PERANAN DAN TUGAS UTAMA PEMERINTAHAN DAERAH DALAM PELAYANAN PUBLIK (Suatu Analisis Akademik dan Empirik Mengenai

Implementasi Kebijakan Desentralisasi dan Otonomi Daerah Menurut Versi UU No. 32 Tahun 2004 dalam Mendukung Hubungan antar Pemerintahan dan Mendorong Kerjasama antar Daerah dalam upaya mewujudkan pelayanan public yang baik)1 Oleh: Prof.Dr. H. Zaidan Nawawi2 1. Latar Belakang Pilosofis.
Pembahasan mengenai desentralisasi dan otonomi daerah dilandasi asumsi bahwa hubungan antara orang yang memerintah dan orang yang diperintah, sama halnya dengan hubungan antara pemerintah pusat dan pemerintah daerah adalah merupakan masalah klasik dalam ilmu politik. Paradigma lama yang memandang masih kuatnya hubungan sub-ordinasi antara pemerintah dan rakyat, nampaknya sudah mulai luntur yang dalam paradigma baru cendurung menghendaki hubungan yang setara antara pemerintah dan rakyat. Peranan pemerintah tidak lagi membawahi dan memerintah, melainkan lebih mengarahkan dan memfasilitasi apa yang menjadi kebutuhan rakyat. Persoalan utamanya bersumber pada seberapa bebas masyarakat (baca: pemerintah daerah) bergerak atau berinitiatif dalam lingkungan kekuasaan negara, dan seberapa besar pula masyarakat daerah dapat mempengaruhi kebijakan negara dan atau pemerintahan daerah yang pada giliranya kebijakan itu akan berujung kepada pelayanan publik sesuai dengan kebutuhan masyarakat. Atas dasar inilah konsep desentralisasi dan otonomi dapat dipandang, baik sebagai fenomena politik maupun administrasi negara. Walaupun Pemerintahan Negara Republik Indonesia tidak menganut faham negara integralistik3, namun penyelenggaraan Pemerintahan negara di bawah regime demokrasi terpimpin dan regime orde baru pada masa yang lalu, demikian pula pada masa-masa pemerintahan selanjutnya, menunjukkan betapa kuatnya faham negara integralistik yang mempengaruhi penyelenggaraan sistem pemerintahan negara, dimana negara memiliki kemauan dan kepentingan yang
1 2

Faham Negara Integralistik adalah suatu faham yang memandang kepentingan individu dan kepentingan masyarakat harus dilihat secara keseluruhan (integral), tidak terpisah sendirisendiri, dengan kata lain setiap kepentingan apapaun selalu harus dikaitkan dengan kepentingan Negara secara keseluruhan.
3

sering berbeda dengan kepentingan warganya, yang dapat melakukan intervensi kedalam kehidupan masyarakat, sekalipun hal itu didedikasikan untuk kesejahteraan dan kemajuan masyarakat itu sendiri4. Kondisi seperti ini dimungkinkan terjadi, karena setiap kebijakan yang ditetapkan sebagai kebijakan publik, sangat dipengaruhi dan ditentukan oleh sikap, perilaku, dan value judgement dari para penyelenggara negara (human behaviour and value judgement), yang pada gilirannya dipandang sebagai pembenaran hukum dan sebagai alat pemaksa yang harus ditaati oleh rakyat. Dalam faham negara integralistik, negara mempunyai kekuasaan mutlak, dimana kedaulatan negara mengatasi kedaulatan rakyat. Semua bagian - bagian dalam keseluruhan diarahkan kepada persatuan dan kesatuan, bagi negara yang terpenting adalah keseluruhan bukan bagian - bagian. Itulah faham negara integralistik yang sering dipraktekkan oleh para penyelenggara kekuasaan pemerintahan negara. Ide faham Negara integralistik ini semula diekspose dan direkomendasikan oleh Prof. Dr. Supomo pada sidang BUPKI tanggal 15 Mei 1945 dengan mengemukakan 3 (tiga) pilihan yang diusulkan untuk dijadikan dasar Negara, apabila Indonesia telah merdeka, yaitu faham: (1) Individualisme; (2) Kolektivisme; dan (3) Integralistik Para Pendiri Negara (The Founding Fathers) kurang sefaham dengan ide negara integralistik ini yang akan dijadikan konsep dasar negara, karena faham ini menonjolkan sifat totalitarian dari negara yang tidak selaras dengan ide kekeluargaan yang bersifat egalitarian. Ide kekeluargaan menghendaki posisi sejajar antara fihak fihak yang berinteraksi, termasuk antara negara dan masyarakatnya. 5 Hal ini dapat terlihat dari pasal - pasal dalam UUD 1945 yang secara ideatif bertolak belakang dengan gagasan faham negara integralistik tersebut, misalnya pasal 28 yang menjamin hak - hak azasi manusia 6, dan pasal 18 yang menghormati dan menghargai sifat - sifat khusus dari daerah - daerah yang ada di Indonesia. 7 Dengan demikian, dapat dikatakan bahwa UUD 1945 sebenarnya berusaha mengatur keseimbangan antara individualisme dan kolektivisme, UUD 1945 menganut kedaulatan rakyat, dan bukan kedaulatan negara.
Alfred Stepan, The State and Society, Peru in comparative perspective, Princeton, NJ: Princeton UP, 1978, hlm. 26-27 5 Ide tentang negara integralistik ini dipaparkan oleh Soepomo dalam sidang BPUPKI tanggal 31 Mei 1945, ketika membahas dasar negara apabila kelak Indonesia merdeka. Pembahasan yang sangat tajam mengenai penyimpangan gagasan Soepomo ini, dapat dilihat dalam karya Marsilam Simanjuntak, Pandangan Negara Integralistik, Jakarta: Grafiti, 1994. 6 Pasal 28 UUD 1945 yang tadinya hanya 1 pasal, setelah amandemen kedua berubah menjadi 10 Pasal, yaitu 28A, 28B, 28C, 28D, 28E, 28F, 28G, 28H, 28I, dan 28J 7 Pasal 18 UUD 1945 yang tadinya hanya satu pasal berubah menjadi 3 (tiga) pasal, yaitu pasal 18, 18A, 18B setelah terjadi amandemen kedua.
4

Dari kenyataan diatas, dapat disimpulkan bahwa penggunaan faham negara integralistik sering lebih banyak bersifat politis daripada hukum tata negara. 8 Namun, apabila dikaitkan dengan konteks desentralisasi dan otonomi daerah di Indonesia, maka fenomena ini sebenarnya sudah terjadi sejak awal penyelenggaraan pemerintahan di Indonesia. Situasi inilah yang sedikit - banyak mempengaruhi penyelenggaraan otonomi daerah di Indonesia, baik sebagai suatu fenomena politik maupun fenomena administrasi yang seharusnya ditujukan bagi kesejahteraan masyarakat. Salah satu argumentasi dalam pelaksanaan otonomi daerah adalah mendekatkan pemerintah dalam bentuk Pemerintah Daerah kepada masyarakat, agar pemerintah daerah memahami keinginan, aspirasi dan kebutuhan masyarakat. Dengan demikian tingkat kesejahteraan masyarakat akan sangat tergantung kepada tingkat pelayanan publik yang disediakan oleh pemerintah daerah. Paradigma otonomi daerah menurut semangat UU No. 32 Tahun 2004 adalah otonomi masyarakat, dalam arti Pemerintah Daerah sebagai perwujudan dari otonomi masyarakat dituntut untuk lebih mampu mensejahterakan masyarakat melalui pelayanan publik dibanding dengan pemerintah pusat yang jaraknya lebih jauh kepada masyarakat. Motivasi yang mendorong tumbangnya rejim orde baru oleh gerakan reformasi dengan dipelopori oleh para mahasiswa pada pertengahan tahun 1998 adalah karena melihat fenomena penyelenggaraan pemerintahan negara berorientasi kepada format politik totalitarian, sehingga tidak mencerminkan dan menjamin terwujudnya keadilan, demokrasi dan kesejahteraan bagi rakyat banyak. Salah satu kebijakan politik yang menjadi sumber kelemahan dan mendorong terjadinya krisis multidimensi yang mengancam keutuhan negara bangsa adalah diterapkannya sistem pemerintahan negara yang terlalu sentralistik dengan mengabaikan prinsip - prinsip demokrasi, peran serta masyarakat, baik langsung maupun melalui kontrol perwakilan rakyat, serta pemerataan dan keadilan, yang pada gilirannya kebhinekaan dalam segala bidang kehidupan yang menjadi sumber potensi dan keanekaragaman daerah, terabaikan pula. Kebijakan politik tersebut, tidak hanya berdampak terbelenggunya aspirasi, oto-aktivitas dan kreativitas masyarakat setempat, melainkan juga mematikan sumber potensi dan sumber daya di daerah, terutama sumberdaya manusianya, yang pada gilirannya pula pelayanan publik dalam upaya mensejahterakan masyarakat tidak terselenggara dengan optimal.
8

Marsilam Simanjuntak, op.cit., hlm. 247.

2. Prinsip-prinsip Penyelenggaraan Pemerintahan. Prinsip penyelenggaraan pemerintahan, bisa dilihat dari dua aspek, yaitu: Pertama, prinsip penyelenggaraan pemerintahan sebagai suatu sistem berdasarkan peraturan perundang-undangan yang ditetapkan atau dianut oleh suatu negara bangsa (Nation State) sebagai satu kebijakan, seperti sentralisasi, desentralisasi, dekonsentrasi, devolusi, parlementair, presidensiil dlsb. Tergantung dari sistem mana yang dianut oleh suatu Negara Bangsa (Nation State) tersebut. Sistem ini berkaitan dengan kebijakan pembagian kekuasaan (Division of Power) di dalam lingkungan kekuasaan pemerintahan negara, baik secara horisontal (Capital Division of Power) antara lembaga-lembaga negara yang ada, maupun secara vertikal antara Pusat dan Daerah (Areal Division of Power). Di dalan Negara Kesatuan (Unitary State), secara vertikal terdapat Satuan Pemerintahan Nasional (Pemerintah Pusat) dan Satuan Pemerintahan SubNational (Pemerintahan Daerah), sedangkan secara horisontal terdapat Badanbadan/Lembaga Legislatif, Eksekutif, dan Judicatif. Kekuasaan atau kewenangan dibagi (diberikan; toekennen) oleh pemerintah pusat kepada satuan pemerintahan daerah yang dibentuk dengan Undang-undang, namun kedaulatan (souvereignty) yang melekat kepada Negara dan Bangsa tidak dibagi kepada pemerintah daerah. Satuan Pemerintahan Sub Nasional merupakan hasil pembentukan dan pengembangan pemerintahan. Karenanya, kewenangan pemerintahan sub nasional dapat ditambah, dikurangi atau bahkan dapat dihapuskan melalui proses hukum dan per-undang-undangan. Kedudukan satuan pemerintahan sub nasional, karenanya pula adalah tergantung (dependent) kepada pemerintah nasional. Karena itu pula ia berada di bawah (sub ordinated) pemerintah nasional. Sistem pemerintahan NKRI tidak menganut paham sentralisme dalam kekuasaan, melainkan mengakui dan menganut prinsip desentralisasi dalam pemerintahan. Sesuai dengan amanat UUD, dalam rangka menjalankan prinsip desentralisasi di wilayah NKRI dibentuk daerah-daerah Provinsi, dan di wilayah provinsi dibentuk daerah-daerah kabupaten/kota sebagai daerah otonom. Secara juridis, politis dan administratif, daerah otonom mempunyai kewenangan otonomi daerah yang diberikan (toekennen) oleh pemerintah pusat kepada masyarakat setempat dalam wilayah tertentu sesuai dengan aspirasi dan otoaktivitas masyarakat sendiri untuk menentukan nasibnya sendiri, yang dijalankan oleh pemerintahan daerah yang mempunyai kewenangan dan berkewajiban untuk memenuhi kebutuhan masyarakat sendiri . Dengan kata lain daerah otonom mempunyai kewenangan untuk mengatur dan mengurus kepentingan masyarakat setempat menurut prakarsa sendiri, berdasarkan aspirasi masyarakat sesuai dengan perundang-undangan. Dalam menjalankan penyelenggaraan pemerintahan, tidak sepenuhnya dilaksanakan secara desentralistik, tetapi ada beberapa bagian yang tetap

dilaksanakan secara sentral, karena pertimbangan pencapaian tujuan (doelmatig), dayaguna dan hasilguna, serta karena sifat dan coraknya yang tidak bisa lain harus diselenggarakan secara sentral. Pertimbangannya didasarkan kepada kriteria eksternalitas, akuntabilitas, efisiensi dan keserasian hubungan pengelolaan urusan pemerintahan, seperti dianut di dalam UU No. 32 Tahun 2004 tentang Pemerintahan Daerah sebagai pengganti UU No. 22 Tahun 1999. Kedua, dalam koridor Undang-Undang No. 32 Tahun 2004 yang sering terabaikan dalam penyelenggaraan pemerintahan dalam kaitannya dengan pelayanan publik adalah prinsip penyelenggaraan pemerintahan dari aspek kepatutan pemerintahanan (Behoorlijk Bestuur), karena aspek ini seringkali dipengaruhi oleh perilaku (behaviour) dan value judgement dari para penyelenggara negara. Prinsipprinsip tersebut seperti, antara lain: Vrijbestuur; Nach Freies Ermessen, Preventieve Rechtszorg; Omnipresence dan Van zelf principles, serta prinsip-prinsip umum penyelenggaraan pemerintahan negara yang baik, sering terabaikan. Walaupun UU No. 32 Tahun 2004 mencantumkan asas-asas kepatutan dengan merujuk kepada UU No. 28 Tahun 1999,9 tetapi tidak secara imperatif mengkaitkannya dengan asas-asas penyelenggaraan pemerintahan sebagai suatu sistem. Bahkan suatu kekeliruan yang cukup mendasar dalam UU No. 32 Tahun 2004 tersebut yang membedakan antara asas penyelenggaraan sistem pemerintahan di pusat dengan asas penyelenggaraan sistem pemerintahan pada pemerintahan daerah, yang menekankan bahwa dalam menyelenggarakan pemerintahan, pemerintah menggunakan asas-asas desentralisasi, tugas pembantuan, dan dekonsentrasi, sesuai dengan peraturan perundang-undangan,10 sedangkan penyelenggaraan pemerintahan daerah, pemerintahan daerah menggunakan asas otonomi dan tugas pembantuan11 sebagai asas penyelenggaraan pemerintahan di daerah, padahal otonomi dan tugas pembantuan merupakan hak dan wewenang (bukan asas) yang diberikan (toekennen) oleh pemerintah pusat yang merupakan manifestasi atau perwujudan dianutnya asas desentralisasi dalam sistem pemerintahan di Indonesia. Oleh karena itu, betapapun baiknya sistem penyelenggaraan pemerintahan yang dianut oleh suatu negara bangsa, kalau tidak dibarengi dengan penegakkan asas-asas kepatutan pemerintahan yang dilakukan oleh para penyelenggara negara, maka kepentingan masyarakat dalam bentuk pelayanan publik untuk mensejahterakan masyarakat, tetap akan sulit untuk dapat diwujudkan. Dalam kedudukannya sebagai Daerah Otonom, dan dalam menyelenggarakan pemerintahan daerah, dengan kewenangan yang diberikan oleh Pemerintah Pusat untuk mengatur dan mengurus sendiri urusan pemerintahan dan kepentingan masyarakat setempat, ditegaskan dalam UU No. 32 Tahun 2004, bahwa Daerah berkewajiban untuk:12
Lihat Pasal 20 UU No. 32 Tahun 2004 Lihat Pasal 20 ayat (2) UU No. 32 Tahun 2004. 11 Ayat (3) Pasal 20 UU No. 32 Tahun 2004. 12 Lihat Pasal 22 UU No.32 Tahun 2004.
9 10

a. melindungi masyarakat, menjaga persatuan, kesatuan dan kerukunan nasional, serta keutuhan Negara Kesatuan Republik Indonesia; b. meningkatkan kualitas kehidupan masyarakat; c. mengembangkan kehidupan demokrasi; d. mewujudkan keadilan dan pemerataan; e. meningkatkan pelayanan dasar pendidikan; f. menyediakan fasilitas pelayanan kesehatan; g. menyediakan fasilitas sosial dan fasilitas umum yang layak; h. mengembangkan sistem jaminan sosial; i. menyusun perencanaan dan tata ruang daerah; j. mengembangkan sumber daya produktif di daerah; k. melestarikan lingkungan hidup; l. mengelola administrasi kependudukan; m. melestarikan nilai sosial budaya; n. membentuk dan menerapkan peraturan perundang-undangan sesuai dengan kewenangannya; dan o. kewajiban lain yang diatur dalam perundang-undangan Misalnya, dalam menerapkan asas Omnipresence dan Van zelf principles yang pada dasarnya memandang bahwa pemerintahan itu berada di mana-mana, tidak terikat kepada ruang dan waktu, sehingga pada intinya prinsip ini mewajibkan kepada masyarakat untuk tetap mentaati peraturan perundang-undangan yang sudah dikeluarkan oleh pemerintah, sekalipun tidak secara terus menerus diawasi oleh pemerintah, namun ketika rakyat memerlukan pertolongan atau bantuan, maka dengan sendirinya (van zelf) merupakan kewajiban bagi pemerintah untuk membantunya, sehingga disini terjadi kewajiban yang berimbang antara pemerintah dan masyarakat. Preventieve Rechtszorg adalah suatu prinsip dalam pemerintahan yang menyatakan bahwa peranan dan tugas utama pemerintahan adalah menjaga agar supaya anggota masyarakat mentaati tertib hukum dan mencegah (to prevent) agar supaya masyarakat tidak melanggar aturan-aturan hukum yang berlaku. Jadi, intinya adalah tidak patut (onbehoorlijk) apabila para aktor penyelenggara negara membiarkan anggota masyarakat untuk melanggar hukum kemudian ditindak (represif). Prinsip ini berkaitan dengan prinsip Omnipresence dan Van Zelf principles, contohnya: penggusuran kios-kios PKL di jalan-jalan trotoir, dlsb. 3. Essensi Pelayanan Publik. Salah satu argumen dalam pelaksanaan otonomi daerah adalah bahwa perangkat pemerintahan daerah dengan kewenangan-kewenangan otonominya harus mampu menyediakan pelayanan publik sesuai dengan kebutuhan masyarakat. Dengan demikian, kewenangan yang diberikan kepada masyarakat dalam bentuk otonomi

