POSISI TNI DALAM SISTEM POLITIK NASIONAL Jum`at, 6 Oktober 2006 00:00:00 - Oleh : puspen - Dibaca : 1316 Home

Opini POSISI TNI DALAM SISTEM POLITIK NASIONAL Kita perlu merenungkan lagi posisi TNI dalam sistem politik nasional di Indonesi a dalam rangka mendorong proses demokratisasi yang sedang berlangsung. Apalagi setelah buku BJ Habibie, Detik-detik yang Menentukan, diluncurkan di Jak arta, muncul polemik soal kemungkinan ada upaya kudeta pada tahun 1998. Apa betu l ada upaya kudeta, belum ada kepastian. Namun, peluang kudeta seperti di Thaila nd dan Filipina sebetulnya bisa dicegah melalui mekanisme pengaturan institusi k etentaraan. Politik praktis Pertama, pengorganisasian TNI. Kedudukan TNI dalam sistem politik haruslah ditem patkan di luar birokrasi pemerintahan. Ia berada langsung di bawah presiden seba gai kepala negara sekaligus Panglima Tertinggi TNI. Dengan demikian, TNI bisa be bas atau tidak terlibat dalam persoalan kebijakan politik pemerintah yang terkad ang berhadapan dengan aspirasi rakyat. Dengan memisahkan TNI secara struktural d ari urusan politik seperti ini, sistem ketentaraan menjamin tidak ada prajurit a tau pimpinan TNI pada level mana pun terlibat dalam politik praktis, mulai dari memberikan komentar atas ketidaksetujuan terhadap kebijakan pemerintah sampai pa da pengerahan mesin perang untuk menakut-nakuti pemerintah. Agar TNI benar-benar netral dan bebas dari intervensi politik dan segala urusan politik praktis yang salah satu ujungnya adalah rebutan jabatan, pengangkatan pe jabat di bawah kepala staf angkatan (bintang tiga) menjadi otoritas penuh TNI. A rtinya, keterlibatan presiden tak lebih hanyalah pengesahan legalitas administra si kenegaraan dalam kedudukan presiden sebagai kepala negara, sedangkan kepala s taf angkatan ditetapkan dan diangkat oleh presiden dengan nominasi sejumlah bint ang tiga yang diajukan pimpinan TNI setelah melalui proses sidang Dewan Jabatan dan Kepangkatan Tinggi (Wanjakti). Selain itu, dalam pengorganisasian Markas Besar TNI yang dipimpin seorang kepala staf gabungan, mesti menjadi kewenangan presiden untuk memilih satu dari tiga k epala staf yang ada. Dalam hal pengurusan administrasi, kepala staf gabungan ber ada di atas para kepala staf angkatan. Dalam situasi perang atau darurat militer Kepala Staf Gabungan TNI otomatis bera lih menjadi Panglima TNI yang peralihannya dinyatakan oleh presiden. Yang berhak untuk mengeluarkan perintah dalam penggunaan kekuatan TNI, walaupun untuk jumla h satu orang prajurit dan dengan amunisi satu butir peluru sekalipun, mutlak han ya berada di tangan presiden selaku kepala negara dan sekaligus sebagai Panglima Tertinggi TNI. Soal anggaran dan ancaman Kedua, soal urusan administrasi. Dalam urusan administrasi di luar urusan perang , khususnya dalam hal anggaran belanja, hal itu ditangani Departemen Pertahanan. Menteri Pertahanan kemudian memperjuangkan anggaran TNI ke DPR. TNI bukanlah le mbaga sipil karena itu ia jangan dilibatkan pada pekerjaan yang bersifat bottomup dengan adu argumentasi dan perdebatan termasuk dengan anggota DPR. Sistem har us menjamin agar habitat militer yang demikian itu tidak menjadi rusak. Pada prinsipnya, untuk membangun tentara yang kuat dibutuhkan biaya yang besar k arena pada hakikatnya militer adalah cost center. Di sanalah tanggung jawab poli tisi sipil untuk mencukupi bujet TNI. Tidaklah benar kalau proses memperoleh buj et TNI menempuh jalur lobi balik layar. TNI juga jangan diseret masuk ke dalam w ilayah politik, karena itu ia harus dijaga agar lembaga politik mana pun tidak m

engintervensinya termasuk dalam proses perekrutan pimpinan TNI. Ketiga, soal ancaman. Tentara turun tangan dalam urusan perang menghadapi musuh dari luar. Bisa urusan internal kalau negara sedang "tidak normal" dalam hal kea manan. Soal keamanan dalam negeri, lembaga intelijen, polisi, dan lembaga sipil yang terkait yang perlu diberdayakan. Kalau toh itu gagal, TNI hanya bisa dibena rkan pada saat keadaan sudah tidak normal. Masalah seperti Aceh (sebelum Nota Ke sepahaman Helsinki) dan Papua sesungguhnya murni masalah politik, maka seharusny a diselesaikan dengan cara politik, bukan dengan mengerahkan tentara. Selain mendorong proses demokratisasi, model pengaturan tentara seperti itu juga mencegah peluang tentara menguasai politik, entah melalui kudeta yang sebetulny a bukan tradisi militer kita ataupun melalui proses politik formal. ================================================= Supremasi Sipil dan Profesionalisme TNI Oleh: Edy Prasetyono PADA tanggal 30 September 2004 Dewan Perwakilan Rakyat telah menyetujui Rancanga n Undang-Undang TNI untuk disahkan menjadi Undang-Undang tentang TNI. Meski baru beberapa bulan dibahas DPR, UU TNI sebenarnya lahir melalui proses panjang seja k pertengahan kedua tahun 2002. Dalam proses yang panjang itu, RUU TNI mengundan g beberapa kontroversi. Beberapa waktu lalu kontroversi berkisar pada adanya Pasal 19 RUU TNI yang perna h disebut oleh seseorang sebagai pasal kudeta karena memberi wewenang kepada pan glima untuk menggunakan kekuatan TNI dalam keadaan memaksa. Dalam perjalanannya selama proses pembahasan, RUU TNI masih dicurigai memberi pe luang peran pembinaan teritorial, yang dikhawatirkan akan mengarah pada keterlib atan TNI dalam politik melalui jaringan struktur teritorial TNI. BAGAIMANA dengan UU TNI yang baru saja disetujui DPR? Apakah UU TNI itu telah me njawab berbagai kekhawatiran itu? Penilaian terhadap UU TNI harus bertitik tolak dari dua prinsip. Pertama, UU TNI harus membangun supremasi sipil dan kontrol otoritas politik yan g demokratis atas institusi TNI. Ini penting untuk menegaskan kewenangan pemerin tah dalam membuat kebijakan pertahanan dan pengerahan, penggunaan, dan pelibatan TNI dengan persetujuan DPR. Sementara itu TNI hanya memegang aspek operasional dan pembinaan kekuatan. Kontrol atas TNI oleh pemerintah juga dilakukan melalui mekanisme anggaran yang dibuat bersama DPR. Dalam UU TNI, supremasi sipil tercermin dari aneka ketentuan mengenai jati diri TNI pada Pasal 2 terutama Ayat (d) tentang TNI sebagai tentara profesional yang tunduk pada kebijakan politik negara dan prinsip-prinsip demokrasi. Pasal 3 tent ang kedudukan TNI juga menegaskan ketertundukan TNI pada presiden dan Departemen Pertahanan yang memegang kewenangan koordinasi dalam pembuatan kebijakan dan st rategi pertahanan serta dukungan administrasi bagi TNI. Pasal 5 memperkuat Pasal 2 dan Pasal 3 dengan menyatakan TNI adalah alat negara di bidang pertahanan yan g dalam menjalankan tugasnya berdasarkan kebijakan dan keputusan politik negara. Karena itu, TNI tidak bisa bergerak independen. TNI hanya bisa dikerahkan oleh s uatu keputusan politik pemerintah (presiden) dengan persetujuan DPR, seperti dit egaskan Pasal 17. Dalam keadaan memaksa, presiden dapat langsung mengerahkan kek uatan TNI. Ini dengan ketentuan, dalam waktu 2 x 24 jam, presiden harus melapork an kepada DPR. Jika DPR tidak menyetujui pengerahan itu, presiden harus menghent

ikannya (Pasal 18). Sementara itu tanggung jawab operasional kekuatan TNI ada di pundak panglima yang harus bertanggung jawab kepada presiden (Pasal 19 Ayat 2). Memang masih ada kekhawatiran terhadap tugas TNI di luar operasi perang seperti diatur Pasal 7 Ayat (2), termasuk tugas memberdayakan wilayah pertahanan yang di rinci dalam tugas masing-masing angkatan pada Pasal 8, 9, dan 10. Ada yang menaf sirkan tugas-tugas ini mencakup pembinaan teritorial yang dilakukan struktur ter itorial TNI. Namun, harus diperhatikan, tugas-tugas selain perang hanya bisa dil akukan atas dasar kebijakan dan keputusan politik negara (Pasal 7 Ayat 3). Keput usan politik dan kebijakan negara mendasari pengembangan postur TNI untuk mengat asi ancaman militer dan ancaman bersenjata. Postur meliputi kekuatan, kemampuan, dan gelar kekuatan TNI. Di sini, struktur t eritorial tidak lain adalah bentuk gelar yang harus berdasarkan kebijakan pertah anan negara (Pasal 11). Ketentuan ini menegaskan kewenangan untuk mempertahankan , mengembangkan, atau mengubah struktur teritorial tidak di tangan TNI, tetapi d i tangan pemerintah. Pengembangan postur TNI, sesuai penjelasan Pasal 11, harus memerhatikan wilayah rawan keamanan, daerah perbatasan, rawan konflik dan pulau terpencil sesuai kond isi geografis dan strategi pertahanan. Dengan demikian, secara legal, politis, d an strategis, UU TNI berhasil menciptakan supremasi otoritas politik yang demokr atis atas institusi TNI. Tetapi, tampak UU TNI masih belum menyelesaikan hubungan antara TNI sebagai orga nisasi dengan Departemen Pertahanan dan presiden. Pasal 3 menyatakan, TNI di baw ah presiden dalam pengerahan dan penggunaan kekuatan dan di bawah koordinasi Dep artemen Pertahanan dalam hal kebijakan dan strategi pertahanan serta dukungan ad ministrasi. Ketentuan itu secara implisit mengakui, TNI adalah suatu entitas yang terpisah d ari Departemen Pertahanan. TNI masih bukan bagian integral Departemen Pertahanan . Akan lebih baik jika TNI dalam Departemen Pertahanan. Harusnya hal ini diatur langsung dalam batang tubuh UU TNI, tidak dalam penjelasan. Pengaturan dalam pen jelasan tampaknya merupakan hasil kompromi di DPR setelah perdebatan panjang dan alot. UKURAN kedua, UU TNI harus mampu menciptakan tentara profesional. Profesionalism e diukur dari kompetensi, akuntabilitas, dan kesejahteraan. Kompetensi TNI adala h untuk mempertahankan kedaulatan negara, keutuhan wilayah, dan keselamatan bang sa dari ancaman militer dan bersenjata. Untuk menjalankan tugas ini TNI berfungs i sebagai penangkal, penindak, dan pemulih (Pasal 6). Untuk menjalankan fungsi i tu, fungsi pembinaan melekat pada tiap angkatan. Dengan logika ini, sewajarnya kepala staf angkatan tidak mempunyai garis komando operasi. Karena itu, mereka dinamakan kepala staf yang berfungsi staffing, yang berbeda dari commanding. Garis komando operasi ada di tangan panglima. Namun, d alam praktik jarang sekali, panglima atau kepala staf angkatan, bahkan pangdam, menjadi panglima komando operasi di lapangan. Karena itu, perlu dipikirkan bagai mana reorganisasi TNI, termasuk mabes-mabesnya, jika nanti TNI ada dalam Departe men Pertahanan yang harus menegaskan garis staffing dan commanding secara jelas. Kompetensi juga lahir melalui pendidikan, promosi, dan pembinaan mental baik mel alui sumpah prajurit, sumpah perwira, maupun kode etik. UU TNI sudah mengatur se mua. Juga patut disambut positif, untuk mengembangkan profesionalisme prajurit, UU TNI melarang prajurit terlibat kegiatan partai politik, politik praktis, bisn is, dan untuk dipilih menjadi anggota legislatif (Pasal 39). Bahkan, kegiatan bi snis TNI akan diambil alih pemerintah dalam waktu lima tahun ke depan. Bisnis TN I telah menjadi sorotan publik. Tidak hanya kegiatan bisnis yang menghasilkan ua ng akan membuat TNI independen terhadap otoritas politik, tetapi juga karena keg

iatan bisnis bisa merusak hubungan komando dan merusak social capital di tubuh T NI. Karena itu, negara harus menyediakan seluruh kebutuhan anggaran TNI. Namun, ada kekhawatiran, TNI bisa menduduki jabatan-jabatan pemerintah departeme n ataupun nondepartemen (Pasal 47). Ini adalah kekhawatiran yang wajar karena pe ngalaman di zaman Orde Baru. Meski demikian, ketentuan selanjutnya mengenai hal ini juga harus diperhatikan. Pasal 47 Ayat (3) dan (4) menyatakan, posisi prajur it dalam jabatan-jabatan itu harus atas dasar permintaan pimpinan departemen ata u lembaga pemerintah nondepartemen. Artinya, prajurit bersangkutan secara implis it tak akan menduduki pimpinan. Selain itu mereka harus tunduk kepada ketentuan administrasi dan sesuai kebutuhan organisasi departemen dan lembaga pemerintah n ondepartemen. Ini berarti penempatan prajurit di luar instansi pemerintah adalah tanggung jawa b dan keputusan politik pemerintah dalam bentuk peraturan pemerintah atau peratu ran perundang-undangan. Akuntabilitas operasional ada di pundak panglima dalam hal penggunaan kekuatan T NI. Kegagalan pelaksanaan tugas TNI adalah tanggung jawab panglima. Sedangkan ta nggung jawab pembinaan TNI untuk menyiapkan TNI ada di tangan masing-masing kepa la staf. Akuntabilitas operasional ini juga mencakup ketertundukan pada prinsip hak asasi manusia, hukum internasional dan kebiasaan internasional dalam melaksa nakan tugas operasi militer. Ke depan, masalah ini harus diterjemahkan dalam hub ungan pertanggungjawaban komando (command responsibility) dan aturan pelibatan ( rules of engagement) yang jelas. PANGLIMA juga dituntut mempertanggungjawabkan anggaran TNI kepada Departemen Per tahanan. Akuntabilitas ketiga adalah akuntabilitas hukum, yaitu ketertundukan pr ajurit TNI kepada kekuasaan peradilan umum dalam pelanggaran hukum pidana umum. Namun, harus digarisbawahi, upaya membangun TNI yang profesional dan yang melepa skan sebagian hak-hak politik sebagai warga negara mensyaratkan pemenuhan keseja hteraan prajurit. Hal ini menjadi tanggungan pemerintah (Departemen Pertahanan) seperti diatur dalam Pasal 51 dan 52. UU TNI merupakan terobosan besar dalam reformasi sektor keamanan. Beberapa prins ip dasar supremasi sipil yang demokratis atas institusi militer telah diletakkan . Tetapi, undang-undang ini tidak banyak artinya jika tidak dilaksanakan. Depart emen Pertahanan dan DPR harus bekerja lebih keras guna menyiapkan beberapa kebij akan lain dan instrumen pelaksanaannya. Untuk itu diperlukan pemberdayaan Departemen Pertahanan dan Menteri Pertahanan y ang memahami masalah pertahanan, terutama pengelolaan pertahanan (defence manage ment) dan hubungan sipil-militer dalam negara demokratis. ================================================================== KEDUDUKAN LEMBAGA NEGARA DI INDONESIA PASCA AMANDEMEN UUD NEGARA TAHUN 1945 A. Pendahuluan Berbicara mengenai lembaga negara berarti berbicara mengenai alat kelengkapan ya ng ada dalam sebuah negara. Alat kelengkapan negara berdasarkan teori klasik huk um negara meliputi, kekuasaan eksekutif, dalam hal ini bisa Presiden atau Perdan a Menteri atau Raja; kekuasaan legislatif, dalam hal ini bisa disebut parlemen a tau dengan nama lain seperti Dewan Perwakilan Rakyat; dan kekuasaan yudikatif se perti Mahkamah Agung atau supreme court. Setiap alat kelengkapan negara tersebut bisa memiliki organ-organ lain untuk membantu melaksanakan fungsinya. Kekuasaan eksekutif, misalnya, dibantu oleh menteri-menteri yang biasanya memili ki suatu depertemen tertentu. Meskipun demikian, dalam kenyataanya, tipe-tipe le mbaga yang diadopsi setiap negara berbeda-beda sesuai dengan perkembangan sejara h politik kenegaraan dan juga sesuai dengan kebutuhan masyarakat dalam negara ya

ng bersangkutan. Secara konseptual, tujuan diadakan lembaga-lembaga negara atau alat kelengkapan negara adalah selain untuk menjalankan fungsi negara, juga untu k menjalankan fungsi pemerintahan secara aktual. Lembaga-lembaga negara harus membentuk suatu kesatuan proses yang satu sama lain saling berhubungan dalam rangka penyelengaraan fungsi negara atau istilah yang digunakan Prof. Sri Soemantri adalah actual governmental process. Jadi, meskipun dalam praktiknya tipe lembaga-lembaga negara yang diadopsi setiap negara bisa b erbeda, secara konsep, lembaga-lembaga tersebut harus bekerja dan memiliki relas i sedemikian rupa sehingga membentuk suatu kesatuan untuk merealisasikan secara praktis fungsi negara dan ideologis mewujudkan tujuan negara jangka panjang. Dalam negara hukum yang demokratik, hubungan antara infra struktur politik (Soci o Political Sphere) selaku pemilik kedaulatan http://www.lpmpsulsel.net/v2/index.php?option=com_content&view=article &id=130:pasca-amandemen&catid=42:widyaiswara&Itemid=203 (Political Sovereignty) dengan supra struktur politik (Governmental Political Sp here) sebagai pemegang atau pelaku kedaulatan rakyat menurut hukum (Legal Sovere ignty), terdapat hubungan yang saling menentukan dan saling mempengaruhi. Oleh k arena itu, hubungan antar dua komponen struktur ketatanegaraan tersebut ditentuk an dalam UUD, terutama supra struktur politik telah ditentukan satu sistem, baga imana kedaulatan rakyat sebagai dasar kekuasaan tertinggi negara itu dibagi-bagi dan dilaksanakan oleh lembaga- lembaga negara. Untuk memahami kedudukan dan hubungan lembaga negara terlebih dahulu harus memah ami konteks sejarah dan suasana politik yang terjadi. Kedudukan lembaga negara d apat dilihat dari konteks negara dan konteks masyarakat. Lembaga negara dalam ko nteks negara dapat diketahui melalui sistem dan mekanisme penyelenggaraan pemeri ntahan yang berlaku sebagaimana yang dianut dalam UUD NRI 1945. dalam konteks ma syarakat dapat dilihat dari kerja Infra Struktur Politik masyarakat yang meliput i partai politik (political party), golongan kepentingan (interest group), golon gan penekan (pressure group), alat komunikasi politik (media political communica tion), dan tokoh politik (political figure) dalam mempengaruhi dan mengarahkan k ebijakan- kebijakan penyelenggara negara. Masalah yang akan kami angkat dalam makalah ini adalah sebagai berikut: (1) Baga imanakah kedudukan Lembaga Negara di Indonesia pasca amandemen UUD 1945?; (2) Ba gaimanakah hubungan antar Lembaga Negara di Indonesia Pasaca Amandemen UUD 1945? B. Kedudukan Lembaga Negera di Indonesia Pasca Amandemen UUD 1945 1. Pengertian Lembaga Negara http://www.lpmpsulsel.net/v2/index.php?option=com_content&view=article &id=130:pasca-amandemen&catid=42:widyaiswara&Itemid=203 Untuk memahami pengertian lembaga atau organ negara secara lebih dalam, kita dap at mendekatinya dari pandangan Hans Kelsen mengenai the concept of the State Org an dalam bukunya General Theory of Law and State. Hans Kelsen menguraikan bahwa W hoever fulfills a function determined by the legal order is an organ. Siapa saja yang menjalankan suatu fungsi yang ditentukan oleh suatu tata hukum (legal orde r) adalah suatu organ. Artinya, organ negara itu tidak selalu berbentuk organik. Di samping organ yang berbentuk organik, lebih luas lagi, setiap jabatan yang ditentukan oleh hukum da pat pula disebut organ, asalkan fungsi-fungsinya itu bersifat menciptakan norma (normcreating) dan/atau bersifat menjalankan norma (norm applying). These functio ns, be they of a norm creating or of a norm applying character, are all ultimate ly aimed at the execution of a legal sanction. Menurut Kelsen, parlemen yang menetapkan undang-undang dan warga negara yang mem ilih para wakilnya melalui pemilihan umum sama-sama merupakan organ negara dalam arti luas. Demikian pula hakim yang mengadili dan menghukum penjahat dan terpid ana yang menjalankan hukuman tersebut di lembaga pemasyarakatan, adalah juga mer upakan organ negara. Pendek kata, dalam pengertian yang luas ini, organ negara i tu identik dengan individu yang menjalankan fungsi atau jabatan tertentu dalam k onteks kegiatan bernegara. Inilah yang disebut sebagai jabatan publik atau jabat an umum (public offices) dan pejabat publik atau pejabat umum (public officials) . Di samping pengertian luas itu, Hans Kelsen juga menguraikan adanya pengertian o

rgan negara dalam arti yang sempit, yaitu pengertian organ dalam arti materiil. Individu dikatakan organ negara hanya apabila ia secara pribadi memiliki keduduk an hukum yang tertentu (...he personally has a specific legal position). Suatu t ransaksi hukum perdata, misalnya, kontrak, adalah merupakan tindakan atau perbua tan yang menciptakan hukum seperti halnya suatu putusan pengadilan. http://www.lpmpsulsel.net/v2/index.php?option=com_content&view=article &id=130:pasca-amandemen&catid=42:widyaiswara&Itemid=203 Lembaga negara terkadang disebut dengan istilah lembaga pemerintahan, lembaga pe merintahan non-departemen, atau lembaga negara saja. Ada yang dibentuk berdasark an atau karena diberi kekuasaan oleh UUD, ada pula yang dibentuk dan mendapatkan kekuasaannya dari UU, dan bahkan ada pula yang hanya dibentuk berdasarkan Keput usan Presiden. Hirarki atau ranking kedudukannya tentu saja tergantung pada dera jat pengaturannya menurut peraturan perundang-undangan yang berlaku. Lembaga negara yang diatur dan dibentuk oleh UUD merupakan organ konstitusi, sed angkan yang dibentuk berdasarkan UU merupakan organ UU, sementara yang hanya dib entuk karena keputusan presiden tentunya lebih rendah lagi tingkatan dan derajat perlakuan hukum terhadap pejabat yang duduk di dalamnya. Demikian pula jika lem baga dimaksud dibentuk dan diberi kekuasaan berdasarkan Peraturan Daerah, tentu lebih rendah lagi tingkatannya. Dalam setiap pembicaraan mengenai organisasi negara, ada dua unsur pokok yang sa ling berkaitan, yaitu organ dan functie. Organ adalah bentuk atau wadahnya, seda ngkan functie adalah isinya; organ adalah status bentuknya (Inggris: form, Jerma n: vorm) , sedangkan functie adalah gerakan wadah itu sesuai maksud pembentukann ya. Dalam naskah Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945, organ -organ yang dimaksud, ada yang disebut secara eksplisit namanya, dan ada pula ya ng disebutkan eksplisit hanya fungsinya. Ada pula lembaga atau organ yang disebu t bahwa baik namanya maupun fungsi atau kewenangannya akan diatur dengan peratur an yang lebih rendah. 2. Lembaga-Lembaga Negara Menurut UUD 1945 Jika dikaitkan dengan hal tersebut di atas, maka dapat dikemukakan bahwa dalam U UD 1945, terdapat tidak kurang dari 34 organ yang disebut keberadaannya dalam UU D 1945. Ke-34 organ atau lembaga tersebut adalah: http://www.lpmpsulsel.net/v2/index.php?option=com_content&view=article &id=130:pasca-amandemen&catid=42:widyaiswara&Itemid=203 1. Majelis permusyawaratan Rakyat (MPR) diatur dalam Bab III UUD 1945 yang juga diberi judul Majelis permusyawaratan Rakyat?. Bab III ini berisi dua pasal, yaitu Pasal 2 yang terdiri atas tiga ayat, Pasal 3 yang juga terdiri atas tiga ayat; 2. Presiden yang diatur keberadaannya dalam Bab III UUD 1945, dimulai dari Pasal 4 ayat (1) dalam pengaturan mengenai Kekuasaan Pemerintahan Negara yang berisi 17 pasal; 3. Wakil Presiden yang keberadaannya juga diatur dalam Pasal 4 yaitu pada ayat ( 2) UUD 1945. Pasal 4 ayat (2) UUD 1945 itu menegaskan, Dalam melakukan kewajibann ya, Presiden dibantu oleh satu orang Wakil Presiden; 4. Menteri dan Kementerian Negara yang diatur tersendiri dalam Bab V UUD 1945, y aitu pada Pasal 17 ayat(1), (2), dan (3); 5. Menteri Luar Negeri sebagai menteri triumpirat yang dimaksud oleh Pasal 8 aya t (3) UUD 1945, yaitu bersama-sama dengan Menteri Dalam Negeri dan Menteri Perta hanan sebagai pelaksana tugas kepresidenan apabila terdapat kekosongan dalam wak tu yang bersamaan dalam jabatan Presiden dan Wakil Presiden; 6. Menteri Dalam Negeri sebagai triumpirat bersama-sama dengan Menteri Luar Nege ri dan Menteri Pertahanan menurut Pasal 8 ayat (3) UUD 1945; 7. Menteri Pertahanan yang bersama-sama dengan Menteri Luar Negeri dan Menteri D alam Negeri ditentukan sebagai menteri triumpirat menurut Pasal 8 ayat (3) UUD 1 945. Ketiganya perlu disebut secara sendiri-sendiri, karena dapat saja terjadi k onflik atau sengketa kewenangan konstitusional di antara sesama mereka, atau ant ara mereka dengan menteri lain atau lembaga negara lainnya; 8. Dewan Pertimbangan Presiden yang diatur dalam Pasal 16 Bab III tentang Kekuas aan Pemerintahan Negara yang berbunyi, Presiden membentuk suatu dewan pertimbanga n yang bertugas http://www.lpmpsulsel.net/v2/index.php?option=com_content&view=article

&id=130:pasca-amandemen&catid=42:widyaiswara&Itemid=203 memberikan nasihat dan pertimbangan kepada Presiden, yang selanjutnya diatur dal am undang-undang. 9. Duta seperti diatur dalam Pasal 13 ayat (1) dan (2); 10. Konsul seperti yang diatur dalam Pasal13 ayat (1); 11. Pemerintahan Daerah Provinsi sebagaimana dimaksud oleh Pasal 18 ayat (2), (3 ), (5), (6) dan ayat (7) UUD 1945; 12. Gubemur Kepala Pemerintah Daerah seperti yang diatur dalam Pasal 18 ayat (4) UUD 1945; 13. Dewan Perwakilan Rakyat Daerah Provinsi, seperti yang diatur dalam Pasal 18 ayat 3 UUD 1945; 14. Pemerintahan Daerah Kabupaten sebagaimana dimaksud oleh Pasal 18 ayat (2), ( 3), (5), (6) dan ayat (7) UUD 1945; 15. Bupati Kepala Pemerintah Daerah Kabupaten seperti yang diatur dalam Pasal 18 ayat (4) UUD 1945; 16. Dewan Perwakilan Rakyat Daerah Kabupaten seperti yang diatur dalam Pasal 18 ayat (3) UUD 1945; 17. Pemerintahan Daerah Kota sebagaimana dimaksud oleh Pasal 18 ayat (2), (3), ( 5), (6) dan ayat (7) UUD 1945; 18. Walikota Kepala Pemerintah Daerah Kota seperti yang diatur dalam Pasal 18 ay at (4) UUD 1945; 19. Dewan Perwakilan Rakyat Daerah Kota seperti yang diatur oleh Pasal 18 ayat ( 3) UUD 1945; 20. Satuan Pemerintahan Daerah yang bersifat khusus atau istimewa seperti dimaks ud oleh Pasal 18B ayat (1) UUD 1945, diatur dengan undang-undang. Karena keduduk annya yang khusus dan diistimewakan, satuan pemerintahan daerah yang bersifat kh usus atau istimewa ini diatur tersendiri oleh UUD 1945. Misalnya, status Pemerin tahan Daerah Istimewa Yogyakarta, Pemerintahan Daerah Otonomi Khusus Nanggroe Ac eh Darussalam dan Papua, serta Pemerintahan Daerah Khusus Ibukota Jakarta. Keten tuan mengenai kekhususan atau keistimewaannya itu diatur dengan undang-undang. O leh karena itu, pemerintahan daerah yang http://www.lpmpsulsel.net/v2/index.php?option=com_content&view=article &id=130:pasca-amandemen&catid=42:widyaiswara&Itemid=203 demikian ini perlu disebut secara tersendiri sebagai lembaga atau organ yang keb eradaannya diakui dan dihormati oleh negara. 21. Dewan Perwakilan Rakyat (DPR) yang diatur dalam Bab VII UUD 1945 yang berisi Pasal 19 sampai dengan Pasal 22B; 22. Dewan Perwakilan Daerah (DPD) yang diatur dalam Bab VIIA yang terdiri atas P asal 22C dan Pasal 220; 23. Komisi Penyelenggaran Pemilu yang diatur dalam Pasal 22E ayat (5) UUD 1945 y ang menentukan bahwa pemilihan umum harus diselenggarakan oleh suatu komisi yang bersifat nasional, tetap, dan mandiri. Nama Komisi Pemilihan Umum bukanlah nama yang ditentukan oleh UUD 1945, melainkan oleh Undang-Undang; 24. Bank sentral yang disebut eksplisit oleh Pasal 230, yaitu Negara memiliki sua tu bank sentral yang susunan, kedudukan, kewenangan, tanggungjawab, dan independ ensinya diatur dengan undang-undang?. Seperti halnya dengan Komisi Pemilihan Umu m, UUD 1945 belum menentukan nama bank sentral yang dimaksud. Memang benar, nama bank sentral sekarang adalah Bank Indonesia. Tetapi, nama Bank Indonesia bukan nama yang ditentukan oleh UUD 1945, melainkan oleh undang-undang berdasarkan ken yataan yang diwarisi dari sejarah di masa lalu. 25. Badan Pemeriksa Keuangan (BPK) yang diatur tersendiri dalam Bab VIIIA dengan judul Badan Pemeriksa Keuangan dan terdiri atas 3 pasal, yaitu Pasal 23E (3 ayat ), Pasal 23F (2 ayat), dan Pasal 23G (2 ayat); 26. Mahkamah Agung (MA) yang keberadaannya diatur dalam Bab IX, Pasal 24 dan Pas al 24A UUD 1945; 27. Mahkamah Konstitusi (MK) yang juga diatur kebera-daannya dalam Bab IX, Pasal 24 dan Pasal 24C UUD 1945; 28. Komisi Yudisial yang juga diatur dalam Bab IX, Pasal 24B UUD 1945 sebagai au xiliary organ terhadap Mahkamah Agung yang diatur dalam Pasal 24 dan Pasal 24A U UD 1945;

http://www.lpmpsulsel.net/v2/index.php?option=com_content&view=article &id=130:pasca-amandemen&catid=42:widyaiswara&Itemid=203 29. Tentara Nasional Indonesia (TNI) diatur tersendiri dalam UUD 1945, yaitu dal am Bab XII tentang Pertahanan dan Keamanan Negara, pada Pasal 30 UUD 1945; 30. Angkatan Darat (TNI AD) diatur dalam Pasal 10 UUD 1945; 31. Angkatan Laut (TNI AL) diatur dalam Pasal 10 UUD 1945; 32. Angkatan Udara (TNI AU) diatur dalam Pasal 10 UUD 1945; 33. Kepolisian Negara Republik Indonesia (POLRI) yang juga diatur dalam Bab XII Pasal 30 UUD 1945; 34. Badan-badan lain yang fungsinya terkait dengan kehakiman seperti kejaksaan d iatur dalam undang-undang sebagaimana dimaksud oleh Pasal 24 ayat (3) UUD 1945 y ang berbunyi, Badan-badan lain yang fungsinya berkaitan dengan kekuasaan kehakima n diatur dalam undang-undang.1 Jika diuraikan lebih rinci lagi, apa yang ditentukan dalam Pasal 24 ayat (3) UUD 1945 tersebut dapat pula membuka pintu bagi lembaga-lembaga negara lain yang fu ngsinya berkaitan dengan kekuasaan kehakiman yang tidak secara eksplisit disebut dalam UUD 1945. Pasal 24 ayat (3) UUD 1945 menentukan, Badan-badan lain yang fun gsinya berkaitan dengan kekuasaan kehakiman diatur dalam undang-undang. Artinya, selain Mahkamah Agung dan Mahkamah Konstitusi, serta Komisi Yudisial dan kepoli sian negara yang sudah diatur dalam UUD 1945, masih ada badan-badan lainnya yang jumlahnya lebih dari satu yang mempunyai fungsi yang berkaitan dengan kekuasaan kehakiman. Badan-badan lain yang dimaksud itu antara lain adalah Kejaksaan Agun g yang semula dalam rancangan Perubahan UUD 1945 tercantum sebagai salah satu le mbaga yang diusulkan diatur dalam Bab tentang Kekuasaan Kehakiman, tetapi tidak mendapat kesepakatan, sehingga pengaturannya dalam UUD 1945 ditiadakan. Namun, karena yang disebut dalam Pasal 24 ayat (3) tersebut di atas adalah badan -badan, berarti jumlahnya lebih dari satu. Artinya, selain Kejaksaan Agung, masi h ada lagi lembaga lain yang fungsinya juga berkaitan dengan kekuasaan kehakiman , yaitu yang menjalankan fungsi http://www.lpmpsulsel.net/v2/index.php?option=com_content&view=article &id=130:pasca-amandemen&catid=42:widyaiswara&Itemid=203 penyelidikan, penyidikan, dan/atau penuntutan. Lembaga-lembaga dimaksud misalnya adalah Komisi Nasional Hak Asasi Manusia (Komnasham), Komisi Pemberantasan Tind ak Pidana Korupsi (KPK), dan sebagainya. Lembaga-lembaga ini, seperti halnya Kej aksaan Agung, meskipun tidak secara eksplisit disebut dalam UUD 1945, tetapi sam a-sama memiliki constitutional importance dalam sistem konstitusional berdasarka n UUD 1945. Keberadaan Komnas Hak Asasi Manusia. Materi perlindungan konstitusional hak asas i manusia merupakan materi utama setiap konstitusi tertulis di dunia. Untuk meli ndungi dan mempromosikan hak-hak asasi manusia itu, dengan sengaja negara memben tuk satu komisi yang bernama Komnasham (Komisi Nasional Hak Asasi Manusia). Arti nya, keberadaan lembaga negara bernama Komnas Hak Asasi Manusia itu sendiri sang at penting bagi negara demokrasi konstitusional. Karena itu, meskipun pengaturan dan pembentukannya hanya didasarkan atas undangundang, tidak ditentukan sendiri dalam UUD, tetapi keberadaannya sebagai lembaga negara mempunyai apa yang diseb ut sebagai constitutional importance yang sama dengan lembaga-lembaga negara lai nnya yang disebutkan eksplisit dalam UUD 1945 Sama halnya dengan keberadaan Kejaksaan Agung dan kepolisian negara dalam setiap sistem negara demokrasi konstitusional ataupun negara hukum yang demokratis. Ke duanya mempunyai derajat kepentingan (importance) yang sama. Namun, dalam UUD 19 45, yang ditentukan kewenangannya hanya kepolisian negara yaitu dalam Pasal 30, sedangkan Kejaksaan Agung sama sekali tidak disebut. Hal tidak disebutnya Kejaks aan Agung yang dibandingkan dengan disebutnya Kepolisian dalam UUD 1945, tidak d apat dijadikan alasan untuk menilai bahwa kepolisian negara itu lebih penting da ripada Kejaksaan Agung. Kedua-duanya sama-sama penting atau memiliki constitutio nal importance yang sama. Setiap yang mengaku menganut prinsip demokrasi konstit usional atau negara hukum yang demokratis, haruslah memiliki http://www.lpmpsulsel.net/v2/index.php?option=com_content&view=article &id=130:pasca-amandemen&catid=42:widyaiswara&Itemid=203 perangkat kelembagaan kepolisian negara dan kejaksaan sebagai lembaga-lembaga pe

