Isu dan Tantangan Implementasi Akuntansi Akrual di Indonesia, New Zealand, Australia, dan USA

Disusun oleh 1. Achmad Tri Budiawan (1) 2. Irawan Aditya Darma 3. Rinaka Ikaprita Kurnia Ratih (22) 4. Ronald Stella Saputra (25) 5. Yoga Sujoko (31)

DIV Akuntansi Kurikulum Khusus

DAFTAR ISI

BAB I PENDAHULUAN A. Latar Belakang ..................................................................................... B. Tujuan .................................................................................................. BAB II PEMBAHASAN A. Isu-Isu dan Tantangan Implementasi Akrual pada Negara Indonesia.......................................................................................................... B. Isu-Isu dan Tantangan Implementasi Akrual pada Negara New Zealand............................................................................................... C. Isu-Isu dan Tantangan Implementasi Akrual pada Negara Australia.............................................................................................. D. Isu-Isu dan Tantangan Implementasi Akrual pada Negara USA..................................................................................................... BAB III PENUTUP ........................................................................................................ Kesimpulan....................................................................................... . DAFTAR PUSTAKA .....................................................................................................

1 2 3

13

18

27 33 33 34

Seminar Akuntansi Pemerintah

BAB I PENDAHULUAN

A. Latar Belakang Tuntutan yang datang terhadap pemerintah dalam penyelenggaran pemerintahan adalah transpransi dan akuntabilitas dalam pertanggungjawaban kinerja pengelolaan keuangan. Hal ini terkait karena dalam proses penyelenggaraan pemerintah melibatkan dana yang dihimpun dari masyarakat dalam bentuk pajak yang sangat besar. Pemerintah juga diwajibkan menyampaikan informasi mengenai pengelolaan sumber daya keuangan dan kinerjanya. Bentuk pertanggungjawaban pemerintah terhadap pengelolaan keuangan yang dilakukan yaitu melalui Laporan Keuangan (Financial Statement) yang merupakan penjelasan dari hasil kinerja keuangan dan pengelolaan keuangan negara dalam kurun waktu tertentu. Laporan Keuangan berfungsi sebagai alat pertanggungjawaban terhadap stakeholder dan masyarakat dan menjadi referensi sejauhmana pemerintah melakukan pengelolaan sumber daya anggaran sesuai dengan kriteria yang telah ditetapkan. Dalam penyusunan laporan keuangan, dikenal dua basis yaitu basis kas dan basis akrual. Basis kas merupakan basis akuntansi yang mengakui peristiwa ekonomi ketika terjadinya pengeluaran kas sedangkan basis akrual merupakan basis akuntansi yang mengakui peristiwa ekonomi ketika mereka terjadi, bukan ketika uang sebenarnya dipertukarkan. Dengan demikian, basis akrual ini lebih sering disukai khususnya dalam situasi dimana transaksi barang dan jasa belum tentu selesai dalam satu periode. Berdasarkan pertimbangan inilah pemerintah di berbagai negara mempertimbangkan untuk menerapkan basis akrual dalam mengukur penganggaran dan pelaporan keuangan mereka. Sistem akuntansi akrual juga diyakini mampu meningkatkan transparansi fiskal khususnya dalam mencatat aset dan kewajiban jangka panjang, dan sebagai alat pemerintah dalam meningkatkan efisiensi melalui manajemen berbasis kinerja. Pemerintah negara yang telah mengimplementasikan basis akrual secara penuh baik dalam akuntansi maupun penganggaran adalah New Zealand dan Australia. Negara-negara tersebut sebagai negara yang paling komprehensif dalam mengadopsi akuntansi akrual dibandingkan dengan negara lainnya. Atas keberhasilan menerapkan basis akrual dan reformasi kebijakan fiskal, negara-negara tersebut dijadikan rujukan dan acuan dalam implementasi akuntansi akrual di negara lain. Contohnya yaitu pemerintah federal USA yang telah mengadopsi standar akrual dalam beberapa konteks. Namun implementasi kebijakan akuntansi akrual di AS pencapaiannya belum sejauh seperti apa yang dicapai oleh New Zealand dan Australia. Implementasi akuntansi akrual di negara-negara tersebut di atas juga
Seminar Akuntansi Pemerintah

menghadapi isu-isu terkait pelaksanaannya. Disamping munculnya isu-isu tersebut terdapat juga tantangan dalam pelaksanaannya. Tantangan yang timbul implementasi akuntasi akrual di suatu negara tidak terlepas dari kndisi negara, situasi politik, maupun kondisi sumber daya yang ada di negara tersebut.

B. Tujuan Dari paper ini diharapkan mahasiswa dapat memahami hal-hal sebagai berikut: 1. Mengetahui isu-isu yang timbul dan tantangan yang dihadapi terkait implementasi akuntansi akrual di Indonesia, New Zealand, Australia dan USA 2. Sebagai bahan pelajaran untuk dapat menghadapi tantangan yang terjadi terutama dalam implementasi akuntansi akrual di Indonesia.

Seminar Akuntansi Pemerintah

BAB II PEMBAHASAN

A. Isu-Isu dan Tantangan Implementasi Akrual pada Negara Indonesia Penerapan akuntansi berbasis akrual pada pemerintah Indonesia sejalan dengan agenda reformasi dalam manajemen keuangan. Reformasi ini muncul setelah tumbangnya masa pemerintahan presiden Soeharto pada tahun 1998. Krisis ekonomi dan politik pada tahun 1997-1998 ikut andil mendorong terjadinya perubahan dalam pengelolaan sektor publik. Krisis ekonomi ini mengakibatkan lemahnya fundamental ekonomi Indonesia. Untuk dapat keluar dari krisis tersebut pemerintah Indonesia meminta bantuan IMF untuk memulihkan kondisi ekonomi Indonesia. Tuntutan syarat yang diajukan oleh IMF adalah agar pemerintah Indonesia melakukan reformasi dan menerapkan New Public Management dalam pengelolaan sektor publik. Paradigma New Public Management menuntut pengelolaan pemerintahan seperti model swasta, dengan menekankan kepada faktor ekonomi, efisien dan efektivitas. Pernyataan ini tercantum dalam Barclays Economic Reviews (1998) in return for the IMF-sponsored international multi-billion dollar rescue packages, the governments of South Korea, Indonesia, Philippines and Thailand have pledged to undertake a series of reforms aimed at removing the barriers to enhance efficiency, productivity, transparency and accountability. Reformasi dalam pengelolaan keuangan negara meliputi pengelolaan anggaran, pelaporan keuangan pemerintah, audit dalam sektor pemerintahan dan menegakkan lembaga pemberantasan korupsi. Hasil dari reformasi keuangan tersebut ditandai dengan dikeluarkannya paket Undang-Undang Keuangan Negara yang meliputi UU no 17 Tahun 2003 tentang Keuangan Negara, UU no 1 tahun 2004 tentang Perbendaharaan Negara dan UU no 15 Tahun 2004 tentang Pemeriksaan Pengelolaan dan dan Akuntabilitas Keuangan Negara. Reformasi dalam pelaporan keuangan pemerintah menjadi penting karena Perkembangan akuntansi pemerintahan di Indonesia sebelum reformasi belum

menggembirakan. Saat itu, akuntansi pemerintahan di Indonesia belum berperan sebagai alat untuk meningkatkan akuntabilitas kinerja birokrasi pemerintah dalam memberikan pelayanan publik kepada masyarakat. Pada periode tersebut, output yang dihasilkan oleh akuntansi pemerintahan di Indonesia sering tidak akurat, terlambat, dan tidak informatif, sehingga tidak dapat diandalkan dalam pengambilan keputusan. Keharusan penggunaan basis akrual dalam pelaporan keuangan pemerintah tercantum dalam Pasal 36 ayat (1) yang berbunyi sebagai berikut: Ketentuan mengenai pengakuan dan pengukuran pendapatan dan belanja berbasis akrual sebagaimana
Seminar Akuntansi Pemerintah

dimaksud dalam Pasal 1 angka 13, 14, 15, dan 16 undang-undang ini dilaksanakan selambat-lambatnya dalam 5 (lima) tahun. Selama pengakuan dan pengukuran pendapatan dan belanja berbasis akrual belum dilaksanakan, digunakan pengakuan dan pengukuran berbasis kas. Basis Akrual diyakini dapat memberikan gambaran posisi keuangan pemerintah secara utuh dan full disclosure, sehingga memberikan informasi keuangan yang lebih baik dalam pengambilan suatu keputusan. Untuk menjembatani diterapkannya basis akrual maka pemerintah mengeluarkan PP no 24 tahun 2005 mengenai Standar Akuntansi Pemerintahan (Kas Menuju Akrual). Dalam perkembangannya penerapan basis akrual tidak berjalan mulus sesuai dengan tenggat waktu yang diagendakan. Implemetasi akrual secara penuh seharusnya dilakukan pada tahun 2008, namun kenyataannya sampai dengan tahun tersebut belum ada standar akuntansi akrual. Pada tahun 2010 terbitlah PP 71 Tahun 2010 tentang Standar Akuntansi Akrual, dalam PP ini disebutkan bahwa basis akrual mulai berlaku untuk diterapkan dalam pemerintah pusat dan daerah mulai tahun 2010. Walaupun basis akrual berlaku efektif untuk laporan keuangan atas pertanggungjawaban pelaksanaan anggaran mulai tahun 2010, tetapi apabila entitas pelaporan belum dapat menerapkan PSAP ini, entitas pelaporan dapat menerapkan PSAP Berbasis Kas Menuju Akrual paling lama 4 (empat) tahun setelah Tahun Anggaran 2010. Penerapan SAP Berbasis Akrual dapat dilaksanakan secara bertahap dari penerapan SAP Berbasis Kas Menuju Akrual menjadi penerapan SAP Berbasis Akrual. Ketentuan lebih lanjut mengenai penerapan SAP Berbasis Akrual secara bertahap pada pemerintah pusat diatur dengan Peraturan Menteri Keuangan, sedangkan untuk pada pemerintah daerah diatur dengan Peraturan Menteri Dalam Negeri (pasal 7 PP 71 tahun 2010). Penerapan akuntansi berbasis akrual pada pemerintah Indonesia mengalami berbagai macam hambatan. Latar belakang pengimplementasian yang agak dipaksakan menjadi persoalan tersendiri. Manfaat penggunaan akuntansi akrual pun masih menjadi perdebatan di kalangan praktisi dan akademisi internasional, disisi lain akuntansi akrual sukar dipahami dan penuh dengan kebijakan akuntansi yang memerlukan keahlian tersendiri. Kondisi politik dan pemerintahan, budaya kerja serta teknologi sistem informasi belum mendukung sepenuhnya implementasi basis akrual. Hal inilah yang menjadikan proses transisi menjadi lambat dan parsial (sepotong-sepotong). Berikut ini akan disajikan isu-isu dan tantangan dalam penerapan akuntansi akrual pada pemerintah Indonesia. 1. Motif dan dorongan perubahan Perubahan pelaporan keuangan pemerintah ke basis akrual terutama didorong adanya paradigma New Public Management dan adanya keinginan untuk perbaikan di bidang keuangan negara. Alasan ekonomi selalu digunakan oleh pihak penguasa untuk
Seminar Akuntansi Pemerintah