daerah itu adalah suatu alat (means) untuk mencapai tujuan (end) dalam wujud pelayanan publik guna mensejahterakan masyarakat. Oleh karena itu argumen pertama untuk menentukan pelayanan publik yang diperlukan oleh masyarakat adalah Pemerintah Daerah perlu mengidentifikasi apa-apa saja input (masukan) sesuai kebutuhan masyarakat untuk diolah menjadi output (produk) yang perlu dihasilkan oleh Pemerintah Daerah sehingga menjadi outcome yang dapat memenuhi pelayanan publik yang disediakan oleh Pemerintah Daerah, dan bagimana dampaknya yang ditimbulkan oleh pelayanan publik tersebut. 13 Pada dasarnya output Pemda adalah untuk menghasilkan good and regulations untuk kepentingan publik.Kelompok dari Goods adalah barang-barang atau fasilitas publik yang dihasilkan Pedmda seperti pasar, jalan, jembatan, sekolah, rumah sakit dsb. Sedangkan dalam kelompok Regulations yang dihasilkan umumnya yang bersifat Regulatory atau Pengaturan, seperti pengaturan untuk KPT, KK, Akte Kelahiran, IMB, Izin usaha , pengaturan tata tertib dan ketentraman, dlsb. Apabila dikaitkan dengan posisi Pemerintah Daerah sebagai lembaga yang memperoleh legitimasi dari rakyat untuk menyelenggarakan good and regulations tersebut, pertanyaanya adalah: Sejauh mana Pemerintah Daerah mampu mempertanggungjawabkan kuantitas dan kualitas output yang dihasilkannya, sehingga benar-benar dapat memenuhi kebutuhan masyarakat? Untuk itulah rakyat membayar pajak dan mempercayakan penggunaan pajak tersebut kepada wakil-wakil rakyat yang dipilih melalui mekanisme Pemilihan Umum dan Pemilihan Kepala Daerah. Dari dasar pemikiran ini lahir konsep yang sangat dikenal sebagai No Tax Without Representation 14 Dalam pada itu, dalam penyelenggaraan otonomi daerah menurut semangat UU No. 32 Tahun 2004 yang menganut prinsip otonomi nyata dan bertanggungjawab mengisyaratkan bahwa Pemerintahan Daerah dalam menentukan isi otonomi sesuai dengan kewenangan yang diberikan oleh Pemerintah Pusat, bagaimanapun juga harus dikaitkan dengan kebutuhan riil masyarakat di daerah, dengan perkataan lain seberapapun luasnya otonomi daerah yang diberikan, haruslah mampu memanifestasikan pelayanan publik yang berkorelasi atau yang relevant dengan kebutuhan masyarakat. Misalnya, adalah tidak logis atau tidak riil-rasional, kalau Pemerintahan Daerah yang murni perkotaan, ditekankan kepada kegiatan urusanurusan yang berkaitan dengan urusan kehutanan, pertanian, pertambangan, perindustrian atau peternakan. Walaupun urusan-urusan tersebut ada di perkotaan, tapi relatif kecil sekali dibandingkan kebutuhan-kebutuhan yang merupakan corecompetence di perkotaan. Derasnya arus urbanisasi ke Jakarta seiring dengan kembalinya arus mudik Lebaran, merupakan bentuk kegagalan konsistensi Indonesia sebagai negara agraris.
Grand design implementasi otonomi daerah dalam koridor UU nomor 32 tahun 2004, Depdagri, Jakarta 2005, hlm.50 14 Ibid, hlm. 50
13

Salah satu akan persoalan yang mendasari adalah sempitnya akses petani kecil dan buruh tani terhadap tanah serta infrastruktur pertanian 15 Kondisi ini semakin parah karena kebijakan pembangunan yang menitik beratkan kepada pertumbuhan (growth) masih tetap menenmpatkan kota-kota besar seperti Jakarta sebagai pusat pertumbuhan. Sedangkan, di sisi lain berbagai persoalan di pedesaan seperti minimnya infrastruktur dan kesulitan lahan terus terjadi, sehingga tidak mengherankan jika warga desa terus mengalir ke kota untuk mencari nasib. Beberapa warga desa yang ikut bersama pemudik balik ke Jakarta mengaku, bahwa mengadu nasib ke Jakarta, karena kondisi lahan di desa mereka sangat memprihatinkan, kekeringan menyebabkan banyak lahan terlantar, tiadanya jaringan irigasi, jalan, dan listrik di pedesaan menyebabkan parahnya kehidupan ekonomi di pedesaan.16 Kalau begitu, buat apa kebijakan desentralisasi dengan memberikan otonomi yang luas dan bertanggung jawab kepada Daerah kalau bukan untuk mensejahterakan rakyat di pedesaan? Pertanyaan inilah yang harus terjawab, baik oleh penentu kebijakan di daerah maupun di pusat, terutama dalam mencari akar permasalahannya. Oleh karena itu, setidaknya ada dua pendekatan yang bisa dipakai dalam menentukan isi otonomi sesuai dengan kebutuhan masyarakat, sbb: Pertama, pendekatan isi otonomi yang berorientasi kepada penyediaan pelayanan publik untuk memenuhi kebutuhan pokok (Basic needs) masyarakat, seperti : pelayanan kesehatan, pendidikan, lingkungan air minum, transportasi perkotaan, fasilitas untuk pejalan kaki (trotoir), fasilitas pencegah dan pemadam kebakaran, relokasi pedagang kaki lima, resetlement daerah2 kumuh dlsb. Kedua, pendekatan atas dasar sektor unggulan (core-competence) daerah, yaitu kebutuhan daerah untuk melakukan kewenangan yang berdasarkan pertimbangan urusan-urusan unggulan yang akan dilakukan daerah tersebut untuk memajukan daerahnya masing-masing. Penentuan core-competence ini didasarkan kepada perhitungan terhadap apa yang menjadi unggulan suatu daerah yang pengembangannya akan berdampak sangat besar terhadap pembangunan sosial ekonomi daerah ybs, misalnya core-competence di bidang pertanian, peternakan, industri, pariwisata dlsb. Untuk menentukan core-competence suatu daerah, bisa diukur dari 3 indikator sbb: a. Komposisi penduduk menurut mata pencahariannya. Dari data statistik mata pencaharian penduduk, akan terlihat sektor mana yang paling menyerap tenaga kerja penduduk daerah ybs. Dengan demikian, Pemerintah Daerah sudah seharusnya memberikan perhatian untuk pengembangan sektor-sektor yang menyerap tenaga kerja penduduk terbanyak; b. Pemanfaatan lahan. Dari pemanfaatan lahan akan terlihat sektor mana yang dikembangkan di daerah yang bersangkutan;
15 16

Dipetik dari harian Kompas, 29 Oktober 2006, Kegagalan Negara Agraris, hlm.3. Ibid. hlm 3.

c. Komposisi Produk Domestik Regional Bruto (PDRB). Dari komposisi PDRB dapat dilihat sektor mana yang memberikan kontribusi paling besar terhadap perekonomian daerah. Dari setiap sektor yang ada dalam komposisi PDRB, dilihat sektor mana yang mempunyai forward linkage dan backward linkage terbesar, terutama dampaknya terhadap kegiatan penduduk. Pertimbangan dari ketiga faktor tersebut akan memberikan gambaran kepada Pemerintah Daerah, sektor-sektor mana yang menjadi andalan daerah yang bersangkutan untuk dikembangkan, sehingga pemahaman sektor unggulan tsb akan menjadi acuan bagi Daerah dalam menentukan isi otonomi atas dasar corecompetence daerah ybs., sudah barang tentu termasuk fasilitas pelayanan umum yang harus disediakan oleh pemerintah, dalam bentuk infrastruktur, fasilitas umum dlsb. Keleluasaan (diskresi) yang cukup luas yang diberikan kepada Daerah oleh UU No.32 Tahun 2004 untuk menentukan isi otonominya, dengan mengacu kepada pendekatan core-competence, maka isi otonomi daerah dari satu daerah akan berbeda dengan daerah lainnya, tergantung dari sektor mana yang akan dikembangkan sebagai core competence diluar kewenangan yang menjadi kewajiban untuk penyediaan basic services. Dari kondisi tersebut, maka Pemerintahan Daerah haruslah berhati-hati dalam menentukan urusan-urusan mana saja yang akan dijadikan ruang lingkup otonominya. Akan tetapi, bukan juga berarti bahwa Pemerintahan Daerah dapat mengenyampingkan urusan-urusan yang merupakan pelayanan terhadap kebutuhan pokok (basic services) masyarakat seperti: pendidikan, kesehatan, lingkungan, transportasi dlsb, dan juga urusan yang berkaitan dengan pengembangan corecompetence daerah ybs. Disamping itu, harus juga menjadi perhatian Pemerintahan Daerah untuk menentukan pilihan (option) yang paling optimal dalam melaksanakan urusan otonominya, terutama yang menyangkut dengan pelayanan publik, apakah suatu urusan tersebut akan sepenuhnya dilakukan oleh Pemerintahan Daerah sendiri public), atau diserahkan sepenuhnya kepada swasta (private), atau dilakukan kemitraan antara Pem.Daerah dengan Swasta (public private partnership) .17 Dalam pada itu, perlu menjadi perfhatian bahwa urusan pemerintahan Kabupaten/Kota yang bersifat pilihan (option) dalam UU No. 32 Tahun 2004 ditegaskan bahwa urusan itu adalah urusan yang secara nyata ada dan berpotensi untuk meningkatkan kesejahteraan rakyat, sesuai dengan kondisi, kekhasan, dan potensi unggulan daerah yang bersangkutan. 18 Walaupun pelaksanaan ketentuan tersebut dijanjikan dalam UU 32/2004 akan diatur lebih lanjut dalam Peraturan Pemerintah, namun Pemerintahan Daerah Kabupaten/Kota sebaiknya pro-aktif mengambil initiatif dan oto-aktivitas dalam menentukan option tersebut, karena
17 18

Ibid., hlm 52 Lihat Pasal 14 ayat (2) UU No. 32 Tahun 2004 beserta penjelasannya.

kesempatan, serta kewenangan untuk mengatur dan mengurus pemerintahan sendiri dan kepentingan masyarakat setempat secara undang-undang telah diberikan kepada pemerintahan/masyarakat daerah. Initiatif tersebut bisa dilakukan, baik melalui pengembangan hubungan pemeriantahan, maupun peningkatan kerjasama antar daerah. 4. Mendorong Hubungan Pemerintahan dan Kerjasama antar Daerah. Kalau dalam UU No. 22 Tahun 1999 dinyatakan bahwa antara Daerah Provinsi dan Daerah Kabupaten/Kota masing-masing berdiri sendiri dan tidak mempunyai hubungan hierarkhi satu sama lain, maka dalam UU No. 32 Tahun 2004 dengan tegas dinyatakan bahwa terdapat hubungan pemerintahan yang mencakup 3 (tiga) hal, yaitu hubungan dalam bidang keuangan, bidang pelayanan umum, dan bidang pemanfaatan sumber daya alam dan sumber daya lainnya, yang kesemuanya meliputi hubungan antara Pemerintah Pusat dan Pemerintahan Daerah, dan antar Pemerintahan daerah, sehingga pola hubungan tersebut menjadi sbb: Pertama, hubungan antara Pemerintah Pusat dan Pemerintahan daerah dalam bidang keuangan, meliputi: a. pemberian sumber-sumber keuangan untuk menyelenggarakan urusan pemerintahan yang menjadi kewenangan pemerintahan daerah; b. pengalokasian dana perimbangan kepada pemerintahan daerah; dan c. pemberian pinjaman dan/atau hibah kepada pemerintahan daerah. Kedua, hubungan antar Pemerintahan daerah dalam bidang keuangan, meliputi: a. bagi hasil pajak dan nonpajak antara pemerintahan provinsi dan pemerintahan daerah kabupaten/kota; b. pendanaan urusan pemerintahan yang menjadi tanggung jawab bersama; c. pembiayaan bersama atas kerjasama antar daerah; dan d. pinjaman dan/atau hibah antar pemerintahan daerah. Ketiga, hubungan antara Pemerintah Pusat dan Pemerintahan Daerah dalam bidang pelayanan umum, meliputi: a. kewenangan, tanggung jawab, dan penentuan standar pelayanan minimal; b. pengalokasian pendanaan pelayanan umum yang menjadi kewenangan daerah; dan c. fasilitasi pelaksanaan kerjasama antar pemerintahan daerah dalam penyelenggaraan pelayanan umum. Keempat, hubungan antar Pemerintahan daerah dalam bidang pelayanan umum, meliputi: a. pelaksanaan bidang pelayanan umum yang menjadi kewenangan daerah; b. kerjasama antar pemerintahan daerah dalam penyelenggaraan pelayanan umum; dan c. pengelolaan perizinan bersama dalam bidang pelayanan umum.

10

Kelima, hubungan antara Pemerintah Pusat dan Pemerintahan daerah dalam bidang pemanfaatan sumber daya alam dan sumber daya lainnya, meliputi: a. kewenangan, tannggung jawab, pemanfaatan, pemeliharaan, pengendalian dampak, budi daya dan pelestarian; b. bagi hasil atas pemanfaatan sumber daya alam dan sumber daya lainnya; dan c. penyerasian lingkungan dan tata ruang serta rehabilitasi lahan. Keenam, hubungan antar Pemerintahan daerah dalam bidang pemanfaatan sumber daya alam dan sumber daya lainnya, meliputi: a. pelaksanaan pemanfaatan sumber daya alam dan sumber daya lainnya yang menjadi kewenangan daerah; b. kerjasama dan bagi hasil atas pemanfaatan sumber daya alam dan sumber daya lainnya antar pemerintahan daerah; dan c. pengelolaan peridzinan bersama dalam pemanfaatan sumber daya alam dan sumber daya lainnya. Daerah yang memiliki wilayah laut diberikan kewenangan untuk mengelola sumber daya di wilayah laut, dimana daerah akan memperoleh bagi hasil atas pengelolaan sumber daya di bawah dasar dan/atau di dasar laut, yang pengaturannya sesuai dengan perundang-undangan. Kewenangan daerah untuk mengelola sumber daya di wilayah laut, meliputi: eksplorasi, eksploitasi, konservasi, dan pengelolaan kekayaan laut; pengaturan administrasi; pengaturan tata ruang; penegakkan hukum terhadap perauran yang dikeluarkan oleh daerah atau yang dilimpahkan kewsenangannya oleh pemerintah; ikut serta dalam pemeliharaan, keamanan; dan ikut serta dalam pertahanan kedaulatan negara. Kewenangan untuk mengelola sumber daya di wilayah laut tersebut, ditentukan paling jauh 12 (duabelas) mil laut, diukur dari garis pantai kearah laut lepas dan/atau kearah perairan kepulauan untuk provinsi, dan 1/3 (sepertiga) dari wilayah kewenangan provinsi diperuntukkan untuk Kabupaten/Kota. Apabila wilayah laut antara 2 (dua) provinsi kurang dari 24 (dua puluh empat) mil, maka kewenangan untuk mengelola sumber daya di wilayah laut tsb dibagi sama jarak atau diukur sesuai prinsip garis tengah dari wilayah antara 2 (dua) provinsi tersebut, dan untuk Kabupaten/Kota memperoleh 1/3 (sepertiga) dari wilayah kewenangan provinsi dimaksud. Ketentuan tersebut diatas, tidak berlaku bagi penangkapan ikan oleh nelayan kecil. Yang dimaksud dengan nelayan kecil disini adalah nelayan masyarakat tradisional Indonesia yang menggunakan bahan dan alat penangkapan ikan secara tradisional, dan terhadapnya tidak dikenakan surat idzin usaha, dan bebas dari pajak, dan bebas manangkap ikan di seluruh pengelolaan perikanan dalam wilayah Republik Indonesia.
5. Kesenjangan antara niat dan realitas. Konstatasi adanya kesenjangan antara niat (willingness; political will)

11

Pemerintah Indonesia dan realitas di lapangan dalam melaksanakan asas desentralisasi dan otonomi daerah, berawal dari perkembangan konfigurasi politik yang mendasari piranti perundang - undangan serta komitmen politik pemerintah yang sangat jelas menginginkan terwujudnya otonomi daerah dalam penyelenggaraan administrasi pemerintahan di Indonesia, berdasarkan asas desentralisasi. Namun, sejauh ini perwujudan asas ini masih senggang dari idealisasi yang diharapkan. Misalnya, beberapa urusan wajib yang menjadi kewenangan pemerintahan daeah Kabupaten/Kota, yang seharusnya sudah bisa direalisasikan di daerah, nyatanya masih tetap ditangani oleh pusat dengan dalih eksternalitas dan akuntabilitas tergolong kepada kepentingan nasional (seperti: petanahan, sumber-sumber daya alam dan sumber daya lainnya dlsb.), sehingga dalam realisasi manajemen pemerintahan terdapat beberapa Keppres yang dikeluarkan yang dalam praktek mengalahkan kekuatan Undang-undang. Sebagai bangsa yang besar, seharusnya kita bisa mengatasi segala persoalan yang besar pula. Dalam sejarah bangsa ini, kita melihat kenyataan selalu bisa keluar dari berbagai kemelut bangsa, baik mengusir penjajah, meredam berbagai pemberontakan, dan jatuh bangunnya sistem pemerintahan yang berganti - ganti. Kita juga telah memperlihatkan kepada dunia atas kemampuan kita mngintegrasikan seluruh wilayah dan masyarakat Indonesia yang tersebar di berbagai wilayah yang amat luas ke dalam Negara Kesatuan Republik Indonesia. Ini bukan kerja yang asal - asalan, tetapi pekerjaan besar, pekerjaan yang genius, berkat pimpinan negara yang lalu. Bung Karno, seorang yang gandrung akan persatuan dan selalu bergelora bicara masa depan bangsa. Ia hidup dalam mimpi mimpi dan gagasan besar, tetapi yang kurang diperhatikan adalah merumuskan atau membuat fondasi tahapan seperti apa yang harus dilalui untuk menjadi bangsa yang besar itu. Penggantinya H.M.Soeharto, menggerakan sejarah persatuan dengan doktrin dan kekuatan tentara. Politik menjadi tertib sebab semuanya dalam bingkai dan kontrol negara. Pengelola negara yang mestinya melayani publik, memposisikan dirinya sebagai pihak yang harus dilayani. Pengelolaan negara dan keluarga pun menjadi wilayah yang sulit dibedakan. Dalam tumpang tindih garis batas wilayah negara dan keluarga, praktek perkoncoan dan kronisme pun tidak bisa dihindarkan. Baik Bung Karno maupun Pak Harto kurang memperhatikan aspek pembngunan manusia (human development). Politik adalah panglima di masa orde lama dan stabilitas adalah panglima di masa orde baru. Keduanya telah mengorbankan kualitas manusia Indonesia 19 Dampaknya, adalah sangat mudah difahami kalau menurut ukuran Human Development Index (HDI), kualitas manusia Indonesia terburuk di antara negara - negara di Asean, dimana Indonesia berada di peringkat ke-111 di antara 175 negara di dunia, sedangkan Malaysia yang dulu hampir seluruhnya belajar dari kita, kini di urutan ke-76, dan
19

Editorial Media Indonesia, Rabu, 16 Maret 2005/No.8867/Tahun XXXVI.