negak hukum yang efektif. 3. Pembedaan Lembaga Negara Dari Segi Fungsi dan Hierarki Dari segi fungsinya, ke-34 lembaga tersebut, ada yang bersifat utama atau primer , dan ada pula yang bersifat sekunder atau penunjang (auxiliary). Sedangkan dari segi hirarkinya, ke-34 lembaga itu dapat dibedakan ke dalam tiga lapis. Organ l apis pertama dapat disebut sebagai lembaga tinggi negara. Organ lapis kedua dise but sebagai lembaga negara saja, sedangkan organ lapis ketiga merupakan lembaga daerah. Memang benar sekarang tidak ada lagi sebutan lembaga tinggi dan lembaga tertinggi negara. Namun, untuk memudahkan pengertian, organ-organ konstitusi pad a lapis pertama dapat disebut sebagai lembaga tinggi negara, yaitu: (1) Presiden dan Wakil Presiden; (2) Dewan Perwakilan Rakyat (DPR); (3) Dewan Perwakilan Dae rah (DPD); (4) Majelis Permusyawaratan Rakyat (MPR); (5) Mahkamah Konstitusi (MK ); (5) Mahkamah Agung (MA); (6) Badan Pemeriksa Keuangan (BPK). Organ lapis kedua dapat disebut lembaga negara saja. Ada yang mendapatkan kewena ngannya dari UUD, dan ada pula yang mendapatkan kewenangannya dari undang-undang . Yang mendapatkan kewenangan dari UUD, misalnya, adalah Komisi Yudisial, Tentar a Nasional Indonesia, dan Kepolisian Negara; sedangkan lembaga yang sumber kewen angannya adalah undang-undang, misalnya, adalah Komnas HAM, Komisi Penyiaran Ind onesia, dan sebagainya. Kedudukan kedua jenis lembaga negara tersebut dapat dise bandingkan satu sama lain. Hanya saja, kedudukannya meskipun tidak lebih tinggi, tetapi jauh lebih kuat. Keberadaannya disebutkan secara eksplisit dalam undangundang, sehingga tidak dapat ditiadakan atau dibubarkan hanya karena kebijakan p embentukan undangundang. Lembaga-lembaga negara sebagai organ konstitusi lapis k edua itu adalah: (1) Menteri Negara; (2) Tentara Nasional lndonesia; (3) Kepolis ian Negara; (4) Komisi Yudisial; (5) Komisi pemilihan umum; (6) Bank sentral. http://www.lpmpsulsel.net/v2/index.php?option=com_content&view=article &id=130:pasca-amandemen&catid=42:widyaiswara&Itemid=203 Keenam lembaga atau organ negara tersebut di atas, yang secara tegas ditentukan nama dan kewenangannya dalam UUD 1945 adalah Menteri Negara, Tentara Nasional ln donesia, Kepolisian Negara, dan Komisi Yudisial. Komisi Pemilihan Umum hanya dis ebutkan kewenangan pokoknya, yaitu sebagai lembaga penyelenggara pemilihan umum (pemilu). Akan tetapi, nama lembaganya apa, tidak secara tegas disebut, karena p erkataan komisi pemilihan umum tidak disebut dengan huruf besar. Ketentuan Pasal 22E ayat (5) UUD 1945 berbunyi, Pemilihan umum diselenggarakan ol eh suatu komisi pemilihan umum yang bersifat nasional, tetap, dan mandiri. Sedan gkan ayat (6)-nya berbunyi, Ketentuan lebih lanjut tentang pemilihan umum diatur dengan undang-undang. Karena itu, dapat ditafsirkan bahwa nama resmi organ penye lenggara pemilihan umum dimaksud akan ditentukan oleh undang-undang. Undang-unda ng dapat saja memberi nama kepada lembaga ini bukan Komisi Pemilihan Umum, tetap i misalnya Komisi Pemilihan Nasional atau nama lainnya. Selain itu, nama dan kewenangan bank sentral juga tidak tercantum eksplisit dala m UUD 1945. Ketentuan Pasal 23D UUD 1945 hanya menyatakan, Negara memiliki suatu bank sentral yang susunan, kedudukan, kewenangan, tanggung jawab, dan independen sinya diatur dengan undang-undang. Bahwa bank sentral itu diberi nama seperti ya ng sudah dikenal seperti selama ini, yaitu Bank Indonesia, maka hal itu adalah ur usan pembentuk undang-undang yang akan menentukannya dalam undang-undang. Demiki an pula dengan kewenangan bank sentral itu, menurut Pasal 23D tersebut, akan dia tur dengan UU. Dengan demikian derajat protokoler kelompok organ konstitusi pada lapis kedua te rsebut di atas jelas berbeda dari kelompok organ konstitusi lapis pertama. Organ lapis kedua ini dapat disejajarkan dengan posisi lembaga-lembaga negara yang di bentuk berdasarkan undang-undang, seperti Komisi Nasional Hak Asasi Manusia (KOM NAS HAM), Komisi Pemberantasan Korupsi (KPK), Komisi Penyiaran Indonesia (KPI), http://www.lpmpsulsel.net/v2/index.php?option=com_content&view=article &id=130:pasca-amandemen&catid=42:widyaiswara&Itemid=203 Komisi Pengawas Persaingan Usaha (KPPU), Komisi Kebenaran dan Rekonsiliasi (KKR) , Konsil Kedokteran Indonesia, dan lain-lain sebagainya. Kelompok ketiga adalah organ konstitusi yang termasuk kategori lembaga negara ya ng sumber kewenangannya berasal dari regulator atau pembentuk peraturan di bawah undang-undang. Misalnya Komisi Hukum Nasional dan Komisi Ombudsman Nasional dib

entuk berdasarkan Keputusan Presiden belaka. Artinya, keberadaannya secara hukum hanya didasarkan atas kebijakan presiden (presidential policy) atau beleid pres iden. Jika presiden hendak membubarkannya lagi, maka tentu presiden berwenang un tuk itu. Artinya, keberadaannya sepenuhnya tergantung kepada beleid presiden. Lembaga-lembaga daerah diatur dalam Bab VI UUD 1945 tentang Pemerintah Daerah. D alam ketentuan tersebut diatur adanya beberapa organ jabatan yang dapat disebut sebagai organ daerah atau lembaga daerah yang merupakan lembaga negara yang terd apat di daerah. Lembaga-lembaga daerah itu adalah: (1) Pemerintahan Daerah Provi nsi; (2) Gubemur; (3) DPRD provinsi; (4) Pemerintahan Daerah Kabupaten; (5) Bupa ti; (6) DPRD Kabupaten; (7) Pemerintahan Daerah Kota; (8) Walikota; dan (9) DPRD Kota. Dalam Pasal 18B ayat (1) dan ayat (2) UUD 1945, disebut pula adanya satuan-satua n pemerintahan daerah yang bersifat khusus atau istimewa. Bentuk satuan pemerint ahan daerah yang bersifat khusus atau istimewa itu, dinyatakan diakui dan dihorm ati keberadaannya secara tegas oleh undang-undang dasar, sehingga eksistensinya sangat kuat secara konstitusional. Oleh sebab itu, tidak dapat tidak, keberadaan unit atau satuan pemerintahan daerah yang bersifat khusus atau istimewa itu har us pula dipahami sebagai bagian dari pengertian lembaga daerah dalam arti yang l ebih luas. Dengan demikian, lembaga daerah dalam pengertian di atas dapat dikata kan berjumlah sepuluh organ atau lembaga. Di antara lembaga-lembaga negara yang disebutkan dalam UUD 1945, ada yang dapat dikategorikan sebagai organ utama atau primer(primary constitutional organs), da n ada pula yang merupakan organ pendukung atau penunjang (auxiliary state organs ). Untuk memahami perbedaan di antara keduanya, lembaga-lembaga negara tersebut dapat dibedakan dalam tiga ranah (domain) (i). kekuasaan eksekutif atau pelaksan a; (ii). kekuasaan legislatif dan fungsi pengawasan; (iii). kekuasaan kehakiman atau fungsi yudisial. Dalam cabang kekuasaan eksekutif atau pemerintahan negara ada presiden dan wakil presiden yang merupakan satu kesatuan institusi kepresidenan. Sedangkan dalam f ungsi pengawasan dan kekuasaan legislatif, terdapat empat organ atau lembaga, ya itu (i). Dewan Perwakilan Rakyat (DPR), (ii). Dewan Perwakilan Daerah (DPD), (ii i). Majelis permusyawaratan Rakyat (MPR), dan (iv). Badan Pemeriksa Keuangan (BP K). Sementara itu, di cabang kekuasaan judisial, dikenal adanya tiga lembaga, yaitu Mahkamah Konstitusi, Mahkamah Agung, dan Komisi Yudisial. Yang menjalankan fungs i kehakiman hanya dua, yaitu Mahkamah Konstitusi, dan Mahkamah Agung. Tetapi, da lam rangka pengawasan terhadap kinerja hakim dan sebagai lembaga pengusul pengan gkatan hakim agung, dibentuk lembaga tersendiri yang bemama Komisi Yudisial. Kom isi ini bersifat independen dan berada di luar kekuasaan Mahkamah Konstitusi ata upun Mahkamah Agung, dan karena itu kedudukannya bersifat independen dan tidak t unduk kepada pengaruh keduanya. Akan tetapi, fungsinya tetap bersifat penunjang (auxiliary) terhadap fungsi kehakiman yang terdapat pada Mahkamah Konstitusi dan Mahkamah Agung. Meskipun Komisi Yudisial ditentukan kekuasaannya dalam UUD 1945 , tidak berarti ia mempunyai kedudukan yang sederajat dengan Mahkamah Agung dan Mahkamah Konstitusi. Sebagai perbandingan, Kejaksaan Agung tidak ditentukan kewenangannya dalam UUD 1 945, sedangkan Kepolisian Negara ditentukan dalam Pasal 30 UUD 1945. Akan tetapi , pencantuman ketentuan tentang kewenangan Kepolisian itu dalam UUD 1945 tidak d apat dijadikan alasan untuk menyatakan bahwa Kepolisian lebih tinggi http://www.lpmpsulsel.net/v2/index.php?option=com_content&view=article &id=130:pasca-amandemen&catid=42:widyaiswara&Itemid=203 kedudukannya daripada Kejaksaan Agung. Dalam setiap negara hukum yang demokratis , lembaga kepolisian dan kejaksaan sama-sama memiliki constitutional importance yang serupa sebagai lembaga penegak hukum. Di pihak lain, pencantuman ketentuan mengenai kepolisian negara itu dalam UUD 1945, juga tidak dapat ditafsirkan seak an menjadikan lembaga kepolisian negara itu menjadi lembaga konstitusional yang sederajat kedudukannya dengan lembaga-lembaga tinggi negara lainnya, seperti pre siden, Mahkamah Agung, Mahkamah Konstitusi, DPR, DPD, dan lain sebagainya. Artin ya, hal disebut atau tidaknya atau ditentukan tidaknya kekuasaan sesuatu lembaga dalam undang-undang dasar tidak serta merta menentukan hirarki kedudukan lembag

a negara yang bersangkutan dalam struktur ketatanegaraan Republik Indonesia berd asarkan UUD 1945. Dengan demikian, dari segi keutamaan kedudukan dan fungsinya, lembaga (tinggi) n egara yang dapat dikatakan bersifat pokok atau utama adalah (i). Presiden; (ii). DPR (Dewan Perwakilan Rakyat); (iii). DPD (Dewan Perwakilan Daerah); (iv). MPR (Majelis Permusyawaratan Rakyat); (v). MK (Mahkamah Konstitusi); (vi). MA (Mahka mah Agung); dan (vii). BPK (Badan Pemeriksa Keuangan). Lembaga tersebut di atas dapat disebut sebagai lembaga tinggi negara. Sedangkan lembaga-lembaga negara ya ng lainnya bersifat menunjang atau auxiliary belaka. Oleh karena itu, seyogyanya tata urutan protokoler ketujuh lembaga negara tersebut dapat disusun berdasarka n sifat-sifat keutamaan fungsi dan kedudukannya masing-masing sebagaimana diurai kan tersebut. Oleh sebab itu, seperti hubungan antara KY dengan MA, maka faktor fungsi keutama an atau fungsi penunjang menjadi penentu yang pokok. Meskipun posisinya bersifat independen terhadap MA, tetapi KY tetap tidak dipandang sederajat sebagai lemba ga tinggi negara. Kedudukan protokolemya tetap berbeda dengan MA. Demikian juga Komisi Pengawas Kejaksaan dan Komisi Kepolisian tetap tidak dapat disederajatkan secara struktural dengan organisasi POLRI dan Kejaksaan Agung, meskipun komisikomisi pengawas itu bersifat independen dan atas dasar itu kedudukannya secara f ungsional dipandang sederajat. Yang dapat disebut sebagai lembaga tinggi negara yang utama tetaplah lembaga-lembaga tinggi negara yang mencerminkan cabang-caban g kekuasaan utama negara, yaitu legislature, executive, dan judiciary. Dengan demikian, dapat dikatakan bahwa lembaga-lembaga negara seperti Komisi Yud isial (KY), TNI, POLRI, Menteri Negara, Dewan Pertimbangan Presiden, dan lain-la in, meskipun sama-sama ditentukan kewenangannya dalam UUD 1945 seperti Presiden/ Wapres, DPR, MPR, MK, dan MA, tetapi dari segi fungsinya lembaga-lembaga tersebu t bersifat auxiliary atau memang berada dalam satu ranah cabang kekuasaan. Misal nya, untuk menentukan apakah KY sederajat dengan MA dan MK, maka kriteria yang d ipakai tidak hanya bahwa kewenangan KY itu seperti halnya kewenangan MA dan MK d itentukan dalam UUD 1945. Karena, kewenangan TNI dan POLRI juga ditentukan dalam Pasal 30 UUD 1945. Namun, tidak dengan begitu, kedudukan struktural TNI dan POL RI dapat disejajarkan dengan tujuh lembaga negara yang sudah diuraikan di atas. TNI dan POLRI tetap tidak dapat disejajarkan strukturnya dengan presiden dan wak il presiden, meskipun kewenangan TNI dan POLRI ditentukan tegas dalam UUD 1945. Demikian pula, Pusat Pelaporan dan Analisis Transaksi Keuangan (PPATK), Komisi P engawas Persaingan Usaha (KPPU), Komisi Penyiaran Indonesia (KPI), Komisi Pember antasan Tindak Pidana Korupsi (KPK), dan sebagainya, meskipun kewenangannya dan ketentuan mengenai kelembagaannya tidak diatur dalam UUD 1945, tetapi kedudukann ya tidak dapat dikatakan berada di bawah POLRI dan TNI hanya karena kewenangan k edua lembaga terakhir ini diatur dalam UUD 1945. Kejaksaan Agung dan Bank Indone sia sebagai bank sentral juga tidak ditentukan kewenangannya dalam UUD, melainka n hanya ditentukan oleh undang-undang. Tetapi kedudukan Kejaksaan Agung dan Bank Indonesia tidak dapat dikatakan lebih rendah daripada TNI dan POLRI. Oleh sebab itu, sumber normatif kewenangan lembaga-lembaga tersebut tidak otomatis menentu kan status hukumnya dalam hirarkis susunan antara lembaga negara. C. Hubungan antar Lembaga Negara di Indonesia Pasca Amandemen UUD 1945 1. Prinsip-Prinsip Hubungan Antar Lembaga Negara Perubahan UUD 1945 yang bersifat mendasar tentu mengakibatkan pada perubahan kel embagaan negara. Hal ini tidak saja karena adanya perubahan terhadap butir-butir ketentuan yang mengatur tentang kelembagaan negara, tetapi juga karena perubaha n paradigma hukum dan ketatanegaraan. Beberapa prinsip-prinsip mendasar yang men entukan hubungan antar lembaga negara diantaranya adalah Supremasi Konstitusi, S istem Presidentil, serta Pemisahan Kekuasaan dan Check and Balances. Salah satu perubahan mendasar dalam UUD 1945 adalah perubahan Pasal 1 ayat (2) y ang berbunyi Kedaulatan berada di tangan rakyat dan dilaksanakan menurut Undang-U ndang Dasar. Ketentuan ini membawa implikasi bahwa kedaulatan rakyat tidak lagi dilakukan sepenuhnya oleh MPR, tetapi dilakukan menurut ketentuan Undang-Undang Dasar. MPR tidak lagi menjadi lembaga tertinggi negara di atas lembaga-lembaga t inggi negara. Berdasarkan ketentuan Pasal 1 ayat (2) UUD 1945 tersebut, UUD 1945 menjadi dasar

hukum tertinggi pelaksanaan kedaulatan rakyat. Hal ini berarti kedaulatan rakya t dilakukan oleh seluruh organ konstitusional dengan masing-masing fungsi dan ke wenangannya berdasarkan UUD 1945. Jika berdasarkan ketentuan Pasal 1 ayat (2) UU D 1945 sebelum perubahan kedaulatan dilakukan sepenuhnya oleh MPR dan kemudian d idistribusikan kepada lembaga-lembaga tinggi negara, maka berdasarkan hasil peru bahan Pasal 1 ayat (2) UUD 1945 kedaulatan tetap berada di tangan rakyat dan pel aksanaannya langsung didistribusikan secara fungsional (distributed functionally ) kepada organ-organ konstitusional. http://www.lpmpsulsel.net/v2/index.php?option=com_content&view=article &id=130:pasca-amandemen&catid=42:widyaiswara&Itemid=203 Konsekuensinya, setelah Perubahan UUD 1945 tidak dikenal lagi konsepsi lembaga t ertinggi dan lembaga tinggi negara. Lembaga-Iembaga negara yang merupakan organ konstitusional kedudukannya tidak lagi seluruhnya hierarkis di bawah MPR, tetapi sejajar dan saling berhubungan berdasarkan kewenangan masing-masing berdasarkan UUD 1945. Sebelum adanya Perubahan UUD 1945, sistem pemerintahan yang dianut tidak sepenuh nya sistem presidentil. Jika dilihat hubungan antara DPR sebagai parlemen dengan Presiden yang sejajar (neben), serta adanya masa jabatan Presiden yang ditentuk an (fix term) memang menunjukkan ciri sistem presidentil. Namun jika dilihat dar i keberadaan MPR yang memilih, memberikan mandat, dan dapat memberhentikan Presi den, maka sistem tersebut memiliki ciri-ciri sistem parlementer. Presiden adalah mandataris MPR dan sebagai konsekuensinya Presiden bertanggung jawab kepada MPR dan MPR dapat memberhentikan Presiden. Salah satu kesepakatan dalam Sidang Tahunan MPR Tahun 1999 terkait Perubahan UUD 1945 adalah sepakat untuk mempertahankan sistem presidensiil (dalam pengertian s ekaligus menyempumakan agar betul-betul memenuhi ciri-ciri umum sistem presidens iil). Penyempurnaan dilakukan dengan perubahan-perubahan ketentuan UUD 1945 terk ait sistem kelembagaan. Perubahan mendasar pertama adalah perubahan kedudukan MP R yang mengakibatkan kedudukan MPR tidak lagi merupakan lembaga tertinggi negara , sebagaimana telah dibahas sebelumnya. Perubahan selanjutnya untuk menyempurnak an sistem presidentil adalah menyeimbangkan legitimasi dan kedudukan antara lemb aga eksekutif dan legislatif, dalam hal ini terutama antara DPR dan Presiden. Ha l ini dilakukan dengan pengaturan mekanisme pemilihan Presiden dan Wakil Preside n yang dilakukan secara langsung oleh rakyat dan mekanisme pemberhentian dalam m asa jabatan sebagaimana diatur dalam Pasal 6, 6A, 7, 7A, dan 8 UUD 1945. Karena Presiden dan Wakil Presiden dipilih secara langsung oleh rakyat, maka memiliki l egitimasi kuat http://www.lpmpsulsel.net/v2/index.php?option=com_content&view=article &id=130:pasca-amandemen&catid=42:widyaiswara&Itemid=203 dan tidak dapat dengan mudah diberhentikan kecuali karena melakukan tindakan pel anggaran hukum. Proses usulan pemberhentian Presiden dan atau Wakil Presiden tidak lagi sepenuhn ya diserahkan kepada mekanisme politik, tetapi dengan mengingat dasar usulan pem berhentiannya adalah masalah pelanggaran hukum, maka proses hukum melalui Mahkam ah Konstitusi harus dilalui. Di sisi yang lain, kekuasaan Presiden membuat Undan g-Undang sebagaimana diatur dalam Pasal 5 ayat (1) UUD 1945 sebelum Perubahan, d iganti dengan hak mengusulkan rancangan undang-undang dan diserahkan kepada DPR sebagaimana diatur dalam Pasal 20 ayat (1) UUD 1945. Selain itu juga ditegaskan Presiden tidak dapat membubarkan DPR sebagaimana diatur dalam Pasal 7C UUD 1945. 2. Pemisahan Kekuasaan dan Check and Balances Sebelum perubahan UUD 1945, sistem kelembagaan yang dianut bukan pemisahan kekua saan (separation of power) tetapi sering disebut dengan istilah pembagian kekuas aan (distribution of power). Presiden tidak hanya memegang kekuasaan pemerintaha n tertinggi (eksekutif) tetapi juga memegang kekuasaan membentuk undang-undang a tau kekuasaan legislatif bersama-sama dengan DPR sebagai co-legislator-nya. Seda ngkan, masalah kekuasaan kehakiman (yudikatif) dalam UUD 1945 sebelum perubahan dilakukan oleh sebuah Mahkamah Agung dan lain-lain badan kehakiman menurut undan g-undang. Dengan adanya perubahan kekuasaan pembentukan undang-undang yang semula dimiliki oleh Presiden menjadi dimiliki oleh DPR berdasarkan hasil Perubahan UUD 1945, t

erutama Pasal 5 ayat (1) dan Pasal 20 ayat (1), maka yang disebut sebagai lembag a legislatif (utama) adalah DPR, sedangkan lembaga eksekutif adalah Presiden. Wa laupun dalam proses pembuatan suatu undang-undang dibutuhkan persetujuan Preside n, namun fungsi Presiden dalam hal ini adalah sebagai co-legislator sama seperti DPD untuk materi undang-undang tertentu, bukan sebagai legislator utama. Sedang kan kekuasaan kehakiman dilakukan http://www.lpmpsulsel.net/v2/index.php?option=com_content&view=article &id=130:pasca-amandemen&catid=42:widyaiswara&Itemid=203 oleh Mahkamah Agung (dan badan-badan peradilan di bawahnya) dan Mahkamah Konstit usi berdasarkan Pasal 24 ayat (2) UUD 1945. Hubungan antara kekuasaan eksekutif yang dilakukan oleh Presiden, kekuasaan legi slatif oleh DPR (dan dalam hal tertentu DPD sebagai co-legislator), dan kekuasaa n yudikatif yang dilakukan oleh MA dan MK merupakan perwujudan sistem checks and balances. Sistem checks and balances dimaksudkan untuk mengimbangi pembagian ke kuasaan yang dilakukan agar tidak terjadi penyalahgunaan kekuasaan oleh lembaga pemegang kekuasaan tertentu atau terjadi kebuntuan dalam hubungan antar lembaga. Oleh karena itu, dalam pelaksanaan suatu kekuasaan selalu ada peran lembaga lai n. Dalam pelaksanaan kekuasaan pembuatan undang-undang misalnya, walaupun ditentuka n kekuasaan membuat undang-undang dimiliki oleh DPR, namun dalam pelaksanaannya membutuhkan kerja sama dengan co-legislator, yaitu Presiden dan DPD (untuk ranca ngan undang-undang tertentu). Bahkan suatu ketentuan undang-undang yang telah me ndapatkan persetujuan bersama DPR dan Presiden serta telah disahkan dan diundang kan pun dapat dinyatakan tidak mempunyai kekuatan hukum mengikat oleh MK jika di nyatakan bertentangan dengan UUD 1945. Di sisi lain, Presiden dalam menjalankan kekuasaan pemerintahannya mendapatkan p engawasan dari DPR. Pengawasan tidak hanya dilakukan setelah suatu kegiatan dila ksanakan, tetapi juga pada saat dibuat perencanaan pembangunan dan alokasi angga rannya. Bahkan kedudukan DPR dalam hal ini cukup kuat karena memiliki fungsi ang garan secara khusus selain fungsi legislasi dan fungsi pengawasan sebagaimana di atur pada Pasal 20A UUD 1945. Namun demikian kekuasaan DPR juga terbatas, DPR ti dak dapat menjatuhkan Presiden dan atau Wakil Presiden kecuali karena alasan pel anggaran hukum. Usulan DPR tersebut harus melalui forum hukum di MK sebelum dapa t diajukan ke MPR. http://www.lpmpsulsel.net/v2/index.php?option=com_content&view=article &id=130:pasca-amandemen&catid=42:widyaiswara&Itemid=203 C. PENUTUP Dilihat dari segi fungsinya Lembaga-lembaga Negara ada yang bersifat utama/prime r (primary constitutional organs), dan bersifat penunjang/sekunder (auxiliary st ate organs). Dari segi hirarkinya lembaga negara itu dibedakan kedalam 3 (tiga) lapis yaitu Organ lapis pertama disebut sebagai lembaga tinggi negara, dimana na ma, fungsi dan kewenangannya dibentuk berdasarkan UUD 1945. Adapun yang disebut sebagai organ-organ konstitusi pada lapis pertama atau dapat disebut sebagai lem baga tinggi negara. Organ lapis kedua disebut sebagai lembaga negara saja, dimana dalam lapis ini ad a lembaga yang sumber kewenangannya dari UUD, ada pula sumber kewenangannya dari Undang-Undang dan sumber kewenangannya yang bersumber dari regulator atau pembe ntuk peraturan dibawah Undang-Undang. Kelompok Pertama yakni organ konstitusi ya ng mendapat kewenangan dari UUD. Kelompok Kedua organ institusi yang sumber kewe nangannya adalah Undang-Undang.Walaupun dasar/sumber kewenangannya berbeda kedud ukan kedua jenis lembaga negara ini dapat di sebandingkan satu sama lain, hanya saja kedudukannya walaupun tidak lebih tinggi tetapi jauh lebih kuat. Keberadaan nya disebutkan secara eksplisit dalam UUD, sehingga tidak dapat ditiadakan atau dibubarkan hanya karena kebijakan pembentukan Undang-Undang. Sedangkan Kelompok Ketiga yakni organ konstitusi yang termasuk kategori Lembaga Negara yang sumber kewenangannya berasal dari regulator atau pembentuk peraturan di bawah Undang-Un dang, Organ lapis ketiga merupakan lembaga daerah yaitu merupakan lembaga negara yang ada di daerah yang ketentuannya telah diatur oleh UUD 1945 yaitu : Pemerin tah Daerah Provinsi; Gubernur; DPRD Provinsi; Pemerintahan Daerah Kabupaten; Bup ati; DPRD Kabupaten; Pemerintahan Daerah Kota; Walikota; DPRD Kota.

Perubahan UUD 1945 yang bersifat mendasar mengakibatkan pada perubahan kelembaga an negara. Beberapa prinsip-prinsip http://www.lpmpsulsel.net/v2/index.php?option=com_content&view=article &id=130:pasca-amandemen&catid=42:widyaiswara&Itemid=203 mendasar yang menentukan hubungan antar lembaga negara diantaranya adalah Suprem asi Konstitusi, Sistem Presidentil, serta Pemisahan Kekuasaan dan Check and Bala nces. Oleh sebab itu, maka disarankan sebgai berikut: (1) Sebaiknya tata urutan protokoler ketujuh lembaga negara utama dapat disusun berdasarkan sifat-sifat ke utamaan fungsi dan kedudukannya masing-masing. (2) Seharusnya lembaga-lembaga ne gara yang mempunyai peranan yang sangat penting tidak hanya diatur secara ekspli sit saja dalam UUD. =================================================================== STRUKTUR KETATANEGARAAN INDONESIA SETELAH PERUBAHAN KEEMPAT UUD TAHUN 1945 Oleh : PROF.DR.JIMLY ASSHIDDIQIE, SH. Makalah Disampaikan Pada: SEMINAR PEMBANGUNAN HUKUM NASIONAL VIII TEMA PENEGAKAN HUKUM DALAM ERA PEMBANGUNAN BERKELANJUTAN Diselenggarakan Oleh BADAN PEMBINAAN HUKUM NASIONAL DEPARTEMEN KEHAKIMAN DAN HAK ASASI MANUSIA RI Denpasar, 14-18 Juli 2003 1 STRUKTUR KETATANEGARAAN INDONESIA SETELAH PERUBAHAN KEEMPAT UUD TAHUN 19451 Oleh: Prof.Dr. Jimly Asshiddiqie, SH2 PENGANTAR Undang-Undang dasar 1945 telah mengalami perubahan-perubahan mendasar sejak dari Perubahan Pertama pada tahun 1999 sampai ke Perubahan Keempat pada tahun 2002. Perubahan-perubahan ituj juga meliputi materi yang sangat banyak, sehingga mencakup lebih dari 3 kali lipat jumlah materi muatan asli UUD 1945. Jika naskah asli UUD 1945 berisi 71 butir ketentuan, maka setelah empat kali mengalami perubahan, kini jumlah materi muatan UUD 1945 seluruhnya mencakup 199 butir ketentuan. Dengan demikian, dapat dikatakan bahwa meskipun namanya tetap merupakan UUD 1945, tetapi dari sudut isinya UUD 1945 pasca Perubahan Keempat tahun 2002 sekarang ini sudah dapat dikatakan merupakan Konstitusi baru sama sekali dengan nama resmi Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945. Sehubungan dengan itu penting disadai bahwa sistem ketatanegaraan Indonesia setelah Perubahan Keempat UUD 1945 itu telah mengalami perubahan-perubahan yang sangat mendasar. Perubahan-perubahan itu juga mempengaruhi struktur dan mekanisme structural organ-organ negara Republik Indonesia yang tidak dapat lagi dijelaskan menurut cara berpikir lama. Banyak pokok-pokok pikiran baru yang diadopsikan ke dalam kerangka UUD 1945 itu. Empat diantaranya adalah (a) penegasan dianutnya citademokrasi dan 1 Disampaikan dalam symposium Nasional yang dilakukan oleh Badan Pembinaan Hukum Nasional, Departemen Kehakiman dan HAM, 2003 2 Guru Besar Hukum Tata Negara, Fakultas Hukum Unversitas Indonesia, Ketua Asosi asi Hukum Tata Negara dan Hukum Administrasi Negara Indonesia 2 nomokrasi secara sekaligus dan saling melengkapi secara komplamenter; (b) pemisahan kekuasaan dan prinsip checks and balances (c) pemurnian sistem pemerintah presidential; dan (d) pengeuatan cita persatuan dan keragaman dalam wadah Negara Kesatuan Republik Indonesia.

