1

MATERI 14

AUDITING SEKTOR PUBLIK
A. PENDAHULUAN Untuk menjamin dilakukannya pertanggungjawaban publik oleh lembaga pemerintah maka diperlukan perluasan sistem pemeriksaan, tidak sekedar conventional audit, namun perlu juga dilakukan value for money audit (VFM audit). Dalam pemeriksaan yang konvensional, lingkup pemeriksaan hanya sebatas audit terhadap keuangan dan kepatuhan (financial and compliance audit), sedangkan dalam pendekatan baru ini selain audit keuangan dan kepatuhan juga perlu dilakukan audit kinerja (performance

audit). Performance audit meliputi audit ekonomi, efisiensi, dan efektivitas. Audit ekonomi dan efisiensi disebut management audit atau operational audit, sedangkan audit efektivitas disebut program audit. Istilah lain untuk performance audit tersebut adalah VFM audit atau disingkat 3E's audit (economy, eficiency, and effecti-veness audit). Audit kinerja yang meliputi audit ekonomi, efisiensi, dan efektifitas, pada dasarnya merupakan perluasan dari audit keuangan dalam hal tujuan dan prosedurnya. Pada audit keuangan dan audit kinerja, tidak terdapat perbedaan definisi yang tajam karena definisi audit kinerja sebagai suatu proses dapat diturunkan dari definisi audit keuangan.
Audit adalah suatu proses yang sistematis untuk memperoleh dan mengevaluasi bukti secara obyektif mengenai asersi atas tindakan dan kejadian ekonomi, kesesuaiannya dengan kriteria/standar yang telah ditetapkan dan kemudian mengkomunikasikanh asilnya kepada pihak pengguna laporan tersebut (Malan, 1984).

Audit kinerja memfokuskan pemeriksaan pada tindakan-tindakan dan kejadian kejadian ekonomi yang menggambarkan kinerja entitas atau fungsi yang diaudit.
Audit kinerja adalah suatu proses sistematis untuk memperoleh dan mengevaluasi bukti secara obyektif, agar dapat melakukan penilaian secara independen atas ekonomi dan efisiensi operasi, efektivitas dalam pencapaian hasil yang diinginkan, dan kepatuhan terhadap kebijakan, peraturan dan hukum yang berlaku, menentukan kesesuaian antara kinerja yang telah dicapai dengan kriteria yang telah ditetapkan sebelumnya, serta mengkomunikasikan hasilnya kepada pihak-pihak pengguna laporan tersebut (Malan, 1984).

Kinerja suatu organisasi dinilai baik jika organisasi yang bersangkutan mampu melaksanakan tugas dalam rangka mencapai tujuan yang telah ditetapkan pada standar yang tinggi dengan biaya yang rendah. Secara teknis kinerja yang baik bagi suatu organisasi dicapai ketika administrasi dan penyediaan jasa oleh organisasi yang bersangkutan dilakukan pada tingkat yang ekonomis, efisien, dan efektif. Konsep ekono-

C. dan struktur organisasi. dan efektivitas saling berhubungan satu sama lain dan tidak dapat diartikan/dimaknai secara terpisah atau sendiri. termasuk ketidakmampuan organisasi dalam mengelola sistem informasi. prosedur administrasi. gedung. b. 2. Menghindari duplikasi pekerjaan atau kegiatan yang tanpa tujuan atau kurang jelas tujuannya. AUDIT EKONOMI DAN EFISIENSI Ekonomi mempunyai arti biaya terendah. dan jumlah) sesuai dengan kebutuhan pada biaya terendah. Penyebab terjadinya praktik-praktik yang tidak ekonomis atau tidak efisien. Mengikuti ketentuan pelaksanaan pengadaan yang sehat. Sedangkan dalam VFM audit tidak sekedar menyampaikan kesimpulan berdasarkan tahapan audit yang telah dilaksanakan. Menggunakan prosedur kerja yang efisien. dan menggunakan sumber dayanya (seperti karyawan. Audit ekonomi dan efisiensi bertujuan untuk menentukan: 1. dan peralatan kantor) secara ekonomis dan efisien. Secara lebih spesifik. akan tetapi juga dilengkapi dengan rekomendasi untuk perbaikan di masa mendatang. The General Accounting Office Standards (1994) menegaskan bahwa audit ekonomi dan efisiensi dilakukan dengan mempertimbangkan apakah entitas yang diaudit telah: a. tanpa pemberian rekomendasi perbaikan. Menghindari adanya pengangguran sumberdaya atau jumlah pegawai yang berlebihan. mutu.2 mi. melindungi. konsep efektif berarti bahwa jasa yang disediakan/dihasilkan oleh organisasi dapat melayani kebutuhan pengguna jasa dengan tepat. Melakukan pengadaan sumber daya (jenis. ruang. . Dalam audit yang konvensional. c. d. Karena output dan biaya diukur dalam unit yang berbeda maka efisiensi dapat terwujud ketika dengan sumberdaya yang ada dapat dicapai output yang maksimal atau output tertentu dapat dicapai dengan sumberdaya yang sekecil-kecilnya. f. Konsep ekonomi memastikan bahwa biaya input yang digunakan dalam operasional organisasi dapat diminimalkan. Salah satu hal yang membedakan VFM audit dengan conventional audit adalah dalam hal laporan audit. efisiensi. sedangkan efisiensi mengacu pada rasio terbaik antara output dengan biaya (input). Apakah suatu entitas telah memperoleh. konsep efisien memastikan bahwa output yang maksimal dapat dicapai dengan sumber daya yang tersedia. e. hasil audit adalah berupa pendapat (opini) auditor secara independen dan obyektif tentang kewajaran laporan keuangan sesuai dengan kriteria standar yang telah ditetapkan. Melindungi dan memelihara semua sumber daya yang ada secara memadai.