12

Filipina di urutan ke-98. Dalam pada itu, menurut Badan Pusat Statistik 2004, kini penduduk miskin mencapai 36,1 juta. Kondisi kemiskinan seperti ini setara dengan keadaan 15 tahun yang lalu.20 Inilah salah satu masalah cukup mendasar yang menjadi tantangan kita dalam menghadapi krisis multidimensi, melalui kebijakan desentralisasi dan otonomi daerah di Indonesia menuju kepada proses penyelenggaraan pemerintahan yang baik (Good governance), dan yang berpihak kepada rakyat.

6. Melihat sekilas perspektif historis.

Melalui kajian sejarah administrasi pemerintahan di Indonesia, tampak sebenarnya adanya semacam kesinambungan upaya mewujudkan desentralisasi yang selalu berakhir dengan munculnya praktek - praktek sentralisasi. Apakah dengan melalui Undang - Undang Nomor 1 Tahun 1945; Undang - Undang Nomor 22 Tahun 1948. Pengecualian terjadi pada masa berlakunya Undang - Undang Nomor 1 Tahun 1957 yang didasarkan kepada UUDS - 1950 melalui sistem pemerintahanan yang parlementer dan dilandasi oleh faham demokrasi yang sangat liberal. Namun, pada masa rezim Orde Lama dengan menggunakan semangat Demokrasi Terpimpin, setelah keluar Dekrit Presiden 5 Juli 1959, Undang - Undang Nomor 1 Tahun 1957 umurnya tidak panjang, dan keburu dipangkas dengan dikeluarkannya Penetapan Presiden Nomor 6 Tahun 1959 yang merombak secara fundamental Undang-Undang Nomor 1 Tahun 1957 hanya dengan sebuah Penetapan Presiden tanpa meminta persetujuan Dewan Perwakilan Rakyat. Alasannya, sekalipun Penetapan Presiden mempunyai derajat lebih rendah daripada Undang-undang, namun dasarnya adalah Dekrit Presiden yang menyelamatkan kesatuan dan persatuan bangsa, yang hampir kolaps pada Sidang Dewan Kontituante yang gagal membentuk UUD tetap, disamping untuk menghapus dualisme pemerintahan yang marasuk penyelenggaraan pemerintahan pada masa Undang - Undang Nomor 1 Tahun 1957. Itulah era Demokrasi Terpimpin dengan semangat Faham Negara Intergralistik, yang sesungguhnya faham ini, sekali lagi secara konstitutional tidak dianut di dalam UUD 1945. Rezim Orde Lama, dengan dalih atas dasar semangat Demokrasi Terpimpin, mempertahankan persatuan dan kesatuan bangsa, serta menghapuskan dualisme dalam pemerintahan, dengan dikeluarkannya Undang - Undang Nomor 6 Tahun 1959, kembali terjebak dalam pola sentralisasi yang merombak sistem pemerintahan kolegial (collegial bestuur) yang dianut dalam Undang - Undang Nomor 1 Tahun 1957 menjadi sistem pemerintahan tunggal (Eenhoofdig-bestuur) dengan mengangkat dan mendudukan Kepala Daerah sebagai alat daerah dan sekaligus sebagai alat pusat. Dengan kebijakan ini, upaya pemerintah untuk menghapuskan dualisme dalam penyelenggaraan pemerintahan, hanya berhasil menghapuskan dualisme struktural
20

Ibid, Editorial Media Indonesia.

13

saja, sedangkan dualisme dalam fungsi (dualism in function) tetap tidak terhapuskan, karena justru penyelenggaraan pemerintahan dalam pelaksanaan fungsi dekonsentrasi yang menyangkut fungsi pemerintahan umum (Algemene bestuur) yang menurut Undang - Undang Nomor 6 Tahun 1959 tentang Penyerahan Tugas Tugas Pemerintah Pusat dalam bidang Pemerintahan Umum, Perbantuan Pegawai Negeri dan Penyerahan Keuangannya kepada Pemerintah Daerah diletakkan kembali di tangan Kepala Derah dalam kedudukannya sebagai alat pusat. Dengan demikian, kedudukan dan peranan Kepala Daerah semakin diperkuat dan semakin dominan. Itulah era pemerintahan yang disebut Executive heavy atau sering juga disebut Strong Executive System. Itulah pula sebabnya, banyak kritikan yang dilontarkan kepada rezim pemerintahan pada saat itu, yang menyatakan bahwa penyelenggaraan pemerintahan di Indonesia setelah Dekrit Presiden 5 Juli 1959, terutama setelah dikeluarkannya PenPres Nomor 6 Tahun 1959 dipandang sebagai retreat from autonomy. Dengan demikian pula, terlihat adanya kausalitas antara sistem politik dan pemerintahan yang berlaku, dengan upaya mewujudkan asas desentralisasi pemerintahan. Pemerintah Indonesia tampaknya sangat menyadari kausalitas ini. Oleh karena itu, pada era rezim Orde Baru diambil keputusan politik yang menetapkan Demokrasi Pancasila sebagai landasan berpolitik bangsa. Dengan keputusan politik tersebut, seluruh tatanan pemerintahan harus disesuaikan dengan isi dan semangat Demokrasi Pancasila. Konsekuensinya, harus disusun Undang Undang yang menjadi landasan penyelenggaraan pemerintahan daerah di Indonesia. Maka keluarlah Undang - Undang Nomor 5 Tahun 1974 tentang Pokok - pokok Pemerintahan di Daerah. Melalaui Undang - Undang Nomor 5 Tahun 1974 ini pemerintah bertekad untuk mewujudkan Otonomi Daerah. Namun, dikehendaki agar pelaksanaan Otonomi Daerah ini tidak mengancam persatuan dan kesatuan bangsa, ataupun membahayakan kesinambungan gerak pembangunan nasional. Maka lahirlah konsep otonomi nyata dan bertanggung jawab, Otonomi daerah dipandang lebih merupakan kewajiban daripada hak. Prinsip Otonomi yang seluas - luasnya, yang digelar melalui UU No. 18 Tahun 1965 tidak dianut lagi, karena berdasarkan pengalaman konsep ini sangat rawan disintegrasi dan dikhawatirkan akan mengancam persatuan dan kesatuan bangsa. Melalui konsep Undang - Undang Nomor 5 Tahun 1974 ini, pemberian otonomi daerah dalam wujud hak dan kewenangan untuk mengatur dan mengurus rumah tangga daerah sendiri, disesuaikan dengan kemampuan daerah, serta kerangka besar dalam pembangunan nasional. Tampaknya, syarat - syarat semacam ini yang memunculkan kendala baru bagi perwujudan pelaksanaan otonomi daerah di Indonesia. Penelitian yang terus menerus saya lakukan, menemukan bahwa UU Undang Undang Nomor 5 Tahun 1974 yang menitik beratkan pelaksanaan otonomi daerah pada Daerah Tingkat II, demikian pula paradigma yang menyatakan bahwa azas desentralisasi dilaksanakan bersama - sama dengan asas dekonsentras i, ternyata kembali terjebak dengan kecendurungan awal munculnya sentralisasi pelaksanaan

14

administrasi pemerintahan di Indonesia, yang dalam prakteknya dekonsentrasi lebih menonjol dan sangat dominan, yang diletakkan di tangan Kepala Daerah dalam kedudukannya sebagai Kepala Wilayah. Ini adalah lagi - lagi penonjolan wajah Eksekutif heavy dalam era konfigurasi politik menurut Undang - Undang Nomor 5 Tahun 1974, dimana DPRD sebagai penyalur aspirasi rakyat dalam pengembangan demokrasi dan sebagai alat kontrol, dalam era Undang - Undang Nomor 5 Tahun 1974 hampir - hampir tidak berfungsi, karena didominasi oleh wewenang Kepala Daerah/ Kepala Wilayah yang sangat kuat. Walaupun Undang - Undang ini bertahan selama lebih dari 25 tahun, dengan menekankan bahwa titik - berat otonomi diletakkan pada Daerah Tingkat II, namun keinginan politik ini tidak bisa direalisasikan, karena Peraturan Pemerintah sebagai pelaksanaan Undang - Undang Nomor 5 Tahun 1974 baru dapat dikeluarkan 18 (delapan belas) tahun kemudian, yaitu dengan dikeluarkannya Peraturan Pemerintah Nomor 45 Tahun 1992 tentang Penyelenggaraan Otonomi Daerah dengan titik berat pada Daerah Tingkat II. Namun, Peraturan Pemerintah inipun tidak berjalan mulus, karena lagi-lagi Pemerintah Pusat tidak konsekuen dengan kebijakannya yang mestinya Pemerintah Pusat menyerahkan sebagian urusan pemerintahan kepada Pemerintah Daerah dengan mengutamakan penyerahannya kepada Pemerintah Daerah Tingkat II, tidak berjalan dengan baik. Demikian pula, Pemerintah Daerah Tingkat I yang secara imperatif dalam PP tsb diwajibkan untuk secara berangsur - angsur selambat - lambatnya dalam waktu 2 (dua) tahun sejak dikeluarkannya PP tersebut, menyerahkan lebih lanjut kewenangan otonominya kepada Pemerintah Daerah Tingkat II, boleh dikatakan tidak berjalan sama sekali, karena PP tersebut tegas - tegas menyatakan bahwa kebijakan peletakan titik berat otonomi daerah pada Daerah Tingkat II sama sekali tidak dimaksudkan untuk mengurangi keberadaan dan peranan Pemerintah Daerah Tingkat I. Dengan demikian, eksistensi Daerah Tingkat I sebagai daerah otonom tetap kuat, sedangkan Daerah Tingkat II perkembangan otonominya tetap tersendat - sendat. Kemudian, kebijakan desentralisasi yang telah ditetapkan pemerintah dalam rangka reformasi perundang - undangan politik dan pemerintahan, dengan memberikan keleluasaan penyelenggaraan otonomi daerah yang tertuang dalam Undang Undang Nomor 22 Tahun 1999 adalah suatu strategi dan paradigma baru dalam upaya mewujudkan penyelenggaraan pemerintahan daerah yang kuat, bersih, bertanggung jawab dan demokratis, dengan menggeser paradigma Executive heavy kepada Legislative heavy, dengan lebih menonjolkan kepada keberpihakan kepada rakyat. Perumusan Otonomi Daerah yang merupakan pergeseran paradigma yang berpihak kepada rakyat, menyebutkan bahwa Otonomi Daerah adalah kewenangan daerah otonom untuk mengatur dan mengurus kepentingan masyarakat setempat, menurut prakarsa sendiri berdasarkan aspirasi masyarakat. dst. Sebelum terjadi perubahan Undang - Undang Nomor 22 Tahun 1999, dilihat dari sisi hubungan kelembagaan antara Eksekutif dan Legislatif ternyata adanya hubungan kemitraan yang sebenarnya kurang tepat (hubungan yang tidak sejajar),

15

dimana Kepala Daerah dipilih dan ditetapkan oleh DPRD, dan bertanggung jawab kepada DPRD, tetapi di pasal lain menegaskan bahwa kedudukan DPRD dan Kepala Daerah adalah sejajar sebagai mitra - kerja. Sedangkan DPRD sendiri tidak jelas bertangungg jawab kepada siapa. Kalau bertanggung jawab kepada rakyat, tidak terdapat mekanisme yang jelas bagaimana bentuk pertanggung jawaban DPRD tersebut. Dengan demikian, kondisi tersebut tidak memungkinkan adanya kemitraan yang sejajar dan kecendurungan secara realitas posisi DPRD lebih kuat daripada Kepala Daerah, sehingga mencerminkan gejala bahwa kewenangan DPRD lebih tinggi dari Kepala Daerah.

7. Kebijakan Pilkada yang membawa anarkhisme.

Pengalaman menunjukkan, bahwa sering terjadi impeachment terhadap Kepala Daerah hanya dengan keputusan DPRD, apakah karena LPJ - nya ditolak atau karena sebab - sebab lain yang kecendurungan menunjukkan kekuasaan DPRD lebih tinggi dari Kepala Daerah, meskipun menurut jiwa dan semangat Undang - Undang Nomor 22 Tahun 1999 pemberhentian Kepala Daerah tidak sepenuhnya berada dalam kompetensi DPRD, melainkan kewenangan untuk memberhentidkan Kepala Daerah tersebut berada pada Presiden. Inilah suatu paradigma yang cenderung lebih menjukkan Legislative heavy dalam sistem Pemerintahan Daerah yang berjalan menurut Undang - Undang Nomor 22 Tahun 1999. Inilah pula, salah satu alasan mengapa Undang - Undang Nomor 22 Tahun 1999 diganti dengan Undang - Undang Nomor 32 Tahun 2004. Pergantian Undang Undang Nomor 22 Tahun 1999 dengan Undang - Undang Nomor 32 Tahun 2004 yang tujuannya antara lain untuk mengembalikan dan mewujudkan keseimbangan dari Legislatif heavy kepada Eksekutif heavy dan keseimbangan antara hubungan kekuasaan pusat dan daerah, kembali terjebak kepada nuansa re-sentralisasi dalam penyelenggaraan otonomi daerah. Hubungan Eksekutif Legislatif Daerah, idenya ingin mengembangkan strategi baru yang lebih dinamis, dimana hampir 30% pasal - pasal dalam Undang Undang Nomor 32 Tahun 2004 (pasal 56 s/d pasal 119) mengatur tentang Pemilihan Kepala Daerah secara langsung. Namun, kenyataan di lapangan banyak kericuhan terjadi dalam pelaksanaan Pemilihan Kepala Daerah, terjadi konflik horizontal dimana - mana, terutama setelah salah satu calon terpilih dinyatakan menang dalam Pilkada tersebut. Namun tidak jarang pula terjadi konflik vertikal, ketika salah satu calon yang diajukan oleh Parpol ditolak oleh KPUD, belum lagi terjadinya money politic yang berlebih - lebihan, uang terhamburkan dimana - mana hanya untuk memenangkan jabatan Kepala Daerah, daripada diperuntukkan bagi kesejahteraan rakyat, ada orang yang bangkrut setelah tidak terpilih menjadi Kepala Daerah, sebaliknya orang yang terpilih sebagai Kepala Daerah, menjadi kebingungan bagaimana mengembalikan uang biaya Pilkada yang jumlahnya milyaran rupiah itu. Disamping itu, banyak perilaku

16

masyarakat pemilih menjadi anarchist, merusak gedung - gedung dan sarana pemerintahan, karena ketidak puasan hasil Pilkada, dengan dalih pencerminan demokrasi, tetapi nyatanya kaostik dan anarkhis, dan banyak lagi persoalan persoalan yang muncul yang mencerminkan seolah - olah pemerintah tidak mampu lagi untuk menyelesaikannya, bahkan seolah - olah ada kesan bahwa tidak ada satu badan publikpun yang semestinya bertanggung jawab untuk menyelesaikan persoalan persoalan tersebut, sehingga membawa dampak instabilitas dalam pemerintahan dan ketidak tentraman dalam masyarakat. Sedikit saya mengutip Editorial Media Indonesia, yang berjudul Wajah Seram Indonesia, a.l. sbb: Wajah Indonesia berubah total akhir - akhir ini. Di Era Orde Baru, wajah Indonesia ditampar-tampar oleh Negara, demi keamanan dan pembangunan. Sekarang, di era reformasi wajah Indonesia digebuk - gebuk oleh rakyatnya sendiri atas nama demokrasi. Kita sekarang muncul sebagai bangsa yang gaduh. Apa saja yang dirasa tidak sesuai dengan pikiran individu atau kelompok diributkan, entah di parlemen, entah di jalan - jalan. Di parlemen hampir setiap minggu kita mendengar tentang ancaman angket dan interpelasi. Di jalan raya demonstrasi oleh warga dan anggota LSM tidak pernah putus. Pekan-pekan ini, citra Indonesia tidak lagi sekedar bangsa yang gaduh. Demonstrasi menentang PT Freeport di Papua yang berujung kematian tiga anggota Polri dan satu TNI, pembakaran kamp milik PT Newmont di NTB, dan disusul sekarang dengan aksi - aksi menentang Exxon Mobile di Blok Cepu, memperburuk wajah kita. Indonesia tidak lagi hanya bangsa yang gaduh, tetapi anarkistis. Bangsa yang tidak menghargai perjanjian dan komitmen. Para elite bangsa sekarang tenggelam dalam keyakinan super - kuat seakan - akan Indonesia begitu hebatnya, sehingga tidak memerlukan lagi orang - orang di bagian dunia yang lain. Setiap hari kita memaki, mengecam, mengusir, dan merusak. Padahal Indonesia sangat miskin dan lemah. Kita membutuhkan modal, keahlian, dan teknologi. Semua ini hanya bisa diperoleh apabila kita menampilkan wajah yang menawan dan bersahabat. Tidak wajah garang yang selalu mengepal tinju dan menghunus pedang.dst. dst. 21

8. Kelemahan Undang Undang Nomor 32 Tahun 2004 dalam penyelenggaraan Pilkada.

Ada beberapa kelemahan terdapat dalam Undang Undang Nomor 32 Tahun 2004 yang berdampak kerancuan dalam implementasi Pilkada, antara lain: a. Penunjukan KPUD sebagai Pelaksana Pemilihan Kepala Daerah secara Langsung (PILKADA) adalah kurang tepat, karena tugas dan kewenangan KPU (KPUD) adalah melaksanakan Pemilu, dan bukan melaksanakan Pilkada;
21

Editorial Media Indonesia, 21 Maret 2006, hlm.1

17

b. Pasal 57 UU No.32/2004 menyatakan bahwa Kepala Daerah dan Wakil Kepala Daerah diselenggarakan oleh KPUD yang bertanggung jawab kepada DPRD, namun Pasal tsb dalam judicial - review dicabut oleh Mahkamah Konstitusi. sehingga, dalam menyelenggarakan Pilkada, KPUD tidak jelas bertanggung - jawab kepada siapa; c. Penyelenggaraan Pilkada merupakan kompetensi Pemerintah cq. Pemerintahan Daerah, dan karenanya perlu dibentuk Panitia/ Komisi Pemilihan Kepala Daerah yang unsur - unsurnya terdiri dari tokoh masyarakat, perguruan tinggi, pers dll yang bertanggung jawab kepada Pemerintah cq. Pemerintahan Daerah; d. Sosialisasi dan diseminasi peraturan perundang - undangan tentang Pilkada sebagaimana tertuang dalam Undang Undang Nomor 32 Tahun 2004 dan Peraturan Pelaksanaannya, kurang sekali disosialisasikan kepada masyarakat luas, sehingga masyarakat kurang memahami aturan main, semangat dan jiwa, serta konsekuensi konsekuensi yang bakal terjadi pada Pilkada, sehingga dalam pelaksanaannya menimbulkan multi - interpretasi dan persepsi yang berbeda - beda; e. Maraknya politik - uang hampir di seluruh lini penyelenggaraan Pilkada, baik di kalangan masyarakat, KPUD, para calon Kepala Daerah, termasuk Tim Suksesnya dll. f. Panitia Pengawas Pilkada tidak berfungsi secara optimal.