CITA DEMOKRASI DAN NOMOKRASI Negara Indonesia menganut paham kedaulatan rakyat atau democratie (democracy). Pemilik kekuasaan tertinggi dalam negara adalah rakyat. Kekuasaan yang sesungguhnya adalah berasal dari rakyat, oleh rakyat, dan untuk rakyat. Kekuasaan bahkan diidealkan diselenggarakan bersama-sama dengan rakyat. Dalam sistem konstitusional Undang-Undang Dasar, pelaksanaannya kedaulatan rakyat itu disalurkan dan diselenggarakan menurut prosedur konstitusional yang ditetapkan dalam hukum dan konstitusi (constitutional democracy). Karena itu, prinsip kedaulatan rakyat (democratie) dan kedaulatan hukum (nomocratie) hendaklah diselenggarakan secara beriringan sebagai dua sisi dari mata uang yang sama. Untuk itu, UndangUndang Dasar negara kita menganut pengertian bahwa Negara Republik Indonesia itu adalah Negara Hukum yang demokrasi (democratische rechtstaat) dan sekaligus adalah Negara Demokrasi yang berdasarkan atau hukum (constitutional democracy) yang tidak terpisahkan satu sama lain. Kedaulatan rakyat (democratie) Indonesia itu diselenggarakan secara langsung dan melalui sistem perwakilan. Secara langsung, kedaulatan rakyat itu diwujudkan dalam tiga cabang kekuasaan yang tercermin dalam Majelis Permusyawaratan Rakyat yang terdiri dari Dewan Perwakilan Rakyat dan Dewan Perwakilan Daerah; presiden dan wakil presiden ; dan kekuasaan Kehakiman yang terdiri atas Mahkamah Konstitusidan Mahkamah Agung. Dalam menetukan kebijakan pokok pemerintahan dan mengatur ketentuanketentuan hukum berupa Undang-Undang dasar dan Undang-Undang (fungsi 3 Legislatif), serta dalam menajlankan fungsi pengawasan (fungsi kontrol) terhadap jalannya pemerintahan, pelembagaan kedaulatan rakyat itu disalurkan melalui sistem perwakilan. Yaitu melalui Majelis Permusyawaratan Rakyat, Dewan Perwakilan Rakyat dan Dewan Perwakilan Daerah. Di daerah-daerah propinsi dan kabupaten/kota, pelembagaan kedaulatan rakyat itu juga disalurkan melalui sistem perwakilan, yaitu melalui Dewan Perwakilan Rakyat Daerah. Penyaluran kedaulatan rakyat secara langsung (direct democracy) dilakukan melalui pemilihan umum untuk memlih anggota lembaga perwakilan dan memilih Presiden dan Wakil presiden. Disamping itu, kedaulatan rakyat dapat pula disalurkan setipa waktu melalui pelaksanaan hak dan kebebasan berpendapat, hak atas kebebasan pers, hak atas kebebasan informasi, kebebasan pers, hak atas kebebasan berorganisasi dan berserikat serta hakhak asasi lainnya yang dijamin dalam Undang-Undang Dasar. Namun, prinsip kedaulatan rakyat yang bersifat langsung itu hendaklah dilakukan melalui saluran-saluran yang sah sesuai dengan prosedur demokrasi (procedural democracy). Sudah seharusnya lembaga perwakilan rakyat dan lembaga perwakilan daerah diberdayakan fungsinya dan pelembagaannya, sehingga dapat memperkuat sistem demokrasi yang berdasar atas hukum (demokrasi Konstitusional) dan prinsip negara hukum yang demokratis tersebut di atas. Bersamaan dengan itu, negara Indonesia juga disebut sebagai Negara Hukum (Rechtstaat), bukan Negara Kekuasaan (Machtstaat). Di dalamnya terkandung pengertian adanya pengakuan terhadap prinsip supremasi hukum dan konstitusi, dianutnya prinsip pemisahan dan pembatasan kekuasaan menurut sistem konstitusional yang diatur dalam Undang-Undang Dasar, adanya jaminan-jaminan hak asasi manusia dalam Undang-Undang dasar, adanya prinsip peradilan yang bebas dan tidak memihak yang menjamin persamaan setiap warga negara dalam hukum, serta menjamin keadilan bagi 4 setiap orang termasuk terhadap penyalahgunaan wewenang oleh pihak yang berkuasa. Dalam paham Negara Hukum yang demikian itu, pada hakikatnya hukum itu sendirilah yang menjadi penentu segalanya sesuai dengan prinsip nomokrasi (nomcrasy) dan doktrin `the Rule of Law, and not of Man. Dalam kerangka `the rule of Law itu, diyakini adanya pengakuan bahwa hukum itu mempunyai kedudukan tertinggi (supremacy of law), adanya persamaan dalam hukum dan pemerintah (equality before the law), dan berlakunya asas legalitas

dalam segala bentuknya dalam kenyataan praktek (due process of law). Namun demikian, harus pula ada jaminan bahwa hukum itu sendiri dibangun dan ditegakkan menurut prinsip-prinsip demokrasi. Karena prinsip supremasi hukum dan kedaulatan hukum itu sendiri pada pokoknya berasal dari kedaulatan rakyat. Oleh sebab itu, prinsip negara hukum hendaklah dibangun dan dikembangkan menurut prinsip-prinsip demokrasi atau kedaulatan rakyat (democratische rechtsstaat). Hukum tidak boleh dibuat, ditetapkan, ditafsirkan dan ditegakkan dengan tangan besi berdasarkan kekuasaan belaka (Machtstaat). Prinsip Negara Hukum tidak boleh ditegakkan dengan mengabaikan prinsip-prinsip demokrasi yang diatur dalam Undang-Undang Dasar. Puncak kekuasaan hukum itu diletakkan pada konstitusi yang pada hakikatnya merupakan dokumen kesepakatan tentang sistem kenegaraan tertinggi. Bahkan, dalam sistem presidensil yang dikembangkan, konstitusi itulah yang pada hakikatnya merupakan Kepala Negara Republik Indonesia yang bersifat simbolik (symbolic head of state), dengan keberadaan Mahkamah Konstitusisebagai penyangga atau `the guardian of the Indonesian constitution. Ketentuan mengenai cita-cita negara hukum ini secara tegas dirumuskan dalam pasal 1 ayat (3) UUD 1945, yang menyatakan: `Negara Indonesia adalah Negara Hukum, sebelum ini, rumusan naskah asli UUD 1945 tidak mencantumkan ketentuan mengenai negara hukum ini, kecuali hanya dalam penjelasan UUD 1945 yang menggunakan istilah `rechtsstaat'. Rumusan 5 eksplisit bahwa Indonesia adalah negara hukum baru terdapat dalam Konstitusi Republik Indonesia Serikat tahun 1949 dan Undang-Undang Dasar Sementara Tahun 1950. Untuk mengatasi kekuarangan itulah maka dalam perubahan ketiga UUD 1945, ide negara hukum (rechtstaat atau the rule of law) itu diadopsikan secara tegas ke dalam rumusan pasal UUD, yaitu pasal 1 ayat (3) tersebut diatas. Sementara itu, ketentuan mengenai prinsip kedaulatan rakyat terdapat dalam pembukaan dan juga pada pasal 1 ayat (2). Cita-cita kedaulatan tergambar dalam pembukaan UUD 1945, terutama dalam rumusan alinea IV tentang dasar negara yang kemudian dikenal dengan sebutan Pancasila. Dalam alinea ini, cita-cita kerakyatan dirumuskan secara jelas sebagai Kerakyatan yang dipimpin oleh hikmah kebijaksanaan dalam permusyawaratan/perwakilan. Sedangkan dalam rumusan pasal 1 ayat (2), semangat kerakyatan itu ditegaskan dalam ketentuan yang menegaskan bahwa kedaulatan berada di tangan rakyat dan dilaksanakan menurut Undang-Undang Dasar. PEMISAHAN KEKUASAAN DAN PRINSIP `CHECKS AND BALANCES Prinsip kedaulatan yang berasal dari rakyat tersebut di atas selama ini hanya diwujudkan dalam Majelis Permusyawaratan Rakyat yang merupakan penjelmaan seluruh rakyat, pelaku sepenuhnya kedaulatan rakyat, dan yang diakui sebagai lembaga tertinggi negara dengan kekuasaan yang tidak terbatas. Dari Majelis inilah, kekuasaan rakyat itu dibagi-bagikan secara vertikal ke dala m lembaga-lembaga tinggi negara yang berada dibawahnya. Karena itu, prinsip yang dianut disebut sebagai prinsip pembagian kekuasaan (distribution of power). Akan tetapi, dalam Undan-Undang dasar hasil perubahan, prinsip kedaulatan rakyat tersebut ditentukan dibagikan secara horizontal dengan cara memisahkannya (separation of power) menjadi kekuasaan-kekuasaan yang dinisbatkan sebagai fungsi lembaga-lembaga negara yang sederajat dan saling mengendalikan satu sama lain berdasarkan prinsip `checks and balaces. 6 Cabang kekuasaan legislatif tetap berada di Majelis Permusyawaratan Rakyat, tetapi majelis ini terdiri dari dua lembaga perwakilan yang sederajat dengan lembaga negara lainnya. Untuk melengkapi pelaksanaan tugas-tugas pengawasan, disamping lembaga legislatif dibentuk pula Badan Pemeriksa Keuangan. Cabang kekuasaan eksekutif berada ditangan Presiden dan Wakil Presiden. Untuk memberikan nasehat dan saran kepada Presiden dan Wakil Presiden, dibentuk pula Dewan Pertimbangan Agung. Sedangkan cabang kekuasaan kehakiman dipegang oleh Mahkamah Agung dan Mahkamah Konstitusi.

Majelis Permusyawaratan Rakyat tetap merupakan rumah penjelmaan seluruh rakyat yang strukturnya dikembangkan dalam dua kamar, yaitu Dewan Perwakilan Rakyat dan Dewan Perwakilan Rakyat Daerah. Oleh karena itu, prinsip perwakilan daerah dalam Dewan Perwakilan Rakyat Daerah harus dibedakan hakikatnya dari prinsip perwakilan rakyat dalam Dewan Perwakilan Rakyat. Maksudnya ialah agar seluruh aspirasi rakyat benar-benar dapat dijelmakan ke dalam Majelis Perusyawaratan Rakyat yang terdiri dari dua pintu. Kedudukan Majelis Pemusyawaratan Rakyat yang terdiri dari dua lembaga perwakilan itu itu adalah sederajad dengan Presiden dan Mahkamah Agung dan Mahkamah Konstitusi. Ketiga cabang kekuasaan legislatif, eksekutif, dan yudikatif itu sama-sama sederajat dan saling mengontrol satu sama lain sesuai dengan prinsip `Check and balances. Dengan adanya prinsip `Check and balances ini, maka kekuasaan negara dapat diatur, dibatasi dan bahkan dikontrol dengan sesebaik-baiknya, sehingga penyalahgunaan kekuasaan oleh aparat penyelenggara negara ataupun pribadi-pribadi yang kebetulan sedang menduduki jabatan dalam lembaga-lembaga negara yang bersangkutan dapat dicegah dan ditanggulangi dengan sebaik-baiknya, 7 Pasal-pasal yang dapat dianggap mencerminkan perubahan tersebut antara lain adalah perubahan ketentuan pasal 5, terutama ayat (1) juncto pasal 20 ayat (1) sampai dengan ayat (5) yang secara jelas menentukan bahwa fungsi legislatif ada pada Dewan Perwakilan Rakyat, sedangkan Presiden adalah kepala eksekutif. Disamping itu, ada pula ketentuan mengenai kewenangan MPR yang tidak lagi dijadikan tempat kemana presiden harus bertanggungjawab atau menyampaikan pertanggung-jawaban jabatannya. Selain itu, ketentuan mengenai Mahkamah Konstitusi yang diberi kewenangan untuk melakukan pengujian atas Undang-Undang terhadap Undang-Undang Dasar seperti ditentukan dalam pasal 24 ayat (1) juga mencerminkan dianutnya asas pemisahan kekuasaan dan prinsip `check and balances antara cabang kekuasaan legislatif dan yudikatif. Ketiga ketentuan itu memastikan tafsir berkenaan dengan terjadinya pergeseran MPR dari kedudukannya sebagai lembaga tertinggi menjadi lembaga yang sederajat dengan Presiden berdasarkan pemisahan kekuasaan dan prinsip `check and balances. SISTEM PEMERINTAHAN PRESIDENTIL Negara Indonesia merupakan negara yang berpenduduk terbesar keempat di dunia. Komposisi penduduknya sangat beragam, baik dari suku bangsa, etnisitas, anutan agama, maupun dari segi-segi lainnya. Wilayahnya pun sangat luas, terdiri atas lebih dari 17.000-an pulau besar dan kecil, dan sebagian terbesar terpencil dari kehidupan ramai. Kompleksitas dan keragaman itu sangat menentukan peta konfigurasi kekuatan-kekuatan politik dalam masyarakat, sehingga tidak dapat dihindari keharusan berkembangnya sistem multi-partai dalam sistem demokrasi yang hendak dibangun. Agar peta konfigurasi kekuatan-kekuatan politik dalam masyarakat tersebut dapat disalurkan dengan sebaik-baiknya menurut prosedur demokrasi (procedural democracy), berkembang keinginan agar sistem pemerintahan yang dibangun 8 adalah sistem Parlementer ataupun setidak-tidaknya varian dari sistem pemerintahan parlementer. Namun, terlepas dari kenyataan bahwa sistem parlementer pernah gagal dipraktekkan dalam sejarah Indonesia modern di masa lalu, dan karena itu membuatnya kurang populer di mata masyarakat, realitas kompleksitas keragaman kehidupan bangsa Indonesia seperti tersebut diatas, justru membutuhkan sistem pemerintahan yang kuat dan stabil. Jika kelemahan sistem presidentil yang diterapkan dibawah Undang-Undang Dasar 1945 yang cenderung sangat executive heavy sudah dapat diatasi melalui pembaharuan mekanisme ketatanegaraan yang diwujudkan dalam Undang-Undang Dasar ini, maka ekses-ekses atau efek samping dalam prakek penyelenggaraan sistem pemerintahan Presidentil seperti selama ini terjadi tidak perlu dikhawatirkan la gi.

Keuntungan sistem presidentil justru lebih menjamin stabilitas pemerintahan. Sistem ini juga dapat dipraktekkan dengan tetap menerapkan sistem multi-partai yang dapat mengakomodasikan peta konfigurasi kekuatan politik dalam masyarakat yang dilengkapi pangaturan konstitusional untuk mengurangi dampak negatif atau kelemahan bawaan dari sistem presidentil tersebut. Dalam sistem ini, terdapat lima prinsip penting, yaitu: (1) Presiden dan Wakil Presiden merupakan satu institusi penyelenggara kekuasaan eksekutif negara yang tertinggi di bawah Undang-Undang Dasar. Dalam sistem ini tidak dikenal dan tidak perlu dibedakan adanya kepala negara dan kepala pemerintahan. Keduanya adalah Presiden dan Wakil Presiden. Dalam menjalankan pemerintahan negara, kekuasaan dan tanggungjawab politik berada ditangan Presiden (concentration of power and responsibility upon the President). (2) Presiden dan Wakil Presiden dipilih oleh rakyat secara langsung dan karena itu secara politik tidak bertanggungjawab kepada Majelis 9 Permusyawaratan Rakyat atau lembaga parlemen, melainkan bertanggungjawab langsung kepada rakyat yang memilihnya. (3) Presiden dan / atau Wakil Presiden dapat dimintakan pertanggungjawabannya secara hukum apabila Presiden dan/atau Wakil Presiden melakukan pelanggaran hukum konstitusi. Dalam hal demikian, Presiden dan/atau Wakil Presiden dapat dituntut pertanggungjawaban oleh Dewan Perwakilan Rakyat untuk disidangkan dalam Majelis Permusyawaratan Rakyat, yaitu sidang gabungan antara Dewan Perwakilan Rakyat dan Dewan Perwakilan Daerah. Namun, sebelum diberhentikan, tuntutan pemberhentian Presidendan/atau Wakil Presiden yang didasarkan atas tuduhan pelanggaran atau kesalahan, terlebih dulu harus dibuktikan secara hukum melalui proses peradilan di Mahkamah Konstitusi. Jika tuduhan bersalah itu dapat dibuktikan secara hukum oleh Mahkamah Konstitusi, barulah atas dasar itu, MPR bersidang dan secara resmi mengambil putusan pemberhentian. (4) Para Menteri adalah pembantu Presiden, Menteri diangkat dan diberhentikan oleh Presiden dan karena bertanggung-jawab kepada Presiden, bukan dan tidak bertanggungjawab kepada parlemen. Kedudukannya tidak tergantung kepada parlemen. Disamping itu, para Menteri itulah yang pada hakikatnya merupakan para pemimpin pemerintahan dalam bidang masing-masing. Karena itu, kedudukannya sangat penting dalam menjalankan roda pemerintahan; (5) Untuk membatasi kekuasaan Presiden yang kedudukannya dalam sistem presidentil sangat kuat sesuai dengan kebutuhan untuk menjamin stabilitas peerintahan, ditentukan pula bahwa masa jabatan Presiden lima tahunan tidak boleh dijabat oleh orang yang sama lebih dari dua masa jabatan. Di samping itu, beberapa badan atau lembaga negara dalam lingkungan cabang kekuasaan eksekutif ditentukan pula independensinya dalam 10 menjalankan tugas utamanya. Lembaga-lembaga eksekutif yang dimaksud adalah Bank Indonesia sebagai bank sentral, Kepolisian Negara dan Kejaksaan Agung sebagai aparatur penegakan hukum, dan Tentara Nasional Indonesia sebagai aparatur pertahanan negara. Meskipun keempat lembaga tersebut berada dalam ranah eksekutif, tetapi dalam menjalankan tugas utamanya tidak boleh dipengaruhi oleh kepentingan politik pribadi Presiden. Untuk menjamin hal itu, maka pengangkatan dan pemberhentian Gubernur dan Wakil Gubernur Bank Indonesia, Kepala Kepolisian Negara, Jaksa Agung, dan Panglima Tentara Nasional Indonesia hanya dapat dilakukan oleh Presiden setelah mendapat persetujuan dari Dewan Perwakilan Rakyat. Pemberhentian para pejabat tinggi pemerintahan tersebut tanpa didahului dengan persetujuan Dewan Perwakilan Rakyat hanya dapat dilakukan oleh Presiden apabila yang bersangkutan terbukti bersalah dan karena itu dihukum berdasarkan vonis pengadilan yang bersifat tetap karena melakukan tindak pidana menurut

tata cara yang diatur dengan Undang-Undang. CITA PERSATUAN DAN KERAGAMAN DALAM NKRI Prinsip persatuan dibutuhkan karena kenyataan bahwa bangsa Indonesia sangat majemuk. Keragaman suku bangsa, agama, dan budaya yang diwarisi oleh bangsa Indonesia dalam sejarah mengharuskan bangsa Indonesia bersatu dengan seerat-eratnya dalam keragaman. Keragaman merupakan kekayaan yang harus dipersatukan (united), tetapi tidak boleh disatukan atau diseragamkan (uniformed). Karena itu, prinsip persatuan Indonesia tidak boleh diindentikkan dengan atau dikacaukan atau dikaitkan dengan istilah kesatuan yang berkenaan dengan persoalan bentuk bangsa. Prinsip persatuan juga tidak boleh dipersempit maknamya ataupun diindentikkan dengan pengertian pelembagaan bentuk Negara Kesatuan yang merupakan bangunan negara 11 yang dibangun atas motto `BhinekaTunggalIka' (Unity in Diversity). Bentuk negara kita adalah Negara Kesatuan (Unitary State), sedangkan persatuan Indonesia adalah prinsip dasar bernegara yang harus dibangun atas dasar persatuan (unity), bukan kesatuan (uniformity). Negara Kesatuan Republik Indonesia adalah merupakan `negara persatuan' dalam arti sebagai negara yang warga negaranya erat bersatu, yang mengatasi segala paham perseorangan ataupun golongan yang menjamin segala warga negara bersamaan kedudukannya di hadapan hukum dan pemerintahan dengan tanpa kecuali. Dalam negara persatuan itu, otonomi individu diakui kepentingannya secara seimbang dengan kepentingan kolektivitas rakyat. Kehidupan orang per orang ataupun golongan-golongan dalam masyarakat diakui sebagai individu dan kolektivitas warga negara, terlepas dari ciri-ciri khusus yang dimiliki seseorang atau segolongan orang ata s dasar kesukuan dan keagamaan dan lain-lain, yang membuat seseorang atau segolongan orang berbeda dari orang atau golongan lain dalam masyarakat. Negara persatuan mengakui keberadaan masyarakat warga negara karena kewargaanya (civility). Dengan demikian, negara persatuan itu mempersatukan seluruh bangsa Indonesia dalam wadah Negara Kesatuan Republik Indonesia karena prinsip kewargaan yang bersamaan kedudukan dalam hukum dan pemerintahan. Namun, konsepsi negara persatuan itu sering disalah-pahami seakan-akan bersifat `integralistik', yang mempersatukan rakyat secara totaliter bersama-sama dengan pemimpinnya seperti konsepsi Hitler yang didasarkan atas pandangan Hegel tentang negara Jerman. Istilah negara persatuan cenderung dipahami sebagai konsepsi atau cita negara (staatsidee) yang bersifat totaliter ataupun otoritarian yang mengabaikan pluralisme dan menafikkan otonomi individu rakyat yang dijamin hak-hak dan kewajiban asasinya dalam Undang Undang Dasar. Oleh karena itu, untuk tidak menimbulkan salah pengertian, istilah persatuan itu harus dikembalikan kepada 12 bunyi rumusan sila ketiga Pancasila, yaitu Persatuan Indonesia, bukan Persatuan dan Kesatuan Indonesia apalagi Kesatuan Indonesia. Persatuan adalah istilah filsafat dan prinsip bernegara, sedangkan kesatuan adalah istilah bentuk negara yang bersifat teknis. Bandingkan antara rumusan Pancasila dalam Pembukaan UUD 1945 dan rumusan pasal 1 ayat (1) yang menyatakan: Negara Indonesia ialah negara kesatuan yang berbentuk Republik. Negara Kesatuan adalah konsepsi tentang bentuk negara, dan Republik adalah konsepsi mengenai bentuk pemerintahan yang dipilih dalam kerangka UUD 1945. Indonesia adalah negara yang berbentuk Negara Kesatuan (unitry state). Kekuasaan asal berada di pemerintah pusat. Namun kewenangan (authority) pemerintah pusat ditentukan batas-batasnya dalam Undang-Undang Dasar atau Undang-Undang ditentukan sebagai kewenangan yang dimiliki oleh pemerintah daerah. Hubungan-hubungan kekuasaan antara pemerintah pusat dan pemerintah Daerah Propinsi serta pemerintah Daerah Kabupaten dan Kota, tidak diatur berdasarkan asas dekonsentrasi, melainkan hanya didasarkan atas asas otonomi atau desentralisasi dan tugas perbantuan (medebewin).

Disamping itu, dalam rumusan pasal 18, pasal 18A dan pasal 18B (seluruhnya sebanyak 11 ayat), ditegaskan pula adanya pengakuan atas pluralisme di berbagai daerah. Pasal 18A ayat (1), misalnya menegaskan: Hubungan kewenangan antara pemerintah pusat dan pemerintah daerah propinsi, kabupaten dan kota atau antara propinsi dan kabupaten dan kota diatur dengan Undang-Undang dengan memperhatikan kekhususan dan keragaman daerah, pasal 18B ayat (1) menyatakan: Negara mengakui dan menghormati satuansatuan pemerintah daerah yang bersifat khusus atau bersifat istimewa yang diatur dengan Undang-Undang. Pasal 18B ayat (2) menegaskan: Negara mengakui dan menghormati kesatuan-kesatuan masyarakat hukum adat beserta hak-hak tradisionalnya sepanjang masih hidup dan sesuai dengan 13 perkembangan masyarakat dan prinsip negara Kesatuan Republik Indonesia yang diatur dalam Undang-Undang. Dengan ketentuan-ketentuan konstitusional demikian, berarti Negara Kesatuan Republik Indonesia diselenggarakan dengan pengaturan antar daerah yang tidak seragam antara satu sama lain. Dalam hubungan antara pusat dan daerah atau daerah propinsi dengan kabupaten/kota dimungkinkan adanya pola hubungan yang bersifat khusus seperti propinsi Papua. Pengaturan demikian dimaksud untuk menjamin agar seluruh bangsa Indonesia benar-benar bersatu dengan keragaman dalam bingkai Negara Kesatuan. Prinsip keadilan antar pusat dan propinsi dan daerah kabupaten/kota juga makin terjamin. Otonomi dan kebebasan rakyat dihadapan jajaran pemerintah pusat dan daerah juga makin tumbuh dan berkembang sesuai prinsip demokrasi. Untuk itu, susunan Negara Kesatuan dengan pengaturan yang bersifat khusus atau otonomi khusus dikembangkan sebagaimana mestinya dengan memperhatikan perbedaan tingkat kemampuan antar daerah diseluruh Indonesia. Karena itu, pelaksanaan otonomi daerah dalam kerangka Negara Kesatuan yang memungkinkan adanya pengaturan khusus berupa daerah otonomi khusus itu hendaklah dilaksanakan secara sistematis dan bertahap, daerah-daerah yang belum atau tidak dapat melaksanakannya, perlu diberi kesempatan mempersiapkan diri. Daerah-daerah juga tidak perlu memaksakan diri untuk secepat mungkin menerapkan kebijakan otonomi daerah yang seluas-luasnya dengan meninggalkan sama sekali atau mengabaikan prinsip-prinsip penyelenggaraan pemerintah daerah berdasarkan asas dekonsentrasi. Pemerintah pusat bertanggungjawab menyukseskan pelaksanaan otonomi daerah yang dilakukan secara bertahap itu. Disamping itu, meskipun susunan pemerintahan bersifat desentralistis, tetapi pemerintah pusat tetap memiliki kewenangan koordinasi antar daerah propinsi, dan pemeritah daerah propinsi 14 memiliki kewenangan koordinasi antar daearah kabupaten/kota sebagaimana mestinya. FORMAT BARU PARLEMEN TIGA KAMAR: MPR, DPR, DAN DPD 1. Majelis Permusyawaratan Rakyat Semula, Majelis Permusyawaratan Rakyat kita dirancang untuk diubah menjadi nama `genus' dari lembaga perwakilan rakyat atau parlemen Indonesia yang terdiri atas dua kamar dewan. Kamar pertama disebut Dewan Perwakilan Rakyat, dan kamar kedua disebut Dewan Perwakilan Daerah. Sebagai perbandingan, prinsip yang sama dapat kita temukan dalam konstitusi Amerika Serikat yang mementukan bahwa semua kekuasaan legislatif ada di Kongres yang terdiri atas `The House of Representatives and Senate. Memang, anggota senat bisa disebut Senator sedangkan anggota Dewan Perwakilan Rakyat atau `House of Representatives biasa disebut `Congressman'. Akan tetapi, sesungguhnya, baik anggota Senat maupun anggota DPR Amerika Serikat itu sama-sama merupakan anggota Kongres . Akan halnya nanti dengan anggota Dewan Perwakilan Rakyat dan anggota Dewan Perwakilan Daerah, pada hakikatnya mereka adalah anggota MPR, tetapi secara sendiri-sendiri mereka juga dapat dibedakan antara anggota DPR atau anggota DPD. Demikian pula dalam konstitusi Kerajaan Belanda dikatakan bahwa kekuasaan legislatif berada di `Staten Generaal yang terdiri atas Eerste Kamer en Tweede Kamer.

Keanggotaan dalam masing-masing kamar parlemen Belanda ini tidaklah mengurangi pengertian bahwa pada hakikatnya mereka juga anggota `Staten Generaal'. Namun demikian, setelah perubahan Keempat UUD 1945, keberadaan MPR yang selama ini disebut sebagai lembaga tertinggi negara itu memang telah mengalami perubahan yang sangat mendasar, akan tetapi keberadaannya 15 tetap ada sehingga sistem yang kita anut tidak dapat disebut sistem bikameral ataupun satu kamar, melainkan sistem tiga kamar (trikameralisme), perubahanperub anan mendasar dalam kerangka struktur parlemen Indonesia itu memang telah terjadi mengenai hal-hal sebagai berikut. Pertama, susunan keanggotaan MPR berubah secara struktural karena dihapuskannya keberadaan Utusan Golongan yang mencerminkan prinsip perwakilan fungsional (functional representation) dari unsur keanggotaan MPR. Dengan demikian, anggota MPR hanya terdiri atas anggota Dewan Perwakilan Rakyat (DPR) yang mencerminkan prinsip perwakilan politik (political representation) dan anggota Dewan Perwakilan Daerah (DPD) yang mencerminkan prinsip perwakilan daerah (regional representatif). Kedua, bersamaan dengan perubahan yang bersifat struktural tersebut, fungsi MPR juga mengalami perubahan mendasar (perubahan fungsional). Majelis ini tidak lagi berfungsi sebagai `supreme body yang memiliki kewenangan tertinggi dan tanpa kontrol, dan karena itu kewenangannyapun mengalami perubahan-perubahan mendasar. Sebelum diadakannya perubahan UUD, MPR memiliki 6 (enam) kewenangan yaitu: (a) menetapkan Undang-Undang Dasar & mengubah Undang-Undang Dasar, (b) menetapkan Garis-Garis Besar Haluan Negara, (c) memilih Presiden dan Wakil Presiden, (d) meminta dan menilai pertanggungjawaban Presiden, (e) memberhentikan Presiden dan/ atau Wakil Presiden. Sekarang, setelah diadakannya perubahan UUD 1945, kewenangan MPR berubah menjadi: (a) menetapkan Undang-Undang Dasar dan/atau Perubahan UUD, (b) melantik Presiden dan Wakil Presiden, (c) memberhentikan Presiden dan/atau Wakil Presiden, serta 16 (d) menetapkan Presiden dan/atau Wakil Presiden pengganti sampai terpilihnya Presiden dan/atau Wakil Presiden sebagaimana mestinya. Ketiga, diadopsi prinsip pemisahan kekuasaan (separation of power) secara tegas antara fungsi legistatif dan eksekutif dalam perubahan pasal 5 ayat (1) juncto pasal 20 ayat (1) dalam perubahan pertama UUD 1945 yang dipertegas lagi dengan tambahan pasal 20 ayat (5) perubahan kedua UUD 1945. Dalam perubahan-perubahan tersebut ditegaskan bahwa kekuasaan membentuk Undang-Undang berada di tangan DPR, meskipun Presiden sebagai kepala pemerintahan eksekutif tetap diakui haknya untuk mengajukan sesuatu rancangan Undang-Undang. Dengan perubahan ini berarti UUD 1945 tidak lagi menganut sistem MPR berdasarkan prinsip `Supremasi parlemen dan sistem pembagian kekuasaan (distribution of power) oleh lembaga tertinggi MPR ke lembaga-lembaga negara di bawahnya. Keempat, diadopsinya prinsip pemilihan Presiden dan Wakil Presiden dalam satu paket secara langsung oleh rakyat dalam ketentuan pasal 6A ayat (1) perubahan ketiga UUD 1945 yang sekaligus dimaksud untuk memperkuat dan mempertegas anutan sistem pemerintahan presidential dalam UUD 1945. Dengan sistem pemilihan langsung oleh rakyat itu, maka konsep dan sistem pertanggungjawaban Presiden tidak lagi dilakukan kepada Majelis Permusyawaratan Rakyat, tetapi juga langsung kepada rakyat. Oleh karena itu, dapat dikatakan bahwa dalam hubungannya dengan pengorganisasian kedaulatan rakyat, kedaulatan yang ada ditangan rakyat itu, sepanjang menyangkut fungsi legislatif, dilakukan oleh MPR yang terdiri atas dua kamar dewan, sedangkan dalam bidang eksekutif dilakukan oleh Presiden dan Wakil Presiden sebagai satu paket kepemimpinan eksekutif yang dipilih langsung oleh rakyat. Majelis Permusyawaratan Rakyat yang dulu dikenal

sebagai lembaga tertinggi negara, dimasa depan berubah menjadi nama dari lembaga perwakilan rakyat Indonesia yang terdiri atas Dewan Perwakilan Rakyat dan Dewan Perwakilan Daerah yang secara bersama-sama 17 kedudukannya sederajat dengan Presiden dan Wakil Presiden, serta dengan Mahkamah Agung dan Mahkamah Konstitusi. Namun, seperti dikemukakan diatas, lembaga MPR pada pokoknya menurut ketentuan UUD 1945 pasca perubahan Keempat tetap berdiri sendiri di samping DPR dan DPD. Banyak kritik dan ketidakpuasan mengenai pengaturan UUD 1945 mengenai hal ini, tetapi dalam kenyataannya memang demikianlah ketentuannya dalam UUD 1945 pasca Perubahan Keempat. Menurut ketentuan pasal 2 ayat (1), MPR terdiri atas anggota DPR dan anggota DPD. Pasal 8 ayat (2) menyatakan dalam hal terjadinya kekosongan wakil presiden, selambatlambatnya dalam waktu 60 hari, MPR bersidang untuk memilih wakil presiden dari dua calon yang diusulkan oleh Presiden. Sedangkan ayat (3) nya menyatakan bahwa dalam hal terjadinya kekosongan presiden dan wakil presiden secara bersamaan, maka selambat-lambatnya 30 hari setelah itu, MPR bersidang untuk memilih presiden dan wapres dari dua pasangan calon presiden yang diusulkan oleh partai politik atau gabungan partai politik yang pasangan calon Presiden dan Wapresnya meraih suara (pen: `yang') terbanyak pertama dan kedua dalam pemilu sebelumnya. Menurut ketentuan pasal 3 ayat (3), pasal 7A dan 7B, MPR juga berwenang untuk mengubah dan menetapkan UUD sebagaimana dimaksud oleh pasal 3 ayat (1) dan pasal 37 UUD 1945. dengan adanya kewenangan yang demikian itu maka dapat dipahami bahwa MPR itu adalah lembaga yang berdiri sendiri disamping DPR dan DPD. Dengan demikian, meskipun didunia hanya dikenal adanya struktur parlemen unicameral dan bicameral, UUD 1945 memperkenalkan sistem ketiga, yaitu parlemen trikameral atau trikameralisme. 2. Dewan Perwakilan Daerah (DPD) Keberadaan Dewan Perwakilan Daerah menurut ketentuan UUD 1945 pasca perubahan juga banyak dikritik orang. Lembaga ini semula didesain 18 sebagai kamar kedua parlemen Indonesia di masa depan. Akan tetapi, salah satu ciri bikameralisme yang dikenal di dunia ialah apabila kedua-dua kamar yang dimaksud sama-sama menjalankan fungsi legislatif sebagaimana seharusnya. Padahal, jika diperhatikan DPD sama sekali tidak mempunyai kekuasaan apapun dibidang ini. DPD hanya memberikan masukan pertimbangan, usul, ataupun saran, sedangkan yang berhak memutuskan adalah DPR, bukan DPD. Karena itu, keberadaan DPD di samping DPR tidak dapat disebut sebagai bikameralisme dalam arti yang lazim. Selama ini dipahami bahwa jika kedudukan kedua kamar itu di bidang legislatif sama kuat, maka sifat bikameralismenya disebut `strong becameralism, tetapi jika kedua tidak sama kuat, maka disebut `soft becameralism. Akan tetapi, dalam pengaturan UUD 1945 pasca perubahan Keempat, bukan saja bahwa struktur yang dianut tidak dapat disebut sebagai `strong becameralism yang kedudukan keduanya tidak sama kuatnya, tetapi bahkan juga tidak dapat disebut sebagai `soft becameralism sekalipun. DPD, menurut ketentuan pasal 22D (a) dapat mengajukan rancangan UU tertentu kepada DPR (ayat 1), (b) ikut membahas rancangan UU tertentu (ayat 2), (c) memberikan pertimbangan kepada DPR atas rancangan UU APBN dan rancangan UU tertentu (ayat 2), (d) dapat melakukan pengawasan atas pelaksanaan UU tertentu (ayat 3). Dengan kata lain, DPD hanya memberikan masukan, sedangkan yang memutuskan adalah DPR, sehingga DPD ini lebih tepat disebut sebagai Dewan Pertimbangan DPR, karena kedudukannya hanya memberikan pertimbangan kepada DPR. Ironisnya, mekanisnme pengisian jabatan keanggotaan DPD ini lebih berat bila dibandingkan dengan mekanisme pengisian keanggotaan DPR. Anggota DPD dipilih dari setiap propinsi melalui pemilu (pasal 22c ayat 1), anggota DPD dari tiap propinsi jumlahnya sama dan seluruh anggota DPD tidak lebih dari sepertiga jumlah anggota DPR (ayat 2). Jika ditentukan bahwa dari setiap