3. Mereview sistem akuntansi dan pengendalian interen. Prosedur untuk melakukan audit ekonomi dan efisiensi sama dengan jenis audit yang lainnya. Pada audit ekonomi dan efisiensi. 2) Kinerja tahun-tahun sebelumnya. 3) Unit lain pada organisasi yang sama atau pada organisasi yang berbeda. ukuran output idealnya dispesifikasikan oleh organisasi yang bersangkutan dan ukuran tersebut digunakan untuk mengukur kinerja manajer. Menyampaikan laporan. Akan menyimpang bila auditor mengukur efisiensi berdasarkan kriteria yang tidak digunakan oleh manajer dalam mencapai tujuan. Perencanaan audit. tahapan-tahapaan audit yang dilakukan meliputi: 1. Untuk dapat mengetahui apakah organisasi telah menghasilkan output yang optimal dengan sumberdaya yang dimilikinya. Secara umum. efektivitas berarti menyediakan jasa-jasa yang benar sehingga memungkinkan pihak yang berwenang untuk mengimplementasikan kebijakan dan tujuannya. 4. D. i. Berkaitan dengan standar yang telah ditentukan. dan penggunaan sumber daya negara . harus diakui bahwa aktivitas sektor publik tidak dapat sepenuhnya dipertanggungjawabkan dengan sistem biaya standar. auditor dapat membandingkan output yang telah dicapai pada periode yang bersangkutan dengan: 1) Standar yang telah ditetapkan sebelumnya. Berdasarkan pada ukuran input dan output yang telah ditetapkan sebelumnya. pemeliharaan. h. dalam praktek mungkin output organisasi sektor publik tidak dapat dinyatakan secara eksplisit. Melaporkan ukuran yang sah dan dapat dipertanggungjawabkan mengenai kehematan dan efisiensi. Menguji sisterna kuntansdian pengendalian interen Melaksanakan audit.3 g. auditor harus mampu menilai apakah output telah dihasilkan dengan biaya yang lebih rendah atau apakah biaya yang terjadi dapat menghasilkan output yang lebih besar. AUDIT EFEKTIVITAS Efektivitas berkaitan dengan pencapaian tujuan. Audit efektivitas (audit program) bertujuan untuk menentukan: . Menurut Audit Commission (1986). peralatan dan fasilitas) yang minimum dalam menghasilkan atau menyerahkan barang/jasa dengan kuantitas dan kualitas yang tepat. Bagaimanapun juga. Mengguriakan sumber daya (staf. Hal ini disebabkan karena output yang dihasilkan oleh organisasi sektor public seringkali tidak dapat dihubungkan secara langsung dengan biaya. 5. Mematuhi persyaratan peraturan perundang-undangan yang berkaitan dengan perolehan. 2.

tumpang-tindih atau bertentangan dengan program lain yang terkait. baik yang baru rnaupun yang sudah berjalan. Meskipun efektivitas suatu program tidak dapat diukur secara langsung. Menilai tujuan program. apakah sudah memadai dan tepat. Efektivitas berkenaan dengan dampak suatu output bagi pengguna jasa (konsumen). kesesuaian hasil dengant ujuan yang ditetapkan sebelumnya 3. b. j. i. . d an ada cara-cara yang lebih baik dalam mencapai hasil. d. melaporkan. Evaluasi yang menitikberatkan pada proses bukan pada hasil. program telah mencapai tujuan yang telah ditetapkan. Mengidentifikasi faktor yang menghambat pelaksanaan kinerja yang baik dan memuaskan. ada pengaruh dari program tersebut. ada beberapa alternatif yang dapat digunakan untuk mengevaluasi pelaksanaan suatu program yaitu: 1. Untuk mengukur efektivitas suatu kegiatan harus didasarkan pada kriteria yang telah ditetapkan (disetujui) sebelumnya. tingkat pencapaian hasil atau manfaat yang diinginkan 2. 2. Menilai efektivitas program dan atau unsur-unsur program secara terpisah/ sendiri-sendiri. tujuan pelaksanaan audit efektivitas atau audit program adalah untuk: a. h. 3. g. Proksi untuk mengukur dampak/pengaruh. e. apakah entitas yang diaudit telah mempertimbangkan alternative lain yang memberikan hasil yang sama dengan biaya yang paling rendah. Menentukan apakah program tersebut saling melengkapi. 3. Sebagaimana kita ketahui bersama bahwa tingkat komplain dan tingkat permintaan dari pengguna jasa (konsumen) dapat dijadikan proksi pengukuran standar kinerja yang sederhana untuk berbagai jasa. Jika hal ini belum tersedia. Secara rinci. dan memantau tingkat efektivitas program. Mengidentifikasi cara untuk dapat melaksanakan program tersebut dengan lebih baik. Menilai ketaatan terhadap peraturan perundang-undangan yang berlaku untuk program tersebut. Apakah Apakah Apakah Apakah program tersebut relevan atau realistik. Menentukan tingkat pencapaian hasil suatu program yang diinginkan. Evaluasi oleh konsumen. 2. Menentukan apakah manajemen telah melaporkan ukuran yang sah dan dapat dipertanggungjawabkan mengenai efektivitas program. auditor bekerja sama dengan top management dan badan pembuat keputusan untuk menghasilkan kriteria tersebut dengan berpedoman pada tujuan pelaksanaan suatu program. 4. Menilai apakah sistem pengendalian manajemen sudah cukup memadai untuk mengukur. Evaluasi terhadap pelaksanaan suatu program hendaknya senantiasa mempertinrbangkan hal-hal berikut: 1. Menentukana pakah manajemen telah mempertimbangkan alternatif untuk melaksanakan program yang mungkin dapat memberikan hasil yang lebih baik dan dengan biaya yang lebih rendah. f. c.4 1.