9. Upaya menyeimbangkan hubungan antara DPRD dan Kepala Daerah.

Sesungguhnya, ideenya, kalau pemilihan Kepala Daerah dilakukan secara langsung, maka diharapkan akan merubah perimbangan hubungan antara Eksekutif dan Legislatif daerah, sehingga skenario format hubungan yang akan terjadi adalah sebagai berikut:22

Pertama, DPRD akan dipilih dengan sistem proportional terbuka, ini berarti ada tanda gambar dan sekali gus daftar nama caleg. Kalau pemilih tidak memilih nama, maka alternatifnya adalah menusuk tanda gambar, yang berarti Elite Parpol yang akan memegang peranan utama menentukan siapa yang akan didudukkan di lembaga legislatif daerah. Hasil Pemilu 5 April 2004 juga menunjukkan bahwa hanya 2 orang anggota DPR di tingkat Nasional yang benar-benar terpilih yang memenuhi Bilangan Pembagi Pemilih (BPP). Masalahnya sering calon yang mendapatkan suara terbanyak, tidak memenuhi treshold BPP yang diunjuk mewakili parpol di DPR atau DPRD dan menimbulkan konflik internal di tubuh parpol. Kalau rakyat lebih banyak memilih

I Made Suwandi, Implikasi Pemilihan Kepala Daerah Langsung (Dalam koridor UU 32 Tahun 2004), LAPI, Materi Workshop, 2004, hlm. 3-4.
22

18

tanda gambar dan bukan orang, akibatnya, akuntabilitas individu akan berkurang, sedang akuntabilitas kolektif akan lebih menonjol. Kalau Kepala Daerah dipilih secara langsung, ini berarti bahwa Kepala Daerah akan mendapatkan legitimasi penuh dari rakyat pemilih, artinya rakyat akan memberikan legitimasi politik secara langsung kepada orang yang dipilihnya. Dengan kata lain akuntabilitas Kepala Daerah akan lebih kuat dibanding dengan akuntabilitas DPRD, dimana akuntabilitas Kepala Daerah lebih bersifat individu dibanding dengan akuntabilitas DPRD yang bersifat kolegial. Akibatnya, akan terjadi pergeseran (shift) titik berat kekuatan politik yang tadinya ke DPRD (Legislative heavy) akan bergeser kepada Kepala Deerah (Executive heavy). Ini adalah akibat akuntabilitas Kepala Daerah yang lebih kuat dibandingkan dengan DPRD. Kondisi tersebut akan diperkuat lagi dengan adanya dukungan perangkat daerah kepada Kepala Daerah. Dengan demikian, jelas akan lebih memperkuat posisi Kepala Daerah. Kedua, konsekuensi dari pemilihan langsung, maka baik DPRD maupun Kepala Daerah akan bertanggung jawab langsung kepada rakyat pemilih. Ini berarti, tidak lagi Kepala Daerah bertanggung jawab kepada DPRD sekalipun DPRD mempunyai posisi sebagai wakil rakyat, karena Kepala Derah pun akan mengklaim dirinya sebagai wakil rakyat yang dipilih secara langsung. Persoalannya sekarang, kepada siapa Kepala Daerah harus bertanggung jawab? Karena Kepala Derah dipilih langsung oleh rakyat, maka seyogyanya ia (Kepala Daerah) bertanggung jawab langsung kepada rakyat. Lantas mekanismenya bagaimana kalau Kepala Daerah bertanggung jawab langsung kepada rakyat, dan apakah rakyat bisa memberhentikan Kepala Derah apabila rakyat tidak menyukai atau mempercayainya lagi. Di negara - negara maju, seperti di Amerika, Kepala Derah dapat diberhentikan oleh rakyat apabila diatas 50% pemilih menyatakan tidak menghendaki lagi Kepala Daerah ybs. Kondisi ini, akan berjalan baik, apabila pendidikan politik rakyat sudah mantap, seperti di Amerika. Namun, kalau cara - cara tersebut diterapkan di Indonesia, dimana pendidikan politik rakyat belum mantap, pelaksanaan demokrasi tendensinya anarkhis, maka sudah bisa dipastikan akan terjadi instabilitas dalam pemerintahan daerah, dimana di kalangan masyarakat Indonesia masih kental cara - cara money politics dalam pemilihan Kepala Daerah, maka dengan imbalan uang, rakyat akan dengan mudah digerakkan untuk memilih seseorang calon Kepala Derah, demikian juga sebaliknya rakyat akan dengan mudah digerakkan untuk menjatuhkan Kepala Daerah dengan cara - cara yang sama. Sebagai konsekuensinya, pemerintahan yang tidak stabil sudah barang tentu akan mengganggu stabilitas keamanan dan counter - productive terhadap laju pertumbuhan dan investasi, yang pada gilirannya kondisi tersebut akan menciptakan krisis yang berkepanjangan. Karena itu, dalam rangka pemilihan Kepala Derah perlu adanya sosialisasi dan pendidikan politik yang intensif bagi rakyat pemilih, supaya mereka menyadari bahwa sekali mereka memilih Kepala Daerah maka mereka akan menanggung segala konsekuensi dari pilihannya tersebut. Karenanya perlu penegasan dan difahami oleh rakyat bahwa pemberhentian Kepala Derah hanya dapat dilakukan apabila ybs melakukan tindak - pidana, mengundurkan diri atau tidak lagi mampu

19

menjalankan tugasnya sebagai Kepala Derah sebagaimana ditentukan dalam perundang - undangan. Demikian juga dengan posisi DPRD, dengan diberlakukannya Undang Undang Nomor 31 Tahun 2002 tentang Parpol, Undang Undang Nomor 22 Tahun 2003 tentang Susduk, anggota DPRD dapat di re-call oleh pimpinan Parpolnya. Dalam pada itu ada Badan Kehormatan dalam lembaga DPRD yang nantinya akan menerima komplain dari masyarakat tentang anggota DPRD dan dapat memberhentikan anggota DPRD apabila anggota DPRD terbukti melanggar tata - tertib dan kode - etik DPRD. Ketiga, DPRD diharapakan akan tetap mempunyai otoritas di bidang legislasi, anggaran dan kontrol, sesuai dengan hak-haknya sebagaimana ditentukan dalam peraturan perundang - undangan. Apabila mereka mampu mempergunakan kewenangan dan hak - hak tersebut secara effektif, maka diharapkan DPRD sedikit - banyak akan mampu mengimbangi kekuatan Eksekutif. Namun, kalau kualitas anggota DPRD tetap seperti sekarang, tanpa adanya kemajuan yang berarti, maka akan sulit bagi DPRD untuk mengimbangi kekuatan dan kinerja eksekutif yang didukung oleh perangkat daerah yang professional. DPRD yang lemah, berpotensi untuk melemahkan fungsi kontrol terhadap eksekutif, fungsi legislasi dalam membuat kebijakan, dan fungsi anggaran dalam menetapkan dan mendayagunakan potensi anggaran daerah, sehingga akan menciptakan kondisi Executive heavy seperti terjadi puluhan tahun pada masa orde baru. Oleh karena itu, untuk menciptakan check and balances yang seimbang, maka rakyat sebagai stake - holders utama dalam penyelenggaraan otonomi daerah, perlu digerakkan agar mampu menjadi pressures and supporters, baik kepada DPRD maupun kepada Kepala Daerah melalui upaya revitalisasi LSM, Forum Komunikasi, Organisasi professi dll yang berbasis demokrasi, professionalisme, serta ethik dan moral. Keempat, harus ada perubahan yang signifikan terhadap konstruksi pemerintahan daerah, terutama yang menyangkut kejelasan antara pejabat politik (Kepala Daerah dan DPRD) dengan Pejabat non - politik (Pejabat karier). Pejabat politik adalah pejabat yang bertugas merumuskan dan menetapkan kebijakan publik, sedangkan pejabat karir adalah pejabat yang melaksanakan/ mengoperasionalkan kebijakan tersebut kedalam bentuk pelayanan publik atau pemenuhan kebutuhan publik. Dengan diberlakukannya Undang Undang Nomor 22 Tahun 1999 terdapat masalah kepegawaian daerah, a.l. dengan diberikannya kewenangan manajemen kepegawaian sebagaimana diatur dalam Pasal 76 Undang - Undang Nomor 22 Tahun 1999, terjadi kecendurungan kooptasi oleh kekuatan politik di daerah, baik dari pihak Kepala Daerah maupun dari DPRD, misalnya banyak kasus terjadi pemberhentian Sekda oleh Kepala Daerah/ DPRD tanpa alasan yang jelas. Untuk memberikan keleluasaan kepada Daerah di bidang manajemen kepegawaian, maka Daerah sebaiknya dilibatkan dalam proses rekrutmen, placement, development dan appraisal dari PNS Daerah, artinya unsur - unsur separated system dalam manajemen kepegawaian, diberikan kepada daerah dalam rangka penyelenggaraan otonomi daerah, dan integrated system diterapkan dalam rangka menjaga keseimbangan antara kepentingan nasional dan otonomi daerah, karena bagaimanapun juga posisi

20

PNS tetap harus difungsikan sebagai perekat negara dan bangsa disamping professionalisme pegawai yang perlu terus ditingkatkan. 10. Penutup. Demikian, beberapa pokok-pokok pikiran tentang pelaksanaan kebijakan penyelenggaraan otonomi daerah sebagai bahan masukan dalam Seminar ini untuk didiskusikan lebih lanjut. Terima kasih atas perhatiannya. Jakarta, 10 Nopember 2006.

3.

APRESIASI KEBIJAKAN DESENTRALISASI DAN OTONOMI DAERAH MENURUT PERSPEKTIF UNDANG - UNDANG NOMOR 22 TAHUN 1999.

Kebijakan desentralisasi yang telah ditetapkan pemerintah dalam rangka reformasi perundang - undangan politik dan pemerintahan, dengan memberikan keleluasaan penyelenggaraan otonomi daerah yang tertuang dalam Undang Undang Nomor 22 Tahun 1999 adalah suatu strategi dan paradigma baru dalam upaya mewujudkan penyelenggaraan pemerintahan daerah yang kuat, bersih dan bertanggung jawab, serta berpihak kepada rakyat. Berbagai upaya dan terobosan politik telah banyak dilakukan dalam rangka membangun pemerintahan daerah yang baik dan berpihak kepada rakyat. Dengan melihat perspektif historis ketata-negaraan Indonesia, Pemerintah NKRI telah berhasil mengundangkan berbagai perundang - undangan pemerintahan daerah yang diwarnai dengan berbagai perkembangan konfigurasi politik sejak lahirnya Undang Undang Nomor 1 Tahun 1945, Undang - Undang Nomor 22 Tahun 1948, Undang -

21

Undang Nomor 32 Tahun 1956, Undang - Undang Nomor 1 Tahun 1957, Undang Undang Nomor 6 Tahun 1959, Penetapan Presiden (PenPres) No. 6 Tahun 1959, PenPres No. 5 Tahun 1960, Undang - Undang Nomor 18 Tahun 1965, Undang - Undang Nomor 5 Tahun 1974 dan Undang - Undang Nomor 5 Tahun 1979, sampai kepada paket kebijakan terakhir, yaitu Undang - Undang Nomor 22 Tahun 1999 tentang Pemerintahan Daerah dan Undang Undang Nomor 25 Tahun 1999 tentang Perimbangan Keuangan antara Pemerintah Pusat dan Daerah. Namun demikian, tidak dapat dipungkiri bahwa paket Undang - Undang Nomor 22 dan 25 Tahun 1999 sebagai produk kebijakan politik desentralisasi dan otonomi daerah pada masa pemerintahan transisi, masih mengandung berbagai kelemahan dan masalah, baik ditinjau dari tataran konsep maupun tataran operasional. Yang menjadi fokus pertanyaan adalah apakah kebijakan desentralisasi dan otonomi daerah yang dituangkan dalam Undang Undang Nomor 22 Tahun 1999 itu, baik secara konsep akademik maupun operasional signifikan dalam upaya menerapkan prinsip - prinsip akuntabilitas publik dalam penyelenggaraan pemerintahan daerah, terutama dalam mewujudkan pemerintahan daerah yang baik, bersih, berwibawa dan bertanggung jawab (Good Governance) serta berpihak kepada rakyat. Hal tersebut, adalah suatu prasyarat yang harus terjawab dalam upaya menjalankan keinginan politik (political will) pemerintah untuk menjadikan Daerah Otonom yang mandiri berdasarkan prinsip - prinsip demokrasi, peran serta masyarakat, pemerataan dan keadilan, serta memperhatikan potensi dan keanekaragaman daerah, peningkatan daya saing daerah, serta menjamin tetap terjaga dan terpeliharanya Negara Kesatuan Republik Indonesia. Berbagai pendapat dan pandangan telah banyak dilontarkan orang terhadap kelahiran Undang Undang Nomor 22 Tahun 1999 dan Undang Undang Nomor 25 Tahun 1999. Ada yang menganggap Undang Undang Nomor 22 Tahun 1999 terlalu luas memberikan kewenangan kepada daerah, sehingga dengan keleluasaan (discretionary power) yang diberikan kepada Daerah, dikhawatirkan akan menimbulkan perpecahan (disintegrasi) karena terkotak - kotaknya antara daerah yang satu dengan daerah yang lain, dan tidak terkendalinya oleh pemerintah pusat, yang akhirnya daerah yang merasa sangat kuat akan tidak peduli terhadap daerah lainnya, sehingga timbul kesenjangan antar daerah dan laju pertumbuhan antar daerah, yang pada gilirannya akan mengakibatkan lemahnya persatuan dan kesatuan bangsa. Bahkan ada yang beranggapan bahwa dengan otonomi daerah ini, dikhawatirkan akan memindahkan birokrasi pusat ke daerah dengan segala ekses -eksenya seperti korupsi, kolusi dan nepotisme (KKN) akan merajalela di daerah, arogansi kekuasaan, egoisme kedaerahan yang sempit, timbulnya raja - raja kecil di daerah dlsb. Namun sebaliknya, ada pula yang beranggapan bahwa Undang - Undang ini masih jauh dari harapan, dan masih berbau status quo, pemerintah yang menamakan dirinya sebagai pemerintah orde reformasi nyatanya tidak reformis dan dalam memberikan otonomi kepada daerah, masih setengah hati. Apalagi Undang Undang

22

Nomor 25 Tahun 1999 dengan segala peraturan pelaksanaannya, dianggapnya masih terlalu berorientasi ke pusat, adanya arogansi pusat dengan pencerminan pembagian sumber - sumber keuangan yang tidak proportional, tidak adil dan sangat berat ke pusat. Dalam pada itu, sebagian masyarakat beranggapan bahwa Undang Undang Nomor 22 Tahun 1999 dan Undang Undang Nomor 25 Tahun 1999 mampu menjawab tuntutan demokrasi, desentralisasi dan otonomi yang kini semakin nyaring terdengar, sementara sebagian lainnya justru menganggap kedua UU tersebut sebagai sumber malapetaka bagi beberapa daerah tertentu dan bahkan bagi Indonesia.23 Maraknya korupsi di daerah, baik yang dilakukan oleh para pejabat Eksekutif, maupun para anggota badan Legislatif (DPRD) membuktikan kebenaran anggapan masyarakat tersebut. Ditinjau dari perspektif Daerah, kebijakan desentralisasi dan otonomi daerah menurut Undang Undang Nomor 22 Tahun 1999 dan Undang Undang Nomor 25 Tahun 1999 adalah merupakan angin segar dan sangat menguntungkan daerah, karena sebagian besar kewenangan dan sumber keuangan telah diserahkan kepada daerah, terutama Daerah Kabupaten/Kota, sehingga daerah bisa mengatur dan mengurus kepentingan masyrakat setempat. Inilah sesungguhnya yang didambakan oleh daerah sejak lama. Namun, ditinjau dari perspektif nasional, pemerintah pusat yang telah memberikan kewenangan yang luas kepada daerah sebagaimnana ditetapkan dalam Pasal 7 ayat (1) dan Pasal 11 Undang Undang Nomorr 22 Tahun 1999, justru merasa sangat risau dan khawatir terhadap eksistensi Negara Kesatuan Republik Indonesia, karena sisa kewenangannya sangat dibatasi. Demikian pula, otonomi daerah yang diberikan kepada daerah Propinsi sangat terbatas yang hanya meliputi kewenangan yang bersifat lintas kabupaten/ kota sebagaimana diatur dalam Pasal 9 Undang Undang Nomor 22 Tahun 1999 dan PP 25/2000. Inilah pula antara lain salah satu pertimbangan mengapa Undang Undang Nomor 22 Tahun 1999 tentang pemerintahan daerah yang baru berumur kurang dari 5 (lima) tahun telah diganti dengan Undang Undang yang baru, yaitu Undang Undang Nomor 32 Tahun 2004, dan Undang Undang Nomor 25 Tahun 1999 tentang Perimbangan keuangan antara pusat dan daerah telah diganti dengan Undang Undang Nomor 33 Tahun 2004. Konsep hubungan kekuasaan antara pemerintah pusat dan daerah menjadi penting untuk dikaji, karena ia merupakan salah satu komponen utama dari fondasi yang menopang keberadaan bangunan desentralisasi dan otonomi daerah. Dengan kata lain, karakteristik desentralisasi dan otonomi daerah yang diterapkan dalam suatu negara, antara lain, sangat ditentukan oleh format pengaturan distribusi kekuasaan antara pemerintah pusat dan daerah. Kategorisasi, seperti desentralisasi politik, desentralisasi administrasi, otonomi luas, otonomi terbatas, dan otonomi khusus semuanya sangat ditentukan oleh seberapa jauh kekuasaan dan wewenang
Pande Radja Silalahi, Implikasi Kebijakan Ekonomi Pemerintah Pusat dan Pembangunan Ekonomi di Daerah, dalam Jurnal CSIS, Tahun XXXIX/2000, No.1, hlm.87.
23

23

yang dimiliki oleh pemerintah daerah.24 Oleh karena itu, ditinjau dari tataran teoritis, karakteristik hubungan kekuasaan antara pemerintah pusat dan daerah telah didudukkan sebagai variabel penting yang membedakan dua konsep antara perspektif desentralisasi politik (political decentralization perspective) dan perspectif desentralisasi administrative (administrative decentralization perspective) 25 Salah satu hal yang amat penting dan mungkin terlupakan adalah bahwa urusan/kewenangan yang sudah dimiliki oleh Daerah otonom sejak pembentukannya dengan Undang - Undang yang secara materiil sudah diserahkan kepada Daerah ybs, yang menurut Undang Undang Nomor 22 Tahun 1999 (Pasal 7, 8, dan 11 serta penjelasannya) harus ada pengakuan (erkennen) dari Pemerintah sampai sekarang belum dijalankan secara tuntas sampai dicabutnya Undang Undang Nomor 22 Tahun 1999 oleh Undang Undang Nomor 32 Tahun 2004 .