19 propinsi jumlahnya 4 orang, maka seseorang yang ingin menduduki kursi DPD harus bersaing di tingkat propinsi untuk memperebutkan 4 kursi. Misalnya saja, di Jawa Timur, satu kursi anggota DPD membutuhkan dukungan suara sekitar 5,5 juta pemilih, sedangkan untuk menjadi anggota DPR cukup dibutuhkan sekitar 550 ribu suara pemilih. Disamping itu, peserta pemilu menjadi anggota DPD adalah perorangan, sedangkan peserta pemilu untuk DPR adalah partai politik. Artinya, dapat terjadi tokoh perorangan yang akan tampil sebagai calon anggota DPD menghadapi kesulitan luar biasa dalam menggalang dukungan bagi dirinya, sedangkan calon anggota DPR cukup memanfaatkan struktur partai politiknya sebagai mesin penghimpun dukungan suara dalam pemilihan umum. Dengan perkataan lain, sudah sulit-sulit untuk mejadi anggota perwakilan ditingkat pusat, setelah berhasil, kewenangannya sangat terbatas. Karena itu, banyak orang yang pesimis dengan pola pengaturan DPD yang demikian. Tentu ada juga argumen sebaliknya yang cenderung lebih optimis. Justru karena kewenangannya yang terbatas itu menyebabkan DPD dapat terhindar dari sasaran kritik dari masyarakat madani (civil society), asalkan para anggota DPD dapat terbuka. Karena pusat kewenangan untuk memutuskan atas nama rakyat dan untuk kepentingan dan aspirasi rakyat ada di DPR, maka DPR-lah yang akan menjadi pusat hujatan dan kemarahan apabila aspirasi rakyat tidak sungguh-sungguh disalurkan. Dengan demikian, para anggota DPD dapat bermain ditengah gelombang aspirasi rakyat secara lebih terbuka dan memihak kepada rakyat didaerah-daerah. Karena itu, bagi para politisi muda, DPD dapat menjadi wadah baru untuk aktualisasi diri dan forum pelatihan kepemimpinan politik yang efektif untuk masa depan. Oleh karena itu, ditengah kritik dan kekecewaan atas pengaturan yang sangat mengecil arti lembaga perwakilan daerah ini, masih tersisa optimisme yang cukup menjanjikan untuk penataan sistem politik nasional ke depan. 20 3. Dewan Perwakilan Rakyat Berdasarkan ketentuan UUD 1945 pasca Perubahanan Keempat, fungsi legislatif berpusat di tangan Dewan Perwakilan Rakyat. Hal ini jelas terlihat dalam rumusan pasal 20 ayat (1) yang baru yang menyatakan: Dewan Perwakilan Rakyat memegang kekuasaan membentuk Undang-Undang. Selanjutnya dinyatakan: setiap rancangan Undang-Undang dibahas oleh DPR dan Presiden untuk mendapat persetujuan bersama. Rancangan UndangUndang itu tidak boleh diajukan lagi dalam persidangan DPR masa itu. Kemudian dinyatakan pula Presiden mengesahkan rancangan Undang-Undang yang telah mendapat disetujui bersama untuk menjadi Undang-Undang (ayat 4), dan dalam hal rancangan Undang-Undang yang telah disetujui bersama tersebut tidak disahkan oleh Presiden dalam waktu 30 hari semenjak rancangan Undang-Undang tersebut disetujui, rancangan Undang-Undang tersebut sah menjadi Undang-Undang dan wajib diundangkan. Dari ketentuan pasal 20 itu dapat dipahami bahwa: Pertama, lembaga legislasi atau legislator adalah DPR, bukan Presiden dan apalagi DPD; Kedua, Presiden adalah lembaga yang mengesahkan rancangan Undang-Undang yang telah mendapat persetujuan bersama dalam rapat paripurna DPR resmi menjadi Undang-Undang; Ketiga, rancangan Undang-Undang yang telah resmi SAH menjadi Undang-Undang wajib diundangkan sebagaimana mestinya; Keempat, setiap rancangan Undang-Undang dibahas bersama untuk mendapat persetujuan bersama antara DPR dan Presiden dalam persidangan DPR. Dalam hal rancangan Undang-Undang berasal dari inisiatif DPR, maka Institusi DPR sebagai satu kesatuan akan berhadapan dengan Presiden sebagai satu kesatuan institusi yang dapat menolak usul inisiatif DPR itu seluruhnya ataupun sebagian materinya. Dalam hal demikian maka rancangan Undang-Undang yang diajukan oleh DPR itu tidak dapat lagi diajukan dalam persidangan DPR masa itu. Posisi Presiden dan DPR dalam hal ini dapat dikatakan saling 21 berimbang. Di satu pihak, dalam proses pembahasan materi rancangan

Undang-Undang, posisi Presiden/pemerintah lemah karena harus berhadapan dengan DPR sebagai satu kesatuan institusi. Dalam hal ini, Presiden tidak dapat lagi memanfaatkan dukungan partai politiknya sendiri yang ada di DPR untuk mendukung kebijakan Pemerintah mengenai materi rancangan Undang-Undang yang sedang dibahas. Akan tetapi, dipihak lain, Presiden/Pemerintah mempunyai posisi yang kuat karena dapat mem-`veto' dengan cara menolak untuk memberikan persetujuan atas sesuatu materi ataupun keseluruhan materi Undang-Undang yang bersangkutan. Kelima, dalam hal rancangan Undang-Undang itu datang dari Presiden, maka seperti terhadap rancangan Undang-Undang inisiatif DPR, pembahasannya pun dilakukan secara bersama-sama untuk mendapatkan persetujuan bersama. Dalam hal ini, yang berhak menolak seluruhnya ataupun sebagiannya adalah DPR sebagai institusi. Jika rancangan itu ditolak seluruhnya oleh DPR, maka rancangan Undang-Undang itu juga tidak dapat lagi diajukan dalam persidangan DPR masa yang bersangkutan. Dalam forum pengambilan putusan oleh DPR dapat terjadi bahwa sesuatu materi ataupun seluruh materi rancangan Undang-Undang yang bersangkutan diputuskan dengan pemungutan suara dapat rapat paripurna DPR. Dalam hal demikian, Presiden/pemerintah tidak mempunyai `voting rights sama sekali. Maka dapat dikatakan bahwa dalam hal ini DPR mempunyai kedudukan yang lebih kuat daripada Presiden/Pemerintah, karena DPR-lah yang memutuskan, bukan Presiden. Jika sebagian materi rancangan Undang-Undang itu, tidak mendapat DPR berarti materi yang bersangkutan harus dikeluarkan dari rancangan Undang-Undang yang bersangkutan, dan secara a contrario, juga tidak dapat diajukan lagi untuk diatur dengan atau dalam Undang-Undang lain dalam persidangan DPR masa itu. 22 Keenam, setelah suatu rancangan Undang-Undang mendapat persetujuan bersama yang ditandai oleh pengesahannya dalam rapat paripurna DPR, maka rancangan Undang-Undang yang bersangkutan secara substantif atau secara material telah menjadi Undang-Undang, tetapi belum mengikat umum karena belum disahkan oleh Presiden serta diundangkan sebagaimana mestinya. Karena, RUU yang telah mendapat persetujuan dalam rapat paripurna DPR itu secara materiel tidak dapat diubah meskipun Presiden tidak menyetujui isinya. RUU akan berubah menjadi resmi mengikat umum semata-mata karena (a) faktor pengesahan oleh Presiden dengan cara menandatangani naskah Undang-Undang itu, dan (b) faktor tenggang waktu 30 hari sejak pengambilan keputusan atas rancangan Undang-Undang tersebut dalam rapat paripurna DPR. Dengan demikian, secara materiel, proses pembentukan Undang-Undang telah selesai (final) dengan telah diambilnya putusan dalam rapat paripurna DPR yang mengesahkan rancangan Undang-Undang yang telah dibahas bersama. Karena itu, dapat dibedakan adanya dua instansi pengesahan suatu rancangan Undang-Undang, yaitu pengesahan materiel oleh DPR dan pengesahan formil oleh Presiden sebagaimana dimaksud dalam Pasal 20 ayat (4) UUD 1945. Tindakan pengesahan materiel itu dilakukan melalui pengembilan putusan akhir oleh DPR atas suatu rancangan Undang-Undang dalam persidangan atau rapat paripurna DPR, sedangkan tindakan pengesahan formil dilakukan oleh Presiden dengan cara membubuhkan tandatangan pada bagian akhir naskah Undang-Undang. Selanjutnya, atas perintah Presiden, Undang-Undang yang bersangkutan diundangkan dengan cara menempatkannya dalam registrasi Lembaran Negara dengan memberikan nomer registrasi dan pembuatan salinan oleh Sekretaris Negara, dan penerbitan Lembaran Negara yang bersangkutan sebagaimana mestinya. 23 Soal Persetujuan Bersama: Berkenaan dengan unsur `persetujuan bersama yang seharusnya tercermin dalam keputusan akhir yang diambil dalam rapat paripurna DPR, selintas memang dapat dikatakan mengandung kontradiksi tersendiri. Di satu pihak, putusan akhir DPR tersebut sudah mengandung pengertian `persetujuan bersama' tersebut. Tetapi, adanya ketentuan pasal 20 ayat (5) yang

menyatakan Dalam Rancangan Undang-Undang yang telah disetujui bersama tersebut tidak disahkan oleh Presiden. Menunjukkan bahwa ada kemungkinan suatu rancangan Undang-Undang yang secara materiel telah disahkan oleh DPR tersebut tidak disahkan secara formil oleh Presiden. Alasan Presiden menolak mengesahkannya, bisa saja karena pertimbangan bahwa materi Undang-Undang yang bersangkutan bertentangan dengan UndangUndang Dasar. Karena itu, kualitas rapat paripurna DPR untuk pengambilan keputusan akhir terhadap rancangan Undang-Undang tersebut dapat dibedakan antara rancangan Undang-Undang yang berasal dari DPR atau berasal dari Presiden/Pemerintah. Jika rancangan Undang-Undang datang dari Presiden, maka pengambilan keputusan akhir dalam rapat paripurna DPR adalah mutlak pengambilan keputusan oleh DPR dimana Presiden tidak mempunyai `voting rights' sama sekali. Tetapi, jika rancangan Undang-Undang datang dari inisiatif DPR, maka posisi Presiden dapat menolak atau menerima sebagian atau keseluruhan, sehingga kedudukan Presiden lebih kuat. Kasus dimana suatu rancangan Undang-Undang telah disetujui bersama dalam rapat paripurna DPR, tetapi Presiden tidak puas dan karena itu menolak untuk mengesahkannya dapat terjadi jika rancangan Undang-Undang tersebut datangnya dari pemerintah sebagaimana diuraikan di atas. 24 Penandatanganan Undang-Undang : Berkenaan dengan penandatangan naskah Undang-Undang oleh Presiden seperti dimaksud oleh pasal 20 ayat (5) UUD 1945, haruslah dipahami sebagai kewajiban administratif Presiden untuk membubuhkan tandatangan. Karena itu pasal 20 ayat (4) menegaskan bahwa Presiden mengesahkan rancangan Undang-Undang yang telah disetujui bersama untuk menjadi Undang-Undang. Artinya, tanpa disahkan oleh Presiden, rancangan Undang-Undang tersebut tidak berubah statusnya menjadi Undang-Undang. Rancangan UndangUndang tersebut baru berubah statusnya menjadi Undang-Undang setelah oleh Presiden disahkan sebagaimana mestinya. Pada akhir anak kalimat pasal 20 ayat (5) dinyatakan,rancangan Undang-Undang tersebut itu menjadi UndangUndang, baik karena telah disahkan oleh Presiden dengan cara membubuhkan tandatangannya, ataupun karena telah dilampaui tenggat 30 hari seperti dimaksud dalam pasal 20 ayat (5) tersebut. Karena itu, timbul dua penafsiran berkenaan dengan ini. Pertama, apabila rancangan Undang-Undang tersebut telah disahkan oleh Presiden dengan tandatanganya, maka atas dasar itu Sekretariat Negara melaksanakan kewajiban untuk mengundangkannya sebagaimana mestinya. Kedua, jika rancangan Undang-Undang itu tidak disahkan oleh Presiden, maka ukuran yang pasti adalah tanggal, yaitu setelah 30 hari sejak mendapat persetujuan bersama dalam rapat paripurna DPR, maka rancangan Undang-Undang itu sudah dengan sendirinya sah menjadi UndangUndang. Karena itu, Presiden merasa tidak perlu lagi menandatangani naskah Undang-Undang itu sebagaimana seharusnya. Atas dasar keabsahan UndangUndang dengan prosedur kedua inilah maka Sekretaris Negara merasa berkewajiban menurut ketentuan pasal 20 ayat (5) dan sekaligus berhak untuk mengumandangkan Undang-Undang tersebut sebagaimana mestinya. Akibatnya, format Undang-Undang yang berkepala surat dan bersubyek. Presiden Republik Indonesia, tetapi subyek yang menandatanganinya adalah 25 Sekretariat Negara yang mempunyai kedudukan sebagai pembantu Presiden. Timbul kesan bahwa Sekretariat Negara yang mengesahkan rancangan Undang-Undang itu menjadi Undang-Undang, sehingga timbul pula pertanyaan apa alas hak bagi seorang pembantu untuk atas nama Presiden mengesahkan Undang-Undang sebagaimana dimaksud dalam Pasal 20 ayat (4)? Oleh karena itu, pengertian yang lebih tepat untuk dikembangkan sehubungan dengan soal penandatanganan Undang-Undang adalah bahwa Presiden wajib mengesahkan rancangan Undang-Undang yang telah disetujui bersama untuk menjadi Undang-Undang sebagaimana dimaksud dalam pasal 20 ayat (4). Karena itu, format naskah Undang-Undang tetap dipertahankan agar berkepala surat Presiden Republik Indonsia, bukan Dewan Perwakilan

Rakyat. Seharusnya karena pasal 20 ayat (1) menyatakan bahwa DPR memegang kekuasaan membentuk Undang-Undang. Maka kop surat UndangUndangpun diubah menjadi Dewan Perwakilan Rakyat. Akan tetapi, karena pasal 20 ayat (4) menyatakan Presidenlah yang mengesahkan rancangan Undang-Undang menjadi Undang-Undang , maka kop suratnya masih tetap dapat dipertahankan dengan subyek Presiden Republik Indonesia. Akan tetapi, akibatnya, ketentuan pasal 20 ayat (4) tersebut diatas harus dipahami sebagai kewajiban bagi Presiden untuk mengesahkan rancangan UndangUndang tersebut menjadi Undang-Undang. Atas dasar pengesahan oleh Presiden itulah maka Undang-Undang tersebut diundangkan sebagaiman mestinya, dan atas dasar perintah dari Presiden pula, Sekretariat Negara sebagai pembantu Presiden menjalankan kewajiban yang ditentukan dalam pasal 20 ayat (5) untuk mengundangkan Undang-Undang tersebut sebagaimana seharusnya. Dari Rancangan Undang-Undang menjadi Undang-Undang Seperti dikemukakan diatas, sejak diambilnya keputusan akhir dalam rapat paripurna DPR, rancangan Undang-Undang yang bersangkutan dianggap telah 26 mendapat persetujuan bersama, meskipun dalam hubungannya dengan rancangan Undang-Undang yang berasal dari pemerintah sifatnya sangat relatif. Setelah itu, secara materiel rancangan Undang-Undang yang bersangkutan sudah dapat dianggap final, tidak dapat diubah lagi, bahkan oleh Presiden sekalipun. Oleh karena itu, rancangan Undang-Undang dimaksud, meskipun belum disahkan secara resmi atau secara formil oleh Presiden, pada hakikatnya sudah menajdi Undang-Undang secara materiel. Dengan demikian, status naskah rancangan Undang-Undang yang telah disetujui bersama dalam forum DPR itu sebenarnya telah disahkan secara materiel oleh DPR. Karena itu, meskipun kadang-kadang masih disebut sebagai RUU, statusnya tidak lagi sama dengan RUU ketika masih dalam pembahasan di DPR atau apalagi dengan RUU ketika belum dibahas di DPR. Dengan perkataan lain, menurut Undang-Undang menurut tahap-tahap pembuatannya. Sampai pada tahap pambahasan di DPR, status rancangan UndangUndang tersebut adalah rancangan Undang-Undang (RUU), tetapi setelah disahkan oleh Presiden RUU tersebut berubah statusnya menjadi UU. Sedangkan statusnya sebelum disahkan oleh Presiden tetapi telah disahkan secara materiel oleh DPR, berada di antara keduanya. Statusnya tidak dapat lagi disamakan dengan RUU pada tahap sebelumnya tetapi belum dapat dikatakan menjadi UU yang mengikat untuk umum karena belum disahkan sebagaimana mestinya. Secara materiel ia sudah menjadi UU tetapi secara formil belum. Pentingnya pembedaan ini karena adanya ketentuan mengenai tenggang waktu 30 hari yang ditentukan dalam pasal 20 ayat (5). Jika tenggat 30 hari itu terlampaui maka RUU yang sudah mempunyai status sebagai Undang-Undang secara materiel itu berubah status dengan sendirinya menjadi Undang-Undang yang berlaku secara materiel dan formil sekaligus. Lalu apakah arti angka 30 hari itu bagi Presiden? Jika tidak berbuat apa-apa, maka meskipun ia tidak menyetujui isinya, rancangan Undang-Undang yang telah disahkan 27 secara materiel oleh DPR tersebut akan berlaku dengan sendirinya menjadi Undang-Undang. Oleh sebab itu, menurut pendapat saya, untuk memberi arti pada tenggat 30 hari itu bagi Presiden, dapat saja dipahami bahwa rancangan Undang-Undang yang telah disahkan secara materiel oleh DPR tersebut meskipun belum disahkan oleh Presiden selama masih tenggat 30 hari, sudah dapat ditafsirkan bahwa Mahkamah Konstitusi berdasarkan ketentuan pasal 24C ayat (1) dapat melakukan pengujian atas Undang-Undang3 yang sudah disahkan secara materiel oleh DPR tetapi belum disahkan secara formil oleh Presiden itu sebagaimana mestinya. Pihak-pihak yang dapat diberi hal untuk menjadi pemohon dalam kasus pengujian Undang-Undang menurut prosedur control a priore atau judicial preview4 ini adalah Presiden, DPD ataupun kelompok anggota minoritas di DPR. BADAN PEMERIKSA KEUANGAN

Selain lembaga-lembaga negara diatas, negara kita masih memiliki Badan Pemeriksa Keuangan (BPK) yang juga berkaitan dengan fungsi pengawasan, khususnya berkenaan dengan pengelolaan keuangan Negara. Karena itu, kedudukan kelembagaan Badan Pemeriksa Keuangan ini sesungguhnya berada dalam ranah kekuasaan legislatif, atau sekurang kurangnya berhimpitan dengan fungsi pengawasan yang dijalankan oleh Dewan Perwakilan Rakyat. Oleh karena itu, laporan hasil pemeriksaan yang dilakukan oleh Badan Pemeriksa 3 Kebetulan, istilah yang dipakai disini adalah pengujian atas undang-undang denga n huruf kecil. Karena itu, dapat saja dipahami `undang-undang' dalam arti luas, yaitu mencak up pengertian formil pengertian formil dan material seperti telah dikemukakan di at as. 4 Sistem ini sebagai sistem yang dikenal dipraktekkan oleh Counseil Constitution nel Perancis yang melakukan `Preview' yang bersifat preventif. Namun, dewasa ini banyak negara ya ng menggabungkan sistem `preview' atau `control a priore ini dengan system `norm control a postereore, sehingga yang diuji bukan saja peraturan yang sudah menjadi UU, tetap i juga sejak UU itu masih sebagai rancangan sudah dapat diuji oleh Mahkamah Konstitusi, karena itu, dalam rangka penataan sistem hukum kita ke depan, kita dapat saja menutupi kelemahan pasal-pasal UUD1945 untuk mengembangkan system yang lebih utuh dengan menggabungkan tradisi `kontrol a priore dan `kontrol a postereore itu sekaligus. 28 Keuangan itu harus dilaporkan atau disampaikan kepada DPR untuk ditindak lanjuti sebagaimana mestinya. Dapat dikatakan bahwa dengan adanya perubahan ketiga UUD 1945, keberadaan badan pemeriksa ini mengalami perubahan yang sangat mendasar. Semula, ketentuan mengenai BPK itu hanya diatur sepintas lalu dalam pasal 23 UUD 1945, yaitu pada pasal 23 ayat (5) yang menyatakan: untuk memeriksa tanggungjawab tentang keuangan negara diadakan suatu Badan Pemeriksa Keuangan yang peraturannya ditetapkan dengan Undang-Undang. Hasil pemeriksaan itu diberitahukan kepada Dewan Perwakilan Rakyat. Pasal ini berada dalam Bab VIII tentang hal keuangan. Tetapi, sekarang berdasarkan perubahan ketiga UUD 1945 yang disahkan pada tahun 2001, hal ini diatur dalam bab baru tersendiri, yaitu Bab VIIA Badan Pemeriksa Keuangan yang terdiri atas pasal 23E, pasal 23F, dan pasal 23G. Isinyapun lebih lengkap yaitu masing-masing berisi tiga ayat, dua ayat, dan dua ayat sehingga seluruhnya berjumlah tujuh ayat atau 7 butir ketentuan. Pasal 23E menentukan bahwa (1) Untuk memeriksa pengelolaan dan tanggungjawab tentang keuangan negara diadakan satu badan pemeriksa keuangan yang bebas dan mandiri; (2) Hasil pemeriksaan keuangan negara diserahkan kepada DPR, DPD, dan DPRD sesuai kewenangannya; (3) Hasil pemeriksaan tersebut ditindak lanjuti oleh lembaga perwakilan dan/atau badan sesuai dengan Undang-Undang. Pasal 23F menetukan bahwa (1) anggota badan pemeriksa keuangan dipilih oleh DPR dengan memperhatikan pertimbangan DPD, dan diresmikan oleh Presiden. (2) Pimpinan badan pemeriksa keuangan dipilih dari dan oleh anggota. Pasal 23 G menentukan: (1) badan pemeriksa keuangan berkedudukan di ibukota negara dan memiliki perwakilan di setiap propinsi (2) ketentuan lebih lanjut mengenai badan pemeriksa keuangan diatur dengan Undang-Undang. 29 Dari ketentuan-ketentuan tersebut diatas, setidak-tidaknya ada dua perkembangan baru yang terjadi dengan Badan Pemeriksa Keuangan, yaitu menyangkut perubahan bentuk organisasinya secara struktural dan menyangkut perluasan jangkauan tugas pemeriksaannya secara fungsional. Sebelumnya, organisasi BPK hanya memiliki kantor perwakilan di beberapa propinsi saja

karena kedudukan kelembagaannya memang hanya terkait dengan fungsi pengewasan oleh DPR RI terhadap kinerja pemerintahan di tingkat pusat saja. BPK tidak mempunyai hubungan dengan DPRD dan pengertian keuangan negara yang menjadi obyek pemeriksaan hanya terbatas pada pengertian Anggaran Pendapatan dan Belanja Negara (APBN) saja. Karena pelaksanaan APBN itu terdapat juga didaerah-daerah, maka diperlukan ada kantor perwakilan BPK di daerah-daerah tertentu. Kerana itu, dibandingkan dengan Badan Pemeriksaan Keuangan dan Pembangunan (BPKP) bentuk pemerintahan orde baru, struktur organisasi BPK jauh lebih kecil. BPKP mempunyai struktur organisasi yang menjangkau ke seluruh daerah propinsi dan kabupaten/kota di seluruh Indonesia. BPKP itu disatu segi merupakan lembaga internal auditor atas kegiatan pemerintahan dan pembangunan, tetapi terhadap instansi pemerintahan yang diperiksa, sekaligus merupakan lembaga `external auditor. Untuk menghadapi dualisme pemeriksaan oleh BPK dan BPKP itulah maka pasal 23E ayat (1) menegaskan bahwa untuk memeriksa pengelolaan dan tanggungjawab tetang keuangan negara, diadakan satu badan pemeriksa keuangan yang bebas dan mandiri. Disini tegas dikatakan hanya satu badan yang bebas dan mandiri. Karena itu, BPKP dengan sendirinya harus dilikuidasi dan digantikan fungsinya oleh BPK yang menurut ketentuan pasal 23G ayat (1) .berkedudukan di Ibukota negara dan memiliki perwakilan di setiap Propinsi. Dari segi jangkauan fungsi pemeriksaan tugas BPK sekarang menjadi makin luas. Ada tiga perluasan yang dapat dicatat disini, Pertama, perluasan 30 dari pemeriksaan atas pelaksanaan APBN menjadi pemeriksaan atas pelasanaan APBN dan APBD serta pengelolaan keuangan dan kekayaan negara dalam arti luas. Kedua, perluasan dalam arti hasil pemeriksaan yang dilakukan tidak saja dilaporkan kepada DPR di tingkat pusat tetapi juga kepada DPD dan DPRD kabupaten/kota sesuai dengan tingkatan kewenangan masingmasing. Ketiga, perluasan juga terjadi terhadap lembaga atau badan-badan hukum yang manjadi obyek pemeriksaan oleh BPK, yaitu dari sebelum hanya terbatas pada lembaga negara dan/atau pemerintahan yang merupakan subyek hukum tatanegara dan/atau subkyek hukum administrasi negara meluas sehingga mencakup pula organ-organ yang merupakan subyek hukum perdata seperti perusahaan daerah, BUMN, ataupun perusahaan swasta di mana didalamnya terdapat kekayaan negara. Menurut ketentuan UU tentang keuangan negara yang berusaha menjabarkan lebih lanjut ketentuan UUD 1945 tentang Badan Pemeriksa Keuangan ini, badan ini juga dapat memeriksa keuangan negara yang terdapat di dalam saham perusahaan daerah (BUMD) ataupun BUMN, meskipun organ terakhir ini mutlak sebagai penyimpangan, karena ketiganya bertentangan dengan pengertian asli UUD 1945 mengenai soal ini. Akan tetapi, karena ketentuan baru dalam pasal 23E, pasal 23F, dan pasal 23G UUD1945 telah menentukannya secara baru, maka mau tidak mau kita harus mencatat sebagai perkembangan baru dalam sistem hukum administrasi keuangan negara kita di masa mendatang. FORMAT BARU KEKUASAAN KEHAKIMAN: MK dan MA Sebelum adanya Perubahan UUD, kekuasaan kehakiman atau fungsi yudikatif (judicial) hanya terdiri atas badan-badan pengadilan yang berpuncak pada mahkamah agung. Lembaga Mahkamah Agung tersebut, sesuai dengan prinsip `independent of judiciary diakui bersifat mendiri dalam arti tidak boleh diintervensi atau dipengeruhi oleh cabang-cabang kekuasaan lainnya, terutama 31 pemerintah. Prinsip kemerdekaan hakim ini selain diatur dalam Undang-Undang pokok kekuasaan kehakiman, juga tercantum dalam penjelasan pasal 24 UUD 1945 yang menegaskan bahwa kekuasaan kehakiman tidak boleh dipengaruhi oleh cabang-cabang kekuasaan lain. Namun, setelah perubahan ketiga UUD 1945 disahkan, kekuasaan kehakiman negara kita mendapat tambahan satu jenis mahkamah lain yang berada di luar mahkamah agung. Lembaga baru tersebut mempunyai kedudukan yang setingkat atau sederajad dengan Mahkamah Agung. Sebutannya adalah Mahkamah Konstitusi (constitutional

court) yang dewasa ini makin banyak negara yang membentuknya di luar kerangka Mahkamah Agung (supreme court). Dapat dikatakan Indonesia merupakan negara ke-78 yang mengadopsi gagasan pembentukan Mahkamah Konstitusiyang berdiri sendiri ini, setelah Austria pada tahun 1920, Italia pada tahun 1947 dan Jerman pad tahun 1948. Dalam perubahan ke tiga Undang-Undang Dasar, Mahkamah Konstitusi ditentukan memiliki lima kewenangan, yaitu: (a) melakukan pengujian atas konstitusionalitas Undang-Undang; (b) mengambil putusan atau sengketa kewenangan antar lembaga negara yang ditentukan menurut Undang-Undang Dasar; (c) mengambil putusan atas pendapat Dewan Perwakilan Rakyat bahwa Presiden dan/atau Wakil Presiden telah melakukan pelanggaran hukum ataupun mengalami perubahan sehingga secara hukum tidak memenuhi syarat sebagai Presiden dan/atau Wakil Presiden menjadi terbukti dan karena itu dapat dijadikan alasan oleh Majelis Permusyawaratan Rakyat untuk memberhentikan Presiden dan/atau Wakil Presiden dari jabatannya; (d) memutuskan perkara perselisihan mengenai hasil-hasil pemilihan umum, dan (e) memutuskan perkara berkenaan dengan pembubaran partai politik. Mahkamah Konstitusi beranggotakan 9 orang yang memiliki integritas, dan memenuhi persyaratan kenegarawanan, serta latar belakang pengetahuan yang mendalam mengenai masalah-masalah ketatanegaraan. Ketua dan Wakil Ketua 32 Mahkamah Konstitusi dipilih dari dan oleh anggotanya sendiri yang berasal dari 3 orang yang dipilih oleh Dewan Perwakilan Rakyat, 3 orang yang ditentukan oleh Mahkamah Agung, dan 3 orang ditentukan oleh Presiden. Seseorang yang berminat untuk menjadi hakim konstitusi, dipersyaratkan harus memiliki integritas dan kepribadian yang tidak tercela, adil, negarawan yang menguasai konstitusi dan ketatanegaraan, serta tidak merangkap sebagai pejabat negara. Dengan komposisi dan kualitas anggotanya yang demikian. Diharapkan bahwa Mahkamah Konstitusi itu kelak akan benar-benar bersifat netral dan independen serta terhindar dari kemungkinan memihak kepada salah satu dari ketiga lembaga negara tersebut. Ada beberapa kritik yang biasa diajukan orang berkenaan dengan pembagian tugas antara Mahkamah Konstitusi ini dengan Mahkamah Agung. Salah satunya adalah dalam soal pembagian tugas di bidang pengujian peraturan (judicial review) atas peraturan perUndang-Undangan. Mahkamah Konstitusi berdasarkan ketentuan pasal 24C ayat (1) ditentukan berwenang mengadili pada tingkat pertama dan terakhir yang putusannya bersifat final untuk menguji Undang-Undang terhadap Undang-Undang Dasar. Sedangkan dalam pasal 24A ayat (1) UUD 1945 dinyatakan Mahkamah Agung berwenang mengadili pada tingkat kasasi, menguji peraturan Perundang-undangan di bawah Undang-Undang terhadap Undang-Undang .. Pembagian demikian sama sekali tidak ideal, karena dapat menimbulkan perbedaan atau putusan yang saling bertentangan antara Mahkamah Konstitusi dengan Mahkamah Agung. Yang paling sering saya jadikan contoh hipotesis adalah berkenaan dengan keabsahan materiel PP No. 110/2000 dibandingkan dengan UU No. 22/1999 di satu pihak, dan keabsahan UU No. 22/1999 dibandingkan dengan pasal 18 UUD 1945 dipihak lain. Misalnya, dapat saja terjadi Mahkamah Agung memutuskan bahwa PP No. 110/2000 tersebut bertentangan dengan UU No. 33 22/1999, sementara pada saat yang sama Mahkamah Konstitusi memutuskan UU No. 22/1999 itu bertentangan dengan UUD 1945. Perbedaan ini sebenarnya tidak dapat dilepaskan dari kenyataan bahwa memang sejak sebelumnya Mahkamah Agung berwenang menguji peraturan Perundang-undangan di bawah Undang-Undang. Bahkan ketentuan demikian ditegaskan pula dalam ketetapan MPR No. III/MPR/2000. Karena itu, ketika disepakati diadopsinya ide pembentukan Mahkamah Konstitusi dalam perubahan ketiga UUD 1945 pada tahun 2001, maka ketentuan lama berkenaan dengan kewenangan Mahkamah Agung itu dituangkan dalam rumusan ketentuan pasal 24A perubahan ketiga UUD 1945 tersebut. Lagipula, memang ada juga negara lain yang dijadikan salah sumber inspirasi juga oleh anggota

