pandangan ini, ketika sesuatu dianggap
baik oleh publik, atau memiliki level kebaikan yang lebih
tinggi dibandingkan ketika sesuatu itu baik pada hanya
sebagian dari publik. Sistem politik harus berusaha
mencari distribusi keuntungan secara adil dalam
komunitas. Hal ini tidak berarti bahwa seluruh orang
diberi keuntungan identik atau sama, tetapi menunjukkan
bahwa setiap orang harus diperlakukan secara adil.
Seorang ahli administrasi publik awal, E. Pendleton
Herring, misalnya, menulis tentang kepentingan publik
dari perspektif normatif. Pada bukunya tahun 1936, Public
Administration and the Public Interest, Herring
menyatakan bahwa hukum itu kabur dan tugas dari para
birokrat adalah merekonsiliasikan tekanan-tekanan
kelompok

yang

saling

bertentangan

untuk
menginterpretasikan undang-undang secara etis.
Administrator dapat memenuhi kewajiban etis dan legalnya
dalam menyelesaikan konflik-konflik ini menurut ide
kepentingan publik. Dia menulis “Di bawah demokrasi,

119

kepentingan publik didasarkan tidak pada kesejahteraan
satu kelas, tetapi pada gabungan dari beberapa
kepentingan kelompok. Kami meyakini adanya kemungkinan
untuk mencapai keseimbangan kekuatan, sosial dan ekonomi”
(1936, vii). Secara lebih jelas ia menyatakan bahwa
“kepentingan publik adalah standar yang membimbing
administrator dalam menjalankan hukum” (23).
Emmette Redford juga mendefinisikan kepentingan
publik dalam model normatif. “Kepentingan publik dapat
didefinisikan sebagai respons terbaik terhadap sebuah
situasi dalam term seluruh kepentingan dan konsep nilai
yang umumnya diterima dalam masyarakat kita” (1954,
1108). Kode etika Philip Monypenny bagi administrasi
publik melibatkan sebuah sektor yang disebut sebagai
“Kepentingan Publik” yang menyatakan bahwa administrator
“harus mengikuti kepentingan publik ketika ia memahamiya,
bukan kepentingan personal atau tujuan pribadi” (1953,
441). Dalam pandangan mengenai kepentingan publik sebagai
model normatif ini, standar etis tetap menjadi penting
untuk ada dalam bidang administrasi publik. Faktanya the
American Society for Public Administration (ASPA), dalam
kode etikanya untuk para angotanya, membuat pernyataan
sebagai prinsip pertama, yaitu “Pelaksanaan kewenangan
untuk mendorong kepentingan publik” (2001).

Pandangan Abolitionist mengenai Kepentingan Publik

Berbeda dengan para ahli normatif seperti dibahas di
atas, mereka yang mendukung pandangan abolitionist
mengenai kepentingan publik menyatakan bahwa konsep

kepentingan publik itu tidak bermakna dan tidak penting.
Para ahli ini cenderung mengambil salah satu dari dua
garis penalaran, apakah itu (1) kepentingan publik tidak
dapat diukur atau diamati secara langsung, sehingga tidak
valid, atau (2) konsep kepentingan publik atau keinginan
kolektif tidak diperlukan karena pilihan-pilihan individu
merupakan cara terbaik untuk memahami proses kebijakan
dan menetapkan kebijakan. Misalnya, meskipun Glendon
Schubert mengakui bahwa orang berbicara mengenai
kepentingan publik, sehingga membuatnya menjadi bagian
dari studi perilaku politik, kepentingan publik tetap
saja merupakan ide yang secara ilmiah tidak relevan.
Dalam tulisan Schubert disebutkan bahwa agar bisa
berguna, maka sebuah teori kepentingan publik harus mampu
mendeskripsikan hubungan antara kepentingan publik dengan
perilaku dalam sebuah cara tertentu yang dapat
divalidasikan secara empiris. Dia menyimpulkan bahwa
teori-teori yang terkait dengan kepentingan publik tidak
dapat melakukan hal tersebut, “sangat sulit memahami
justifikasi pengajaran siswa mengenai ilmu politik yang
menyatakan bahwa kepentingan publik merupakan sebuah
norma relevan dari tanggung jawab resmi (Schubert, 1960,
220).

Teori Proses Politik

Ahli teori proses dideskripsikan sebagai orang yang
“menetapkan konsep dengan merujuk pada proses politik
dalam pembuatan kebijakannya” (1974,331). Dalam pandangna
ini, kepentingan publik direalisasikan melalui sebuah

121

proses tertentu yang membuat kepentingan bisa disatukan,
ditimbangkan atau direkonsiliasikan. Misalnya, Smith
menyatakan dengan jelas bahwa “Kepentingan Publik dapat
diidentifikasi dengan paling tepat bukan sebagai politik
nyata, tetapi sebagai jenis tertentu dari sebuah proses
di mana akan diputuskan mengenai apa yang harus
dilakukan” (1960,159). Dengan kata lain, para pendukung
dari pandangan ini menyatakan bahwa apa yang disebut
dengan kepentingan publik bukan merupakan hal penting,
yang penting adalah bagaimana kita sampai pada
kepentingan publik tersebut. Karena para ahli proses
cenderung memfokuskan pada proses, beberapa dari mereka
dapat dianggap menganalisis kepentingan publik sebagai
perluasan logis dari sebuah perdebatan lama dan terus-
menerus antar para ilmuwan politik mengenai cara terbaik
dalam memahami proses politik. Sebuah poin kunci dalam
perdebatan ini adalah apakah partai-partai politik atau
kelompok-kelompok kepentingan dianggap sebagai mekanisme
yang dipilih bagi representasi kepentingan dalam sebuah
demokrasi.

Seperti yang dibuktikan oleh rujukan awal James
Madison dalam the Federalist Papers Number 10, fraksi
telah lama dianggap sebagai hal yang alamiah bagi sistem
pemerintahan di Amerika (Hamilton, Madison dan Jay
1982/1787). Meskipun Madison dan yang lainnya
memperdebatkan “kemalangan” dan kerugian dari politik
dengan didasarkan pada aktivitas kelompok kepentingan,
pandangan-pandangan tersebut dewasa ini dicerminkan dalam
A Preface to Democratic Theory oleh Robert Dahl (1959)

dan dalam Who Govern? (1961). Pandangan pluralis mengenai
demokrasi didasarkan pada ide bahwa kelompok kepentingan,
dan bukan penduduk secara individu atau orang secara
keseluruhan, merupakan kendaraan terbaik dalam mewakili
dan mempertahankan kepentingan dari penduduk dalam proses
kebijakan. Para pluralis menyatakan bahwa partisipasi
langsung itu tidak dapat dilakukan dan tidak praktis, dan
melalui pembentukan kelompok, individi-individu yang
berorientasi pada kesenangan bisa memiliki suara yang
lebih besar dalam pembuatan keputusan dibandingkan yang
dapat mereka lakukan sebagai individu. Dahl menyatakan
bahwa pluralisme kelompok kepentingan bukan hanya
merupakan cara terbaik dalam mendeskripsikan politik
Amerika seperti yang dijalankan dewasa ini, tetapi juga
merupakan cara terbaik dalam memaksimalkan prinsip-
prinsip demokratis.

Dominasi pluralisme sebagai model bagi demokrasi
Amerika sangat mempengaruhi mereka yang mendefinisikan
kepentingan publik dari sudut pandang proses. Tetapi para
pluralis bukannya kosong dari kritikus yang menyatakan
bahwa demokrasi dan kepentingan publik bisa dilayani
secara lebih baik melalui proses-proses lain.
E.E.Schattschneider, misalnya, merupakan seorang
pendukung vokal dari politik partai mayoritas sebagai
cara terbaik untuk melayani kepentingan publik. Dia
menyatakan bahwa kepentingan pribadi, khusus dan lokal
merupakan musuh dari kepentingan umum, tetapi partai
politik dapat menyintesis dan mengangka kepentingan-
kepentingan khusus. Dengan menolak ide bahwa kompilasi

123

kepentingan-kepentingan khusus akan setara dengan
kepentingan publik, ia menyatakan bahwa “kepentingan
publik bukan hanya merupakan jumlah dari kepentingan
khusus, dan bukan merupakan jumlah dari kepentingan-
kepentingan khusus yang terorganisir” (1952,23).
Dalam berbagai kasus, apakah mendukung politik
kelompok kepentingan atau politik partai, para ahli ini
mengabaikan peran penduduk. Asumsinya adalah penduduk
bisa diwakili secara tepat oleh kelompok-kelompok
kepentingan atau partai, dan jika kita menetapkan
lembaga-lembaga mediasi ini sebagai suara utama dari
orang dalam proses politik, maka itu akan menjadi
kepentingan publik.

Nilai-nilai bersama

Cochran menyebut model dari kepentingan publik yang
didasarkan pada nilai-nilai bersama sebagai
“konsensualis”. Konsesualist melihat kepentingan publik
sebagai sebuah istilah yang kabur tetapi bermakna yang
merujuk pada perdebatan kebijakan untuk mencapai sebuah
konsensus nilai publik. Kami telah memperluas kategori
ini untuk melibatkan gagasan mengenai kepentingan publik
yang didasarkan pada nilai-nilai bersama yang membimbing
proses dalam mengungkapkan kepentingan ini dan substansi
dari kepentingan publik itu sendiri. Model nilai bersama
ini dibuktikan dalam tulisan awal Paul Appleby yang
menyatakan:

“Kepentingan publik tidak pernah hanya merupakan
jumlah dari seluruh kepentingan pribadi maupun jumlah

yang tersisa setelah menghentikan beberapa plus dan
minus-nya...kepentinan publik tidak sepenuhnya
terpisah dari kepentingan pribadi, dan kepentingan
publik ini diperoleh dari penduduk yang memiliki
beberapa kepentingan pribadi; tetapi kepentingan
publik merupakan sesuatu yang berbeda, yang muncul
dari dalam kepentingan pribadi ini, yang terpisah
dari kepentingan pribadi tersebut, dan memfokuskan
beberapa aspirasi yang paling banyak muncul dan
ketaatan paling dalam yang bisa diberikan oleh
manusia” (Appleby 1950, 34-35).

Ide kepentingan publik yang merupakan kepentingan bersama
dan luas dari masyarakat sesuai dengan cara yang
digunakan oleh Deborah Stone (1988) dalam mendefinisikan
kepentingan publik pada apa yang ia sebut sebagai “polis”
atau komunitas politik. Kepentingan publik dalam
pandangan Stone didasarkan pada pencarian nilai-nilai
kolektif secara aktif dan sadar. Dia mendefinisikan polis
dengan membedakannya dengan pasar atau kumpulan model
kepentingan individu (dideskripsikan di atas pada bahasan
mengenai pandangan abolitionist). Menurut Stone,
pandangan pasar didasarkan pada ide yang menyatakan bahwa
kebijakan publik atau kepentingan publik merupakan hasil
bersih dari seluruh individu yang mengejar kepentingan
dirinya. Sehingga kepentingan publik dalam model pasar
merupakan produk dari pilihan-pilihan individu.
Di sisi lain dalam polis atau model kolektif,
membangun masyarakat dalam kepentingan kolektif merupakan

125

tujuan, bukan produk. Stone menyatakan bahwa:
“Kebijakan publik itu berbicara tentang komunitas
yang mencoba mencapai sesuatu sebagai komunitas. Yang
terjadi memang seperti ini meskipun hampir selalu ada
konflik di dalam sebuah komunitas mengenai apa tujuan
yang harus dicapai dan siapa anggotanya, dan meskipun
setiap tujuan komunal pada akhirnya harus dicapai
melalui perilaku individu. Tidak seperti pasar yang
dimulai dengan individu dan tidak memiliki tujuan,
pilihan atau maksud selain yang dimiliki oleh
individu, sebuah model polis harus memiliki keinginan
kolektif dan usaha kolektif (Stone 1997,18, diberi
tekanan)”.

Stone tidak memulai dengan asumsi pasar bahwa orang
hanya tertarik pada dirinya sendiri, tetapi dia
menyatakan bahwa nilai-nilai seperti berbagi, peduli dan
mempertahankan hubungan cukup kuat dalam memotivasi
perilaku maupun kompetisi, pemisahan dan promosi
kepentingan diri sendiri. Meskipun sejarah, loyalitas dan
kepemimpinan merupakan faktor penting dalam polis, pasar
tidak memberi kita cara untuk berbicara mengenai
pengaruh-pengaruh tersebut. Selain itu, dalam model
pasar, masalah-masalah “umum” dianggap sebagai
perkecualian. Masalah-masalah “umum” adalah situasi
ketika kepentingan diri sendiri dan kepentingan publik
saling bertentangan. Contoh yang sering digunakan adalah
padang rumput yang dimiliki oleh seluruh pemilik ternak.
Kepentingan diri sendiri menunjukkan bahwa tiap orang
akan berusaha memaksimalkan keuntungan individunya dengan

menjaga ternaknya sebanyak mungkin di lahan umum ini.
Tetapi karena tiap orang yang berbagi lahan yang sama
akan membuat keputusan yang sama ini, hal-hal umum akan
dihilangkan dan tidak digunakan oleh semua orang.
Sehingga dengan mengejar kepentingan individunya,
kepentingan bersama dari pemilik peternakan akan hilang.
Seperti dinyatakan di atas, masalah-masalah umum
dianggap sebagai kejadian tidak umum di pasar. Sebaliknya
di polis, masalah-masalah umum dianggap sebagai hal yang
biasa. Masalah-masalah ini tidak hanya sering terjadi;
masalah kebijakan yang paling signifikan adalah masalah-
masalah umum. Dalam polis tersebut dinyatakan bahwa
kebijakan akan jarang mempengaruhi satu atau dua orang
saja. Sehingga tujuan dari dialog politik adalah untuk
mendorong orang mengekspresikan kepentingan bersamanya
dan memberikan keunggulan bagi konsekuensi pilihan
kebijakan yang lebih luas. Orang didorong untuk melakukan
hal tersebut dengan didasarkan pada pengaruh, kerja sama,
loyalitas dan hubungan yang menyatukan orang dari waktu
ke waktu.

Selain itu, pencarian kepentingan publik dalam polis
masih berjalan. Seperti yang dinyatakan pencarian ini
lebih merupakan sebuah perjalanan, bukan tujuan. Masalah-
masalah dalam polis “tidak diselesaikan” melalui cara
tertentu ketika kebutuhan ekonomi dipenuhi dalam model
pasar”. Hal ini tidak sama dengan menempatkan sebuah
pesanan bagi keadilan, dan ketika pesanannya telah
dipenuhi, maka pekerjaan telah selesai dilakukan” (Stone,
1997, 34). Selain itu tidak pernah ada kesepakatan utuh

127

mengenai apa yang disebut dengan kepentingan publik itu.
Pencarian terhadap makna merupakan raison d’etre dari
kehidupan publik, sebagian besar pilihan yang didasarkan
pada kepentingan sendiri merupakan landasan bagi pasar.
Seperti yang dinyatakan oleh Stone, “Konsep kepentingan
publik adalah kepada polis sedangkan konsep kepentingan
pribadi adalah kepada pasar. Konsep tersebut merupakan
abstrak yang kandungan khususnya tidak perlu kita ketahui
dalam rangka menggunakannya untuk menjelaskan dan
memprediksikan perilaku manusia. Kami meyakini bahwa
orang berperilaku seolah-olah mereka mencoba
merealisasikan kepentingan publik atau memaksimalkan
kepentingan dirinya” (1997,21).
Dalam polis, perkembangan nilai-nilai bersama dan
perasaan kolektif dari kepentingan publik merupakan
tujuan utama. Stone menyatakan bahwa kepentingan publik
dapat dipahami sebagai hal-hal yang diinginkan oleh “sisi
penduduk berjiwa-publik” seperti sekolah yang baik dan
udara bersih meskipun menghambat hak mereka untuk
membakar sampah atau memiliki pajak rendah. Kepentingan
publik juga dapat diekspresikan sebagai “tujuan di mana
terdapat sebuah konsensus dan/atau hal-hal yang baik
untuk komunitas sebagai sebuah komunitas” seperti
perlindungan tatanan, pemeliharaan proses pemerintahan
dan pertahanan terhadap orang luar. Tidak pernah ada
kesepakatan utuh mengenai kepentingan publik. Faktanya
Stone mengatakan “biarkan itu menjadi sebuah kotak
kosong, tetapi itu tidak masalah; dalam polis, orang
mengembangkan banyak energi untuk mencoba mengisi kotak

tersebut” (1997,21).

Sehingga kepentingan publik yang didasarkan pada
nilai-nilai bersama menunjukkan sebuah proses yang
bergerak keluar dari pertemuan kepentingan-kepentingan
khusus untuk melibatkan nilai-nilai demokratis dan
konstitusional bersama. Yang lebih penting, para ahli
kepentingan bersama menyatakan bahwa orang tidak hanya
memiliki kemampuan lebih dari kepentingan dirinya, tetapi
juga pemerintah harus bekerja untuk mengembangkan dan
meningkatkan kemampuan tersebut. Kapasitas tersebut
sebagian tergantung pada kepercayaan. Kepercayaan dan
konfidensi penduduk dibangun menurut keyakinan bahwa
pemerintah bertindak dalam merespons kepentingan publik
dan nilai-nilai bersama dari komunitas. Kepercayaan dan
bertindak menurut kepentingan publik menjadi penguat yang
menguntungkan – ketika pemerintah bertindak dalam
kepentingan publik, kepercayaan penduduk meningkat.
Sebaliknya ketika kepercayaan penduduk meningkat,
penduduk mungkin mengalami peningkatan kepasiasnya untuk
melihat dan bertindak berdasarkan kepentingan bersama.
Dengan adanya evolusi dalam pemikiran ini, apa
pandangan-pandangan tentang kepentingan publik dan apa
asumsi-asumsi bagi peran pelayan publik yang terkait
dengan Administrasi Publik Lama, Manajemen Publik Baru
dan Layanan Publik Baru? Seperti yang telah dijelaskan
dari diskusi sebelumnya, ide dan argumen-argumen mengenai
kepentingan publik tidak terbuka dalam sebuah model yang
rapi dan linear. Tetapi kita dapat mengidentifikasi tema-
tema dominan tertentu yang terkait dengan Administrasi

129

Publik Lama, Manajemen Publik Baru dan Layanan Publik
Baru.

Administrasi Publik Lama dan Kepentingan Publik

Dalam Administrasi Publik Lama, layanan publik
dianggap sebagai sebuah proses teknis tanpa nilai dan
kewenangan dari administrator adalah kewenangan
keahliannya. Seperti yang dinyatakan oleh Schubert
“kepentingan publik ditemukan dalam rasionalisasi proses
keputusan sehingga secara otomatis akan menghasilkan
pelaksanaan Keinginan Publik (Public Will). Diskresi
manusia diminimalkan atau dieliminir dengan menentukannya
di luar situasi keputusan; tanggung jawab berada pada
perilaku otonomi (1957,347). Perspektif ini terhubung
secara ketat dengan penekanan pada netralitas dan
efisiensi yang kita lihat di awal terkait dengan gerakan
reformasi progresif dan gerakan manajemen ilmiah. Di satu
sisi, Administrasi Publik Lama tidak memiliki teori
tanggung jawab administratif untuk mempertahankan dan
melindungi kepentingan publik. Kepentingan publik harus
ditentukan oleh pejabat-pejabat terpilih. Tetapi dalam
Administrasi Publik Lama kita bisa lihat dengan jelas
bahwa memfokuskan pada netralitas, efisiensi dan
pemisahan ketat antara politik dengan administrasi
merupakan cara terbaik bagi pegawai negeri atau pelayan
publik untuk melayani kepentingan publik. Sehingga
terdapat subordinasi aktivitas administratif dan diskresi
menuju kontrol hierarkis, perundang-undangan dan
pertemuan antara kepentingan-kepentingan khusus.

Ketika penulis seperti Woodrow Wilson dan Frank
Goodnow berusaha untuk pertama kalinya mendefinisikan
bidang administrasi publik pada perubahan abad, konsep
kepentingan publik menjadi sangat penting, tetapi
dianggap hanya masuk di dalam wilayah politik. Wilson
menulis “Kebijakan tidak akan memiliki noda ofissialisme
mengenai hal tersebut. Kebijakan bukan merupakan
penciptaan dari pegawai permanen. Tetapi pejabat negara
yang tanggung jawabnya kepada opini publik akan bersifat
langsung dan tidak dapat dihindari” (dicuplik dalam
Shafritz dan Hyde 1997, 22). Goodnow mendefinisikan
politik sebagai “ekspresi dari keinginan negara” dengan
administrasi yang melayani peran bawahan dalam
menjalankan keinginan tersebut (dicuplik dalam Shafritz
dan Hyde 1997, 28).

Peran administrasi publik dalam hubungan dengan
kepentingan publik masih tetap pasif sampai pertengahan
tahun 1930-an: sebuah pandangan yang diartikulasikan
dalam karya E. Pendleton Herring. Dalam era New Deal ini,
Herring menemukan bahwa administrator sering kali harus
menginterpretasikan dan mendefinisikan perundang-undangan
yang kabur. Dia menulis “Di pundak birokrat diletakkan
beban berat dalam merekonsiliasikan perbedaan-perbedaan
kelompok dan membuat kompromisasi ekonomi dan sosial
menjadi efektif dan dapat dijalankan melalui proses
legislatif” (1936,7). Herring tidak menolak gagasan
tentang keahlian netral; dia hanya menyatakan bahwa
beberapa level diskresi dibutuhkan untuk memenuhi
tuntutan dari kepentingan-kepentingan khusus. Dalam

131

menjalankan diskresi ini, Herring berargumen bahwa
“kepentingan publik merupakan standar yang membimbing
administrator dalam menjalankan hukum” (23). Sekali lagi,
asumsinya adalah bahwa kepentingan publik dapat ditemukan
dalam pertemuan kepentingan-kepentingan khusus. Sehingga
dalam model ini, administrator memfasilitasi
“rekonsiliasi kepentingan-kepentingan kelompok” dengan
menggunakan kepentingan publik sebagai sebuah “simbol
verbal yang dirancang untuk mengenalkan kesatuan,
tatanan, dan objektivitas” (23). Meskipun akuntabilitas
terhadap kepentingan publik ditekankan, model Herring
menunjukkan bahwa tidak diperlukan keterlibatan penduduk
secara langsung.

Selain itu, peran administrator jelas merupakan
peran pasif. Misalnya, Herring menyatakan “Tugas
pemerintah dalam sebuah demokrasi adalah menyesuaikan
kekuatan-kekuatan ekonomi dan sosial. Kepentingan publik
merupakan standar yang menentukan tingkat pemberian
kekuasaan pemerintah kepada satu sisi atau yang lainnya.
Tanpa standar untuk penilaian antar pesaing ini, skala
akan dinilai menurut kemenangan bagi yang paling kuat”
(1936,23).

Dampaknya

Herring

mendeskripsikan
administrator publik sebagai “pelepas iklatan” terakhir
ketika konflik antar kepentingan mendorong pada hasil-
hasil yang tidak jelas atau tidak memasukkan kepentingan-
kepentingan penting tertentu.
Pendeknya dalam Administrasi Publik Lama,
kepentingan publik didefinisikan oleh pembuat kebijakan
yang terpilih secara populer. Dinyatakan bahwa

administrator dapat melayani kepentingan publik dengan
mengimplementasikan hukum dalam cara yang paling efisien,
ilmiah, dan netral dari politik. Meskipun tuntutannya
adalah agar administrator memperhatikan kepentingan
publik dalam menyelesaikan konflik antar kepentingan-
kepentingan khusus dalam implementasi kebijakan
legislatif, idenya adalah agar diskresi dapat dibatasi.
Administrator publik akan memainkan peran pasif dalam
merekonsiliasikan kepentingan-kepentingan khusus dan
hanya ketika dibutuhkan untuk melakukan tindakan
administratif.

Manajemen Publik Baru dan Kepentingan Publik

Dengan munculnya Manajemen Publik Baru tahun 1980
dan 1990-an, ide kepentingan publik yang didasarkan pada
nilai-nilai bersama kehilangan kekinian dan relevansinya.
Seperti dinyatakan sebelumnya, Manajemen Publik Baru
diberi predikat sebagai gagasan yang menyatakan bahwa
pemerintah harus menciptakan arena pilihan seperti pasar
di mana individu sebagai konsumen dapat membuat keputusan
didasarkan pada kepentingan mereka sendiri. Dalam peran
konsumen, orang tidak perlu memfokuskan pada keinginan
dari para konsumennya. Ketika kita mulai berpikir
mengenai penduduk sebagai individu yang sama dengan
konsumen, dan pemerintah sama dengan pasar, kebutuhan
untuk berbicara atau bertindak pada “kepentingan publik”
akan lenyap.

Dalam hal ini, pertanyaan-pertanyaan mengenai

133

tanggung jawab administratif yang terkait dengan
kepentingan publik dianggap tidak relevan dengan
Manajemen Publik Baru. Para ahli pilihan publik,
misalnya, akan menolak bahwa “kepentingan publik”
tersebut sebagai sebuah konsep atau ideal akan sangat
bermakna, dan akan mempertanyakan apakah kepentingan
publik itu benar-benar ada. Penalaran mereka adalah bahwa
pilihan-pilihan individu dalam sebuah arena seperti pasar
akan lebih superior dibandingkan tindakan kolektif yang
didasarkan pada nilai-nilai bersama. Karena
kebergantungannya pada metafora pasar, dan asumsi bahwa
kepentingan sendiri merupakan dasar utama dan yang paling
tepat dalam pembuatan keputusan, kepentingan publik
bersama akan menjadi tidak relevan dan kemustahilan
definisional. Perspektif mereka mengenai kepentingan
publik akan secara jelas didefinisikan oleh abolitionist.
Seperti yang dijelaskan oleh Stone (1997), ketika
masyarakat dilihat sebagai pasar, maka diyakini bahwa
orang memiliki pilihan yang relatif pasti dan independen
bagi barang, layanan dan kebijakan (9). Sehingga model
pasar tidak memberi jalan kepada kita untuk berbicara
mengenai bagaimana orang meraih visinya dari kepentingan
publik atau sifat dari komunitas – pertanyaan-pertanyaan
politik sangat signifikan yang mendasari pilihan-pilihan
kebijakan. Orang dianggap sebagai hakim terbaik dari
kepentingan mereka sendiri. Kepentingan publik jika
memang ada merupakan produk dari penduduk (sebagai
konsumen) yang membuat pilihan-pilihan individu dalam
sebuah area seperti pasar.

Baru-baru ini, sebuah pandangan bersama mengenai
kepentingan publik dilingkupi oleh kemunculan Manajemen
Publik Baru. Menurut Trudi Miller (1989), negasi konsep
kepentingan publik bersama dengan kebergantungan terhadap
model pilihan pasar dan model politik pluralis memiliki
dampak yang jauh dan merusak bagi pemerintahan demokratis
dan bidang administrasi publik. Faktanya dia menyatakan
bahwa pada tingkatan keterikatan pegawai negeri dengan
pandangan politik pluralis, mereka memberikan kontribusi
dalam melemahkan dan merusak demokrasi liberal. Dalam
demokrasi liberal, lembaga pemerintah merespons terhadap
“pandangan populer bersama dari kepentingan publik [dan
pada waktu yang bersamaan menghormati kebebasan yang
berada di luar jangkauan pemerintah] dan “menghambat
usaha-usaha oleh fraksi sempit untuk memaksakan dan
mengenakan pajak publik dengan alasan-alasan yang tidak
sesuai dengan kepentingan publik”.
Miller kemudian menyatakan bahwa kemunculan model
politik pluralis memutar demokrasi liberal “pada
kepalanya” dengan membuat “pandangan bersama dari
kepentingan publik menjadi tidak bermakna dan tidak
penting” dan menegasikan nilai-nilai yang membentuk
fondasi demorasi” (1989,511). Dalam model pluralis,
demokrasi merespons terhadap pengaruh dari kepentingan
khusus, tetapi tidak merespons atau menyadari nilai-nilai
bersama dari kepentingan publik. Dengan kata lain,
menurutnya pemerintah dalam model pluralis “tidak
merespons terhadap apa yang diharapkan oleh penduduk
secara kolektif”. Pemerintah menggantikan keinginan dari

135

koalisi pemenang kepentingan-kepentingan khusus.

Layanan Publik Baru dan Kepentingan Publik

Sebaliknya Layanan Publik Baru menolak pandangan
kepentingan publik yang terdapat secara implisit baik
dalam Administrasi Publik Lama maupun Manajemen Publik
Baru. Faktanya ini merupakan penolakan terhadap
perspektif yang merupakan sebuah pemberi definisi dari
Layanan Publik Baru. Kami berpendapat bahwa pegawai
negeri memiliki peran sentral dan penting dalam membantu
penduduk mengartikulasikan kepentingan publik, dan
sebaliknya nilai-nilai bersama dan kepentingan penduduk
kolektif akan membimbing perilaku dan pembuatan keputusan
dari administrator publik. Hal ini tidak berarti bahwa
hasil-hasil dari proses politik itu salah atau bahwa
administrator publik harus mengganti keputusannya
terhadap kebijakan-kebijakan yang tidak mereka setujui.
Tetapi administrator publik harus bekerja keras untuk
memastikan bahwa penduduk diberi suara dalam setiap tahap
pemerintahan – bukan hanya politik elektoral. Pegawai
negeri memiliki tanggung jawab unik dan penting untuk
melibatkan penduduk dan menciptakan forum atau dialog
publik.