memobilisasi proses perubahan dan penyeragaman standar dalam sektor publik. Disamping alasan ekonomi, aspirasi untuk transisi ke akrual juga didorong oleh pengalaman negara lain seperti Australia dan New Zealand yang akhirnya menginspirasi negara lain untuk mengadopsi basis akrual. Alasan lainnya yaitu adanya keinginan pemerintah untuk mendapatkan legitimasi dan pengakuan dari komunitas lokal maupun komunitas international setelah terjadinya krisis pada tahun 1998. Krisis tersebut menyebabkan pemerintah berada dalam posisi yang membutuhkan dukungan politik dan ekonomi dari dunia lokal maupun international. Motif ini yang menyebabkan penerapan basis akrual terkesan dipaksakan dan terburuburu. Terkesan Indonesia didikte oleh komunitas international (IMF) untuk segera menerapkan basis akrual, dan belum dilakukan kajian yang mendalam mengenai manfaat dan akibat yang ditimbulkan dengan penggunaan basis akrual. Sedangkan penerapan basis akrual memerlukan sebuah kondisi yang kuat (necessary condition) yang harus dipenuhi terlebih dahulu, seperti komitmen dan kapasitas SDM. 2. Sistem Politik dan Kekuasaan Kondisi sistem politik dan pihak penguasa mempengaruhi proses transisi ke basis akrual. Selama masa orde baru, tidak ada dorongan untuk melakukan reformasi di bidang keuangan negara, sehingga yang terjadi pengelolaan keuangan negara menjadi buruk. Sistem politik yang lebih demokratis pasca orde baru memberikan dorongan yang kuat untuk perubahan dalam akuntansi sektor publik. Fungsi legislatif sebagai

pengawas/control dari pemerintah berjalan dengan lebih baik, sehingga diperlukan penyajian informasi keuangan yang lebih memadai. Disisi lain pihak eksekutif (pemerintah) membutuhkan basis akrual untuk menyediakan informasi yang diperlukan dalam akuntansi manajemen. Fungsi legislatif dalam era reformasi mempunyai posisi yang lebih kuat, bahkan cenderung kebablasan. Hal ini berpengaruh dalam pengambilan sebuah keputusan pemerintah. Terkadang legislatif berisi orang-orang dari politik dan bukan dari kalangan profesional, sehingga penyajian informasi secara akrual mungkin saja tidak dimengerti oleh mereka, dan kemudian mereka akan cenderung menyalahkan pemerintah. Selama ini legislatif cenderung nyaman menggunakan basis kas yang telah lama digunakan. Ketidakmengertian informasi basis akrual bisa saja menyebabkan berlarutnya

pembahasan mengenai program-program pemerintah. Pola kekuasaan di Indonesia juga masih bersifat peternalistik dimana kekuasaan organisasi pusat masih mendominasi dan organisasi vertikal dibawahnya bersifat pasif. Hal ini menyebabkan reformasi di bidang akuntansi sektor publik ditentukan dan dikontrol sepenuhnya oleh pemerintah pusat tanpa disertai sosialisasi manfaat dan keterlibatan
Seminar Akuntansi Pemerintah

organisasi dibawahnya. Hal ini yang menyebabkan internalisasi basis akrual dilakukan setengah hati oleh level organisasi dibawahnya dengan anggapan bahwa implementasi akrual hanya ambisi pemerintah pusat. Pemerintah daerah dan organisasi pemerintah level bawah menjalankan basis akrual lebih dikarenakan terpaksa untuk memenuhi ketentuan dalam undang-undang. Disisi lain pengaruh politik terasa dalam pengambilan keputusan-keputusan yang berkaitan dengan program pemerintah. Pengambilan keputusan ini terkadang mengesampingikan informasi akuntansi, sehingga tujuan penggunaan informasi akrual untuk memperkaya pengambilan keputusan tidak tercapai dan sia-sia saja melakukan perhitungan akrual. 3. Struktur Pemerintahan Pemerintahan di Indonesia terbagi menjadi pemerintah pusat dengan pemerintah daerah dengan ranah tugas dan kewenangan masing-masing. Beberapa urusan terkait dengan pengelolaan sektor publik seperti diserahkan sepenuhnya kepada pemerintah daerah. Hal ini ditandai juga dengan desentralisasi fiskal yaitu adanya dana transfer dari pusat kepada daerah (money follows function). Pemerintah daerah bertanggungjawab atas akuntabilitas pengelolaan dana publik dan wajib melaporkannya kepada publik (dewan perwwakilan rakyat daerah). Pemerintah pusat dan pemerintah daerah merupakan entitas pelaporan yang terpisah. Pemerintah pusat menyelenggarakan akuntansi dan pelaporan atas seluruh kementerian dan lembaga yang berada di domain pusat dan unit organiknya di daerah, sedangkan pemerintah daerah menyelenggarakan akuntansi dan pelaporan atas aktivitas satuan keuangan pemerintah daerah. Laporan Keuangan

pemerintah pusat dan daerah tidak dikonsolidasikan sehingga tidak bisa menggambarkan posisi keuangan secara keseluruhan negara Indonesia. Data per januari 2009 terdapat 33 provinsi dan 510 kabupaten/kota di seluruh wilayah Indonesia1. Banyaknya pemerintah daerah menimbulkan persoalan tersendiri dalam akuntabilitas dan transparansi laporan keuangan. Berkembangnya jumlah pemerintah daerah tidak dibarengi dengan penyiapan infrastruktur dan kapasitas dalam pengelolaan keuangan negara. Isu implementasi basis akrual yang terjadi adalah pemerintah pusat terlalu dominan dalam penyusunan standar akuntansi akrual, tidak melibatkan pemerintah daerah dalam penyusunan standar akuntansi sehingga kesulitan dalam memahami dan mengimplementasikannya di daerah yang mempunyai karakteristik yang berbeda-beda. Standar Akuntansi Pemerintah (PP 24 tahun 2005 dan PP 71 tahun 2010) dibuat oleh Komite Standar Akuntansi Keuangan yang berasal dari Kementerian Keuangan, BPK dan akademisi. Standar ini ditujukan untuk semua level dan organisasi pemerintahan, baik pemerintah pusat maupun pemerintah daerah. Disinilah pemerintah
1

Sumber data : Ditjen Otonomi Daerah Kementerian Dalam Negeri

Seminar Akuntansi Pemerintah

pusat berperan terlalu dominan dalam merumuskan standar akuntansi akrual (teknis yang spesifik) dan dipaksakan kepada pemerintah daerah tanpa melalui proses konsultasi dan tidak melibatkan pemerintah daerah dalam perumusannya. Pemerintah daerah diposisikan sebagai pengadopsi standar yang pasif. Hal ini bertentangan dengan semangat implementasi basis akrual dimana internalisasi akuntansi akrual merupakan suatu proses yang dinamis, yang tidak hanya melibatkan pihak dalam tataran politik dan sosial ekonomi (pemerintah pusat) tetapi juga harus melibatkan dan aktor dari kalangan praktisi di level organisasi/pelaksana. Penerapan akuntansi akrual juga terkendala dengan dualisme penggunaan

standar/aturan. Selain Standar Akuntansi Pemerintah (SAP), terdapat juga aturan yang dikeluarkan oleh Kementerian Dalam Negeri berupa Keputusan Menteri Dalam Negeri no 13 Tahun 2006 yang direvisi dengan Peraturan Menteri Dalam Negeri No 59 tahun 2007. Seperti SAP, Peraturan Menteri Dalam Negeri ini juga mengatur tentang prinsip akuntansi, kerangka konseptual, dan prosedur yang harus dilaksanakan oleh pemerintah daerah untuk merencanakan program dan aktivitas yang berkaitan dengan program atau peraturan yang dikeluarkan oleh pemerintah pusat. Peraturan Menteri Dalam Negeri ini juga mengatur tentang prosedur dan format yang harus diikuti oleh pemerintah daerah dalam merencanakan program, merumuskan anggaran, proses administrasi dan penyiapan laporan tahunan. Pemerintah daerah tidak hanya dituntut untuk

menyelenggarakan laporan keuangan sesuai SAP tetapi juga harus mengikuti petunjuk yang termuat dalam Keputusan Menteri Dalam Negeri, sehingga pemerintah daerah menyiapkan dua tipe laporan. Disinilah terjadi kerancuan dan menimbulkan keengganan pemerintah daerah untuk menerapkan akuntansi akrual. Pembuatan ketentuan tentang pelaporan oleh Kementerian Dalam Negeri tidak melibatkan pemerintah daerah dan didominasi oleh pemerintah pusat. 4. Budaya Kerja Birokrasi Indonesia Budaya kerja organisasi pemerintah masih bersifat pangreh praja, paradigma melayani masyarakat belum tertanam secara kuat dan cenderung resisten terhadap perubahan. Birokrasi Indonesia saat ini belum mementingkan faktor ekonomis, efisiensi dan efektifitas dan masih menerapkan paradigma lama dalam pengelolaan keuangan negara. Kinerja keuangan dilihat dari terserapnya anggaran dalam kurun waktu satu tahun, belum dilihat seberapa efisien dan efektifnya penggunaan anggaran untuk pembiayaan program dan kinerja pemerintah. Sehingga terdapat budaya penghabisan anggaran di akhir tahun. Basis akuntansi akrual diyakini akan mengubah kebiasaan pemborosan anggaran, karena dengan basis akuntansi akrual setiap program dapat diketahui cost-nya, sehingga pengukuran kinerja dilihat dari faktor ekonomis, efekif, dan efisien.
Seminar Akuntansi Pemerintah