panitia ad hoc I Badan Pekerja MPR ketika merumuskan ketentuan mengenai Mahkamah Konstitusi ini, yaitu Mahkamah Konstitusi Korea Selatan. Dalam konstitusi Korea Selatan, kewenangan `judicial review (constutitional review) atas Undang-Undang memang diberikan kepada Mahkamah Konstitusi, tetapi kewenangan `judicial review atas peraturan dibawah Undang-Undang diberikan kepada Mahkamah Agung. Terlepas dari kelemahan ini, menurut pendapat saya biarlah untuk semenatara waktu pembagian demikian diterima dan dipraktekkan dulu pada tahap-tahap awal pertumbuhan lembaga Mahkamah Konstitusi ini di Indonesia. Namun, untuk jangka panjang, memang harus dipikirkan kemungkinan mengintegrasikan seluruh sistem pengujian peraturan di bawah kewenangan Mahkamah Konstitusi. Dengan demikian, keadilan bagi warga negara dapat diwujudkan secara integral di bawah fungsi Mahkamah Agung, sedangkan peradilan atas sistem hukum dan peraturan Perundang-undangan di letakkan di bawah pengawasan Mahkamah Konstitusi. Mengenai Mahkamah Agung, dalam asal 24 ayat (2), dibedakan antara badan peradilan dari lingkungan, peradilan. kekuasaan kehakiman dilakukan oleh sebuah Mahkamah Agung dan badan peradilan yang berada di bawahnya 34 dalam lingkungan peradilan umum, lingkungan peradilan agama, lingkungan peradilan militer, lingkungan peradilan tata usaha negara, dan oleh sebuah Mahkamah Konstitusi. Oleh sebab itu, badan-badan peradilan dalam keempat lingkungan peradilan tersebut semuanya berada di bawah Mahkamah Agung, harus dibedakan antara organ Mahkamah dan badan-badan peradilan dengan hakim sebagai pejabat hukum dan penegak keadilan. Hubungan antar satu hakim dengan hakim yang lain bersifat horizontal, tidak ada hubungan vertical atasan dan bawahan. Namun, organisasinya terdapat struktur vertical atas bawah. Pengadilan tinggi adalah organisasi bawah Mahkamah Agung, dan Pengadilan Negeri adalah organisasi bawahan Pengadilan Tinggi. Hal ini jelas berbeda dari pengetian yang timbul dari doktrin kebebasan atau kemerdekaan hakim, yaitu setiap individu hakim dalam menjalankan tugas utamanya sebagai hakim bersifat bebas dan merdeka tidak bertanggungjawab kepada atasannya. Komisi Yudisial Selain kedua badan kekuasaan kehakiman tersebut ada lagi satu lembaga baru yang kewenangannya ditentukan dalam UUD, yaitu komisi Yudisial. Dewasa ini, banyak negara terutama negara-negara yang sudah maju mengembangkan lembaga komisi Yudisial (judicial commisions) semacam ini dalam lingkungan peradilan dan lembaga-lembaga penegak hukum lainnya maupun di lingkungan organ-organ pemerintahan pada umumnya. Meskipun lembaga baru ini tidak menjalankan kekuasaan kehakiman, tetapi keberadaannya diatur dalam UUD 1945 Bab IX tentang Kekuasaan Kehakiman, karena itu, keberadaannya tidak dapat dipisahkan dari kekuasaan kehakiman. Dalam pasal 24B ditegaskan: (1) Komisi Yudisial bersifat mandiri yang berwenang mengusulkan pengangkatan Hakim Agung dan mempunyai kewenangan lain dalam rangka menjaga dan menegakkan kehormatan, keleluhuran martabat, serta perilaku hakim; (2) Anggota Komisi Yudisial harus 35 mempunyai pengetahuan dan pengalaman di bidang hukum serta memiliki integritas dan kepribadian yang tidak tercela; (3) Anggota Komisi Yudisial diangkat dan diberhentikn oleh Presiden dengan persetujuan DPR; (4) Susunan, kedudukan dan keanggotaan Komisi Yudisial diatur dengan Undang-Undang. Dari ketentuan mengenai Komisi Yudisial ini dapat dipahami bahwa jabatan hakim dalam konsepsi UUD 1945 dewasa ini adalah jabatan kehormatan yang perlu dijaga dan ditegakkan kehormatannya oleh suatu lembaga yang juga bersifat mandiri, yaitu Komisi Yudisial. Pembentukan lembaga baru ini dapat dikatakan merupakan pengembangan lebih lanjut ide pembentukan Majelis Kehormatan Hakim Agung yang sudah berkembang selama ini, akan tetapi, jika majelis semacam ini dibentuk di lingkungan interna l Mahkamah Agung, maka sulit diharapkan akan efektif menjalankan fungsi pengawasan atas kehormatan hakim agung itu sendiri, karena kedudukannya

yang tidak independen terhadap subyek yang akan diawasi. Disamping itu, jika lembaga ini dibentuk di dalam struktur Mahkamah Agung, maka subyek yang diawasinya dapat diperluas ke semua hakim, termasuk hakim konstitusi dan hakim di seluruh Indonesia. Di samping itu, kedudukan Komisi Yudisial itu dapat pula diharapkan bersifat mandiri dan independen sehingga dapat diharapkan menjalankan tugasnya secara lebih efektif. Khusus terhadap Mahkamah Agung tugas Komisi Yudisial itu dikaitkan dengan fungsi pengusulan pengangkatan Hakim Agung, sedangkan pengusulan pengangkatan hakim lainnya, seperti hakim konstitusi, misalnya tidak diakitkan dengan komisi Yudisial. KEKUASAAN PEMERINTAHAN NEGARA 1. Kepala Pemerintahan Eksekutif: Presiden Dan Wakil Presiden Pemerintahan Republik Indonesia berdasarkan Undang-Undang Dasar 1945 sering dikatakan menganut sistem presidential. Akan tetapi, sifatnya tidak 36 murni, karena bercampur baur dengan elemen-elemen sistem parlementer. Percampuran itu antara lain tercermin dalam konsep pertanggung-jawaban Presiden kepada MPR yang termasuk ke dalam pengertian lembaga parlemen, dengan kemungkinan pemberian kewenangan kepadanya untuk memberhentikan Presiden dari jabatanya, meskipun bukan karena alasan hukum. Kenyataan inilah yang menimbulkan kekisruhan, terutama dikaitkan dengan pengalaman ketatanegaraan ketika Presiden Abdurrahman Wahid diberhentikan dari jabatannya. Jawaban atas kekisruhan itu adalah munculnya keinginan yang kuat agar anutan sistem pemerintahan Republik Indonesia yang bersifat Presidentil dipertegas dalam kerangka perubahan Undang-Undang Dasar 1945. Selain alasan yang bersifat kasuitis itu, dalam perkembangan praktek ketatanegaraan Indonesia selama ini memang selalu dirasakan adanya kelemahan-kelemahan dalam praktek penyelenggaraan sistem pemerintahan Indonsia berdasarkan UUD 1945. sistem pemerintahan yang dianut, dimata para ahli cenderung disebut `quasi presidentil atau sistem campuran dalam konotasi negatif, karena dianggap banyak mengandung distorsi apabila dikaitkan dengan sistem demokrasi yang mempersyaratkan adanya mekanisme hubungan `checks and balances yang lebih efektif di antara lembaga-lembaga negara yang ada. Kerana itu, dengan empat perubahan pertama UUD 1945, khususnya dengan diadopsinya sistem pemilihan Presiden langsung, dan dilakukannya perubahan struktural maupun fungsional terhadap kelembagaan Majelis Permusyawaratan Rakyat, maka anutan sistem pemerintahan kita menjadi makin tegas menjadi sistem pemerintahan Presidentil. Dalam sistem Presidentil yang murni, pada pokoknya, tidak lagi perlu dipersoalkan mengenai pembedaan atau apalagi pemisahan antara fungsi kepala negara dan kepala pemerintahan. Pembedaan dan pemisahan antara kedua fungsi itu hanya relevan dalam sistem pemerintahan parlementer yang 37 memang mempunyai dua jabatan terpisah, yaitu kepala negara dan kepala pemerintahan. Sedangkan sistem pemerintahan Presidentil cukup memiliki Presiden dan Wakil Presiden saja tanpa mempersoalkan kapan ia berfungsi sebagai kepala negara dan kapan sebagai kepala pemerintahan. Dengan demikian tidak perlu lagi ada pembedaan antara sekretariat negara dan sekretariat kabinet ataupun keputusan Presiden sebagai kepala negara dan keputusan Presiden sebagai kepala pemerintahan, Republik Indonesia berdasarkan sistem Presidentil hanya memiliki Presiden dan Wakil Presiden dengan tugas dan kewenangannya masing-masing. Bahkan, dalam konteks pengertian Negara Hukum, prinsip the rule of law, dapat dikatakan bahwa secara simbolik, yang dinamakan Kepala Negara dalam sistem pemerintahan Presidentil itu adalah konstitusi. Dengan perkataan lain, kepala negara dari negara konstitusional Indonesia adalah Undang-Undang Dasar, sedangkan Presiden dan Wakil Presiden beserta semua lembaga negara atau subyek hukum tatanegara lainnya harusnyalah tunduk kepada konstitusi sebagai `the symbolic head of state itu. Presiden dan Wakil Presiden cukup disebut sebagai Presiden dan Wakil Presiden saja dengan seperangkat hak dan

kewajibannya masing-masing atau tugas dan kewenangannya masing-masing. Tidak ada keperluasn untuk membedakan kapan ia bertindak sebagai kepala negara dan kapan ia berperan sebagai kepala pemerintahan seperti kebiasaan dalam sistem pemerintahan parlementer. Oleh karena itu, dalam sistem kenegaraan yang dapat kita sebut `constitutional democratic republic, kedudukan KONSTITUSI bersifat sangat sentral. Konstitusi pada dasarnya merupakan KEPALA NEGARA yang sesungguhnya. 38 1. Badan dan Lembaga Eksekutif Yang Bersifat INDEPENDEN Selain lembaga-lembaga negara seperti tersebut di atas, bentuk keorganisasian banyak negara modern dewasa ini juga mengalami perkembangan-perkembangan yang sangat pesat, khususnya berkenaan dengan inovasi-inovasi baru yang tidak terelakkan. Perkembanganperkembangan baru itu juga terjadi di Indonesia di tengah keterbukaan yang muncul bersamaan dengan gelombang demokratisasi di era reformasi empat tahun terakhir. Pada tingkatan pertama, muncul kesadaran yang makin kuat bahwa badan-badan negara tertentu seperti organisasi Tentara, organisasi Kepolisian dan Kejaksaan Agung, serta Bank Sentral harus dikembangkan secara independen. Independensi lembaga-lembaga ini diperlukan untuk kepentingan menjamin pembatasan kekuasaan dan demokratisasi yang lebih efektif. Dari keempatnya, yang sekarang ini telah menikmati kedudukan yang independen adalah organisasi Tentara Nasional Indonesia (TNI), Kepolisian Negara (POLRI) dan Bank Indonesia sebagai bank sentral. Sedangkan Kejaksaan Agung sampai sekarang belum ditingkatkan kedudukannya menjadi yang independen. Pada tingkat kedua, juga muncul perkembangan berkenaan dengan lembaga-lembaga khusus seperti Komisi Nasional Hak Asasi Manusia (KOMNAS HAM), Komisi Pemilihan Umum (KPU), Komisi Ombudsman, Komisi Persaingan Usaha Pemberantasan Korupsi (KPPU), Komisi Pemeriksa Kekayaan Penyelenggara Negara (KPKPN), Komisi Pemberantasan Korupsi, Komisi Kebenaran dan Rekonsiliasi (KKR), dan lain sebagainya, jika nanti, Undang-Undang tentang Penyiaran jadi disahkan, akan ada pula komisi baru lagi, yaitu Komisi Penyiaran Indonesia (KPI) yang juga bersifat independen. Di bidang administrasi dan pelaporan transaksi keuangan dibentuk pula lembaga baru yang bernama Pusat dan Analisis Transaksi Keuangan (PPATK) yang 39 juga ditentukan bersifat independen. Selain itu, ada pula komisi yang dibentuk hanya dengan Keputusan Presiden, misalnya, Komisi Hukum Nasional (KHN). Komisi-komisi atau lembaga-lembaga semacam ini selalu diidealkan bersifat independen dan seringkali memiliki fungsi-fungsi yang bersifat campursa ri, yaitu semi legislatif dan regulatif, semi-administratif, dan bahkan semi yudikatif. Bahkan, dalam kaitan itu muncul pula istilah `independent and self regulatory bodies yang juga berkembang di banyak negara. Di Amerika Serikat, Lembaga-lembaga seperti ini tercatat lebih dari 30-an jumlahnya dan pada umumnya jalur pertanggungjawabannya secara fungsional dikaitkan dengan Kongres Amerika Serikat. Yang dapat dijadikan contoh dalam hal ini, misalnya, adalah Federal Trade Commission (FTC), Federal Communication Commision (FCC), dan sebagainya. Kedudukan lembaga-lembaga ini di Amerika Serikat, meskipun secara administratif tetap berada di lingkungan pemerintahan eksekutif, tetapi pengangkatan dan pemeberhentian para anggota komisi itu ditentukan dengan pemilihan oleh Kongres. Karena itu, keberadaan lembagalembaga seperti ini di Indonesia dewasa ini, betapapun juga, perlu didudukkan pengaturannya dalam kerangka sistem ketatanegaraan Indonesia Modern, dan sekaligus dalam kerangka pengembangan sistem hukum nasional yang lebih menjamin keadilan dan demokrasi di masa yang akan datang. INSTRUKTUR KEMASYARAKATAN Selain struktur kelembagaan negara dan pemerintahan sebagaimana diuraikan di atas, infra struktur kemasyarakatan juga mengalami perubahan besar-besaran. Ada tiga agenda institutional reform yang penting dalam soal

ini, yaitu reformasi kepartaian, reformasi keormasan, reformasi kelembagaan badan hukum (legal body). 40 1. Reformasi Sistem Kepartaian Di masa reformasi, keran politik terbuka lebar, sehingga segala pembatas terhadap prinsip kebebasan berserikat ditiadakan. Sesuai dengan jaminan konstitusional mengenai prinsip kebebasan, semua orang diakui berhak mendirikan partai politik, sehingga berkembang menjadi sistem politik yang biasa dikenal dengan `multi-party system. Untuk mengatur dan mengarahkan agar kecenderungan dan nafsu orang untuk mendirikan partai politik menjadi rasional, perlu diadakan pembatasan jumlah partai politik. Apabila jumlah partai politik tidak dibatasi, maka jumlah yang terlalu banyak akan menurunkan citra partai itu sendiri secara keseluruhan di mata rakyat. Jika legitimasi lembaga kepartaian buruk di mata rakyat dan tidak percaya, niscaya citra demokrasi di mata rakyat juga menjadi rusak. Akibatnya, kepercayaan dan apresiasi publik terhadap ide demokrasi dapat mengalami kemerosotan yang pada gilirannya dapat menjadi lahan subur bagi munculnya otoriterisme ataupun totallitarianisme baru di masa depan. Karena itu, demi demokrasi itu sendiri, jumlah partai mestilah dibatasi. Akan tetapi pembatasannya haruslah bersifat obyektif dan alamiah. Beberapa kemungkinan yang dapat diterapkan ialah (a) penerapan sistem pemilihan umum yang menjamin rakyat dapat menentukan pilihannya secara langsung dengan memilih `orang' (bukan memilih tanda gambar partai) seperti yang terdapat dalam sistem yang dikenal dengan `sistem distrik. Sistem ini dengan sendirinya akan mendorong terjadinya kerjasama, koalisi atau bahkan `merger' antar partai politik, sehingga dalam jangka panjang dapat mendorong penyederhanaan jumlah partai secara alamiah; (b) penetuan adanya `electoral tresshold' berdasarkan hasil perolehan dukungan suara dari pemilihan umum sebelumnya. Dengan adanya pembatasan 2 persen, 3 persen, ataupun 5 persen, maka dengan sendirinya, pada masa pemilihan umum berikutnya, akan banyak partai politik yang membubarkan diri dengan sendirnya; (c) kebijakan 41 memberi bantuan kepada partai politik yang dapat memancing dan mendorong minat orang mendirikan partai dengan harapan dapat memperoleh dana bantuan dari pemerintah, bertentangan dengan kebutuhan untuk mengendalikan jumlah partai politik, dan karena itu sebaiknya dihentikan. Disamping itu, untuk memperkuat derajat pelembagaan partai politik, disiplin internal partai perlu ditingkatkan, yaitu; (a) sistem hukum dan etika internal perlu dibudayakan dengan memperkuat infra struktur Dewan Kehormatan yang dapat menjaga agar Anggaran Dasar dan Anggaran Rumah Tangga serta kode etika partai politik ditegakkan dengan sebaik-baiknya; (b) perlunya mekanisme yang menjamin agar anggota partai politik yang melanggar disiplin partai dapat ditindak oleh pemimpinan partai yang bersangkutan yang dapat berakibat pada pemberhentian status yang bersangkutan sebagai anggota parlemen (DPR); (c) setiap partai politik harus didorong untuk mentradisikan penyelenggaraan aktivitas rutin ke dalam, baik kegiatan penguatan kelembagaan dan kultur demokrasi internal, maupun kegiatankegiatan yang bersifat pendidikan politik dan pemberdayaan anggota. 2. Reformasi Organisasi Kemasyarakatan Penataan infra struktur sistem politik nasional selain terkait dengan sistem kepartaian, juga berkenaan dengan sistem keorganisasian masyarakat. UU tentang Organisasi Kemasyarakatan yang dibentuk di masa Orde Baru sebagai instrumen untuk mengendalikan dan membatasi kebebasan orang untuk berserikat dan berorganisasi dan dipaksa untuk berasas tunggal, sudah tidak dapat lagi dipertahankan. UU keormasan dan juga UU partai politik sekarang cenderung melarang adanya afiliasi antara organisasi kemasyarakatan dengan partai politik. Meskipun motivasi pelarangan ini nampak baik, tetapi hal itu menyebabkan partai politik menghadapi kesulitan untuk akrab dengan rakyat. Padahal, untuk dekat dengan rakyat, partai politik harus mengembangkan 42

aneka kegiatan sosial dan sebagainya. Mengapa partai harus dilarang mempunyai sayap kegiatan panti asuhan, misalnya keberadaan organ sayap kegiatan sosial dan kemanusiaan seperti itu justru dapat mendorong partai politik berhubungan akrab dengan konstituennya masing-masing. Sudah tentu organisasi kemasyarakat non-partisan perlu diperkuat dan mendapat perhatian yang diprioritaskan oleh pemerintah. Pemerintah sebaiknya ditentukan dilarang memberikan bantuan kepada organ-organ ormas yang berafiliasi kepada partai. Akan tetapi, partai tidak perlu dilarang mengembangkan sayap ormasnya masing-masing asalkan transparan. Di orde baru, meskipun resminya dilarang, tetapi banyak ormas yang secara terselubung merupakan organ partai politik dan mendapat bantuan besar dari dana pemerintah (APBN). Hal ini tidak boleh terjadi lagi di masa depan. Karena itu, partai politik sebaiknya diizinkan mengembangkan organisasi afiliasi, tetap i dilarang mendapatkan bantuan dari dana APBN. Selain itu, sama seperti kultur yang perlu dikembangkan dilingkungan partai politik, prinsip `rule of law, `rule of the game dan kultur demokrasi perlu dibudayakan di dalam lingkungan organisasi kemasyarakatan. Karena itu, infra struktur konstitusi organisasi berupa Anggaran Dasar dan Anggaran Rumah Tangga, serta infra struktur kode etik organisasi perlu ditegakkan dengan sebaik-baiknya. Untuk itu, mekanisme Dewan Kehormatan internal organisasi kemasyarakatan hendaknya dapat dikembangkan menjadi mekanisme yang mentradisi di setiap lingkungan organisasi kemasyarakatan di tanah air kita. Untuk itu, disamping memperbarui sistem hukum kepartaian, sebaiknya pemerintah segera mengambil inisiatif untuk memperbarui pula sistem hukum organisasi kemasyarakatan di tanah air. 43 3. Pembudayaan Demokrasi Lebih dari semua tersebut diatas, pada akhirnya harus kita sadari bahwa sistem domokrasi membutuhkan basis budaya yang rasional jujur, terbuka, akuntabel, dan menjamin egilitarianisme. Karena itu, pendidikan politik dan komunikasi politik yang mendorong pembudayaan kehidupan demokrasi menjadi sangat mutlak dibutuhkan. Disinilah kita menganggap penting lembagalemba ga pendidikan pada umumnya serta media massa, baik cetak maupun elektronik, yang berperan penting untuk memperluas kesadaran koginitif maupun perilaku budaya yang demokratis di kalangan masyarakat luas. Untuk itu, diperlukan reformasi di sektor pendidikan yang dapat mencerahkan dan membebaskan warga masyarakat kita dari berbagai belenggu pemikiran mereka. Demikian pula pers bebas dan kebebasan pers haruslah menghasilkan proses pembebasan bagi masyarakat pembacanya. Kebebasan pers bukanlah untuk dirinya sendiri. Jika pers bebas, tetapi bebas yang bersifat mendikte, menghakimi, dan memasung kreativitas pembacanya sendiri, maka pers demikian bukanlah pers yang mencerahkan dan membebaskan. Artinya, kita memerlukan pers yang bebas untuk mengotrol kemapan, dan pada saat yang sama kita juga memerlukan pers yang mencerahkan. SISTEM HUKUM DAN SISTEM ETIKA 1. Bentuk dan Nomenklatur Hukum Dalam arti luas, sistem hukum mencakup keseluruhan elemen pengertian hukum yang meliputi perangkat putusan hukum, kelembagaan hukum, dan budaya hukum. Disini pembahasan kita persempit pada pengertian perangkat putusan hukum yang dalam arti luas meliputi (i) putusan legislatif-legislatif berupa peraturan (regels), (ii) putusan administratif berupa penetapan atau keputusan (beschikkings), dan (iii) putusan judikatif atau vonis pengadilan. 44 Dalam arti sempit, putusan yang akan dibahas disini hanya putusan legislatiflegi slatif saja, yaitu yang berupa peraturan perUndang-Undangan. Penyebutan istilah atau nomenklatur yang biasa digunakan berkenaan dengan bentuk-bentuk peraturan yang berisi aturan (regels) sebagai produk

kegiatan pengaturan, selama ini, dapat dikatakan kurang mengikuti standar yang baku. Misalnya, ada istilah peraturan perundang-undangan, ada istilah peraturan perundangan, ketetapan, keputusan, dan penetapan. Pernah juga terjadi, Mahkamah Agung mengeluarkan Surat Edaran, tetapi isinya bersifat mengatur. Begitu pula Bank Indonesia mengeluarkan Surat Edaran tetapi isinya bersifat mengatur. Disamping ada keputusan presiden yang bersifat administratif, ada pula Keputusan Presiden yang bersifat mengatur, padahal istilah yang dipakai Keputusan Presiden. Demikian pula MPR menggunakan istilah Ketetapan MPR untuk putusan yang mengikat keluar, dan keputusan MPR unttuk putusan yang hanya mengikat ke dalam. Istilah ketetapan MPR dipakai, baik menyangkut isinya yang besifat mengatur ataupun yang tidak mengatur ataupun yang tidak mengatur sama sekali, seperti Ketetapan MPR tentang Pengangkatan Presiden. Padahal, sifat isinya sama sekali tidak mengatur, melainkan hanya bersifat administratif. Untuk menerbitkan penggunaan istilah-istilah itu, diusulkan agar dimasa depan, segala produk yang bersifat mengatur kepentingan umum dituangkan dalam bentuk putusan normatif yang disebut Peraturan (regels). Peraturan-peraturan itu, secara keseluruhan mulai dari yang tertinggi sampai yang terendah, disebut Peraturan Perundang-undangan Republik Indonesia. Sedangkan produk hukum yang tidak bersifat mengatur, melainkan hanya berupa penetapan administratif (beschikking), sebaiknya disebut dengan istilah Keputusan, seperti Keputusan Presiden, Keputusan Menteri, Keputusan Gubernur, Keputusan Bupati/Walikota dan lain-lain. Kalaupun lembaga-lembaga seperti legislatif ataupun lembaga judikatif hendak mengeluarkan produk yang bersifat administratif, maka hal itu 45 dapat disebut dengan Keputusan juga, misalnya Keputusan Dewan Perwakilan Rakyat, Keputusan Ketua Dewan Perwakilan Rakyat, Keputusan Ketua Mahkamah Agung, Keputusan Menteri, Keputusan Gubernur Bank Indonesia, Keputusan Ketua Komisi Pemilihan Umum, dan sebagainya Namun bentuk-bentuk produk Keputusan seperti tersebut haruslah dibedakan dengan tegas dari produk yang berisi pengaturan seperti peraturan Menteri harus dibedakan dari Keputusan Menteri, Peraturan Bank Indonesia (PBI) harus dibedakan dari Keputusan Gubernur Bank Indonesia, Peraturan Komisi Pemilihan Umum dibedakan dari Keputusan Ketua Komisi Pemilihan Umum, sebagainya. Demikian pula peraturan Mahkamah Agung, Putusan Mahkamah Agung, dan Keputusan Ketua Mahkamah Agung haruslah dibedakan dengan tegas satu sama lain. Putusan Mahkamah Agung adalah vonis kasasi, peraturan Mahkamah Agung adalah produk regeling, sedangkan Keputusan Ketua Mahkamah Agung adalah penetapan yang bersifat administratif yang berkenaan dengan masalah administratif internal organisasi Mahkamah Agung. Untuk memperlihatkan betapa pentingnya dan perlunya kita mengadakan penataan kembali atas penggunaan nomenklatur-nomenklatur hukum teersebut, dapat dikemukakan contoh mengenai formulasi pasal 2 TAP MPR No. III/ MPR/ 2000 tentang bentuk dan hirarki peraturan perundang-undangan yang disahkan dalam Sidang Tahunan MPR tahun 2000 yang lalu. Dalam TAP MPR itu, bentuk-bentuk peraturan yang dijadikan pedoman dalam pembuatan aturan hukum di bawahnya, disusun berurutan sebagai berikut5 (1) Undang-Undang Dasar 1945 (2) Ketetapan MPR (3) Undang-Undang 5 Republik Indonesia, Putusan Majelis Permusyawaratan Rakyat Republik Indonesia, Sekretariat Jendral MPR-RI, Jakarta, 2000, hal 41 46 (4) Peraturan Pemerintah Pengganti Undang-Undang (5) Peraturan Pemerintah (6) Keputusan Presiden (7) Peraturan Daerah Berdasarkan hirarki di atas, dalaam pasal 4 ayat (2) TAP MPR itu

menentukan: Peraturan atau Keputusan Mahkamah Agung, Badan Pemeriksa Keuangan, Menteri, Bank Indonesia, badan, lembaga atau komisi yang setingkat yang dibentuk oleh pemerintah, tidak boleh bertentangan dengan ketentuan yang termuat dalam tata urut peraturan perundang-undangan ini.6 Apabila rumusan pasal 4 ayat (2) ini dibaca secara harfiah, maka didalamnya dapat dikatakan mengandung dua norma sekaligus, yaitu: Pertama, segala peraturan yang ditetapkan oleh Mahkamah Agung, Badan Pemeriksa Keuangan, Menteri, Bank Indonesia, badan, lembaga atau komisi yang setingkat yang dibentuk oleh pemerintah, tidak boleh bertentangan dengan ketentuan yang termuat dalam tata urutan perundang-undangan tersebut: Kedua, segala keputusan yang ditetapkan oleh badan-badan atau lembagalembaga tersebut tidak boleh bertentangan dengan ketentuan yang termuat dalam tata urutan peraturan perundang-undangan tersebut. Namun, demikian apabila kita memahami perbedaan antara arti peraturan (regels) dari keputusan (beschikkings), maka ketentuan pasal 4 ayat (2) tersebut tidaklah bersifat parallel, dan karena itu tidak dapat ditafsirkan mengandung kedua norma itu secara parallel pula. Jika kedua norma tersebut dipahami bersifat parallel, tent u dapat timbul masalah, misalnya, dikatakan bahwa Keputusan Mahkamah Agung tidak boleh bertentangan dengan peraturan Pemerintah ataupun dengan Keputusan Presiden. Padahal, istilah Keputusan Mahkamah Agung itu selama ini mempunyai konotasi pengertian yang terkait dengan putusan atau vonis 6 Ibid., hal, 43 47 kasasi Mahkamah Agung. Adalah malapetaka yang luar biasa, jika ketentuan pasal 4 ayat (2) TAP MPR tersebut diatas diartikan demikian. Oleh karena itu, perkataan Peraturan atau Keputuan dalam ketentuan pasal 4 ayat (2) tersebut seyogyanya tidak dipahami bersifat parallel. Penggunaanya sebagai subyek kalimat yang terkait dengan kata-kata selanjutnya tergantung kepada kenyataan prakteknya dilapangan, nonmeklatur apakah yang dipakai oleh organ atau lembaga yang menetapkannya, peraturan atau keputusan misalnya, Mahkamah Agung dewasa ini biasa menggunakan istilah Peraturan Mahkamah Agung (PERMA) untuk menyebut peraturan yang ditetapkannya dalam rangka melaksanakan undang-undang. Bank Indonesia juga menggunakan istilah yang sama, yaitu Peraturan Bank Indonesia. Akan tetapi, menteri tidak selalu menggunakan istilah peraturan. Sebagian besar kementerian atau Departemen Pemerintah biasa menggunakan istilah Keputusan untuk Dokumen yang berisi aturan hukum yang diberlakukan umum. Beberapa badan atau lembaga seperti misalnya Lembaga Ilmu Pengetahuan Indonesia juga biasa menggunakan istilah Keputusan Ketua LIPI saja untuk produk hukum yang berisi aturan (regels). Karena itu, penggunaan kata keputusan atau peraturan dalam ketentuan pasal 4 ayat (2) Ketetapan No. III/MPR/2000 tersebut tidaklah bersifat paralel. Untuk mengatasi kekisruhan dan kemungkinan salah pengertian berkenaan dengan hal itu, maka dimasa depan, penggunaan istilah atau nomenklatur hukum ini seyogyanya ditertibkan. Untuk produk yang bersifat mengatur (regeling) yang berisi aturan hukum (regels), sebaiknya digunakan nomenklatur atau istilah perturan yang berasal dari kata atur, mengatur, aturan dan peratuan. Sedangkan penetapan-penetapan yang bersifat administratif dapat terus disebut dengan kata keputusan yang berasal dari kata putus, memutuskan, putusan, pemutusan dan keputusan yang bersifat administratif atau dalam bahasa Belanda disebut beschikking. Pembedaan ini 48 sebaiknya secara konsisten dipakai untuk membedakan peraturan dari keputusan administratif, mulai dari tingkatan tertinggi sampai yang paling rendah. Peraturan yang tertinggi adalah Undang-Undang Dasar, dibawahnya adalah Undang-Undang dan Peraturan Pemerintah Pengganti Undang-Undang. Pada level Presiden terdapat dua bentuk peraturan, yaitu Peraturan Pemerintah dan Peraturan Presiden yang sebaiknya dibedakan dari Keputusan Presiden. Demikian pula dengan di tingkat propinsi harus dibedakan antara Peraturan