5 Seperti telah dijelaskan sebelumnya. auditee (pihak (pihak yang menerima hasil audit) sektor publik (pemeharus dipenuhi dalam yang diaudit). Independensi antara auditor dan auditee. pekerjaan ini biasanya kurang terstruktur dibandingkan dengan kegiatan/tugas yang lainnya. Pekerjaan yang dilakukan untuk menilai secara obyektif value for money yang telah dicapai oleh klien dan membandingkannya dengan kriteria (pembanding) yang valid. target yang telah ditetapkan sebelumnya atau kinerja organisasi sejenisl ainnya. bahwa audit kinerja pada dasarnya merupakan perluasan dari audit keuangan dalam hal tujuan dan prosedurnya. dan efektif hanya dapat dilakukan jika terdapat serangkaian peraturan formal untuk mengontrol penggunaan sumber daya. Prasyarat-prasyarat yang audit kinerja yaitu: 1. efisiensi. Auditor (orang/lembaga yang melakukana udit). Auditor dapat mengecek dan menilai keberadaan peraturan formal semacam ini. Arrangement Review akan memberikan gambaran bagi auditor untuk mereview kinerja dan mereview jasa-jasa tertentu/khusus. operasi yang ekonomis. Bagan berikut menjelaskan karakteristik audit kinerja yang merupakan gabungan antara audit manajemen dan audit program: Ekonomi Audit Manajemen Audit Kinerja Value for Money Audit Audit Program 3E Efisiensi Efektifitas Gambar 14. efisien. Penekanan kegiatan audit pada ekonomi. yaitu: ekonomi. 4. Pekerjaan value for money audit yang dilakukan untuk men- jamin/memastikan bahwa klien telah melakukan tugas administrasi yang diperlukan untuk mencapai value for money. Untuk melaksanakan proses audit kinerja pada organisasi pemerintahan diperlukan beberapa prasyarat.1 Karakteristik Audit Kinerja  By-Product’ VFM work.  An Arrangement Review. Hubungan akuntanbilitas antara auditee (subordinate) dan audit recipent (otoritas yang lebih tinggi) 3. kegiatan pemeriksaan terhadap pengelolaan organisasi sektor publik terutama didasarkan pada tiga elemen utama. Dalam organisas yang memberikan jasa yang kompleks.  Performance Review. Tipe pekerjaan ini biasanya berupaya untuk mencari penghematan-penghematan dengan jalan melakukan sedikit perubahan dalam praktik kerja. dan efektivitas. Pengujian dan evaluasi tertentu atas aktivitas yang menjadi tanggungjawab auditee oleh auditor untuk audit recipent. Pada audit kinerja. Penilaian terhadap kinerja klien dapat dilakukan dengan membandingkan hasil yang telah dicapai dengan kinerja masa lalu. Perubahan yang dilakukan mungkin hanya sebagian kecil tapi seringkali memiliki manfaat yang substansial. Pekerjaan value for money audit yang merupakan tujuan sekunder disamping pekerjaan pekerjaan utama yang lebih penting. efisiensi dan efektivitas suatu organisasi memberikan ciri khusus yang membedakan audit kinerja dengan audit jenis lainnya. recipient (pihak yang menerima hasil audit) 2. .

. Auditor telah diakui kemampuannya dalam melakukan praktik audit. untuk menjadi seorang auditor sector publik diperlukan beberapa syarat. masyarakat. dan investor baik secara individual maupun kelompok. memiliki kemampuan profesional dan bersifat independen. Auditor harus dapat memahami apakah klien telah memanfaat kas number daya yang dimiliki secara ekonomis. stockholder. dan efektif. dapat digambarkan sebagai berikut: Orang yang menguji akuntabilitas pihak kedua untuk pihak ketiga dan melaporkan kepada pihak ketiga. Hubungan Pihak yang terlibat dalam Audit Kinerja Sebagaimana profesi di bidang lainnya. Pihak Pertama: Auditor Pressure Fungsi Atestasi Pihak Ketiga: Pihak yang menuntut adanya akuntabilitas Entitas menuntut akuntabilitas pihak dan menerima laporan hasil pengujian akuntabilitas dari pihak pertama Fungsi Audit Pihak Kedua: Entitas yang diaudit Rationalization Entitas bertanggungjawab pada pihak ketiga dan akuntabilitas tersebut diuji oleh pihak pertama Fungsi Akuntabilitas Gambar 14. Pihak auditee biasanya terdiri dari manajemen atau pekerja suatu organisasi yang bertanggungjawab kepada recipent dan biasa disebut sebagai pihak kedua. antara auditor dan auditee harus berusaha untuk menjaga independensi tersebut sehingga tujuan audit dapat tercapai. Hubungan antara pihak-pihak yang terlibat dalam audit kinerja dan fungsi yang terjadi diantara pihak-pihak tersebut. a. sesuai dengan peraturan yang berlaku serta mentaati undang-undang yang ada.6 Auditor sering disebut sebagai pihak pertama. b. Recipent merupakan pihak-pihak yang menerima laporan dan biasa disebut pihak ketiga yang terdiri dari beberapa kelompok antara lain: tingkatan yang lebih tinggi dalam organisasi yang sama. c. efisien.2. yaitu:  Seorang auditor harus telah diakui dapat melakukan pemeriksaan (audit). dan memegang peran utama dalam pelaksanaan audit kinerja karena auditor dapat mengakses informasi keuangan dan informasi manajemen dari organisasi yang diaudit. dewan komisaris. Mempunyai pemahaman tentang akun-akun yang ada.  Seorang auditor harus mematuhi kode etik yang berlaku. Walaupun pada kenyataannya prinsip independen ini sulit untuk benar-benar dilaksanakan secara mutlak.