Perubahan menuju akuntansi akrual akan mendapatkan resistensi dari pihak internal karena sudah terbiasa dengan basis kas dan enggan untuk mengikuti perubahan. Selama ini pihak internal sudah terbiasa menggunakan basis kas sebagai sumber informasi dalam pembuatan keputusan yang berkaitan dengan keuangan negara. Bahkan praktik selama ini pembuatan keputusan lebih didasarkan pada informasi non akuntansi, lebih didasarkan pada pertimbangan lain seperti pertimbangan politis. Budaya kerja di Indonesia juga bersifat paternalistik dimana faktor kepemimpinan sangat kuat untuk menentukan arah perubahan. Komitmen pimpinan sangat diperlukan untuk menjaga proses transisi ke basis akrual dapat dilaksanakan sesuai dengan tenggat waktu yang direncanakan. Selama ini komitmen yang diberikan oleh pimpinan kurang kuat, dukungan politik, pengembangan kapasitas SDM dan dana belum diberikan secara maksimal. 5. Kebutuhan informasi dan Jenis laporan keuangan Penerapan akuntansi akrual dipandang sebagian besar organisasi pemerintahan sebagai pemaksaan oleh undang-undang (coersive power). Walaupun organisasi pemerintah maupun pemerintah daerah telah menyusun laporan keuangan berbasis akrual, tidak ada bukti yang meyakinkan bahwa organisasi pemerintah telah menggunakan laporan akrual seperti neraca untuk manajemen keuangan pemerintah seperti perencanaan program baru pemerintah, pengeluaran/belanja pemerintah dan perekrutan pegawai pemerintah. Keterbatasan pegawai pemerintah dalam membaca informasi akrual juga menyebabkan penyajian informasi akrual menjadi kurang bermanfaat, hal ini juga diperberat dengan banyaknya jenis laporan keuangan yang disajikan. Menurut Bambang Widjajarso (2008) terdapat permasalahan mengenai jenis-jenis laporan keuangan yang harus disusun oleh sebuah organisasi pemerintah baik sebagai entitas akuntansi maupun entitas laporan. Secara peraturan perundangan memang hanya mensyaratkan adanya empat laporan keuangan yakni Laporan Realisasi Anggaran, Neraca, Laporan Arus Kas dan Catatan atas Laporan Keuangan. KSAP juga telah mengantisipasi jenis laporan tambahan selain yang dipersyaratkan oleh peraturan perundangan dengan menambahkan tiga jenis laporan baru yakni Laporan Perubahan Saldo Anggaran Lebih, Laporan Operasional dan Laporan Perubahan Ekuitas, seperti tercantum dalam Konsep Publikasi Standar Akuntansi Pemerintahan Berbasis Akrual. Penyusun laporan di pemerintahan pusat maupun pemerintahan daerah mungkin akan mengalami kendala yang luar biasa, mengingat kondisi sekarang saja, mereka masih menghadapi opini disclaimer dari auditor. Manfaat dari laporan-laporan tersebut adalah peningkatan transparansi dan keakuratan data, terutama dalam biaya pelayanan yang harus dikelola oleh entitas pelaporan.
Seminar Akuntansi Pemerintah

Perubahan-perubahan jenis laporan keuangan dirasa sangat memberatkan para penyusun laporan keuangan pemerintah. Bila dimungkinkan sebaiknya ada

penyederhanaan dalam pelaporan keuangan pemerintah dan juga belum dapat diketahui secara pasti apakah dengan tambahan tersebut memang akan menambah nilai keputusan ekonomi yang diambil entitas akuntansi ataukah biayanya akan jauh lebih besar jika dibanding manfaatnya. Jika melihat jenis pelaporan keuangan yang secara kuantitas seperti terlihat banyak tersebut, kalau diteliti lebih lanjut sebenarnya hanya pengembangan dari yang sudah ada. Seperti misalnya, Laporan Perubahan Saldo Anggaran Lebih merupakan pengembangan dari Laporan Realisasi Anggaran yang telah dapat disusun oleh sistem yang telah ada, Laporan Operasional merupakan pengembangan dari Laporan Realisasi Anggaran. Kemudian Laporan Perubahan Ekuitas dapat dikatakan pengembangan Laporan Neraca yang dipecah menjadi Neraca dan Laporan Perubahan Ekuitas. Kedua laporan tambahan yang diusulkan oleh KSAP yakni LO dan Laporan Perubahan Ekuitas nantinya justru akan menunjukkan artikulasi yang semakin jelas antar laporan keuangan, yakni Neraca. Jadi, tidak ada alasan jenis laporan akan menambah rumitnya pekerjaan penyusunan laporan keuangan jika saja siklus akuntansi yang diolah oleh sistem akuntansi keuangan pemerintah dipaparkan secara jelas. 6. Peraturan, Sistem Akuntansi dan Teknologi Informasi Bila kita cermati ada kontroversi peraturan perundang-undangan saat ini. UU No 17/2003 dan UU No 1/2004 menggiring ke accrual accounting dan budgeting, sedangkan peraturan lain me-refer ke cash accounting dan cash based budgeting, seperti UU No 33/2004 dan Keppres No 42/20022. Tumpang tindih regulasi juga terjadi ketika pemerintah pusat (Kementerian Keuangan) mengeluarkan Standar Akuntansi Pemerintah sedangkan Kementerian Dalam Negeri juga mengeluarkan petunjuk pembuatan laporan keuangan yang menyerupai standar tersendiri. Ketidakharmonisan daan tumpang tindih regulasi ini akan menimbulkan ketidakpastian hukum dan menimbulkan kebingungan serta keragu-raguan bagi organisasi pemerintah khususnya pemerintah daerah yang akan menerapkan basis akrual . Sistem dan teknik akuntansi juga menjadi persoalan tersendiri. Sampai saat ini belum diterbitkan bentuk baku jurnal-jurnal akrual atas transaksi pemerintah. Pemerintah pusat beralasan bahwa Standar Akuntansi hanya mengatur tentang basis prinsipnya saja, sedangkan teknik penjurnalan diserahkan sepenuhnya kepada pemerintah daerah. Penjurnalan hanya merupakan teknik pencatatan dan yang terpenting tidak menyalahi

Sri Suryanovi.2008. Kajian Basis Akrual Dalam Akuntansi Pemerintah Indonesia: Kontroversinya berdasarkan perspektif peraturan prundang-undangan. BPPK, Jakarta
Seminar Akuntansi Pemerintah

10

prinsip akuntasi akrual. Namun pemerintah pusat sampai saat ini juga belum menerbitkan bentuk jurnal-jurnal transaksi untuk organisasi di level pemerintah pusat. Hal ini yang menyebabkan tertundanya penerapan basis akrual. Diskresi penetapan bentuk jurnal harus diperjelas dan diselesaikan sesegera mungkin agar implementasi basis akrual dapat dilaksanakan secara menyeluruh. Bagan akun standar (Chart of Account) juga masih belum seragam, hal ini tentu akan menyulitkan proses penggabungan atau konsolidasi pelaporan keuangan. Pemerintah pusat telah mengeluarkan PMK 238 tahun 2011 tentang pedoman umum sistem akuntansi pemerintahan yang dapat dijadikan pedoman bagi pemerintah pusat maupun daerah. Namun pedoman ini tidak menghalangi entitas akuntansi untuk mengembangkan akun sesuai karakteristik organisasinya dengan tujuan relevansi laporan keuangan. Infrastruktur berupa teknologi informasi juga belum siap. Penerapan basis akrual membutuhkan teknologi informasi yang terintegrasi untuk membutuhkan laporan yang lengkap dan menyeluruh. Kerumitan penyiapan teknologi informasi menjadi

permasalahan tersendiri. Kondisi saat ini sistem informasi keuangan pemerintah daerah dibuat oleh Kementerian Dalam Negeri atau menggunakan aplikasi yang dipesan melalui pihak luar (konsultan). Diperlukan suatu penyeragaman sistem informasi dan terintegrasi sehingga memudahkan pembuatan Government Finansial Statistic anatara pemerintah pusat dan pemerintah daerah. GFS ini diperlukan sebagai informasi dalam pengambilan keputusan keuangan di tingkat nasional. 7. Kompetensi Persoalan kompetensi SDM ini sangat mendasar. Tuntutan penerapan basis akrual tidak diimbangi dengan kompetensi SDM yang ada. Kompetensi SDM di bidang akuntansi akrual dirasakan masih sangat kurang. Berdasarkan penelitian yang dilakukan oleh Harun (2012) masih banyak pemerintah daerah dan organisasi pemerintah lainnya yang belum memiliki tenaga-tenaga handal di bidang akuntansi. Dalam penelitian tersebut juga disebutkan bahwa Badan Pemeriksa Keuangan dan BPKP yang memiliki kapasitas dan kualitas SDM yang lebih baik dibandingkan organisasi pemerintah lainnya. Kurangnya kompetensi SDM juga menimbulkan persoalan baru. Timbul praktik-praktik kecurangan dalam penyusunan laporan keuangan berbasis akrual. Seringkali pemerintah daerah mengoutsourcingkan penyusunan laporan keuangan akrual kepada pihak

konsultan dalam hal ini kantor akuntan publik maupun kepada pihak BPKP. Ketiadaan kompetensi menjadikan pemerintah daerah dan organisasi pemerintah mengambil jalan pintas demi mendapatkan predikat laporan keuangan Wajar Tanpa Pengecualian dan sesuai SAP. Praktik ini berpotensi inefisiensi yang justru mencederai tujuan utama

Seminar Akuntansi Pemerintah

11

penyusunan laporan keuangan. Apabila praktik ini dibiarkan berlarut-larut maka akan mengarah kepada perilaku korupsi. 8. Pendekatan perancangan akuntansi berbasis akrual. Pendekatan perancangan akuntansi berbasis akrual merupakan hal yang sangat penting. Perdebatan masih terjadi untuk menentukan apakah perubahan dilakukan secara bertahap atau secara big bang (frontal). Para ahli hampir sepakat bahwa pendekatan bertahap sangat disarankan, terutama bagi pemerintah di negara yang sedang berkembang mengingat keterbatasan sumber daya manusia dan komitmen politik dari pimpinan negara yang masih diragukan. Pendekatan ini dirasa paling masuk akal, mengingat konsep akuntansi berbasis akrual harus dipandang sebagai bagian dari sebuah reformasi sistem keuangan negara secara keseluruhan yang harus mencakup reformasi di bidang lain selain hanya masalah akuntansi. Pendekatan ini juga diharapkan dapat menghasilkan hasil optimal karena pelaporan akuntansi dan keuangan berbasis akrual dirancang secara bersamaan dengan pelaporan berbasis kas, kondisi yang saat ini berlaku. Namun demikian, untuk menghindari hilangnya momentum perubahan menuju basis akrual, langkah total juga disarankan jika kendala-kendala penerapan basis akrual dapat diatasi. Dari segi biaya, pendekatan big bang ini dirasa paling murah karena basis kas segera dieliminasi dari sistem berbasis akrual, kecuali pada aspek-aspek khusus, misalnya anggaran. Permasalahannya adalah mana yang paling tepat untuk kondisi di pemerintah Indonesia. 9. Anggaran berbasis akrual Banyak pendapat para ahli yang menyatakan bahwa akuntansi akrual dan anggaran akrual harus dilaksanakan secara bersama-sama sehingga terdapat sinkronisasi antara penganggaran dan pelaporan. Selain itu terdapat kejelasan dan transparansi dalam hal perbandingan antara yang direncanakan pemerintah dan hasil yang secara nyata didapatkan. Terdapat pendapat juga bahwa tanpa mengubah anggaran ke basis akrual, maka akan mengakibatkan terbatasnya keuntungan yang diperoleh dalam

pengimplementasian akuntansi akrual tersebut. Menurut Bambang Widjajarso (2008), untuk implementasi di Indonesia akuntansi basis akrual tidak harus diikuti dengan penerapan anggaran berbasis akrual. Alasan utamanya adalah bahwa anggaran berbasis akrual sangat sulit dimengerti oleh para politisi yang fungsinya menyetujui anggaran yang diajukan oleh pemerintah dan juga para stakeholders lainnya. Dalam administrasinya, anggaran semacam itu akan sulit diterapkan jika kementerian teknis yang berfungsi sebagai Chief Operating Officers tidak diberikan kewenangan yang mandiri untuk melaksanakan anggarannya dan tidak terdesentralisasinya pelaksanaan administrasi anggaran, karena dokumen anggaran
Seminar Akuntansi Pemerintah