Daerah, Peraturan Gubernur dari keputusan Gubernur; serta Peraturan Daerah dan Peraturan Bupati/Walikota dari Keputusan Bupati/Walikota. 2 Struktur atau Herarki Peraturan PerUndang-Undangan Tata urut peraturan Perundang-undangan dimasa depan, diusulkan dibedakan antara peraturan umum dan peraturan yang bersifat khusus, yaitu sebagai berikut: 1 Peraturan Perundang-undangan yang bersifat umum: a) Undang-Undang Dasar dan Perubahan Undang-Undang Dasar. b) Undang-Undang dan Peraturan Pemerintah Pengganti UndangUndang (PERPU) serta peraturan lain yang setingkat dengan UndangUndang, yaitu Ketetapan-Ketetapan MPR dan MPRS yang bersifat mengatur (regels) c) Peraturan Pemerintah dan Peraturan Presiden d) Peraturan Menteri atau Pejabat setingkat Menteri e) Peraturan Daerah Propinsi f) Peraturan Gubernur g) Peraturan Daerah Kabupaten/kota h) Peraturan Bupati/Walikota 2 Peraturan perUndang-Undang yang bersifat khusus: 49 a) Peraturan Lembaga Negara (Lembaga Tinggi Negara) setingkat Presiden: (i) Peraturan Dewan Perwakilan Rakyat (ii) Peraturan Dewan Perwakilan Daerah (iii) Peraturan Mahkamah Agung (iv) Peraturan Mahkamah Konstitusi (v) Peraturan Komisi Yudisial (vi) Peraturan Badan Pemeriksa Keuangan b) Peraturan Lembaga Pemerintahan yang bersifat khusus (independent) (i) Peraturan Bank Indonesia (ii) Peraturan Kejaksaan Agung (iii) Peraturan Tentara Nasional Indonesia (iv) Peraturan Kepolisian Republik Indonesia c) Peraturan Lembaga-Lembaga Khusus yang bersifat independent: (i) Peraturan Komisi Pemilihan Umum (ii) Peraturan Pemberantasan Korupsi (iii) Peraturan Komisi Nasional Hak Asasi Manusia (iv) Peraturan Komisi Penyaran Indonesia (v) Peraturan Pusat Pelaporan dan Analisis Transaksi Keuangan (vi) Peraturan komisi Kebenaran dan Rekonsiliasi (vii) Dan sebagainya Kewenangan regulatif yang dimiliki oleh lembaga-lembaga khusus tersebut di atas, tentu saja, tergantung kepada sejauhmana Undang-Undang mendelegasikan kewenangan semacam itu secara tegas. Namun demikian, meskipun UU tidak secara tegas memberikan kewenangan semacam itu, sejauh menyangkut kebutuhan regulasi yang bersifat internal, masih dapat 50 dipersoalkan bahwa apabila lembaga-lembaga dimaksud ditentukan memiliki status sebagai lembaga independen, maka sudah dengan sendirinya pengaturan yang bersifat internal itu dapat dilakukan oleh badan yang bersangkutan. Selanjutnya, diatas diadakan pembedaan yang tegas antara peraturan dengan keputusan pembedaan antara peraturan Perundang-undangan dan keputusan administratif sangat penting karena peraturan Perundang-undangan yang berisi norma-norma yang bersifat abstrak dan umum dapat menjadi obyek judicial review, sedangkan keputusan yang berisi norma yang bersifat konkrit dan individuil hanya dapat dijadikan obyek peradilan tata usaha negara. Disamping itu, pembedaan antara peraturan umum dan peraturan khusus juga penting, karena peraturan umum tidak boleh melanggar prinsip hirarki norma sesuai dengan tata urutan peraturan Perundang-undangan yang ditentukan:

sedangkan peraturan yang bersifat khusus tunduk kepada prinsip lex spesialis derogat lex generalis, yaitu bahwa norma hukum yang bersifat khusus dapat mengabaikan norma hukum yang bersifat umum. Misalnya, meskipun peraturan Bank Indonesia tidak berada dalam derajat yang sama dengan peraturan pemerintah, tetapi baik peraturan pemerintah (PP) maupun peraturan Bank Indonesia (PBI) dapat sama-sama ditetapkan untuk atau dalam rangka melaksanakan Undang-Undang. Keduanya tidak saling berhubungan satu sama lain dan karena itu tidak dapat dinilai berdasarkan ketentuan tata urut peratura n PerUndang-Undangan. Perbedaan antara materi Peraturan Bank Indonesia dengan materi Peraturan Pemerintah ataupun materi Peraturan Presiden (KEPPRES) tidak dapat dijadikan alasan oleh hakim untuk melakukan pengujian materi (judicial review secara materiel) atas peraturan Bank Indonesia (PBI) tersebut terhadap PP, meskipun kedudukannya memang nampak lebih tinggi daripada PBI. 51 Dari tata urutan peraturan umum tersebut di atas, jelas sekali perbedaannya dari keputusan administratif. Bentuk peraturan yang paling tinggi adalah Undang-Undang Dasar dan Perubahan Undang-Undang Dasar. Di bawahnya ada Undang-Undang dan peraturan yang sederajat dengan UndangUndang, yaitu Peraturan Pemerintah pengganti Undang-Undang (PERPU) dan ketetapan MPR/MPRS. Dalam rumusan pasal 2 TAP No. III/MPR/2000, Perpu ditempatkan secara keliru pada tata urut ke-4 di bawah Undang-Undang yaitu berfungsi sebagai Undang-Undang darurat (emergency law) seperti istilah yang dipergunakan dalam konstitusi RIS 1949 ataupun UUDS 1950. Sedangkan ketetapan MPR/MPRS yang selama ini dan juga dalam TAP III /MPR/2000 tersebut ditempatkan di atas Undang-Undaang tetapi dibawah Undang-Undang Dasar, untuk masa mendatang tidak dapat dipertahankan lagi, karena perubahan ketatanegaraan setelah perubahan keempat UUD 1945. Dimasa depan MPR tidak lagi berwenang mengeluarkan produk peraturan selain UUD dan Perubahan Undang-Undang Dasar. Di bawah UUD hanya ada UU dan peraturan-peraturan yang lebih rendah. Akan tetapi, karena ketetapan MPR/MPRS itu sejak tahun 1960 sudah berjumlah cukup banyak, maka tidak mudah untuk meniadakannya begitu saja. Ada tiga cara untuk membatalkan berlakunya Ketetapan-Ketetapan MPR/MPRS yang sudah ada dan sampai sekarang masih banyak berlaku mengikat tersebut. Pertama, ketetapanketetapan MPR/MPRS tersebut dicabut oleh MPR sendiri melalui mekanisme peninjauan kembali atau legislatif review dengan menilainya berdasarkan ukuran ketentuan UUD. Kelemahan cara ini adalah bahwa peninjauan tersebut sebaiknya tidak dilakukan serentak untuk seluruh Ketetapan MPR/MPRS. Pencabutan seluruh Ketetapan MPR/MPRS yang ada secara serentak dalam waktu yang bersamaan, dapat menyebabkan terjadinya kekosongan hukum yang menimbulkan ketidakpastian hukum. Lagipula, jika penijauan itu dilakukan, pencabutan Ketetapan MPR hanya dapat dilakukan dengan Ketetapan MPR Pula. Karena itu, kita tetap menghadapi persoalan dengan status hukum 52 Ketetapan MPR terakhir yang mencabut Ketetapan-ketetapan MPR/MPRS yang ada itu. Oleh sebab itu, perlu dipertimbangkan adanya cara kedua dan ketiga untuk mencabut danmenghapuskan keberadaan ketetapan MPR sama sekali dari susunan dan bentuk hirarki peraturan Perundang-undangan Republik Indonesia. Kedua, Ketetapan-ketetapan MPR/MPRS tersebut sebaiknya ditinjau atau di review oleh Mahkamah Konsitusi atau sebelum Mahkamah Konstitusi terbentuk ditinjau atau direview oleh Mahkamah Agung melalui mekanisme Judicial review atas Konstitusionalitas Ketetapan MPR/MPRS. Ketiga, ketetapan-ketetapan MPR/S tersebut dicabut oleh DPR bersama Presiden dengan menetapkan Undang-Undang yang mencabutnya atau mengaturnya ketentuan yang berbeda dari apa yang diatur dalam ketetapan-ketetapan MPR/MPRS tersebut. Melalui kedua prosedur ini, maka keberadaan Ketetapan MPR/MPRS yang masih ada dan masih berlaku selama ini, tidak perlu

dipersoalkan, karena tokh pada waktunya akan menghilang dengan sendirinya secara alamiah tanpa harus ditinjau satu persatu dan dicabut secara khusus. Sesuai dengan perkembangan kebutuhan, pengeturannya dapat diperbaiki melalui Undang-Undang, dan pelaksanaannya dalam praktek, apabila dinilai menyimpang atau bertentangan dengan UUD, maka ketetapan MPR/S tersebut dapat diajukan pembatalannya kepada Mahkamah Konstitusi yang melakukan Pengujian sebagaimana mestinya. Namun demikian, cara kedua dan ketiga ini hanya dapat dilakukan apabila apa penegasan hanya berstatus hukum Ketetapan MPR/S tersebut selanjutnya adalah setingkat dengan UndangUndang. Dengan demikian, Ketetapan MPR/S termasuk ke dalam kategori peraturan yang dapat dijadikan objek judivial review oleh Mahkamah Konstitusi, atau menjadi peraturan yang atas inisiatif Presiden ataupun DPR dapat diubah sebagaimana mestinya dengan Undang-Undang. Untuk itu, 53 sebaiknya status hukum Ketetapan MPR/S tersebut dicantumkan tegas dalam Aturan Peralihan Undang-Undang Dasar7. Selanjutnya dibawah Undang-Undang, terdapat Peraturan Pemerintah yang ditetapkan dalam rangka menjalankan atau dalam rangka melaksanakan perintah Undang-Undang. Jika pembentukan Undang-Undang biasa disebut sebagai kegiatan legislatif pembuatan Peraturan Pemerintah ini dapat disebut sebagai kegiatan regulatif (pengaturan). Kewenangan regulatif ini berada ditangan Presiden8 dan bersumber dari kewenangan yang lebih tinggi, yaitu kewenangan legislatif yang berada di tangan Dewan Perwakilan Rakyat9. Dibawah peraturan Pemerintah, terdapat Peraturan Presiden yang selama ini biasa disebut Keputusan Presiden (KEPPRES). Namun, untuk menerbitkan penggunaan istilah, saya mengusulkan nomenklatur Keputusan Presiden itu dibatasi hanya untuk penetapan yang bersifat administratif saja (beschikking). Sehingga jelas bedanya. Keputusan Presiden dapaat dijadikan objek peradilan tata Usaha Negara, sedangkan Peraturan Presiden dapat dijadikan objek judicial review oleh Mahkamah Agung. Dengan demikian, tidak perlu lagi adanya pengertian mengenai Keputusan Presiden yang bersifat mengatur (regeling). Peraturan Presiden juga dapat dibedakan dari Peraturan Pemerintah. Peraturan pemerintah ditetapkan untuk menjalankan Undang-Undang, sedangkan Peraturan Presiden ditetapkan dalam rangka kewenangan Presiden untuk menetukan `policy rules atau `beleid regels sesuai dengan prinsip `frijsermessen' yang pada pokoknya memberikan ruang gerak kepada pemerintah eksekutif untuk mengatur dan menetukan sendiri prosedur-prosedur untuk melaksanakan kebijakan-kebijakan yang dibuatnya sendiri. 7 Jimly Asshiddiqie, Konsolidasi Naskah UUD 1945 Setelah Perubahan Keempat, Pusa t Studi Hukum Tata Negara Fakultas Hukum Unversitas Indonesia, Jakarta, 2002, lihat foto copy No. 136, hal. 63-64 8 Pasal 5 ayat (2) UUD 1945 Menentukan: Presiden Menetapkan Peraturan Pemerintah Untuk Menjalankan Undang-Undang Sebagaimana Mestinya. 9 Pasal 20 ayat (1) UUD 1945 menentukan: Dewan Perwakilan Rakyat Memegang Kekuas aan Membentuk Undang-Undang 54 Prinsip-prinsip pengeturan tersebut di atas terdapat pula di lingkungan pemerintah daerah. Di daerah juga perlu dibedakan antara produk legislatif berupa Peraturan Daerah dari produk regulatif berupa Peraturan Gubernur, Peraturan Bupati, dan Peraturan Walikota, Peraturan Gubernur, Peraturan Bupati, Peraturan Walikota juga harus dibedakan dari Keputusan Gubernur, Keputusan Bupati dan Keputusan Walikota. Disamping itu, ada pula beberapa organ atau lembaga yang bersifat indepeden yang juga diberikan kewenangan regulatif, yaitu seperti Mahkamah Agung, Badan Pemeriksa Keuangan, Bank Indonesia, Komisi Pemilihan Umum, Komisi Pemeriksa Kekayaan Penyelenggara Negara, dan sebagainya. Sejauh menyangkut kewenangan

regulatif, lembaga-lembaga independen ini dapat menetapkan sendiri peraturan internal yang bersifat khusus dalam rangka menjalankan Undang-Undang. Tidak perlu dipersoalkan apakah tingkatannya sederajat dengan peraturan Pemerintah atau tidak, karena sifatnya khusus dan tunduk kepada Prinsip `lex specialis derogat lex generalis. Dengan demikian, lembaga-lembaga atau organ-organ tersebut dapat menjalankan tugasnya secara independen tanpa harus tunduk kepada pengaturan regulatif oleh pemerintah berupa Peraturan Pemerintah ataupun Peraturan Presiden. Namun demikian, disamping berwenang mengeluarkan peraturan, lembaga-lembaga atau organ-organ independen juga berwenang menetapkan keputusan yang bersifat administratif dan disebut Keputusan Ketua BPK, Keputusan Gubernur Bank Indonesia, Keputusan Ketua KPU, dan seterusnya. Bentuk-bentuk keputusan demikian itu bersifat administratif sebagai produk `beschikking' yang tetap harus tunduk kepada peraturan yang berlaku dan mengikat bagi para pejabat yang bersangkutan. Terhadap semua jenis produk hukum tersebut, baik berupa peraturan (regels) maupun berupa keputusan (beschkiking) dapat dilakukan perlawanan atau gugatan hukum apabila hal itu dinilai bertentangan dengan prinsip-prinsip hukum dan keadilan. Yang pertama 55 dapat dilawan dengan gugatan atau permohonan judicial review, sedangkan yang kedua dapat dilawan dengan mengajukan gugatan melalui pengadilan tata usaha negara. Dengan demikian jelas perbedaan antara mana yang produk legislatif dan yang mana yang merupakan produk regulatif sebagai produk pengaturan dan dapat disebut sebagai peraturan, dan yang mana pula yang merupakan produk penetapan administratif berupa keputusan yang bersifat `beschikking'. Seperti dikemukakan di atas, yang berbentuk peraturan dapat dijadikan objek `judicial review10, sedangkan yang berbentuk keputusan dijadikan objek peradilan tata usaha. 3. `The Rule of Law and The Rule of Ethics Salah satu ciri dari `good governance adalah prinsip ` the rule of law yang harus digandengkan pula sekaligus dengan prinsip `the living ethics. Sebagai sarjana hukum saya biasa membanggakan peranan hukum dalam mengatasi semua persoalan dalam kehidupan. Akan tetapi, perlu disadari bahwa hukum (buatan manusia) bukanlah segala-galanya. Disamping norma hukum, kita masih memerlukan norma etika-moral dan bahkan norma agama untuk keperluan mengatur, mengendalikan, dan mendorong dinamika kehidupan bersama umat manusia. 10 Sesuai dengan ketentuan pasal 24C ayat (1) jo Pasala 24A ayat (1), Mahkamah K onstitusi berwenang menguji Undang-Undang terhadap Undang-Undang Dasar, sedangkan Mahkamah Agung menguji Peraturan Perundang-undangan di bawah Undang-Undang Pasal 24C ayat (1) menyatakan: Mahkamah Konstitusi berwenang mengadili pada tingkat pertama dan ter akhir yang putusannya bersifat final untuk menguji Undang-Undang terhadap Undang-Undan g Dasar, Memutus sengketa kewenangan lembaga negara yang kewenangannya diberikan o leh Undang-Undang Dasar, memutuskan pembubaran partai politik, dan memutuskan perselisihan tentang hasil pemilihan umum, sedangkan pasal 24A ayat (1) menyatak an: Mahkamah Agung berwenang mengadili pada tingkat kasasi, menguji peraturan perunda ngundangan di bawah undang-undang terhadap undang-undang, dan mempunyai wewenang lainnya yang diberikan oleh Undang-Undang, lihat juga footnote ke- 96 Jimly Asshi ddiqie, Konsolidasi Naskah UUD 1945 Setelah Perubahan Keempat, Op.Cit, hal. 40-41 56 Mengenai prinsip `the rule of law, dapat diketakan bahwa sebagai ide ia telah diadopsikan di Indonesia sejak sebelum kemerdekaan, inilah yang disebut

oleh `the founding fathers and mother dengan prinsip rechtsstaat menurut istilah Jerman. Pada awalnya didirikan, yaitu Republik Indonesia. Kurang lebih sama dengan prinsip `good governance, belum dikaitkan dengan prinsip-prinsip yang juga harus diterapkan di lingkungan organisasi-organisasi non negara sekarang. Prinsip `rule of law itu juga perlu diterapkan di lingkungan yang lebih luas dari hanya organisasi negara. Dimanapun juga, yang harus dianggap sebagai `pemimpin' yang utama bukanlah orang, tetapi sistem aturan atau norma, yaitu `the rule of law and not of man. Seperti diketahui, sejak sebelum Indonesia Merdeka diproklamasikan, perdebatan tentang bentuk dan bangunan cita-cita kenegaraan yang hendak dibangun di kalangan `the founding fathers pada tahun 1945 sudah menempatkan cita-cita kenegaraan Indonesia sebagai satu Negara Hukum (rechtsstaat). Meskipun perkataan rechtsstaat itu sendiri kemudian tidak dicantumkan secara resmi dlam pasal UUD 1945, tetapi dalam rangka penyusunan UUD 1945, konsepsi negara hukum itu jelas mewarnai perdebatan di antara para anggota BPUPKI. Bahkan, istilah rechtsstat itu kemudian di cantumkan dalam penjelasan tentang Undang-Undang Dasar 1945 yang disusun kemudian. Mungkin kenyataan tidak tercantumnya perkataan Negara Hukum itu dalam pasal-pasal UUD 1945 dapat dikatakan sebagai kealpaan tersendiri. Akan tetapi, sebagai gagasan, konsep Negara Hukum itu. Akan tetapi sebagai gagasan, konsep Negara Hukum itu bukanlah sesuatu yang asing di antara pendiri republik ini. Keakraban para pendiri Republik Indonesia dengan konsepsi Negara Hukum itu tercermin kemudian dalam rumusan Konstitusi RIS pada tahun 1949, dan demikian pula dalam rumusan UUDS pada tahun 1950. Keduanya mencantumkan dengan tegas perkataan Indonesia sebagai Negara Hukum itu 57 dalam pasal-pasalnya. Sekarang, dalam rangka perubahan UUD 1945, ketentuan mengenai hal itu juga sudah diadopsikan, yaitu dalam rumusan pasal 1 ayat (3) hasil perubahan Ketiga UUD 1945, yaitu: Negara Indonesia adalah Negara Hukum. Dalam perkataan bahasa Jerman, konsepsi negara hukum itu disebut Rechtsstaat yang dalam bahasa Inggrisnya disebut the rule of law. Seperti kemudian berkembang menjadi jargon, konsepssi negara hukum ini disebut pula dengan istilah the rule of law, and not of man dalam arti bahwa suatu kepemimpinan dalam pemerintahan yang sebenarnya adalah terdapat pada hukum, bukan pada orangnya. Artinya pemimpin suatu negara itu sendiri pada hakikatnya adalah hukum, bukan pribadi orang. Hukum disini dilihat sebagai satu kesatuan sistem aturan yang berpuncak pada konstitusi. Karena itu, sesuai dengan prinsip supremasi hukum dan supremasi konstitusi, pemimpin kita sebenarnya dalam setiap negara hukum adalah konstitusi (constitution), bukan pribadi Presiden ataupun pribadi Raja. Sekarang, kita harus menerapkan prinsip demikian dalam seluruh kegiatan bermasyarakat dan berbangsa dalam berorganisasi. Sebagai warga negara kita diatur dan terikat pada code of law, yaitu kode hukum negara: tetapi pada saat yang sama sebagai warga atau anggota organisasi, perilaku berorganisasi kita diikat oleh Anggaran Dasar dan Anggaran Rumah Tangga, atau Pedoman Dasar dan Pedoman Rumah Tangga yang berlaku di lingkungan organisasi kita itu. Peraturan-peraturan yang bersifat internal keorganisasian itu juga mempunyai sifat hukum yang mengikat, dan karena sifatnya dapat pula kita sebut sebagai `code of conduct, atau lebih tepatnya dapat pula disebut `code of organizational conduct. Dengan demikian, kita mengenal adanya `code of law dan `code of conduct yang harus ditaati oleh setiap orang yang berorganisasi. Norma-norma aturan itulah yang harus ditempatkan pada tempatnya yang tertinggi dalam apa yang kita sebut dengan prinsip `the rule of law tersebut diatas. 58 Namun demikian, penting disadari bahwa hukum yang merupakan buatan manusia bukanlah segala-galanya. Selain hukum, kita memerlukan norma etika. Keduanya harus berjalan seiring dan sejalan secara fungsional dalam upaya membangun peri kehidupan yang menerapkan prinsip `good governance, baik

dalam lapisan pemerintahan dan kenegaraan (supra struktur ) maupun dalam lapisan kemasyarakatan (infra struktur ). Ide pokoknya adalah disamping membangun sistem hukum dan menegakkan hukum, kita juga harus membangun dan menegakkan sistem etika dalam kehidupan beroraganisasi warga masyarakat dan warga negara kita. Dengan demikian, tidak semua persoalan harus ditangani oleh dan secara hukum. Sebelum segala sesuatu bersangkutan dengan hukum, sistem etika sudah lebih dulu menanganinya, sehingga diharapkan beban sistem hukum tidak terlalu berat, jika etika tegak dan berfungsi baik maka mudah diharapkan bahwa hukum juga dapat ditegakkan sebagaimana mestinya. Pentingnya etika publik dan satuan perilaku di kalangan pejabat publik ini juga terus diperbincangkan serius dan disepakati dalam berbagai forum dunia, termasuk Plenary Meeting ke-82 PBB, 12 Desember 199611. Di negara-negara maju seperti Amerika serikat-pun soal ini sudah dianggap lumrah dalam kehidupan sehari-hari. Di Kongres Amerika Serikat, baik di lingkungan `senate' maupun ` House of Representative (DPR) dibentuk satu `Standing Komisi yang tersendiri. Di Senat, juga terdapat Komisi Etika (Commttee on Ethics)yang terdir i atas lima orang komisioner (Senator) yang bekerja profesional12. Boleh dikatakan, tidak ada satu surat pengaduan-pun, termasuk surat kaleng sekalipun yang berkenaan dengan laporan tentang perilaku menyimpang 11 United Nation, General Assembly, A/Res/51/59. 28 January, 1997, Fifty First S ession Agenda Item 101 Resolution Adopted By The General Assembly (On The Report Of The Third Committee (A/51/610)51/59. Lihat Badan Pengawas Keuangan Dan Pembangunan, Strate gi Pemberantasan Korupsi Nasional, Edisi Maret 1999, Jakarta, Hal.162 12 Pada bulan Oktober 2001, saya sendiri pernah berkunjung dan menjadi `Visiting S cholar selama beberapa hari di Sekretariat Komisi Etika Senat AS ini dan sangat terkesa n dengan kewibawaan komisi ini di mata para senator Amerika Serikat 59 dan/atau perbuatan tercela atau yang dianggap bertentangan dengan kode etika para senator, yang tidak diperiksa secara sungguh-sungguh oleh komisi ini. Seperti di senat, di DPR (House of Representative), juga ada The Committe on Standarts of Official Conduct yang bertugas menegakkan aturan-aturan etika yang berlaku yang tercantum dalam Ethics Manual for Members, Officers, and employees of the United States House of Representatives. Sementara itu, dilingkungan pemerintahan eksekutif, paa pejabat dan pegawai di lingkungan pemerintahan federal dikendalikan oleh `The Office of Goverment Ethics yang dibentuk berdasarkan Undang-Undang tentang `Ethics in Goverment pada tahun 197813. Kantor inilah yang menangani segala urusan yang berkenaan dengan berbagai konflik kepentingn yang terjadi di kalangan pejabat dan pegawai negeri federal. Semua jabatan-jabatan publik yang pejabatnya ditetapkan dengan Keputusan Presiden Amerika Serikat tetapi proses pengangkatannya harus melalui konfirmasi ataupun persetujuan Kongres , diharuskan memeriksakan dulu kekayaan pribadinya pada kantor urusan etika ini sebelum berkas-berkasnya diajukan kepada Kongres . Khusus berkenaan dengan pegawai negeri yang terlibat dalam kegiatan partai politik seperti juga terjadi di beberapa negara seperti Jerman, maka di Amerika Serikat dibentuk `US Office of Special Council yang menanganinya sehingga tidak terjadi konflik kepentingan antara statusnya sebagai pegawai negeri dan statusnya sebagai anggota partai politik. Disamping itu, di lingkungan Mahkamah Agung Amerika Serikat terdapat pula Committe on Codes of Conduct. Kebijakan-kebijakan yang berkenaan dengan norma etika dan aturan perilaku di kalangan hakim dan pegawai lembaga pengadilan dikembangkan melalui judicial Conference Committe on Codes of Conductyang tersendiri. Semua itu sangat membantu proses pembudayaan etika dalam peri kehidupan bernegara dan dalam penyelenggaraan negara secara keseluruhan.

13 `Ethics In Government Act 1978 60 Berfungsionalnya sistem etika itu dalam kehidupan nyata menjadi basis yang kuat bagi tegak dan berfungsinya sistem hukum berdasarkan prinsip `the rule of law. Di lingkungan negara-negara maju OECD, juga telah disepakati untuk memberlakukan sistem kode etika ini di sektor publik. Misalnya, dokumen `Improving Ethical Conduct in Publik Service telah diadopsikan secara resmi pada tahun 1998 yang isinya merekomendasikan pentingnya memberlakukan sistem kode etika di seluruh sektor publik dan mengusulkan cara-cara untuk meningkatkan kualitas kode etika diseluruh sektor publik14 . Tentu saja, yang dimaksudkan dengan sektor publik disini, tidak hanya berkenaan dengan sektor negara, tetapi juga berkenaan dengan sektor publik pda umumnya, yaitu sektor negara (state) dan sektor masyarakat (Civil Society) yang berkenaan dengan kepentingan umum (publik). Harus dicatat pula pengertian kita yang ada selama ini seakan-akan kepentingan umum (public) itu identik dengan kepentingan negara (state) sekarang terbukti tidak lagi tepat. Kepentingan umum tidak selalu tercermin dalam apa yang akan kita mengerti sebagai kepentingan negara. Di lingkungan masyarakat madani dewasa ini berkembang pesat peranan kalangan organisdasi non-pemerintah (non govermental Organization)15 yang 14 OECD Improving Ethical Conduct in the public Service, 23 April 1998, sebelum dokumen ini diadosikan. Tim OECD juga telah melakukan pengkajian mendalam mengenai berbagai aspek berkenaan dengan system kode etika di sektor publik ini. Hal ini dapat dilihat d alam dokumen Ethics in the Public sector: challenges and opportunities for sector public ini. H al ini dapat dilihat dalam dokumen Ethics in the Public sector: challenges and opportunities f or OECD Countries (Ethics Check-list Draft), November 1997. 15 Hanya saja, sayangnya, di Indonesia dewasa ini, pengertian organisasi non pem erintah (ornop) ini cenderung direduksikan dan dimonopolikan makna hanya oleh segelilint ir organisasi yang biasa disebut LSM (Lembaga Swadaya Masyarakat) atau menyebut dir inya ORNOP (Organisasi Non Pemerintah) dalam arti sempit. Padahal, seharusnya dibedak an antara pengertian (a) LSM sebagai lembaga yang sungguh-sungguh merupakan lembaga swadaya masyarakat, seperti misalnya Nahdatul Ulama ataupun Muhammadiyah, dan ba nyak lagi lembaga-lembaga atau organisasi-organisasi yang memang hidup mandiri; (b) L PSM sebagai Lembaga Pengembangan Swadaya masyarakat yaitu yang tugasnya mengembangkan swadaya masyarakat, meskipun Ia sendiri tidak bersifat swadaya. Le mbagalembaga seperti inilah yang biasa disebut dengan salah kaprah sebagai LSM dan Ornop. Padahal mereka itu, tidaklah bersifat swadaya, tetapi hidup dan kegiatannya terg antung kepada donor yang sudah tentu mempunyai agenda dan kepentingannya yang tersendir i; dan (c) LSPM sebagai lembaga swadaya pengembangan masyarakat, yaitu lembaga yang memang bersifat swadaya untuk misi mengembangkan masyarakat (community develomen t), 61 juga berkaitan dengan kepentingan umum, aktivitas organisasi-organisasi seperti ini juga berkaitan dengan kepentingan umum dan karena itu perilaku warganya perlu diatur dan dikendalikan dengan Instrumen `code of ethics, `code of organization conduct dan `code of the states law yang efektif dan berkeadilan.

Dengan demikian semua bentuk organisasi publik di Indonesia, baik di sektor negara (supra struktur negara) maupun di sektor masyarakat (infra struktur masyarakat madani atau `civil society) saya usulkan agar diwajibkan dengan ketentuan Undang-Undang untuk menyusun Kode Etika masing-masing yang selanjutnya diberlakukan secara internal dan membentuk Dewan Kehormatan atau Komisi Etika atau Komisi Disiplin atau apapun nama yang bersifat independen untuk keperluan mengatur pemberlakuan dan menjalankan kode etika tersebut. Dewan Kehormatan itu dapat juga dibentuk secara ad hoc apabila timbul kasus, tetapi dapat pula dilembagakan secara tetap. Yang penting dijamin adalah keanggotaannya harus dipilih sedemikian rupa sehingga terjamin independensinya. Misalnya, anggotanya dapat pula ditentukan hanya lima puluh persen berasal dari dalam, sedangkan lima puluh persen lainnya dari kalangan luar yang dapat diharapkan lebih objektif. Nantinya kita berharap semua organ negara dan pemerintah, seperti MPR (DPR dan DPD), DPRD, MA dan jajarannya (hakim dan pegawai pengadilan), MK, BPK, Pegawai Negeri, Tentara, Polisi, Jaksa, dan lain-lain sebagai diharuskan menyusun dan memberlakukan kode etika sendiri-sendiri dan membentuk komisi etika yang independen dilingkungan masing-masing. Ditingkat infra struktur masyarakat juga demikian misalnya, di lingkungan partai politik, lembaga, organisasi kemasyarakatan, perkumpulan (vereeniging), dan organisasi-organisasi profesi, dan lain-lain sebagainya, ketentuan mengenai misalnya organisasi pesantren yang memang hidup mandiri dan misinyapun untuk tuj uan mengembangkan masyarakat (community develoment). 62 kode etika dan komisi etika itu juga harus diwajibkan. Karena itu, Pemerintah ataupun Dewan Perwakilan Rakyat hendaklah segera memprakarsai tersusun dan terbentuknya Undang-Undang tentang Etika Kehidupan Berbangsa. Majelis Permusyawaratan Rakyat telah menetapkan dua ketetapan berkenaan dengan ini. Pertama, yang khusus berkenaan dengan penyelenggaraan negara, yaitu Ketetapan MPR No. XI/MPR/1998 tentang Penyelenggaraan Negara Yang Bersih dan Bebas Korupsi, Kolusi dan Nepotisme. Kedua, yang bersifat lebih umum, yaitu Ketetapan MPR No./MPR/2001 tentang Etika Kehidupan Berbangsa. Untuk melaksanakan kedua ketetapan itu, sebaiknya segera disusun satu Undang-Undang yang lebih operasional. Kantor Menteri Negara Pendayagunaan Aparatur Negara sendiri dewasa ini telah memprakarsai perancangan draft Undang-Undang tentang etika aparatur negara. Semula materinya hanya dikhususkan untuk mengatur aparatur pemerintah dalam arti sempit (eksekutif), tetapi sekarang diperluas menjadi aparatur negara secara keseluruhan. Namun, jika kita mengacu kepada Ketetapan MPR tetang Etika Kehidupan Berbangsa tersebut diatas, maka diperlukan pula pengaturan organisasi yang menyeluruh, baik dalam upaya membangun sistem etika di tingkat supra struktur maupun di tingkat infra struktur masyarakat. Ada dua pengaturan yang dapat diusulkan, yaitu : Pertama, pengaturan dalam tiap-tiap Undang-Undang baru ataupun amandemen terhadap Undang-Undang lama yang akan mengatur mengenai organ, lembaga-lembaga atau organisasi-organisasi yang terkait, baik tingkat supra struktur maupun infra struktur, misalnya dalam UU tentang KetentuanKetentuan Pokok Kekuasaan Kehakiman, UU tentang Mahkamah Agung, UU tentang Mahkamah Konstitusi, UU tentang Badan Pemeriksa Keuangan, UU tentang Partai Politik, UU tentang Susunan Kedudukan MPR, DPR, DPD, dan DPRD, UU tentang Keormasan, dan lain-lain. Kedua, pengaturan mengenai sistem kode etika dan pemberlakuannya secara umum. Saya kiranya, dalam 63 hubungan ini, juga diperlukan satu Undang-Undang yang akan mengatur ketentuan-ketentuan pokok tentang etika dalam kehidupan berbangsa, sebagai penjabaran operasional atas ketentuan yang diadopsikan dalam TAP MPR tentang Etika Kehidupan Berbangsa tersebut di atas. Kalau diperhatikan, para perancang Ketetapan MPR tentang Etika Kehidupan Berbangsa juga tidak membayangkan bentuk operasionalisasi etika

yang ditentukan dalam ketetapan tersebut. Disana hanya ditentukan bahwa permasyarakatan etika itu tidak boleh dilakukan melalui pendekatan indoktrinasi seperti pengalaman kita dengan P4 dan BP7 di masa Orde Baru, akan tetapi, bentuk pemasyarakatan yang dibayangkan, tetapi melalui pendekatan Khutbah, ceramah, dan pendidikan konvensional yang tidak ada bedanya dari pendekatan indoktrinasi yang dikritik sendiri oleh para anggota MPR. Karena itu, operasionalisasi, etika kehidupan berbangsa yang diatur dan diamanatkan dalam Ketetapan MPR tersebut memerlukan pengaturan lebih operasional melalui pendekatan kelembagaan yang lebih efektif. Oleh karena itu, memang diperlukan adanya satu Undang-Undang tersendiri tentang KetentuanKetentuan Pokok Pengembangan Etika Kehidupan Berbangsa dan Bernegara. UU inilah nantinya yang akan memayungi semua ketentuan tentang etika, kode etika, dan komisi etika yang diatur dalam berbagai Undang-Undang lain yang terkait. Karena itu, ada baiknya Kantor Menteri Negara Pendayagunaan Aparatur Negara dapat mempertimbangkan untuk memperluas saja konsep rancangan Undang-Undang yang dewasa ini sedang mereka persiapkan untuk diajukan kepada Dewan Perwakilan Rakyat. Keseluruhan sistem etika itu dapat kita namakan sebagai `positif ethics dan berperan penting sebagai pendamping `positif law dalam arti sebagai perangkat norma aturan yang diberlakukan secara resmi dalam satu ruang dan waktu tertentu. Jika etika positif ini dapat ditegakkan, niscaya etika publik pa da umumnya dapat diharapkan tumbuh sebagai `living ethics atau sebagai etika 64 yang hidup dan berfungsi sebagaimana mestinya. Inilah yang akan menjembatani antara nilai ajaran agama yang sangat luhur dan ideal dalam masyarakat yang dikenal sangat agamais di Indonesia dengan realitas Pelembagaan sistem kenegaraan modern yang menuntut rasionalitas berdasarkan sistem `the rule of law yang diuraikan di atas. Ide-ide besar negara, hukum tidak akan tegak tanpa dilandasi basis etika yang hidup secara fungsional. Dengan begitu cita-cita kenegaraan kita tidak akan tinggal di atas kertas dan menyebabkannya hanya menjadi dunia wacana yang tidak mencerminkan kenyataan perilaku kita dalam kehidupan sehari-hari. Demikianlah beberapa pandangan saya mengenai perkembanganperkembangan yang telah terjadi dalam sistem politik dan ketatanegaraan di negara kita setelah Perubahan Keempat UUD 1945 yang disahkan pada tahun 2002 yang lalu. Sebagai tindak lanjut perubahan-perubahan mendasar tersebut di atas, penting artinya bagi kita untuk mengadakan konsolidasi besar-besaran baik secara kelembagaan maupun dari segi-segi pengaturan pada tingkat yang lebih teknis dan operasional. Di samping itu, perubahan-perubahan mendasar itu juga membutuhkan kesediaan semua pihak untuk menyesuaikan diri, untuk mengubah cara berpikir dan melakukan switch mental sesuai dengan tuntutan perubahan. Lebih dari persoalan institusi, reformasi dan demokratisasi, pada akhirnya adalah persoalan perilaku dan persoalan sikap mental. Karena itu, penataan sistem aturan mutlak dilakukan, tetapi yang jauh lebih penting adalah kesediaan semua pihak untuk melakukan perubahan mental, perubahan perilaku atau lebih mendasar lagi revolusi kelakuan menuju ke arah cita-cita akhlaq yang lebih mulia dari masa lalu. ===================================================== aradigma Baru Ketatanegaraan Pasca Perubahan UUD 1945 ormat PDF Cetak halaman ini Jumat, 09 Februari 2007 Hamdan Zoelva, S.H., M.H Staf Khusus Menteri Sekretaris Negara RI Buat halaman ini dalam f

Pendahuluan Era reformasi yang dimulai pada tahun 1999, membawa perubahan-perubahan yang men dasar dalam sistem pemerintahan dan ketatanegaraan kita sebagaimana nampak pada perubahan yang hampir menyeluruh atas Undang Uundang Dasar 1945.