dan pemeriksaan. Contoh.  Mengevaluasi penggunaan dana untuk kegiatan investasi yang mungkin berpengaruh terhadap operasi organisasi dimasa mendatang. Pengendalian dilakukan terutama pada tahap menengah (operasionalisasi anggaran). AUDIT KINERJA PEMERINTAH DAERAH DALAM KONTEKS OTONOMI DAERAH Terdapat tiga aspek utama yang mendukung terciptanya kepemerintahan yang baik (Good governance).  Menilai kecukupan pengendalian internal dalam sistem informasi manajemen atau sistem akuntansi yang diterapkan.  Management and Technical Review. pengarahan. pengendalian dan metode/ teknik khusus yang digunakan oleh entitas untuk menentukan apakah:  Rencana yang matang telah dikembangkan untuk mencapai hasil yang diinginkan.  Pengendalian (control) adalah mekanisme yang dilakukan oleh eksekutif (pemerintah) untuk menjamin dilaksanakannya sistem dan kebijakan manajemen sehingga tujuan organisasi tercapai. yaitu pengawasan. Prosedur tersebut adalah manage- ment and technical review dan special studies. ada dua prosedur utama untuk melaksanakan praktik auditing terhadap kinerja organisasi secara komprehensif. Telaah yang diarahkan untuk mencapai kesesuaian terhadap spesifikasi tertentu sesuai dengan permintaan.  Pelaksanaan diawasi dan dievaluasi secara reguler dengan menggunakan kriteria yang memadai sehingga varian dari rencana dapat dideteksi dan dikoreksi tepat pada waktunya. special studies mungkin dilaksanakan untuk:  Penelitian mengenai dugaan terjadinya kesalahan atau kecurangan.  Manajemen telah secara jelas mengkomunikasikan ekspektasinya kepada pihak-pihak yang bertanggungjawab atas operasi.  Terdapat struktur yang memadai tentang wewenang dan tanggungjawab manajemen. pengawasan oleh DPR/DPRD dilakukan pada tahap awal. Ketiga hal tersebut pada dasarnya berbeda baik konsepsi maupun aplikasinya. Secara umum. Telaah fungsi manajemen secara umum mengenai perencanaan. terutama untuk memenuhi kepentingan masyarakat. karena terdorong oleh kesadaran bahwa audit yang akan dilaksanakannya pada organisasi organisasi sector publik.  Konsultasi dengan manajemen berkaitan dengan masalah keuangan khusus atau berkaitan dengan masalah kinerja.7  Seorang auditor harus dapat melakukan audit denganb ertanggungja wab. Pada tataran teknis aplikatif juga berbeda.  Pemeriksaan (audit) merupakan kegiatan yang dilakukan oleh pihak yang memiliki independensi dan memiliki kompetensi profesional untuk memeriksa apakah hasil kinerja pemerintah telah sesuai dengan standar kinerja yang ditetapkan.  Pengawasan mengacu pada tindakan atau kegiatan yang dilakukan oleh pihak di luar eksekutif (yaitu masyarakat dan DPR/DPRD) untuk turut mengawasi kinerja pemerintahan. pengendalian.  Special Studies. yaitu level pengendalian manajemen (management control) dan . E. pengorganisasian.

dan partisipasi masyarakat secara langsung maupun tidak langsung melalui LSM dan organisasi sosial kemasyarakatan sebagai bentuk sosial control. neraca. sedangkan pemeriksaan dilakukan pada tahap akhir. maka sangat mungkin pada tahap pelaksanaan akan mengalami banyak penyimpangan. harus dipahami bahwa pengawasan DPR/DPRD terhadap eksekutif adalah pengawasan terhadap kebijakan (policy) yang digariskan. dan bertanggungjawab atas keputusan yang dibuat. Fungsi pemeriksaan hendaknya diserahkan kepada lembaga pemeriksa yang memiliki otoritas dan keahlian profesional. Pengawasan oleh DPR/DPRD dan masyarakat tersebut harus sudah dilakukan sejak tahap perencanaan. seperti tuntutan kepada pegawai/ aparatur pemerintah daerah untuk lebih terbuka. BPKP. Perubahan pola pengawasan yang mendasar adalah dengan diberinya keleluasaan kepada pemerintah daerah untuk mengatur dan mengurus rumah tangganya sendiri. Apabila DPR/DPRD lemah dalam tahap perencanaan. transparan. maka diperlukan peningkatan peran DPRD dan masyarakat luas dalam pengawas- . Objek yang diperiksa berupa kinerja anggaran (anggaran policy). Penguatan fungsi pengendalian dilakukan melalui pembuatan sistem pengendalian intern yang memadai dan pemberdayaan auditor internal pemerintah. dan bertanggungjawab kepada daerah kabupaten/kota akan membawa konsekuensi perubahan pada pola dan sistem pengawasan dan pemeriksaan.8 pengendalian tugas (task control). atau akuntan publik yang independen. Jika DPR/ DPRD menghendaki. Agar tidak terjadi penyimpangan dan penyelewengan yang disebabkan oleh adanya penyalahgunaan wewenang oleh eksekutif (abuse of power). dan laporan pertanggungjawaban keuangan yang terdiri atas laporan dan nota perhitungan APBN/ APBD. dan laporan aliran kas. Perubahan-perubahan tersebut juga memberikan dampak pada unit-unit kerja pemerintah daerah. misalnya BPK. dewan dapat meminta BPK atau auditor independen lainnya untuk melakukan pemeriksaan terhadap kinerja keuangan eksekutif. bukan pemeriksaan. PERMASALAHAN AUDIT KINERJA LEMBAGA PEMERINTAH DI INDONESIA Pemberian otonomi dan desentralisasi yang luas. F. tidak hanya pada tahap pelaksanaan dan pelaporan saja. Akan tetapi. nyata. Penguatan fungsi pengawasan dapat dilakukan melalui optimalisasi peran DPR/ DPRD sebagai kekuatan penyeimbang (balance of power) bagi eksekutif. maka pemberian wewenang tersebut harus diikuti dengan pengawasan dan pengendalian yang kuat.