Yang menarik, pandangan sekilas mengenai sudut
pandang ini dapat ditemukan dalam beberapa suara awal
dalam bidang administrasi publik. Meskipun ide-ide ini
dilingkupi oleh pandangan-pandangan dari pluralis
kelompok kepentingan, penting untuk diperhatikan bahwa
beberapa rujukan awal bagi kepentingan publik didasarkan

pada nilai bersama dan kepentingan umum dari orang-orang.
Misalnya, meskipun Paul Appleby nanti melihat kepentingan
publik sebagai pengaruh dari kepentingan khusus, pada
tahun 1950 dia menyatakan bahwa tugas administrator
adalah “memfokuskan – menyelesaikan dan mengintegrasikan
– kebutuhan yang dirasakan populer; memberikan bentuk
khusus terhadap respons pemerintah yang dirancang untuk
memenuhi kebutuhan tersebut; menyuntikkan pandangan dan
perhatian bagi faktor-faktor yang tidak terlihat oleh
penduduk; mencoba mengorganisir respons-respon pemerintah
untuk mengamankan konsensus mayoritas (155).
Pada tahun 195, Emmette Redford menulis bahwa
keputusan-keputusan administratif didasarkan pada
“kepentingan dan ide-ide umum” dan bahwa administrator
yang berusaha “mencari kepentingan umum merupakan
pelindung esensial bagi kepentingan publik (1107). Dia
membuat sebuah kasus bagi perhatian administrator
terhadap mereka yang tidak diwakili secara tepat, tetapi
berbicara mengenai pentingnya masa depan dan kepentingan
bersama: “bahaya nyatanya adalah bahwa kepentingan dari
mereka yang tidak terorganisir dan lemah, kepentingan
bersama dari manusia secara umum dan kepentingan manusia
di masa yang akan datang tidak akan memiliki nilai yang
tepat dalam dewan pemerintahan” (1109).
Meskipun muncul suara-suara awal yang menuntut
perhatian administratif terhadap kepentingan publik,
kritik terhadap pandangan tersebut juga sangat banyak.
Schubert, misalnya, menolak ide kepentingan publik
sebagai sebuah kekuatan pembimbing dalam pembuatan

137

keputusan administratif, dengan menolak ide “birokrat
bijak yang merupakan penjaga dari negara demokratis”
(1957,349). Dia mempertanyakan dan bahkan mengabaikan
ketepatan dan kemasukaklan dari apa yang ia sebut sebagai
premis dari pandangan-pandangan tersebut, bahwa
“kepentingan publik akan direalisasikan jika
birokrat...mematuhi desakan...para moralis..untuk menjadi
cerdas, bijak dan baik!” (354).
Layanan Publik Baru melihat kritik ini sebagai
sesuatu yang sederhana dan salah alamat. Administrator
tidak hanya bisa dituntut untuk pintar atau bijaksana dan
bertindak sebagai penjaga dalam menilai apa yang bisa
dianggap sebagai moral. Layanan Publik Baru justru
mendukung peran aktif dan positif dari administrator
dalam membantu keterlibatan penduduk dalam menentukan dan
melakukan sesuatu sesuai dengan kepentingan publik.
Layanan Publik Baru juga menolak ide yang menyatakan
bahwa kepentingan publik dapat dipahami sebagai kumpulan
dari kepentingan pribadi. Dalam Layanan Publik Baru,
tujuannya adalah untuk bergerak melebihi kepentingan
pribadi untuk mengungkapkan dan bertindak atas nama
kepentingan bersama – kepentingan publik.
Layanan Publik Baru menyatakan bahwa pemerintah
harus mendorong penduduk untuk menunjukkan perhatiannya
terhadap komunitas besar, komitmennya terhadap
permasalahan yang melebihi kepentingan jangka pendek, dan
keinginan mereka untuk memberikan tanggung jawab personal
atas apa yang terjadi di rumah dan komunitasnya. Dalam
pandangan ini, seperti dinyatakan dalam Bab 2, penduduk

menggunakan perspektif yang lebih luas dan dalam jangka
panjang yang didasarkan pada pengetahuan mereka terhadap
urusan publik dan rasa memiliki, perhatian terhadap
keutuhan dan ikatan moral dengan komunitas (Sandel,
1996).

Hal ini tidak berarti bahwa menentukan tindakan
pemerintah yang paling sesuai dengan pelayanan
kepentingan publik merupakan sebuah proposisi sederhana
atau langsung. Seperti yang ditegaskan oleh Edward Weeks
“solusi terhadap masalah publik signifikan akan cenderung
tidak menyenangkan beberapa segmen masyarakat”
(2000,362). Mencari kepentingan publik bukan berarti
menyatakan bahwa pembuatan keputusan pemerintah akan
mengembangkan kebijakan yang akan disetujui oleh seluruh
penduduk. Tetapi kepentingan publik dianggap sebagai
sebuah proses dialog komunitas dan keterlibatan. Proses
ini memberi informasi mengenai pembuatan keputusan dan
membangun kewarganegaraan. “Dengan menuntut agar kita
berinteraksi – yaitu terlibat dalam wacana demokratis –
dengan orang lain, partisipasi akan memperluas perspektif
kita dan membantu kita melihat diluar kepentingan sempit
kita” (deLeon dan Denhardt, 2000,94). Kemampuan untuk
melebihi kepentingan sempit dan menyadari kepentingan
komunitas bersama inilah yang menjadi inti
kewarganegaraan dalam sebuah demokrasi. Pemerintah dapat
memainkan peran sentral dalam memfasilitasi proses
tersebut dan memunculkan wacana untuk memfokuskan pada
kepentingan komunitas jangka panjang.
Yang kita lihat di sini adalah penekanan baru pada

139

kepentingan publik dan nilai bersama sebagai dasar bagi
bidang administrasi publik. Faktanya beberapa ahli
administrasi kontemporer menggunakan konsep kepentingan
publik sebagai alat untuk menjelaskan dan melegitimasi
peran dari administrasi dalam demokrasi. John Rohr (1986)
misalnya, menyatakan bahwa legitimasi konstitusional dari
administrasi publik berada pada beban untuk meningkatkan
nilai-nilai konstitusional dalam kepentingan publik.
Dalam model yang sama, Charles Goodsell menyatakan bahwa
“birokrasi publik adalah lembaga terdepan dan pendukung
kepentingan publik dalam kehidupan warga Amerika
(1994,107)”.

Gary Wamsley dan rekan penulisnya (1990)
mengonseptualisasi ulang birokrasi sebagai “Administrasi
Publik” dan menyatakan bahwa Administrasi Publik
merupakan sebuah lembaga pemerintah, bukan bentuk
organisasional. Idenya bukan untuk mengatakan bahwa
administrator publik adalah penjaga demokrasi dengan
mengganti visi superior kepentingan publiknya dengan
keinginan cabang legislatif atau yudisial, misalnya.
Dengan kata lain, administrator publik tidak dapat
bertindak sebagai “Platonist administratif” seperti yang
ditakutkan oleh Schubert.

Kesimpulan

Dalam Layanan Publik Baru, administrator publik
bukan merupakan wasit tunggal dari kepentingan publik.
Tetapi administrator publik dilihat sebagai aktor kunci
di dalam sebuah sistem pemerintahan besar, termasuk

penduduk, kelompok, perwakilan terpilih serta lembaga-
lembaga lain. Seperti yang dikatakan oleh Frederickson:
“Pencapaian kepentingan pribadi melalui pemerintah,
meskipun merupakan hal yang umum, akan ditolak ketika
kepentingan pribadi penduduk atau pegawai negeri
mengikis kepentingan secara umum. Administrator
publik tidak akan memfasilitasi usaha untuk mencapai
kepentingan pribadi, tetapi akan terus-menerus
mendorong para perwakilan terpilih dan penduduk untuk
menemukan dan mengekspresikan kepentingan umum dan
mendorong pemerintah memenuhi kepentingan tersebut
(Frederickson 1991, 415-416)”.

Argumen ini memiliki implikasi penting bagi peran
dan tanggung jawab administrator publik yang menekankan
bahwa peran pemerintah adalah menjadi orang yang
memastikan bahwa kepentingan publik betul-betul
mendominasi, bahwa solusi sendiri dan proses pengembangan
solusi terhadap masalah publik sesuai dengan norma-norma
keadilan demokratis, kejujuran, dan kesetaraan (Ingraham
dan Ban 1988; Ingrahan dan Rosenbloom, 1989). Salah satu
implikasi paling penting dari melihat pemerintah sebagai
kendaraan dalam mencapai nilai-nilai seperti kejujuran
dan kesetaraan adalah bahwa tujuan pemerintah benar-benar
berbeda dengan tujuan bisnis. Perbedaan-perbedaan ini
secara eksklusif memanfaatkan mekanisme dan asumsi-asumsi
pasar mengenai kepercayaan sebagai sebuah kalkulasi
kepentingan pribadi. Meskipun terdapat beberapa
karakteristik yang membedakan bisnis dari pemerintah,

141

tanggung jawab pemerintah adalah meningkatkan
kewarganegaraan dan melayani kepentingan publik sebagai
salah satu perbedaan paling penting – dan merupakan
landasan bagi Layanan Publik Baru.

BAB 5
Menilai Kewarganegaraan Diatas Kewirausahaan

Menilai kewarganegaraan diatas kewirausahaan.
Kepentingan publik dimajukan lebih baik oleh para pegawai
negeri yang berkomitmen memberikan kontribusi berarti
pada masyarakat dari pada oleh manajer enterprener yang
bertindak seolah-olah uang publik adalah miliknya.
Meskipun, di masa lalu, pemerintah memainkan peranan
sentral dalam hal yang disebut sebagai “penggerak
masyarakat” (Nelissen dan kawan-kawan, 1999),
kompleksitas dari kehidupan modern kadang kala membuat
peranan semacam itu tidak hanya tidak sesuai, tetapi
tidak mungkin. Kebijakan-kebijakan dan program-program
yang memberikan struktur dan arah kehidupan sosial dan
politik saat ini adalah hasil dari interaksi banyak
kelompok dan organisasi berbeda, campuran dari banyak
opini dan kepentingan berbeda. Dalam banyak area, tidak
lagi masuk akal memikirkan kebijakan publik sebagai hasil
dari proses pembuatan keputusan pemerintah. Pemerintah
sebenarnya seorang pemain – dan dalam banyak kasus
seorang pemain yang sangat penting. Tetapi kebijakan
publik saat ini, kebijakan-kebijakan yang memandu
masyarakat, adalah hasil dari serangkaian interaksi
kompleks yang melibatkan banyak kelompok dan banyak
kepentingan, pada akhirnya bergabung dengan cara-cara
yang menarik dan tidak dapat diprediksikan. Pemerintah
tidak lagi “menanggung tanggungjawab”.
Dalam dunia baru ini, peranan utama pemerintah tidak

143

untuk mengarahkan tindakan publik melalui regulasi dan
surat keputusan (meskipun hal itu kadang kala sesuai),
bukan peranan pemerintah untuk benar-benar membangun
serangkaian peraturan dan insentif melalui mana orang-
orang akan dipandu dalam arah “yang tepat”. Pemerintah
sedikit menjadi pemain lain, walaupun seorang pemain
penting, dalam proses menggerakkan masyarakat dalam satu
arah atau lainnya. Tindakan-tindakan pemerintah, sejalan
dengan kelompok dan organisasi swasta dan nonprofit,
untuk mencari solusi untuk masalah-masalah yang komunitas
hadapi. Dalam proses ini, peranan pemerintah
ditransformasikan dari peranan mengontrol salah satu dari
penetapan, membawa pemain yang tepat “ke dalam daftar”
dan memfasilitasi, menegosiasikan, atau “memecahkan”
solusi untuk masalah-masalah publik (seringkali melalui
koalisi publik, swasta, dan agen nonprofit). Mengingat
secara tradisional pemerintah merespon kebutuhan-
kebutuhan dengan mengatakan, “ya, kita dapat memberikan
jasa itu”, atau “tidak, kita tidak dapat memberikan”,
Layanan Publik Baru menyatakan bahwa para pejabat
terpilih dan manajer publik seharusnya merespon
permintaan warga negara tidak hanya dengan mengatakan ya
atau tidak, tetapi dengan mengatakan hal-hal seperti
“Marilah bekerja bersama untuk merealisasikan apa yang
akan kita lakukan, kemudian kita mewujudkannya.”
Dalam sebuah dunia warga negara aktif, peranan dari
pegawai negeri berubah. Para administrator publik akan
semakin berperan lebih dari peranan pemberian jasa –
mereka akan memainkan peranan mengkonsiliasi,

memerantarai atau bahkan bertindak sebagai hakim yang
memutuskan. Dan mereka tidak lagi mengandalkan pada
keterampilan kontrol manajemen tetapi lebih pada
keterampilan memfasilitasi, brokering, bernegosiasi, dan
resolusi konflik.

Perspektif Penyelenggaraan Pemerintahan

Salah satu dari pengembangan paling penting dalam
kehidupan politik saat ini, dan satu yang diakui oleh
pendukung dari Manajemen Publik Baru dan Layanan Publik
Baru, adalah perubahan dramatis dalam cara dimana
peraturan dan regulasi, program dan proses yang memandu
masyarakat dikembangkan – atau melihat hal ini secara
sedikit berbeda – sebuah perubahan dalam cara kebijakan
publik dikembangkan. Sebagaimana dicatat sebelumnya, di
masa lalu, pemerintah memainkan peranan utama dalam
“penggerak masyarakat” (Nelissen dkk, 1999). Yakni tidak
untuk mengatakan bahwa kepentingan-kepentingan lain tidak
direpresentasikan, tetapi bahwa pemerintah memainkan
peranan yang menentukan.
Dengan menggunakan analogi olah raga, bidang bermain
pada permainan dari formasi kebijakan publik yang terjadi
adalah satu yang ditentukan oleh pemerintah, dan para
pemain utama adalah pejabat publik terpilih dan penasehat
kebijakan di seluruh agen pemerintah. Pada gilirannya,
administrator publik, bermain dalam bidang sama, meskipun
seringkali ada di suatu tempat dekat garis sisi lapangan,
sebagian besar berhubungan dengan implementasi kebijakan-
kebijakan publik. Mereka berhubungan dengan mengatur

145

organisasi sedemikian rupa sehingga hal-hal yang tepat
dikerjakan. Tetapi waktu dan keadaan telah berubah.
Permainan formulasi kebijakan publik tidak lagi dimainkan
terutama oleh mereka dalam pemerintahan. Anda bahkan bisa
mengatakan bahwa saat ini audien tidak lagi di tribun,
tetapi tepat berada di lapangan, berpartisipasi dalam
setiap permainan. Untuk menempatkan hal ini secara lebih
formal, ada reformulasi mekanisme penggerak masyarakat.
Saat ini banyak kelompok dan banyak kepentingan yang
secara langsung terlibat dalam pengembangan dan
implementasi kebijakan publik. “Hal ini berarti bahwa
pemberian dorongan berlangsung melalui saluran-saluran
selain dari struktur hirarkis terkontrol dari pemerintah
pusat” (Nelissen 2002, 6).
Ada beberapa alasan hal ini terjadi. Pertama,
karakter pasar lebih cair, terutama sekali ekspansi pasar
global atau internasional, telah membuka isu-isu baru
urusan publik. Pemerintah terlibat secara lebih intensif
dengan pemerintah lain dan dengan organisasi-organisasi
seperti WTO (World Trade Organization), tidak memberitahu
apapun tentang korporasi multinasional dan secara sama
organisasi non-pemerintah yang besar dan kompleks. Kedua,
Negara kesejahteraan disusun kembali sehingga pemerintah
sendiri tidak lagi pelaku utama dalam pemberian jasa.
Terutama dalam Negara ini, responsibilitas kesejahteraan
dan pemerintah lain didorong ke level bawah dari
pemerintahan dan keluar ke organisasi-organisasi untuk-
profit dan nonprofit.
Donald Kettle mengomentari tentang tren ini dalam

globalisasi dan devolusi sebagai berikut:
Singkatnya, strategi kebijakan paling unggul di
Amerika cenderung untuk berkembang di luar negara bagian,
dengan berhubungan dengan organisasi-organisasi
internasional, dan untuk memusatkan diri dibawah hal itu,
dengan kemitraan dengan organisasi subnasional, untuk-
profit, dan nonprofit. Organisasi-organisasi supranatural
tumbuh jadi baru tetapi fungsi-fungsi dipahami dengan
buruk. Organisasi-organisasi subnasional telah
mentransformasikan peranan dari Negara bagian dan
pemerintah lokal. Ketika kita memperdebatkan
memprivatisasi pemerintah, mereka secara periodic juga
memasukkan dalam perintahan bagian substansial dari
sektor untuk-profit dan nonprofit. Institusi-institusi
pemerintah federal, politik dan administratif, menemukan
diri mereka lebih menantang dari pada menyelaraskan
kemitraan ini dengan membentuk kepentingan nasional.
Peranan dari semua pemain ini secara dramatis berubah.
Mengatur peranan-peranan ini membutuhkan kapasitas yang
ada jauh diluar respon-respon standar, struktur, dan
proses-proses yang diakumulasikan secara bertahap dalam
pemerintahan Amerika (Kettle 2006, 489-90).
Ketiga, teknologi memiliki kemungkinan lebih besar
dan akses publik lebih besar pada proses kebijakan, tidak
hanya dalam pengertian bahwa orang-orang dapat mengakses
informasi secara lebih mudah dan dapat menggunakan
informasi itu untuk dampak yang lebih besar. Mengingat
dalam pemerintah masa lalu pemerintah memiliki sedikit
monopoli pada pengumpulan dan penyebaran sejumlah besar

147

data – dan menikmati posisi uni karena hal ini – saat ini
kapasitas itu didistribusikan secara luas. Sebagai
akibatnya, peranan pemerintah dalam proses kebijakan
berkurang. Dalam pengertian ini, Harlan Cleveland benar
dalam memprediksikan bahwa ledakan informasi global
mungkin menyebabkan “senja kala hirarki” (1985).
Secara sama, H. Brinton Milward telah menyatakan
beberapa faktor terkait yang menyebabkan penyebaran
kekuasaan dan responsibilitas yang mencirikan proses
politik jaman sekarang, (1) overlap institusional, (2)
otoritas tumpang tindih di antara level-level
pemerintahan, (3) Fakta bahwa organisasi-organisasi
tertentu hanya memiliki responsibilitas yang terbatas
untuk implementasi program, dan (4) instrumen kebijakan
publik yang menyebabkan fragmentasi (misalnya, hadiah
bantuan, kontrak, dan subsidi) (1991, 52). Faktor-faktor
ini menyebabkan pengembangan apa yang disebut dengan
“jaringan politik”, jaringan yang tersusun dari bisnis-
bisnis, dan warga negara biasa. Jaringan politik ini saat
ini merupakan arena utama dimana permainan kebijakan
publik dimainkan.

Sebenarnya, apa yang kita saksikan adalah
pengembangan dari banyak jaringan politik berbeda –
masing-masing melayani kepentingan substantif mereka
sendiri, apakah transportasi, kesejahteraan sosial,
pendidikan, atau area lain. Tiap-tiap jaringan memusatkan
diri pada area kebijakan mereka sendiri, dan dalam
banyak cara mendefinisikan cara dimana kebijakan-
kebijakan akan dikembangkan dalam area itu. Yakni, satu

serangkaian peraturan mungkin mendefinisikan cara
permainan “bertahan” dimainkan, sementara serangkaian
peraturan yang lain mungkin mendefinisikan bagaimana
permainan “kesejahteraan sosial” dimainkan. Dalam tiap-
tiap arena, pengembangan utama dalam kebijakan publik,
dan pengembangan utama dalam penggerak masyarakat,
mungkin terjadi melalui proses sulit dan kusut tawar-
menawar dan negosiasi dalam jaringan kebijakan tertentu
itu.

Dibawah kondisi ini, peranan pemerintah berubah.
Ketika kita menyaksikan sebuah fragmentasi
responsibilitas politik dalam masyarakat, kita harus juga
mengakui bahwa mekanisme tradisional kontrol pemerintah
tidak lagi bisa bekerja – atau bahkan layak. Pemerintah
hirarkis tradisional memberikan cara untuk desentralisasi
kepentingan politik yang berkembang. Kontrol memberikan
cara untuk interaksi dan keterlibatan. Saat ini,
pemerintahan negara, negara bagian, dan lokal terlibat
dalam penyelenggaraan pemerintahan bersama dengan ribuan
warga negara, institusi publik lain, perusahaan-
perusahaan swasta, dan organisasi nonprofit. karena
alasan ini, semakin masuk akal untuk membicarakan tidak
hanya tentang pemerintahan, tetapi tentang proses
penyelenggaraan pemerintahan.
Kami mendefinisikan penyelenggaraan pemerintahan
sebagai penggunaan otoritas publik. Kata “pemerintah’
biasanya digunakan untuk mengacu pada struktur-struktur
dan institusi-institusi pemerintah dan dari organisasi
publik tersebut secara formal dirubah dengan menentukan

149

kebijakan dan memberikan pelayanan. Penyelenggaraan
pemerintahan, pada satu sisi, adalah konsep yang jauh
lebih luas.

Penyelenggaraan pemerintahan

dapat
didefinisikan sebagai tradisi, institusi, dan proses-
proses yang menentukan dan menggunakan kekuasaan dalam
masyarakat, termasuk bagaimana keputusan dibuat
berdasarkan isu urusan publik dan bagaimana warga negara
diberi suara dalam keputusan publik. Penyelenggaraan
pemerintahan membicarakan bagaimana masyarakat benar-
benar membuat pilihan, mengalokasikan sumber daya, dan
menciptakan nilai-nilai bersama; hal ini membahas
pembuatan keputusan masyarakat dan penciptaan arti dalam
bidang publik. Sebagaimana pendapat John Kirlin, konsepsi
pemerintahan yang ada yang menekankan pemberian pelayanan
“menilai rendah peranan besar yang pemerintah harus
lakukan secara berhasil dalam memberikan kerangka kerja
institusional untuk semua aktivitas manusia” (1996, 161).
Pemerintahan ada, kata dia, untuk menciptakan nilai,
termasuk nilai tempat dan karakter komunitas.
Dalam skema penyelenggaraan pemerintahan, kemudian,
apa peranan yang pemerintah formal akan mainkan? Pertama
pemerintah akan terus memainkan peranan secara
keseluruhan dalam membangun peraturan legal dan politik
melalui mana berbagai jaringan akan beroperasi. Kami
mungkin mengatakan bahwa pemerintah akan beroperasi pada
“meta-level”,yakni, pemerintah akan membantu dalam
ratifikasi, kodifikasi, dan legitimasi keputusan-
keputusan yang muncul dari dalam berbagai macam jaringan
politik. Lagi pula, pemerintah akan terus membangun

prinsip-prinsip luas penyelenggaraan pemerintahan yang
diterapkan pada semua, misalnya, , menentukan peraturan
permainan skala luas. Kedua, pemerintah mungkin membantu
dalam memecahkan distribusi sumber daya dan isu-isu
ketergantungan dalam berbagai macam jaringan, tetapi
terutama sekali antara dan diantara jaringan-jaringan
tersebut. Pemerintah akan membantu dalam melindungi
kepentingan ekonomi yang dimainkan dalam hubungan antara
sektor-sektor berbeda atau jaringan politik.; hal ini
akan memainkan peranan menyeimbangkan, negosiasi, dan
memudahkan hubungan antara batas-batas jaringan
(seringkali melalui penggunaan insentif dari pada
direktif), dan menjamin bahwa satu sektor tidak mulai
mendominasi yang lain. Ketiga, pemerintah akan diperlukan
untuk memonitor jaringan saling mempengaruhi untuk
mengasumsikan bahwa prinsip-prinsip demokrasi dan ekuitas
sosial dipelihara dalam jaringan khusus dan dalam
hubungan antara dan di antara jaringan berbeda.
pemerintah harus memastikan bahwa proses-proses
demokratis dipelihara dan pada akhirnya kepentingan
publik dilayani.

Pada hakekatnya penggerak masyarakat berubah,
sehingga peranan dan responsibilitas dari para pejabat
publik terpilih dan ditunjuk berubah – dan merubah cara-
cara parallel secara persis. Secara tidak mengejutkan,
masing-masing dari tiga peranan yang baru saja kami
deskripsikan – mereka dihubungkan dengan standar-standar
legal atau politik, mereka terkait dengan pertimbangan
ekonomi atau pasar, dan mereka dihubungkan dengan

151

kriteria demokratis atau sosial – tercermin dalam
pendekatan-pendekatan popular untuk memahami peranan
pemerintah dan terutama administrasi publik saat ini.
Ketika penggerak masyarakat dirubah, peranan dari para
pejabat publik dan standar dimana performa administratif
yang akan dinilai juga berubah.
Bagaimana tiga peranan pemerintah ini diterjemahkan
ke dalam sekolah-sekolah teori dan praktis, dan bagaimana
mereka mempengaruhi standar atau harapan untuk menilai
per pemerintah? Yang pertama dari sekolah-sekolah teori
dan praktek ini paling familiar dan dicirikan paling
mudah. Perhatian pada pengembangan standar politik dan
legal akan terus penting dalam bidang urusan publik.
Menurut sekolah ini, para pejabat publik terlibat dalam
merancang dan mengimplementasikan kebijakan-kebijakan
yang difokuskan pada tujuan-tujuan yang secara politik
didefinisikan terbatas. Mereka diikat oleh hukum dan oleh
realitas politik. Mereka terkait dengan mengembangkan
program-program melalui agen pemerintahan tradisional.
Pada gilirannya, kebijakan-kebijakan ini dilakukan oleh
para administrator dalam berbagai agen pemerintah.
Pertanyaan akuntabilitas – pertanyaan tentang bagaimana
administrator mengetahui bahwa pekerjaan mereka sesuai
dengan keinginan orang-orang – dijawab dengan
akuntabilitas administrator pada pemimpin politik yang
dipilih secara demokratis. Sekolah teori dan praktek yang
dihubungkan dengan pendekatan ini adalah kebijakan publik
tradisional biasa dan administrasi publik, Administrasi
Publik Lama.

Dua pendekatan selanjutnya muncul lebih banyak
akhir-akhir ini. Kedua, yang harus berhubungan dengan
pertimbangan ekonomi dan pasar, didasarkan pada pandangan
kehidupan politik yang melihat peranan pemerintah untuk
terus menyetir, setidaknya dalam pengertian bertindak
sebagai katalis melepaskan tali kekuatan pasar dan dalam
menciptakan mekanisme dan struktur-struktur insentif
untuk mencapai tujuan-tujuan politik melalui agen swasta
dan nonprofit. Pendekatan pada akuntabilitas tercermin
dalam sudut pandang ini menyatakan bahwa pada akhirnya
akumulasi kepentingan individu sendiri akan menghasilkan
hasil-hasil yang diinginkan oleh kelompok luas warga
negara, sebagaimana kita lihat sebelunya, pendekatan ini
memanggil “konsumen”. Sekolah teori administrasi publik
dan praktek yang terkait dengan pendekatan ini tentu saja
adalah, Manajemen Publik Baru.
Peranan pemerintah yang baru muncul (atau mungkin
muncul kembali) memusatkan diri pada kriteria demokratis
dan sosial. Pandangan ini menyatakan bahwa kepentingan
publik adalah yang tertinggi dan bahwa kepentingan publik
adalah hasil dari sebuah dialog tentang kepentingan
bersama atau overlapping. Hal ini melihat peranan
pemerintah sebagai brokering kepentingan diantara warga
negara dan kelompok lain sehingga menciptakan nilai
bersama. Hal ini bisa berarti, misalnya, membangun
berdasarkan kebutuhan yang disetujui bersama. John Hall
menyatakan tantangan menghadapi administrasi publik
dengan baik: “Manajemen publik yang mencakup kekuasaan
dan memperhalus keahlian kolaborasi, memudahkan

153

kepemimpinan,

kemitraan

swasta-publik,

dan
“penyelenggaraan pemerintahan katalis”, adalah formula
baru … Dalam semangat itu, … manajemen publik proaktif
akan perlu mempertajam kapasitasnya untuk mendengarkan”
(Hall 2002, 24). Memahami akuntabilitas (yang akan
dibahas secara lebih penuh dalam Bab 7) yang tercermin
dalam pendekatan ini menyatakan bahwa pegawai negeri
harus mematuhi hukum, nilai-nilai komunitas, norma
politik, standar professional dan kepentingan warga
negara. Sekolah teori dan praktek administrasi publik
yang paling jelas dihubungkan dengan pendekatan ini tentu
saja adalah Layanan Publik Baru.

Administrasi Publik Lama Dan Peranan Administrator

Sebagaimana kita lihat sebelumnya, administrasi publik
selalu berjuang dengan pertanyaan tentang peranan
administrator dalam mengembangkan kebijakan dan dengan
hubungan antara para administrator dan pembuat kebijakan
lain. Pernyataan paling awal tentang isu ini menyatakan
pemisahan kebijakan dan administrasi. Para pemimpin
politik terpilih dibebani dengan membuat kebijakan dan
administrator dibebani dengan menjalankan kebijakan.
Administrasi, meskipun terisolasi dari warga negara,
akuntable untuk para pemimpin politik terpilih yang pada
gilirannya akuntable untuk orang yang memilih, yang
memberikan suara mereka diluar kantor, sehingga
mempertahankan “rantai” kontrol demokratis dari warga
negara melalui administrator.