Perubahan undang-undang dasar ini, sebenarnya terjadi demikian cepat tanpa dimul ai oleh sebuah perencanaan panjang. Hal ini terjadi karena didorong oleh tuntuta n perubahan-perubahan yang sangat kuat pada awal reformasi antara lain tuntutan atas kehidupan negara dan penyelenggaraan pemerintahan yang lebih demokratis, pe negakan hukum yang lebih baik, penghormatan atas hak-hak asasi manusia dan berba gai tuntutan perubahan lainnya. Terhadap berbagai tuntutan tersebut para anggota MPR meresponsnya dengan memulai perubahan terhadap sesuatu yang mendasar yaitu perubahan Undang Undang Dasar 19 45. Hal ini didasarkan pada pemikiran bahwa salah satu sumber permasalahan yang menimbulkan problem politik dalam penyelenggaraan pemerintahan negara selama ini adalah karena kelemahan Undang Undang Dasar 1945 antara lain: - UUD 1945 menyerahkan kekuasaan yang sangat besar kepada Presiden; - Tidak adanya prinsip check and balances dalam UUD 1945 antara lain menyerahkan kekuasaan tertinggi di tangan MPR yang sepenuhnya melaksanakan kedaulatan rakyat ; - UUD 1945, terlalu fleksibel menyerahkan penyelenggaraan negara pada semangat pa ra penyelenggara negara yang dalam pelaksanaannya banyak disalahgunakan; - Pengaturan mengenai hak asasi manusia yang minim, serta - Kurangnya pengaturan mengenai pemilu dan mekanisme demokrasi. Oleh karena itu, perubahan UUD 1945 yang pertama pada sidang umum tahun 1999, te rjadi dalam waktu yang sangat singkat yaitu hanya sekitar satu minggu perdebatan pada tingkat Panitia Ad Hoc, menghasilkan perubahan penting terhadap 9 pasal ya ng terkait dengan penyeimbangan kedudukan Presiden dengan DPR. Walaupun demikian, kalau kita kembali melihat sejak awal pemerintahan Presiden H abibie ide perubahan UUD 1945 telah dimulai dan bahkan pernah dibentuk sebuah pa nitia yang diketuai oleh Prof.DR. Bagir Manan untuk mengkaji perubahan UUD 1945 dan telah melakukan serial diskusi yang cukup panjang dan menghasilkan berbagai pemikiran terhadap perubahan undang-undang dasar ini dalam sebuah buku. Karena i tu, ketika perdebatan pada MPR mengenai perubahan undang-undang dasar ini sebagi an besar fraksi telah menyiapkan rancangan perubahan yang menyeluruh atas undang -undang dasar 1945 itu. Karena waktu yang tidak memungkinkan, perubahan pertama itu hanya terjadi terhadap beberapa pasal yang terkait dengan pembatasan kekuasa an Presiden dan penguatan DPR, dan perubahan lainnya dicadangkan pada sidang tah unan berikutnya. Karena begitu luasnya perdebatan awal ketika memulai perubahan ini, untuk menghi ndari disorientasi dalam perubahan-perubahan yang akan dilakukan, seluruh fraksi di Majelis Permusyawaratan Rakyat (MPR) pada saat itu menyepakati lima prinsip yaitu: - tidak mengubah pembukaan Undang-Undang Dasar 1945; - tetap mempertahankan Negara Kesatuan Republik Indonesia; - mempertegas sistem pemerintahan presidensil; - penjelasan UUD 1945 ditiadakan serta hal-hal normatif dalam penjelasan dimasukk an ke dalam pasal-pasal; - perubahan dilakukan dengan cara adendum. Perubahan Undang-Undang Dasar 1945 (UUD 1945), yang telah dilakukan selama 4 kal i Perubahan Pertama tahun 1999, Perubahan Kedua tahun 2000, Perubahan Ketiga tahun 2001 dan Perubahan Keempat tahun 2002, telah membawa implikasi politik yang san gat luas dalam sistem ketatanegaraan Indoneisa. Kalau kita membaca dengan cermat perubahan tersebut, akan nampak bahwa empat kal i perubahan merupakan satu rangkaian perubahan yang dilakukan secara sistematis dalam rangka menjawab tantangan baru kehidupan politik Indonesia yang lebih demo kratis sesuai dengan perkembangan dan perubahan masyarakat. Tuntutan perubahan s istem politik dan ketatanegaraan dalam bentuk perubahan Undang Undang Dasar 1945 , adalah pesan yang sangat jelas disampaikan oleh gerakan reformasi yang dimulai sejak tahun 1998. Keempat perubahan ini, mencakup aspek yang sangat luas dan mendalam baik dari ju mlah pasal yang diubah dan ditambah maupun dari substansi perubahan yang terjadi . UUD 1945 sebelum perubahan hanya terdiri dari 16 bab, 37 pasal dan 47 ayat dit

ambah 4 pasal Aturan Peralihan dan 2 ayat Aturan Tambahan. Setelah 4 kali peruba han, UUD 1945 menjadi 20 bab, 73 pasal, 171 ayat ditambah 3 pasal Aturan Peralih an dan 2 pasal Aturan Tambahan. Substansi perubahan menyentuh hal-hal yang sanga t mendasar dalam sistem politik dan ketatanegaraan yang berimplikasi pada peruba han berbagai peraturan perundangan dan kehidupan politik Indonesia di masa depan . Dalam kerangka inilah berbagai perundang-undangan baru bidang politik disusun, yaitu UU Partai Politik, UU Pemilu Legislatif dan Pemilu Presiden dan Wakil Pre siden serta UU Susunan Kedudukan Majelis Permusyawaratan Rakyat (MPR), Dewan Per wakilan Rakyat (DPR) dan Dewan Perwakilan Daerah (DPD). Reduksi Kewenangan MPR (Memperkuat Demokratisasi) Terdapat dua perubahan mendasar pada MPR, setelah perubahan yaitu perubahan susu nan keanggotaan serta perubahan kewenangan MPR, yang berimplikasi pada perubahan dalam tata hubungannya dengan lembaga-lembaga negara yang lainnya. a. Keanggotaan MPR Sebelum perubahan, keanggotaan MPR terdiri dari Anggota DPR ditambah dengan Utus an Daerah dan Utusan Golongan. Merujuk pada masa Orde Baru anggota MPR berjumlah 1000 orang yang terdiri dari 500 anggota DPR (400 orang yang dipilih melalui pe milu dan 100 dari ABRI yang diangkat), 5 orang utusan daerah dari setiap propins i (yaitu 160 untuk 27 Provinsi), dan sisanya adalah utusan golongan.yang berjuml ah 340 orang. Dari susunan keanggotaan tersebut nampak sekali bahwa terdapat 440 orang anggota MPR yang diangkat Presiden, 160 yang dipilih oleh DPRD dari 27 pr ovinsi (pada periode ini Utusan Daerah bergabung dalam satu fraksi tersendiri se dangkan utusan Golongan melebur dalam fraksi Partai Politik yang ada) dan 400 or ang yang dipilih dalam pemilu. Konfigurasi keanggotaan ini menunjukkan dominasi Presiden yang sangat kuat terhadap MPR. Pada masa reformasi sekarang ini, sejak kejatuhan Soeharto, keanggotaan MPR, diu bah lagi yaitu hanya terdiri dari 700 orang dimana jumlah yang diangkat oleh Pre siden hanya 69 orang anggota Utusan Golongan yang dipilih oleh Komisi Pemilihan Umum (KPU), (dalam pengangkatan ini Presiden hanya mengesahkan secara administra tif sebagai Kepala Negara, yaitu sama dengan pengangkatan anggota Utusan Daerah yang dipilih oleh DPRD Provinsi dan Anggota DPR yang dipilih dalam Pemilu). Peru bahan ini membawa implikasi pada betapa minimnya pengaruh Presiden terhadap MPR. Setelah Perubahan UUD, anggota MPR hanya terdiri dari anggota DPR (sekarang berj umlah 550 orang) dan anggota DPD yang merupakan wakil dari daerah-daerah (sekara ng 4 orang setiap provinsi) yang dipilih secara langsung dalam pemilu oleh rakya t di daerah yang bersangkutan. Tidak ada lagi anggota MPR yang diangkat. Perubahan ini memperbaiki susunan anggota MPR, sehingga lebih demokratis dan leb ih menunjukan representasi rakyat yang lebih jelas dalam lembaga perwakilan. b. Kewenangan MPR Kewenangan dan status MPR dalam UUD 1945 sebelum perubahan tercermin dalam pasal 1 ayat 2, yang berbunyi : Kedaulatan adalah di tangan rakyat, dan dilakukan sepenu hnya oleh Majelis Permusyawaratan Rakyat ?. Lebih lanjut kewenangan MPR adalah menet apkan Undang Undang Dasar dan Garis-Garis Besar daripada Haluan Negara (diatur d alam pasal 3), mengangkat Presiden dan Wakil Presiden (pasal 6 ayat 2), kemudian diperkuat oleh Penjelasan UUD 1945. Ketentuan ini menunjukkan dengan jelas bahwa posisi MPR sangat dominan dalam str uktur ketatanegaraan Indonesia, yaitu sebagai pelaksana sepenuhnya kedaulatan ra kyat. Ketika MPR terbentuk seakan-akan kedaulatan rakyat itu diambil alih sepenu hnya oleh MPR dan MPR memegang supreme power dalam ketatanegaraan Indonesia. Dal am struktur yang demikian MPR ditempatkan sebagai Lembaga Tertinggi Negara. Hal ini berimplikasi pada hubungan yang tidak seimbang antara lembaga-lembaga negara (tidak ada check and balances). Siapa yang dapat mempengaruhi dan mendominasi M PR maka dialah yang paling berkuasa. Jika Presiden dapat menguasai atau mempenga ruhi MPR maka pasti dia sangat berkuasa (seperti yang terjadi pada masa Orde Bar u) dan siapa yang tidak mampu mendominasi dan menguasai MPR, maka dia akan menja di sangat lemah (seperti kasus Presiden Habibie dan Abdurrahman Wahid).

Dalam kerangka pemikiran ini pula seluruh lembaga-lembaga Negara yang lain harus melapor kepada MPR, karena MPR adalah sumber kekuasaan negara, yang mendistribu sikan kekuasaannya pada lembaga-lembaga negara itu. Perubahan UUD 1945, telah merubah filosofi dasar sumber kewenangan MPR, sebagaim ana tercermin dalam perubahan pasal 1 ayat 2, yaitu : Kedaulatan di tangan rakyat d an dijalankan menurut Undang-Undang Dasar ?. Implikasi perubahan ini adalah direduks inya kewenangan MPR sebagai pelaksana kedaulatan rakyat sepenuhnya, menjadi keda ulatan rakyat dilaksanakan menurut UUD ini, yaitu oleh lembaga-lembaga negara ya ng diatur secara jelas kewenangannya dalam UUD. Presiden menjalankan kedaulatan rakyat, untuk menjalankan pemerintahan negara, karena dia dipilih langsung juga oleh rakyat. DPR dan DPD menjalankan kedaulatan rakyat dalam membentuk undang-un dang dan mengawasi Presiden. Mahkamah Agung dan Mahkamah Konstitusi menjalankan kedaulatan rakyat dalam bidang yudikatif dan peradilan. Bahkan rakyat juga melak sanakan kedaulatannya secara langsung dalam bentuk memilih Presiden dan Wakil Pr esidennya secara langsung. Demikian pula terhadap lembaga-lembaga negara lainnya yang diatur dalam UUD ini. Kewenangan MPR, dipertegas yaitu hanya: mengubah dan menetapkan UUD, melantik Pr esiden dan Wakil Presiden, memberhentikan Presiden dan atau Wakil Presiden dalam masa jabatannya menurut UUD (pasal 3 UUD) memilih Wakil Presiden dalam hal terj adi kekosongan jabatan Wakil Presiden dalam masa jabatannya (pasal 8 ayat (2)) s erta memilih Presiden dan Wakil Presiden dalam hal Presiden dan Wakil Presiden s ecara bersamaan berhalangan tetap dalam masa jabatannya. Dengan demikian MPR keh ilangan kewenangannya untuk mengangkat Presiden dan Wakil Presiden secara rutin, menetapkan garis-garis besar daripada haluan negara serta memberhentikan Presid en karena pelanggaran garis-garis besar haluan negara. c. Hubungan MPR dengan Lembaga Negara Lainnya Dengan perubahan ini tidak lagi dikenal lembaga tertinggi dan lembaga tinggi neg ara dalam hubungan antar lembaga negara. Semua lembaga negara tidak ada yang tin ggi dan tidak ada yang rendah, akan tetapi kedudukannya dilihat pada fungsi dan kewenangannya yang diberikan oleh UUD. Karena itu, lembaga-lembaga negara lainny a tidak lagi melapor kepada MPR, karena MPR tidak lagi menetapkan garis-garis be sar haluan negara untuk dilaksanakan oleh seluruh lembaga negara yang lainnya. Kerangka hubungan antar lembaga negara yang dibangun dalam perubahan UUD ini ada lah prinsip checks and balances. Artinya hubungan yang seimbang antara lembaga N egara yang masing-masing terkontrol oleh yang lainnya berdasarkan ketentuan UUD. Secara kelembagaan posisi MPR sebenarnya adalah forum ? sidang gabungan antara anggota DPR dengan anggota DPD. MPR hanya bersidang pada saat-saat dibutuhkan, yaitu ket ika melantik Presiden dan atau Wakil Presiden, memberhentikan Presiden, mengubah dan menetapkan UUD, serta memilih Wakil Presiden dalam hal kekosongan jabatan W akil Presiden. Jadi, tidak ada lagi istilah Sidang Umum serta Sidang Tahunan MPR , yang ada adalah Sidang MPR. Walaupun demikian, karena MPR memiliki kewenangankewenangan yang mandiri, maka kedudukannya menjadi sebuah lembaga negara tersend iri. Setelah perubahan UUD hubungan antara MPR dengan lembaga negara lainnya hanya te rlihat jelas dalam hubungannya dengan Presiden dan Wakil Presiden, yaitu melanti k Presiden dan Wakil Presiden, memberhentikan Presiden dan atau Wakil Presiden d alam masa jabatannya menurut UUD serta memilih Wakil Presiden dalam hal kekosong an jabatan Wakil Presiden. Reposisi Dewan Perwakilan Rakyat Reposisi DPR, dilakukan dengan maksud agar menempatkan DPR dalam posisinya sebag ai lembaga negara yang memiliki kewenangan di bidang legislatif. Karena itu DPR, diberikan kekuasaan untuk membentuk undang-undang (pasal 20 ayat (1)). Sebelum perubahan, kekuasaan membentuk undang-undang ini dimiliki oleh Presiden (pasal 5 ayat (1) sebelum perubahan). Sedangkan DPR diposisikan sebagai lembaga negara yang memberikan persetujuan atas rancangan undang-undang itu. Kedudukan i ni berakibat pada hubungan yang tidak seimbang antara Presiden dengan DPR, diman a Presiden di samping memegang kekuasaan pemerintahan negara juga memegang kekua

saan membentuk undang-undang. Hal ini mengakibatkan pada tidak seimbangnya kekua saan Presiden dengan DPR. Padahal DPR sebenarnya adalah representasi rakyat yang terpilih melalui pemilu. Akibatnya seperti pengalaman selama masa pemerintahan Orde Baru, Presiden dapat mengabaikan rancangan undang-undang yang sudah disetuj ui oleh DPR bersama pemerintah di DPR, dan rancangan undang-undang itu tidak dis ahkan. Perubahan UUD juga mempertegas fungsi pengawasan dari DPR, yaitu berupa hak inte rpelasi, hak angket dan hak menyatakan pendapat (pasal 20A ayat (2)). Setiap ang gota DPR juga diberikan jaminan hak yang kuat dalam konstitusi yaitu hak mengaju kan pertanyaan, usul dan pendapat serta hak imunitas (pasal 20A ayat (3)). Peneg asan ini dimaksudkan untuk memberikan kedudukan hukum yang lebih kuat bagi kewen angan DPR yang diatur dalam konstitusi. Ketiga hak ini, sebelumnya hanya diatur dalam undang-undang. Perubahan penting lain mengenai DPR, adalah diperjelasnya mekanisme rekruitmen s eluruh anggota DPR yang dipilih melalui pemilihan umum. Dengan demikian tidak ad a lagi anggota DPR yang diangkat seperti pada masa yang lalu yaitu dari ABRI/TNI -POLRI. Perubahan ini memberikan jaminan dan legitimasi yang kuat kepada DPR seb agai lembaga perwakilan rakyat. Sedangkan bagaimana sistem pemilu untuk memilih anggota DPR, tidak diatur dalam UUD, tetapi diatur dalam undang-undang. Hal ini memberikan keleluasaan kepada DPR dan Presiden untuk memilih sistem pemilu yang tepat sesuai keadaan dan kondisi masyarakat. Persoalan yang paling mendasar bagi sebuah pemilu yang baik adalah sejauh mana output pemilu itu menghasilkan wakil -wakil yang benar-benar mewakili rakyat, memahami kepentingan dan hati nurani ra kyat. Dewan Perwakilan Daerah, Sebuah Institusi Negara yang Baru a. Kewenangan dan Posisi DPD Dalam Struktur Ketatanegaraan DPD merupakan lembaga negara yang memiliki kedudukan yang sama dengan DPR sebaga i lembaga perwakilan rakyat. Perbedaannya pada penekanan posisi anggota DPD seba gai wakil dan representasi dari daerah (provinsi). Setiap anggota DPD selalu ber pikir tentang kepentingan daerahnya tanpa terhambat oleh garis dan kepentingan p artai politik, karena anggota DPD adalah dari perseorangan bukan wakil partai po litik. Pembentukan DPD sebagai salah satu institusi negara yang baru, adalah dal am rangka memberikan kesempatan kepada orang-orang daerah untuk ikut mengambil k ebijakan dalam tingkat nasional, khususnya yang terkait dengan kepentingan daera h. Pembentukan ini diharapkan akan lebih memperkuat integrasi nasional serta sem akin menguatnya perasaan kebersamaan sebagai sebuah bangsa yang terdiri dari dae rah-daerah. Walaupun kedudukan DPD adalah sejajar dengan kedudukan DPR dalam struktur ketata negaraan kita, tetapi kewenangannya, baik kewenangan bidang legislasi maupun bid ang pengawasan adalah sangat terbatas. Kewenangan legislasi yang dimiliki oleh D PD adalah hanya dapat mengajukan kepada DPR dan ikut membahas rancangan undang-u ndang yang terkait dengan otonomi daerah, hubungan pusat dan daerah, pembentukan dan pemekaran serta penggabungan daerah, pengelolaan sumber daya alam dan sumbe r daya ekonomi lainnya serta yang berkaitan dengan perimbangan keuangan pusat da n daerah. Di samping itu DPD, memberikan pertimbangan kepada DPR atas RUU APBN, RUU yang berkaitan dengan pajak, pendidikan dan agama. Apakah DPD memiliki votin g right atas RUU yang ikut dibahasnya itu?. Tidak ditegaskan dalam UUD ini. Akan tetapi jika memperhatikan ketentuan pasal 20 UUD, maka voting right yang penuh hanya dimiliki oleh DPR. Dalam bidang pengawasan, DPD melakukan pengawasan atas pelaksanaan berbagai unda ng-undang yang ikut dibahas dan diberikan pertimbangan oleh DPD. Namun kewenanga n pengawasan ini menjadi sangat terbatas, karena hasil pengawasan itu hanya untu k disampaikan kepada DPR untuk bahan pertimbangan dan ditindaklanjuti. Akan tetapi pada sisi lain anggota DPD ini memiliki, kedudukan dan kewenangan ya ng sama dengan anggota DPR, ketika bersidang dalam kedudukannya sebagai anggota MPR, baik dalam perubahan UUD, pemberhentian Presiden maupun pemilihan Wakil Pre siden.

b. Kenggotaan DPD UUD 1945 (setelah perubahan), hanya menentukan bahwa jumlah anggota DPD dari set iap provinsi adalah sama dan jumlah seluruh anggotanya tidak lebih dari sepertig a jumlah anggota DPR (pasal 22C ayat (2)). Dengan menetapkan jumlah wakil daerah yang sama dari setiap provinsi pada keangg otaan DPD, menunjukkan kesamaan status dari provinsi-provinsi itu sebagai bagian integral dari negara Indonesia. Tidak membedakan provinsi yang banyak atau sedi kit penduduknya maupun yang besar atau kecil wilayahnya. Penentuan jumlah anggot a DPD yang tidak lebih dari sepertiga jumlah anggota DPR, mengandung makna bahwa DPD ini ?walaupun kedudukan sama dengan DPR dalam struktur ketatanegaraan ? merupakan lembaga perwakilan yang bersifat komplementer yang mengakomodasi perwakilan daer ah-daerah dalam tingkat nasional. Anggota DPD dipilih secara langsung oleh rakya t dari setiap provinsi melalui pemilihan umum. Undang-undang Nomor 12 Tahun 2003, telah mengatur dengan jelas bahwa anggota DPD , berjumlah 4 orang dari setiap provinsi. Dengan jumlah 32 provinsi pada saat in i maka jumlah anggota DPD seluruhnya hanya 128 orang sehingga tidak mencapai sep ertiga anggota DPD. Penguatan Sistem Presidensil dan Reduksi Kewenangan Presiden Perubahan UUD ini juga, menunjukkan dua hal yang berlawanan dalam mengatur lemba ga Presiden. Pertama, memperkuat posisi Presiden dalam struktur ketatanegaraan I ndonesia. Kedua, mereduksi beberapa kewenangan Presiden sebagaimana diatur dalam UUD 1945 sebelum perubahan. a. Penguatan Sistem Presidensil Penguatan sistem presidensil terlihat pada mekanisme pemilihan Presiden dan pros es pemberhentian Presiden. Jika pemilihan dan pengangkatan Presiden dan Wakil Pr esiden sebelum perubahan UUD dilakukan oleh MPR, maka setelah perubahan pemiliha n Presiden dan Wakil Presiden dilakukan secara langsung oleh rakyat melalui pemi lu. Karena dipilih langsung oleh rakyat, Presiden mendapat legitimasi langsung d ari rakyat dan kedudukannya menjadi lebih kuat di hadapan lembaga negara yang la innya, walaupun di hadapan MPR. Konsekwensinya, adalah adanya jaminan bahwa Pres iden dan Wakil Presiden akan menduduki masa jabatannya dalam waktu tertentu (5 t ahun) dan tidak mudah diberhentikan hanya karena dianggap melakukan kebijakan po litik yang salah. b. Mekanisme Pemberhentian Presiden Dipersulit Berbeda dengan sistem presidensil yang dianut sebelum perubahan, menempatkan Pre siden di bawah MPR. Karena MPR yang mengangkat Presiden, MPR juga yang dapat mem berhentikan Presiden walaupun dengan alasan-alasan politis karena Presiden membu at kebijakan yang melanggar haluan Negara. Jadi sistem ini sebenarnya hampir sam a dengan sistem Parlementer yang menganut supremasi parlemen atas eksekutif. Mek anisme pemberhentian Presiden dalam sistem sebelumnya dilakukan dengan usulan Si dang Istimewa dari DPR, setalah DPR menyampaikan Memorandum Pertama dan Kedua ke pada Presiden. Atas dasar usulan DPR itu MPR melaksanakan Sidang Istimewa untuk meminta pertanggungjawaban Presiden. Jika Presiden tidak datang memberikan perta nggungjawaban atau pertanggungjawabannya ditolak oleh MPR, Presiden bisa diberhe ntikan oleh MPR. Dalam proses ini tidak ada pembuktian yuridis oleh institusi pe radilan (yudikatif) untuk memberikan penilaian secara hukum atas kesalahan Presi den itu. Dalam sistem baru pasca perubahan UUD, Presiden tidak dapat diberhentikan hanya karena alasan-alasan politis. Presiden hanya dapat diberhentikan dalam hal Presi den atau Wakil Presiden melakukan pelanggaran hukum yang berupa, pengkhianatan t erhadap negara, korupsi, penyuapan, tindak pidana berat lainnya serta perbuatan tercela dan tidak lagi memenuhi syarat sebagai Presiden dan atau Wakil Presiden (pasal 7A). Demikian juga mekanisme pemberhentian Presiden harus menempuh mekani sme yang sulit dan panjang, yaitu melalui pengkajian dan penyelidikan yang dilak ukan oleh DPR yang menghasilkan pendapat berupa keputusan DPR yang mengusulkan p

emberhentian Presiden dan atau Wakil Presiden kepada MPR. Sebelum proses pengaju an ke MPR, DPR harus terlebih dahulu meminta putusan kepada Mahkamah Konstitusi apakah secara yuridis pendapat DPR ini dibenarkan atau tidak. Jika secara yuridi s usulan DPR tidak berdasar, maka usulan pemberhentian itu tidak dapat dilanjutk an. Sebaliknya kalau secara yuridis benar, maka DPR melanjutkan usulan itu kepad a MPR untuk memutuskannya. Atas pertimbangannya sendiri MPR dapat memberhentikan atau tidak memberhentikan Presiden berdasar jumlah dukungan suara anggota MPR. Logikanya, jika usulan pemberhentian tersebut telah mendapat dukungan kuat dari anggota DPR, maka dapat dipastikan akan mendapat dukungan kuat dari MPR, karena lebih dari duapertiga anggota MPR adalah anggota DPR. c. Reduksi dan Pembatasan Kewenangan Presiden Untuk menjaga prinsip check and balances antar lembaga negara, serta membatasi k ewenangan Presiden yang telah diperkuat kedudukannya, kewenangan Presiden dikura ngi dan dibatasi oleh UUD agar tidak disalahgunakan. Reduksi dan pembatasan kewe nangan ini nampak pada, penghapusan kekuasan Presiden membentuk undang-undang (p asal 5), Pembatasan kekuasaan Presiden untuk mengangkat duta dan menerima duta n egara sahabat dengan mengharuskan adanya pertimbangan DPR (pasal 13), membatasi kewenangan Presiden menggunakan haknya untuk memberikan Grasi dan Rehabilitasi y ang mengharuskan adanya pertimbangan Mahkamah Agung (pasal 14 ayat (1)), membata si kewenangan Presiden dalam menggunakan haknya untuk memberikan Amnesti dan Abo lisi yang mengharuskan adanya pertimbangan DPR serta mengharuskan Presiden untuk meminta persetujuan DPR dalam menyatakan perang atau melakukan perjanjian inter nasional (pasal 11). Demikian pula dalam hal pembentukan dan pembubaran departem en pemerintah harus dengan persetujuan DPR (pasal 17 ayat (4)). Memperkuat Kedudukan Kekuasaan Kehakiman (Yudikatif) Perubahan UUD ini mengintrodusir lembaga negara yang baru di bidang yudikatif ya itu Mahkamah Konstitusi yang kedudukannya berada di samping Mahkamah Agung. a. Prinsip Konstitusionalisme Kekuasaan kehakiman sebagai pilar negara hukum Indonesia mendapat jaminan yang l ebih kuat dalam perubahan UUD ini. Hal ini nampak pada diberikannya kewenangan u ntuk melakukan hak uji (materil dan atau formil) atas undang-undang yang merupak an produk bersama DPR dengan Presiden. Undang-undang yang telah dikeluarkan oleh DPR dan Presiden dapat dinyatakan tidak berlaku baik sebahagian maupun keseluru hannya oleh lembaga yudikatif yaitu Mahkamah Konstitusi. Hak ini sebelum perubah an UUD, tidak diserahkan kepada kekuasaan yudikatif, yang akibatnya segala produ k undang-undang tidak mungkin dilakukan pengujian oleh lembaga peradilan, sehing ga tidak mungkin dapat dibatalkan kecuali dicabut sendiri oleh DPR bersama Presi den. Dengan perubahan ini mengantarkan negara ini kepada negara yang menganut pr insip konstitusinalisme. Artinya segala tindakan dan produk lembaga-lembaga dan institusi negara harus dapat diuji apakah sesuai atau tidak sesuai dengan konsti tusi berdasarkan keputusan Mahkamah Konstitusi. b. Prinsip Akuntabilitas pada Peradilan Dalam rangka menegakkan prinsip akuntabilitas lembaga peradilan, dalam perubahan UUD ini mengintrodusir lembaga negara yang baru yaitu Komisi Yudisial yang meru pakan bagian dari pelaksanaan kekuasaan kehakiman. Komisi Yudisial adalah sebuah komisi yang dibentuk dengan undang-undang yang memiliki kewenangan untuk mengaw asi dan menegakkan harkat dan kehormatan hakim serta melakukan rekruitmen awal c alon hakim agung yang akan diajukan kepada DPR untuk dipilih. Walaupun komisi in i merupakan bagian dari kekuasaan kehakiman, akan tetapi merupakan sebuah lembag a pengawasan eksternal terhadap para hakim pengadilan. Komisi ini yang akan meni lai kinerja para hakim, dapat mengajukan usulan promosi, demosi atau sanksi kepa da para hakim. Keanggotan komisi ini akan dipilih oleh DPR dan diangkat oleh Pre siden. Pembentukan lembaga ini dirasakan pentingnya karena selama ini hakim tida k terjangkau oleh pengawasan yang bersifat eksternal.

Sentralisasi dan Unitarisme Menjadi Desentralisasi dan Pluralisme Walaupun semboyan Negara Republik Indonesia adalah Bhinneka Tunggal Ika ?, akan tetapi praktek selama ini, terutama pada masa Orde Baru tidak menunjukkan arti semboyan itu. Hal ini nampak pada kebijakan pemerintah yang selalu menunjukan kebijakan yang unitarian yaitu penyeragaman untuk seluruh wilayah Indonesia dan kebijakan yang sangat sentralistis. Akibatnya, adalah terhapusnya masyarakat hukum adat be rikut hak-hak adatnya di seluruh Indonesia serta penyeragaman sistem pemerintaha n sampai pada tingkat yang paling bawah. Demikian juga dengan kebijakan-kebijaka n menyangkut daerah yang sangat sentralistis. Daerah tidak berdaya dan hanya men jalankan kebijakan-kebijakan yang terpusat. Perubahan UUD ini, menggeser model kebijakan yang unitarisme dan sentralistis me njadi kebijakan desentralistis dan lebih menghormati pluralisme. Hal ini nampak pada perubahan pasal 18 UUD 1945. Dalam perubahan ini dihormati dan diperhatikan adanya kekhususan dan keragaman dari berbagai daerah di Indonesia. Jaminan peng aturan yang adil atas hubungan keuangan, pemanfaatan sumber daya alam dan sumber daya ekonomi lainnya antara pemerintah pusat dengan pemerintahan daerah (pasal 18A ayat (2)), pengakuan atas satuan-satuan pemerintahan daerah yang bersifat kh usus dan istimewa (pasal 18B ayat (1)) serta pengakuan atas masyarakat hukum ada t beserta hak-hak adatnya yang masih hidup (pasal 18B ayat (2)). Prinsip desentralisasi yang dianut dalam UUD ini, nampak jelas pada pemberian as as otonomi dan asas tugas pembantuan kepada daerah untuk mengurus pemerintahanny a sendiri. Pada saat yang sama, daerah juga diberikan kewenangan untuk menetapka n peraturan-peraturan daerah dan peraturan-peraturan lain untuk melaksanakan asa s otonomi dan asas tugas pembantuan itu. Jaminan Hak Asasi Manusia dan Penegakan Hukum Untuk menjamin tegaknya Hak Asasi Manusia (HAM), sebagai sebuah pilar negara huk um, UUD mengatur mengenai HAM ini dalam satu bab tersendiri yaitu bab XA, dengan 10 pasal serta 24 ayat. Rumusan mengenai HAM dalam UUD ini sangat lengkap yang mencakup seluruh aspek HAM yang diakui secara universal. Pembatasan atas pelaksanaan HAM hanya dapat ditetapkan dengan undang-undang deng an maksud semata-mata untuk menjamin pengakuan dan penghormatan atas hak dan keb ebasan orang lain dan untuk memenuhi tuntutan yang adil sesuai dengan pertimbang an moral, nilai-nilai agama, keamanan dan ketertiban umum dalam masyarakat demok ratis. Mengakomodir Sistem Hankamrata Perubahan ini ini juga mencakup penyempurnaan dalam pengaturan mengenai pertahan an dan keamanan negara dengan mengokomodir sistem pertahanan dan keamanan rakyat semesta yang selama ini dianut dalam sistem pertahanan dan keamanan kita sebaga imana tertuang dalam pasal 39 ayat (2). Ketentuan ini menegaskan bahwa usaha per tahanan dan keamanan negara dilaksanakan melalui sistem pertahanan keamanan raky at semesta oleh Tentara Nasional Indonesia dan Kepolisian Negara Republik Indone sia, sebagai kekuatan utama, dan rakyat, sebagai kekuatan pendukung, dimana TNI sebagai alat negara yang bertugas mempertahankan, melindungi dan memelihara keut uhan dan kedaulatan negara dan POLRI sebagai alat negara yang menjaga keamanan d an ketertiban masyarakat bertugas melindungi, mengayomi, melayani masyarakat ser ta menegakkan hukum. Mempertegas Arah Pembangunan Pendidikan dan Kebudayaan Nasional Perubahan ini juga menegaskan tugas dan tanggung jawab pemerintah dalam bidang p endidikan, ilmu pengetahuan dan kebudayaan nasional. Pemerintah wajib membiayai pendidikan dasar bagi setiap warga negara. Dalam rangka mencerdaskan kehidupan b angsa Pemerintah bertanggung jawab untuk mengusahakan dan menyelenggarakan satu sistem pendidikan nasional yang bertujuan untuk meningkatkan keimanan dan ketakw aan serta akhlak mulia.