KPKPN. untuk mengawasi jalannya pemerintahan saat ini terdapat lembaga pengawas dan pemeriksa yang sifatnya independen yang memiliki tugas yang berbeda-beda. . dan Nepotisme. diantaranya terdapat badan ombudsmen. Kedua ketetapan MPR tersebut menggariskan bahwa dipandang perlu untuk "memberdayakan pengawasan oleh lembaga negara. Salah satu hal yang harus diantisipasi adalah kemungkinan terjadinya perpindahan penyelewengan dan KKN dari pemerintah pusat ke daerah. dan Nepotisme. Kolusi. maka peran dan fungsi pengawasan dan pemeriksaan menjadi sangat strategis. karena nantinya Kepala Daerah bertanggungjawab kepada DPRD dan masyarakat. Harus disadari bahwa saat ini masih terdapat beberapa kelemahan dalam melakukan audit pemerintahan di Indonesia. 28 Tahun 1999 tersebut kemudian menjadi landasan hukum dibentuknya Komisi Pemeriksa Kekayaan Penyelenggara Negara (KPKPN). dan BPK. Kasus di beberapa negara berkembang menunjukkan bahwa pemberian otonomi daerah dan desentralisasi yang terlalu cepat tanpa pengawasan yang cukup justru meningkatkan korupsi di daerah. kolusi. dengan diberinya peran yang lebih besar tersebut. kompetensi. dan nepotisme (KKN). Dengan demikian." Sebagai upaya untuk meningkatkan pengawasan dan pemeriksaan dalam rangka memberantas praktik KKN. Pemberian kepercayaan kepada auditor dengan memberi peran yang lebih besar untuk memeriksa lembaga pemerintahan.9 an penyelenggaraan pemerintahan. Salah satu cara untuk mengatasi masalah tersebut adalah dengan mengoptimalkan fungsi pengawasan oleh DPRD. pemerintah bersama DPR kemudian mengesahkan UndangUndang No. Xl/MPR/ 1998 tentang Penyelenggaraan Negara yang Bersih dan Bebas Korupsi. Kolusi. lembaga politik dan kemasyarakatan" dan "meningkatkan keterbukaan pemerintah dalarn pengelolaan keuangan negara untuk menghilangkan korupsi. dan independensinya. Sejalan dengan Ketetapan Majelis Permusyawaratan Rakyat Nomor X/MPR/ 1998 tentang Pokok-pokok Reformasi Pembangunan dalam Rangka Penyelamatan dan Normalisasi Kehidupan Nasional sebagai Haluan Negara. sedangkan kelemahan kedua lebih bersifat struktural. 28 Tahun 1999 tentang Penyelenggara Negara yang Bersih dan Bebas dari Korupsi. Reposisi Lembaga Pemeriksa Otonomi dan desentralisasi memberikan keleluasaan bagi pemerintah daerah dalam melakukan pengelolaan keuangan daerah. UU No. maka auditor dituntut untuk menjaga dan meningkatkan profesionalisme. Kelemahan pertama bersifat inheren. dan Ketetapan No. Bagi auditor. telah menjadi bagian penting dalam proses terciptanya akuntabilitas publik.

 Audit eksternal adalah audit yang dilakukan oleh unit pemeriksa yang berada di luar organisasi yang diperiksa. adalah tidak tersedianya indikator kinerja (performance indicator) yang memadai sebagai dasar untuk mengukur kinerja pemerintah daerah. terlebih dahulu perlu dipahami mengenai struktur audit kinerja. G.10  Pertama. karena BPK merupakan lembaga yang independen dan merupakan supreme auditor. Lembaga pemeriksa eksternal tersebut merupakan lembaga pemeriksa yang independen. Yang termasuk audit internal adalah audit yang dilakukan oleh Inspektorat Jenderal Departemen. Inspektur Jenderal Pembangunan (Irjenbang). Pada dasarnya pengauditan terhadap pemerintan daerah adalah membandingkan hasil yang telah dicapai (output result) dengan standar dan kriteria yang telah ditetapkan. tahapan audit kinerja.  Pengauditan terhadap kinerja pemerintah daerah akan lebih mudah bila telah ditetapkan kriteria kinerja (performance indicator) yang harus dicapai pemerintah daerah. dan Inspektorat Wilayah Kabupaten/Kota.  Saat ini.  Audit internal adalah audit yang dilakukan oleh unit pemeriksa yang merupakan bagian dari organisasi yang diawasi. terkait dengan masalah struktur lembaga pemeriksa pemerintah pusat dan daerah di Indonesia. Reposisi yang dimaksud berupa pemisahan tugas dan fungsi yang jelas dari lembaga-lembaga pemeriksa pemerintah tersebut. .  Kedua. dan Badan Pengawasan Keuangan dan pembangunan (BPKP). Permasalahan yang ada adalah banyaknya lembaga pemeriksa fungsional yang overlapping satu dengan lainnya yang menyebabkan pelaksanaan pengauditan tidak efisien dan tidak efektif. Hal tersebut tidak hanya menyebabkan kesulitan bagi eksekutif daerah. maka diperlukan reposisi terhadap lembaga audit yang ada. Satuan Pengawasan Intern (SPI) di lingkungan lembaga negara dan BUMN/BUMD. permasalahan lainnya adalah belum adanya Standar Akuntansi Keuangan Pemerintah yang baku. Hal tersebut umum dialami organisasi sector publik karena output yang dihasilkan oleh organisasi sektor publik adalah berupa pelayanan publik yang tidak mudah diukur. PROSES AUDIT KINERJA Untuk mengetahui proses audit kinerja. apakah sebagai auditor intemal atau auditor eksternal. Untuk menciptakan lembaga audit yang efisien dan efektif. Badan Pengawasan Keuangan dan Pembangunan (BPKP). pemeriksaan yang dilakukan oleh aparat pemeriksa fungsional terhadap pembiayaan desentralisasi dilakukan oleh Badan Pemeriksa Keuangan (BPK). Dalam hal ini yang bertindak sebagai auditor eksternal pemerintah adalah BPK. Inspektorat Wilayah Propinsi (ltwilprop).  Selain tidak adanya kriteria kinerja yang memadai. Inspektorat Wilayah Kabupaten/Kota (ltwilkab/ltwilko). Inspektorat Wilayah Propinsi. Inspektorat Jenderal Dalam Negeri. akan tetapi juga kesulitan bagi auditor yang ditunjuk DPRD untuk mengaudit kinerja pemerintah daerah. dan kriteria atau indikator yang menjadi tolok ukur audit kinerja.  Pemerintah daerah akan menghadapi masalah dalam melakukan pengukuran kinerja apabila DPRD tidak menetapkan kriteria kinerja yang memadai.