Dikotomi kebijakan dan administrasi, jika selalu
merupakan fakta hadir secara cepat dianggap sebagai
fiksi. Para administrator mulai memainkan peranan yang
semakin penting meskipun sering kali enggan berperan
dalam proses politik. Keengganan mereka dapat dipahami.
Jika administrator mulai secara substansial mempengaruhi
proses politik, seseorang mungkin bertanya apakah
pengertian akuntabilitas demokratis diimpikan dibawah
dikotomi administrasi politik tetap cukup. Dimana peranan
administrator hanya harus berhubungan dengan
implementasi, pilihan utama tentang arah masyarakat tetap
dibuat oleh pimpinan politik terpilih yang
diselenggarakan tiap dua, empat atau enam tahun. Tetapi
ketika pengaruh administrator dalam proses politik
tumbuh, rantai akuntabilitas itu mulai dipertanyakan.
Bagaimana warga negara dapat yakin bahwa administrator
membuat pilihan kebijakan yang responsif pada kepentingan
publik?

Para administrator juga enggan untuk terlibat dalam
proses politik karena mereka tidak jelas tentang hubungan
mereka dengan pimpinan terpilih. Administrasi publik
tradisional, karena berbagai alasan, memahami pemimpin
politik terpilih sebagai memiliki gengsi yang lebih besar
dan terkenal dari pada para pejabat yang ditunjuk. Para
administrator terlibat dalam pembuatan keputusan mungkin
dianggap sebagai penghinaan pada otoritas pemimpin yang
terpilih. Hal ini mungkin dilihat sebagai menggunakan
beberapa kekuasaan yang benar jauh dari perwakilan orang-
orang. Secara pasti jika kekuasaan dipandang sebagai

155

zero-sum game, tidak ada penjelasan lain. Dengan adanya
kondisi itu, dikombinasikan dengan fakta bahwa para
pemimpin terpilih dapat tetap memberhentikan pejabat yang
ditunjuk, ha ini tidak nampak sebagai ide baik untuk
“menantang” kepemimpinan terpilih dengan keterlibatan
jelas dalam proses kebijakan.
Untuk alasan itu, ketika administrator publik dengan
segan dimasukkan dalam pembuatan kebijakan publik, mereka
demikian hanya dibawah beberapa “jubah”. Misalnya ada
jubah kebijaksanaan. Administrasi dapat membenarkan
peranan kebijakan mereka dengan menjelaskan bahwa
legislasi sering kali perlu luas dan membutuhkan
administrator untuk mendefinisikan secara lebih cermat
apa arti kebijakan yang diundangkan. Para administrator
menggunakan kebijakan tentu saja membuat kebijakan,
tetapi mereka diharuskan untuk melakukan hal demikian
menurut luas legislasi. Ada juga jubah keahlian. Argumen
adalah bahwa administrator memiliki pengetahuan khusus
dan keahlian dalam area-area kepentingan khusus mereka
dan bahwa keahlian mereka dibutuhkan untuk masuk dalam
proses kebijakan. Para legislator, sebagai generalis,
tidak diharapkan untuk mengetahui banyak tentang area
kebijakan tertentu seperti administrator yang
menghabiskan karir mereka bekerja pada masalah-masalah
khusus tersebut. Sehingga, di bawah Administrasi Publik
Lama, administrator adalah partisipan yang enggan dalam
proses politik, memelihara netralitas mereka sejak lama
setelah terbukti bahwa mereka secara substansial
mempengaruhi kebijakan publik.

Di bawah jubah justifikasi untuk keterlibatan
administrator dalam pembuatan kebijakan, ada berkala
tentang sesuatu yang lebih luas – sebuah filosofi yang
menempatkan administrator jauh lebih banyak pada pusat
proses pemerintah. Ahli teori disarankan menciptakan satu
pusat responsibilitas administratif dan kontrol melalui
mana administrator dapat mempengaruhi pengembangan
rasional rencana-rencana untuk memenuhi tujuan-tujuan
kemasyarakatan. Sarana analitis khusus dapat dikembangkan
untuk menghitung pilihan kebijakan optimum. Hasil adalah
pergeseran dari berkenaan dengan masalah-masalah melalui
politik sampai mengenai masalah-masalah melalui
manajemen. Sementara memainkan peranan ini, walaupun
secara hati-hati dan diam-diam, administrator dapat
menggunakan keahlian dan pengalaman mereka untuk membuat
rencana terkontrol lebih rasional dan keputusan-keputusan
untuk (bukan oleh) warga negara. Seperti ucapan
Schneider dan Ingram, “Bawa ke ekstrim-nya, kebijakan
publik menjadi sebuah usaha ilmiah yang didominasi oleh
para ahli yang menemukan kepentingan publik, menemukan
kebijakan-kebijakan optimal untuk mencapainya, dan
mengembangkan instrumen keputusan untuk menjamin kontrol
atas proses implementasi. Orang-orang hanya target dari
politik, tersedia untuk dimanipulasi melalui stimulus-
stimulus atau hukuman untuk mencapai tujuan-tujuan
politik, dari pada warga negara yang merupakan bagian
integral untuk proses demokratis dan untuk produksi
hasil-hasil yang secara sosial diinginkan.” (1997,38).

157

Manajemen Publik Baru Dan Peranan Administrator

Pendekatan Manajemen Publik Baru untuk pertanyaan peranan
dari administrator dalam pengembangan politik memiliki
dua wajah yang berbeda. Pada satu sisi, Manajemen Publik
Baru memahami peranan aktif yang jauh lebih banyak untuk
administrator dalam proses politik, peranan dari
enterprener politik. Pada sisi lain, Manajemen Publik
Baru memaksa manajer untuk merespon permintaan “konsumen”
dan, dimana saja mungkin, untuk menyusun kebijakan-
kebijakan sehingga “konsumen” dapat memilih, yakni, untuk
memindahkan sebanyak mungkin pilihan bahkan keluar dari
arena politik dengan merubah alternatif politik tersebut
menjadi pilihan pasar. Dalam salah satu kasus, Manajemen
Publik Baru lebih jauh bahkan meluaskan kalkulus biaya
dan manfaat rasional dalam pengujian alternatif-
alternatif politik-nya.
Membangun manajer publik sebagai “enterprener”
adalah elemen penting dari Manajemen Publik Baru.
Subjudul dari “bible” dari Manajemen Publik Baru, buku
Reinventing Government, adalah How the Entrepreneurial
Spirit Is Transforming the Public Sector (1992).
Pengarangnya; Osborne dan Gaebler, mendeskripsikan
kewirausahaan sebagai memaksimalkan produktivitas dan
efektivitas, tetapi kewirausahaan mencakup lebih dari
kepanjangan akal. Pertama, ada keprihatinan dasar untuk
“membiarkan para manajer mengatur”, memberikan para
manajer ruang gerak luas untuk menjalankan urusan-urusan
mereka tanpa halangan-halangan model akuntabilitas
khusus, seperti halangan anggaran atau kebijakan personel

(Pollitt 1993). Contoh dari pengalaman Gaebler sebagai
seorang manajer kota digunakan oleh Osborne dan Gaebler
untuk menguraikan poin ini, “ ide adalah untuk membuat
mereka [tim manajemen kota] berfikir seperti pemilik,
“Jika ini adalah uang saya, dapatkan saya menggunakannya
seperti ini?” (1992,3)
Yang lebih penting, manajer didorong untuk mengambil
peranan aktif dalam mempromosikan kebijakan-kebijakan,
“pengaturan”, atau “perjanjian-perjanjian” yang dia
anggap mungkin menguntungkan agen atau komunitas mereka.
Lagi pula, manajer publik enterprener didorong untuk
menerima resiko-resiko dimana saja diperlukan untuk
sampai pada solusi yang lebih kreatif dan inovatif untuk
masalah-masalah publik. Eugene Lewis mendeskripsikan tiga
“raksasa” kewirausahaan manajemen publik (Hyman Rickover,
Herbert Hoover, dan Robert Moses) dalam cara ini: mereka
bukan “kriminal dalam pengertian konvensional apapun;
tetapi, mereka adalah ‘peraturan mengikat’. Mereka
pintar/licik, dan mereka mendorong batas-batas dari apa
yang legal dan waktu yang diijinkan setelah waktu tanpa
penangkapan atau, ketika penangkapan, tanpa hukuman
serius” (1980, 243). Singkatnya, sebagaimana Larry Terry
menjelaskan hal ini, Manajemen Publik Baru mendukung
sebuah posisi dimana “manajer publik sifatnya (dan
seharusnya menjadi) mementingkan diri sendiri inovator
yang oportunis dan pengambil resiko yang mengeksploitasi
informasi dan situasi-situasi untuk menghasilkan
perubahan radikal” (1998, 197).
Peranan politik dari enterprener publik mulai

159

dipertanyakan oleh beberapa penulis. Pertama, enterprener
kebijakan mungkin orang yang kreatif dan inovatif, tetapi
mereka juga oportunis dan tidak berkompromi. “Sebagai
sebuah masalah praktis, dalam organisasi riil, para
manajer entreprener memunculkan masalah yang sulit dan
beresiko, mereka bisa inovatif dan produktif, tetapi
penekanan-tunggal, kegigihan, dan keinginan mereka untuk
mengalihkan peraturan membuat mereka sangat sulit
dikontrol. Mereka bisa “kehilangan arah” (DeLeon dan
Denhardt 2000, 92). Yang kedua, ada pertanyaan
akuntabilitas. Ide manajer publik secara independen
membuat pilihan politik dalam kedok “mendapatkan
perjanjian terbaik” dan, yang tetap lebih penting,
bertindak seolah-olah uang publik milik mereka terbang
dalam menghadapi tradisi lama akuntabilitas demokratis
dan integritas fiskal dalam pemerintahan. Bisnis publik
dan uang publik banyak yang mengatakan, seharusnya
diperlakukan sebagai milik publik.
Di samping merekomendasikan peranan kewirausahaan
lebih banyak untuk para manajer publik, Manajemen Publik
Baru juga merekomendasikan menstruktur pilihan-pilihan
sehingga mereka dapat dilakukan oleh “konsumen” dalam
sebuah pasar dari pada oleh para pelaku dalam bidang
politik. Kunci, menurut Osborne dan Gaebler, mungkin
untuk menciptakan insentif pasar dimana saat ini ada
pilihan-pilihan politik:
Dalam pendidikan, hal ini bisa berarti pindah ke
pasar persaingan dimana para konsumen memiliki pilihan
dan stakeholder kunci (orang tua dan guru) memiliki

kontrol sungguh-sungguh. Dalam pekerjaan training, ini
bisa berarti memasukkan informasi tentang mutu dari semua
provider training ke dalam sistem, menempatkan sumber
daya secara langsung ke dalam tangan konsumen, memberi
mereka dengan broker yang dapat diakses, dan
memberdayakan mereka untuk memilih antara beberapa
provider yang bersaing. Dalam asuransi pengangguran, ini
bisa berarti menciptakan sebuah insentif keuangan untuk
korporasi untuk melatih kembali para pekerja dari pada
menolak mereka, atau menciptakan sebuah insentif untuk
mereka mengumpulkan pengangguran untuk mencari
retraining. (Osborne dan Gaebler 1992, 308)

Sekali lagi, rekomendasi seperti ini sesuai dengan
ketergantungan Manajemen Publik Baru pada teori pilihan
publik dan asumsinya bahwa pasar adalah institusi sentral
dalam masyarakat dan dapat bersandar, lebih dari
institusi lain (tentunya lebih dari pemerintah), untuk
memberikan pilihan yang bebas dan wajar. Melalui
mekanisme pasar individu-individu dapat mengejar
kepentingan terbaik mereka dengan halangan minimal.
Pasar, dikatakan, bebas dan tanpa paksaan, dimana
pemerintah dan kebijakan politik adalah memaksa. Dalam
pandangan ini, satu-satunya peranan untuk pemerintah
adalah untuk mengoreksi kegagalan pasar dan memberikan
barang dan jasa yang tidak mampu diberikan pasar.
Argumen ini terkait dengan kritikan terhadap proses
politik yang lebih umum dari teori pilihan publik. Secara
kasarnya, bahwa kritikan pertama kali menyatakan

161

pemerintah memberikan barang atau jasa tertentu yang bisa
ditanggani lebih baik melalui pasar dan pemerintah itu
diatur tidak secara efisien untuk memberikan banyak jasa.
Misalnya, pendukung dari sikap ini berpendapat bahwa jika
pendidikan disediakan berdasarkan pilihan konsumen,
katakanlah, melalui voucher, persaingan untuk para siswa
bisa menambah mutu layanan yang diberikan. Sekolah-
sekolah harus diperbaiki untuk menarik para siswa,
“konsumen” mereka. Persaingan bisa mengharuskan sekolah-
sekolah untuk bertindak secara lebih efisien dari pada
jika mereka tetap di bawah perlindungan pemerintah.
Lagi pula, pendukung dari teori pilihan publik
berpendapat bahwa para pemimpin politik dan “birokrat”
dimotivasi oleh kepentingan diri sendiri, mencari
kenaikan berlebih dalam program dan anggaran, diluar apa
yang publik benar-benar inginkan. Akhirnya, mereka
berpendapat bahwa program-program pemerintah membiakkan
“ketergantungan”, sejak penerima pelayanan menemukan
kepentingan mereka sendiri untuk mengambil bagian dari
program-program tersebut dari pada pemenuhan diri
sendiri. Argumen ini sering kali dibuat berkenaan dengan
kesejahteraan, dimana nampak bahwa memiliki anak kedua
mungkin menambah besarnya pembayaran kesejahteraan dan
oleh karena itu menjadi dorongan untuk melakukan hal
demikian. Argumen yang sama mungkin juga dibuat terkait
dengan para petani yang menerima subsidi-subsidi untuk
berkembang dan bahkan tidak mengembangkan hasil panen
khusus.

Keterlibatan warga negara dalam pemerintah tentunya

bukan konsep baru. Sebenarnya, beberapa level
keterlibatan warga negara penting untuk penyelenggaraan
pemerintah yang demokratis – menurut definisi. Namun,
secara historis, demokrasi perwakilan kami sebagian besar
dibatasi peranan dari warga negara untuk memberikan suara
setiap beberapa tahun dan kadangkala berkomunikasi dengan
para pejabat terpilih. Yang lebih baru, bertambahnya
kelompok kepentingan khusus telah merestrukturisasi
hubungan antara warga negara dan pemerintah mereka.
Pada saat yang sama, pemerintah telah membuka
jalan-jalan baru untuk keterlibatan warga negara lebih
langsung. Mulai dengan War on Poverty (Perang melawan
Kemiskinan) dalam tahun 1960-an, pemerintah telah
merancang kesempatan-kesempatan untuk “partisipasi
maksimum yang mungkin dilakukan” menjadi proses-proses
rancangan kebijakan dan implementasi mereka. Sebagai
akibatnya, lusinan pendekatan untuk mengumpulkan input
warga negara menjadi proses politik telah diusahakan,
berkisar dari dengar pendapat umum untuk survey warga
negara, dan dari dewan perencanaan untuk panel komunitas.
Meskipun banyak dari usaha ini gagal menghasilkan apa
yang King, Feltey, dan O’Neill (1998) sebut dengan
“partisipasi otentik’ dan meskipun ada sebuah kebutuhan
untuk terus memperbaiki proses keterlibatan warga negara,
tidak ada pertanyaan kecuali bahwa para manajer publik
perlu bersifat atentif pada pertanyaan-pertanyaan
partisipan. Sebagaimana John Clayton Thomas tunjukkan,
“keterlibatan publik baru telah mentransformasikan kerja
dari para manajer publik sehingga partisipasi publik

163

dalam proses manajerial telah menjadi sebuah fakta
kehidupan. Di masa depan, hal ini bisa menjadi kasus
bahkan untuk lebih banyak manajer, karena tuntutan publik
akan keterlibatan tidak nampak mereda” (1995, xi).
Ada variasi dari alasan praktis dan teoritis mengapa
administrator publik seharusnya mendorong keterlibatan
warga negara yang besar dalam proses politik. Pada level
teoritis, sebagaimana kita lihat sebelumnya, sikap etis
dari administrator publik membutuhkan sikap peduli dan
keterlibatan. David K. Hart (1984) menjelaskan bahwa
kewajiban professional dan administrator mulai dengan
tugas-tugas mereka sebagai warga negara yang berbudi
luhur, dan sehingga menciptakan hubungan penting dengan
warga negara lain. Dalam menggunakan kepercayaan publik
mereka, tidak hanya keharusan administrator memelihara
kepatuhan pada ‘nilai-nilai rezim”, mereka seharusnya
diharapkan peduli dengan sesama warga negara mereka dan
berinteraksi dengan mereka berdasarkan kepercayaan. Dia
menyatakan bahwa administrator harus belajar mempercayai
warga negara itu, dengan adanya kesempatan, akan membuat
pilihan yang benar. Secara cukup menarik, dengan adanya
diskusi awal kami tentang “pemerintahan enterprener” Hart
menggunakan istilah “enterprener moral” untuk
mendeskripsikan administrator yang diwajibkan untuk
melakukan urusan publik berdasarkan kepercayaan dari pada
tekanan/paksaan, kadangkala bisa membutuhkan “pengambilan
resiko” moral tertentu yang bahkan lebih signifikan dari
pengambilan resiko ekonomi. Sebagaimana dikemukakan Louis
Gawthrop, “untuk berkomitmen pada diri sendiri dengan

pelayanan demokrasi membutuhkan, setidaknya, sebuah
kesengajaan dan kesadaran yang matang terhadap (1)
impulsi demokrasi etis, (2) nilai-nilai transcenden
demokrasi, dan (3) dan visi moral dari demokrasi” (1998,
24).

Yang lainnya menjelaskan bahwa administrator
memegang responsibilitas membantu mendidik warga negara.
Kami mencatat sebelumnya argumen bahwa partisipasi dalam
aktivitas-aktivitas kewarganegaraan dapat melayani fungsi
edukatif, membantu orang-orang untuk menghibur
kepentingan lebih luas dari pada diri mereka dan untuk
memahami kompleksitas dari proses penyelenggaraan
pemerintahan. Partisipasi dalam penyelenggaraan
pemerintahan demokratis membangun karakter moral,
pemahaman empatis terhadap kebutuhan orang lain, dan
keterampilan untuk terlibat dalam tindakan kolektif.
Dalam proses pendidikan itu, beberapa berpendapat,
administrator berada dalam posisi yang unik, posisi
menjadi “pendidik sipil””. Karena mereka terdiri dari
segmen dunia ahli yang paling dilindungi dari proses yang
bermusuhan, mereka paling baik ditempatkan untuk
mengambil pimpinan dalam membingkai pertanyaan-pertanyaan
sehingga perdebatan publik bisa dapat dimengerti. Mereka
memiliki responsibilitas utama untuk mengusik isu etika
dan sosial yang penting beresiko dari campuran dari data
ilmiah dan formalisme legal dimana isu-isu tersebut
terselubung” (Landy 1993, 25). Secara penting, dalam
konteks ini, peranan edukatif dari administrator tidak
hanya peranan “memberikan saran”, tetapi lebih pada

165

peranan menciptakan kondisi dialog dan keterlibatan
dimana pembelajaran bersama bisa terjadi.
Akhirnya, dan yang paling dasar, sebagaimana yang
ditulis Bellah dkk., “demokrasi adalah memberikan
perhatian” (1991, 254). Sebagai seorang partisipan aktif
dalam penyelenggaraan pemerintahan demokratis,
administrator menanggung responsibilitas untuk
mendengarkan suara-suara warga negara dan menjadi
responsif pada apa yang dikatakan. Dalam proses
mendengarkan, secara hati-hati dan secara jelas,
administrator menggabungkan dirinya dan masyarakat dalam
sebuah hubungan reflektif. Stivers melihat hal itu
seperti ini, “ketika kita memperbaiki kemampuan kita
untuk mendengarkan, kita semakin memahami sejauh mana
kita mendengarkan diri kita pada diri orang lain dan
mereka dalam diri kita; timbal balik ini terkuak dalam
teori-teori kami dan praktek-praktek keadilan. Dari pada
menguliti sifat-sifat dari individu yang unik untuk
mendukung cita-cita universalitas, mendengarkan keadilan
luas dengan memasukkan rincian situasi dan perbedaan-
perbedaan signifikan di antara manusia” (1994b, 366).
Di samping pertimbangan teoritis ini, ada beberapa
alasan lebih praktis untuk melibatkan warga negara dalam
proses pengembangan politik. Pertama, partisipasi lebih
besar dapat membantu memenuhi harapan warga negara yang
mereka dengar dan sehingga kebutuhan dan kepentingan
mereka diikuti. Kedua, partisipasi lebih besar dapat
memajukan mutu dari kebijakan publik, ketika pemerintah
membuka sumber informasi, kreativitas dan solusi lebih

lebar. Ketiga, partisipasi lebih besar dalam proses
politik membantu implementasi, ketika partisipan memiliki
lebih banyak taruhan dalam hasil. Keempat, partisipasi
lebih besar merespon panggilan akan transparansi dan
akuntabilitas lebih besar dalam pemerintah. Kelima,
partisipasi lebih besar dapat membantu memenuhi tantangan
dari sebuah masyarakat informasi yang baru muncul.
Ketujuh, partisipasi lebih besar dapat menciptakan
kemungkinan akan kemitraan baru dikembangkan. Kedelapan,
partisipasi lebih besar dapat menghasilkan publik diberi
informasi lebih baik. Kesembilan, dalam sebuah demokrasi,
apa yang dikerjakan adalah sesuatu yang benar.
Robert Reich mereview sikap dari manajer publik
secara baik ketika menulis:
Tetapi kadang kala, saya percaya, manajer publik
level lebih tinggi memiliki kewajiban untuk mendorong
perdebatan publik tentang apa yang mereka lakukan.
Pertimbangan publik dapat membantu manajer menjelaskan
mandat-mandat yang ambigu. Yang lebih penting, hal ini
dapat membantu publik menemukan kontradiksi laten dan
komonalitas dalam apa yang ingin dicapai. Dengan
demikian, pekerjaan manajer publik bukanlah satu-satunya,
atau begitu saja membuat pilihan politik dan
mengimplementasikannya. Hal ini juga berpartisipasi dalam
sebuah sistem penyelenggaraan pemerintahan demokratis
dimana nilai-nilai publik secara kontinu diartikulasikan
dan diciptakan kembali. (Reich 1988, 123-24).
Celakanya, dalam banyak kasus, pembuat kebijakan
gagal untuk melibatkan warga negara dalam proses politik.

167

Peter deLeon telah menguji isu ini secara rinci dan
menemukan banyak kekurangan dalam pendekatan saat ini
pada pengembangan politik. Berbeda dengan cita-cita ilmu
pengetahuan politik dari Harold Lasswell yang mungkin
“memperbaiki praktek demokrasi” (dikutip dalam deLeon
1997, 7), penelitian kebijakan saat ini sebagian besar
dilakukan oleh analis politik yang dilatih secara teknis
terlibat dalam studi-studi politik rinci dan analisis
biaya-manfaat. Dalam ucapan Deleon, analis ini “secara
efektif diasingkan dari permintaan, kebutuhan dan nilai
orang-orang (secara paling kritis) yang mereka
reputasikan bisa membantu” (1997, 8). Tanpa keterlibatan
orang-orang dalam proses pengembangan politik, ilmu
pengetahuan politik mungkin berbahaya menjadi apa yang
Lasswell takutkan “ilmu pengetahuan politik tirani”.
Berbeda dengan ilmu pengetahuan politik yang didominasi
oleh keahlian teknis, melibatkan warga negara biasa dalam
proses pengembangan politik nampak paling sesuai dengan
impian demokratis.

Meskipun warga negara kadang kala hanya diabaikan
dalam proses, dalam contoh lain, mereka terlibat untuk
alasan yang salah dan dengan hasil-hasil yang buruk.
Misalnya, partisipasi digunakan untuk menunda keputusan-
keputusan dengan melibatkan dalam diskusi tanpa akhir
atau dilakukan dengan tanpa komitmen nyata pada sebagian
administrator dengan menggunakan informasi dan saran yang
dikembangkan. Yang tetap lebih buruk, seperti yang sering
kita lihat, keputusan telah dibuat, membuat keterlibatan
warga negara sebuah kepura-puraan semata. Usaha-usaha

“kosmetik” ini pada partisipasi merupakan kegagalan yang
bisa kita pelajari ketika kita memikirkan tentang cara-
cara untuk secara lebih penuh melibatkan warga negara
dalam proses penyelenggaraan pemerintahan.
Ada pengalaman positif yang jauh lebih banyak dengan
keterlibatan warga negara juga – dalam Negara ini dan
diseluruh dunia. Contoh-contoh ini didokumentasikan dalam
banyak publikasi (misalnya, lihat OECD 2001; Sirianni dan
Friedland 2001; Thomas 1995). Didasarkan pada survey
lingkup dunia komprehensif terhadap aktivitas-aktivitas
ini, The Public Management Service Working Group on
Government-Citizen Connections of the Organization for
Economic Cooperation and Development (OECD)
mendefinisikan tiga level keterlibatan, informasi,
konsultasi, dan partisipasi aktif:
Informasi adalah hubungan satu arah dimana
pemerintah menghasilkan dan menyampaikan informasi untuk
warga negara. Hal ini mencakup akses “pasif” pada
informasi yang diminta oleh warga negara dan ukuran
“aktif” dari pemerintah untuk menyebarkan informasi.
Contoh-contoh meliputi, akses pada catatan publik, surat
kabar resmi, website pemerintah.
Konsultasi adalah hubungan dua arah dimana warga
Negara memberikan umpan balik pada pemerintah. Pemerintah
mendefinisikan isu-isu untuk konsultasi, menentukan
pertanyaan dan mengatur proses, sementara warga negara
diundang untuk memberi kontribusi pada pandangan dan
opini mereka. Misalnya meliputi, survey opini publik,
komentar tentang legislasi draft.

169

Partisipasi aktif adalah sebuah hubungan didasarkan
pada kemitraan dengan pemerintah, dimana warga negara
secara aktif terlibat dalam mendefinisikan proses dan isi
dari pembuatan kebijakan. Hal ini mengakui kedudukan yang
sama untuk warga negara dalam penetapan, mengusulkan
opsi-opsi kebijakan dan membentuk dialog politik meskipun
responsibilitas untuk keputusan akhir atau formulasi
kebijakan terletak pada pemerintah. Misalnya meliputi,
konferensi konsensus, juri-juri warga negara (OECD 2001,
23).

Dari pada mereview pengalaman praktis partisipasi
publik di masa lalu, yang mana dilakukan di tempat lain,
malahan kita mungkin akan mereview perdebatan saat ini
mengenai bagaimana menghasilkan partisipasi otentik
aktif. Sama pentingnya dengan rancangan praktis untuk
partisipan, ada kesulitan konseptual signifikan dalam
menstruktur proses-proses keterlibatan sipil. Secara
menarik, kebanyakan dari keprihatinan ini berpusat pada
pertanyaan dialog, perdebatan, pertimbangan, atau wacana
– yakni, bagaimana warga negara, politisi dan
administrator bisa terlibat dalam diskusi yang penuh dan
lengkap tentang isu-isu relevan yang dihadapi pemerintah
dengan sebuah cara yang representatif atau bahkan
inklusif dari warga negara sebagai satu kesatuan, yang
menggabungkan informasi teknis dan preferensi politik,
dan yang memperhitungkan semua sudut pandang melalui
perdebatan kontruktif dan diberitahukan.
Secara jelas, jalan tradisional untuk partisipasi,

seperti dengar pendapat publik atau dewan penasehat,
melibatkan jumlah orang yang terbatas dan secara khusus
hanya mereka dengan kepentingan khusus dalam topik yang
dibahas. Lagi pula, pendekatan-pendekatan ini terutama
dibatasi dalam hal jumlah dialog yang diberitahukan yang
dapat terjadi. Untuk alasan ini, mereka menghadirkan para
pembuat kebijakan dengan versi opini publik yang agak
simetris. Satu cara untuk berusaha bergerak di luar
batasan ini adalah dengan menciptakan lembaga yang lebih
representatif dan mengijinkan mereka untuk berinteraksi
panjang lebar seputar isu-isu politik sebelum sampai pada
rekomendasi politik. James Fishkin, misalnya, mendukung
apa yang dia sebut dengan “polling opini deliberatif”
sebagai sebuah cara menilai lebih baik opini publik
(Fishkin 1991, 1995). Polling opini deliberatif
menyatukan bersama kelompok orang-orang representatif
secara statistic dalam satu tempat selama periode
beberapa hari, membenamkan mereka dalam isu melalui
materi briefing yang diseimbangkan secara cermat,
memungkinkan mereka untuk terlibat dalam sebuah proses
interaksi langsung secara terus-menerus dan untuk
menanyakan pertanyaan pada para ahli dan pimpinan
politik, kemudian sampai pada sebuah kesimpulan. Melalui
proses pertimbangan ini, diharapkan bahwa para partisipan
akan belajar dari satu sama lain dan bisa memodifikasi
posisi awal mereka, mungkin sampai pada sebuah konsensus.
Dalam kasus tertentu, polling akhir partisipan kemudian
dianggap sebagai sebuah “proksi” untuk masyarakat sebagai
satu kesatuan.