4.

TINJAUAN TEORITIS: PANDANGAN TENTANG DESENTRALISASI DAN OTONOMI DAERAH.

Konsep desentralisasi sering dibahas dalam konteks pembahasan mengenai sistem penyelenggaraan pemerintahan dan pembangunan. Pada masa sekarang, hampir setiap negara bangsa (nation state) menganut desentralisasi sebagai suatu asas dalam sistem penyelenggaraan pemerintahan negara. Walaupun demikian, desentralisasi bukan merupakan sistem yang berdiri sendiri, melainkan merupakan rangkaian

kesatuan dari suatu sistem yang lebih besar.

Suatu negara bangsa menganut desentralisasi bukan pula merupakan alternatif dari sentralisasi, karena antara desentralisasi dan sentralisasi tidak dilawankan dan karenanya tidak bersifat dikotomis, melainkan merupakan sub - sub sistem dalam kerangka sistem organisasi negara. Karenanya suatu negara bangsa merupakan genus dari species desentralisasi dan sentralisasi. Akan tetapi, pengertian desentralisasi tersebut sering dikacaukan (interchangeably) dengan istilah - istilah lainnya, seperti decenralization, devolution, deconcentration, desentralisasi politik (political decentralization), desentralisasi administratif (adminisrative decentralization), desentralisasi teritorial (territoriale decentralisatie), desentralisasi jabatan (ambtelijke decentralisatie), desentralisasi fungsional, otonomi dan medebewind, dan sebagainya. Berbagai definisi tentang desentralisasi dan otonomi telah banyak dikemukakan oleh para penulis yang sudah barang tentu pada umumnya didasarkan pada sudut pandang yang berbeda. Walaupun begitu, beberapa batasan perlu diajukan sebagai bahan perbandingan dan bahasan dalam upaya menemukan pengertian yang mendasar tentang pelaksanaan otonomi daerah sebagai manifestasi dari politik desentralisasi.
Syarif Hidayat, Evaluasi UU No.22 Tahun 1999: Tinjauan Kritis atas Konsep Hubungan Kekuasaan Pusat Daerah, dalam Evaluasi Implementasi Otonomi Daerah, Pusat Penelitian Politik, Lembaga Ilmu Pengetahuan Indonesia (P2P-LIPI), 2002, hlm.11 25 Ibid., hlm.11.
24

24

Salah satu batasan tentang desentralisasi yang sering dibahas adalah: decentralization refers to the transfer of authority away from the national capital whether by deconcentration (i.e. delegation) to field offices or by devolution to local authorities or local bodies26 Batasan ini dimaksudkan untuk menjelaskan proses penyerahan wewenang dari pusat kepada organ di daerah melalui dua cara, yaitu melalui deconcentration atau devolution. Kalau deconcentration melalui delegasi kekuasaan kepada pejabat pejabatnya di daerah, sedangkan devolution kepada badan - badan politik di daerah yang disebut pemerintah daerah. Disini, tidak dijelaskan isi dan keluasan kewenangan tersebut serta konsekuensi-konsekuensi apa penyerahan itu bagi organ - organ di daerah, karena itu adalah kompetensinya politik desentralisasi. Batasan itu lebih memfokuskan kepada bentuk - bentuk atau macam - macam decentralization. There are two principal forms of decentralization of governmental powers and functions are deconcentration to area offices of administration and devolution to state and local authorities.27 Yang dimaksud dengan area offices of administration adalah suatu perangkat wilayah yang berada di luar kantor pusat. Kepada pejabatnya oleh departemen pusat dilimpahkan wewenang dan tanggung jawab bidang tertentu yang bertindak sebagai perwakilan departemen pusat untuk melaksanakan fungsi bidang tertentu yang bersifat administratif tanpa menerima penyerahan penuh kekuasaan (final authority). Pertanggungjawaban akhir tetap berada pada departemen pusat (the arrangement is administrative in nature and implies no transfer of final authority from the ministry, whose responsibility continues). 28Jadi, hal ini berbeda dengan devolution, dimana sebagian kekuasaan yang diserahkan kepada badan politik di daerah itu merupakan kekuasaan penuh untuk mengambil keputusan, baik secara politik maupun administrasi. Sifatnya adalah penyerahan nyata berupa fungsi dan kekuasaan, bukan hanya sekedar pelimpahan. Dengan demikian bentuk devolution merupakan type of arrangement having a political as well as an administrative character.29 Dalam kenyatannya memang ada dua bentuk decentralization, yaitu yang bersifat administatif (administative decentralization) dan yang bersifat politik (political decentralization). Desentralisasi administratif adalah suatu delegasi wewenang pelaksanaan yang diberikan kepada pejabat pusat di tingkat lokal. Para pejabat tersebut bekerja dalam batas - batas rencana dan sumber pembiayaan yang sudah ditentukan, namun juga memiliki keleluasaan, kewenangan dan tanggung jawab tertentu dalam mengembangkan kebijaksanaan pemberian jasa dan pelayanan di
United Nations, Technical Assistant Progame, Decentralization for National and Local Development, Departement of Economic and Social Affair, Division for Public Administration, New York: United Nations, 1962, hlm.3. 27 United Nations, Handbook of Public Administration, Current Concept and Pracice with Special Reference to Developing Countries, Department of Economics and Social Affair, New York: UN, 1961, hlm.64. 28 Ibid., hlm.64. 29 Ibid.
26

25

tingkat lokal. Kewenangan itu bervariasi, mulai dari penetapan peraturan-peraturan yang sifatnya pro - forma sampai kepada keputusan - keputusan yang lebih substansial. Sedangkan desentralisasi politik, yaitu wewenang pembuatan keputusan dan kontrol tertentu terhadap sumber - sumber daya yang diberikan kepada badan badan pemerintah regional dan lokal.30 Pengertian ini lebih menekankan kepada dampak atau konsekuensi penyerahan wewenang untuk mengambil keputusan dan kontrol oleh badan - badan otonom daerah yang menuju kepada pemberdayaan (empowerment) kapasitas lokal. Yang perlu menjadi perhatian disini adalah, bahwa desentralisasi, baik secara politik maupun administrasi merupakan salah satu cara untuk mengembangkan kapasitas lokal, dimana kekuasaan dan pengaruh cendurung bertumpu pada sumber daya. Jika suatu badan lokal diserahi tanggung jawab dan sumber daya, kemampuan untuk mengembangkan otoritasnya akan meningkat. Sebaliknya, jika pemerintah lokal semata - mata hanya ditugaskan untuk mengikuti kebijakan nasional, maka para pemuka dan warga masyarakat akan mempunyai investasi kecil saja di dalamnya. 31 Akan tetapi, jika suatu unit lokal diberi kesempatan untuk meningkatkan kekuasaannya, kekuasaan pada tingkat nasional tidak dengan sendirinya akan menyusut. Pemerintah Pusat malah mungkin memperoleh respek dan kepercayaan karena menyerahkan proyek dan sumber daya kepada unit lokal, dan dengan demikian akan meningkatkan pengaruh serta legitimasinya.32 Dengan demikian, Konsep desentralisasi yang menekankan kepada salah satu cara untuk memberdayakan kapasitas lokal, dapat didjadikan titik tolak pemikiran dalam rangka mengembangkan penyelenggaraaan otonomi daerah di Indonesia, terutama untuk mempengaruhi elit birokrasi dan pengambil keputusan di pusat yang nampaknya belum sepenuh hati rela menyerahkan berbagai kewenangan dan sumber daya kepada daerah, karena kekhawatiran timbulnya disintegrasi dalam pelaksanaan otonomi daerah, yang sesungguhnya hal itu dikarenakan konflik kepentingan antara individu-individu di Pusat dan Daerah. Kalau ada orang yang berpendapat bahwa pemberian otonomi kepada daerah dapat menimbulkan disintegrasi dan karenanya harus diwaspadai,33 saya justru berpendapat sebaliknya, bahwa hak - hak dan kewenangan otonomi daerah yang ditahan - tahan, jutru akan menimbulkan disintegrasi, resistensi dan pembangkangan daerah terhadap pusat, bahkan kebanyakan orang sekarang mempersoalkan kapan dan bagaimana peletakkan otonomi

Bryant, Carolie dan Louise G., White, Managing Development in the Third World, terjemahan Rusyant Manajemen Pembangunan untuk Negara Berkembang, Jakarta: LP3ES, 1987, hlm. 213-214. 31 Ibid., hlm.215. 32 Ibid., hlm.215-216. 33 Midjaja, Subarda, Pidato Pengarahan pada Pembukaan Sespanas-Seskoad, Bandung, 20 Januari 1992, dalam Ateng Syafrudin, Pendayagunaan Otonomi Daerah yang Bertitik Berat pada Daerah Tingkat II dan Implikasinya pada Manajemen Pembangunan, Makalah disajikan dalam diskusi terbatas, 5-6 September 1992, diselenggarakan oleh Pusat Penelitian Sumber Daya Manusia dan Lingkungan, Bandung: Unpad, hlm.1.
30

26

pada daerah tingkat lokal itu akan dilaksanakan, bukan mepersoalkan kekhawatiran disintegrasi.34 Sejalan dengan pendapat Bryant, Rondinelli (1988) lebih luas memaparkan konsep decentralization dengan memberikan batasan sebagai berfikut:

the transfer of planning, decision making, or administrative authority from the central government to its field organizations, local adminisrative units, semi-autonomous and parastatal organizations, local government, or non -governmental organizations.
Dengan batasan ini, Rondinelli membedakan 4 (empat) bentuk decentralization, yaitu: deconcentration; delegation to semi - autonomous and parastatal agencies; devolution to local government; and non - governmental institutions. Dengan demikian, keempat bentuk decentralization ini merupakan species dari genus decentralization. Menurutnya, decentralization dalam bentuk deconcentration, sebagai bentuk pertama, pada hakekatnya hanya merupakan pembagian kewenangan dan tanggung jawab administratif antara departemen pusat dengan pejabat pusat di lapangan. Pendapat ini tidak berbeda dengan pendapat Bryant. Selanjutnya dikatakan bahwa kewenangan dan tanggung jawab yang diberikan lebih banyak berupa shifting of workload from a central government ministry or agency headquarters to its own field staff located in offices outside of the national capital without transferring to them the authority to make decisions or to exercise discretion in carrying them out.35 Oleh karena itu, kalau suatu sistem pemerintah daerah yang kebijakannya lebih mengutamakan deconcentration daripada devolution, maka sudah bisa dibayangkan tidak akan mendorong kepada pemberdayaan masyarakat lokal, karena dalam deconcentration semua keputusan sudah ditetapkan, baik di pusat maupun di daerah tanpa mengikutsertakan masyarakat lokal. Bentuk yang kedua tidak akan saya bahas, saya akan lebih memfokuskan kepada bentuk yang ketiga yang ada relevansinya atau setidaknya sebagai perbandingan dengan kebijakan desentralisasi di Indonesia, meskipun harus tetap disesuaikan dengan prinsip - prinsip pembagian kewenangan dan prinsip - prinsip hubungan pusat daerah dalam NKRI. Bentuk ketiga dari decentralization yang lebih relevan dengan perkembangan politik dan pemerintahan di Indonesia adalah devolution to local government. Konsekuensi dari devolution ini, Pemerintah pusat membentuk unit - unit atau badan badan pemerintahan di luar pemerintah pusat dengan menyerahkan sebagian fungsi tertentu untuk dilaksanakan secara independen (mandiri).

Ateng Syafrudin, Ibid. Rondinelli, Dennis A, and Cheema, G. Shabbir, Implementing Decentralization Policies: An Introduction, dalam Rondinelli, Dennis A, and Cheema, G. Shabbir, Decentralization and Development, Policy Implementation in Developing Countries, California, SAGE Publications Inc., Beverly Hills, 1988,
34 35

hlm. 18-19.

27

Ada beberapa karakteristik bentuk devolution sebagai berikut: Pertama, unit pemerintahan bersifat otonom, mandiri (independent) dan secara tegas terpisah dari tingkat - tingkat pemerintahan. Pemerintah pusat tidak melakukan pengawasan langsung terhadapnya; Kedua, unit pemerintahaan tersebut diakui mempunyai batas - batas wilayah yang jelas dan legal, dan mempunyai wewenang untuk melakukan tugas - tugas umum pemerintahan; Ketiga, unit pemerintahan daerah tersebut berstatus sebagai badan hukum dan berwenang mengelola dan memanfaatkan sumber - sumber daya untuk mendukung pelaksanaan tugas - tugas umum pemerintahan; Keempat, unit pemerintahan daerah tersebut diakui oleh warganya sebagai suatu lembaga yang akan memberikan pelayanan kepada masyarakat guna memenuhi kebutuhan mereka. Oleh karena itu, pemerintah daerah ini mempunyai pengaruh dan kewibawaan terhadap warganya (credibility; vertrauwen); Kelima, terdapat hubungan kesetaraan dan saling menguntungkan melalui koordinasi antara pemerintah pusat dan pemerintah daerah serta unit - unit organisasi lainnya dalam suatu sistem pemerintahan. Dengan memperhatikan ciri - ciri karakteristik tersebut, nampaknya ada beberapa hal kemiripan kebijakan desentralisasi yang sedang dilancarkan di Indonesia, terutama dalam Undang Undang Nomor 22 Tahun 1999, namun dalam beberapa hal masih terdapat perbedaan, misalnya kewenangan untuk mengelola dan memanfaatkan sumber daya nasional, bagi daerah di Indonesia masih sangat terbatas. Kalau kita bandingkan dengan sistem di Indonesia, ciri - ciri Kesatu dan Ketiga, boleh dikatakan mirip dengan Indonesia, namun ciri yang Keempat adalah justru menjadi tantangan bagi pemerintah daerah di Indonesia pada umumnya, oleh karena kita masih melihat bahwa segala keinginan atau tuntutan masyarakat seringkali tidak diajukan kepada pemerintah daerah setempat, melainkan langsung ke Pusat karena kurangnya keterpercayaan terhadap pemerintah daerah setempat yang dipandangnya tidak bakalan dapat menyelesaikan permasalahan di daerah. Sedangkan ciri yang Kelima, justru kita tidak memiliki kesetaraan antara Pemerintah Pusat dan Daerah, karena prinsip desentralisasi yang dianut dalam NKRI, bahwa kedudukan pemerintah daerah adalah tergantung (dependent) dan karenanya Pemerintah Daerah berada dibawah (subordinated) Pemerintah Pusat, sehingga prinsip ini tidak sejalan dengan prinsip hubungan pusat daerah dalam NKRI. Konsep decentralization ini didasarkan kepada adanya perhatian yang semakin besar untuk memberikan keleluasaan decentralization dalam kewenangan perencanaan, pengambilan keputusan dan administrasi yang pada tahun 1970-an , disebut sebagai the second wave of decentralization, dengan didorong oleh tiga hal kekuatan sebagai berikut: Pertama, melihat kenyataan hasil yang tidak memuaskan akibat perencanaan pembangunan dan kontrol administrasi secara terpusat yang berjalan sekitar tahun 1950 dan 1960-an; Kedua, melihat perlunya dikembangkan cara - cara baru dalam

28

mengelola program dan proyek serta administrasi pembangunan yang meliputi strategi pertumbuhan dan pemerataan yang dijalankan selama tahun 1970-an; Ketiga, melihat kenyataan kehidupan masyarakat semakin kompleks, kegiatan pemerintahan semakin meluas, sehingga semakin sulit untuk mencapai efisiensi dan efektifitas apabila semua perencanaan dan kegiatan pembangunan dipusatkan pada pemerintah pusat. Dari berbagai batasan dan pengertian yang dikemukakan diatas, ternyata decentralization tidak berdiri sendiri, melainkan decentralization sebagai genus dan mempunyai species yang bermacam - macam. Namun Mawhood (1987 : 9) dengan tegas mengatakan bahwa decentralization adalah devolution of power from central to local governments. Sementara deconcentration yang dalam hal ini oleh Mawhood telah dipersamakan dengan administrative decentralization, didefinisikan sebagai the ransfer of administrative responsibility from central to local government. 36 Dengan demikian, Mawhood tidak menjadikan decentralization sebagai genus dengan species devolution dan deconcentration, melainkan memisahkan antara decentralization dan deconcentration. Kalau kita bandingkan dengan versi kontinental, pada prinsipnya sama mendudukan decentralization sebagai genus dengan species yang bermacam-macam, hanya dengan istilah yang berbeda. Menurut versi kontinental, desentralisasi digolongkan menjadi dua, yaitu ambtelijke decentralisatie dan staatskundige decentralisatie yang dibagi lagi menjadi territoriale decentralisatie dan functionele decentralisatie. Yang dimaksud dengan ambtelijke decentralisatie, adalah pemberian (pemasrahan) kekuasaan dari atas kebawah di dalam rangka kepegawaian, guna kelancaran pekerjaan semata - mata. Sedangkan yang dimaksud dengan staatskundige decentralisatie merupakan pemberian kekuasaan untuk mengatur bagi daerah di dalam lingkungannya guna mewujudkan asas demokrasi pemerintahan negara, sehingga dengan demikian, decentralisatie tsb mempunyai dua wajah, yaitu autonomie dan medebewind atau zelfbestuur.37 Dalam hubungan ini, dapat dipahami bahwa pengertian decentralisatie sebagai staatskundige decentralisatie (desentralisasi ketatanegaraan) merupakan pelimpahan kekuasaan pemerintahan dari pusat kepada daerah - daerah untuk mengurus rumah tangganya sendiri (daerah - daerah otonom). Desentralisasi ini adalah sistem untuk mewujudkan asas demokrasi yang memberikan kesempatan kepada rakyat untuk ikut serta dalam proses penyelenggaraan kekuasaan negara. Menurut konsep ini, desentralisasi lazim dibagi dalam dua macam: Pertama, dekonsentrasi (deconcentration) atau ambtelijke decentralisatie adalah pelimpahan kekuasaan dari alat perlengkapan negara tingkat lebih atas kepada bawahannya guna
Diana Conyers (1984), dalam Syarif Hidayat dan Bhenyamin Hoessein, Desentralisasi dan Otonomi Daerah: Perspektif Teoritis dan Perbandingan, dalam Paradigma Baru Otonomi Daerah, Pusat Penelitian Politik Lembaga Ilmu Pengetahuan Indonesia (P2P-LIPPI), 2001, hlm.24. 37 Didiskusikan dalam Bagir Manan, Hubungan antara Pusat dan Daerah berdasarkan Azas Desentralisasi Menurut UUD 1945, Disertasi Untuk Memperoleh Gelar Doktor Dalam Ilmu Hukum pada Universitas Padjadjaran, Bandung, 1990, hlm.19.
36