Untuk menjamin percepatan bagi kemajuan pendidikan dan pencerdasan kehidupan ban gsa, maka UUD menetapkan anggaran minimal yang harus disediakan untuk anggaran p endidikan yaitu 20% dari anggaran pendapatan dan belanja negara dan anggaran pen dapatan dan belanja daerah. Di samping itu, pemerintah juga memiliki tanggung jawab untuk memajukan ilmu pen getahuan dan teknologi dengan menjunjung tinggi nilai-nilai agama dan persatuan bangsa untuk kemajuan peradaban dan kesejahteraan umat manusia, memajukan kebuda yaan nasional dengan menjamin kebebasan masyarakat untuk memelihara dan mengemba ngkan nilai-nilai budayanya, serta menghormati dan memelihara bahasa daerah seba gai kekayaan budaya nasional. Mengakomodir Demokrasi Ekonomi dan Pembangunan Berkelanjutan Perubahan ini juga menyempurnakan arah pembangunan dan sistem ekonomi nasional y ang semula hanya menekankan pada sistem perekonomian sebagai usaha bersama berda sar atas asas kekeluargaan, menjadi sistem ekonomi yang diselenggarakan berdasar kan demokrasi ekonomi dengan prinsip kebersamaan, efisiensi berkeadilan, berkela njutan, berwawasan lingkungan, kemandirian serta dengan menjaga keseimbangan kem ajuan dan kesatuan ekonomi nasional (pasal 31 ayat (4)). Dengan perubahan ini, diakomodir enam asas penting dalam pembangunan ekonomi yai tu: demokrasi ekonomi, prinsip kebersamaan, prinsip efisiensi berkeadilan, prins ip berkelanjutan, prinsip berwawasan lingkungan, prinsip kemandirian serta prins ip menjaga keseimbangan kemajuan dan kesatuan ekonomi nasional. Kesimpulan Banyak sekali paradigma politik baru setelah perubahan UUD ini. Paling tidak ada sepuluh paradigma yang dapat dikemukakan dari perubahan UUD ini, yaitu : a. Prinsip check and balances dalam hubungan antar lembaga negara; b. Penguatan sistem pemerintahan demokratis; c. Mengukuhkan prinsip kedaulatan rakyat; d. Menganut prinsip negara konstitusionalisme; e. Penguatan prinsip negara hukum dan penghormatan atas Hak Asasi Manusia; f. Pendekatan fungsional dan efisiensi dalam penataan lembaga-lembaga negara, sep erti pembubaran Dewan Pertimbangan Agung (DPA); g. Jaminan atas pluralisme; h. Desentralisasi pemerintahan; i. Peranan negara dalam memajukan pendidikan, ilmu pengetahuan dan kebuadayaan na sional; serta j. Asas demokrasi ekonomi dan pembangunan berkelanjutan. Sementara itu prinsip Ketuhanan yang Maha Esa sebagai dasar negara tetap diperta hankan di samping prinsip kemanusiaan, negara kesatuan, keadilan sosial serta pe rmusyawaratan yang tertuang dalam pembukaan tetap dipertahankan. Perubahan paradigma UUD ini harus membawa perubahan pola pikir, perubahan kultur dari seluruh aparat negara serta perubahan berbagai peraturan perundang-undanga n yang tidak lagi sesuai dengan berbagai paradigma baru ini. -======================================

Home Profil Kegiatan ANGGOTA DPD AKADEMISI AKTIFIS GALERI Berita

Kontak Farouk Muhammad Membangun Arah Di Atas Amanah KEAMANAN NASIONAL DALAM KEAMANAN admin 21 March, 2012 Add Comments AKADEMISI KEAMANAN NASIONAL DALAM KEAMANAN Oleh : Irjen Pol. Prof. Dr. Farouk Muhammad Akhir-akhir diskursus tentang masalah keamanan nasional menjadi hangat dibahas pad a berbagai media masa, setelah bertahun-tahun didiskusikan pada berbagai forum. Isu-isu terkait, seperti, perbantuan TNI, intelijen dan rahasia negara, peradila n umum bagi militer, pertahanan dan keamanan negara, timbul tenggelam di antara berita-berita media masa, terutama sejak dan sebagai konsekuensi pemisahan TNI P olri. Sebagai Sekretaris Tim Inti Pemisahan Polri dari ABRI pada saat itu (19992000), saya tidak pernah membayangkan akan terjadi perbedaan konsepsi seperti de wasa ini, karena merasa bahwa hampir semua produk kebijakan telah diterbitkan. Di antara yang menggelitik saya adalah pernyataan Menhan bahwa Pernyataan tersebu t perlu diluruskan karena, pertama, apa yang terjadi pada tanggal di PTIK, bukan kegiatan sosialisasi RUU Kamnas melainkan diskusi Mencari Format .. yang dilaksana kan atas kesepakatan Kelompok Kerja (Pokja) Polri tentang masalah keamanan negar a di bawah pimpinan saya (Gubernur PTIK pada saat itu) dengan Pokja Dephan (Dirj en Strategi, Mayjen TNI Dady ) yang difasilitas oleh Propatria (LSM Security Refo rm). Lagi pula, dengan mengatakan sosialisasi (suatu konsep rancangan undang-undan g) berarti bahwa komponen-komponen lain (penerima sosialisasi) hanya merupakan o byek yang harus menerima apapun yang disusun oleh Dephan. Dalam forum tersebut, Dirjen Strahan, memaparkan pemikirannya tentang RUU Kamnas dan saya memaparkan pemikiran Pokja Polri tentang Kajian Konstitusional . Dari flo or lahir berbagai tanggapan. Hal serupa juga terjadi dalam forum-forum lain, sep erti . Tanggal . dan forum rapat koordinasi pada kantor Menko Polhukam tanggal .. P ermasalahan yang krusial dalam pembahasan konsep RUU terutama menyangkut dua isu pokok, yaitu ruang lingkup Kamnas dan Dewan Keamanan Nasional (DKN). Artikel in i membahas masalah yang pertama. Untuk keperluan tersebut saya memilih topik Keam anan Nasional Dalam Keamanan dengan maksud untuk memberi penekanan bahwa Kamnas mer upakan bagian dari suatu konsep keamanan yang lebih luas, yaitu keamanan yang nasio nal. Ini berarti bahwa kita akan berbicara tentang apa yang dimaksud dengan konse p keamanan, apa yang dimaksud dengan nasional dan apa ruang lingkup keamanan nas ional. 1. Pemahaman tentang konsep keamanan. Kerancuan timbul ketika menjadi terbiasa menyandingkan terma keamanan dengan pertah anan, selama sekitar 20 tahun (sejak UU nomor 20 tahun 1982 tentang Pertahanan Ke amanan Negara) kita menggunakan terma pertahanan keamanan sebagai satu pengertian tunggal. UU nomor 20 bahkan menetapkan bahwa upaya pertahanan ditujukan terhadap ancaman yang bersumber dari luar negeri dan upaya keamanan terhadap ancaman dar i dalam negeri. Dari situ berkembang konsep keamanan dalam negeri yang menjadi por si ABRi, keamanan dan ketertiban masyarakat yang menjadi porsi Polri. Pada era itu , menyimpang dari UU, bahkan Keppres (no.: 60/1982) mengatur tugas ABRI juga dal am penegakan hukum. Sebagaimana kita maklumi bersama, kebijakan tersebut membuat peran ABRI yang begitu dominan bukan saja dalam penanganan masalah keamanan yan g bersifat nasional, tetapi bahkan kriminalitas dan penegakan hukum sehingga men inggalkan berbagai pengalaman, selain positif, juga tidak jarang merugikan pemba ngunan bangsa dalam negara hukun yang demokratis. Pemisahan ABRI menjadi TNI dan Polri akhirnya menjadi keniscayaan sejarah (Inpre s no.: 02/1999) yang dikukuhkan dengan Tap MPR nomor VI/2000. Pemahaman secara l

eterliyk atas Tap MPR inilah akhirnya yang acapkali dirujuki seolah-olah urusan keamanan semata-mata menjadi tanggung jawab Polri dan TNI dipandang tidak berwen ang. Saya berpendapat bahwa pemahaman tersebut keliru. Pertama, jiks dikaitkan d engan amandemen (kedua) UUD 1945 Pasal 30 dan Tap MPR no.: VII yang kesemuanya d itetapkan oleh lembaga yang sama pada masa sidang yang sama, bahwa tanggung jawa b Polri hanya berkenaan dengan masalah Kamtibmasyang menurut hemat saya lebih tep at disebut keamanan umum (public security). Kedua melahirkan pertanyaan untuk tu juan apakah upaya pertahanan dilakukan? Bukankah untuk menjamin keamanan negara? Lihat, misalnya misi militer Australia atau Inggris. Keamanan atau security memiliki pengertian universal yang luas, walaupun pada aw alnya, seperti dikemukakan Patrick J. Garrity, hanya menyangkut pengertian yang c losely tied to a states defense of sovereign interest by military means. At its m ost fundamental level, the term security has meant the effort to protect a popul ation and territory against organized force while advancing state interest throu gh competitive behavior. Istilah keamanan kemudian diadopsi dalam dunia kepolisian yang secara umum, sepe rti diartikan Awaloedin Djamin, mengandung pengertian keadaan atau kondisi bebas dari gangguan fisik, maupun psikis, terlindunginya keselamatan jiwa dan terjamin nya harta benda dari segala macam ancaman gangguan dan bahaya (2004). Bahkan seme njak tahun 1994 dengan keluarnya The Human Development Report dari UNDP, dikenal pula istilah human security yang berarti : pertama, keamanan dari ancaman kronis kelaparan, penyakit dan penindasan. Kedua, berarti perlindungan dari gangguan me ndadak yang merugikan pola kehidupan sehari-hari di rumah, di tempat kerja ataup un dalam masyarakat. The Human Development Report tersebut di atas mengidentifik asi 7(tujuh) elemen yang merupakan human security, yaitu (1) economic security, (2) food security, (3) health security, (4) environmental security, (5) personal security, (6) community security, dan (7) political security. Fokus dari human security ini adalah manusia, bukan negara. Berdasarkan uraian di atas, istilah keamanan mempunyai pengertian yang beraneka ragam sehingga tidak mungkin berdiri sendiri, tetapi harus dikaitkan dengan sesu atu sehingga sangat tergantung pada kata yang mengikutinya. Ditinjau dari tatara nnya, paling tidak kita bisa mengelompokkan konsep keamanan itu dalam 4(empat) k ategori yaitu : (1) International security, (2) National (State) security, (3) P ublic security (and Order), dan (4) Human security. Karena itu, Kita tidak perlu alergi untuk mengatakan bahwa militer (TNI) juga me mpunyai peran dalam bidang keamanan. Upaya pertahanan itu sendiri justru ditujuk an menjamin keamanan, yaitu keamanan negara sebagai suatu entitas,agar tetap eks is, utuh, berdaulat dan selamat bersama segenap bangsanya. 2. Memahami konsep Keamanan Nasional Penggunaan terma nasional dalam konsep keamanan nasional mengundang perdebatan yang serius karena akan mencerminkan ruang lingkup konsep. Apakah Kamnas mencakup seg enap masalah keamanan secara luas, mulai dari keamanan negara sampai keamanan pu blik dan privat atau keamanan manusia, atau hanya terbatas pada keamanan national. Dalam percakapan sehari-hari terma nasional memberi kesan yang berarti menyelur uh (pusat sampai daerah, semua daerah, semua lapisan masyarakat); Contoh: Bappen as, BKKBN, dan lain-lain. Sementara itu, National dalam Bahasa Inggris berarti nas ional dalam pengertian negara atau bangsa. Sejalan dengan perkembangan pemahaman tentang security, pada pasca Perang Dunia II, ruang lingkup konsep keamanan nasional (national security) seperti dikutip o leh Komisi Konstitusi(2004) dari Christopher Schoemaker hanya mencakup the protec tion from external invasion, an attitude primarily driven by the war. Pemahaman y ang senada juga ditekankan berbagai literatur, mulai dari pengertian umum dalam kamus (Peter Salim, 2002) sampai pengertian-pengertian khusus yang diberikan ole h pengamat (Edy Prasetyono, 2005; Kusnanto Anggoro, 2004). Pengertian-pengertian tersebut menekankan pada pemahaman yang khusus dalam arti obyeknya, sehingga Ka mnas tidak mencakup seluruh aspek keamanan dalam suatu negara tetapi difokuskan pada ancaman terhadap negara dan tujuan vital nasional. AS, seperti dikutip Komisi Konstitusi (2004) dari Christopher Schoemaker menekan kan bahwa national security mengandung pengertian: the protection of the United Sta

tes from major threats [penebalan oleh penulis] to our territorial, political, o r economic well-being. Seperti juga dikonfirmasi oleh Tim National Security Counc il Amerika Serikat yang dihadirkan oleh Dephan pada acara , berarti negara (state ). AS menggunakan istilah national untuk pengertian negara federasi (USA), bukan st ate yang berarti negara bagian. Bahkan bagi AS national security adalah keamanan ka wasan dunia yang mengancam negara AS, sementara untuk keamanan dalam negeri mere ka mengembangkan home land security. Sejalan dengan uraian-uraian tersebut, Kepala Badan Intelijen Negara (BIN) denga n mengutip Laksda TNI (Purn) Ir. Budiman Djoko Said mengemukakan bahwa pengertian keamanan nasional cenderung berorientasi kepada masalah pertahanan dan masalah hubungan luar negeri. Berdasarkan gambaran pengertian yang diuraikan di atas dapat dikemukakan bahwa k onsep keamanan nasional tidak lalu berarti keamanan secara nasional. Keamanan na sional lebih mengandung pengertian keamanan suatu negara sebagai satu kesatuan ( entitas), bukan totalitas keseluruhan masalah keamanan, yaitu keamanan negara da n keamanan kehidupan dalam suatu negara. 3. RUU Kamnas Uraian yang disajikan di atas memberi gambaran tentang perdebatan kami dengan te man-teman Pokja Dephan bersama Propatria. Di satu pihak, rekan-rekan Pokja Depha n menghendaki konsep Kamnas dalam arti menyeluruh sedangkan kami dari Pokja Polr i menekankan Kamnas dalam arti (Pertahanan dan) Keamanan negara, konsisten dengan terma yang digunakan dalam Pasal 30 UUD 1945. Terlepas dari perdebatan tentang pengertian Kamnas, mungkin pertimbangan yang re alistik bisa digunakan adalah dari kacamata praktik; artinya, untuk maksud apa k ita menyusun RUU Kamnas. Tidak kurang dari Panglima TNI, Jenderal Endriartono, d alam rapat koordinasi di Kantor Menko Polhukam ( ) menekankan bahwa ketentuan pen yusunan RUU Kamnas seyogyanya dikaitkan dengan kebutuhan untuk mengatasi permasa lahan [lintas sektoralpenulis]. Lebih dari itu, Presiden SBY, ketika menyaksikan penanda-tanganan MoU antara Panglima TNI dan Kapolri di atas kapal Nusanive tang gal 18 Juni 2006 melihat adanya perbedaan tafsir, kevakuman dan overlap di antar a piranti-piranti lunak yang mengatur hubungan ke dua instansi dan menekankan ka lau overlap dan kevakuman itu karena absennya pengaturan di dalam piranti lunak, maka kita harus isi sehingga lebih pasti, tidak memberikan persoalan di lapanga n. Mari kita pedomani itu sebagai rujukan berpikir kita. Dengan demikian, pertanyaan yang perlu kita jawab adalah: apakah penyusunan RUU Kamnas dimaksudkan hanya untuk sekadar mengembangkan suatu gagasan yang dijustif ikasi secara legal atau untuk mengatasi permasalahan yang timbul dalam pengelola an keamanan khususnya keamanan negara. Tetapi jika kita tidak mencapai kata sepa kat tentang pengertian dan tujuan penyusunannya, maka yang lebih menarik untuk k ita pahami adalah tentang ruang lingkup RUU Kamnas. Artinya, dari ruang lingkupn ya kita bisa memperoleh gambaran apakah RUU Kamnas akan merupakan suatu konsep j itu yang bermanfaat bagi pengelolaan keamanan negara atau sebaliknya akan membua t sistem yang telah berjalan selama ini justru menjadi simpang siur. RUANG LINGKUP RUU KEAMANAN NASIONAL Isu keamanan nasional yang akhir-akhir ramai dibahas oleh berbagai media massa men gundang berbagai persoalan yang perlu disepakati. Pada artikel sebelumnya, saya telah menguraikan tentang persoalan pengertian keamanan nasional, yang bisa menc akup pengertian yang luas atau terbatas. Pokja Dephan menggagaskan Kamnas yang mencakup: (!) pertahanan negara; (2) keama nan negara; (3) keamanan umum, dan (4) keamanan individu. Keamanan Negara, Keamanan Umum dan Keamanan Manusia Sehubungan dengan beranekanya pengertian keamanan, maka permasalahannya adalah : apakah konsep keamanan negara mencakup keseluruhan masalah keamanan kehidupan d alam negara, misalnya keamanan (Kamtibmas) dan keamanan manusia (human security)

. Keamanan negara adalah hanyalah salah satu bidang keamanan yaitu yang mencakup upaya untuk menjamin keamanan negara sebagai suatu entitas. Walau saling terkai t, keamanan negara berada dalam domain yang berbeda dengan keamanan umum. Keaman an negara menyangkut kepentingan eksistensi, keutuhan dan kedaulatan negara, sed angkan keamanan umum menyangkut kepentingan eksistensi / kelangsungan hidup dan ketentraman individu / kelompok orang yang (pada umumnya) hidup dalam negara. Ke lompok orang dalam domain pertama disebut rakyat (people) yang terikat dalam per timbangan politik, sedangkan kelompok yang kedua disebut masyarakat (society /co mmunity) yang terikat dalam persetembatan sosial. Karena itu ancaman/gangguan te rhadap keamnan negara belum tentu merupakan ancaman/gangguan terhadap keamanan m anusia / kelompok / masyarakat. Selanjutnya keamanan negara dan keamanan umum juga memiliki domain yang berbeda dengan keamanan manusia yang bersifat individual / private. Keamanan manusia pad a dasarnya menyangkut perlindungan atas: (1) hak-hak dasar individu, mencakup : hak hidup, kedudukan sama di mata hukum, perlindungan terhadap diskriminasi yang berbasis ras, etnik, jenis kelamin atau agama; (2) hak-hak legal, mencakup: aks es mendapatkan perlindungan hukum serta hak untuk mendapatkan proses hukum yang sah; (3) kebebasan sipil, meliputi: kebebasan berpikir berpendapat dan menjalank an ibadah agama / kepercayaan; (4) hak-hak kebutuhan dasar, terdiri atas: akses ke bahan pangan, jaminan dasar kesehatan dan terpenuhinya kebutuhan hidup minimu m; (5) hak-hak ekonomi, meliputi: hak untuk bekerja, hak rekreasi serta hak jami nan sosial; dan (6) hak-hak politik, yang mencakup: hak dipilih dan memilih dala m jabatan-jabatan politik serta hak untuk berpartisipasi dalam penyelenggaraan n egara. Perbedaan prinsip keamanan manusia dengan keamanan negara dan keamanan umum terl etak pada sumber ancaman. Ancaman terhadap keamanan manusia hampir sebagian besa r justru bersumber dari aktor keamanan negara dan keamanan umum. Dibandingkan de ngan aktor keamanan umum yang notabene adalah penegak hukum, aktor keamanan nega ra mempunyai peluang yang lebih besar mengancam perlindungan atas hak-hak terseb ut. Telah menjadi catatan sejarah bahwa kepentingan keamanan negara membuka pelu ang intervensi (baca: represi) atas persoalan kehidupan sehari-hari warga masyar akat dan individu. Negara wajib menjamin kebutuhan keamanan dalam segenap aspek kehidupan dalam neg ara, seperti keamanan dan ketertiban umum sampai keamanan manusia (human securit y) yang menjadi hak setiap warga negara, tetapi tidak berarti bahwa yang dimaksu d dengan keamanan negara adalah totalitas dari segenap permasalahan keamanan yan g ada dalam suatu negara. Pengaturan untuk menjamin keamanan bidang lain selain keamanan negara dituangkan dalam masing-masing peraturan perundang-undangan yang terkait, misalnya UU tentang Polri, UU tentang HAM, dan lain-lain. Di sini perm asalahannya tidak hanya sekadar persoalan ruang lingkup, tetapi mengandung konse kuensi yang lebih mendalam karena pada gilirannya akan membuka peluang intervens i atas nama keamanan negara atas persoalan-persoalan kehidupan sehari-hari warga masyarakat dan individu. Keamanan Umum dalam UUD Untuk lebih memperjelas perbedaan konsep keamanan negara dan keamanan umum sebai knya kita menengok kembali rumusan ketentuan tentang Pertahanan dan Keamanan Neg ara dalam setiap UUD yang pernah berlaku bagi negara Indonesia, UUD 1945 (sebelu m diamandemen) tidak mengatur Keamanan Negara maupun Keamanan Umum. Rumusan yang digunakan adalah tentang pertahanan negara (Bab XII). Konstitusi RIS mengatur p ertahanan kebangsaan dan keamanan umum sebagaimana tercantum dalam Bagian VI. UU DS 1950 mengatur pertahanan negara dan keamanan umum sebagaimana terdapat pada b agian VI. Sementara itu, UUD 1945 (Dekrit) kembali memberlakukan UUD 1945 (asli) . Dari kutipan rumusan Bab XII pada setiap UUD tersebut di atas, Konstitusi RIS da

n UUDS 1950 secara tegas membedakan mereka, sebagaimana terlihat dari judul bab: Pertahanan Kebangsaan dan Keamanan Umum (RIS) dan Pertahanan Negara dan Keamanan U mum (UUDS). Domain Keamanan Negara Berbicara tentang keamanan negara tentu tidak perlu berbicara tentang perkelahia n dua orang penduduk, apalagi perkelahian suami istri. Juga tidak perlu mencakup pernyataan pendapat seseorang yang berbeda dengan P4 atau bahkan mengkritisi ke bijakan pemerintah, yang merupakan domain human security, seperti yang kita alam i di masa lalu. Tetapi keamanan negara juga tidak hanya berbicara tentang ancama n invasi militer dari luar negeri. Seperti halnya suatu organism, gangguan keseha tan suatu negara tidak selalu karena serangan wabah dari luar tubuhnya, tetapi juga bahkan karena serangan virus yang ada dalam dirinya. Pengalaman kehancuran sejuml ah negara seperti Uni Soviet dan Yugoslavia membenarkan postulat tersebut. Namun perlu segera digaris-bawahi virus tersebut juga diciptakan oleh negara itu sendir i yang terlalu jauh mencampuri urusan-urusan sosial dan individu. Pemberontakan atau gerakan separatis bersenjata bahkan konflik komunal yang menimbulkan kerusu han yang anarkis dapat mengancam keamanan negara. Lebih dari bentuk-bentuk ancaman yang disebut di atas, patut dipertanyakan kalau bentuk-bentuk kejahatan seperti pembajakan, penyelundupan, narkoba, penebangan liar (illegal logging), pencurian ikan (illegal fishing) penambangan liar (illeg al minning), keluar masuknya orang secara tidak resmi (illegal immigration), dan lain-lain, walau merupakan kejahatan lintas negara dikategorikan sebagai bentuk ancaman terhadap keamanan negara, karena permasalahannya lebih pada upaya peneg akan dan kepastian hukum. Dalam kontek ini SBY menegaskan: Kalau ada kejahatan be rskala besar, seperti narkotika, sindikat penyelundupan yang masih disebut denga n crime, maka fighting crime itu tugas polisi, dus termasuk domain keamanan umum. Pendekatan yang lebih rasional untuk membedakan kedua bentuk keamanan tersebut b ukan dilihat dari jenis kejahatan tetapi eskalasi gangguan. Dari sinilah, sepert i yang juga direkornendasikan oleh Seminar Pembangunan Hukum Nasional VIQ di Den pasar tahun 2003, kita akan melihat interkoneksi antara keamanan negara dan keam anan umum. Selain itu, seyogyanya kita berhati-hati mengkategorikan jenis-jenis kejahatan tertentu sebagai ancaman terhadap keamanan negara. Berbagai konflik ko munal yang melanda bangsa kita tidak jarang dipicu justru oleh kejahatan-kejahat an konvensional, seperti perkelahian antar pemuda. Berkenaan dengan hal yang dikemukakan di atas, Andi Widjajanto yang merujuk Barr y Buzan, Ole Waever, dan Jaap de Wilde menekankan: Ketiga pakar strategi ini memp eringatkan para pembuat kebijakan untuk tidak terburu-buru mengeskalasi suatu is u menjadi isu keamanan. Suatu isu hanya dapat dikategorikan sebagai isu keamanan jika isu tersebut menghadirkan ancaman nyata (existential threats) terhadap ked aulatan dan keutuhan teritorial negara. Isu keamanan juga hanya akan ditangani o leh aktor militer jika ancaman yang muncul disertai dengan aksi kekerasan bersen jata dan telah ada kepastian bahwa negara telah mengeksplorasi semua kemungkinan penerapan strategi non-kekerasan. Sejalan dengan itu, SBY mengingatkan: agar kita berhati-hati dalam pengambilan keputusan berkenaan dengan wilayah yang kritikal , yaitu the use of military force. Isu keamanan negara jelas menyangkut ancaman yang bersumber dari luar negeri (ek sternal), yaitu invasi militer, agresi militer dan pelanggaran wilayah berbatasa n negara yang harus dihadapi dengan upaya pertahanan. Sementara itu, dari berbag ai pengalaman penanganan ancaman terhadap keamanan negara ancaman yang bersumber dari dalam negeri (internal) dapat dikategorikan sebagai berikut (1) pemberonta kan bersenjata, (2) gerakan separatis bersenjata, (3) konflik komunal yang anark is dan menimbulkan kerusuhan massa; (4) terorisme (internasional) dan (5) kejaha tan terhadap keamanan negara sebagaimana tercakup dalam Bab Kesatu buku II Kitab Undang-Undang Hukum Pidana (KUHP).

4. Keamanan Negara VS Keamanan Umum Terdapat pendapat yang menyatakan bahwa TAP MPR No.VI Tahun 2000 bertentangan de ngan TAP MPR No.VII Tahun 2000 dan Pasal 30 UUD 1945. Jika kita merujuk semata-m ata pada TAP MPR No. VI Tahun 2000, maka akan diketemukan dua fungsi yang berbed a yaitu pertahanan urusan TNI dan keamanan urusan Polisi. Semestinya untuk memah ami TAP MPR No. VI Tahun 2000 harus melihat TAP MPR No. VII Tahun 2000 yang dite tapkan secara bersamaan melalui Sidang Umum MPR Tahun 2000. TAP MPR No. VII Tahun 2000 dan pasal 30 ayat (4) UUD 1945 secara lebih spesifik merumuskan tugas/peran Polri dalam bidang Keamanan dan Ketertiban Masyarakat dalam rangka menjamin Keamanan Dalam Negeri. Artinya, dalam konteks pemisahan TNI dan P olri, TAP MPR No. VI Tahun 2000 tidak memisahkan fungsi pertahanan (TNI) dengan fungsi keamanan negara apalagi keamanan secara menyeluruh, melainkan keamanan da lam arti keamanan umum (Polri). Untuk lebih memperjelas perbedaan konsep keamanan negara dan keamanan umum sebai knya kita menengok kembali rumusan ketentuan tentang Pertahanan dan Keamanan Neg ara dalam setiap UUD yang pernah berlaku bagi negara Indonesia. Konstitusi RIS m engatur Pertahanan Kebangsaan dan Keamanan Umum sebagaimana terdapat pada bagian V I. UUDS 1950 mengatur Pertahanan Negara dan Keamanan Umum sebagaimana terdapat pad a bagian VI. Dengan demikian Konstitusi RIS dan UUDS 1950 secara tegas membedaka n pertahanan/kemanan negara dan keamanan umum. Disadari bahwa dalam pengelolaan keamanan negara akan saling terkait dengan peng elolaan keamanan umum dan bahkan pengelolaan keamanan manusia. Namun penyelengga raannya menyangkut kepentingan/pendekatan dan aktor (utama) yang berbeda. Dari s egi kepentingan/pendekatan, keamanaan negara menyangkut kepentingan politik kare na yang harus dilindungi adalah persetambatan politik yaitu negara, sedangkan ke amanan umum menyangkut kepentingan persetambatan sosial yaitu masyarakat baik da lam satu negara maupun antar negara. Sementara keamanan manusia menyangkut kepen tingan perlindungan hak-hak manusia (humaniora). Sudah barang tentu kesemuanya h arus diletakkan dalam konsep hukum, dan bagi pelanggar akan dihukum untuk menjam in keamanan Negara, keamanan umum dan perlindungan Hak Asasi Manusia. Dari segi aktor (utama), keamanan negara merupakan porsi TNI dan Polri, keamanan umum pors i Polri dan keamanan manusia porsi Komnas HAM. Pertimbangan lain yang membuat kita untuk harus berhati-hati dalam menyusun ruan g lingkup konsep Keamanan Nasional adalah seperti dikemukakan oleh Andi Widjajan to. Andi Widjajanto (2003) dengan merujuk Barry Buzan, Ole Waever, dan Jaap de W ilde menekankan : ketiga pakar strategi ini memperingatkan para pembuat kebijakan untuk tidak terburu-buru mengeskalasi suatu isu menjadi isu keamanan. Suatu isu hanya dapat dikategorikan sebagai isu keamanan jika isu tersebut menghadirkan a ncaman nyata (existential threats) terhadap kedaulatan dan keutuhan teritorial n egara. Isu keamanan juga hanya akan ditangani oleh aktor militer jika ancaman ya ng muncul disertai dengan aksi kekerasan bersenjata dan telah ada kepastian bahw a negara telah mengeksplorasi semua kemungkinan penerapan strategi non kekerasan. Sejalan dengan kutipan Andi Widjajanto, SBY mengingatkan : agar kita berhati-hati dalam pengambilan keputusan berkenaan dengan wilayah yang kritikal, yaitu the u se of military force (Susilo B. Yudhoyono, 2004). A.A. Banyu Perwita (2006) mengu tip Amitav Acharya : the state it self, far from being the provider of security a s in the conventional view, has in many ways been a primary source of insecurity. 4. Saran Sebagai aparatur pemerintah kita dituntut untuk secara konsekuen dan konsisten m enjunjung supremasi hukum. Dalam hal ini setiap undang-undang harus mengacu pada UUD 1945. UUD 1945 khususnya Bab XII Pasal 30 sama sekali tidak berbicara tenta ng keamanan nasional melainkan Pertahanan dan Keamanan Negara. Hanya saja disayangka n, sebagaimana telah dikaji oleh Komisi Konstitusi, rumusan Pasal 30 (hasil aman demen) mengandung kerancuan karena (berbeda dengan rumusan aslinya yang hanya me ngatur masalah pertahanan negara) mencakup seolah-olah segenap masalah pertahana n dan keamanan bahkan penegakan hukum. Untuk menyikapi kerancuan tersebut maka seyogyanya kita membangun kesepahaman de

ngan menengok ketentuan yang tertuang dalam Tap MPR No. VI tahun 2000 yang secar a yuridis formal melandasi proses reformasi (pemisahan) TNI/Polri, yang memisahk an fungsi pertahanan dan fungsi keamanan. Tentu saja pemahaman tersebut harus ti dak secara kaku diartikan sebagai pemisahan urusan pertahanan dengan urusan sege nap masalah keamanan tetapi hanya menyangkut urusan pertahanan dengan urusan kea manan dalam pengertian keamanan umum. Berbicara tentang keamanan umum (public se curity) tentu berbeda dengan keamanan negara. Kedua konsep keamanan tersebut mem iliki domain yang berbeda : keamanan umum menyangkut kepentingan masyarakat (pub lik) sedangkan keamanan negara menyangkut kepentingan negara sebagai suatu entit as (kesatuan yang utuh dari segenap komponen negara: pemerintah, rakyat dan wila yah). Berdasarkan pemikiran tersebut di atas, maka seyogyanya RUU yang akan kita susun tidak disebut RUU Keamanan Nasional tetapi RUU Pertahanan dan Keamanan Negara a tau paling-paling kita bisa menyebutnya RUU Keamanan Negara. Ruang lingkup Keama nan Negara juga semestinya ditujukan untuk menghadapi segenap ancaman terhadap k eamanan negara, baik yang bersumber dari luar negeri dalam bentuk invasi militer (upaya pertahanan) maupun ancaman yang bersumber dari dalam negeri seperti pemb rontakan bersenjata, kerusuhan massal yang bersifat anarkis, terorisme internasi onal dan gangguan yang serupa (upaya pemeliharaan keamanan dalan negeri). Mengakhiri makalah ini, pemikiran SBY dalam bukunya Menuju Perubahan Menegakkan C ivil Society patut kita jadikan sebagai rujukan : sebetulnya kalau kita mendefinis ikan keamanan dalam arti yang seluas-luasnya, itu memang menyangkut segi kehidup an apa saja dan melibatkan banyak pemeran dan pelaku untuk menegakkan keamanan i tu sendiri. Keamanan dengan K besar diterjemahkan dengan pertahanan eksternal. B agaimana tanah air kita ini tetap aman dari agresi lawan. Dalam konteks ini, mak a tugas keamanan sepenuhnya diemban oleh tentara (TNI)..ada yang disebut dengan i nternal security atau keamanan internal. Kalau keamanan dalam negeri ini kita le takkan dalam konteks keamanan masyarakat dan terbebasnya rakyat dari kejahatan-k ejahatan, itu memang kepolisian diharapkan berdiri di depan. Tetapi kalau keaman an negeri itu adalah menyangkut ancaman bersenjata di dalam negeri seperti pembe rontakan dan separatisme bersenjata, itu sebetulnya paduan dari TNI dan Kepolisi an. Itu kalau kita bicara tentang domain dan wilayah tanggung jawab, sekaligus f ungsi dan tugas yang perlu diberikan kepada TNI dan Polri. Manajemennya dapat dianalogkan dengan yang ada di Indonesia, dengan catatan lebi h banyak memfokuskan diri kepada masalah pertahanan yang dalam hal ini dimulai d ari konflik intensitas rendah/low intensity conflict dalam skala tinggi (sabotas e, spionase, subversi, dan merusak/destructive action) sampai dengan konflik int ensitas tinggi/high intensity conflict (separatisme sampai dengan invasi) tidak termasuk keamanan dan ketertiban masyarakat/kamtibmas dan ketertiban umum/tibum serta hubungan luar negeri. DAFTAR PUSTAKA Anggoro, Kusnanto, 2004, Pertahanan Dan Keamanan Negara Pada Milenium Ke Tiga, d alam Keamanan, Demokrasi, dan Pemilu 2004, Stanley,ed, Jakarta, ProPatria. Banyu Perwita, Anak Agung, 2006, Makalah Pengantar Peluncuran Buku Mencari Forma t SisHanKamNeg Problematika Keamanan Nasional: Sebuah Catatan Kecil, Jakarta, ProP atria. Djamin, Awaloedin, 2004, Makalah lepas Kerancuan Istilah Pertahanan (Defence) dan Keamanan (Security) dalam kaitan tugas TNI dan Polri Garrity, Patrick J., 1998, A New Structure for National Security Policy Planning (mengutip Geoffrey D. Dabelko, dan David D. Dabelko, Stephen Cambone) Komisi Konstitusi, 2004, Buku I : Usul Komisi Konstitusi tentang perubahan UUD Ne gara RI tahun 1945.

Markas Besar Polri, 2005,. Kajian Konstitusional tentang Peranan Polri dalam Pen gelolaan Keamanan Negara. Prasetyono, Edy, 2005, Makalah lepas Keamanan Nasional, Tataran Kewenangan, Pengg unaan Instrumen Keamanan, dan Keamanan Manusia, CSIS Jakarta. Salim, Peter & Yenny Salim, 2002, Kamus Bahasa Indonesia Kontemporer, Jakarta, M odern English Press. Schoemaker, Christopher, 1991, The NSC Staff, Counseling the Council. Yudhoyono, Susilo Bambang, 2004, Menuju Perubahan : Menegakkan Civil Society, Ja karta, Relawan Bangsa.