171

Karya dari Fishkin diparalelkan dalam beberapa cara
dengan karya dari Yankelovich, yang mulai dengan
perhatian lain yang dimunculkan di atas – kemungkinan
bahwa pengetahuan ahli akan mulai mendominasi proses
politik, memungkinkan sedikit ruang untuk publik. Untuk
mengimbangi tendensi ini, dia berpendapat untuk
mempertinggi mutu opini publik atau apa yang dia
istilahkan dengan “pertimbangan publik”, bentuk opini
publik tertentu yang memperlihatkan “(1) lebih perhatian,
lebih menimbang alternatif-alternatif, keterlibatan lebih
sungguh-sungguh dengan isu, lebih memperhitungkan banyak
faktor dari pada opini publik ketika diukur dalam polling
opini, dan (2) penekanan lebih pada sisi normatif,
penilaian, sisi etis dari pertanyaan-pertanyaan dari pada
sisi faktual, informasional” (1991). Untuk mempertajam
penilaian publik, Yankelovich merekomendasikan proses
pertimbangan terstruktur melalui mana para partisipan
dapat menilai opsi, mengembangkan informasi yang
dibutuhkan untuk membuat pilihan, terlibat dalam diskusi
penuh pertimbangan dengan teman mereka, dan sampai pada
penilaian/pertimbangan reflektif. Dalam proses ini,
partisipan, sebenarnya, warga negara pada umumnya, akan
dibantu dengan menciptakan kondisi untuk “dialog”,
situasi-situasi dimana ada kesamaan dan ketiadaan
pengaruh yang memaksa, mendengarkan dengan empati, dan
membawa asumsi ke dalam keterbukaan (1999, 41-44). Sekali
lagi, kunci adalah dengan menjawab keahlian teknis (dan
potensinya untuk kontrol yang tidak diinginkan) adalah
proses dialog luas oleh warga negara. “Informasi yang

dikosongkan dari perasaan-perasaan bukan jalan kerajaan
untuk pertimbangan publik; dialog, kaya dalam perasaan
dan nilai” (25).

Benjamin Barber menggunakan arah yang sama dalam
argumenya atas nama “demokrasi kuat”, sebuah bentuk
demokrasi partisipatori yang melibatkan komunitas warga
negara “mampu dengan tujuan umum dan tindakan bersama
dengan kebaikan sikap sipil mereka dan institusi
partisipasi” (1984, 117). Dalam pandangan Barber, massa
menjadi warga negara ketika mereka berunding. Partisipasi
warga Negara yang kekurangan sifat pertimbangan tidak
ada. Untuk alasan ini penting untuk mereka terlibat dalam
merancang institusi-institusi yang mungkin memungkinkan
keterlibatan warga negara lebih besar untuk memahami
secara jelas sifat dari “pembicaraan demokratis”, yang
melibatkan mendengarkan serta berbicara, merasa serta
berfikir, dan bertindak serta merefleksikan (178). Sekali
lagi, sifat empati, emosi, dan aktivitas mulai mengemuka.
Dilihat dengan cara ini, pembicaraan demokratis dalam
pandangan Barber dapat melayani banyak fungsi. Yang
paling sering kita memikirkan pembicaraan politik
melibatkan artikulasi kepentingan, persuasi, dan tawar-
menawar dan pertukaran. Pembicaraan demokratis dapat juga
membantu dalam penetapan, mengkaji kebersamaan, afiliasi
dan afeksi, memelihara otonomi, menyaksikan,
mengekspresikan,

merumuskan

kembali,

dan
mengkonseptualisasikan kembali. Yang paling penting,
pembicaraan demokratis dapat membantu dalam bangunan
komunitas, menciptakan kepentingan publik, barang

173

konsumsi, dan warga negara yang aktif (178-98).
Sejumlah ahli teori telah menguji pertanyaan tentang
demokrasi deliberatif dari perspektif yang lebih
filosofis. Jurgen Habermas, misalnya, berpendapat bahwa,
meskipun masyarakat kita beroperasi dibawah definisi
rasionalitas yang sempit, satu definisi sesuai dengan
sebuah masyarakat yang didominasi oleh teknologi dan
birokrasi, kami memelihara kapasitas bawaan lahir untuk
berfikir dalam pengertian yang jauh lebih luas. Lagi
pula, kapasitas untuk berfikir ini memungkinkan kita
untuk berkomunikasi lintas berbagai macam batasan sosial
dan ideologis. Tetapi untuk alasan yang berlaku dalam
situasi tertentu, kita harus (1) terlibat dalam sebuah
dialog, bukan sebuah monolog, dan (2) dialog harus bebas
dari dominasi dan distorsi. Dimana satu pihak untuk
komunikasi memiliki kekuasaan lebih dari pada pihak lain,
komunikasi mengalami distorsi. Komunikasi yang sungguh-
sungguh dalam sebuah demokrasi hanya dapat terjadi dimana
semua bentuk dominasi, baik nampak atau tidak kentara,
dihilangkan. Bagian dari kemanusiaan kita adalah “lembut,
tetapi keras kepala, tidak pernah diam meskipun jarang
mendapatkan kembali klaim untuk berfikir, sebuah klaim
yang harus diakui kapan saja dan dimana saja ada tindakan
konsensus” (dikutip dalam Yankelovich 1991, 217).
Dalam buku terbaru, Between Facts and Norms,
Habermas (1996) menggunakan teori tindakan komunikatif
(secara singkat diuraikan diatas) sebagai basis untuk
sebuah bentuk “demokrasi deliberatif”. Meskipun Habermas
skeptis terhadap seluruh masyarakat yang memerintah

melalui proses deliberatif, dia merasa bahwa dalam
“struktur-struktur diskursif yang dilembagakan” orang-
orang sebenarnya dapat sama-sama berfikir. Tetapi ingat
masalah distorsi. Distorsi dapat hadir dalam banyak cara
– melalui penggunaan kekuasaan dan pengaruh yang jelas.,
melalui tekanan ekonomi dan manipulasi pasar, atau
melalui penangkapan media untuk tujuan politik atau
ekonomi. Dibawah kondisi ini, menciptakan demokrasi
deliberatif sangat sulit, tetapi setidaknya kita memiliki
petunjuk yang sama mengenai apa yang mungkin dibutuhkan
untuk mencapai tujuan itu.
Usaha-usaha lain untuk menguraikan teori-teori
demokrasi deliberatif berusaha menjelaskan pertimbangan-
pertimbangan teoritis mengenai legitimasi berbagai macam
bentuk demokrasi deliberatif – dan perdebatan yang
dihasilkan kuat. (Lihat, misalnya, Dryzek 1999; Gutman
dan Thompson 1996; Macedo 1999). Beberapa dari hal ini
difokuskan pada kondisi dimana orang-orang setuju bahwa
hasil-hasil dari sebuah proses deliberatif adalah valid.
Seyla Benhabib, misalnya, menyatakan tiga kondisi yang
dibutuhkan untuk sebuah proses semacam itu dianggap
syah, “(1) partisipasi dalam pertimbangan semacam itu
diatur oleh norma-norma ekualitas dan simetri; semua
memiliki kesempatan yang sama untuk memulai tindakan
berbicara, bertanya, menginterograsi, dan untuk membuka
perdebatan; (2) semua memiliki hak untuk menanyakan
topik-topik percakapan yang ditentukan; (3) Semua
memiliki hak untuk memulai argumen reflektif tentang
peraturan dari prosedur wacana saat ini dan cara dimana

175

mereka diaplikasikan atau dijalankan” (1996, 70).
Ahli teori postmodern, termasuk ahli teori
administrasi publik, juga masuk dalam perdebatan. Charles
Fox dan Hugh Miller, misalnya, mengkritik demokrasi
perwakilan sebagai perwakilan yang tidak demokratis
(1995). Tetapi, kekuatan pertimbangan demokratis yang
diduga melegitimasi digantikan oleh sistem birokrasi top-
down dan politik yang dipicu oleh media. Sebagai sebuah
alternatif, Fox dan Miller menawarkan serangkaian kondisi
dimana wacana syah dan “wacana otentik” mungkin terjadi.
Pertimbangan semacam itu mungkin terjadi dalam sebuah
cara yang mungkin mengeluarkan klaim-klaim tidak jujur,
mereka hanya melayani diri sendiri, mereka dari orang-
orang yang tidak ingin mengikuti wacana, dan klaim dari
“pengedara bebas” (free riders). Forum-forum dibangun
dengan norma-norma tambahan, perhatian, dan pemahaman
bisa membantu dalam menegaskan kembali cita-cita
demokratis. Ahli teori lain, seperti Farmer (1995) dan
McSwite (1997), menggunakan isu sebuah tahapan
selanjutnya dengan berpendapat bahwa kita yang dibatasi
dengan wacana “rasional” bisa menghambat kapasitas kita
untuk melihat di luar pengalaman kita dan untuk terlibat
ide-ide baru dan hubungan baru dengan cara yang secara
fundamental berbeda. “Yang sangat penting dari perspektif
wacana adalah ide menciptakan macam hubungan diantara
orang-orang sedemikian rupa sehingga ketika mereka
terlibat dalam dialog, sumber yang secara fundamental
baru akan dimainkan” (McSwite 2000, 60).

Kesimpulan

Dalam bab ini, kami mengkaji kondisi-kondisi baru dimana
“penggerak masyarakat” terjadi dan bagaimana Administrasi
Publik Lama, Manajemen Publik Baru, dan Layanan Publik
Baru merespon tantangan-tantangan kondisi ini hadir untuk
para manajer publik yang terlibat dalam proses kebijakan.
Berbeda dengan kepercayaan pada keahlian birokratis atau
kewirausahaan manajerial, Layanan Publik Baru setuju
dengan kapasitas yang dipertinggi untuk keterlibatan
warga negara dalam semua aspek proses. Kami menguji
berbagai macam pendekatan dengan melibatkan warga negara
dalam proses penyelenggaraan pemerintahan, serta beberapa
pertimbangan teoritis penting yang harus masuk dalam
pilihan rancangan. Meskipun kita akan menjelaskan sekali
lagi bahwa ada perbedaan-perbedaan, bahkan perbedaan yang
dramatis, diantara sudut pandang ini, mereka semua
berbagi kepentingan yang sama untuk penyelenggaraan
pemerintahan demokratis dan keterlibatan sipil yang
merupakan pusat Layanan Publik Baru, meskipun hilang
dalam Administrasi Publik Lama dan Manajemen Publik Baru.
Dalam semua kasus, para ahli teori ini berhubungan dengan
memperbaiki dialog, pertimbangan, atau wacana untuk
memenuhi prinsip penyelenggaraan pemerintahan yang
demokratis secara lebih baik.

177

BAB 6
BERPIKIR STRATEGIS, BERTINDAK DEMOKRATIS

“Berpikir strategis, bertindak demokratis. Kebijakan dan
program-program yang memenuhi kebutuhan publik bisa
dicapai paling efektif dan masuk akal melalui usaha-usaha
kolektif dan proses kolaboratif”.
Dalam Bab 4, kami berpendapat bahwa kepentingan
publik didasarkan pada dialog publik luas dan
pertimbangan mendalam mengenai nilai dan kepentingan
bersama. Dalam layanan Publik Baru, idenya bukanlah untuk
menetapkan visi dan meninggalkan implementasinya dalam
pemerintahan; tetapi menyatukan seluruh pihak dalam
proses perancangan dan pelaksanaan program pendidikan
sipil dan dengan membantu mengembangkan rentang pemimpin
sipil luas, pemerintah dapat merangsang rasa kebanggaan
dan tanggung jawab sipil. Kami meyakini bahwa rasa bangga
dan tanggung jawab ini akan muncul dalam kemauan yang
lebih besar untuk terlibat dalam beberapa level, ketika
seluruh pihak bekerja sama menciptakan peluang bagi
partisipasi, kolaborasi dan komunitas. Sekali lagi
partisipasi ini hendaknya tidak dibatasi pada pembentukan
isu, tetapi juga harus meluas pada implementasi
kebijakan.

Bagaimana hal ini dapat dilakukan? Memulai dari sana
merupakan sebuah peran penting dan jelas dari
kepemimpinan politik – mengekspresikan dan mendorong
penguatan tanggung jawab penduduk dan mendukung kelompok
dan individu yang terlibat dalam pengembangan badan
komunitas. Pemerintah tidak dapat menciptakan komunitas;

tetapi pemerintah, dan khususnya pemimpin politik bisa
menetapkan dasar bagi tindakan penduduk yang efektif dan
bertanggung jawab. Orang harus menyadari bahwa pemerintah
itu terbuka dan dapat diakses – dan hal tersebut tidak
akan tercapai jika pemerintah tidak terbuka dan tidak
dapat diakses, baik dalam proses perumusan kebijakan
maupun implementasi program. Orang harus menyadari bahwa
pemerintah itu responsif – dan bahwa hal tersebut tidak
akan terjadi jika pemerintah tidak responsif terhadap
pembentukan program dan pemberian layanan. Orang harus
menyadari bahwa pemerintah itu ada untuk memenuhi
kebutuhan mereka – dan hal ini tidak akan tercapai jika
pemerintah tidak ada dengan tujuan untuk memenuhi
kebutuhan penduduk. Cara terbaik untuk melakukan hal
tersebut adalah menciptakan peluang bagi partisipasi dan
kolaborasi dalam mencapai tujuan publik. Tujuannya adalah
untuk memastikan bahwa pemerintah itu terbuka dan dapat
diakses, responsif dan melayani penduduk serta
menciptakan peluang bagi kewarganegaraan dalam seluruh
fase proses kebijakan.
Asumsi-asumsi yang terkait dengan peran
administrator publik dan penduduk dalam implementasi
kebijakan publik merupakan kunci untuk memahami sifat
dari kewarganegaraan dan hubungan administrasi publik
dengan sistem pemerintahan demokratis yang lebih besar.
Para penulis awal menyatakan bahwa peran dari
administrasi publik mencakup implementasi efisien tujuan-
tujuan yang ditetapkan secara politis dengan sedikit
keterlibatan penduduk atau keterlibatan secara tidak

179

langsung. Karya-karya selanjutnya memotret proses
implementasi yang lebih kompleks dan multi-aspek, tetapi
masih mengabaikan peran penduduk.
Untuk memahami prinsip dasar dari implementasi dalam
konteks nilai-nilai Layanan Publik Baru, bab ini akan
terlebih dulu secara singkat memperhatikan evolusi teori
implementasi kontemporer dan menghubungkannya dengan
asumsi dan nilai-nilai dari Manajemen Publik Baru.
Kemudian kami lanjutkan dengan penjelasan mengenai
fondasi-fondasi teoritis yang mendukung pendekatan yang
lebih demokratis dan partisipatif terhadap implementasi
selanjutnya.

Implementasi dalam Perspektif Historis

Yang menarik, studi “implementasi” tidak ada dalam tahap-
tahap awal perkembangan administrasi publik. Hal ini
bukan karena agen-agen publik tidak terlibat dalam
implementasi, tetapi dalam beberapa hal implementasi
tidak dapat dilihat sebagai konsep atau fungsi terpisah
karena implementasi membentuk keseluruhan bidang
administrasi publik. Secara virtual tujuan tunggal dari
agen publik adalah mengimplementasikan kebijakan dan
program yang telah ditetapkan secara politis. Karena
tujuan dari administrasi publik adalah untuk
mempertahankan netralitas dan menggunakan keahlian
administratif untuk mencapai efisiensi, tidak ada
kebutuhan untuk memiliki sebuah konsep implementasi
karena asumsinya adalah bahwa kebijakan akan tetap tidak
berubah ketika agen-agen publik menjalankannya. Secara

keseluruhan seperti yang dikatakan oleh Wilson, Goodnow
dan ahli penemu lainnya dalam bidang tersebut, bentang
politik membuat keputusan dan peralatan administratif
hanya secara sederhana dan mekanis mewujudkannya ke dalam
tindakan. Pendeknya, proses implementasi kebijakan tidak
membutuhkan studi atau teori karena tidak dianggap
penting dalam hubungannya dengan keputusan-keputusan yang
telah dibuat oleh para politisi.
Teori dan praktek memfokuskan pada pencapaian
tujuan-tujuan yang telah ditetapkan secara politik. Hal
ini mendorong pada konsentrasi struktur dan fungsi
organisasi yang lama ada dalam bidang tersebut. Bahkan
pada tahun 1940 dan 1950-an, dengan pemahaman yang lebih
besar bahwa politik dan administrasi tidak sepenuhnya
terpisah, fokusnya tetap pada manajemen organisasi untuk
mencapai efisiensi dan efektivitas biaya.
Tidak sampai pada kemunculan studi kebijakan pada
tahun 1970-an, ide mengenai aktivitas organisasi publik
sebagai implementer kebijakan (yang ditentang oleh
manajer organisasi) dipegang erat. Karya signifikan
pertama yang terkait dengan implementasi sebagai sebuah
isu berbeda adalah buku Jeffrey Pressman dan Aaron
Wildavsky tahun 1973, Implementation: How Great
Expectation in Washington Are Dashed in Oakland. Para
penulis ini menunjukkan serangkaian kegagalan dan
masalah-masalah implementasi dari proyek Administrasi
Perkembangan Ekonomi Federal di Oakland, California, yang
menemukan bahwa meskipun program tersebut dimulai dengan
tujuan yang baik dan komitmen kuat, implementasi aktual

181

dari proyek federal skala besar ini sangat sulit dan
tidak berhasil. Kesimpulannya adalah bahwa kebijakan
tidak secara otomatis diterjemahkan sebagai determinan
utama dari hasil-hasil kebijakan. Karya Pressman dan
Wildavsky merupakan titik luncur bagi sejumlah karya yang
berusaha memahami dan menjelaskan proses implementasi.
Faktanya enam tahun setelah Wildavsky, pembukaan pada
edisi kedua dari buku mereka memberi komentar bahwa
implementasi telah menjadi sebuah industri pertumbuhan
(1979).

Meskipun perhatian tinggi diberikan kepada
implementasi kebijakan selama tiga dekade terakhir,
pemetaan batas-batas dari teori implementasi masih tetap
sulit. Kebingungan ini sebagian disebabkan oleh adanya
fakta bahwa riset implementasi terus tumpang tindih dan
ditarik dari karya dalam teori organisasi, pembuatan
keputusan, perubahan organisasi dan hubungan antar-
pemerintahan. Dalam Implementation Theory and Practice:
Toward a Third Generation (1990), Goggin dan rekan
membagi perkembangan implementasi ke dalam riset generasi
pertama, kedua dan ketiga. Tipologi tiga generasi riset
ini memberikan sebuah dasar penting dalam meninjau ulang
evolusi historis dari teori implementasi.

Generasi Pertama

Riset generasi pertama terhadap implementasi, termasuk
karya Wildavsky dan Pressman menggagas proses kebijakan
linear top-down yang didorong oleh bahasa hukum dan

tujuan dari pejabat terpilih. Model top-down dimulai
dengan keputusan-keputusan dari pembuat kebijakan, yang
umumnya diekspresikan dalam bahasa hukum dan menjalankan
proses kebijakan “ke bawah”. Model ini beranggapan bahwa
implementasi harus menjadi sebuah proses linear di mana
arah kebijakan diterjemahkan ke dalam aktivitas-aktivitas
program dengan penyimpangan yang sedikit mungkin. Riset
generasi pertama didasarkan pada studi kasus satu situs
dan dikonsentrasikan pada dua sumber kegagalan
implementasi: isi kebijakan dan ketidakmampuan orang dan
organisasi dalam mengimplementasikannya secara tepat.
Meskipun riset generasi pertama terhadap implementasi
ditempatkan pada dasar-dasar studi, riset ini secara
metodologis dianggap lemah karena secara umum tidak
teoritis dan merupakan kasus khusus.
Dalam kerangka ini, ketertarikan dalam studi
implementasinya dimulai dibangun pada awal tahun 1980-an.
Misalnya dua artikel dipublikasikan dalam Public
Administration Review melaporkan hasil-hasil dari kasus
implementasi khusus. Pertama, Weimer pada analisisnya
tahun 1980 mengenai implementasi sebuah sistem manajemen
kasus otomatis menemukan bahwa tiga jenis masalah
ditemukan dalam proyek tersebut: masalah rancangan dan
kognisi, masalah kerja sama organisasi dan kualitas data
yang buruk. Dia menyimpulkan bahwa bantuan teknis
barangkali bisa membantu mengatasi masalah rancangan dan
kognisi.

Kedua, Menzel meneliti implementasi dari Federal
Surface Mining Control and Reclamation Act yang

183

dikonsentrasikan pada peran pembuat aturan administratif
dan menemukan bahwa batas waktu hukum, hubungan antar-
pemerintahan kompleks dan kurangnya klien pendukung
memperburuk masalah implementasi (1981). Dalam kedua
contoh ini, riset merupakan program khusus; sehingga
beberapa proposisi umum bisa dihasilkan.
Isu implementasi juga dibahas dalam literatur
mengenai evaluasi program selama periode waktu ini. Tiga
artikel muncul dalam Evaluation and program Planning pada
tahun 1982 yang menunjukkan pentingnya mempertimbangkan
apa yang disebut sebagai kesalahan “tipe III” dalam
evaluasi. Kesalahan tipe III merupakan kesalahan yang
terjadi karena kegagalan untuk membawa kelompok
eksperimental pada variabel bebas, dengan kata lain,
ketika hasil-hasil ditempatkan secara keliru dalam
aktivitas-aktivitas program yang tidak pernah
diimplementasikan secara ktual.
Pada seluruh kasus ini, fokus eksplisitnya adalah
pada ide bahwa implementasi sering kali berjalan dengan
keliru dan bertentangan dengan tujuan dari pembuat
kebijakan. Tetapi yang terdapat secara implisit dalam
temuan-temuan ini adalah sebuah asumsi bahwa implementasi
harus merupakan proses linear top-down di mana arah
kebijakan diterjemahkan ke dalam aktivitas-aktivitas
program dengan penyimpangan sekecil mungkin.

Generasi Kedua

Dalam riset implementasi generasi kedua, asumsi top-
down diubah. Dengan kata lain, ketidakpuasan terhadap

perspektif top-down mendorong para ahli untuk
mengembangkan sejumlah model yang melihat implementasi
dari bawah ke atas. Linder dan Peters (1986), misalnya,
menyatakan bahwa untuk keberhasilan implementasi,
rancangan program harus memperhatikan kebutuhan dan
nilai-nilai dari implementer. Model bottom-up menunjukkan
keberadaan jaringan pelaku yang tujuan, strategi dan
tindakannya harus diperhatikan dalam memahami
implementasi. Dalam model ini, agen-agen implementasi
memainkan sebuah peran positif , tepat dan dibutuhkan
dalam mendefinisikan dan memfokuskan kembali para
perundang-undangan sesuai dengan realitas tingkat
organisasi. Pertanyaan yang muncul kemudian adalah
bagaimana anda menentukan keberhasilan? Dalam model top-
down, keberhasilan dicapai ketika implementer tidak
menyimpang dari kebijakan yang ditetapkan secara politik.
Dalam model bottom-up, asumsinya adalah bahwa implementer
dianggap menjalankan diskresi dan mendefinisikan kembali
program dan kebijakan secara tepat.
Kemudian peneliti implementasi berusaha meleburkan
atau mengintegrasikan model top-down dengan bottom-up
ini. Dalam model terpadu ini, implementasi terjadi dalam
sebuah proses kebijakan interaktif dan sirkular. Sehingga
adaptasi dan direksi dalam proses implementasi dilihat
sebagai hal yang dibutuhkan dan diharapkan. Tetapi
kepemimpinan legislatif juga dianggap penting. Model ini
secara eksplisit mengakui bahwa baik pembuat kebijakan
maupun administrator secara aktif terlibat dalam proses
implementasi.

185

Pendeknya berbagai perspektif mengenai implementasi
kebijakan telah muncul. Model top-down beranggapan bahwa
implementasi harus merupakan sebuah proses linear yang
dikontrol oleh pembuat kebijakan. Perspektif bottom-up
melihat kontrol dan menjalankan diskresi di bagian bawah
birokrasi menjadi satu bagian tepat dari implementasi.
Pandangan terpadu menggunakan perspektif top-down dan
bottom-up dengan mengakui pentingnya kepemimpinan baik
dari atas dan diskresi dari bawah.

Generasi Ketiga

Dalam generasi ketiga riset, pertanyaan lebih banyak
memfokuskan pada rancangan kebijakan dan jaringan
kebijakan dan implikasinya bagi bagaimana “kesuksesan”
implementasi bisa dievaluasi dengan paling tepat. Dengan
kata lain, terdapat peningkatan kesadaran bahwa cara
merancang program dan kebijakan menentukan bagaimana dan
seberapa sukses program dan kebijakan tersebut
diimplementasikan di dalam jaringan kebijakan tertentu.
Sayangnya implementasi sering kali tidak
dipertimbangkan dalam rancangan kebijakan. Para ahli
berdebat bahwa implementasi bukan merupakan sebuah
kegagalan jika kebijakannya dirancang dengan buruk atau
tidak tepat; dengan kata lain, kesuksesan harus
diperhatikan sesuai dengan pertimbangan rancangan (Linder
dan Peters, 1987). Dennis Palumbo (1987) menyatakan
masalahnya adalah bahwa riset yang ada tidak membedakan
antara kegagalan implementasi dengan masalah-masalah yang
muncul dari rancangan kebijakan yang buruk. Dia juga

mengkritik bias top-down yang meyakini bahwa tujuan dan
maksud dari pembuat kebijakan lebih tinggi dibandingkan
maksud dan tujuan dari implementer level jalan serta
kegagalan untuk melihat adaptasi secara tepat dalam
implementasi yang dibutuhkan dan diharapkan. Selain itu
menurut Palumbo, bidang riset implementasi memiliki bias
ideologis yang mendorong investigator untuk beranggapan
bahwa pemerintah tidak dapat melakukan hal yang benar.
Tetapi pada sisi positif Palumbo berpendapat bahwa
inkuiri memberi kita sejumlah pandangan penting yang akan
mengubah cara pemahaman terhadap implementasi. Diantara
yang paling penting dari pandangan ini adalah bahwa
peralatan implementasi lebih penting dibandingkan teknik
manajemennya. Ini menjadi lebih penting dalam jaringan
kebijakan kompleks. Cline (2000) menyatakan bahwa proses
implementasi didefinisikan melalui dua cara: sebagai
masalah manajemen organisasional yang didasarkan pada
proses administratif atau sebagai sebuah masalah mengenai
bagaimana memunculkan kerjasama dari partisipan dalam
proses implementasi.

Satu cara dalam melihat jaringan implementasi adalah
dari sebuah perspektif komunikasi antar-pemerintahan.
Goggin dan rekan, misalnya, melihat implementasi dari
sebuah kerangka pembuatan kebijakan antar-pemerintahan
yang didasarkan pada “pesan, pembawa pesan, saluran,
target yang berjalan di dalam sebuah sistem komunikasi
luas” (Goggin dkk, 1990, 33). Sistem komunikasi ini
memberikan pesan politis terkait dengan kesimpulan,
batasan, harapan dan desakan dalam kerangka antar

187

pemerintahan.

Lynn, Fienrich dan Hilal melihat implementasi dalam
setting jaringan: “publik, non-profit dan sektor-sektor
pemilik melalui jaringan negara, area, distrik khusus,
area pemberian layanan, kantor lokal, organisasi
independen, asosiasi kolaboratif, kemitraan atau entitas
administratif lainnya” (2000,551). Tidak seperti Goggin,
para peneliti ini meneliti implementasi dari sebuah
perspektif ekonomi politik yang menekankan pada “Logika
pemerintahan”. Logika pemerintahan yang didasarkan pada
konsep ekonomi politik berhubungan dengan pilihan dan
konsekuensi rasional dari mekanisme yang digunakan oleh
bentuk-bentuk kelembagaan alternatif untuk membatasi dan
mengontrol perilaku.

Meskipun sebagian besar literatur terbaru
menganalisis implementasi dari sebuah perspektif
rancangan kebijakan, Linder dan Peters (1986)
mengingatkan bahwa sebuah perspektif rancangan yang
diambil dalam sisi logisnya akan mendorong pada munculnya
pandangan bahwa kebijakan yang baik adalah kebijakan yang
paling layak atau yang bisa diimplementasikan dengan
paling mudah, yaitu arah yang salah dari ilmu kebijakan.
Menurut pandangan mereka, yang lebih bermakna adalah
memfokuskan pada perintah kebijakan terlebih dulu, lalu
mempertimbangkan instrumen-instrumen alternatif bagi
pencapaiannya.

Pendeknya dengan bergerak melalui berbagai generasi
riset mengenai implementasi akan muncul dua trend.
Pertama, terjadi perubahan yang menjauh dari pandangan

implementasi kebijakan sebagai sebuah proses linear
unidireksional di mana maksud dari pejabat terpilih
benar-benar diikuti (keberhasilan implementasi) atau atau
tidak (kegagalan implementasi). Implementasi dilihat
sebagai sebuah proses interaktif sirkular. Kedua,
sejumlah variabel terbukti mempengaruhi proses
implementasi, termasuk pelaku individu, pertimbangan
perilaku manusia, faktor-faktor organisasi dan faktor-
faktor institusional dan interinstitusional dan rancangan
kebijakan. Sehingga studi implementasi tidak lagi
memfokuskan secara eksklusif pada agen tunggal sebagai
unit analisis. Tetapi mereka melihat implementasi dalam
konteks jaringan kebijakan.