29

melancarkan pelaksanaan tugas pemerintahan. Dalam desentralisasi semacam ini rakyat tidak diikut sertakan; Kedua, desentralisasi ketatanegaraan (staatskundige decentralisatie) atau juga disebut desentralisasi politik (politieke decentralisatie) adalah pelimpahan kekuasaan perundangan dan pemerintahan (regelende en bestuurende bevoegheid) kepada daerah - daerah otonom di dalam lingkungannya. Di dalam desentralisasi politik atau ketatanegaraan ini, rakyat dengan mempergunakan berbagai saluran tertentu (perwakilan) ikut serta di dalam pemerintahan. Desentralisasi ketatanegaraan (staatskundige decentralisatie) ini dibagi lagi menjadi dua macam: a) desentralisasi teritorial (territoriale decentralisatie), yaitu pelimpahan kekuasaan untuk mengatur dan mengurus rumah tangga daerah masing masing (otonom); b) desentralisasi fungsional (functionele decentralisatie), yaitu pelimpahan kekuasaan untuk mengatur dan mengurus sesuatu atau beberapa kepentingan tertentu. Di dalam desentralisasi semacam ini dikehendaki agar kepentingan - kepentingan tertentu diselenggarakan oleh golongan - golongan yang bersangkutan sendiri. Kewajiban pemerintah dalam hubungan ini hanyalah memberikan pengesahan atas segala sesuatu yang telah ditetapkan oleh golongan-golongan kepentingan tersebut.38 Kedua pandangan ini membagi desentralisasi teritorial (territoriale decentralisatie) menjadi dua macam, yaitu: otonomi (autonomie) dan medebewind atau zelfbestuur. Otonomi berarti pengundangan sendiri (zelfwetgeving). Akan tetapi, menurut perkembangan sejarahnya di Indonesia, otonomi itu selain berarti perundangan (wetgeving), juga berarti pemerintahan (bestuur). Seperti dikatakan C.W. van der Pot bahwa autonomie betekent anders dan het woord zou doen vermoeden-regeling en bestuur van eigen zaken, van het de Grondwet noemt, eigen huishouding. Hal ini berbeda dengan pendapat J.J. Schrieke yang mengatakan bahwa autonomie adalah eigen meesterschap, zelfstandigheid, dan bukan onafhankelijkheid.39 Dengan diberikannya hak dan kekuasaan perundangan/ pengaturan dan pemerintahan kepada badan - badan otonom, seperti propinsi, kotamadya dan seterusnya, badan - badan tersebut dengan initiatifnya sendiri dapat mengurus rumah tangganya dengan jalan mengadakan peraturan - peraturan daerah yang tidak boleh bertentangan dengan Undang - Undang dasar atau perundang - undangan lainnya yang tingkatnya lebih tinggi, dan dengan jalan menyelenggarakan kepentingan umum. 40 Dengan demikian, adalah kurang tepat kalau dikatakan bahwa otonomi dan medebewind (tugas pembantuan) sebagaimana ditegaskan dalam Undang - Undang Nomor 32 Tahun 2004 adalah asas penyelenggaraan dalam pemerintahan daerah. Undang Undang Nomor 32 Tahun 2004 yang menyatakan otonomi adalah asas penyelenggaraan pemerintahan daerah adalah misleading dan dikhawatirkan akan menyesatkan, baik ditinjau dari perspektif akademik, maupun dari tataran
Koesoemahatmadja, Pengantar Ke Arah Sistem Pemerintahan Daerah di Indonesia, Bandung: Binacipta, 1979, hlm.14. 39 Ibid., hlm.15. 40 Ibid., hlm.16.
38

30

operasional. Karena, otonomi adalah hak, wewenang dan kewajiban untuk mengatur dan mengurus kepentingan masyarakat setempat. Dengan perkataan lain, otonomi itu merupakan manifestasi atau perwujudan kewenangan yang diberikan (toekennen) oleh pemerintah pusat, sebagai konsekuensi dianutnya asas desentralisasi teritorial (territoriale decentralisatie) sebagai suatu sistem dalam penyelenggaraan pemerintahan negara. Kalau dikatakan, bahwa otonomi itu bermakna kebebasan atau kemandirian (zelfstandigheid) tetapi bukan kemerdekaan (onafhankelijkheid), maka di dalamnya terkandung dua aspek utama, Pertama, pemberian tugas dan kewenangan untuk menyelesaikan suatu urusan; Kedua, pemberian kepercayaan dan wewenang untuk memikirkan dan menetapkan sendiri cara - cara penyelesaian tugas tersebut. 41 Dengan demikian, otonomi dapat diartikan sebagai kesempatan untuk menggunakan prakarsa sendiri atas segala macam nilai yang dikuasai untuk mengurus kepentingan umum (penduduk). Kebebasan yang terbatas atau kemandirian itu merupakan wujud pemberian kesempatan yang harus dipertanggungjawabkan. 42 Kemudian mengenai medebewind atau zelfbestuur, diartikan sebagai pemberian kemungkinan kepada pemerintah pusat/ pemerintah daerah yang tingkatannya lebih atas untuk minta bantuan kepada pemerintah daerah/ pemerintah daerah yang tingkatannya lebih rendah agar menyelenggarakan tugas atau urusan pemerintah pusat atau rumah tangga (daerah yang tingkatannya lebih atas) tersebut. Istilah zelfbestuur adalah terjemahan dari selfgovernment yang di Inggris diartikan sebagai segala kegiatan pemerintahan di tiap bagian dari Inggris yang dilakukan oleh wakil - wakil dari yang diperintah. Di Belanda medebewind atau zelfbestuur diartikan sebagai pembantu penyelenggaraan kepentingan - kepentingan dari pusat atau daerah - daerah yang tingkatannya lebih atas oleh alat - alat perlengkapan daerah yang lebih bawah. Dalam menjalankan tugas - tugas medebewind, urusan - urusan yang diselenggarakan oleh pemerintah daerah masih tetap merupakan urusan pusat cq daerah yang lebih atas, tidak beralih menjadi urusan rumah tangga daerah yang dimintakan bantuan. Akan tetapi, bagaimana cara daerah otonom yang dimintakan bantuan itu, dalam melakukan bantuannya itu diserahkan sepenuhnya kepada daerah itu sendiri. Daerah otonom yang diminta bantuan itu tidak berada di bawah perintah dari dan tidak pula dapat diminta pertanggungjawaban oleh pemerintah pusat/ daerah yang lebih tinggi.43 Selanjutnya dikatakan, bahwa Jika ternyata ada daerah yang tidak menjalankan tugas bantuannya atau tidak begitu baik melakukan tugasnya, sebagai sanksinya pemerintah pusat/ daerah yang minta bantuan hanya dapat menghentikan perbuatan dari daerah yang dimintakan bantuan, untuk selanjutnya dipertimbangkan tentang pelaksanaan kepentingan atasan termaksud dengan jalan

Logeman, Het Staatsrecht der Zelfregelende Gemeenschappen Surut Otonomi Daerah, Bandung: Binacipta, 1983, hlm.23. 42 Ibid, hlm. 25 43 Koesoemahatmadja, op.cit., hlm.21.
41

dalam Ateng Syafrudin, Pasang

31

lain, dengan tidak mengurangi hak pemerintah pusat/ daerah yang minta bantuan untuk menuntut kerugian dari daerah yang melalaikan kewajibannya. 44 Berbeda dengan konsep medebewind menurut versi Indonesia yang menurut Undang - Undang Nomor 22 Tahun 1999 disebut dengan tugas pembantuan, yaitu suatu penugasan dari pemerintah kepada daerah dan desa untuk melaksanakan tugas tertentu, disertai dengan pembiayaan, sarana dan prasarana serta sumber daya manusia, dengan kewajiban melaporkan pelaksanaannya dan mempertanggungjawabkan kepada yang menugaskan. Jadi, antara yang menugaskan (pemerintah pusat) dan yang ditugaskan ada hubungan sub - ordinasi, karena yang ditugaskan berkewajiban untuk melaporkan dan mempertanggungjawabkannya. Pengertian tugas pembantuan versi Undang Undang Nomor 22 Tahun 1999 menurut pandangan saya adalah keliru, karena kalau itu rumusannya berarti dekonsentrasi bukan tugas pembantuan, karena dalam konsep itu pembiayaan, sarana dan prasarana, serta sumber daya manusia, semuanya disediakan oleh pemerintah pusat. Padahal, di dalam konsep tugas pembantuan yang perlu disediakan oleh pemerintah pusat adalah hanya pembiayaan, sedangkan peralatan dan personil justru merupakan kewajiban pemerintah daerah dalam upaya membantu pelaksanaan tugas tertentu dari pemerintah pusat atau pem erintah daerah yang lebih tinggi tingkatannya. Dengan menyimak berbagai batasan dan pengertian desentralisasi seperti diuraikan diatas, saya dapat menyimpulkan bahwa sebagian besar melihat karena kecendurungan sentralisasi dalam penyelenggaraan pemerintahan negara, maka dilancarkan ide desentralisasi dengan berbagai corak dan bentuknya. Seperti ditegaskan dalam tulisan Syarif Hidayat (2001 : 27-28) bahwa secara prinsipal, dapat dikatakan bahwa lahirnya ide desentralisasi merupakan sebuah anti - thesa dari sentralisasi.45 Padahal, seperti telah disinggung dimuka, bahwa desentralisasi bukan merupakan sistem yang berdiri sendiri, melainkan merupakan rangkaian kesatuan dari suatu sistem yang lebih besar, yaitu negara bangsa (nation state). Dengan perkataan lain, walaupun suatu negara bangsa menganut asas desentralisasi, namun tidak semua urusan kewenangan diserahkan kepada daerah otonom, melainkan ada bagian - bagian urusan tertentu yang tetap dikelola secara sentral (terpusat). Karenanya, menurut pandangan saya suatu negara bangsa menganut desentralisasi bukan merupakan alternatif dari sentralisasi, karena antara desentralisasi dan sentralisasi tidak dilawankan dan karenanya tidak bersifat dikotomis, melainkan merupakan sub - sub sistem dalam kerangka sistem organisasi negara. 46 Karenanya pula, suatu negara bangsa merupakan genusnya, sedangkan sentralisasi, desentralisasi, dekonsentrasi dan tugas pembantuan merupakan speciesnya. Masalahnya, bagaimana mencari keseimbangan diantara species tersebut.

Ibid., hlm.21-22 Syarif Hidayat dan Bhenyamin Hoessein, op.cit., hlm.27-28. 46 E. Koswara, Otonomi Daerah, Untuk Demokrasi dan Kemandirian Rakyat, Jakarta: Yayasan Pariba, 2001, hlm. 47.
44 45

32

Sejarah ketatanegaraan Indonesia mencatat upaya yang terus-menerus mencari titik - keseimbangan yang tepat dalam meletakkan bobot desentralisasi dan sentralisasi. Terjadi pergeseran antara dua kutub nilai, yaitu nilai pembangunan bangsa dan integritas nasional disatu pihak yang menekankan pentingnya sentralisasi, sehingga akan mewujudkan nilai dan bentuk sentripetal, dan dilain pihak menekankan nilai desentralisasi dan otonomi daerah yang akan melahirkan nilai dan bentuk sentrifugal, dan pergeseran kedua nilai ini terus - menerus menjadi dilema. Respons juridis - formal terhadap dilemma ini bervariasi dari waktu ke waktu, tergantung kepada konfigurasi - politik pada suatu waktu 47.

5.

EVALUASI PELAKSANAAN UNDANG UNDANG NOMOR 22 TAHUN 1999. 5.1. Pemikiran dasar terbentuknya Undang Undang Nomor 22 Tahun 1999.
Melihat perspektif Undang Undang Nomor 22 Tahun 1999, setidaknya ada enam pemikiran dasar dalam pembentukan Undang Undang Nomor 22 Tahun 1999: Pertama, sebagai upaya mewujudkan landasan hukum yang kuat bagi penyelenggaraaan otonomi daerah dalam rangka penetapan kebijakan desentralisasi dengan memberikan keleluasaan kepada daerah untuk menjadikan daerah otonom yang mandiri dalam naungan sistem pemerintahan Negara Kesatuan Republik Indonesia; Kedua, pemberian keleluasaan yang pada hakekatnya diberikan kepada masyarakat daerah sebagai kesatuan masyarakat hukum, dilaksanakan atas dasar prinsip-prinsip demokrasi, peranserta dan oto - aktivitas masyarakat, pemerataan dan keadilan, serta memperhatikan heteroginitas daerah dan perbedaan setempat; Ketiga, memberdayakan peran dan fungsi Dewan Perwakilan Rakyat Daerah, baik sebagai badan legislative daerah, maupun sebagai badan pengawas atas pelaksanaan kebijakan daerah yang dijalankan oleh Kepala Daerah, serta penyalur aspirasi masyarakat sebagai sarana pengembangan demokrasi, dalam rangka menjalankan prinsi - prinsip partisipasi dan transparansi; Keempat, memantapkan hubungan antara Dewan Perwakilan Rakyat Daerah dan Kepala Daerah, terutama dalam perwujudan akuntabilitas publik yang mendudukan Kepala Daerah bertanggung jawab kepada Dewan Perwakilan Rakyat Daerah, dalam rangka membangun prinsip

keterpercayaan (akseptabilitas dan kredibilitas), serta meletakkan hubungan

kemitraan dan kesejajaran institutional antara Dewan Perwakilan Rakyat Daerah dengan Kepala Daerah, dengan tujuan untuk menciptakan kerjasama yang erat antara
Moeljarto, T., Politik Pembangunan, Sebuah Analisis, Konsep, Arah, dan Strategi, Yogyakarta: PT. Tiara Wacana, 1987, hlm.
47

33

kedua institusi tersebut, menjaga dan memelihara stabilitas pemerintahan untuk kepentingan dan kesejahteraan rakyat; Kelima, untuk mendudukan kembali posisi Desa atau dengan nama lain, sebagai kesatuan masyarakat hukum terrendah, yang memiliki hak asal - usul dan otonomi asli, yang diakui dan dihormati dalam sistem pemerintahan Negara Kesatuan Republik Indonesia; Keenam, untuk mengantisipasi perkembangan keadaan, baik di dalam negeri, maupun tantangan persaingan global , yang mau tidak mau pengaruhnya akan sangat dirasakan oleh daerah - daerah. Dari keenam pemikiran dasar tersebut secara signifikan dan potensial telah tertampung dijalankannya prinsip - prinsip Good Governance. Sejalan dengan dasar pemikiran tersebut diatas, Undang Undang Nomor 22 Tahun 1999 semangatnya mengandung prinsip-prinsip dasar penyelenggaraan otonomi daerah sebagai berikut: 1) Penyelenggaraan Otonomi Daerah dilaksanakan dengan memperhatikan aspek demokrasi, keadilan, pemerataan serta potensi dan keanekaragaman Daerah; 2) Pelaksanaan Otonomi Daerah didasarkan pada otonomi yang luas, nyata dan bertanggung jawab; 3) Pelaksanaan Otonomi Daerah yang luas dan utuh diletakkan pada Daerah Kabupaten dan Daerah Kota, sedang Otonomi Daerah Propinsi merupakan otonomi yang terbatas; 4) Pelaksanaan Otonomi Daerah harus sesuai dengan konstitusi negara, sehingga tetap terjamin hubungan yang serasi antara Pusat dan Daerah, serta antar -Daerah; 5) Pelaksanaan Otonomi Daerah harus lebih meningkatkan kemandirian Daerah Otonom, dan karenanya dalam Daerah Kabupaten dan Daerah Kota tidak ada lagi Wilayah Administrasi, sehingga asas dekonsentrasi dalam lingkungan Daerah Kabupaten dan Daerah Kota tidak dianut lagi. 6) Pada kawasan-kawasan khusus yang dibina oleh Pemerintah atau pihak lain, seperti badan otorita, kawasan pelabuhan, kawasan perumahan, kawasaan industri, kawasan perkebunan, kawasan pertambangan, kawasan kehutanan, kawasan perkotaan baru, kawasan pariwisata dan semacamnya, berlaku ketentuan Peraturan Daerah Otonom; 7) Pelaksanaan otonomi daerah harus lebih meningkatkan peranan dan fungsi badan legislative daerah, baik sebagai fungsi legislasi, fungsi pengawasan maupun fungsi anggaran atas penyelenggaraan Pemerintah Daerah; 8) Pelaksanaan asas dekonsentrasi diletakkan pada Daerah Provinsi dalam kedudukannya sebagai Wilayah Administrasi untuk melaksanakan kewenangan pemerintahan tertentu yang dilimpahkan kepada Gubernur sebagai Wakil Pemerintah. 9) Pelaksanaan asas tugas pembantuan dimungkinkan, tidak hanya dari Pemerintah kepada Daerah, tetapi juga dari Pemerintah dan Daerah kepada Desa dengan disertai pembiayaan, sarana dan prasarana serta sumber daya manusia, dengan