12

masih merupakan dokumen yang kaku untuk diikuti bahkan sampai ke unit input paling kecil. Bilamana jika kementerian yang mengurusi anggaran sudah memberlakukan anggaran yang fleksibel dan dijadikan dasar penilaian kinerja yang hanya mengukur output dan outcome untuk kementerian teknis (mengacu pada anggaran berbasis kinerja), anggaran berbasis akrual layak diterapkan 10. Isu Akuntansi yang Spesifik Pengakuan pendapatan. Pada basis akrual pendapatan diakui pada saat timbul hak dari pemerintah. Masalahnya adalah dalam hak pajak yang menganut self assessment dimana wajib pajak menghitung sendiri kewajiban pajaknya, hak tersebut menjadi belum final meskipun sudah ada SPT, sehingga dokumen yang dijadikan dasar penentuan hak tagih pajak menjadi masalah. Untuk mengatasi hal tersebut akuntansi pemerintah harus menciptakan kriteria yang jelas atas pengakuan pendapatan tersebut. Misalnya, seperti yang diterapkan oleh State and Local Governments di Amerika, pendapatan diakui jika terpenuhinya kriteria measurable dan available. Dengan demikian, pendapatan pajak yang harus diakui adalah jika dapat diukur dan tersedia untuk operasi entitas pelaporan. Contoh jenis pajak yang memenuhi kriteria seperti itu adalah pajak property, misalnya Pajak Bumi Bangunan, Pajak Kendaraan Bermotor dan sebagainya. Dalam kondisi itu, pajak property harus langsung diakui dan dicatat sebagai pendapatan. Pengakuan belanja/beban. Pada basisi akrual penggunaan istilah belanja menjadi tidak tepat, sehingga terminologi belanja seharusnya diganti dengan beban atau biaya. Menurut Budi Mulyana dalam makalahnya yang berjudul Penggunaan Akuntansi Akrual di Negara-Negara Lain: Tren di Negara-Negara Anggota OECD berpendapat bahwa Untuk Laporan Realisasi Anggaran dan Laporan Perubahan Saldo Anggaran Lebih, terminologi belanja sudah tepat dan hal ini juga sesuai dengan peraturan perundangan yang berkaitan dengan Anggaran Pendapatan dan Belanja Negara. Sedangkan untuk laporan lain, yakni, Laporan Operasional dan Laporan Perubahan Ekuitas, terminologi beban atau biaya harus menggantikan terminologi belanja. Bahasan ini akan konsisten dengan bahasan tentang jenis laporan keuangan diatas. Dengan demikian, biaya non kas seperti biaya depresiasi akan tercantum dalam Laporan Operasional, Laporan Perubahan Ekuitas dan Neraca, karena tidak tidak ada arus kas keluar seperti pada belanja. B. Isu-Isu dan Tantangan Implementasi Akrual pada Negara New Zealand Reformasi sistem akuntansi di New Zealand terjadi secara besar-besaran pada pertengahan 1980-an dengan privatisasi dan korporatisasi entitas komersial milik
Seminar Akuntansi Pemerintah

13

pemerintah. Selain itu juga ditandai dengan adanya deregulasi besar pasar finansial dan mata uang New Zealand. Pemerintah berusaha untuk meningkatkan kinerja dan akuntabilitas dalam entitas komersial publik yang tersisa dengan mengadopsi praktekpraktek manajemen modern, seperti memberikan kewenangan kuat terhadap personil untuk kepala eksekutif ( kepala badan ) dan juga menerapkan kinerja berbasis evaluasi eksekutif. New Zealand akhirnya dapat membuat laporan keuangan gabungan berbasis akrual sepenuhnya yang pertama pada tahun 1992, yang dikenal sebagai the Crown Financial Statements. Laporan ini diaudit secara independen dan sangat mirip dengan laporan kepatuhan korporasi GAAP. Tahun 1994, Fiscal Responsibility Act memperluas sistem akrual lebih jauh dan mensyaratkan pemerintah mengartikulasikan strategi fiskal dan laporan kemajuan ke arah tujuan pada akrual basis. Sejak saat itu, akuntansi akrual telah menjadi sistem utama baik sistem penganggaran di parlemen maupun untuk pelaporan keuangan oleh the Crown, dan terus digunakan sebagai ukuran kinerja entitas pemerintah seperti pada perusahaan. Reformasi berbasis akrual di Selandia Baru dapat dikatakan sebagai reformasi sistem akuntansi pemerintah yang paling komprehensif yang telah dilakukan oleh berbagai negara sampai saat ini. GAO melaporkan bahwa, pada umumnya sebagian besar pengamat sepakat bahwa tindakan akrual telah memberikan informasi yang lebih baik untuk tujuan pengelolaan aset dan kalkulasi biaya. Selain itu, banyak yang percaya bahwa tindakan akrual telah menghasilkan disiplin fiskal yang jauh lebih besar, terutama untuk para legislator dan pejabat pemerintah lainnya sehingga dapat lebih mudah memastikan kesinambungan fiskal (atau ketiadaan kesinambungan) pada program pemerintah. Berikut ini akan disajikan isu-isu dan tantangan dalam penerapan akuntansi akrual pada pemerintah New Zealand. 1. Dorongan perubahan Keberhasilan dari implementasi manajemen keuangan baru di New Zealand dapat terwujud karena adanya dukungan dari para pemimpin di sektor publik, baik politisi maupun birokrasi. Dengan berlalunya UU Keuangan Publik tahun 1989, New Zealand menyusun kembali proses penganggaran pemerintah menjadi berbasis output, dan juga mensyaratkan bahwa semua penganggaran dan pelaporan di tingkat departemen menggunakan metode akrual. Sebuah proses penganggaran berbasis output, secara umum, menekankan "penggunaan informasi biaya output ( produk ) sebagai alat manajerial dan lebih khusus sebagai dasar untuk model penganggaran pembeli/penyedia (kuasi-pasar)." Dengan kata lain, lembaga pemerintah dan departemen dipandang sebagai produksi output yang kemudian Parlemen merapatkan untuk melakukan pengadaan. 2. Proses Perubahan
Seminar Akuntansi Pemerintah

14

Departemen secara individu menerima persetujuan untuk berpindah ke sistem yang baru. Untuk departemen secara individu, semua elemen kunci dari sistem baru yaitu penganggaran akrual, proses apropriasi, dan proses pelaporan berubah pada saat yang sama. Perubahan tersebut mencakup: spesifikasi oleh setiap departemen/lembaga (konsultasi dengan treasury) atas kelaskelas output secara luas, yang akan menjadi basis untuk apropriasi berbasis akrual; setiap departemen/lembaga mengembangkan sistem akuntansi berbasis akrual yang dapat menyediakan pelaporan bulanan kepada menteri dan treasury dan laporan tahunan kepada parlemen (dan publik). Laporan bulanan meliputi satu set laporan keuangan dan juga laporan mengenai realisasi belanja terhadap apropriasi (anggaran). pengembangan sistem alokasi biaya (cost) sehingga memungkin alokasi seluruh biaya input departemental ke output. Alokasi biaya termasuk biaya overhead, penyusutan dan biaya modal. pengembangan sistem manajemen kas, termasuk pembukaan rekening bank departemental; dan kepala eksekutif departemental bertanggung jawab secara penuh atas manajemen keuangannya masing-masing, mencakup integritas dari informasi yang mereka berikan kepada menteri dan treasury. Undang-undang memberikan waktu dua tahun kepada departemen-departemen untuk mengembangkan sendiri sistem yang berbasis akrual, dalam kenyataannya sebagian besar departemen sudah siap dengan sistem akrualnya dalam waktu satu tahun, sedangkan secara keseluruhan departemen sudah siap dalam waktu delapan belas bulan. 3. Sistem Akuntansi Aktivitas besar selama masa reformasi adalah melakukan kontrak signifikan antara departemen-departemen dengan perusahaan-perusahaan akuntansi dan penyedia software untuk mendukung sistem informasi dan manajemen keuangan. Persyaratan untuk penyajian laporan kepada menteri dan Treasury relatif mudah untuk ditentukan spesifikasinya, tetapi spesifikasi untuk memenuhi kebutuhan internal para manajer masih sulit ditentukan mengingat masih kurangnya pengalaman para manajer dalam sistem yang baru. Tidak disediakan dana khusus untuk pengembangan lebih lanjut dari sistem akuntansi yang telah dibangun di awal, tetapi lebih karena adanya keuntungan/surplus akibat efisiensi. Salah satu keuntungan dari sistem akuntansi akrual adalah bahwa aktivitasaktivitas seperti komitmen atau order pembelian, penggajian, aset tetap, kreditor dan debitor menjadi dapat diintegrasikan ke dalam satu sistem, sehingga mengurangi proses ganda dan masalah

Seminar Akuntansi Pemerintah

15

rekonsiliasi yang biasa terjadi bila digunakan sistem yang terpisah. Penghematan waktu dari sistem baru ini menjadi ciri yang utama. 4. Kompetensi Undang-undang Keuangan Publik mengharuskan disusunnya laporan keuangan oleh pemerintah Selandia Baru (laporan konsolidasian) dan oleh setiap departemen pemerintah dengan berpedoman pada prinsip-prinsip akuntansi yang berterima umum (PABU/GAAP). Penggunaan PABU sangat memfasilitasi penerapan akuntansi di pemerintahan, dan akan memberikan hasil terbaik dengan didukung oleh orang-orang yang terlatih/berpengalaman, software, dan sistem. Di samping itu, Pemerintah Selandia Baru memiliki sebuah badan akuntansi profesional yang terdiri dari akuntan praktisi, akuntan korporat dan akuntan sektor publik. The Institute of Chartered Accountans of New Zealand (kemudian menjadi the New Zealand Society of Accountans) tertarik dan mendukung proses reformasi. Para anggota yang enerjik telah mencurahkan waktu yang banyak untuk mengorganisasikan konvensi-konvensi dan memberikan dukungan maupun pelatihan. 5. Pendekatan perancangan akuntansi berbasis akrual. a. Penetapan Kebijakan Akuntansi Pengadopsian GAAP memberi kontribusi besar untuk menyederhanakan proses perumusan kebijakan akuntansi. Dalam banyak hal penerapan pendekatan yang sama dengan sektor swasta (privat) dapat dilakukan tanpa kesulitan. Namun, dengan pendekatan ini tidak berarti dapat mengeliminasi semua isu-isu penting yang harus diselesaikan. Kebijakan akuntansi dikaji ulang secara ekstensif oleh para ahli akuntansi, kemudian diterbitkan draft publikasian, dan diberikan briefing kepada para CFO departemental dan tanggapan-tanggapan dari mereka dipertimbangkan. b. Pengumpulan Informasi Peraturan yang mengharuskan disampaikannya informasi keuangan secara reguler, akurat, dan tepat waktu kepada Treasury merupakan persyaratan yang menjadi elemen kritikal dari rerangka manajemen. Namun demikian, karena departemen-departemen mengalami sejumlah biaya marjinal dalam penyajian informasi tanpa menerima manfaat langsung, pengumpulan informasi yang diperlukan menjadi isu kunci di dalam penyusunan laporan keuangan yang pertama di New Zealand. Dari sudut pandang Treasury, strategi implementasi adalah untuk meyakinkan bahwa departemen-departemen telah mendapat sosialisi atau pengetahuan yang cukup mengenai peraturan-peraturan sehingga mereka mampu melaksanakannya, bahwa hanya informasi yang diperlukan untuk agregasi laporan keuangan dan untuk monitoring anggaran yang
Seminar Akuntansi Pemerintah