Administrasi dan Implementasi Publik Lama

Seperti dinyatakan pada awal bab ini, dalam ortodoksi
administrasi publik, terdapat sedikit perbedaan antara
proses administratif dengan proses implementasi.
Implementasi adalah apa yang menjadi tanggung jawab dari
administrasi publik. Sehingga meskipun apa yang nanti
disebut sebagai model “implementasi” itu tidak ada,
terdapat sejumlah asumsi implisit mengenai sifat dari
implementasi (yang ekuivalen dengan administrasi efisien
dan netral) dan cara terbaik untuk mencapainya.
Asumsi pertama adalah bahwa proses implementasi
kebijakan itu top-down, hierarkis dan unidireksional.
Dinyatakan bahwa kebijakan terbentuk sepenuhnya pada
ambang pintu agen-agen administratif. Agen-agen ini
kemudian menegaskan agar kebijakan atau program

189

ditempatkan dengan sedikit kebutuhan untuk melakukan
penilaian atau diskresi. Faktanya diskresi tidak diakui
sebagai bagian yang dibutuhkan dalam tugas administrator
publik. Tetapi agen dan manajernya harus menerapkan
keahlian administratif untuk mengontrol proses sehingga
kebijakan akan ditempatkan secara tepat seperti yang
dimaksudkan oleh pembuat kebijakan. Tugas dari agen-agen
administratif adalah secara netral menjalankan hukum yang
dikeluarkan oleh pihak legislatif.
Kedua, karena pengaruh manajemen ilmiah dan
penekanan pada organisasi formal, fokusnya adalah pada
perilaku pengontrol untuk menyesuaikan prinsip-prinsip
yang diperoleh secara ilmiah ini. Lalu tugasnya adalah
menemukan prosedur yang paling bisa diprediksi, reguler
dan tepat dan aturan-aturan untuk mengimplementasikan
program, lalu menggunakan teknik dan kontrol manajemen
untuk memastikan bahwa orang di dalam organisasi
melakukan apa yang harus mereka lakukan. Fokus tunggalnya
adalah pada manajemen organisasi dan orang yang
bertanggung jawab dalam menyediakan layanan dan fungsi
dalam mendukung kebijakan yang ditetapkan. Nilai
menonjolnya adalah efisiensi: memberikan layanan pada
biaya paling rendah sesuai dengan hukum.
Asumsi ketiga adalah bahwa implementasi bukan
merupakan bagian dari proses kebijakan. Proses
administratif dan pembuatan kebijakan (seperti dinyatakan
melalui dikotomi politik/administrasi) sepenuhnya
terpisah. Sehingga tidak ada pertanyaan mengenai apakah
kebijakan itu baik atau buruk, dapat diterapkan atau

tidak, yang ada hanyalah kekuatan pembimbing di belakang
apa yang harus dilakukan oleh administrator dalam cara
yang paling efisien. Karena asumsi-asumsi ini, berpikir
strategis – dan tidak mengimplementasikan program secara
demokratis – akan tidak tepat dan tidak dibutuhkan.

Manajemen dan Implementasi Publik Baru

Sulit untuk menghilangkan asumsi yang terkait dengan
proses implementasi yang terdapat dalam Manajemen Publik
Baru. Hal ini sebagian disebabkan oleh fakta bahwa
Manajemen Publik Baru tidak berhubungan dengan
implementasi secara langsung. Tetapi teori pilihan publik
dan manajemen publik baru menyatakan bahwa pada dasarnya
pemerintah keluar dari jalur untuk mengikuti kekuatan dan
dorongan pasar dalam mencapai tujuan publik. Seperti yang
akan kita eksplorasi secara lebih jelas pada bagian ini,
para pendukung dari Manajemen Publik Baru berbicara
mengenai mekanisme dan pendekatan yang sama dalam
implementasi dan keterlibatan penduduk yang ditemukan
dalam literatur mengenai layanan Publik Baru, tetapi
pendekatan-pendekatan ini didasarkan pada asumsi-asumsi
fundamental berbeda dan di justifikasi karena alasan-
alasan yang berbeda. Sehingga meskipun pendekatan-
pendekatannya sepertinya sama dalam beberapa hal, dan
bahkan menggunakan terminologi yang sama, implementasi
Manajemen Publik Baru berbeda dengan Administrasi Publik
Lama dan Layanan Publik Baru.
Dua pendekatan utama dalam implementasi yang
diterima oleh para ahli Manajemen Publik Baru adalah

191

privatisasi dan co-produksi – dengan kata lain,
melepaskan implementasi dari tangan birokrat dan menuju
arena seperti pasar. Seperti dinyatakan sebelumnya,
privatisasi merupakan sebuah prosedur dari gerakanan
Manajemen Publik Baru. Pandangan implementasi yang
didukung oleh para ahli Manajemen Publik Baru adalah
melepaskan fungsi implementasi dari birokrasi dan
mengenalkan dorongan seperti bisnis untuk memastikan
bahwa program diimplementasikan secara benar dan efisien.
Jika Administrasi Publik Lama mencari implementasi
efisien dari top-down, Manajemen Publik Baru berusaha
mencari implementasi efisien secara literal dari samping
– dari sektor swasta menuju ranah publik, dan dari bottom
– dari konsumennya. Co-produksi adalah keterlibatan
penduduk dalam memproduksi dan memberikan layanan publik.
Para ahli pilihan publik, Vincent dan Elinor Osbtrom
adalah di antara orang pertama yang menggunakan istilah
“co-produksi” dalam diskusinya mengenai barang-barang
publik dalam hubungannya dengan tatanan kelembagaan untuk
pemberian layanan (Ostrom dan Ostrom, 1971). Ironisnya
beberapa pendukung awal lainnya terhadap co-produksi (di
bahas pada bagian berikutnya) mendukung penggunaan
keterlibatan penduduk untuk memberdayakan komunitas,
tetapi ide ini secara cepat dilingkupi oleh ide
penggunaan co-produksi untuk mengurangi biaya.
Penekanan terhadap pengurangan biaya dan
penghilangan tekanan terhadap pemberdayaan ini
diungkapkan oleh John Alford yang menyatakan bahwa
masalah dengan co-produksi muncul ketika terlalu

tergantung pada volunteerisme dan altruisme. Pandangan
Alford ini didasarkan pada ide dan norma-norma pasar. Dia
menyatakan bahwa organisasi bisa memberikan dorongan
kepada klien untuk berperilaku melalui cara-cara yang
bisa menurunkan biaya organisasi.
Di sisi lain Brudney dan England (1983) menyatakan
bahwa co-produksi bekerja dengan baik untuk mengurangi
biaya dan meningkatkan performa jika didasarkan pada
kerja sama suka rela dari penduduk dan perilaku yang
aktif, tidak pasif. Tetapi fokusnya tetap pada co-
produksi sebagai ukuran penghematan biaya dalam merespons
batasan-batasan fiskal: “Dengan melengkapi – atau
barangkali menggantikan – tenaga dari pejabat publik yang
dibayar dengan aktivitas berorientasi layanan dari
pemukim urban, coproduksi memiliki potensi untuk
meningkatkan kualitas dan efisiensi layanan kota” (1983,
959). Dengan kata lain, dalam Manajemen Publik Baru,
keterlibatan penduduk terkait dengan “perilaku produktif
yang dapat meningkatkan level dan kualitas dari layanan
yang disediakan” (Percy 1984,432, tambahan penekanan).

Layanan Publik Baru dan Implementasi

Dalam Layanan Publik Baru, fokus utama dari
implementasi adalah keterlibatan penduduk dan bangunan
komunitas. Penduduk tidak diperlakukan sebagai penghambat
implementasi yang benar, dan mereka juga tidak digunakan
sebagai kendaraan bagi pengurangan biaya. Tetapi
keterlibatan penduduk dilihat sebagai sebuah bagian yang
tepat dan dibutuhkan dari implementasi kebijakan dalam

193

sebuah demokrasi. Karena direksi harus dilakukan dalam
implementasi kebijakan, diskresi harus diinformasikan
melalui partisipasi penduduk. Peter deLeon (1999)
menyatakan, misalnya, bahwa dengan memberikan penekanan
yang lebih besar terhadap bentuk implementasi demokrasi
dan partisipatif, digabungkan dengan metodologi yang
lebih postpositivist, kita akan mendapatkan pemahaman
yang lebih baik mengenai bagaimana implementasi bisa
berhasil.

Dalam Layanan Publik Baru, keterlibatan penduduk
tidak terbatas pada penetapan prioritas. Faktanya kita
akan mengelola organisasi publik sehingga dapat
meningkatkan dan mendorong keterlibatan penduduk dalam
seluruh aspek dan fase proses pembuatan kebijakan dan
implementasi. Melalui proses ini, penduduk “melihat diri
mereka sebagai penduduk...bukan sebagai konsumen, klien
dan penerima negara administratif” (Stivers 1990, 96).
Para penduduk menjadi terlibat dalam pemerintahan, bukan
hanya memberikan tuntutan kepada pemerintah untuk
memenuhi kebutuhan jangka pendeknya. Pada waktu yang
bersamaan, organisasi menjadi “ruang publik di mana
manusia (penduduk dan administrator) dengan perspektif
yang berbeda...bertindak bersama-sama bagi kebaikan
publik” (96). Interaksi dan keterlibatan dengan penduduk
inilah yang memberikan tujuan dan makna bagi layanan
publik.

Dari perspektif Layanan Publik Baru, mekanisme
seperti co-produksi diperoleh dari konsep komunitas,
bukan dari konsep pasar. Komunitas ditandai oleh

interaksi sosial, sebuah ikatan umum bersama. Dalam jenis
komunitas ini, penduduk dan pegawai negeri memiliki
tanggung jawab yang saling menguntungkan dalam
mengidentifikasi masalah dan mengimplementasikan solusi.
Tidak adanya sifat-sifat komunitas ini memberikan
kontribusi terhadap hubungan kepentingan pribadi dengan
impersonal antar manusia. Dalam lingkungan ini, satu-
satunya cara untuk mengimplementasikan kebijakan adalah
menawarkan insentif atau disinsentif dalam memodifikasi
pilihan dari orang-orang yang memiliki kepentingan
pribadi.

Para pendukung Layanan Publik Baru menyatakan bahwa
terlalu sedikit perhatian yang diberikan kepada penduduk
yang berpartisipasi dalam pembuatan keputusan pemerintah
dan pemberian layanan secara aktual. Dalam Layanan Publik
Baru, penduduk dan administrator berbagi tanggung jawab
dan bekerja sama untuk mengimplementasikan program. Dalam
proses tersebut, penduduk belajar lebih banyak mengenai
pemerintah dan pemerintah belajar lebih banyak mengenai
penduduk. Charles Levinne (1984), misalnya, berbicara
langsung mengenai isu ini, dengan mengatakan bahwa
perdebatan mengenai keterlibatan penduduk dalam
penyampaian layanan publik terlalu sering memfokuskan
pada kriteria ekonomi dan politik sempit.
Terkait dengan privatisasi Levine menyatakan bahwa
efisiensi sering kali muncul karena adanya keuntungan
dalam memilih antar penawar yang saling bersaing. Tetapi
dalam model privatisasi, kondisi idealnya adalah bahwa
salah satu ari keberadaan pemerintah adalah memberikan

195

lingkungan kompetitif di mana perusahaan memberikan
layanan kepada konsumen dengan atau tanpa kontrak
pemerintah. Tatanan seperti ini tidak memberikan
kontribusi bagi pengembangan kepercayaan kewarganegaraan
atau penduduk. Penduduk dilihat dan diperlakukan hanya
sebagai konsumen layanan swasta yang berperilaku seperti
ketika mereka membeli layanan dari sebuah perusahaan.
Pendeknya privatisasi tidak dapat mendorong pada penduduk
yang baik, hanya kemungkinan terbentuknya konsumen yang
lebih pintar. Sebaliknya co-produksi menurut Levine
“menempatkan fondasi bagi hubungan positif antara
pemerintah dengan penduduk dengan membuat penduduk
sebagai bagian integral dari proses pemberian layanan”
(288).

Kesimpulan

Kami menyimpulkan dengan melihat bahwa perbedaan antara
pendekatan Manajemen Publik Baru terhadap co-produksi
dengan Layanan Publik Baru bukan hanya merupakan masalah
semantik. Misalnya, salah satu dari aplikasi teknik co-
produksi yang paling banyak digunakan adalah dalam area
tugas polisi. Pikirkan sesaat mengenai apa program
kebijakan nantinya jika hanya difokuskan pada penghematan
biaya dan efisiensi – prosedur Manajemen Publik Baru.
Jika departemen polisi berusaha meningkatkan efisiensi
dan mengurangi biaya, penduduk dapat, misalnya, direkrut
melalui serangkaian insentif atau disinsentif untuk
melaporkan kejahatan yang terjadi dan/atau menciptakan
pengawasan di lingkungan rumah tangganya untuk mencegah

aktivitas kejahatan. Alternatif ini dan yang lainnya akan
dievaluasi dengan didasarkan pada tingkat pengurangan
biaya layanan kebijakan dengan melibatkan konsumen dan
bantuan mereka untuk memenuhi tujuan dari departemen
kepolisian. Dalam beberapa kasus dan dalam beberapa
fungsi barangkali dapat disimpulkan bahwa privatisasi
merupakan alternatif yang lebih dipilih karena adanya
penghematan biaya yang bisa diperoleh dari perusahaan-
perusahaan swasta yang merekrut pengutas keamanan kurang
terlatih dengan gaji rendah. Peran dari departemen
kepolisian salah satunya adalah menciptakan lingkungan
yang kompetitif. Peran dari petugas kepolisian dalam
hubungannya dengan aktivitas produksi adalah memastikan
bahwa penduduk dan kelompok-kelompok rumah tangga
memahami tujuannya secara jelas dan sebanyak mungkin
menyerap fungsi kebijakan dengan biaya efisien dan
praktis untuk mengurangi dan mencegah kejahatan. Akan
muncul tuntutan kecil terhadap hubungan berkelanjutan
antara petugas polisi dengan penduduk. Faktanya usaha
seperti itu akan sangat mahal karena mereka akan mengubah
personel polisi dari kewajiban tradisionalnya menjadi
petugas yang siap mengatasi kejahatan.
Di sisi lain, co-produksi yang diperoleh dari
kondisi ideal komunitas dan kewarganegaraan seperti dalam
layanan Publik Baru terlihat sangat berbeda. Polisi
masyarakat seperti yang banyak diketahui umumnya
melibatkan kerja sama anggota komunitas untuk
mengembangkan solusi kreatif bagi permasalahan rumah
tangga. Polisi masyarakat didasarkan pada “konsep yang

197

menyatakan bahwa petugas kepolisian dan penduduk pribadi
yang bekerja sama melalui cara-cara kreatif dapat
membantu menyelesaikan masalah komunitas kontemporer”
(Trajnowicz dkk, 1998, 3). Hal ini membutuhkan adanya
perubahan dalam hubungan antara petugas polisi dengan
penduduk, yang memberdayakan mereka untuk menetapkan
prioritas polisi dan melibatkan mereka dalam usaha-usaha
untuk meningkatkan kualitas hidup dari lingkungan rumah
tangganya. Meskipun mekanisme yang digunakan dalam usaha-
usaha ini mungkin sama dengan yang digunakan dalam
strategi pengurangan biaya dan strategi yang didorong
oleh pasar, dalam prakteknya mereka berbeda. Pengawasan
dalam lingkungan rumah tangga, misalnya akan digunakan
sebagai kendaraan dalam membangun ikatan komunitas dan
hubungan antara pekerja publik dengan penduduk untuk
mengatasi masalah-masalah dalam lingkungan rumah tangga.
Tujuannya bukan untuk mengurangi biaya marginal dari
petugas polisi yang merespons panggilan, tetapi membangun
masyarakat yang lebih kuat, dengan penduduk yang terlibat
dan diberdayakan untuk mencegah dan mengurangi kejahatan,
dan yang berbagi tanggung jawab dengan petugas pemerintah
dalam membuat komunitasnya menjadi lebih baik. Peran dari
pelayan publik salah satunya adalah memfasilitasi dan
mendorong keterlibatan tersebut dan membantu membangun
kapasitas penduduk.

BAB 7
MENGAKUI BAHWA AKUNTABILITAS BUKANLAH HAL YANG SEDERHANA

Akuilah bahwa akuntabilitas bukanlah hal sederhana.
Pegawai negeri seharusnya lebih memperhatikan pangsa
pasar; mereka seharusnya mengikuti undang-undang dan
hukum konstitusional, nilai-nilai komunitas, norma-norma
politik, standar professional, dan kepentingan warga
Negara.

Masalah akuntabilitas dan responsibilitas dalam
pelayanan umum benar-benar kompleks. Para administrator
publik telah dan seharusnya memiliki tanggung jawab pada
sebuah konstelasi institusi dan standar, termasuk
kepentingan umum, undang-undang dan hukum konstitusional;
agensi-agensi lain; level pemerintahan lain; media,
standar profesional; nilai-nilai dan standar-standar
komunitas; faktor-faktor situasional; norma demokrasi;
dan tentu saja warga negara. Memang, mereka diharuskan
bersikap responsif terhadap semua bermacam-macam norma,
nilai dan preferensi dari sistem pemerintahan kita yang
kompleks. Variabel-variabel ini merepresentasikan sesuatu
yang tumpang tindih, kontradiktif, dan poin-poin
akuntabilitasnya terus berkembang. Sebagai akibatnya, ada
tantangan signifikan yang dihadapi dalam “membangun
harapan, memverifikasi performa, memelihara daya respon
terhadap agen, menilai kesalahan, memilah-milah tanggung
jawab, menentukan siapa penguasa (penanggungjawab)-nya,
dan mengatur dibawah kondisi-kondisi sistem
akuntabilitas” (Romzek dan Ingraham 2000, 241-42).

199

Layanan Publik Baru mengakui baik sentralitas
akuntabilitas dalam pemerintahan demokratis maupun
realitas tanggung jawab administratif. Kami menolak ide
bahwa ukuran sederhana dari efisiensi atau standar
berbasis pasar dapat secara memadai mengukur atau
mendorong perilaku yang bertanggung jawab. Malahan, kami
berpendapat bahwa akuntabilitas dalam sektor publik
seharusnya didasarkan pada ide bahwa administrator publik
dapat dan seharusnya melayani warga negara dalam
kepentingan umum, bahkan dalam situasi yang melibatkan
pertimbangan nilai yang rumit dan norma-norma yang
tumpang tindih. Untuk melakukan hal yang demikian, para
administrator tidak harus membuat pertimbangan-
pertimbangan ini sendiri. Tetapi, isu-isu ini harus
dipecahkan berdasarkan tidak hanya pada dialog dalam
organisasi, tetapi juga pada pemberdayaan warga negara
dan keterlibatan umum berbasis luas. Meskipun pegawai
negeri bertanggung jawab untuk memastikan bahwa solusi-
solusi untuk masalah-masalah umum sesuai dengan undang-
undang, norma demokratis, dan halangan-halangan lain, ini
bukanlah masalah penilaian semata mereka terhadap
kelayakan ide-ide yang dihasilkan komunitas dan proposal
menurut fakta. Tetapi ini merupakan peranan dari
administrator publik untuk konflik-konflik ini dan
parameter-parameter diketahui warga negara sehingga
realitas-realitas ini menjadi bagian dari proses wacana.
Melakukan hal demikian tidak hanya membuat solusi
realistik, hal ini juga membangun kewarganegaraan dan
akuntabilitas.

Meskipun akuntabilitas dalam pelayanan umum tidak
bisa tidak bersifat kompleks, baik Administrasi Publik
Lama dan Manajemen Publik Baru cenderung untuk terlalu
menyederhanakan isu. Sebagaimana yang akan dikaji secara
lebih penuh dalam bab ini, dalam versi klasik dari
Administrasi Publik Lama, para administrator publik
begitu saja dan secara langsung bertanggung jawab pada
pejabat politik. Pada sisi lain dari spectrum, seperti
dikatakan oleh Manajemen Publik Baru, fokus adalah pada
memberikan para administrator publik banyak ruang gerak
untuk bertindak sebagai enterprener. Dalam peranan
enterprener mereka, para manajer publik terutama
diperhitungkan terkait dengan efisiensi, efektivitas
biaya, dan daya respon pada kekuatan-kekuatan pasar.
Bab ini mempertimbangkan bagaimana ide-ide kami
tentang akuntabilitas dan tanggung jawab dalam
administrasi publik berkembang dan berubah seiring waktu.
Pertama, untuk mendefinisikan beberapa parameter kunci
dari isu, kami merangkum perdebatan klasik antara Carl
Friedrich (1940), kami berpendapat bahwa profesionalisme
adalah cara terbaik untuk menjamin akuntabilitas, dan
Herman Finer (1941), mengatakan bahwa akuntabilitas harus
didasarkan pada kontrol eksternal. Kemudian kami melihat
pada pengertian tanggung jawab dan evolusi pemikiran
mengenai jawaban-jawaban untuk tiga besar pertanyaan
tentang responsibilitas dan akuntabilitas: (1) Apa saja
tanggung jawab administrator publik? (2) Pada siapa
mereka bertanggung jawab? (3) Dengan sarana apa
seharusnya akuntabilitas dan responsibilitas dicapai?

201

Akhirnya, kami membandingkan dan menyoroti pandangan
implisit dan eksplisit tentang akuntabilitas dan
pendekatan-pendekatan yang mereka kemukakan dalam
Administrasi Publik Lama, Manajemen Publik Baru, dan
Layanan Publik Baru.

Perdebatan Klasik

Dalam sebuah pengertian, bidang administrasi publik
didirikan berdasarkan sebuah klaim yang dibuat oleh
Wilson dan yang lainnya bahwa pertanyaan akuntabilitas
administratif dapat dijawab dengan mendefinisikan
penelitian administrator publik sebagai hal yang obyektif
dan semacam bisnis – dan sepenuhnya terpisah dari
politik. Kesulitan dengan akuntabilitas, setidaknya
secara inteletual dikatakan dari mula sekali ketika
kredibilitas politik dan dikotomi administratif mulai
runtuh dibawah tekanan fungsi-fungsi pemerintah yang
semakin kompleks. Jika kita tidak dapat menjelaskan
fungsi-fungsi administratif ketika sebagian besar
bersifat mekanik dan sepenuhnya terpisah dari politik,
dan administrator tidak dipilih, bagaimana kemudian kami
membuat mereka bertanggung jawab? Jika fungsi-fungsi
administratif melibatkan kebijaksanaan, bagaimana kita
yakin bahwa kebijaksanaan dilakukan dengan cara yang
bertanggung jawab sesuai dengan cita-cita demokrasi?
Untuk alasan-alasan itu, bagaimana perilaku administratif
yang “bertanggung jawab”? menemukan jawaban-jawaban untuk
pertanyaan-pertanyaan ini sulit dan penting. Sebagaimana
yang dikatakan Frederick Mosher, “Tanggung jawab mungkin

merupakan kata paling penting dalam semua kosa kata
administrasi, publik dan privat” (1986, 7).
Pertanyaan-pertanyaan tentang seberapa baik untuk
menjamin administrasi/pemerintahan yang akuntabel dan
bertanggung jawab mencakup beberapa isu paling penting
dalam pemerintahan demokrasi. Sebenarnya, salah satu dari
prinsip yang mendefinisikan demokrasi adalah pengertian
tentang pemerintah yang akuntable dan terkontrol.
Sebagaimana dikemukakan Dwivedi, “Akuntabilitas adalah
fondasi dari proses pemerintahan apapun. Efektivitas dari
proses tergantung pada bagaimana mereka dalam otoritas
menerangkan cara mereka untuk memenuhi tanggung jawab
mereka, baik legal dan konstitusional. Sebagai akibatnya,
pada akar demokrasi saat ini ada ketentuan akan
responsibilitas dan akuntabilitas publik” (1985, 63-64).”
Parameter fundamental dari perdebatan tentang
tanggung jawab dan akuntabilitas dalam bidang
administrasi publik diuraikan dalam pertukaran terkenal
antara Card Friederich dan Herbert Finer. Dalam tahun
1940, ketika orang Amerika bersiap untuk perang,
Friederich menulis dalam jurnal Public Policy bahwa kunci
untuk tanggung jawab birokrasi adalah profesionalisme.
Friederich mengatakan bahwa tanggung jawab administratif
melibatkan lebih banyak lagi dari pada hanya menjalankan
kebijakan yang telah dibuat sebelumnya. Formulasi
kebijakan dan pelaksanaan, sebenarnya menjadi semakin
tidak dapat dipisahkan. Lebih lanjut, para administrator
adalah para profesional dan memiliki pengetahuan khusus
dan keahlian teknis yang tidak dimiliki oleh warga negara

203

pada umumnya. Karena tanggung jawab mereka didasarkan
pada pengetahuan profesional dan norma-norma perilaku,
para administrator seharusnya bertanggung jawab pada
sesama profesional untuk memenuhi standar-standar yang
disetujui bersama.

Friederich berkatan bahwa menjadi responsif pada
sentiment publik bukanlah tidak penting. Tetapi, sifat
dari tanggung jawab administratif yang berubah
mengharuskan diantara para ahli teknis, profesionalisme,
atau ahli “ketrampilan” menjadi komponen sentral dari
akuntabilitas (1940, 191). Dalam membuat argument ini,
dia menyatakan bahwa ada dua aspek dari responsibilitas
ini: personal dan fungsional. Responsibilitas personal
mengacu pada administrator menjadi mampu untuk memberikan
alasan tindakan-tindakan-nya menurut aturan, rekomendasi,
dan seterusnya. Responsibilitas fungsional melibatkan
administrator melihat pada fungsi-nya dan standar
profesional mereka untuk panduan. Ada kemungkinan dia
memperingatkan responsibilitas personal dan fungsional
memicu konflik. Dalam kasus-kasus ini, baik pengetahuan
teknis dan hirarki harus dipertimbangkan.
Friederich menyatakan bahwa ada sejumlah cara untuk
mengukur dan menegakkan akuntabilitas, dan “hanya
kombinasi dari mereka semua yang menawarkan prospek
menjamin hasil-hasil yang diinginkan” (1940, 201).
Tetapi, dia mengatakan, “para pejabat bekerja dalam semua
bidang layanan pemerintah yang lebih esoterik, aktivitas-
aktivitas ilmiah yang terus meningkat jumlahnya, baik
nasional dan internasional, lebih peka pada dan lebih

mencermati kritikan yang dibuat dari aktivitas-aktivitas
mereka oleh rekan profesional mereka dari pada oleh
superior manapun dari organisasi yang mereka layani”
(201). Pada akhirnya, ketika masalah-masalah pemerintah
tumbuh semakin kompleks dan kebutuhan akan
kebijaksanaan/keleluasaan yang diperluas, profesionalisme
menjadi landasan responsibilitas administratif.
Herman Finer (1941), dari Universitas London, tidak
setuju. Dalam tulisan yang merespon Freiderich, dia
mengatakan bahwa kontrol-kontrol eksternal adalah paling
baik dan satu-satunya sarana menjamin akuntabilitas
administratif dalam sebuah demokrasi. Dia berpendapat
bahwa para administrator seharusnya berada dibawah
pejabat yang dipilih karena para pejabat yang dipilih
secara langsung bertanggung jawab pada orang-orang. Para
pejabat ini, didasarkan pada interpretasi mereka terhadap
keinginan publik, seharusnya memberitahukan apa yang
administrator lakukan. Kemudian, administrator
bertanggung jawab untuk melaksanakan tugas-tugas tersebut
menurut petunjuk-petunjuk tersebut. Dalam membuat argumen
ini, Finer mendefinisikan responsibilitas dalam dua cara.
Definisi pertama adalah bahwa “X bertanggung jawab pada Y
ke Z”. Definisi yang kedua (dan menurut Finer, keputusan
yang buruk) meliputi “pengertian personal terhadap
kewajiban moral.” Dia menyatakan “Definisi kedua
memberikan penekanan pada nurani agen, dan hal ini
mengikuti dari definisi bahwa jika dia melakukan sebuah
kesalahan , ini adalah kesalahan hanya ketika diakui oleh
nurani mereka sendiri, dan bahwa hukuman agen akan hanya

205

menjadi tusukan dari hal itu. Satu yang mengimplikasikan
eksekusi publik; selain hara-kiri” (1941, 336).
Finer berpendapat dari pada itu bahwa kelayakan
teknis dan pengetahuan harus selalu menjadi faktor kedua
kontrol demokrasi, kontrol-kontrol didasarkan pada tiga
doktrin tentang ide-ide. Pertama, dia mengacu pada
“penguasaan publik” menyatakan bahwa pegawai negeri tidak
bekerja untuk kebaikan publik didasarkan pada pengertian
mereka terhadap apa kebutuhan-kebutuhan publik, tetapi
lebih pada apa yang diinginkan publik (1941, 337). Ide
kedua adalah bahwa institusi harus berada pada tempatnya,
terutama sekali kebanyakan lembaga yang dipilih, untuk
mengekspresikan dan menggunakan otoritas publik. Yang
lebih penting adalah ide ketiga; bahwa institusi yang
dipilih ini tidak hanya untuk mengekspresikan dan
menyalurkan keinginan publik, tetapi juga memiliki
otoritasun memutuskan dan menjalankan bagaimana
keinginan-keinginan ini dipenuhi.
Dalam proses ini, jika kontrol eksternal kurang,
penyalahgunaan kekuasaan tidak terhindarkan. Finer
menolak argument Friederich bahwa responsibilitas dari
administrator lebih pada moral dari pada isu politik, dan
sehingga tunduk pada standar-standar dari profesi mereka
adalah jawaban-nya. Dia lebih lanjut menyatakan bahwa
Friederich “memberikan kesan melewati mayat
responsibilitas politik untuk memahami pijar yang
menjanjikan dari berbagai macam responsibilitas moral’
(1941, 339). Finer menyimpulkan bahwa:
Responsibilitas moral mungkin beroperasi dalam proporsi

langsung dengan kekerasan dan efisiensi responsibilitas
politik, dan berkurang dalam semua macam perbuatan
jahat/tidak ajar ketika yang terakhir dijalankan secara
lemah. Meskipun standar profesional, kewajiban pada
publik, dan pengejaran efisiensi teknologi adalah faktor-
faktor dalam operasi administratif yang baik, mereka
bukan unsur, dan tidak secara kontinu memotivasi faktor-
faktor, dari kebijakan yang baik dan mereka membutuhkan
kontrol dan petunjuk politik dan publik (Finer 1941,
350).