34

kewajiban melaporkan pelaksanaan dan mempertanggungjawabkan kepada yang menugaskannya. Dari prinsip - prinsip dasar penyelenggaraan otonomi daerah tersebut di atas, dapat disimpulkan bahwa ada keinginan politik (political will) yang kuat dari Pemerintah Pusat untuk menggeser pendulum pembagian kekuasaan antara Pusat dan Daerah yang semula sangat sentralistik dan bercorak centripetal menjadi desentralistik yang bersifat centrifugal. Jadi, berbeda dengan Undang Undang Nomor 5 Tahun 1974 yang lebih cendurung menganut The Structural Efficiency Model, Undang Undang Nomor 22 Tahun 1999 ini lebih condong menganut kepada The Local Democratic Model, yang ditinjau dari segi tujuannya atau valuesnya, model ini lebih menekankan kepada aspek - aspek demokrasi, perbedaan setempat dan keanekaragaman daerah (democratic, local differences and system diversity). Walaupun kebijakan desentralisasi yang tertuang dalam Undang Undang Nomor 22 Tahun 1999 ini telah melahirkan pemberian otonomi yang luas, nyata dan bertanggung jawab, yang pada dasarnya untuk terwujudnya kemandirian daerah, (dalam pengertian independent; self-determination; onafhankelijkheid; kemerdekaan atau ketidak tergantungan), terutama bagi Daerah Kabupaten dan Daerah Kota, namun posisi kemandirian daerah otonom seperti itu tidak berarti bahwa Daerah-daerah itu akan berkotak - kotak, terlepas dan bebas dari supervisi, pengendalian, pembinaan dan pengawasan pemerintah pusat, melainkan keleluasaan otonomi yang diberikan kepada Daerah ini, tetap merupakan sub - sistem dan sub - ordinasi dari Pemerintahan nasional, dan karenanya harus terjamin bahwa pelaksanaan otonomi daerah itu tidak keluar dari rambu - rambu dalam kerangka Negara Kesatuan Republik Indonesia. Salah satu konstruksi untuk menjaga dan menjamin penyelenggaraan otonomi daerah yang demikian itu, adalah dengan mendjadikan daerah Provinsi sekaligus sebagai Wilayah Administrasi, dan dengan mendudukkan Gubernur sebagai Wakil Pemerintah Pusat yang berperan untuk menjaga keseimbangan dan memelihara hubungan yang serasi antara Pusat dan Daerah dalam kerangka NKRI, memberikan pengendalian, bimbingan dan fasilitasi kepada daerah kabupaten/ kota yang berada dalam wilayah administrasi provinsi yang bersangkutan. Dalam pada itu, perlu ditekankan bahwa dengan mendudukkan Gubernur sebagai Wakil Pemerintah menurut Undang Undang Nomor 32 Tahun 2004, bukan berarti kembali kepada paradigma lama seperti dalam Undang Undang Nomor 5 Tahun 1974 dimana Gubernur berperan kuat sebagai interventionist. Dalam hubungan ini, hendaknya dijaga benar - benar agar gerakan pergeseran pendulum tersebut, baik dalam memahami pasal - pasal Undang - Undang Nomor 22 Tahun 1999 c.q Undang Undang Nomor 32 Tahun 2004 tersebut, maupun dalam implementasinya tidak menimbulkan interpretasi yang berbeda - beda dan mengarah kepada sikap dan tindakan yang akan membahayakan kesatuan dan persatuan bangsa. Oleh karena itu, sikap emosional dan tuntutan yang berlebih - lebihan dan kurang proporsional dari Daerah, demikian pula sikap dan perilaku birokrasi pusat yang enggan untuk bergeser dari paradigma lama dalam memperlakukan pembagian

35

kewenangan pusat kepada daerah, sebaiknya sejauh mungkin dieliminir, sebab kalau tidak, hal tersebut bukan saja akan mengaburkan makna persatuan dan kesatuan bangsa, melainkan pula akan mengaburkan makna pemberian otonomi yang luas, nyata dan bertanggungjawab, yang justru dimaksudkan untuk memperkuat integrasi, persatuan dan kesatuan bangsa, pengembangan demokrasi, bahkan menurut perspektif Undang Undang Nomor 32 Tahun 2004 sebagai pengganti Undang Undang Nomor 22 Tahun 1999 diupayakan untuk mewujudkan peningkatan daya saing daerah, yang pada akhirnya ditujukan untuk peningkatan kesejahteraan rakyat, pemerataan dan keadilan. Ini prinsip transparansi yang harus dijaga benar dalam penyelenggaraaan pemerintahan daerah, agar tidak menyimpang dari upaya mewujudkan Good Governance.

5.2. Realisasi Undang Undang Nomor 22 Tahun 1999.

Realisasi Undang - Undang Nomor 22 Tahun 1999 tidak serta merta berjalan mulus seperti yang diharapkan, melainkan terdapat benturan - benturan baik yuridis, politik, maupun psikologis serta sosio - kultural yang menghambat jalannya pelaksanaan otonomi daerah. Pelaksanaan kebijakan desentralisasi berdasarkan Undang Undang Nomor 22 Tahun 1999 telah berlangsung sejak Januari 2001 dengan tahapan-tahapan yang prosesnya sudah ditetapkan secara makro, yaitu: Pertama, Tahapan inisisasi yang dilakukan selama tahun 2001; Kedua, Tahapan instalasi, yang diproyeksikan akan berlangsung dalam tahun 2002-2003; ketiga, Tahapan konsolidasi, yang diproyeksikan tahun 20042007, dan terakhir Keempat, Tahapan stabilisasi, dimana setelah tahun 2007 diharapkan lay-out atau bentangan daerah otonom secara lebih nyata dapat dilihat di seluruh wilayah daerah otonom di Indonesia. Amanat UU 22/1999 menyebutkan bahwa selama dua tahun diproyeksikan persiapan segala peraturan perundangan organik Undang Undang Nomor 22 Tahun 1999, sehingga secara efektif pelaksanaan otonomi daerah menurut semangat Undang Undang Undang Nomor 22 Tahun 1999 akan dimulai pada Mei 2001. Namun, mengingat kebijakan tentang tahun fiskal yang baru, yaitu mulai Januari sampai Desember, maka pelaksanaan otonomi daerah secara formal menurut Undang Undang Nomor 22 Tahun 1999 dimulai Januari 2001. Dengan melihat hasil evaluasi seperti itu, walaupun secara teoritis pada dasarnya implementasi otonomi daerah seharusnya sudah dapat berlangsung di

36

daerah, namun dalam praktiknya, masih timbul persoalan - persoalan yang mengemuka di lapangan, antara lain: (1) Menyangkut pengaturan prinsip-prinsip dasar dan distribusi kewenangan diantara tingkat - tingkat pemerintahan, dimana Undang Undang Nomor 22 Tahun 1999 tidak secara tegas mengatur kewenangan Propinsi dan Kabupaten/ Kota, dan Departemen - departemen Sektoral. Ketentuan yang menyatakan tidak adanya hubungan hierarki 48 antara Propinsi dan Kabupaten/Kota, hampir selama k.l. 4 tahun berjalan dalam praktik memunculkan hubungan yang kurang harmonis antara Gubernur dan Bupati/Walikota di beberapa kasus tertentu. Kedudukan Gubernur sebagai Wakil Pemerintah kurang berfungsi, karena ketidak tegasan meletakkan fungsi dan kewenangan Gubernur dalam Undang Undang Nomor 22 Tahun 1999, baik dalam rangka dekonsentrasi, maupun selaku Wakil Pemerintah. Hubungan DPRD dengan Kepala Daerah yang sering menimbulkan ketegangan, karena Laporan Pertanggungjawaban Akhir Tahun Angggaran hanya dilihat semata - mata sebagai wahana untuk menjatuhkan Kepala Daerah , atau sebagai ruang yang potensial untuk mengadakan kolusi antara DPRD dengan Kepala Daerah, sesuai kehendaknya masing - masing. Demikian pula, dengan diletakannya otonomi daerah pada Daerah Kabupaten/ Kota dan diberikan otonomi yang luas sebagaimana dinyatakan dalam pasal 7 Undang Undang Nomor 22 Tahun 1999, dapat ditafsirkan bahwa semua kewenangan pemerintahan diluar yang dikecualikan, dipandang sepenuhnya menjadi kewenangan daerah, tanpa melihat sifat dan coraknya serta ruang lingkup urusan pemerintahan di Daerah. Belum sinkronnya peraturan perundang - undangan Sektoral yang belum disesuaikan dengan Undang Undang Nomor 22 Tahun 1999, menambah rumitnya hubungan kewenangan antara pusat dan daerah. Inilah salah satu alasan yang menjadi kritikan Remy Proudhomme (1998: 2) 49 yang antara lain menyatakan bahwa memberikan desentralisasi yang luas kepada daerah can increase disparities, disamping menyebutkan bahwa decentralization can undermine efficiency, jeopardize stability and might be accompanied by more corruption.

(2)

(3)

(4)

(5)

Persoalan tersebut muncul, disamping karena penafsiran terhadap pasal-pasal Undang Undang Nomor 22 Tahun 1999 tersebut diartikan secara letterlijk dan dengan berbagai persepsi yang bermacam - macam, juga karena Undang Undang Nomor 22 Tahun 1999 diluncurkan dan diberlakukan begitu saja, tanpa ada sosialisasi
Dalam UU yang baru (UU 32/2004) ketentuan mengenai tidak adanya hubungan hierarkhis sudah dihapus. 49 Remy Prudhomme, The Dangers of Decentralizartion, 1998, dalam E. Koswara, Teori Pemerintahan Daerah, IIP Press, Jakarta, 2003, hlm. 202, 208, dan 218.
48

37

dan diseminasi terlebih dahulu, tanpa ada guide - lines dan rambu - rambu yang mestinya jadi acuan bagi pelaksanaan UU tersebut, baik bagi perangkat pemerintah daerah maupun bagi perangkat pemerintah pusat. Padahal Presiden menurut UUD (Pasal 5, ayat 2) mempunyai kewenangan untuk mengeluarkan PP tentang mulai diberlakukannya suatu Undang - Undang, sebelum peraturan pelaksananaan (peraturan organik) dikeluarkan, sehingga PP tersebut merupakan umbrella yang memuat guide - lines sebagai acuan, baik dalam hal menafsirkan sesuatu pasal maupun rambu - rambu bagi pelaksanaan secara operasional di lapangan. Sebab, banyak penjelasan Pasal - pasal dalam Undang Undang Nomor 22 Tahun 1999 yang tidak jelas, meskipun dalam penjelasannya disebutkan cukup jelas. (6) Isu lain yang menonjol adalah menyangkut kedudukan dan peran Gubernur, baik sebagai Kepala Daerah Otonom Propinsi, maupun dan terutama dalam kedudukannya sebagai Wakil Pemerintah dalam kaitannya dengan pelaksanaan asas dekonsentrasi tidak jelas dan tidak secara eksplisit menggambarkan lingkup dekonsentrasi di Propinsi. Walaupun Undang Undang Nomor 22 Tahun 1999 menyatakan secara eksplisit bahwa Daerah Propinsi berkedudukan juga sebagai Wilayah Administrasi, namun tidak jelas apakah dengan demikian kedudukan Gubernur juga sebagai Kepala Wilayah, atau dalam kedudukan selaku Wakil Pemerintah apakah Gubernur juga sebagai Kepala Wilayah? Dalam penjelasan Pasal 2 ayat (2) Undang Undang Nomor 22 Tahun 1999 hanya menyatakan bahwa yang dimaksud dengan Wilayah Administrasi adalah daerah administrasi menurut Undang - Undang Dasar 1945. Di dalam UUD 1945, penjelasan Pasal 18 (lama), bahwa Daerah - daerah itu bersifat autonom (Streek en locale rechtsgemeenschappen) atau bersifat administrative belaka. Lazimnya daerah administrasi yang menganut Split model yang dikepalai oleh seorang Kepala Wilayah. (7) Demikian pula kewenangan dekonsentrasi bagi instansi vertikal tidak dengan tegas dinyatakan bahwa instansi vertikal adalah perangkat Departemen dan/atau Lembaga Pemerintah Non - Departemen (LPND) yang mempunyai tugas dan kewenangan khusus (Sektoral/ Teknis; dekonsentrasi fungsional) di wilayah dalam yurisdiksi tertentu sebagai lingkungan kerjanya, dan tidak hanya berkoordinasi dengan Gubernur, melainkan kedudukannya berada di bawah dan bertanggungjawab kepada Gubernur selaku wakil pemerintah (dalam konteks Integrated Perfectoral System). Dalam kedudukan sebagai Wakil Pemerintah menurut Undang - Undang yang baru, yaitu Undang Undang Nomor 32 Tahun 2004, tugas dan wewenang Gubernur lebih tegas, walaupun hanya terbatas kepada 3 (tiga) hal sebagai berikut: (a) Pembinaan dan pengawasan penyelenggaraan pemerintahan daerah kabupaten/ kota; (b) Koordinasi penyelenggaraan urusan Pemerintah di daerah provinsi dan kabupaten/ kota;

38

Koordinasi pembinaan dan pengawasan penyelenggaraan tugas pembantuan di daerah provinsi dan kabupaten/ kota. Tugas - tugas dekonsentrasi sebagaimana termaksud dalam Pasal 63 Undang Undang Nomor 22 Tahun 1999 dan PP 39 Tahun 2003 sama sekali tidak disinggung lagi dalam Undang Undang yang baru (Undang Undang Nomor 32 Tahun 2004). Menyangkut penyelenggaraan dekonsentrasi, menurut pasal 63 Undang Undang Nomor 22 Tahun 1999 pelaksanaannya dilakukan oleh dinas - dinas daerah propinsi. Ketentuan itu tidak tepat dan menimbulkan masalah serta bertentangan dengan konsep dekonsentrasi itu sendiri, sebab kalau kewenangan pemerintah pusat dilaksanakan oleh perangkat daerah otonom adalah tugas pembantuan, dan bukan dekonsentrasi. Dalam pada itu, dinas - dinas daerah propinsi berada di bawah dan bertanggung jawab kepada Gubernur selaku Kepala Daerah Otonom Propinsi, yang selanjutnya pelaksanaan tugas - tugas tersebut dipertanggungjawabkan kepada DPRD, sedangkan tugas - tugas dekonsentrasi tidak dipertanggungjawabkan kepada DPRD, melainkan dipertanggung - jawabkan oleh Gubernur sebagai Wakil Pemerintah kepada Presiden, sehingga akan timbul tumpang - tindih pertanggungjawaban kepada Presiden dan DPRD. Dalam hubungan dengan penyelenggaraan dekonsentrasi, meskipun PP 39/2001 tentang penyelenggaraan dekonsentrasi merupakan tindak lanjut dan peraturan organik dari Undang Undang Nomor 22 Tahun 1999, terutama Pasal 8 ayat (2), Pasal 9 ayat (3) dan Pasal 12, namun disana - sini masih menimbulkan kerancuan untuk dapat secara otomatis dijalankan oleh Gubernur selaku Wakil Pemerintah, terutama menyangkut Tata Cara Pelimpahan Wewenang dan Penyelenggaraan Kewenangan, misalnya saja disebutkan bahwa pelimpahan sebagian kewenangan kepada Gubernur mesti ditetapkan dengan Keputusan Presiden, yang semestinya melekat pada Undang Undang Nomor 22 Tahun 1999. Mudah - mudahan peraturan pelaksanaan Undang Undang Nomor 32 Tahun 2004 nanti, akan mengadakan penyesuaian terhadap kelemah - kelamahan yang terdapat dalam Undang Undang Nomor 22 Tahun 1999. Demikian pula, ketentuan Pasal 4 ayat (2) Undang Undang Nomor 22 Tahun 1999 yang menyatakan bahwa daerah-daerah Provinsi, Kabupaten dan Kota masingmasing berdiri sendiri dan tidak mempunyai hubungan hierarkhi satu sama lain, yang ternyata membawa dampak politis - psikologis yang tidak menguntungkan menyangkut hubungan antara Gubernur dan Bupati/ Walikota, dalam Undang Undang Nomor 32 Tahun 2004 tidak tercantum lagi, sehinga penyelenggaraan manajemen pemerintahan di daerah akan lebih efektif dan efisien, yang pada gilirannya fungsi dan peranan Gubernur yang diharapkan akan menjadi koordinator, penyeimbang, penyelaras, dan pemersatu bangsa, benar - benar secara operasional dapat diselenggarakan secara baik. Sebagai Wakil Pemerintah di Daerah dalam konteks Integrated Prefectoral System, Gubernur memang seharusnya mempunyai kewenangan untuk mengkoordinasikan, mengawasi, melakukan supervisi dan memfasilitasi , agar Daerah mampu menjalankan otonominya secara optimal. Sebab, dengan tidak adanya (c)

39

ketegasan pengaturan mengenai tugas dan kewenangan Gubernur sebagai Wakil Pemerintah, terutama dalam menjalankan Tutelage Power, yaitu menjalankan kewenangan Pusat untuk menjaga dan memelihara agar kebijakan dan jalannya penyelenggaraan pemerintahan Daerah Kabupaten/ Kota tidak menyimpang dan tidak bertentangan dengan kepentingan umum, kepentingan nasional ataupun peraturan perundang - undangan yang lebih tinggi, maka dikhawatirkan akan menimbulkan permasalahan yang kompleks dalam kaitan dengan mensinergikan kepentingan antar tingkat pemerintahan sebagai suatu kesatuan sistem dalam Negara Kesatuan RI, yang pada gilirannya bukan saja akan mengganggu penyelenggaraan prinsip - prinsip manajemen pemerintahan yang efektif, melainkan juga akan merapuhkan persatuan dan kesatuan bangsa dalam Negara Kesatuan Republik Indonesia.

5.3. Beberapa pertimbangan perlunya perubahan Undang Undang Nomor 22 Tahun 1999.
Dengan melihat hasil evaluasi terhadap Undang Undang Nomor 22 Tahun 1999 dan pelaksanaannya telah mendorong perlunya penyempurnaan Undang Undang Nomor 22 Tahun 1999, baik ditinjau dari perspektif Konsep, Instrumen, maupun Inplementasi. Adapun beberapa pertimbangan yang melatar - belakangi mengapa Undang Undang Nomor 22 Tahun 1999 perlu dirubah atau diganti, terutama menyangkut perundang - undangan normatif, diantaranya adalah sebagai berikut:

a.

Dari perspektif perundang-undangan.

(1) UUD 1945 telah diamandemen, terutama pasal-pasal yang terkait langsung dengan Sistem Penyelenggaraan Pemerintahan Daerah, yaitu: Pasal - pasal 1, 5, 18, 18A, 18B, 20, 21, 22D, 23E ayat 24 ayat (1), 31 ayat (1), 33 dan 34. (2). Beberapa Ketetapan MPR yang berkaitan dengan pemerintahan daerah, yaitu: (1) Ketetapan MPR No. XV?MPR/1988; (2) Ketetapan MPR No. IV/MPR/1999; (3) Ketetapan MPR No. IV/MPR/2000; (4) Ketetapan MPR No. VI/MPR?2002; (5) Ketetapan MPR No. I/MPR/2003; (6) Keputusan MPR No. 5/MPR/2003. (3) Perlunya penyerasian dan penyelarasan dengan Undang - undang lainnya, yang erat kaitannya dengan penyelenggaraan sistem pemerintahan daerah, diantaranya: (1) Undang Undang Nomor 28 Tahun 1999 tentang Penyelenggara Negara yang Bersih dan Bebas dari Korupsi, Kolusi, dan Nepotisme; (2) Undang Undang Nomor 17 Tahun 2003 tentang Keuangan Negara; (3) Undang Undang Nomor 22 Tahun 2003 tentang Susunan dan Kedudukan MPR, DPR, DPD dan DPRD; (4) Undang Undang Nomor 23 Tahun 2003 tentang Pemilihan Umum Presiden dan Wakil Presiden; (5) Undang Undang Nomor 1 Tahun 2004 tentang Perbendaharaan Negara; (6) Undang Undang Nomor 10 Tahun 2004 tentang Pembentukan Peraturan Perundang - undangan; (7)

40

Undang Undang Nomor 15 Tahun 2004 tentang Pemeriksaan Pengelolaan dan Tanggungjawab Keuangan Negara; (8) Undang Undang Nomor 25 Tahun 2004 tentang Sistem Perencanaan Pembangunan Nasional.

b.