16

diminta, dan bahwa departemen-departemen dan entitas Crown telah paham tentang informasi yang mana yang akan digunakan. c. Pengonsolidasin Informasi Pemahaman yang jelas mengenai kebijakan akuntansi oleh departemen-departemendan keharusan untuk menyajikan data yang andal secara tepat waktu, membuat proses konsolidasi menjadi relatif mudah dengan proses akuntansi. Akan tetapi, awalnya terdapat kesulitan dalam proses pengumpulan data yang menyebabkan tekanan bagi tim konsolidasi laporan keuangan. Buku besar digunakan ketimbang spreadsheet untuk memproses konsolidasian karena buku besar memberikan jejak audit (audit trail) untuk banyak amandemen yang diharuskan sebagai bagian dari penyiapan laporan keuangan. d. Memperoleh Keyakinan atas Informasi Keyakinan atas keandalan informasi diberikan dengan tiga cara. Pertama, departemental chief executives dan chief financial officers diminta untuk menandatangani pernyataan tanggung jawab dengan skedul konsolidasi bahwa dengan pengetahuan terbaiknya mereka menyajikan laporan keuangan yang wajar. Kedua, tim Financial Manegement Assurance mereviu skedul konsolidasi dan draf laporan keuangan dengan hasil analisis yang memberikan beberapa ukuran kenyamanan. Ketiga, audit penuh dilakukan oleh kantor audit yang memberikan keyakinan melalui opini terhadap laporan keuangan. 6. Isu Akuntansi yang Spesifik Isu-isu kritikal yang terkait dengan perumusan kebijakan akuntansi antara lain masalah penilain aset, kriteria pengakuan pajak, dan pengakuan bantuan/subsidi. Salah satu warisan dari sistem akuntansi kas yang lalu adalah tidak tersedianya informasi atas harga perolehan historis dari banyak aset. Masalah ini secara umum diatasi dengan menggunakan pendekatan net current value untuk penilaian aset. Apabila net realizable value tidak dapat diperoleh atau tidak tepat untuk digunakan, seperti untuk kasus infrastruktur dan aset tipe heritage, dapat digunakan konsep depreciated replacement cost. Pendekatan ini untuk menjawab kritik dari sejumlah analis fiskal dan ekonom sektor publik bahwa informasi biaya historis sebagian besar sudah tidak relevan untuk kebutuhan mereka. Para pengguna laporan keuangan tersebut merasa nyaman dengan menggunakan pendekatan current value untuk menilai sebagian besar aset, sehingga neraca memberikan potret yang lebih wajar mengenai realitas ekonomi dari posisi keuangan. Pendekatan ini semakin didukung di dalam rerangka konseptual akuntansi yang dikembangkan terakhir di New Zealand dan Australia. Sementara itu, masalah titik pengakuan yang tepat untuk pendapatan pajak dan pendapatan lain yang dapat dipaksakan memerlukan pertimbangan mendalam. Sebagian
Seminar Akuntansi Pemerintah

17

besar titik pengakuan dari perspektif ekonomi adalah pada waktu munculnya kewajiban dari para pembayar pajak (misalnya, ketika pendapatan yang dapat dikenakan pajak / taxable revenue diperoleh atau ketika konsumsi yang dapat dikenakan pajak / taxable consumption dinikmati oleh para pembayar pajak). Akan tetapi, informasi andal yang memadai seringkali tidak tersedia secara tepat waktu. Oleh karena itu, terutama untuk masalah pajak dalam jangka panjang, kadang-kadang diperlukan kompromi atas waktu pengakuan di kemudian hari ketika informasi andal telah tersedia. Sedangkan untuk pengakuan beban bantuan dan subsidi, pendekatan yang diambil adalah apabila pembayaran bantuan dan subsidi itu masih bersifat discretionary sampai pembayaran dilakukan, maka beban akan diakui ketika pembayaran dilakukan. Alternatif lainnya yaitu beban akan diakui ketika criteria tertentu telah dipenuhi dan pemberitahuan telah disampaikan kepada pemerintah. C. Isu-Isu dan Tantangan Implementasi Akrual pada Negara Australia Latar Belakang Basis akrual pada mulanya adalah basis yang dikenal pada sektor privat saja. Pada basis ini, transaksi yang terjadi diakui pada saat terjadinya ( subtance over form ) yang kemudian dicatat dan disajikan dalam laporan keuangan pada periode bersangkutan. Hal ini berbeda pada basis kas yang mengakui transaksi pada saat diterima dan dikeluarkan pada periode bersangkutan. Dampak dalam basis akrual ini akan menghasilkan informasi yang lebih pada laporan keuangan apabila dibandingkan dengan basis kas, misalnya piutang, utang, depresiasi, yang kemudian lebih berguna dalam pengambilan keputusan. Tren penerapan basis akrual untuk akuntansi ( pelaporan keuangan ) dan penganggaran berkembang diawali oleh negara-negara anggota OECD, salah satunya adalah Australia. Banyak hal yang melatarbelakangi perkembangan penerapan basis akrual ini. Penggunaan basis akrual yang sedang menjadi tren di negara-negara OECD dan negara-negara berkembang tidak terlepas dari manfaat yang diperoleh negara yang menerapkannya. Negara-negara OECD, termasuk Australia tentunya, menilai bahwa penggunaan basis akrual akan dapat meningkatkan kuantitas dan kualitas informasi laporan keuangan yang kemudian berguna dalam pengambilan keputusan dan akuntabilitas publik. Dengan semakin berkualitas informasi yang didapat, maka pemerintah akan dapat mengambil keputusan yang efisien dan efektif dalam pengelolaan keuangan negara. Strategi Penerapan Basis Akrual Australia sudah sejak belasan tahun lalu menerapkan basis akuntansi akrual di negaranya. Akuntansi akrual untuk individual departemen/lembaga diimplementasikan sejak
Seminar Akuntansi Pemerintah

18

tahun 1995. Laporan konsolidasian akrual diterapkan sejak tahun 1997, dan penganggaran akrual dilaksanakan sejak tahun 2000. Pengaruh Inggris terlihat pada struktur akuntansi Australia. Australia merupakan negara persemakmuran dan tumbuh sebagai hasil dari migrasi warga inggris pada tahun 1800-an. Oleh karena itu, praktik akuntansi Australia lebih fokus pada informasi yang diperlukan oleh investor dibandingkan dengan keperluan pajak negara tersebut. Pada tahun 1991, The Australian Securities & Invesment Commission dibentuk untuk membantu peraturan dan menyelenggarakan hukum perusahaan untuk melindungi konsumen, investor dan kreditor. Standar akuntansi dibuat oleh Australian Accounting Standards Board (AASB). Aslinya, ASSB bekerja sama dengan Public Sector Accounting Standards Board untuk membuat standar Australia. Urgent Issues Group (UIG) didirikan pada tahun 1994 untuk membantu menunjuk isu mendesak dalam bidang akuntansi kebanyakan seperti Emergency Issues Task Force (EITF) di Amerika Serikat. Pada tahun 1999, pengaturan standar Australia mereorganisasi ulang melalui The Corporate Law Economic Reform Program Act. Reorganisasi ini membuat Financial Reporting Council (FRC) mengatur tindakan AASB. FRC dapat memberikan AASB pengarahan tapi tidak akan bisa mempengaruhi isi dari standar akuntansi. AASB sekarang mempunyai tanggung jawab untuk membuat standar baik sektor publik maupun sektor pribadi dan bebas untuk mencari tim dan staf. Di samping itu, UIG terus memberikan panduan mengenai isu akuntansi yang mendesak. Australia mengadopsi IFRS pada tahun 2005. Seperti halnya dengan Selandia Baru, adopsi akuntansi akrual di Australia untuk sektor publik terjadi selama periode reformasi ekonomi luas, meskipun reformasi Australia barangkali lebih sederhana dibandingkan dengan Selandia Baru. Meskipun pertumbuhan ekonomi Australia lebih konsisten dari Selandia Baru, tekanan muncul pada awal 1990-an untuk meningkatkan efisiensi pemerintah dan meningkatkan kinerja. Reformasi

komprehensif pada akhirnya dilakukan dengan cara melaksanakan dua inisiatif yaitu Financial Management Improvement Program dan Program Management and Budgeting. Tahap-tahap penerapan: I. Periode sebelum 1989 Sebelum tahun 1989, Australia menggunakan basis kas untuk pelaporan akuntansi sektor pemerintah. Hal-hal yang terjadi masa ini seperti : 1. Buku besar kas yang tersentralisasi Agency mencatat transaksi penerimaan dan pembayaran dalam buku besar pusat

Seminar Akuntansi Pemerintah

19

2. Department of Finance and Deregulation Australia menyiapkan Laporan Penerimaan dan Pembayaran (Anggaran versus Realisasi) oleh Agency untuk setiap item apropriasi. Laporan ini diaudit penuh 3. Agency tidak disyaratkan untuk menghasilkan laporan keuangan berbasis kas sendiri sampai 1989-1990. Laporan kas telah dimasukkan dalam laporan tahunan agency dan telah diaudit II. Periode tahun 1989 s.d. 1992 Dalam periode ini, pemerintah Australia mulai menerapkan akuntansi modifikasi kas. Hal-hal yang terjadi masa ini seperti: 1. Setiap agency disyaratkan untuk mempersiapkan satu set laporan keuangan basis modifikasi kas untuk pertama kalinya 2. Sebagai bagian dari laporan keuangan tahunan masing-masing agency, Pernyataan informasi tambahan keuangan meliputi debitur, kreditur, aktiva tetap dan kewajiban tertentu diperlukan 3. Tidak semua aset dan kewajiban, seperti long service leave, annual leave dan dana pensiun, diminta untuk diungkapkan 4. Dampak transaksi atau peristiwa non tunai terus diabaikan, termasuk penyusutan III. Periode tahun 1992 s.d. 1994 Periode ini adalah periode dimana pemerintah melakukan transisi menuju akuntansi akrual penuh. Hal-hal yang terjadi pada periode ini yaitu : Tahun 1992, Menteri Keuangan mengumumkan tiap departemen untuk melaporkan dengan basis akuntansi akrual penuh pada tahun yang berakhir pada 30 Juni 1995. Tahun 1993, Menteri

Keuangan mengeluarkan pedoman baru untuk laporan berbasis akrual, yang diterapkan secara progresif mulai 1993. Tiga laporan keuangan yang dipersyaratkan adalah : 1. Laporan Penerimaan dan Pembayaran (Kas) 2. Laporan Aset dan Kewajiban Tertentu (Akrual) 3. Laporan Apropriasi (Diterima dan Digunakan) 4. Catatan Penjelas Permasalahan yang diidentifikasi dalam menyiapkan laporan keuangan berbasis akrual adalah : 1. Aset terdaftar tidak lengkap dan tidak up-to-date 2. Menetapkan penilaian untuk aset 3. Memperoleh informasi akrual dari sistem IT keuangan berbasis kas 4. Staff tidak familiar dengan persyaratan laporan keuangan 5. Kekurangan dalam akuntansi/sistem IT managemen keuangan, dan 6. Kurangnya definisi atau definisi tidak dipahami
Seminar Akuntansi Pemerintah

20

IV.