Selama bertahun-tahun, Friederich menegaskan kembali
posisinya, menyebut Finner “pembuat mitos yang alim”
dengan pandangan-pandangannya yang tidak realistis dan
ketinggalan jaman (1960). Dia berpendapat bahwa pandangan
Finer tentang akuntabilitas mungkin tidak bekerja kecuali
jika ada perjanjian jelas mengenai apa yang perlu untuk
dikerjakan dan sedikit atau tidak perlu kebijaksanaan
administratif. “ketika seseorang mempertimbangkan
kompleksitas dari aktivitas pemerintah modern, seketika
nyata bahwa perjanjian semacam itu hanya dapat menjadi
parsial dan tidak lengkap, tidak peduli siapa yang
terlibat’ (3-4). Dia menjelaskan bahwa responsibilitas
administratif lebih dari berusaha untuk “menjaga
pemerintah dari berbuat salah” (4). Tetapi, perhatian
utama seharusnya menjamin tindakan administratif yang
efektif. Untuk melakukan hal ini, kata dia, saling
ketergantungan antara alam/dunia pembuat kebijakan dan
pelaksanaan kebijakan harus dipertimbangkan. “Sejauh mana
individu-individu tertentu atau kelompok mendapatkan atau

207

kehilangan kekuasaan atau kontrol dalam area tertentu,
ada politik; sejauh mana para pejabat bertindak atau
mengajukan tindakan atas nama kepentingan publik, ada
administrasi/pemerintahan.
Friederich sekali lagi mengkritik maksud dari Finer
bahwa kontrol-kontrol eksternal harus menjadi dasar untuk
menjamin akuntabilitas. Meskipun kontrol-kontrol politik
penting, “ada jenis responsibilitas yang muncul pada
sebagian dari administrator permanen, orang yang diminta
untuk mencari dan menemukan solusi kreatif untuk
kebutuhan-kebutuhan teknis kami yang menjerit, yang tidak
dapat secara efektif dijalankan kecuali oleh sesama
teknisi yang mampu menilai kebijakan-nya terkait dengan
pengetahuan ilmiah yang terkandung didalamnya” (1960,
140. Di samping itu, mekanisme kontrol eksternal dan
ukuran akuntabilitas “merepresentasikan perkiraan, dan
bukan perkiraan sangat dekat pada hal itu” (14). Dalam
kata lain, kecuali jika ada set standar yang didasarkan
pada pengetahuan teknis dan professional, sehingga
administrator menginternalkan dan saling bertanggung
jawab, responsibilitas tidak dapat dicapai.
Friederich menyimpulkan bahwa:
Tingkah laku fungsi-fungsi administratif yang
bertanggung jawab tidak begitu banyak dijalankan ketika
didapatkan. Tetapi maksud dari awalnya bahwa tingkah laku
yang bertanggung jawab tidak pernah secara keras dapat
dilaksanakan, bahkan dibawah raja lalim paling kejam,
para pegawai administratif akan menghindari kontrol
jangka pendek yang efektif, dari pada masalah tentang

bagaimana menghasilkan tingkah laku bertanggung jawab
dari para staf administratif dari sebuah organisasi
besar, terutama sekali dalam sebuah masyarakat demokratis
sebagian besar pertanyaan tentang peraturan yang bekerja
dengan baik dan moral yang efektif. (Friederich 1960,
19).

Dalam bentuk paling sederhana, Friederich menyatakan
bahwa para administrator harus menggunakan pengetahuan
professional dan teknis mereka untuk menjadi bertanggung
jawab. Oleh karena itu untuk seorang administrator
publik, menjadi bertanggung jawab tidak hanya mengikuti
hukum dan melakukan apa yang anda beritahu untuk
dikerjakan oleh para pejabat terpilih, tetapi juga
menggunakan keahlian dari profesi.
Perdebatan di antara Friederich dan Finer
memunculkan beberapa pertanyaan kunci yang tetap pada
pusat dari isu-isu saat ini mengenai akuntabilitas
demoratis. Sebagaimana yang Dunn dan Legee kemukakan,
“Konsep dan metode yang mendefinisikan akuntabilitas dan
responsibilitas merupakan isu-isu fundamental dalam teori
demokrasi karena mereka menentukan bagaimana kebijakan
publik dan administrasi tetap responsif pada preferensi-
preferensi publik” (2000,74). Nampak bahwa Friederich dan
Finer memiliki cara pandang yang sangat berbeda dalam hal
proses politik yang seharusnya bekerja. Friederich
menerima kebutuhan akan kebijaksanaan administratif.
Finer, sebaliknya, ingin membatasi hal itu sebanyak
mungkin. Mungkin secara paling mendasar, posisi-posisi

209

mereka terpancang pada fondasi yang sedikit tidak tetap
dari dikotomi politik dan administrasi: Dengan cara apa
kekuatan demokrasi harus diseimbangkan dengan struktur
birokrasi dan keahlian professional? Institusi atau
institusi-institusi apa yang paling baik disesuaikan
untuk mengartikulasikan kebutuhan dan keinginan publik?
Dapatkah kerja dari administrator dibuat dapat
diprediksikan dan obyektif, dan oleh karena itu dapat
dikontrol dengan menggunakan ukuran-ukuran yang
ditentukan sebelumnya? Atau apakah ini sudah menjadi
sifatnya bersifat subyektif dan terlalu kompleks untuk
mengurangi set standar yang dipertimbangkan sebelumnya?
Apakah keduanya? Ini adalah pertanyaan-pertanyaan yang
terus mengganggu usaha-usaha untuk mendorong dan
melaksanakan akuntabilitas dalam pelayanan publik, dan
tidak mungkin terpecahkan secara pasti dalam waktu
singkat.

Responsibilitas Administratif: Pada Siapa Untuk Apa?

Pertukaran antara Friederich dan Finer merealisasikan
beberapa isu kunci berkenaan dengan akuntabilitas
administratif dalam proses demokrasi. Tidak terlalu
mengejutkan, sejak saat itu, kebanyakan administrator dan
penulis dalam bidang tersebut menempatkan diri mereka di
tempat dalam pertengahan kontroversi, mengatakan bahwa
akuntabilitas administratif membutuhkan kontrol eksternal
dan profesionalisme. Sebagaimana Marshall Dimock dan
Gladys Dimock ekspresikan, akuntabilitas adalah legal dan
sebuah isu moral yang dilaksanakan secara internal dan

eksternal:

Menjadi bertanggung jawab berarti bertindak secara
bertanggung jawab, yakni, sesuai dengan standar-standar
kesopanan/kelayakan yang ditentukan sebelumnya. Untuk
administrator publik, bagaimanapun juga, akuntabilitas
lebih dari sebuah masalah kesopanan dan adapt; ini adalah
masalah hk. Untuk menjadi bertanggung jawab juga
mendeskripsikan seseorang yang bisa dinilai orang lain.
Untuk administrator, hal ini berarti mengetahui tugasnya
dan melakukan tugasnya – jujur dan bertindak dengan
ketulusan. Dengan demikian arti modern gabungan dari
akuntabilitas adalah tugas, baik legal dan moral. (Dimock
dan Dimock 1969, 123).

Akuntabilitas dalam administrasi publik dicapai baik
dengan sarana internal dan eksternal. Kontrol internal
adalah kontrol yang dibangun dan dijalankan dalam sebuah
agen ketika “administrator sendiri atau seseorang
disamping atau diatasnya dalam hirarki melihat bahwa dia
melaksanakan tugasnya” (Dimock dan Dimock 1969, 123).
Kontrol eksternal bisa melibatkan pengawasan legislatif,
aktivitas anggaran dan audit; penggunaan sebuah kantor
seperti ombudsman, kritikan dari pers, dan pengawasan
oleh kelompok-kelompok konsumen, kelompok-kelompok
kepentingan, dan individu-individu yang berkepentingan
lain.

Celakanya, meskipun daya tarik dari pandangan yang
lebih seimbang ini, hal ini tidak “memecahkan” isu
akuntabilitas, hal ini juga tidak memberitahu kita

211

sebenarnya apa yang harus dilakukan. Sebagai akibatnya,
pertanyaan-pertanyaan tentang akuntabilitas terus
bangkitkan seputar set tensi dalam bidang administrasi
publik yang dapat diekspresikan dalam tiga pertanyaan-
pertanyaan yang seolah-olah sederhana: (1)Apa saja yang
menjadi tanggung jawab kita? (2) Pada siapa kami
bertanggung jawab? Dan (3) Bagaimana tanggung jawab itu
paling baik dijamin? Tergantung pada bagaimana
pertanyaan-pertanyaan ini dijawab, dan dalam urutan
kepentingan apa, perspektif berbeda tentang sistem-sistem
akuntabilitas administratif paling sesuai yang
dikemukakan. Yang paling problematic biasanya adalah
pertanyaan terakhir: Kita dapat mendeskripsikan
proposisi/dalil tentang apa tanggung jawab kita dan pada
siapa, tetapi memahami bagaimana menjamin akuntabilitas
bukanlah proposisi yang mudah.
Misalnya, Maass dan Radaway (1959) secara jelas
menyatakan posisi mereka (yang mereka sebut “bias kerja”)
pada dua pertanyaan pertama. Sebenarnya, mereka menolak
pertanyaan pertama (tanggung jawab untuk apa?) dalam satu
kalimat, menyatakan bahwa agen administratif akan
bertanggung jawab untuk merumuskan serta menjalankan
kebijakan. Berkenaan dengan pertanyaan-pertanyaan kedua
(pada siapa para administrator bertanggung jawab?),
jawaban-awmereka sedikit lebih memenuhi syarat. Mereka
mulai dengan mengatakan bahwa para administrator
seharusnya tidak secara langsung bertanggung jawab pada
publik pada umumnya atau pada partai-partai politik.
Tetapi agen administratif seharusnya bertanggung jawab

untuk menekan kelompok-kelompok untuk memungkinkan mereka
mendapat akses dan informasi yang cukup untuk menjaga
kepentingan mereka. Responsibilitas utama dari
administrator adalah “pada legislatif, tetapi hanya
melalui eksekutif kepala, dan terutama untuk isu luas
kebijakan publik dan performa administrasi” (1959, 169),
membawa kembali pada pertanyaan-pertanyaan tentang untuk
apa mereka bertanggung jawab. Maass dan Radaway
menyatakan bahwa administrator bertanggung jawab untuk
menyesuaikan dengan program umum eksekutif kepala dan
aktivitas-aktivitas koordinasi dengan agen cabang
eksekutif lain untuk menjalankan program itu. Lebih
lanjut, mereka ah “bertanggung jawab memelihara,
mengembangkan, dan menerapkan standar-standar profesional
semacam itu yang mungkin relevan dengan aktivitas-
aktivitas-nya” (170).
Dengan jawaban-jawaban ini ditangan, Maass dan
Radaway kembali ke pertanyaan tentang bagaimana
akuntabilitas harus dicapai dibawah kondisi-kondisi ini.
Karena prinsip dasar dari responsibilitas administratif
seringkali tidak tegas dan sama-sama tidak cocok,
pertanyaan tentang bagaimana menjamin akuntabilitas tidak
dapat dijawab secara umum. Mereka menyatakan, oleh karena
itu, bahwa perlu untuk menggunakan bahasa “kriteria”
responsibilitas yang paling praktis dan paling modern.
Beberapa dari kriteria ini bisa bertentangan dengan
kriteria lain, “tetapi semua dari hal ini harus ditimbang
dan diaplikasikan bersama-sama dalam usaha apapun untuk
mengukur responsibilitas dari agen administratif khusus”

213

(1959, 163). Tidak ada satu solusi yang sesuai untuk
semua hal. Sebagaimana kami katakan pada permulaan bab
ini, akuntabilitas adalah kompleks. Dalam ucapan dari
Maass dan Radaway:

Responsibilitas administratif menentukan seluruh
praktek konstitusional, undang-undang, administratif,
yudisial, dan praktek profesional dimana para pejabat
publik dihalangi dan dikontrol dalam tindakan-tindakan
resmi mereka. Tetapi tidak mungkin untuk mengidentifikasi
kriteria untuk mengukur responsibilitas administratif
dengan mengandalkan pada bahasa umum semacam itu. Oleh
karena itu perlu untuk menghubungkan konsep
responsibilitas umum dengan fungsi-fungsi khusus dari
kekuasaan (yakni tanggung jawab pada siapa?) dan tujuan
(yakni, tanggung jawab untuk apa?).(Maass dan Radaway
1939, 164).

Satu jawaban kemudian mungkin untuk memastikan bahwa
akuntabilitas dan responsibilitas (atau otoritas) selalu
seimbang dalam keadaan tertentu. Dalam kata lain,
administrator mungkin hanya memegang tanggung jawab pada
hal-hal yang menjadi wewenang dan tanggung jawab-nya.
Tetapi ada masalah-masalah potensial juga dengan hal ini.
Herbert Spiro, dalam Responsibility in Government (1969),
menjelaskan bahwa proposisi semacam itu tidak sangat
praktis dan memunculkan pertanyaan-pertanyaan yang tidak
terelakkan lagi menyebabkan kebingungan.

Kata
“responsibilitas” sendiri pun memiliki banyak definisi
dan penggunaan, dan hal ini digunakan lebih sering dari

pada yang didefinisikan. Kekurangan kejelasan definisi
ini, kata dia, memberi kontribusi pada kontroversi dan
kebingungan.

Argumennya adalah bahwa ada tiga konotasi berbeda
yang digunakan ketika membahas responsibilitas,
akuntabilitas, penyebab, dan kewajiban. Seperti beberapa
pengarang lain, tetapi menggunakan istilah-istilah
berbeda, Spiro berpendapat bahwa akuntabilitas bisa
eksplisit atau implisit. Akuntabilitas eksplisit mengacu
pada membuat jawaban dan menerangkan bagaimana
administrator menjalankan tugas-tugasnya. Tetapi, dia
mengatakan, “Semua dari kami secara implisit bertanggung
jawab sejauh mana kita mungkin tanpa sengaja dipengaruhi
konsekuensi-konsekuensi keputusan yang dibuat oleh
manusia lain” (1969, 15). Dengan kata lain, orang-orang
dapat secara implisit bertanggung jawab pada hasil-hasil
hasil-hasil yang mereka pengaruhi secara tidak langsung.
Responsibilitas kausal eksplisit, sebaliknya, “terdiri
dari empat elemen, hadir dalam berbagai tingkat dibawah
kondisi berbeda; sumber daya, pengetahuan, pilihan, dan
tujuan” (16). Responsibilitas kausal implisit terjadi
ketika satu atau lebih elemen ini kurang.
Diskusi tentang responsibilitas yang membingungkan
akuntabilitas dengan responsibilitas kausal, atau yang
mengasumsikan bahwa responsibilitas dan akuntabilitas ada
dalam keseimbangan dihalangi menjadi tidak realistik.
“sebenarnya, hal ini tidaklah demikian. Sebagai sebuah
masalah nilai, pembelaan terhadap keseimbangan wajar
antara responsibilitas kausal dan akuntabilitas sangat

215

mungkin (Spiro 1969, 17). Tetapi ketidakseimbangan yang
masuk akal tidak perlu merupakan hal buruk, menurut
Spiro. Jika fungsi responsibilitas adalah bertanggung
jawab untuk kejadian yang tidak dia sebabkan secara
langsung atau secara sendiri. Sebaliknya. Spiro menulis:
Dari sudut pandang demokrasi konstitusional, kami
harus menyarankan keseimbangan wajar antara dua wajah
responsibilitas ini, antara akuntabilitas dan
responsibilitas kausal. Kami mungkin tidak ingin membuat
organisasi bertanggung jawab untuk sebuah kejadian dimana
dia tidak membuat kontribusi kausal. .. kami ingin dia
menjadi dalam situasi responsibilitas yang baik, dimana
responsibilitas kausal ada dalam keseimbangan wajar
dengan akuntabilitas (Spiro 1969, 18)

Di bawah kondisi ini, pecahkan bagaimana untuk
memastikan responsibilitas adalah sulit. Isu bukan apakah
kita ingin para administrator publik bertanggung jawab.
Isu yang lebih penting adalah bagaimana menjamin
akuntabilitas, sebuah isu yang secara langsung kembali ke
perdebatan friederic-Finer. Jika mekanisme akuntabilitas
memusatkan diri pada kerangka kerja legal dan
konstitusional saja, dan tidak memperhitungkan sumber
pengetahuan dan sumber daya lain, tujuan menjadi salah
satu dari birokrat yang menghalangi secara negative.
Jika kita mengambil pendekatan lebih luas, akuntabilitas
dapat memiliki tujuan lebih positif mempertinggi
responsibilitas lintas bidang publik. Spiro menyatakan:
Kami harus memberikan keasyikan berlebihan dengan

situasi birokrat untuk mendukung warga negara perorangan.
Hal ini khususnya benar karena birokrat dan warga negara
tidak lagi bertentangan menghadapi satu sama lain dalam
sikap permusuhan terus-menerus. Lagi pula, birokrat juga
seorang warga negara. Dari sifat mengasumsikan
responsibilitas tambahan, khusus, didelegasikan dan
akuntabilitas qua birokrat, dia tidak menyerahkan
responsibilitas qua warga negara umum, original-nya.
Situasi-nya sebagai seorang warga negara, dan situasi
dari sesama warga negara, harus menjadi pusat utama
perhatian kami.” (Spiro 1969, 101)
Dari perspektif ini, kemudian, fokus seharusnya pada
karakter dan etika administrator perorangan. Beberapa
sebenarnya telah mengemukakan bahwa pada intinya,
akuntabilitas bukan sebuah pertanyaan etika, dan bahwa
peranan dari administrator seharusnya dipahami kembali
sebagai seorang pelaku etis. Sebagaimana dinyatakan
Dwivedi, “Administrasi tidak etis adalah antitesis dari
administrasi yang akuntable” (1985, 65). Penelitian Terry
Cooper menyederhanakan pemikiran dari mereka yang
memusatkan diri pada etika sebagai dasar untuk akuntable
dan tindakan administratif yang bertanggung jawab. Dalam
The Responsible Administrator(1998), Cooper menguji
proses pembuatan keputusan etis dan mengusulkan model
untuk membahas masalah-masalah etis. Seperti beberapa
penulis lain, Cooper mendiskusikan sifat dari
responsibilitas obyektif (eksternal) dan subyektif
(internal). Dia berpendapat bahwa masalah-masalah itu
muncul ketika ada konflik antara dua bentuk tanggung

217

jawab ini secara fundamental sifatnya etis. Tingkah laku
etis, yang dikemukakan Cooper, dipertinggi oleh kontrol
internal dan eksternal. Hal ini demikian adanya, kata
dia, karena ada empat komponen tingkah laku yang
bertanggung jawab; sifat-sifat individual, budaya
organisasi, struktur organisasi, dan harapan masyarakat.
Perilaku etis individual, kata dia, menghendaki otonomi
etis perorangan dan kesadaran diri sendiri serta batas
untuk jangkauan dan kekuasaan organisasi.
Apa yang dapat kita simpulkan dari semua ini? Kami
dapat menyatakan bahwa beberapa generasi sarjana telah
menentukan bahwa akuntabilitas administratif sulit
didefinisikan dan bahkan lebih sulit dilakukan. Hal ini
sebagian merupakan fungsi dari kompleksitas proses
administratif sebagai sebuah komponen dari sistem
pemerintah lebih luas. Hasil adalah jaringan mekanisme
dan sistem akuntabilitas kompleks yang mencirikan sistem
pemerintahan Amerika saat ini. Romzek dan Ingraham (2006)
memberikan kerangka kerja bermanfaat untuk memahami
banyak perspektif ini pada akuntabilitas. Mereka
menyatakan bahwa ada empat jenis utama akuntabilitas
berdasarkan pada apakah mereka internal atau eksternal,
dan apakah mereka menerima level otonomi individual
tinggi atau rendah. Jenis pertama adalah akuntabilitas
hirarkis, yakni “didasarkan pada pengawasan tertutup
terhadap individu-individu yang memiliki otonomi kerja
rendah”. Kedua, akuntabilitas legal melibatkan “
pengawasan eksternal rinci terhadap performa untuk
ketaatan pada mandat-mandat yang ditentukan … seperti

struktur legislatif dan konstitusional”. Hal ini bisa
memasukkan audit fiskal dan dengar pendapat pengawasan,
misalnya. Ketiga, akuntabilitas profesional didasarkan
pada “pengaturan yang mengusahakan tingkat otonomi tinggi
pada individu-individu yang mendasarkan pengambilan
keputusan mereka pada norma praktek sesuai yang
dilembagakan.” Akhirnya, akuntabilitas politik
mengharuskan daya respon pada “stakeholder esternal
kunci, seperti para pejabat terpilih, kelompok-kelompok
para pelanggan, masyarakat umum, dan seterusnya” (2000,
242).

Romzek dan Ingraham menjelaskan bahwa meskipun semua
dari jenis hubungan akuntabilitas ini ada, beberapa
bentuk bisa menjadi lebih dominan sementara yang lainnya
sebagian besar menjadi dominan dalam kondisi tertentu.
Pada saat reformasi, mereka mengatakan, “seringkali ada
pergeseran dalam penekanan dan prioritas diantara jenis-
jenis akuntabilitas berbeda” (2000, 242). Dalam seksi
yang selanjutnya, kita akan mendiskusikan asumsi dan
bentuk akuntabilitas yang dapat dilihat dominan dalam
Administrasi Publik Lama, Manajemen Publik Baru, dan
Layanan Publik Baru.

Administrasi Publik Lama Dan Akuntabilitas

Sebuah pandangan akuntabilitas formal, hirarkis dan
legal mencirikan Administrasi Publik Lama dan dalam
beberapa cara tetap menjadi model paling familiar untuk
melihat responsibilitas administratif dan akuntabilitas
saat ini. Pandangan akuntabilitas ini mengandalkan pada

219

asumsi bahwa para administrator tidak dan seharusnya
tidak melakukan banyak kebijaksanaan yang signifikan.
Tetapi, mereka hanya mengimplementasikan hukum, peraturan
dan standar-standar yang ditentukan untuk mereka oleh
para pemimpin hirarkis, pejabat terpilih dan pengadilan.
Akuntabilitas, menurut para pengikut Administrasi Publik
Lama, memusatkan diri pada menjamin bahwa para
administrator mematuhi standard an menyesuaikan dengan
peraturan dan prosedur-prosedur yang ditentukan untuk
mereka dalam menjalankan fungsi-fungsi mereka. Hal ini
bukan masalah menggunakan kebijaksanaan secara tepat dan
bertanggung jawab, ini adalah masalah menghindari
penggunaan kebijaksanaan dengan secara dekat mematuhi
hukum, regulasi, prosedur-prosedur organisasi, dan
petunjuk pengawas.

Dalam pandangan ini, daya respon atau akuntabilitas
langsung pada publik secara implisit setidaknya dilihat
sebagai hal yang tidak perlu dan tidak tepat. Para
pejabat terpilih dipandang sebagai orang yang bertanggung
jawab dan untuk menerjemahkan keinginan publik menjadi
kebijakan. Sebagaimana yang dihadirkan Goodnow, “Politik
harus berhubungan dengan memandu atau mempengaruhi
kebijakan pemerintah, sementara administrasi harus
berhubungan dengan pelaksanaan kebijakan itu” (1987, 28).
Publik memiliki sedikit atau tidak memiliki peranan
langsung dalam proses pelaksanaan kebijakan atau
pemerintahan. Wilson, sebenarnya, nampak ingin menyangga
proses yang mengatur dari kepentingan popular, sehingga
mencegah orang-orang dari menjadi “orang yang suka

mencampuri urusan orang lain’ dengan keterlibatan
langsung. Dalam Administrasi Publik Lama, administrator
yang bertanggung jawab adalah mereka yang memiliki dan
mengandalkan pada keahlian mereka dan “kompetensi
netral”. Sesuai dengan itu, tindakan administratif yang
bertanggung jawab didasarkan pada prinsip-prinsip nilai-
netral dan ilmiah.

Sulit untuk melihat pengaruh dari perspektif ini
dalam sistem-sistem akuntabilitas yang dilembagakan saat
ini. Tinjauan cepat terhadap topik dimasukkan dalam edisi
Rosen (1988)

Holding Government Bureaucracies
Accountable, misalnya, menghasilkan susunan proses luas,
institusi, dan mekanisme untuk menjamin akuntabilitas
formal. Dalam cabang eksekutif, pengawasan hirarkis,
anggaran , anggaran dan proses audit, sistem evaluasi
performa, dan pengawasan oleh agen staf seperti
departemen pembelian dan personalia digunakan untuk
menyelenggarakan tindakan administrator dalam pemeriksaan
dan untuk menjamin ketaatan dengan undang-undang,
prosedur, dan regulasi. Cabang administratif juga
menggunakan barisan mekanisme akuntabilitas, termasuk
proses yang tepat, pengawasan komite, dengar pendapat dan
penyelidikan, ketentuan pelaporan, dan audit legislatif.
Pengadilan juga menggunakan sejumlah kontrol
administratif, melalui tinjauan judisial dan case law,
serta pengawasan dan interpretasi mereka terhadap The
Administrative Procedure Act tahun 1946 (yang mengatur
prosedur-prosedur dan proses yang agen eksekutif harus
gunaan dalam membangun dan mengaplikasikan regulasi

221

pemerintahan). Kebanyakan dari pendekatan-pendekatan ini
lebih besar atau kurang, mengandalkan pada pengertian
akuntabilitas eksternal, formal – yakni, bahwa para
administrator bertanggung jawab untuk mematuhi kontrol
eksternal dan menjawab tindakan-tindakan mereka
berhubungan dengan standar yang dibangun dan preferensi
stakeholder kunci.

Manajemen Publik Baru dan Akuntabilitas

Dalam satu pengertian, pandangan akuntabilitas yang
disarankan oleh para pengikut Manajemen Publik Baru
mengemukakan pandangan akuntabilitas dari Administrasi
Publik Lama dimana ada sebuah kepercayaan terus-menerus
pada ukuran obyektif dan kontrol-kontrol eksternal.
Namun, ada perbedaan-perbedaan penting. Pertama, dalam
Manajemen Publik Baru, asumsi adalah bahwa birokrasi
tradisional tidak efektif karena mengukur dan mengontrol
input bukannya mengukur dan mengontrol hasil-hasil.
Sebagaimana dikemukakan Osborne dan Gaebler, “Karena
mereka tidak mengukur hasil-hasil, pemerintah birokratis
jarang mencapai hasil” (1992, 139). Mengontrol input-
input seperti uang dan personel, dari pada hasil-hasil,
seperti kebersihan jalan-jalan atau pengetahuan diperoleh
dari anak-anak, menyebabkan kegagalan pemerintah. Osborne
dan Gaebler berpendapat bahwa jawaban adalah dengan
melihat pada model bisnis: “Organisasi-organisasi swasta
memusatkan diri pada hasil-hasil karena mereka akan
meninggalkan bisnis jika angka-angka kunci menjadi
negatif” (139).

Sekali lagi, seperti dengan Manajemen Publik Baru
pada umumnya, asumsi adalah bahwa model bisnis dan pasar
adalah superior dan seharusnya disamai atau dilebihi
dalam sektor publik. Sejak agen pemerintah tidak dapat
keluar dari bisnis ketika mereka tidak menghasilkan
hasil-hasil, ukuran performa harus digunakan sebagai
sebuah ukuran pengganti untuk apa yang dalam bisnis
merupakan lini bawah – keuntungan. Fokus akuntabilitas
kemudian adalah pada memenuhi standar performa untuk
menghasilkan hasil-hasil.
Kedua, publik dikonseptualkan kembali sebagai sebuah
pasar yang tersusun dari individu-individu konsumen yang
masing-masing bertindak dengan suatu cara untuk melayani
kepentingan mereka sendiri. Dalam hal ini, agen publik
tidak bertanggung jawab, baik secara langsung atau tidak
langsung, kepada warga negara atau pada publik atau
kebaikan bersama. Tetapi, mereka bertanggung jawab kepada
“konsumen” mereka. Responsibilitas pemerintah kemudian
adalah dengan menawarkan pilihan-pilihan pada konsumen
mereka dan dengan merespon preferensi individual yang
mereka tunjukkan dalam hal pelayanan dan fungsi yang
diberikan. Akuntabilitas adalah cara memuaskan preferensi
dari konsumen-konsumen langsung pelayanan pemerintah.
Perbedaan ketiga dalam pandangan dominan tentang
akuntabilitas administratif yang dikemukakan dalam
perspektif Manajemen Publik Baru adalah kepercayaan pada
privatisasi. Ada penekanan kuat dalam Manajemen Publik
Baru pada privatisasi fungsi-fungsi publik sebelumnya
jika mungkin. Sekali lagi, hal ini menggeser

223

akuntabilitas dari perspektif publik ke swasta,
memusatkan diri sekali lagi pada lini dasar. Pada
hakekatnya, sistem akuntabilitas dalam pemerintah yang
diprivatisasi menekankan ketentuan layanan dan fungsi
yang menghasilkan hasil-hasil yang diinginkan dalam biaya
paling efektif yang mungkin dicapai sementara memuaskan
konsumen mereka.