dan Tugas-tugas tertentu yang diperlukan untuk mencapai setiap tujuan. Tabel 14. misi organisasi. 3. Tahap-tahap audit. audit program. Secara umum.11 1. Tujuan umum masing-masing elemen. audit manajemen. Tahap 4.1.1. Tahap 3. 2. dan audit jenis lainnya secara umum adalah sama. Berdasarkan kerangka umum struktur audit di atas. struktur organisasi.Tahap 2. struktur audit terdiri atas: 1. Berdasarkan hasil analisis terhadap kelemahan dan kekuatan sistem pengendalian dan pemahaman mengenai keluasan (scope). auditor terlebih dahulu harus memperoleh informasi umum organisasi guna mendapatkan pemahaman memadai tentang lingkungan organisasi. tahap-tahap audit kinerja dan elemen masing-masing tahapan audit dapat dilihat pada tabel 14. Tahap pengenalan dan perencanaan (familiarization and planning phase) pengauditan (audit phase) pelaporan (reporting phase) penindaklanjutan (follow-up phase) Untuk lebih jelasnya. struktur audit baik audit keuangan. serta sistem informasi dan pelaporan. validitas. proses kerja. auditor kemudian menetapkan kriteria . 4. Pemahaman lingkungan organisasi akan memberikan dasar untuk memperoleh penjelasan dan analisis yang lebih mendalam mengenai SPM. Struktur Audit Kinerja Pada dasarnya. Audit kinerja pada dasarnya merupakan perluasan dari audit keuangan dalam hal tujuan dan prosedumya. Hal yang membedakan antara satu macam audit dengan audit yang lainnya terletak pada tugastugas spesifik (specific tasks) pada masing-masing tahap audit yang menggambarkan ke butuhan dari masing-masing audit. dan reliabilitas informasi kinerja yang dihasilkan oleh entitas organisasi. Elemen masing-masing tahap audit. audit kepatuhan. dapat dikembangkan struktur audit kinerja yang terdiri atas: 1 . Struktur Audit Kinerja TAHAP Tahapan Pengenalan Perencanaan Tahap Audit Tahap Pelaporan Tahap Follow – up ELEMEN Perencanaan Survei Pendahuluan Review Sistem Pengendalian Manajemen Review Hasil-hasil Program Review Ekonomi Review Kepatuhan Persiapan Laporan Review dan Revisi Pengiriman dan Penyajian Laporan Desain Follow-up Investigasi Pelaporan Sebelum melakukan audit.

auditor harus menelaah sistem pengendalian manajemen atau sistem pengendalian administrative dengan tujuan untuk menemukan kelemahan pengendalian yang signifikan agar menjadi perhatian manajemen dan untuk menentukan luas. standar dan prosedur kerja. auditor dapat mengarahkan pekerjaannya deng an mencoba menjawab pertanyaan-pertanyaan berikut: . Pekerjaan yang dilakukan pada masing-masing elemen bertujuan untuk menghasilkan rencana penelitian (research plan) yang detail yang dapat membantu auditor dalam mengukur kinerja dan mengembangkan temuan berdasarkan perbandingan antara kinerja dan kriteria yang telah ditetapkan sebelumnya. Mencatat dugaan terhadap setiap ketidakcocokan/ketidaksesuaian. dan sesuai dengan hukum dan peraturan yang berlaku. lingkungan manajemen. Pada audit keuangan. Membandingkannya dengan model yang ada. pada tahap survei pendahuluan auditor akan berupaya untuk memperoleh gambaran yang akurat tentang lingkungan organisasi yang diaudit. sedangkan pada audit kinerja. Pengendalian manajemen sendiri bertujuan-untuk memastikan bahwa tujuan organisasi dicapai secara ekonomis.12 audit dan mengembangkan ukuran-ukuran kinerja yang tepat. Menganalisis sistem manajemen organisasi. Berdasarkan rencana yang telah dibuat. Sistem Pengendalian Manajemen memberikan gambaran tentang metode dan prosedur yang digunakan oleh organisasi untuk mengendalikan kinerjanya. kebijakan. Tahap Pengenalan dan Perencanaan Tahap pengenalan dan perencanaan terdiri dari dua elemen yaitu survei pendahuluan dan review SPM. Hasil temuan kemudian dilaporkan kepada pihakpihak yang membutuhkan yang disertai dengan rekomendasi yang diusulkan oleh auditor. Dalam mereview sistem pengendalian. memanfaatkan sumber daya yang ada untuk hal-hal yang sifatnya material. mendisain tugas secara efisien dan menghindari kesalahan. dan waktu pekerjaan pemeriksaan berikutnya. mengembangkan hasilhasil temuan audit dan membandingkan antara kinerja yang dicapai dengan kriteria yang telah ditetapkan sebelumnya. 3. 2. efisien. 2. Deskripsi yang akurat tentang lingkungan organisasi yang diaudit akan membantu auditor untuk menentukan tujuan audit dan rencana audit secara detail. auditor memulai pekerjaan dengan melakukan review dan evaluasi terhadap sistem pengendalian intern (SPl) terutama yang berkaitan dengan prosedur akuntansinya. Prosedur audit yang dilakukan pada tahap review sistem pengendalian secara garis besar terdiri dari tiga langkah yaitu: 1. sifat.  Survei Pendahuluan (Preliminary Survey). terutama berkaitan dengan struktur dan operasi organisasi. auditor kemudian melakukan pengauditan.  Review Sistem Pengendalian (Control System Review). Rekomendasi-rekomendasi yang diusulkan oleh auditor pada akhirnya akan ditindaklanjuti oleh pihak-pihak yang berwenang.