Periode tahun 1995 dan setelahnya Proses memindahkan agency Pemerintah Australia dari akuntansi kas ke akuntansi akrual berlangsung stabil dan terukur. Implementasi akuntansi akrual penuh ditetapkan untuk tahun berakhir 30 Juni 1995. Sebuah program pilot terhadap sepuluh agency menyiapkan laporan berbasis akrual untuk tahun 1992 hingga 1993. Sepuluh agency berikutnya pindah ke format akrual untuk 1993-1994, dan sisanya melaporkan untuk pertama kalinya di 1994 dan 1995. Laporan Akrual Penuh Agency dimasukkan dalam laporan tahunan mereka dan diaudit. Tahun 1995 Laporan Akrual Konsolidasi Percobaan dibuat oleh Department of Finance and Deregulation ( DOFAD ). Tahun 1996 dan 1997, Laporan Akrual Konsolidasi dipublikasikan dan diaudit. Pada Tahun 1998 1999, audit penuh atas Laporan Akrual Konsolidasi. Devolusi tanggung jawab, baik dari badan koordinator pusat dan instansi lini, adalah kerangka oikerja manajemen keuangan yang mendasar di Australia. Oleh karena itu DOFAD telah menetapkan kendali yang terdefinisi dan terbatas dalam proses migrasi akrual. DOFAD menetapkan kerangka kebijakan dan kerangka waktu, tetapi agency memtuskan tentang bagaimana menerapkan pelaporan akrual dalam kerangka kerja itu, termasuk : Bagan Akun Pengenalan sistem akrual Pelatihan Identifikasi aset dan kewajiban Strategi manajemen risiko Penilaian kebutuhan informasi keuangan / keterampilan DOFAD mensyaratkan agency untuk menggunakan akuntansi akrual penuh untuk laporan tahun 1995. Dalam penerapan akuntansi akrual tersebut, agency dibantu dengan peraturan-peraturan sebagai berikut: 1. Australian Accounting Standard (AAS) 29 "Financial Reporting by Government Departments". 2. Guidelines for Accrual Based Statements yang dikeluarkan oleh DOFAD pada tahun 1993. A Guide to the Use of Accrual Accounting and Reporting by agencies dikeluarkan oleh Finance pada 1994 yang mencangkup: konsep dasar akuntansi dan pelaporan keuangan, bagaimana informasi keuangan dapat menjadi relevan dalam pengambilan keputusan, mengapa laporan agency berbeda dengan sektor privat, dan interpretasi laporan keuangan.
Seminar Akuntansi Pemerintah

21

Permasalahan-permasalahan yang Timbul Diperlukan waktu belasan tahun untuk menjadikan accrual budgeting and accounting di Australia dapat dikatakan baik. Proses adopsi penerapan basis akrual ini memakan waktu yang sangat lama dan meminta adanya dukungan yang kuat dari sistem informasi manajemen, sumber daya manusia, komitmen kepemimpinan, kapasitas parlemen dan eksekutif, serta diperlukannya implementasi yang bertahap. Hal-hal inilah yang menjadi prasyarat kesuksesan implementasi accrual budgeting and accounting. Dalam proses transisi menuju akuntansi berbasis akrual penuh, pemerintah Australia mendapati persoalan-persoalan dan kendala selama implementasi. Berikut ini adalah persoalan-persoalan yang dihadapi : 1. Pengakuan aset dan kewajiban Pencatatan aset dan kewajiban pada harga pembelian adalah metode paling mudah, namun permasalahan yang ditemui adalah : Aset similar dinilai pada jumlah yang berbeda hanya karena mereka mempunyai tanggal pembelian yang berbeda Nilai aset dan kewajiban dapat naik dan turun di pasar seperti hutang dan bangunan.

Penilain yang paling baik menggunakan metode current valuation, namun pendekatan ini juga menemui masalah yaitu : Nilai berubah-ubah Saran profesional dibutuhkan untuk menentukan nilai Beberapa aset seperti warisan budaya, pertahanan dan infrastuktur sulit untuk dinilai

a. Pengakuan aset dan kewajiban Warisan Warisan (heritage assets) meliputi bangunan bersejarah, monumen, situs purbakala, museum, galeri dan kumpulan koleksi. Pengakuan dan penilaian warisan tesebut menemui kesulitan karena : Menekankan pada nilai pasar untuk sesuatu yang mempunyai nilai budaya dan bukan nilai moneter Warisan memilik siklus hidup yang lama, kadang-kadang ratusan tahun. Nilainya tidak jatuh dari waktu ke waktu sehingga konsep depresiasi tidak relevan. Aset ini secara umum tidak diperjualbelikan karena dilindungi undang-undang dan aset ini tidak mempunyai nilai pengganti ( replacement value ) Pemerintah Australia dalam pengakuan aset warisan ini dengan menerapkan hal-hal berikut : Agency diperlukan untuk mengelola aset-aset warisan sehingga aset warisan tidak jatuh nilainya.
Seminar Akuntansi Pemerintah

22

Tidak semua warisan atau item budaya akan memenuhi definisi akuntansi aset walaupun walaupun mempunyai nilai warisan. Apabila suatu aset warisan dan budaya

Tak tergantikan dan tidak memiliki harga pasar, tidak mungkin nilainya dapat diukur secara andal dan dicatat sebagai aset. Aset warisan dinilai pada nilai wajar, yaitu dimana harga pasar tidak dapat digunakan, metode penilaian lain digunakan seperti pendekatan pendapatan atau nilai pengganti yang didepresiasi.

b. Pengakuan aset dan kewajiban Senjata Pertahanan Australia baru-baru ini mengadopsi metode kapitalisasi untuk akuntansi senjata pertahanan setelah sebelumnya memperlakukannya sebagai biaya. Amerika Serikat mengadopsi pendekatan serupa. Aset militer seperti rumah sakit dasar, sekolah militer dan perguruan tinggi dikapitalisasi. Namun demikian, masih ada masalah yang tidak terselesaikan : Sulit untuk mengkapitalisasi penelitian, terutama bila dilakukan in-house Sulit untuk menilai kelebihan aset yang dihentikan, penggunaan eksklusif militer atas spektrum untuk komunikasi dan penggunaan wilayah udara eksklusif. c. Pengakuan aset dan kewajiban Aset Infrastruktur Aset infrastruktur terutama terdiri dari jalan raya dan aset jaringan lainnya. Isu-isu yang terjadi meliputi: Aset ini memiliki masa manfaat yang panjang. Oleh karena itu muncul pertanyaan apakah mereka harus disusutkan Beberapa negara tidak melakukan depresiasi aset tersebut atas dasar bahwa pengeluaran pemeliharaan mempertahankan nilai mereka Pemerintah Australia menilai aset infrastruktur pada nilai wajar sebagai contoh bila harga pasar di mana tidak dapat digunakan, metode penilaian lain seperti pendapatan atau pendekatan biaya pengganti terdepresiasi akan digunakan d. Pengakuan aset dan kewajiban Komitmen Sosial Komitmen sosial dari pemerintah meliputi skema asuransi sosial, kesehatan dan program pendidikan. Haruskah komitmen seperti dicatat sebagai kewajiban? Skema pensiun untuk pegawai pemerintah jelas merupakan kewajiban pemerintah dan harus dicatat. Salah satu manfaat besar Australia pindah ke akuntansi akrual adalah identifikasi skema kewajiban pensiun tidak didanai. Namun, komitmen lain untuk masyarakat luas umumnya tidak dicatat sebagai kewajiban karena jika pemerintah mengurangi tingkat tunjangan yang dibayarkan di
Seminar Akuntansi Pemerintah

23

masa depan, hal ini akan berakibat tidak adanya tidak lain untuk pengadilan mencari kerusakan untuk kehilangan manfaat. Perlakuan pemerintah Australia pada komitmen sosial adalah: Kewajiban manfaat karyawan, seperti untuk gaji atau pensiun yang belum dibayar, akan diakui sebelum : Bila pelayanan disediakan oleh karyawan, atau Waktu kewajiban yang ditentukan dalam kesepakatan pekerjaan tersebut

Manfaat Karyawan yang diperlukan untuk diukur dan diungkapkan sesuai dengan AASB 119 Employee Benefits, yaitu kewajiban upah dicatat sebesar nilai yang tidak didiskontokan dan penentuan aktuaria untuk pensiun dan hak lainnya.

2. Perubahan Budaya Perubahan budaya diperlukan untuk menerima akuntansi akrual dan reformasi yang terkait untuk meningkatkan pengambilan keputusan pemerintah. Di Australia model sektor swasta diterapkan dan tema-tema kunci seperti : Pengenalan bisnis yang lebih seperti pemerintah menggunakan informasi akrual Agency harus memenuhi tuntutan pemerintah sebagai pembeli dan pemilik Finance sebagai Chief Finance Officer

Budaya yang diterapkan di pemerintah yang menyerupai bisnis seperti: Pembagian tanggung jawab dan akuntanbilitas kepada manager Budaya kinerja Peningkatan akuntabilitas eksternal Informasi akrual yang lebih komprehensif untuk pengambilan keputusan dan reformasi terkait Operation Sunlight pada tahun 2005 bertujuan untuk meningkatkan transparansi dan akuntabilitas anggaran dengan cara : Meningkatkan definisi outcomes dan informasi apropriasi untuk parlemen Meningkatkan definisi output atas pelaporan khususnya oleh badan-badan dan untuk pengambilan keputusan oleh pemerintah Melengkapi outocmes dan output dengan fokus program untuk respon terhadap tekanan politik dan masyarakat Meningkatkan presentasi dalam makalah anggaran melalui satu set laporan menurut AASB1049 yang sejalan dengan Australian Accounting Standards and Government Finance Statistics (GFS)

Seminar Akuntansi Pemerintah

24

Apropriasi kas bersih sehingga lembaga hanya mendapatkan uang tunai yang dibutuhkan. Hal ini mencegah terjadinya gunggungan kas di instansi dan penciptaan inefisiensi uang tunai.