Layanan Publik Baru dan Akuntabilitas

Perspektif tentang akuntabilitas dalam Layanan Publik
Baru berbeda baik dengan Administrasi Publik Lama dan
Manajemen Publik Baru. Ukuran efisiensi dan hasil-hasil
adalah penting, tetapi mereka tidak dapat membahas atau
mencakup harapan-harapan lain yang kami miliki untuk
administrator publik bertindak secara bertanggung jawab,
secara etis, dan sesuai dengan prinsip-prinsip demokratis
dan kepentingan publik. Dalam Layanan Publik Baru, cita-
cita kewarganegaraan dan kepentingan publik berada pada
tahap pusat.

Akuntabilitas dalam Layanan Publik Baru memiliki
banyak segi dan meminta pengakuan peranan kompleks yang
dimainkan oleh administrator publik dalam pemerintahan
saat ini. Manajemen Publik Baru secara buatan terlalu
menyederhanakan isu akuntabilitas dalam beberapa cara.
Keul mengekspresikan hal ini secara lebih kuat; sehingga
pengejaran praktek semacam bisnis dan reformasi yang
digerakkan pasar merupakan sebuah “serangan agresif pada
tradisi akuntabilitas demokratis” (1998,v). pertama,
privatisasi dan usaha-usaha untuk menirukan sektor swasta

mempersempit ruang lingkup akuntabilitas dan menempatkan
fokus pada memenuhi standar dan memuaskan konsumen.
Pendekatan-pendekatan semacam itu tidak merefleksikan
saluran akuntabilitas yang banyak dan bertumpuk dalam
sektor publik karena standar-standar dalam sektor swasta
sedikit keras (Mulgan 2000). Sebuah perusahaan swasta
yang bertanggung jawab pada stakeholdernya tidak sama
dengan agen pemerintah menjadi responsif dengan warga
negara-nya. Sementara perusahaan-perusahaan swasta tanpa
terkecuali dan terutama sekali bertanggung jawab untuk
menghasilkan sebuah keuntungan, sektor publik harus
memberikan perhatian lebih pada proses dan kebijakan.
Dalam pemerintah, “Penekanan adalah pada akuntabilitas
kekuasaan publik, tentang bagaimana untuk membuat
pemerintah, agensi dan pejabat mereka, lebih bertanggung
jawab kepada pemilik mutlak mereka, warga negara” (Mulgan
2000, 87).

Glen Cope (1997) juga membuat observasi penting
dalam hal ini. Dia menyatakan bahwa ada sejumlah alasan
bahwa daya respon pada warga negara berbeda dari daya
respon pada konsumen. Untuk menjadi responsive pada
konsumen, perusahaan swasta berusaha untuk memberikan
sebuah produk atau pelayanan yang diinginkan dan dari
mutu yang dapat diterima, semurah mungkin. Para konsumen
tidak harus menyukai produk atau membeli produk kecuali
jika mereka memilih melakukannya. Pelayanan pada konsumen
digerakkan oleh motif keuntungan: Konsumen harus cukup
dipuaskan sehingga mereka akan membeli produk atau jasa
menurut harga yang ditentukan. Respon pada warga negara,

225

pada satu sisi, secara unik berbeda. Pemerintah
seharusnya memberikan pelayanan/jasa atau produk yang
diinginkan mayoritas warga negara. Karena membeli produk
atau jasa tidak secara sukarela yang seringkali dibayar
dengan pendapatan pajak. “Hal ini menciptakan
responsibilitas khusus untuk pemerintah tidak hanya untuk
memuaskan konsumen dekatnya dan beroperasi dengan cara
yang efisien biaya, tetapi juga untuk memberikan
pelayanan yang warga negaranya minta” (1997, 464).
Kedua, Manajemen Publik Baru tidak menempatkan
tingkat penekanan yang layak pada hukum publik dan norma-
norma demokratis. Akuntabilitas publik berkurang ketika
pelayanan pemerintah dilakukan oleh organisasi nonprofit
atau organisasi swasta yang tidak dibatasi oleh prinsip-
prinsip hukum publik (Leazes 1997). Sebagaimana
dijelaskan Gilmore dan Jensen, “Karena pelaku-pelaku
swasta tidak tunduk pada konstitusi, undang-undang dan
batasan pengawasan yang sama seperti pelaku pemerintah,
delegasi fungsi-fungsi publik diluar batas pemerintah
sangat menantang pengertian tradisional terhadap
akuntabilitas, membuat semuanya … lebih sulit” (1998,
243).

Dalam Layanan Publik Baru, jika administrator swasta
berfungsi sebagai administrator publik, mereka seharusnya
menjadi tunduk pada standar-standar akuntabilitas publik.
Berdasarkan pada pemeriksaannya terhadap program
kesejahteraan anak Negara bagian. Leazes menyimpulkan
bahwa “Efisiensi dan efektivitas sendiri bukan standar
administrasi publik satu-satunya yang tersedia untuk

mengukur keberhasilan privatisasi. Akuntabilitas melekat
dalam hukum publik yang menghubungkan usaha perlindungan
terhadap demokrasi, pemerintahan konstritusional
seharusnya memiliki tempat yang sama pada table
implementasi-kebijakan privatisasi” (1997, 10). Secara
khusus, mereka tidak bisa dan tidak memiliki.
Fokus pada hasil-hasil atau akibat yang dipopulerkan
oleh para pendukung Manajemen Publik Baru tidak memuaskan
kebutuhan akan akuntabilitas pada norma atau nilai
demokratis. Sebagaimana dikemukaan Myers dan Lacey,
“performa pegawai negeri seharusnya dinilai … menurut
sejauh mana mereka menegakkan nilai-nilai semacam itu,
meskipun banyak, jika tidak lebih dari, membenarkan
keberhasilan mereka memenuhi target-target output” (1996,
343). Tidak untuk mengatakan bahwa perhatian pada hasil-
hasil dan ukuran output tidaklah penting. Dengan
memfokuskan pada hasil-hasil, organisasi-organisasi
publik dapat membuat perbaikan penting pada manfaat dari
orang-orang yang mereka layani. Tetapi hal ini
menyatakan bahwa ukuran performa yang berorientasi hasil
seharusnya dikembangkan berdasarkan pada proses publik
terbuka; mereka seharusnya tidak dikembangkan dan
dibebankan oleh mereka yang ada dalam pemerintah hanya
untuk menirukan ukuran-ukuran keuntungan.
Ketiga, dalam Manajemen Publik Baru, administrator
publik dipahami sebagai seorang enterprener, mencari
kesempatan untuk menciptakan kemitraan swasta dan
melayani konsumen. Perspektif pada peranan dari
administrator ini sempit, dan secara buruk disesuaikan

227

untuk mencapai prinsip-prinsip demokratis seperti
kejujuran, keadilan, partisipasi, dan artikulasi
kepentingan bersama. Mutu saat ini yang membuat seorang
administrator seorang enterprener yang baik, sebenarnya
bisa membuatnya seorang pegawai negeri yang tidak
efektif. Cooper menyatakan “Sifat-sifat terkait dengan
administrasi dan manajemen yang efektif dalam dunia
bisnis, seperti daya saing dan orientasi keuntungan,
mungkin tidak sesuai dengan, atau kurang tepat dengan,
kepentingan masyarakat politik demokratis” (1998, 149).
Sebenarnya, dia menjelaskan, jika masalah untuk efisiensi
diberi perhatian lebih dari kepentingan sekunder,
keterbukaan pada kedaulatan popular mungkin
dikompromikan.

Layanan Publik Baru menolak semua tiga asumsi
tentang akuntabilitas yang dimajukan oleh Manajemen
Publik Baru. Kompleksitas dari akuntabilitas publik yang
dihadapi oleh pegawai negeri diakui sebagai sebuah
tantangan, kesempatan, dan sebuah panggilan. Hal ini
membutuhkan keahlian, sebuah komitmen pada cita-cita
demokratis, sebuah pengetahuan tentang hukum publik, dan
pertimbangan yang diberitahukan melalui pengalaman, norma
komunitas, dan tingkah laku etis. Akuntabilitas dalam
Layanan Publik Baru menyatakan sebuah rekonseptualisasi
peranan terhadap pegawai negeri sebagai pemimpin,
pelayan, dan wakil kepentingan publik, bukan sebagai
enterprener. Sebagaimana dinyatakan Kevin Kearns,
meskipun “fakta bahwa akuntabilitas adalah sebuah
konsepsi yang berantakan memperdebatkan tentang

akuntabilitas yang seharusnya diberitahukan melalui
struktur-nya yang buruk dan tidak dihalangi oleh
struktur. Untuk tujuan ini, dialog yang benar-benar
berarti seharusnya dipandu oleh kerangka kerja analitis
yang mencakup banyak dimensi akuntabilitas dan
memungkinkan faktor-faktor kontekstual dan pertimbangan
subyektif pada permukaan untuk dialog yang diinformasikan
tentang asumsi-asumsi” (1994, 187).
Prinsip-prinsip demokratis, legal dan konstitusional
adalah bagian tengah dari tindakan administratif
bertanggung jawab yang tidak terbantahkan. Layanan Publik
Baru berbeda dari Administrasi Publik Lama dan Manajemen
Publik Baru dalam penekanannya pada mempertinggi
kepentingan dan sentralitas kewarganegaraan dan publik
sebagai dasar tindakan publik yang akuntabel dan
responsibel. Misalkan, sumber otoritas dari administrator
publik adalah warga negara. “Administrator publik
dipekerjakan untuk melakukan otoritas atas nama mereka.
Mereka melakukan hal demikian sebagai salah satu dari
warga negara; mereka tidak pernah dapat membebaskan diri
mereka dari status mereka sendiri sebagai anggota
komunitas

politik

dengan

kewajiban

untuk
kesejahteraannya” (Cooper 1991, 145). Akuntabilitas
mengharuskan bahwa pegawai negeri berinteraksi dan
mendengarkan warga negara dengan cara memberdayakan dan
menguatkan peranan mereka dalam pemerintah demokratis.
Sebagaimana N. Joseph Cayer kemukakan, “Tujuan dari
partisipasi warga negara biasanya adalah untuk membuat
pemerintahan lebih responsif pada publik dan untuk

229

mempertinggi legitimasi program-program dan agen
pemerintah” (1986, 171). Perilaku yang bertanggung jawab
mengharuskan bahwa para administrator berinteraksi dengan
sesama warga negara, tidak sebagai konsumen tetapi
sebagai anggota dari sebuah komunitas demokratis.
Dalam bureaucratic Responsibility (1986), John Burke
menyatakan bahwa dalam hal masalah-masalah dengan
akuntabilitas dan tensi yang menyertai antara nilai-nilai
birokrasi dan demokrasi, perhatian kami akan memusatkan
diri pada “bagaimana pejabat demokratis memahami peranan
mereka, tugas, dan kewajiban dan terutama sekali prinsip-
prinsip apa yang memandu mereka dalam petunjuk yang
akuntable dan lebih responsible” (1986, 5). Dia
menyatakan bahwa sebuah “konsepsi responsibilitas yang
dilandaskan demokrasi” “dihasilkan tidak hanya dari
peraturan formal, regulasi, dan undang-undang tetapi dari
pemahaman lebih luas terhadap tempat birokrat dalam set
institusi-institusi dan proses-proses politik” (39).
Ada dua komponen dari model responsibilitas
demokratis ini. Yang pertama adalah responsibilitas dari
pegawai negeri untuk menggunakan otoritas politik secara
serius. Yang kedua melibatkan set responsibilitas yang
bersandar pada kewajiban berhubungan dengan tugas-tugas
orang lain serta peranan dari pegawai negeri yang
bertanggung jawab dalam rumusan dan implementasi
kebijakan. Model demokratis ini, kata Burke, “berusaha
untuk merekonsiliasi kesetiaan yang kemungkinan
bertentangan diperlihatkan politik dan profesi dengan
membatasi domain dimana ahli diberikan lisensi dan

otonomi” (1986, 149).
Terutama sekali Burke berpendapat bahwa banyak
pandangan terhadap kewajiban moral, responsibilitas, dan
relevansi politik mereka tidak dapat dibiaskan
berdasarkan pengertian administrator publik sendiri
tentang apa yang benar. Bukannya, pertimbangan semacam
itu yang harus dibuat sebagai bagian dari proses
partisipatori. Burke menyatakan:
Tidak hanya melakukan kewajiban khusus yang
ditentukan oleh konsepsi responsibilitas demokratis
mempertinggi proses dan hasil partisipatori, tetapi
pengertian responsibilitas umum yang dikembangkan –
terutama sekali sumber dan karakter demokratisnya –
memudahkan tujuan-tujuan partisipasi. Hal ini mengandung
gema emplisit melakukan demokrasi secara serius, apakah
struktur-nya adalah formal atau informal, terpusat atau
didesentralisasikan. (Burke 1986, 214)
Sudut pandang ini juga ditunjukkan oleh diskusi dari
Edward Weber (1999) tentang model manajemen ekosistem
rakyat jelata (GREM), yang melihat pada akuntabilitas
administratif “dalam sebuah dunia pemerintah yang
terdesentralisasi, kekuasaan yang dibagi, proses
keputusan kolaboratif, manajemen berorientasi hasil, dan
partisipasi sipil yang luas’ (1999, 451). Model GREM
melihat pada daya respon politik, performa administratif,
dan dimensi normatif ketika menilai akuntabilitas.
Sementara Weber secara langsung mengatakan tentang isu
akuntabilitas dan daya respon, argumennya juga diterapkan
pada pertanyaan tentang bagaimana kita memandang dan

231

mengevaluasi kebijaksanaan administratif yang dilakukan
dalam implementasi kebijakan. Dia menantang pandangan
bahwa daya respon adalah “jalan satu arah” berasal dari
superior politik dan administratif dan input bottom-up
dari stakeholder berbasis komunitas serta yang lainnya”
9454-55). Meskipun model memberikan bobot pada
partisipasi bottom-up, akuntabilitas hierarkis dan legal
juga penting. Dia menyatakan, pada dasarnya, sebuah fokus
kebijakan holistik itu memberikan manajemen adaptif dan
keterlibatan warga negara.
Dalam Layanan Publik Baru, akuntabilitas
didefinisikan secara luas untuk mencakup barisan
responsibilitas professional, legal, politik dan
demokratis. Tetapi “Maksud akhir dari mekanisme
akuntabilitas dan responsibilitas dalam kebijakan
demokrasi adalah untuk menjamin daya respon dari
pemerintah untuk preferensi dan kebutuhan warga negara”
(Dunn dan Legge 2000, 75). Akuntabilitas dan
responsibilitas ini paling baik dicapai oleh sebuah
layanan publik yang mengetahui dan merespon banyak norma
dan faktor yang bertentangan yang dapat dan akan
mempengaruhi tindakan-tindakan dari administrator. Kunci
untuk menyeimbangkan faktor-faktor ini dalam cara yang
responsible dan secara demokratis akuntable ada pada
keterlibatan warga negara, pemberdayaan, dan dialog.
Administrator publik bukan ahli netral atau enterprener
bisnis. Mereka diminta untuk menjadi pelaku yang
bertanggung jawab dalam sebuah sistem pemerintahan yang
kompleks, dimana mereka bisa memainkan peranan

fasilitator; reformer, broker kepentingan; hubungan
publik, ahli, manajer krisis; broker; analis; penasehat;
dan yang paling penting, pemimpin moral dan pelayan
kepentingan umum (Vinzant dan Crothers 1998; terry 1995).
Jika fungsi-fungsi publik diprivatisasi, atau
“diciptakan kembali” sehingga mencerminkan korporasi
sektor swasta, nilai-nilai demokratis menjadi kurang
penting. Malahan, fokus ditempatkan pada efisiensi pasar
dan prestasi/pencapaian ‘lini dasar” pemerintah.
Terutama sekali ketika privatisasi melibatkan fungsi-
fungsi yang penting untuk kepentingan publik (seperti
perawatan medis, kesejahteraan, atau pendidikan),
hubungan antara pemerintah dan warga negara menjadi lebih
kompleks dari pada hanya ketentuan sebuah jasa untuk
seorang konsumen. Sesuai dengan itu, lebih dari ukuran
efisiensi yang dikendalikan pasar dibutuhkan untuk
menyelenggarakan pemerintahan yang akuntable (Gilmore dan
Jensen 1998). Dalam setor swasta, insentif keuangan dan
preferensi shareholder memandu perilaku dari
administrator. Ketika fungsi-fungsi publik diberikan pada
sektor swasta atau digambarkan lagi untuk menirukan dalam
model swasta, akuntabilitas publik untuk akuitas, akses
warga negara, dan hak konstitusional dan hak undang-
undang dari warga negara hampir dengan definisi yang
dikompromikan, jika tidak hilang. Sebagaimana dikemukakan
Shamsul Haque, “Tanda birokrasi publik adalah
akuntabilitas-nya pada publik untuk kebijakan-kebijakan
dan tindakan-tindakan-nya. Tanpa realisasi dari
akuntabilitas semacam itu, birokrasi publik menghilangkan

233

identitas publiknya, menyerahkannya pada legitimasi
publik, dan bisa memindahkan dirinya ke pemujaan atas
mencari kepentingan pribadi” (1994, 265).
Sebagaimana dikatakan Michael Harmon (1995),
responsibilitas tetap sebuah paradoks. Paradox adalah
bahwa sifat responsibilitas menegakkan dua ide-ide yang
bertantangan; akuntabilitas moral versus answerabilitas
untuk sebuah organisasi. Dia berpendapat bahwa konsepsi
responsibilitas itu mengandalkan pada konsep agen
(bertindak atas nama dari), akuntabilitas dan kewajiban
tidak memperhitungkan elemen moralitas. Karena kekurangan
penekanan pada moralitas, tiga paradoks muncul: paradoks
kewajiban, paradoks kesalahan, paradoks akuntabilitas.
Paradoks kewajiban menyatakan bahwa jika “pegawai negeri
bebas untuk memilih tetapi pada saat sama diwajibkan
untuk bertindak hanya seperti yang lainnya secara
otoritatif memilih mereka, kemudian mereka tidak untuk
semua tujuan praktis yang bebas. Jika pada sisi lain,
pegawai negeri memilih secara bebas, tindakan-tindakan
mereka bisa menghalangi kewajiban otoritatif, dalam kasus
mana penggunaan pilihan bebas mereka tidak bertanggung
jawab” (1995, 102). Paradoks agen terjadi ketika
menggunakan responsibilitas personal untuk bertindak
sebagai agen moral yang bertentangan dengan jawaban
mutlak pada orang lain yang hanya dapat dicapai dengan
penolakan agen perorangan’ (128). Paradoks akuntabilitas
kata Harmon, adalah bahwa ketika Pegawai negeri hanya
akuntable untuk pencapaian tujuan efektif yang
dimandatkan oleh otoritas politik, maka ketika instrumen

dari otoritas mereka saja yang tidak menanggung
responsibilitas personal seperti agen moral untuk produk
tindakan mereka. Apakah, di sisi lain, pegawai negeri
secara aktif berpartisipasi dalam menentukan tujuan-
tujuan publik, akuntabilitas mereka dikompromikan dan
otoritas politik dirong-rong. (Harmon 1995, 164).

Harmon menyimpulkan, “Reformasi rasional institusi
pemerintah bukan pengganti untuk, dan sebenarnya bisa
dengan baik mencegah, memperkuat ikatan komunal yang
membentuk substansi institusi mereka sendiri” (1995,
207). Dengan kata lain, pegawai negeri secara benar
diharuskan untuk bertanggung jawab, memperoleh jawaban,
responsibel, dan bermoral; dengan memilih salah satu dari
sifat ini untuk mengeluarkan yang lain menempatkan
pemerintahan demokratis beresiko. Meskipun tensi yang
melekat, dan kesulitan, jika bukan sesuatu yang tidak
mungkin, atau secara sempurna dan secara penuh memuaskan
tiap-tiap sisi akuntabilitas dalam setiap kondisi, yakni
apakah kita, sebagai sebuah masyarakat, membutuhkan
pegawai negeri kita. Untungnya, dengan keberanian dan
profesionalisme, mereka melakukan hal itu setiap hari
dalam komunitas di seluruh Amerika. Ini adalah
responsibilitas kita ketika sebuah bidang mengakui
kesulitan dari pekerjaan mereka, mempersiapkan mereka,
menyambut meriah keberhasilan mereka, dan memajukan
nilai-nilai demokratis yang mengelilingi apa yang mereka
lakukan.

235

Kesimpulan

Pertanyaan akuntabilitas dalam pelayanan publik adalah
pertanyaan yang kompleks, melibatkan menyeimbangkan norma
dan responsibilitas yang bersaing dalam sebuah jaringan
kontrol eksternal yang rumit; standar professional;
preferensi warga negara; isu moral; hukum publik; dan
pada akhirnya, kepentingan publik. Atau seperti yang
dikemukakan Robert Behn, “Pada siapa para manajer publik
bertanggung jawab? Jawaban adalah pada setiap orang”
(2001, 120). Dengan kata lain, administrator publik
diminta untuk menjadi responsif pada semua norma yang
bersaing, nilai, dan preferensi sistem pemerintahan
kompleks kita. Tensi dan paradoks yang Harmon dan lainnya
identifikasi adalah tidak bisa dikurangi dan tidak bisa
dihindari dalam sistem pemerintahan demokratis kita. Ini
adalah sebuah kesalahan, dalam perkiraan kita, dengan
terlalu menyederhanakan sifat dari akuntabilitas
demokratis dengan memusatkan diri hanya pada set ukuran
performa sempit atau dengan berusaha untuk menirukan
kekuatan pasar – atau, yang lebih buruk, dengan hanya
bersembunyi dibalik pengertian keahlian netral. Dengan
melakukan hal demikian memunculkan pertanyaan sifat
demokrasi, dan peranan warga negara dan pelayanan umum
yang didedikasikan untuk melayani warga negara dalam
kepentingan publik. Layanan Publik Baru mengakui bahwa
menjadi pegawai negeri adalah sebuah usaha yang menuntut,
menantang, kadangkala heroik yang melibatkan
akuntabilitas untuk orang lain, patuh pada hukum,

moralitas, pertimbangan, dan responsibilitas.

237

BAB 8
MELAYANI, BUKAN MENYETIR

Melayani, bukan menyetir. Pelayan publik harus
menggunakan kepemimpinan bersama berbasis-nilai dalam
membantu penduduk mengekspresikan dan memenuhi
kepentingan bersama mereka, bukan mengontrol atau
menyetir masyarakat menuju arah baru.

Kita lihat dalam Bab 5 bahwa kebijakan publik dibuat
melalui interaksi dari beberapa kelompok dan organisasi
yang berbeda, saling tumpang tindih dan sering kali
saling bersaing dalam kepentingan dan yurisdiksi dan
terlibat dalam usaha-usaha untuk memenuhi tujuan individu
maupun kolektif melalui sebuah proses buka-tutup, dan
proses mengalir dan sering kali proses tersebut
menimbulkan kericuhan. Kita juga melihat beberapa cara
ketika pandangan penduduk dibawa untuk mendukung proses
pengembangan kebijakan publik dalam sebuah model
demokratis. Di sini kita akan lebih memfokuskan pada cara
ketika berbagai kelompok dan kepentingan dapat disatukan
dalam sebuah model kolaboratif untuk mencapai tujuan
memuaskan yang saling menguntungkan. Secara lebih khusus
kita akan bertanya bagaimana kepemimpinan dapat dibawa
untuk mendukung orang-orang yang memiliki beban tanggung
jawab. Di bawah kondisi seperti ini, di mana terdapat
sedikit bukti mengenai kepemimpinan formal atau
tradisional, barangkali akan muncul kekosongan
kepemimpinan – setidaknya kami melihat kepemimpinan

sebagai pelaksanaan kekuasaan terhadap orang lain.
Kepemimpinan masih dibutuhkan; faktanya kepemimpinan
lebih banyak dibutuhkan dibandingkan sebelumnya. Tetapi
yang dibutuhkan adalah kepemimpinan jenis baru.

Mengubah Perspektif mengenai Kepemimpinan

Terdapat kesepakatan bahwa model top-down
tradisional dari kepemimpinan yang kita kaitkan dengan
kelompok-kelompok seperti militer sudah usang dan tidak
dapat digunakan lagi dalam masyarakat modern. Faktanya
ini merupakan ide yang justru juga diterima oleh militer.
Seperti yang kita lihat, masyarakat saat ini bisa
dideskripsikan sebagai (1) pergolakan, yang selalu
mengalami perubahan secara tiba-tiba dan dramatis; (2)
saling terikat, yang membutuhkan kerja sama dari berbagai
sektor; dan (3) sangat membutuhkan solusi kreatif dan
imajinatif terhadap masalah-masalah yang kita hadapi. Di
dalam kondisi seperti ini, organisasi publik (dan swasta)
perlu lebih bisa beradaptasi dan fleksibel dibandingkan
sebelumnya. Tetapi bentuk kepemimpinan komando dan
kontrol tradisional tidak mendorong munculnya resiko dan
inovasi. Yang cukup berbeda, kepemimpinan seperti ini
mendorong keseragaman dan konvensi. Karena alasan inilah
beberapa orang berpendapat bahwa pendekatan baru terhadap
kepemimpinan sangat diharapkan.
Kepemimpinan mengalami perubahan dalam beberapa hal,
dan kita harus memberikan perhatian terhadap perubahan
ini. Pertama dalam dunia saat ini dan esok hari, akan
lebih banyak orang yang berpartisipasi dalam keputusan

239

yang mempengaruhi mereka. Dalam model kepemimpinan
tradisional top-down tradisional, pemimpin merupakan
orang yang menetapkan visi kelompok, merancang cara-cara
untuk mencapai visi tersebut, dan memberi inspirasi atau
memaksa orang lain untuk membantu merealisasikan visi
tersebut. Tapi mereka yang ada di organisasi memiliki
keinginan yang lebih besar untuk di libatkan; mereka
ingin menjadi bagian dari aktivitas. Selain itu klien
atau penduduk juga ingin berpartisipasi seperti yang
mereka inginkan. Beberapa tahun yang lalu Warrent Benis
secara benar memprediksi “kepemimpinan akan menjadi
proses yang semakin penting dalam pialang
multilateral...akan semakin banyak keputusan yang
bersifat publik, yaitu orang yang dipengaruhi juga ingin
didengarkan”. (1992, 311).
Kedua, kepemimpinan tidak lagi dianggap sebagai
sebuah posisi dalam hierarki, tapi sebagai sebuah proses
yang terjadi di dalam organisasi secara keseluruhan (dan
di luar organisasi). Di masa lalu pemimpin di anggap
sebagai orang yang memegang posisi kekuasaan formal dalam
organisasi atau masyarakat. Tetapi sekarang kita melihat
kepemimpinan sebagai proses yang terjadi dalam organisasi
atau masyarakat secara keseluruhan. Kepemimpinan bukan
hanya merupakan sesuatu yang dimiliki oleh presiden,
gubernur, walikota atau kepala departemen; tetapi
kepemimpinan merupakan sesuatu yang di dalamnya
melibatkan seluruh orang di dalam organisasi dan
masyarakat kita dari waktu ke waktu. Yang pasti terdapat
beberapa orang yang berpendapat bahwa perubahan dalam

distribusi kepemimpinan seperti ini dibutuhkan untuk
mempertahankan hidup kita. JohnGardner, mantan sekretaris
kabinet dan penemu kelompok kepentingan publik Common
Cause, menyatakan “Di negara ini, kepemimpinan tersebar
antar seluruh elemen dari masyarakat dan menuruni seluruh
level, dan sistem tidak akan bekerja kecuali sejumlah
besar orang di dalam masyarakat dipersiapkan untuk
bertindak seperti-pemimpin dalam membuat segalanya
berjalan dalam level mereka” (1987,1).
Ketiga, kita harus memahami bahwa kepemimpinan tidak
hanya mengenai melakukan sesuatu dengan benar,
kepemimpinan adalah mengenai bagaimana melakukan hal-hal
yang benar. Dengan kata lain, kepemimpinan pasti akan
terkait dengan nilai-nilai penting manusia, termasuk
nilai publik yang paling fundamental, nilai-nilai seperti
kebebasan, kesetaraan dan keadilan. Melalui proses
kepemimpinan orang akan bekerja sama untuk membuat
pilihan mengenai arah yang ingin mereka ambil; mereka
membuat keputusan-keputusan fundamental mengenai masa
depannya. Pilihan-pilihan seperti ini tidak bisa
ditetapkan hanya dengan didasarkan pada kalkulasi biaya
dan keuntungan secara rasional. Mereka membutuhkan
keseimbangan cermat dari nilai-nilai manusia, khususnya
ketika penduduk dan pejabat pemerintah bekerja sama dalam
mengembangkan kebijakan-kebijakan publik. Kepemimpinan
seperti yang akan kita lihat, bisa memainkan sebuah peran
“transformasional” dalam proses ini, dengan membantu
orang untuk menghadapi nilai-nilai penting dan tumbuh
serta berkembang secara individual dankolektif. Sejumlah

241

penulis terkini mengenai kepemimpinan menyatakan bahwa
kami meneliti peran “pelayan” kepemimpinan dan kami
sangat perhatian dengan istilah “memimpin dengan jiwa”.
Dalam bab ini kami menyatakan bahwa administrator
publik saat ini dan masa yang akan datang harus
mengembangkan pemahaman yang cukup berbeda mengenai
kepemimpinan dibandingkan yang terkait dengan
Administrasi Publik lama atau Manajemen Publik Baru.
Kepemimpinan harus dikonseptualisasikan kembali secara
dramatis. Setidaknya peran dari pemimpin publik adalah
(1) membantu masyarakat dan penduduknya untuk memahami
kebutuhan dan potensi mereka, (2) mengintegrasikan dan
mengartikulasikan visi komunitas dan visi dari berbagai
organisasi yang aktif dalam area tertentu, dan (3)
bertindak sebagai pemicu atau perangsang bagi tindakan.
Konseptualisasi ulang terhadap kepemimpinan publik ini
dideskripsikan sebagai kepemimpinan bersama, kepemimpinan
berbasis-nilai dan kepemimpinan level-jalan. Sebelum kami
mengkaji alternatif-alternatif ini, yang kami hubungkan
secara sangat jelas dengan layanan Publik Baru, kami akan
secara singkat meninjau kembali pendekatan-pendekatan
terhadap kepemimpinan yang digunakan oleh Administrasi
Publik Lama dan Manajemen Publik Baru.