struktur organisasi yang memadai. hukum.  Kewajaran dan reliabilitas data disajikan dengan kriteria tertentu. berisi identifikasi kelemahan yang material dalam sistem pengendalian manajemen dan pembuatan rekomendasi untuk perbaikan atas kelemahan tersebut. 2. Penilaian Ekonomi dan Efisiensi. . dibuat dengan dasar yang konsisten dengan tahun sebelumnya. luas dan waktu untuk pekerjaan audit berikutnya.  Pengendalian yang telah ditetapkan sudah dijalankan. Analitical memorandum untuk kepatuhan. Pengendalian manajemen fokus evaluasinya adalah kecukupan. serta hasil program memiliki format umum yang sama.  Terdapat dokumentasi yang memadai untuk menentukan integritas data. Proses Pengumpulan. dan efektivitas kepemimpinan manajemen.  Terdapat pengendalian dalam proses pengumpulan dan penghitungan data untuk memastikan integritas data. apakah tujuan ditetapkan oleh pihak yang berwenang dan apakah entitas telah mempertimbangkan alternatif yang memberikan hasil yang diinginkan d engan biaya yang lebih rendah. Ekonomi dan efisiensi fokus evaluasinya adalah penentuan apakah entitas menggunakan sumber daya yang dimilikinya secara ekonomis dan efisien. Kecukupan Pelaporan Data  Data yang dikumpulkan dan dihitung. dan reliability data. perencanaan. Kriteria yang digunakan untuk menilai reliabilitas data dibagi dalam dua area: 1. tetapi berbeda dalam hal kriteria yang digunakan. ekonomi dan efisiensi. Perhitungan dan Pelaporan Data  Prosedur yang ada didisain untuk memastikan fairness. dan kebijakan yang telah ditetapkan. dependability. Hasil-hasil program fokus evaluasinya adalah apakah hasil yang diinginkan telah tercapai. Fokus evaluasi kepatuhan adalah memastikan apakah entitas sudah mengikuti peraturan. Pekerjaan audit pada tahap pengenalan dan perencanaan diharapkan mampu mempersiapkan dua buah dokumen yaitu:  Memorandum analitis (analitical memorandum).  Memorandum perencanaan (Planning memorandum). dibuat berdasarkan hasil review sistem pengendalian untuk menentukan sifat.13  Apakah organisasi membuat perencanaan yang cukup? Apakah strategi untuk mencapai tujuan telah ditetapkan? Apakah standar pencapaian tujuan juga telah ditetapkan?  Apakah organisasi sudah terstruktur dengan baik untuk menjalankan aktivitasnya? Apakah sumber daya sudah tersedia dan terdistribusi dengan baik?  Apakah rencana sudah dikomunikasikan kepada pihak-pihak yang bertanggungjawab untuk melaksanakan?  Apakah kinerja telah dimonitor denganm enggunakan dasar/kriteria yang pasti?  Apakah penyimpangan dari rencana semula diidentifikasi dan dianalisis dengan hati-hati? Apakah tindakan koreksi yang tepat waktu telah dilaksanakan? Kriteria Pengendalian untuk Hasil Program.

Struktur organisasi menunjuk pada otoritas formal maupun informal dan tanggungjawab yang terkait dengan organisasi . ketepatan. komponen audit terdiri dari:  Identifikasi Lingkungan Manajemen. dan diformalkan dalam peraturan atau petunjuk administratif yang mengacu pada sejumlah aktivitas yang harus dilaksanakan. Komponen ini berkaitan dengan review atas proses penetapan rencana dan tujuan organisasi. . 3. serta keterkaitan antara aktivitas-aktivitas yang dilakukan dengan kebutuhan dan tujuan organisasi. Auditor menguji keberadaan tujuan yang ditetapkan secara jelas dan rencana-rencana untuk mencapai tujuan tersebut. Auditor mengumpulkan informasi sehubungan dengan: 1. logika dan kebutuhan suatu organisasi. Telaah ekonomi dan efisiensi (economy and fficiency review). persyaratan hukum dan kinerja. 2. Komponen ini berkaitan dengan bagaimana sebuah unit diatur dan sumber daya dialokasikan untuk mencapai tujuan organisasi.  Struktur Organisasi.  Perencanaan dan Tujuan. Komponen ini mengacu pada kebijakan yang berlaku umum (kebijakan publik) yang merupakan kesepakatan yang dirumuskan oleh masyarakat yang diwakili oleh lembaga legislatif. sistem informasi dan pengendalian. Tahapan Audit Tahapan dalam audit kinerja terdiri dari tiga elemen yaitu: 1. Auditor harus familiar dengan lingkungan manajemen klien untuk memahami keterbatasan yang dihadapi organisasi. 2. Sistem dan prosedur merupakan rangkaian kegiatan atau aktivitas untuk menelaah struktur pengendalian. gambaran organisasi. Review ekonomis dan efisiensi akan mengarahkan auditor untuk mengetahui apakah entitas telah melakukan sesuatu yang benar tadi secara ekonomis dan efisien. Telaah kepatuhan (compliance review). efektivitas. disarankan agar elemen-elemen tersebut dijalankan secara terpisah (sendiri-sendiri). Tahapan dalam audit kinerja disusun untuk membantu auditor dalam mencapai tujuan audit kinerja. dan 3.14 3. Review hasil program akan membantu auditor untuk mengetahui apakah entitas telah melakukan sesuatu yang benar (doing the right things). dan karyawan.  Sistem dan Prosedur. Masing-masing elemen tersebut dapat dijalankan sendiri atau secara bersamasama tergantung pada sumber daya yang ada dan pertimbangan waktu.  Kebijakan dan Praktik. 4. pemahaman karyawan atas kebutuhan dan harapan. sesuai dengan peraturan dan hukum yang berlaku. Secara lebih rinci. organisasi. Review kepatuhan akan membantu auditor untuk menentukan apakah entitas telah melakukan segala sesuatu dengan cara yang benar. Atas dasar pertimbangan tersebut. Untuk itu auditor harus mengetahui seksama dan akurat gambaran menyeluruh organisasi dari per-spektif hukum. Salah satu contoh sistem dan prosedur yang biasa digunakan adalah Standard Operating Procedures yang menjelaskan bagaimana sebuah fungsi atau tanggungjawab dilaksanakan. Telaah hasil-hasil program (program results review).