Biaya bersih layanan yang menggeser fokus dari keuntungan dan kerugian (hal tidak masuk akal dalam pemerintahan) menjadi dana apa yang dibutuhkan oleh pemerintah.

3. Keahlian (skills) DOFAD dan lembaga lainnya tidak memiliki keterampilan akuntansi yang memadai sehingga DOFAD melakukan kemitraan jangka panjang dengan sektor swasta. Pengaturan ini tidak melibatkan konsultan tetapi pengaturan kontrak on-going untuk memastikan ketentuan layanan berkualitas tinggi Kemitraan ini memberikan on-the-job training untuk staf dan pelatihan internal tambahan untuk membangun kapasitas dalam DOFAD Pegawai pemerintah bertanggung jawab untuk produk final DOFAD memiliki program pascasarjana sangat diakui hingga menarik lulusan yang terampil dan mengurangi ketergantungan pada kontraktor Strategi pelatihan DOFAD dalam memberikan dukungan untuk pengenalan untuk pelaporan akrual penuh adalah sebagai berikut : Program dasar akuntansi akrual disampaikan kepada semua lembaga termasuk staf di wilayah regional. Pengembangan serangkaian seminar pelatihanberfokus pada peran akuntansi akrual dalam akuntabilitas dan manajemen. Membantu dalam pengembangan pelatihan berbasis komputer. Keterlibatan dalam seminar profil tinggi menggunakan pejabat di tingkat yang sesuai. Mensponsori serangkaian kelompok diskusi pada lembaga pilot Menpublikasikan bahan panduan dan teknikal.

4. Sistem IT Informasi Keuangan Sistem informasi perlu ditingkatkan untuk implementasi akrual. DOFAD telah menghentikan sistem kas dan membangun sistem akrual. Mungkin lebih baik untuk mempertahankan sistem kas dan modul baru untuk menghasilkan informasi akrual. Dengan menghentikan sistem kas, DOFAD kehilangan kemampuannya untuk menghasilkan informasi kas yang tepat waktu sebagaimana kas berasal dari data akrual. Pelajaran yang muncul jelas dari negara-negara berbasis akrual adalah untuk memilih perangkat lunak dan untuk menyesuaikan proses internal dalam pemerintahan untuk sistem mereka. Masalah muncul dengan sistem DOFAD yang telah dibangun
Seminar Akuntansi Pemerintah

25

dengan spesifikasinya dan tidak ada rasionalisasi proses. Terlalu banyak fungsi khusus dalam sistem tersebut. Oleh karena itu, cara terbaik adalah menjaga sistem tetap sederhana dan menggunakan fungsi off the shelf. 5. Komunikasi Memastikan komunikasi yang memadai atas informasi akrual antara Pemerintah, Parlemen dan pengguna data keuangan. Pengalaman di negara-negara yang telah pindah ke akrual telah mengungkapkan kesenjangan komunikasi dengan media, dan dengan ekstensi masyarakat umum, yang mengarah pada salah tafsir jumlah akrual. Memastikan komunikasi yang memadai atas perubahan untuk membantu mencapai perubahan budaya yang diinginkan dalam pengambilan keputusan pemerintahan. Hindari kesalahan bahwa model sektor swasta dapat dengan mudah diterapkan dalam pemerintahan Menjaga sistem pembayaran kas terpusat untuk memastikan kas dikendalikan

Pelajaran yang Dapat Diambil untuk Penerapan di Indonesia Pada negara Selandia Baru, penerapan akuntansi berbasis akrual diikuti dengan penerapan anggaran berbasis akrual. Australia pun sempat melakukan hal tersebut, sebelum akhirnya mereka menyesal karena penerapan tersebut dianggap tidak worth. Pelajaran yang dapat diambil oleh Pemerintah Indonesia dari kejadian tersebut adalah bahwasanya perlu diidentifikasi lebih lanjut, apakah penerapan anggaran berbasis akrual cukup tepat diterapkan di anggaran Pemerintah Indonesia. Selama ini, hanya dua negara yang menerapkan akuntansi berbasis akrual sekaligus anggaran berbasis akrual, yaitu Inggris dan Selandia Baru. Penerapan akuntansi berbasis akrual memang tidaklah harus selalu diikuti dengan penerapan anggaran berbasis akrual. Anggaran tersebut dianggap sulit dimengerti oleh para politisi anggota dewan dan stakeholders lainnya sehingga bisa menimbulkan permasalahan lain. Konsensus negara OECD pun menyatakan setuju dengan penerapan akuntansi berbasis akrual, namun tidak untuk penerapan anggaran berbasis akrual. Adapun untuk mensukseskan penerapan basis akrual di Indonesia, beberapa langkah yang patut ditiru dari negara Australia yaitu: 1. Menyiapkan sistem akuntansi dan IT based system yang andal 2. Komitmen kuat dari pimpinan 3. Menyediakan SDM yang kompeten 4. Mengantisipasi resistensi terhadap perubahan
Seminar Akuntansi Pemerintah

26

5. Menyiapkan tahapan-tahapan implementasi dengan matang 6. Melakukan perubahan budaya kerja yang menyerupai bisnis: Pembagian tanggung jawab dan akuntanbilitas kepada manager Budaya kinerja Peningkatan akuntabilitas eksternal Informasi akrual yang lebih komprehensif untuk pengambilan keputusan dan reformasi terkait 7. Memastikan adanya komunikasi yang memadai, baik di internal pemerintahan maupun dengan pihak eksternal

D. Isu-Isu dan Tantangan Implementasi Akrual pada Negara Amerika Serikat Pada mulanya, untuk melaksanakan aktivitas sektor publik, berbagai negara masih menggunakan basis kas. Kemudian, di awal tahun 1990-an, mulai muncul laporan keuangan dan anggaran yang menggunakan basis akrual pertama di dunia, yaitu di New Zealand. Dalam perkembangan selanjutnya, terjadi perubahan besar dalam penggunaan basis akuntansi, yaitu dari basis kas menuju (menjadi) basis akrual di negara-negara anggota OECD (Organization for Economic Cooperation and Development). Namun demikian, tingkat penerapan basis akrual di negara-negara tersebut berbedabeda. Hongaria menggunakan basis kas penuh. Austria memperkenalkan basis akuntansi akrual sebagian. Pemerintah Austria mengakui aktiva tanpa penyusutan, sementara pendapatan dan pengeluaran diakui secara akrual. Dua negara di Eropa Timur; Ceko dan Lithuania, menggunakan akuntansi akrual untuk aktiva tetap dan investasi, tetapi tidak untuk pendapatan pajak mereka. Di Amerika Serikat, basis akrual berlaku di tingkat pusat sejak tahun 1997, setelah adanya Chief Financial Officers Act tahun 1990. Di tingkat lokal sendiri, proses perubahan basis dari kas menjadi akrual masih berjalan. Latar belakang pemerintah Amerika Serikat berpindah ke akuntansi berbasis akrual antara lain : Pada pemerintah negara bagian/lokal : tidak dapat digunakannya FASB yang merupakan pedoman akuntansi swasta di Amerika untuk digunakan dalam sektor publik dikarenakan beberapa alasan. Oleh karena itu, dibentuklah GASB yang yang bertugas untuk menyusun dan memutakhirkan standar akuntansi untuk pemerintah negara bagian dan lokal, hingga saat ini.
Seminar Akuntansi Pemerintah

27

Pada pemerintah federal : adanya Undang-Undang Chief Financial Officer (CFO) yang mengharuskan pemerintah federal (Termasuk unit komponen) untuk

mengeluarkan laporan keuangan tahunan yang telah diaudit. Sehingga dibentuklah FASAB (Federal Accounting Standards Advisory Board) yang bertugas untuk menyusun dan memutakhirkan standar akuntansi untuk pemerintah federal.

Isu-Isu Seputar Transisi Penggunaan Basis Akrual Di Amerika Penggunaan basis akrual di Amerika Serikat bukanlah dilakukan tanpa alasan. Selain dikarenakan Amerika merupakan anggota OECD yang sebagian besar anggota lainnya juga sudah menerapkan basis akrual, Amerika sendiri membutuhkan suatu basis yang bisa mengakomodir semua informasi keuangan di laporan keuangannya. Basis akrual sangat bisa mewujudkan hal itu. Berikut ini akan dijelaskan mengenai isu-isu terkait penerapan basis akrual di Amerika Serikat: 1. Bentuk Pemerintahan/Negara Seperti kita ketahui bahwa sistem pemerintahan di Amerika Serikat itu berbeda dengan negara-negara lain dimana dalam satu negara Amerika Serikat terdiri dari 50 an negara bagian. Permasalahan awal mengenai akuntansi timbul ketika tahun 1948 pemerintah Amerika tidak memiliki suatu standar yang mengatur mengenai bagaimana prinsip laporan keuangan pemerintah negara bagian dapat diterima oleh pemerintah federal. Alih-alih prinsip/standar akuntansi yang dapat diterima pemerintah federal, pemerintah negara bagian sendiri bahkan tidak memiliki standar akuntansi. Akibatnya, lebih dari 30.000 pemerintah daerah memiliki setidaknya satu masalah utang publik yang luar biasa, dengan total yang lebih dari $ 1,5 triliun (data dari Department of Commerce, Bureau of the Census, 2004). Kenyataan tersebut membuat dewan Amerika Serikat berpendapat bahwa negara tersebut memerlukan standar akuntansi yang baik dan basis akuntansi yang tepat. Melihat keberhasilan New Zealand dalam menerapkan basis akrual, yang ternyata terbukti dapat mengungkapkan informasi keuangan negara dengan lebih akurat, membuat Amerika Serikat juga tertarik untuk melakukan hal yang sama. Tetapi karena sekali lagi bentuk pemerintahan di Amerika Serikat itu berbeda, maka yang diterapkan hingga saat ini pada akuntansi laporan keuangannya adalah modified Accrual Basis, basis akrual yang disesuaikan dengan keadaan negara yang bersangkutan.