Administrasi Publik Lama dan Manajemen Eksekutif

Seperti yang kita lihat sebelumnya, pandangan
mengenai kepemimpinan dalam Administrasi Publik lama
didasarkan pada sebuah model manajemen eksekutif.
Ingatlah bahwa Woodrow Wilson untuk pertama kalinya

menggagas penciptaan pusat kekuasaan dan tanggung jawab
tunggal, sebuah teguran yang dikaji secara mendalam oleh
beberapa penulis sebelumnya. W.F.Willoughby, misalnya,
menyatakan bahwa kewenangan administratif harus terlebih
dulu dimiliki oleh eksekutif utama, yang harus memiliki
kekuasaan dan kewenangan yang dibutuhkan untuk
menciptakan sebuah “bagian mesin administratif tunggal
dan terpadu” (1927,37). Langkah kedua adalah
mengelompokkan aktivitas yang sama dalam unit-unit yang
mencerminkan sebuah divisi buruh. Kemudian hierarki
manajemen bisa diciptakan, di mana eksekutif bisa secara
esensial mengontrol perilaku dari mereka yang berada di
bagian rendah organisasi. Prinsip-prinsip kunci yang
mendasari interpretasi kepemimpinan eksekutif ini adalah
prinsip-prinsip yang ditemukan dalam organisasi bisnis
pada waktu itu – kesatuan komando, kewenangan
hierarkis/top-down, dan divisi buruh.
Sifat top-down dari manajemen organisasi internal
dalam Administrasi Publik Lama sebagian paralel dengan
sebuah pendekatan serupa antara agen-agen pemerintah
dengan penduduk atau kliennya. Seperti kami tunjukkan
sebelumnya, administrator memainkan peran yang semakin
berpengaruh dalam proses pengembangan kebijakan, meskipun
selalu dengan kehati-hatian untuk mempertahankan
keunggulan dari pejabat terpilih. Dalam proses ini peran
penduduk terbatas – peran pemilihan pejabat secara
periodik, lalu mengawasi apa yang mereka lakukan.
Setidaknya sampai pertengahan tahun 1960-an, keterlibatan
penduduk dalam operasi agen sangat terbatas. Memang benar

243

bahwa beberapa penulis mempertanyakan kepatuhan tersebut.
Leonard White, misalnya, menentang sentralisasi
berlebihan dari kekuasaan karena penduduk perlu
mendapatkan pengalaman dalam menerima tanggung jawab
sipilnya. “Agar administrasi bisa berjalan dalam
birokrasi yang sangat terpusat, akan mustahil
mengharapkan adanya rasa tanggung jawab personal (pada
diri penduduk) bagi pemerintahan yang baik” (1926,96).
Luther Gulick, di satu sisi menginginkan peran yang lebih
aktif dan independen dari administrator di mana
keterlibatan penduduk merupakan alat terbaik untuk
menjamin pemenuhan. Menurut Gullick, “Kesuksesan dari
perjalanan demokrasi tidak tergantung pada aktivitas
politik yang luas atau terus-menerus dari penduduk, dan
juga bukan oleh pengetahuan kecerdasan untuk menjawab
permasalahan-permasalahan kompleks” (1933,558). Penentuan
kebijakan di sisi lain hendaknya diberikan kepada ahli.

Manajemen Publik Baru dan Kewirausahaan

Dalam Manajemen Publik Baru, kebutuhan bagi kepemimpinan
setidaknya secara parsial dipudarkan oleh aturan dan
insentif keputusan. Dalam kasus-kasus seperti itu,
kepemimpinan tidak terletak pada satu orang; tetapi
kumpulan dari pilihan individu mengganti kebutuhan akan
fungsi kepemimpinan. Misalnya, Don Kettl mengatakan bahwa
isu kunci dalam reformasi berbasis-pasar adalah
“Bagaimana pemerintah dapat menggunakan insentif gaya-
pasar untuk mencabut penyakit birokrasi?” (2000a,1).
Dalam beberapa kasus pemerintah memberikan layanan mulai

dari pengumpulan sampah sampai penjara. Yang lainnya
masih mencoba menciptakan mekanisme bagi pilihan konsumen
melalui sistem pemberian layanan alternatif atau melalui
usaha-usaha seperti menyediakan “voucher” bagi layanan
yang dibutuhkan. Dalam berbagai kasus, manajemen Publik
Baru bertujuan untuk mengganti pemberian layanan
tradisional berbasis aturan dengan taktik berbasis pasar
yang didorong oleh kompetisi. Penduduk “dipimpin” oleh
pilihannya terhadap satu pilihan atau yang lainnya.
Osborne dan Gaebler (1992) secara eksplisit
mendeskripsikan penurunan peran pemberian layanan sebagai
cara yang lebih baik untuk memimpin masyarakat. Mereka
merekomendasikan bahwa pemerintah harus meninggalkan
peran pemberian layanan yang mereka sebut sebagai
“pendayung” dan mengedepankan perkembangan kebijakan
(yang mereka sebut sebagai “menyetir”). Organisasi
penyetir menetapkan kebijakan, menyediakan dana bagi
agen-agen operasional (apakah pemerintah maupun non-
pemerintah) dan mengevaluasi kinerja. Mereka menetapkan
struktur “insentif” di mana agen-agen dapat bersaing atau
penduduk dapat memilih. Tetapi mereka tidak secara aktual
terlibat dalam pemberian layanan.
Elemen lain dari pendekatan Manajemen Publik Baru
terhadap kepemimpinan publik adalah desakan untuk
memasukkan kompetisi dalam area-area yang sebelumnya
menjadi monopoli pemerintah. Dengan menetapkan proses
kompetitif bagi layanan seperti pengumpulan sampah,
beberapa kota telah mampu mengurangi biayanya dalam
jumlah besar; tetapi perubahan yang lebih dramatis dari

245

tradisi bahkan telah muncul. Misalnya, beberapa
yurisdiksi melakukan eksperimentasi pilihan sekolah
sebagai sebuah alat untuk menciptakan kompetisi di dalam
sistem pendidikan. Idenya adalah bahwa sekolah harus
diberi otonomi yang cukup besar untuk mengelola sumber
dayanya sendiri dan kemudian pasar akan menentukan
sekolah mana yang paling efektif. Mekanisme insentif
berjalan dalam beberapa arah. Sekolah memiliki insentif
untuk menunjukkan kualitas tinggi. Siswa memiliki
insentif untuk mencoba sistem sekolah terbaik.
Yang sangat penting bagi diskusi kita di sini adalah
bahwa insentif pasar diterapkan oleh Manajemen Publik
Baru sebagai sebuah pengganti bagi kepemimpinan publik.
Osborne dan Gaebler, misalnya, secara antusias
memunculkan pernyataan dari Jauh Chubb, co-penulis dari
sebuah buku penting mengenai pilihan sekolah.
“Anda bisa mendapatkan sekolah yang efektif melalui
cara-cara lain – seperti kekuatan kepemimpinan yang
kuat. Tetapi jika kita harus bergantung pada
perkembangan pemimpin yang benar-benar luar biasa
untuk mengamankan sekolah kita, prospek kita tidak
akan berjalan baik. Sistem yang ada saat ini tidak
ditetapkan untuk mendorong jenis kepemimpinan seperti
itu. Sebuah sistem kompetisi dan pilihan di sisi lain
secara otomatis memberikan insentif bagi sekolah
untuk melakukan hal yang tepat (dicuplik dalam
Osborne dan Gaebler, 1992,95)”

Layanan Publik Baru dan Kepemimpinan

Layanan Publik Baru melihat kepemimpinan bukan dalam term
manipulasi individu maupun manipulasi insentif. Tetapi
kepemimpinan dilihat sebagai sebuah bagian alamiah dari
pengalaman manusia, yang selalu terkena kekuatan rasional
dan intuitif, dan memfokuskan energi manusia pada proyek-
proyek yang menguntungkan bagi humanitas. Kepemimpinan
tidak lagi dilihat sebagai prerogatif dari mereka yang
berada di kantor-kantor publik tinggi, tetapi sebagai
sebuah fungsi yang meluas dalam kelompok, organisasi dan
masyarakat. Dalam hal ini yang dibutuhkan adalah
kepemimpinan dasar dalam organisasi publik dan masyarakat
secara keseluruhan. Di sini kita akan mengkaji beberapa
interpretasi yang tepat dari pendekatan baru ini terhadap
kepemimpinan.

Kepemimpinan Berbasis Nilai

Barangkali rumusan kepemimpinan yang paling kuat, apakah
itu diterapkan pada politik, bisnis atau manajemen adalah
ide “kepemimpinan transformasional”. Kepemimpinan
transformasional adalah konsep kunci dalam sebuah
Pulitzer Prize klasik – memenangkan studi, yang ditulis
oleh ilmuwan politik Harvard, James MacGregor Burns dan
hanya berjudul Leadership (1978). Dalam karya monumental
ini, Burns tidak hanya mencoba memahami dinamika
kepemimpinan dalam term efisiensi rasional, menyelesaikan
sesuatu atau memenuhi tujuan organisasi. Tetapi dia
mencoba mengembangkan sebuah teori kepemimpinan yang akan
membentang melintasi kultur dan waktu serta diterapkan

247

pada kelompok, organisasi dan masyarakat. Secara khusus
Burns mencoba memahami kepemimpinan bukan sebagai sesuatu
yang dilakukan pemimpin kepada bawahan, tetapi sebagai
sebuah hubungan antara pemimpin dengan bawahan, sebuah
interaksi saling menguntungkan yang pada akhirnya
mengubah keduanya.

Proses kepemimpinan harus dilihat sebagai bagian dari
dinamika konflik dan kekuasaan...kepemimpinan tidak
akan berarti apapun jika tidak dihubungkan dengan
tujuan kolektif;...efektifitas pemimpin harus dinilai
bukan melalui kliping pers, tetapi melalui perubahan
sosial nyata;...kepemimpinan politik tergantung pada
rantai proses biologis dan sosial panjang, interaksi
dengan struktur peluang politik, hubungan saling
mempengaruhi antara panggilan prinsip moral dengan
kebutuhan kekuasaan...dalam menempatkan konsep
kepemimpinan ini secara terpusat ke dalam sebuah
teori...kami akan memperkuat kembali kemungkinan
tujuan manusia dari standar keadilan umum dalam
melaksanakan urusan manusia (Burns 1978,4)”.
Burns memulai dengan menyatakan bahwa meskipun
secara historis kita dilingkupi dengan hubungan antara
kekuasaan dengan kepemimpinan, terdapat sebuah perbedaan
penting antara keduanya. Kekuasaan dianggap sebagai
pelaksana dari keinginan seseorang, bukan penolakan.
Konsepsi kekuasaan seperti itu mengabaikan fakta penting
bahwa kekuasaan melibatkan hubungan antara pemimpin
dengan bawahan, dan bahwa nilai sentral dalam hubungan
tersebut adalah tujuan – apa yang dicari dan apa yang

dimaksudkan, baik oleh orang yang menjalankan kekuasaan
maupun orang yang menerima tujuan. Pada sebagian besar
situasi, penerima ini memiliki fleksibilitas dalam
responsnya terhadap pelaksanaan kekuasaan, sehingga
kekuasaan yang dapat dijalankan oleh seseorang tergantung
pada cara yang digunakan oleh kedua belah pihak dalam
melihat situasi. Pemegang kekuasaan menarik sumber daya
dan motifnya sendiri, tetapi harus relevan dengan sumber
daya dan motivasi dari penerima kekuasaan.
Menurut Burns, kepemimpinan merupakan satu aspek
dari kekuasaan, tetapi kepemimpinan juga merupakan sebuah
proses terpisah. Kekuasaan dijalankan ketika calon
pemegang kekuasaan, yang berusaha mencapai tujuannya
sendiri, mendapatkan sumber daya yang membuat mereka
dapat mempengaruhi orang lain. Kekuasaan dijalankan untuk
merealisasikan tujuan dari pemegang kekuasaan, apakah
tujuan tersebut juga merupakan tujuan responden atau
bukan (1978,18). Di sisi lain, kepemimpinan dijalankan
“ketika orang dengan motif dan tujuan tertentu
memobilisasi (dalam kompetisi dan konflik dengan orang
lain) sumber daya kelembagaan, politik, psikologis dan
sumber daya lainnya untuk memunculkan, melibatkan dan
memenuhi motif dari bawahan. Perbedaan antara kekuasaan
dan kepemimpinan adalah bahwa kekuasaan melayani
kepentingan dari pemegang kekuasaan, sedangkan
kepemimpinan memenuhi kebutuhan pemimpin serta
bawahannya. Nilai, motivasi, keinginan, kebutuhan,
kepentingan, dan harapan dari pemimpin maupun bawahan
harus terwakili agar kepemimpinan bisa dijalankan.

249

Menurut Burns, pada dasarnya terdapat dua jenis
kepemimpinan. Yang pertama adalah kepemimpinan
“transaksional” yang melibatkan pertukaran hal-hal
berharga (apakah ekonomis, politis maupun psikologis)
antara inisiator dengan responden. Misalnya, seorang
pemimpin politik mungkin setuju untuk mendukung kebijakan
tertentu untuk mendapatkan suara pada pemilihan
mendatang. Atau seorang siswa dapat menulis sebuah
makalah untuk mendapatkan nilai “A”. Dalam aspek
kepemimpinan transaksional, dua pihak menyatu dalam
sebuah hubungan yang meningkatkan kepentingan dari
keduanya, tetapi tidak ada hubungan mendalam antar
mereka. Di sisi lain, kepemimpinan “transformasional”
terjadi ketika pemimpin dan bawahan saling terlibat dalam
sebuah cara tertentu sehingga mereka saling mengangkat
menuju level moralitas dan motivasi yang lebih tinggi.
Meskipun pemimpin dan yang dipimpin mungkin pada awalnya
bersatu untuk mengejar kepentingannya sendiri atau karena
pemimpin menyadari beberapa potensi khusus dari bawahan,
ketika hubungan muncul, kepentingan mereka menjadi
menyatu dalam dukungan saling menguntungkan untuk tujuan
umum. Hubungan antara pemimpin dengan bawahan menjadi
sebuah hubungan di mana tujuan dari keduanya diangkat
melalui hubungan tersebut; kedua belah pihak menjadi
termobilisasi, berinspirasi, terangkat. Dalam beberapa
kasus, kepemimpinan transformasional bahkan muncul
menjadi kepemimpinan moral ketika kepemimpinan
memunculkan level aspirasi moral dan pelaksanaan moral
dari pemimpin dan bawahan. Kepemimpinan moral

menghasilkan tindakan-tindakan yang sesuai dengan
kebutuhan, kepentingan dan aspirasi bawahan, tetapi ini
juga merupakan tindakan yang secara fundamental mengubah
pemahaman moral dan kondisi sosial. Pada akhirnya
kepemimpinan, khususnya transformasional atau
kepemimpinan moral, memiliki kapasitas untuk menggerakkan
kelompok, organisasi, bahkan masyarakat menuju pengejaran
tujuan yang lebih tinggi.
Interpretasi yang sama tetapi lebih kontemporer
mengenai kepemimpinan diberikan oleh Ronald Heifetz dalam
buku ini, Leadership without Easy Answers (1994). Heifetz
berpendapat seperti yang kita lakukan pada awal bab ini
bahwa kepemimpinan tidak lagi hanya mengenai penetapan
visi dan mendorong orang untuk bergerak menuju arah
tersebut. Kepemimpinan tidak lagi mengenai “memerintah
orang untuk melakukan sesuatu”. Tetapi kepemimpinan,
apakah itu dari seseorang dalam posisi kewenangan formal
maupun dengan kewenangan kecil atau non-formal, dianggap
sebagai alat bantu sebuah kelompok, organisasi atau
masyarakat dalam memahami visinya, lalu belajar cara
untuk bergerak menuju arah baru. Sebagai sebuah ilustrasi
mengenai perbedaan antara dua pandangan mengenai
kepemimpinan ini, lihatlah dua definisi mengenai
kepemimpinan berikut ini, “kepemimpinan berarti
mempengaruhi masyarakat untuk mengikuti visi pemimpin” vs
“kepemimpinan berarti mempengaruhi komunitas untuk
menghadapi masalahnya” (Heifetz, 199,14).
Dari sudut pandang teoritis ini, Heifetz
mengidentifikasi beberapa pelajaran praktis bagi pemimpin

251

– bahkan dengan pemimpin yang tidak memiliki kekuasaan
formal:
1.

Mengidentifikasi Tantangan Adaptif: Mendiagnosis
situasi yang sesuai dengan nilai-nilai yang ada,
dan membebaskan isu-isu yang menyertainya.

2.

Menjaga agar Level Stres masih berada di dalam
Rentang yang bisa Ditolerir untuk Melakukan
Aktivitas Adaptif: Menggunakan analogi pemasak
tekanan, menjaga agar panas tidak keluar dari
panci.

3.

Memfokuskan Perhatian pada Pematangan Isu dan
bukan pada Distraksi Pengurangan Stres:
Mengidentifikasi isu-isu yang saat ini bisa
menarik perhatian; dan ketika mengarahkan
perhatian pada isu-isu ini, jangan terima
mekanisme penghindaran kerja seperti penolakan,
pengambinghitaman, eksternalisasi musuh, berpura-
pura masalah yang terjadi bersifat teknis, atau
menyerang orang, bukan isu.

4.

Memberikan Kembali Tugas kepada Orang, tetapi Pada
Tingkatan yang Bisa Mereka Atasi: Menempatkan dan
mengembangkan tanggung jawab dengan meletakkan
tekanan pada orang yang menghadapi masalah.

5.

Melindungi suara-suara kepemimpinan tanpa
kekuasaan: Memberikan perlindungan kepada mereka
yang memunculkan pertanyaan-pertanyaan keras dan
mendorong munculnya stres – orang yang mengarah
pada kontradiksi internal masyarakat. Orang-orang
ini sering kali akan memiliki dimensi untuk

mendorong pemikiran ulang yang tidak dimiliki oleh
mereka yang berkuasa (Heifetz 199, 128).

Kepemimpinan Bersama

Jauh Bryson dan Berbara Crosby (1992) menetapkan
tahap bagi diskusi mengenai kepemimpinan bersama dengan
membandingkan model kepemimpinan birokratis tradisional
dengan kepemimpinan kontemporer – di mana tak ada satu
orangpun yang memegang tanggung jawab. Di satu sisi,
terdapat birokrasi hierarkis tradisional, yang memiliki
kapasitas untuk “mencakup seluruh masalah” dan untuk
terlibat dalam proses penanganan masalah dan perencanaan
ahli dan rasional agar bisa mencapai sebuah solusi yang
bisa mereka implementasikan. Di sisi lain, seperti kita
lihat dalam diskusi kita mengenai proses pemerintahan
baru, masalah yang muncul saat ini membutuhkan
keterlibatan jaringan dari beberapa organisasi berbeda
dengan gaya, agenda dan perhatian berbeda. Kelompok-
kelompok tersebut mungkin memiliki perbedaan serius –
dalam arah, motivasi, waktu, aset dan sebagainya – dan
perbedaan-perbedaan tersebut mungkin sangat parah. Dalam
lingkungan yang terus berubah dan kisruh ini, model
kepemimpinan formal rasional tidak lagi tepat. Tetapi
seseorang, khususnya orang yang tidak memiliki posisi
kekuasaan formal mungkin melihat kepemimpinan sebagai
satu hal yang menyatukan seluruh orang yang peduli pada
masalah dan membantu menyelesaikan atau melemahkan
perbedaan-perbedaan tersebut, dan tidak pernah
mengontrol, tetapi memimpin dengan memberi contoh,

253

bujukan, dorongan dan pemberdayaan.
Model kepemimpinan alternatif ini, yang oleh Bryson
dan Einsweiler dideskripsikan sebagai “kapasitas
transformatif bersama” (1991,3) terkadang lambat dan
sering kali membosankan, tetapi memiliki alasan yang
bagus. Pemimpin dalam dunia kekuasaan dan kemampuan
bersama memiliki kebutuhan yang menuntut waktu dan
perhatian khusus. Meskipun kepemimpinan bersama itu
membutuhkan banyak waktu, karena lebih banyak orang dan
kelompok yang terlibat, ironisnya kepemimpinan ini jauh
lebih berhasil untuk alasan yang sama – karena lebih
banyak orang dan kelompok yang terlibat.
Tetapi kesuksesan membutuhkan adanya pemahaman
terhadap berbagai tempat dalam pembuatan keputusan
kebijakan dan berbagai langkah yang harus dilalui agar
meraih kesuksesan. Bryson dan Crosby (1992) menunjukkan
tiga setting yang menjadi lebih sering diterapkan dalam
menyatukan orang dan menegosiasikan sudut pandang mereka
yang berbeda. Forum adalah ruang di mana orang terlibat
dalam diskusi, perdebatan dan pertimbangan mendalam.
Forum ini mencakup kelompok diskusi, debat formal, dengar
pendapat publik, satuan tugas, konferensi, surat kabar,
radio, televisi dan internet. Arena di sisi lain lebih
formal dan memiliki ranah yang lebih tak terbatas.
Contohnya adalah komite eksekutif, dewan kota, senat
fakultas, dewan direktur, dan legislatif. Terakhir,
pengadilan adalah setting yang memfokuskan pada
penyelesaian perselisihan menurut norma-norma masyarakat
yang ada.

Bryson dan Crosby lalu menetapkan beberapa langkah
kunci dalam menyelesaikan masalah publik secara efektif:
1.Mendorong Kesepakatan Awal untuk Bertindak: sebuah
kelompok pemimpin, pembuat keputusan kunci, dan
penduduk awam menyatu dan menyetujui kebutuhan
untuk merespons masalah tertentu.
2.mengembangkan definisi masalah efektif untuk
mengarahkan tindakan: cara ketika masalah
ditetapkan akan secara dramatis mempengaruhi cara
berbeda yang digunakan oleh beberapa pihak dalam
merespons dan terlibat dalam proses, serta cara
ketika solusi ditetapkan.
3.mencari solusi dalam forum. Dalam fase ini, akan
terjadi pencarian solusi terhadap masalah yang
telah diidentifikasi sebelumnya. Dalam fase ini
pemimpim memfasilitasi konstruksi skenario
alternatif untuk bergerak dari masa lalu yang penuh
masalah menuju masa depan yang bebas masalah.
4.mengembangkan sebuah proposal yang bisa menang
dalam arena. Di sini fokusnya berubah menuju
pengembangan kebijakan yang bisa diletakkan pada
agenda-agenda dari badan pembuat keputusan formal.
5.menggunakan solusi kebijakan publik: dalam fase
ini, mereka yang mendukung perubahan mencari
penggunaan proposalnya oleh mereka yang memiliki
kewenangan pembuatan keputusan formal dan sumber
daya serta dukungan yang dibutuhkan untuk
keberhasilan.
6.mengimplementasikan kebijakan dan rencana baru:

255

kebijakan tidak berimplementasi dengan sendirinya,
sehingga memperluas kebijakan baru dalam sistem
melibatkan sebuah dimensi penjelasan detil dan
tatanan yang terkait dengan proses implementasi.
Jika hal ini tidak muncul, perubahan tidak bisa
dianggap utuh.
7.menilai kembali kebijakan dan program: Setelah
implementasi, muncul kebutuhan untuk mengevaluasi
kembali situasi. Semuanya berubah, orang berubah,
dan komitmen sumber daya berubah – dan hal ini bisa
mendorong pada putaran perubahan kebijakan baru.

Argumen yang sama dikembangkan oleh Jeffrey Luke dalam
Catalytic Leadership (1998). Sesuai dengan diskusi awal
kita mengenai pemerintahan berbasis-jaringan, Luke
menyatakan bahwa organisasi publik sangat dibatasi pada
apa yang dapat mereka lakukan pada dirinya sendiri.
Beberapa kelompok dan organisasi lain harus dilibatkan
dalam mengatasi isu-isu seperti kehamilan remaja,
kemacetan lalu lintas dan polusi lingkungan. Selain
kepemimpinan tradisional, tipe kepemimpinan dari Luke ini
terkait dengan kerja sama bisnis dan agen-agen
pemerintahan birokratis yang didasarkan pada kewenangan
hierarkis dan tidak mudah ditransfer ke dalam situasi
yang tersebar dan kompleks. Sebaliknya dalam lingkungan
ini yang menandai proses kebijakan publik, kepemimpinan
harus “memfokuskan perhatian dan memobilisasi tindakan
berkelanjutan oleh para stakeholder” (1998,5).

Menurut Luke, kepemimpinan publik yang efektif dalam
sebuah dunia yang saling terikat, yang ia sebut sebagai
kepemimpinan katalitis, melibatkan empat tugas khusus:

1.

memfokuskan perhatian dengan memunculkan isu-isu
kepada publik dan agenda kebijakan. Menggerakkan
masalah tertentu ke dalam agenda publik melibatkan
identifikasi masalah, menciptakan kesadaran akan
urgensi solusi dan memicu kepentingan publik luas.

2.

melibatkan orang dalam usaha untuk melakukan
pertemuan dengan berbagai orang, agen dan
kepentingan berbeda yang dibutuhkan untuk
mengatasi masalah.

3.

merangsang strategi dan pilihan bagi tindakan.
Langkah ini membutuhkan pengembangan kelompok
kerja efektif dengan tujuan bersama dan proses
diskusi dan belajar kelompok yang dapat dipercaya.

4.

mempertahankan tindakan dan momentum dengan
mengelola hubungan melalui kelembagaan yang tepat
dan berbagi serta memberikan umpan balik informasi
secara cepat.

Pelayan, bukan Pemilik

Dalam Layanan Publik Baru, terdapat kesadaran eksplisit
bahwa administrator publik bukan merupakan pemilik bisnis
dari agen dan program-programnya. Mindset dari
administrator publik adalah bahwa program dan sumber daya
publik tidak menjadi miliki mereka. Tetapi administrator
publik menerima tanggung jawab untuk melayani penduduk
dengan menjadi penjaga dari sumber daya publik (Kass,

257

1990), pelindung organisasi publik (Terry, 1995),
fasilitator kewarganegaraan dan dialog demokratis (Box,
1998; Chapin dan Denhardt 1995; King dan Stivers 1998),
dan katalis bagi keterlibatan komunitas (Denhardt dan
Gram 1999; Lappe dan duBois 1994). Ini merupakan
perspektif yang sangat berbeda dari pemilik bisnis yang
memfokuskan pada profit dan efisiensi. Layanan Publik
Baru menyatakan bahwa administrator publik tidak hanya
harus berbagi kekuasaan, bekerja bersama orang-orang, dan
pialang solusi, tetapi juga harus mengonseptualisasikan
kembali perannya dalam proses pemerintahan sebagai
partisipan yang bertanggung jawab, bukan sebagai
pengusaha.

Dalam layanan Publik Baru, kepemimpinan bersama
berbasis-nilai dilihat sebagai sebuah fungsi dan tanggung
jawab pada seluruh level organisasi, dari level eksekutif
sampai level jalan. Vinzant dan Crothers (1998),
misalnya, menjelaskan bagaimana pelayan publik di garis
depan dituntut untuk melakukan diskresi, melibatkan orang
dan membuat keputusan yang menghargai dan mencerminkan
berbagai faktor dan nilai. Mereka harus responsif
terhadap aturan-aturan agen, supervisornya, komunitas
yang mereka layani, rekan kerja serta variabel
situasional dan etis.

Kesimpulan

Dalam Layanan Publik Baru, kepemimpinan didasarkan pada
nilai dan dibagi dalam seluruh organisasi dan masyarakat.
Perubahan dalam konseptualisasi peran administrator

publik ini memunculkan implikasi bagi tipe-tipe tantangan
dan tanggung jawab kepemimpinan yang dihadapi oleh
pelayan publik. Pertama, administrator publik harus
mengetahui dan mengelola lebih dari syarat dan sumber
daya dari program-program mereka. Pandangan sempit tidak
akan bermanfaat bagi penduduk yang dunianya dibagi oleh
departemen dan kantor-kantor program. Masalah yang
dihadapi penduduk sering kali multiaspek, berubah dan
dinamis – dan mereka tidak mudah jatuh di dalam kantor
tertentu atau deskripsi pekerjaan sempit dari individu.
Untuk melayani penduduk, administrator publik hendaknya
tidak hanya mengetahui dan mengelola sumber dayanya
sendiri; mereka juga harus menyadari dan berhubungan
dengan sumber dukungan dan bantuan lain, melibatkan
penduduk dan komunitas dalam proses. Mereka tidak
mengontrol dan tidak berpikiran bahwa pilihan kepentingan
pribadi berfungsi sebagai wakil dari dialog dan nilai
bersama. Pendeknya, mereka harus berbagi kekuasaan dan
memimpin dengan motivasi tinggi, komitmen, integritas
dalam hal tertentu yang menghargai dan memberdayakan
penduduk.

259

You're Reading a Free Preview

Download
scribd
/*********** DO NOT ALTER ANYTHING BELOW THIS LINE ! ************/ var s_code=s.t();if(s_code)document.write(s_code)//-->