 metode dan prosedur yang digunakan untuk mengatur administrasi penggajian. Komponen ini berhubungan dengan pengendalian intern terutama accounting control dan administrative control. Persiapan (preparation). dokumentasi tentang berbagai aktivitas. Jika dibandingkan dengan analisis pengendalian manajemen. dan prosedur organisasi untuk menjaga kekayaan perusahaan dan reliabilitas data keuangan. yaitu rencana-rencana tindakan yang disetujui oleh pihak-pihak tertentu. dan kepatuhan terhadap kebijakan manajemen serta ketentuan yang berlaku. Pengiriman (transmission). 4. Jika laporan sulit dipahami oleh pengguna. efektivitas organisasi. auditor pertama kali harus memastikan siapa . Penelaahan (review). investigasi khusus sifatnya lebih spesifik. Pengendalian administratif terdiri dari rencana. Agar dapat menyampaikan hasil audit dengan baik. metoda. menggabungkan temuan-temuan tersebut menjadi sebuah laporan yang koheren dan logis. Auditor perlu mengevaluasi affirmative action plans untuk memastikan bahwa hal tersebut tidak bertentangan dengan hukum yang berlaku dan pelaksanaan rencana berjalan secara efektif. Komponen ini mengacu pada:  metode dan prosedur yang digunakan untuk melindungi sumber daya manusia yang digunakan untuk mencapai tujuan organisasi.  Analisis Fiskal.  Praktik Penempatan Karyawan (staffing practices). ekonomis dan efektivitas unit organisasi yang dievaluasi.15  Pengendalian dan Metode Pengendalian. Tahapan Pelaporan Ada tiga langkah utama yang sangat penting dalam mengembangkan laporan audit secara tertulis. maka laporan tersebut menjadi kurang efektif.  Investigasi Khusus. Hal terpenting dalam sebuah laporan adalah bahwa laporan tersebut dapat dipahami oleh pihak-pihak yang menerima dan membutuhkan laporan. Komponen sumber daya manusia dan lingkungan fisik berkaitan dengan sikap karyawan. 3.  Sumber Daya Manusia dan Lingkungan Fisik. temuan-temuan audit. dan kondisi fisik pekerjaan. yaitu: 1. Pada tahap persiapan. Investigasi ini lebih diarahkan pada usaha untuk mengevaluasi solusi alternative yang didesain untuk meningkatkan efektivitas dan efisiensi atau peningkatan nilai ekonomis sebuah fungsi organisasi. dan prosedur organisasi yang berfokus pada efisiensi operasional. Merupakan tahap analisis kritis terhadap laporan tertulis yang dilakukan oleh staf audit. Analisis fiskal diperlukanu ntuk menganalisisin formasi keuangan yang secara langsung atau tidak langsung dapat digunakan untuk mengindikasikan efisiensi operasi. metode. Meliputi persiapan tertulis sebuah laporan yang permanen agar dapat dikirim ke lembaga yang memberi tugas untuk mengaudit dan kepada auditee. 2. dan  affirmative action plans.  kebijakan dan prosedur pelatihan karyawan. Pengendalian akuntansi diperlukan untuk menyusun rencana. review dan komentar atas laporan diberikan oleh pihak manajemen atau auditee. serta menyiapkan bukti-bukti pendukung dan dokumentasi yang diperlukan. auditor mulai mengembangkan.  metode dan prosedur yang digunakan untuk menilai kinerja karyawan.

mengorganisasikan.  Keahlian manajerial (managerials kills). Keahlian yang dibutuhkan untuk merencanakan. c. Kekhususan laporan audit untuk audit kinerja terletak pada bagian pemberian rekomendasi untuk perbaikan.     Selain berpedoman pada hal tersebut. melaksanakan dan mengendalikan masing-masing tahap audit untuk memastikan hasil akhir yang berkualitas dan tepat waktu. auditor sebaiknya menerangkan dan menjelaskan lebih detail aktivitas atau program yang diuji dalam audit kinerja. e. memberikan pengakuan terhadap kinerja yang baik maupun kinerja yang buruk  Auditor hendaknyam engakomodasi usaha-usaha yang dilakukan oleh manajemen untuk memperbaiki kinerjanya. laporan audit untuk audit kinerja terdiri atas: I. b. kemampuan untuk menyampaikan temuan-temuan negatif menjadi kesempatan-kesempatan positif sehingga mampu meyakinkan manajemen atas potensi-potensi yang ada.16 yang kompeten untuk menulis laporan dan siapa para pembaca/pengguna laporan audit tersebut. Umumnya. Laporan audit untuk audit kinerja mempunyai struktur dan format yang hampir sama dengan laporan audit pada umumnya. dan mempunyai penekanan akan membantu pembaca dalam memahami laporan. Secara lebih rinci. Pendahuluan a.  Keahlian interpersonal (interpersonal skills). Beberapah al yang perlu diperhatikan dalam penulisan laporan audit kinerja: Laporan audit kinerja harus ditulis secara obyektif Auditor tidak boleh terlalu overstate Informasi yang disajikan harus disertai suatu bukti yang kompeten Auditor hendaknya menulis laporan secara konstruktif. Meskipun sebagian besar pembaca laporan audit adalah orang-orang yang mempunyai kemampuan yang cukup tinggi. pembaca laporan audit adalah orang-orang yang well educated dibidangnya masing-masing dan mempunyai kemampuan yang bagus untuk membaca laporan audit. Penggunaan kata-kata yang tepat. logis. ada beberapa keahlian yang perlu dimiliki dan dikembangkan oleh auditor agar mampu menghasilkan laporan yang efektif:  Keahlian teknis (technical skills). pemakaian kalimat-kalimat dalam paragraf yang koheren. Keahlian yang dibutuhkan untuk mengorganisasikan atau menyusun informasi audit menjadi sebuah laporan yang koheren. Oleh karena itu. Keahlian interpersonal adalah keahlian untuk menjaga hubungan baik dengan auditee. d. pembaca laporan biasanya tidak memahami secara teliti kegiatan manajemen atau program yang dilaporkan auditor. Umum Surat Pengiriman atau Memorandum Laporan Ringkasan Daftar Isi Laporan secara Keseluruhan Daftar Tabel dan Gambar .

17 II. Kesimpulan dan rekomendasi c. d. mencakup: 1. Pengantar Masalah( bila perlu) 2. e. Footnotes Lampiran Bibliografi Komentar auditee (iika tidak dimasukkan ke dalam teks) Bahan Referensi . Referensi Masalah a. Pendahuluan b. c. Badan (body). Temuan-temuan 3. Komentar auditee III. Teks a. b.