2. Dukungan Pemerintah dan Sumber Daya Manusia

Seminar Akuntansi Pemerintah

28

Akuntansi basis akrual memang dikenal paling susah penerapannya dibanding basis yang lain. Basis ini membutuhkan data dan informasi yang sangat akurat dan benar terkait dengan transaksi keuangan yang terjadi. Walaupun begitu, GAAP berpendapat bahwa akuntansi basis akrual merupakan basis yang sangat bagus bila digunakan dalam menyajikan laporan keuangan. Dan untungnya adalah bahwa kondisi SDM di Amerika Serikat sangat siap dalam mendukung perubahan ini. Kemampuan dan keahlian SDM, ditambah dengan semangat pemerintah untuk melakukan perubahan, membuat penerapan basis akrual tidak menemui hambatan yang berarti. Penggunaan basis akrual di Amerika Serikat terbukti bisa menunjukkan surplus atau defisit keuangan dengan lebih akurat. Akibatnya pemerintah pun lebih mudah dalam menentukan kebijakan keuangan ke depannya dan bisa memroyeksikan kemajuan pemerintahan dengan lebih akurat.

3. Isu Anggaran akrual Penganggaran memiliki peranan yang sangat penting pada keuangan suatu negara. Walaupun nilainya biasanya ditentukan oleh faktor politis dan kebutuhan negara tersebut, tetapi metode yang digunakan dalam penganggaran juga harus diperhatikan benar-benar, karena ini menyangkut informasi yang akan disediakan bagi pembuat kebijakan. Di samping itu, karena proses penganggaran juga harus melihat faktor akuntabilitas dan transparansi, maka cara pengukuran yang tepat akan berpengaruh signifikan terhadap keputusan secara keseluruhan. Sehingga pemilihan metode yang tepat dalam penganggaran dianggap lebih penting daripada proses penganggarannya itu sendiri. Penganggaran di Amerika Serikat (GAO, 2011) sebenarnya tidak menganut basis akrual maupun kas murni. Sistem yang digunakan lebih berbasis pada kewajiban hukum atau komitmen selama suatu periode. Tiga tahapan dalam penganggaran di Amerika Serikat adalah: Kongres menentukan otoritas anggaran di awal sebelum pemerintah dapat menyusun pengeluaran. Pejabat pemerintah yang menyusun pengeluaran terikat dengan perjanjian legal yang mengikat secara hukum. Pengeluaran pemerintah dilakukan sesuai perjanjian tersebut.

Bisa dikatakan bahwa basis tersebut merupakan basis kas modifikasi. Untuk beberapa program di Amerika Serikat memang sudah menggunakan anggaran berbasis akrual, tetapi selebihnya tetap menggunakan basis kas modifikasi. Beberapa tahun terakhir, Amerika Serikat telah berupaya untuk meningkatkan managemen keuangan sektor publik yang selaras dengan prinsip transparansi dan
Seminar Akuntansi Pemerintah

29

akuntabilitas. Upaya ini telah menuntut adanya kebutuhan akan informasi keuangan lengkap dan handal. Karena basis akuntansi yang digunakan adalah basis akrual sedangkan anggarannya menggunakan basis kas modifikasi, maka tantangan terbesar dari Amerika Serikat adalah bagaimana mengintegrasikan kedua hal tersebut dengan efektif dan efisien sehingga dapat memberikan informasi keuangan yang bisa mendukung pemerintah dalam membuat kebijakan ekonomi yang tepat dan akurat. Pemerintah Amerika Serikat telah belajar banyak dari pengalaman negara-negara OECD yang lebih dulu menerapkan basis akrual untuk anggarannya, seperi New Zealand. Hal itu bisa menjadi masukan untuk mencari cara terbaik dalam meningkatkan performa penganggaran dalam jangka panjang. Tetapi sekali lagi, karena bentuk pemerintahannya yang unik dan berbeda dengan negara lain, pemerintah Amerika Serikat tidak bisa serta merta menerapkan anggaran berbasis akrual secara gegabah. Karena penggunaan yang sistem yang sama di dua negara berbeda yang memiliki sistem pemerintahan dan sistem dasar yang berbeda, bisa menyebabkan hasil yang berbeda pula. Oleh karena itu harus dicari dulu bentuk yang tepat dan sesuai dengan keadaan sistem pemerintahan, baru diterapkan. Itulah yang dilakukan pemerintahan Amerika Serikat hingga saat ini.

4. Spesific Accounting Issue Sejak tahun 1999 basis akrual secara resmi digunakan di Amerika Serikat, pemerintah memberikan waktu untuk mengevaluasi penggunaan basis akrual. Setelah 6 tahun penggunaan ternyata masih ada beberapa masalah terkait penerapan basis akrual ini. Masalah-masalah yang dihadapi di Amerika Serikat antara lain : Capital Asset Amerika Serikat tidak melaporkan penyusutan aktiva tetap. Oleh karena itu, pemerintah harus mencatat dokumen saat aktiva tersebut diperoleh (banyak pemerintah tidak memiliki informasi ini dalam sistem keuangan mereka), dan menentukan masa manfaat aset tersebut. Namun GASB mendorong pemerintah untuk menilai masa manfaat berdasarkan pengalaman masing-masing pemerintah negara bagian. Misalnya, aktiva tetap, seperti jalan, di satu wilayah negara bagian mungkin lebih lama atau lebih pendek masa manfaatnya dari jenis aset yang sama di negara bagian lain. Klasifikasi Isu lain yang dianggap sebagai bermasalah adalah tentang klasifikasi akun. GASB memperkenalkan beberapa kategori dana, dimana pemerintah diharusnya
Seminar Akuntansi Pemerintah

30

untuk menganalisis akunnya sebelum menempatkan dana dan menentukan klasifikasi dengan tepat. Klasifikasi keputusan teknis ini tidak salah, namun banyaknya jumlah keputusan yang harus dibuat ternyata cukup memakan waktu. Keputusan yang harus dibuat mencakup penentuan apakah pendapatan pemerintah harus dilaporkan sebagai pendapatan program atau sebagai pendapatan umum. Jika penghasilan ditentukan untuk menjadi pendapatan program, itu harus dilaporkan dalam program yang sesuai. Aktiva bersih juga perlu diklasifikasikan menjadi tiga kategori: capital asset, net of related debt; restricted net asset (dibagi antara pembatasan permanen dan sementara), dan unrestricted. Akibat dari banyaknya klasifikasi akun yang ternyata membuat pusing beberapa negara bagian, akhirnya banyak pemerintah negara bagian/lokal memilih untuk mempertahankan sistem akuntansi mereka yaitu akrual dimodifikasi atau anggaran dasar selama tahun dan kemudian membuat penyesuaian akrual berbagai reklasifikasi pada akhir periode pelaporan. Eliminasi/Penghapusan Untuk pemerintah Amerika yang sebelumnya tidak pernah membuat entity wide financial statement, eliminasi adalah menjadi tantangan baru. Ini adalah hasil dari metode yang sebelumnya dikenalkan dalam government wide financial statement, yaitu penggunaan dua kolom dan informasi yang fokus pada cost on service. Karena penggunaan dua kolom hanya memisahkan informasi antara pemerintah dan aktifitas bisnis, maka tidak semua aktifitas di dalam suatu entitas bisa dipisahkan dengan sempurna. MDA (Management Discussion and Analysis) MDA dimaksudkan untuk menjadi analisis bias, objektif, dan faktual dari posisi keuangan pemerintah dan perubahannya untuk periode tersebut. Tantangan terbesar adalah mempersiapkan MDA yang berfokus pada informasi positif dan meminimalkan informasi negatif. Kurangnya informasi pada MDA tidak akan mempengaruhi opini auditor. Tetapi karena ini sudah disyaratkan dalam laporan keuangan negara bagian dan lokal, sesuai dengan GASB Statement 34, maka MDA harus selalu dicantumkan. Dan tantangannya adalah bagaimana membuat MDA tetap menjadi sumber informasi yang kredibel dan berguna. Batas waktu pelaporan laporan keuangan

Seminar Akuntansi Pemerintah

31

Batas waktu pelaporan laporan keuangan belum diatur oleh GASB, namun sampai saat ini pemerintah Amerika selalu berupaya agar laporan keuangan dapat selesai dalam jangka waktu 6 bulan agar informasi yang dihasilkan lebih handal.

Seminar Akuntansi Pemerintah

32

BAB III PENUTUP Kesimpulan 1. Peralihan dari basis kas ke akrual yang terjadi di beberapa negara tidak dilakukan secara langsung, tetapi melalui tahapan-tahapan, contohnya seperti yang terjadi di Indonesia, dimana implementasi akuntansi akrual terjadi melakukan transisi mulai dari basis kas, basis kas menuju akrual dan diharapkan pada tahun 2015 sudah full accrual. 2. Isu dan tantangan yang timbul dalam implementasi akuntansi akrual sangat terkait dengan : Dorongan dan motivasi suatu negara dalam implementasi akuntansi akrual; Kondisi sumber daya yang ada ada baik sumber daya manusia maupun sumber daya informasi teknologi yang ada; Situasi sosial politik, kekuasaan maupun struktur pemerintahan suatu negara;

3. Isu akuntansi yang timbul terkait dengan impelementasi akuntansi akrual yang terjadi dalam pelaksanaannya, akuntansi akrual agak sedikit sulit untuk diterapkan secara penuh hal ini terkait pengakuan transaksi ekonomi yang terjadi tetapi belum ada bukti kas yang diterima dan juga pengukuran terhadap suatu aset yang sulit untuk ditentukan nilai ekonominya. Seperti pengakuan pendapatan yang mana susah untuk ditentukan dan juga pengukuran terhadap nilai aset yang memiliki nilai sejarah.

Seminar Akuntansi Pemerintah

33

DAFTAR PUSTAKA

1. Republik Indonesia. (2003). Undang-Undang No 17 Tahun 2003 tentang Keuangan Negara.Sekretariat Negara. Jakarta 2. Mulyana, Budi. Penggunaan Akuntansi Akrual di Negara-Negara Lain: Tren di NegaraNegara Anggota OECD. http://sutaryofe.staff.uns.ac.id/files/2011/10/Akuntansi-berbasisakrual.pdf (diakses 15 Desember 2012) 3. Widjajarso, Bambang. Penerapan Basis Akrual pada Akuntansi Pemerintah Indonesia: Sebuah Kajian Pendahuluan. http://sutaryofe.staff.uns.ac.id/files/2011/10/Akuntansi-

berbasis-akrual.pdf (diakses 15 Desember 2012) 4. Suryanovi, Sri. Kajian Basis Akrual dalam Akuntansi Pemerintahan Indonesia: Kontroversinya Berdasarkan Perspektif Peraturan Perundang-Undangan (diakses 15

http://sutaryofe.staff.uns.ac.id/files/2011/10/Akuntansi-berbasis-akrual.pdf Desember 2012)

5. Harun,H. 2012. Public Sector Accounting Reforms In The Indonesian Post-Suharto Era. University of Waikato. New Zealand 6. http://www.depdagri.go.id/basis-data/2010/01/28/daftar-provinsi Januari 2013) (diakses tanggal 5

Seminar Akuntansi Pemerintah

34