Dari perspektif Konsep.

Undang Undang Nomor 22 Tahun 1999 telah memberi kuasa kepada Pemerintah untuk mengatur tindak lanjut kebijakan desentralisasi, namun tanpa diberikan rambu - rambu yang jelas, sehingga menimbulkan peluang munculnya kebijakan yang tidak mendorong otonomi daerah. Penyusunan pengaturan perundang - undnagan sebagai tindak lanjut penyesuaian dengan Undang Undang Nomor 22 Tahun 1999 belum dapat dilakukan sepenuhnya, sehingga banyak daerah mengambil prakarsa sendiri dalam membuat peraturan daerah dengan wewenang yang diberikan TAP MPR No. IV/2000. Dalam pada itu, belum sinkronnya berbagai peraturan perundang undangan, baik yang diterbitkan Pemerintah Pusat maupun Pemerintah Daerah, sehingga sering menimbulkan penafsiran yang berbeda.

c.

Dari perspektif Instrumen.

Undang Undang Nomor 22 Tahun 1999 memberi kuasa kepada pemerintah untuk mengatur tindak lanjut kebijakan desentralisasi tanpa diberikan rambu - rambu, sehingga menimbulkan peluang munculnya kebijakan yang tidak mendorong terselenggaranya otonomi daerah secara transparan atau terdapat peraturan organik yang menyimpang dari esensi UU pokoknya; Penyusunan peraturan perundang - undangan sebagai tindak lanjut penyesuaian dengan Undang Undang Nomor 22 Tahun 1999 belum dapat dilakukan sepenuhnya, sehingga daerah berprakarsa membuat pengaturan sendiri dengan wewenang yang diberikan Tap MPR IV/2000; Belum harmonisnya berbagai peraturan perundang - undangan, baik yang diterbitkan pemerintah maupun daerah, sehingga sering menimbulkan konflik dan penafsiran yang berbeda.

d.

Dari perspektif Implementasi.

Dalam pengelolaan kewenangan sering memunculkan friksi, ovelapping, redundent dan conflict of interest antar tingkat pemerintahan, sehingga cendurung mengurangi dan mengganggu pelayanan umum. Karena pemberian otonomi yang luas yang tidak terkendali, pembentukan lembaga pemerintahan daerah sering kurang memperhatikan atau kurang berorientasi kepada peningkatan pelayanan masyarakat, sehingga terjadi pembengkakan struktur yang tidak effisien. Sistem pengelolaan kepegawaian yang didasarkan kepada separated system menimbulkan ekses - ekses

41

ethnosentrisme dan terbatasnya mobilitas pegawai dalam pengembangan karier; penetapan APBD lebih banyak berorientasi kepada menutup untuk keperluan aparat daerah dan DPRD daripada untuk keperluan pelayanan publik. Dalam pada itu, hubungan kemitra - sejajaran antara DPRD dan Kepala Daerah, secara operasional kurang berjalan dengan baik, karena dalam prakteknya DPRD sering mendominasi Kepala Daerah, misalnya dalam Laporan Pertanggungjawaban Kepala Daerah kepada DPRD sering dipergunakan sebagai ajang politik untuk menjatuhkan Kepala Daerah dan bukan untuk menilai performance Kepala Daerah menurut ukuran Renstra, atau bahkan sering dijadikan ajang politik uang dalam penerimaan atau penolakan LPJ tersebut. Kerjasama antara DPRD dan Kepala Daerah yang mestinya diarahkan untuk kepentingan kesejahteraan rakyat, dalam praktek sering dijadikan sebagai praktek kolusi atau pertentangan kepentingan yang berlarut - larut yang sudah barang tentu akan menimbulkan ketidak stabilan dalam penyelenggaraan pemerintahan daerah, yang pada gilirannya membawa dampak penurunan terhadap pelayanan masyarakat. Timbulnya kebijakan sektoral di daerah yang tidak sejalan dengan semangat otonomi daerah, akibat belum memadainya pedoman yang diperlukan dan adanya berbagai perundang - undangan sektoral yang belum disesuaikan, sebagai tindak lanjut Pasal 112 dan 133 Undang Undang Nomor 22 Tahun 1999, adalah juga yang mendorong perlunya penyempurnaan Undang Undang Nomor 22 Tahun 1999.

e.

Pengaruh Lingkungan strategis.

Disamping itu, yang menjadi pertimbangan lainnya adalah pengaruh lingkungan strategis, seperti globalisasi ekonomi dan perdagangan bebas menuntut efisiensi dan daya saing masyarakat, bangsa dan negara yang lebih tinggi, sehingga memerlukan arahan yang jelas sebagai kebijakan pemerintah yang perlu dituangkan dalam undang undang. Demikian pula, perkembangan ilmu pengetahuan dan teknologi yang sangat pesat merupakan tantangan untuk menyesuaikan sistem dan prosedur manajemen pemerintahan daerah, misalnya peletakan dasar sistem informasi manajemen dalam segala bidang.

f.

Demokratisasi dan Hak Asasi Manusia.

Pertimbangan lain, bahwa perkembangan tuntutan demokratisasi dan Hak Azasi Manusia (HAM) yang semakin menonjol dalam berbagai aspek kehidupan, memerlukan landasan peran serta dan mekanisme penyaluran aspirasi masyarakat, serta perlunya kepastian hukum terhadap persamaan kedudukan seluruh warga negara.

5.4. Paradigma baru pembagian urusan pemerintahan

42

5.4.1.Peletakkan Otonomi Daerah dan pembagian urusan yang bersifat Concurrent.

Mengenai strategi hubungan kekuasaan antara pusat dan daerah, kalau Undang Undang Nomor 22 Tahun 1999 dengan tegas menyatakan bahwa letak otonomi adalah pada Daerah Kabupaten/Kota dalam memfungsikan pelayanan kepada masyarakat, dimana dalam strata pemerintahan daerah, kabupaten/ kota merupakan pemerintahan daerah yang paling dekat kepada masyarakat, sedangkan dalam Undang Undang Nomor 32 Tahun 2004 tidak dengan tegas menyatakan tentang letak atau titik - berat otonomi itu diletakkan, sebab baik Daerah Provinsi maupun Daerah Kabupaten/ Kota mempunyai kedudukan yang sama sebagai Daerah Otonom. Kenapa letak otonomi tidak dinyatakan dengan tegas, karena paradigma yang dianutnya adalah konsep pembagian urusan pemerintahan yang bersifat concurrent, baik yang menyangkut urusan wajib maupun urusan pilihan. Pembagian urusan yang bersifat Concurrent, artinya urusan pemerintahan yang penanganannya dalam bagian atau bidang tertentu dapat dilaksanakan bersama disemua tingkat pemerintahan, dilaksanakan bersama antara pemerintah pusat dan pemerintah daerah. Dengan demikian setiap urusan yang bersifat concurrent senantiasa ada bagian urusan yang menjadi kewenangan pemerintah pusat, ada bagian urusan yang diserahkan kepada provinsi, dan ada pula bagian urusan yang diserahkan kepada kabupaten/ kota. Untuk mewujudkan pembagian kewenangan yang bersifat concurrent tersebut secara proporsional antara pemerintah pusat, pemerintah daerah provinsi, daerah kabupaten/ kota, didasarkan kepada 4 (empat) kriteria yang meliputi:

Pertama: Eksternalitas, yaitu suatu pendekatan dalam pembagian urusan pemerintahan dengan mempertimbangkan dampak/ akibat yang ditimbulkan dalam penyelenggaraan urusan pemerintahan tersebut. Apabila dampak yang ditimbulkan itu bersifat lokal, maka urusan pemerintahan tersebut menjadi kewenangan kabupaten/ kota, apabila dampaknya regional menjadi kewenangan provinsi, dan apabila nasional menjadi kewenangan pemerintah pusat. Kedua: Akuntabilitas, adalah suatu pendekatan dalam pembagian urusan pemerintahan dengan pertimbangan bahwa tiangkat pemerintahan yang menangani sesuatu bagian urusan adalah tingkat pemerintahan yang lebih langsung/ dekat dari urusan yang ditangani tersebut. Dengan demikian, maka akuntabilitas penyelenggaraan bagian urusan pemerintahan tersebut kepada masyarakat akan lebih terjamin. Ketiga: Efisiensi, adalah pendekatan dalam pembagian urusan pemerintahan dengan mempertimbangkan tersedianya sumber daya, baik personil, maupun sarana, untuk mendapatkan ketepatan, dan kecepatan hasil yang harus dicapai dalam penyelenggaraan bagian urusan pemerintahan tersebut. Artinya, apabila suatu bagian

43

urusan dalam penanganannya dipastikan akan lebih berdayaguna dan berhasilguna dilaksanakan oleh daerah Provinsi dan/ atau Daerah Kabupaten/ Kota dibandingkan apabila ditangani oleh pemerintah pusat, maka bagian urusan tersebut diserahkan kepada daerah Provinsi dan/ atau Kabupaten/ Kota. Sebaliknya, apabila suatu bagian urusan tertentu akan lebih berdayaguna dan berhasilguna bila ditangani oleh pemerintah pusat, maka bagian urusan tersebut tetap ditangani oleh pemerintah pusat. Keempat, Keserasian hubungan, adalah bahwa pengelolaan bagian urusan pemerintahan yang dikerjakan oleh tingkat pemerintahan yang berbeda, bersifat saling berhubungaan (interconnection), saling tergantung (inter - dependent), dan saling mendukung secara sinergis sebagai satu kesatuan sistem yang menyeluruh. Sadar atau tidak, perumus Undang Undang Nomor 32 Tahun 2004 cendurung menggunakan teori atau ajaran dari negeri Belanda yang sering disebut de drie kringenleer , yaitu ajaran tentang pembagian urusan kewenangan dalam 3 lingkungan kekuasaan, yaitu antara pemerintah pusat, daerah provinsi, dan daerah kabupaten/ kota mempunyai kewenangan urusan yang sama, hanya sifat dan gradasi yang berbeda yang ditentukan oleh 4 (empat) kriteria tersebut diatas. Dalam kaitan dengan ajaran de drie kringenleer ini, pada masa Undang Undang Nomor 5 Tahun 1974 kita menggunakan ajaran Rumah Tangga Materiil (Materiele Huishoudingsleer), yaitu suatu sistem dalam penyerahan kewenangan dalam rangka otonomi daerah, dimana antara pemerintah pusat dan daerah terdapat pembagian tugas yang diperinci secara tegas, baik di dalam undang - undang pembentukannya, maupun pada penyerahan - penyerahan selanjutnya. Dalam ajaran ini ada yang disebut taak verdeling antara pusat dan daerah. Kewenangan setiap daerah meliputi tugas tugas yang ditentukan satu per satu secara nominatif. Jadi apa yang tidak tercantum dalam rincian itu, tidak termasuk kepada urusan rumah tangga daerah, dengan perkataan lain daerah yang berszangkutan tidak mempunyai kewenangan untuk mengatur dan mengurus kegiatan di luar yang sudah diperinci atau yang secara a priori telah ditetapkan.50 Undang Undang Nomor 32 Tahun 2004 memperinci secara tegas urusan wajib yang menjadi kewenangan daerah, disamping adanya kewenangan pilihan (option) yang didasarkan kepada konsep concurrent tadi. Sebenarnya, di Negeri Belanda sendiri teori ini sudah tidak dipakai lagi, karena mengandung beberapa kelemahan, antara lain sering terjadi duplikasi, kecendurungan terjadi sharing ratio dalam pembagian kewenangan yang sering membias keatas, sehingga terjadi model piramid terbalik. Disamping itu, kejumbuhan (overlapping) sulit untuk dihindarkan, demikian pula kevaccuman pemerintahan sering terjadi karena ada kecendurungan masing - masing lingkungan kekuasaan bersikap dan bertindak jurisdiksi - positive dan jurisdiksi negatif51, dan kurang memberikan
E. Koswara, op.cit., hlm 73-74 Sikap dan tindakan Jurisdiksi-positif dan/atau Jurisdiksi-negatif, akan sangat dipengaruhi oleh potensi sumber daya dari sebagian urusan yang akan diserahkan itu.
50 51

44

keleluasaan (descretion) kepada daerah untuk berinisiatif dan berinovasi. Dalam prakteknya konsep ini sulit dioperasionalkan, karena faktor pendidikan dan

rasionalitas SDM aparatur pemerintah daerah di Indonesia yang relatif masih

rendah, kecuali kalau ditetapkan secara pasti (clear cut) mana soal - soal yang masuk lingkungan pemerintah pusat, provinsi, dan kabupaten/ kota. Dengan demikian, ajaran ini tidak mendorong daerah untuk berprakarsa dan mengembangkan potensi wilayahnya diluar urusan yang tercantum dalam undang undang pembentukannya. Kalau dibandingkan dengan negeri Belanda dan Inggris atau di negara - negara maju lainnya akan sangat berbeda, dimana teori ini dapat digunakan secara efektif, karena pada umumnya mereka sudah established, baik aparatur maupun masyarakatnya tergolong kepada kaum menengah, baik dari segi pendidikan maupun dari strata sosialnya. Walaupun pengembangan paradigma baru yang dituangkan ke dalam Undang Undang Nomor 32 Tahun 2004 berasal dari ide Ketetapan MPR - RI Nomor IV/MPRRI/2000 Tentang Rekomendasi Kebijakan Dalam Penyelenggaraan Otonomi Daerah, namun Ketetapan MPR itu sendiri perlu dikaji, baik secara akademik, politik, juridis, maupun operasional. Tap MPR di atas dapat dikatakan sebagai upaya politik untuk menggeser pendulum pembagian kekuasaan antara Pusat dan Daerah pada titik keseimbangan (equilibrium), terutama keseimbangan antara kekuasaan Pemerintah Pusat dengan kekuasaan Pemerintah Daerah disemua tingkat pemerintahan. Namun, perlu adanya klarifikasi terhadap TAP MPR tersebut, terutama mengenai apa yang dimaksud dengan pemberian otonomi bertingkat dan penyesuaian terhadap Pasal 18 UUD 1945 setelah amandemen kedua. Kalau yang dimaksud dengan pemberian otonomi bertingkat terhadap Daerah Propinsi, Kabupaten dan Kota sama dengan system penyerahan kewenangan otonomi proporsional bertingkat berarti kembali kepada paradigma lama sebagaimana dianut dalam Undang - Undang Nomor 5 Tahun 1974, sedangkan penyesuaian terhadap Pasal 18 UUD 1945 setelah amandemen kedua, setidak - tidaknya terdapat tiga persoalan yang prinsip, yaitu: Pertama, meskipun Pasal 18 UUD 1945 diperluas menjadi tiga Pasal, yaitu Pasal - pasal 18, 18A dan 18B yang meliputi 11 (sebelas) ayat, namun tidak ada satu ayatpun yang secara ekplisit mengatur tentang pembagian kekuasaan antara Pusat dan Daerah, misalnya Pasal 18 ayat (5) hanya menyatakan bahwa Pemerintah Daerah menjalankan otonomi seluas - luasnya, kecuali urusan pemerintahan yang oleh undang - undang ditentukan sebagai urusan pemerintah pusat . Penggunaan istilah otonomi seluas - luasnya berarti kembali kepada paradigma Undang - Undang Nomor 18 Tahun 1965, dimana istilah itu baik dalam Undang - Undang Nomor 5 Tahun 1974 maupun dalam Undang Undang Nomor 22 Tahun 1999 tidak dipergunakan lagi, karena berdasarkan pengalaman istilah tersebut ternyata dapat menimbulkan kecendurungan pemikiran yang dapat membahayakan keutuhan Negara Kesatuan dan tidak serasi dengan maksud dan tujuan pemberian otonomi kepada Daerah. Demikian pula, Pasal 18A ayat (1) hanya menyatakan bahwa Hubungan wewenang antara pemerintah pusat dan

45

pemerintahan daerah provinsi, kabupaten dan kota, atau antara provinsi dan kabupaten dan kota, diatur dengan undang - undang dengan memperhatikan kekhususan dan keragaman daerah. Kedua, Pasal 18 baru UUD 1945 tidak menganut lagi asas dekonsentrasi dalam penyelenggaraan sistem pemerintahan di daerah, disamping asas desentralisasi dan asas tugas pembantuan. Pasal 18 ayat (2) hanya menyatakan bahwa Pemerintahan daerah provinsi, daerah kabupaten, dan kota mengatur dan mengurus sendiri urusan pemerintahan menurut asas otonomi dan tugas pembantuan. Penekanan terhadap terminologi asas otonomi dikhawatirkan akan menimbulkan misleading dalam penafsiran, karena tidak lazim dipakai, baik dalam tataran konsep akademik, maupun dalam tataran operasional, karena otonomi bukan asas melainkan hak, wewenang dan kewajiban untuk mengatur dan mengurus sendiri pemerintahan dan kepentingan masyarakat setempat yang diserahkan oleh pemerintah pusat kepada daerah. Ketiga, menyangkut Pembagian Daerah. Dalam perubahan kedua UUD 1945 tidak lagi mengenal Pembagian Daerah seperti halnya dalam Pasal 18 lama, karena dalam Pasal 18 baru, ayat (1) yang dibagi adalah Negara Kesatuan Republik Indonesia, yang bunyi selengkapnya adalah sebagai berikut, Negara Kesatuan Republik Indonesia dibagi atas daerah - daerah provinsi, dan daerah provinsi itu dibagi atas kabupaten dan kota, yang tiap - tiap provinsi, kabupaten dan kota itu mempunyai pemerintahan daerah, yang diatur dengan undang undang. Ada sementara anggapan orang bahwa Pasal 18 baru ayat (1) ini bernuansa Federasi, karena secara eksplisit menyatakan NKRI dibagi, kecuali apabila Penjelasan Pasal 18 lama, tetap berlaku sebagai bagian yang tidak terpisahkan dari batang tubuh UUD 1945, sehingga ketiga persoalan diatas bisa diklarifikasikan (clarified) dengan baik. Namun Penjelasan Pasal 18 UUD 1945 lama dinyatakan tidak berlaku lagi, karena semangatnya sudah ditampung dalam berbagai perubahan/tambahan Pasal dalam UUD 1945 yang baru. Walaupun demikian, saya tidak berpretensi untuk menganggap bahwa Perubahan Kedua UUD 1945 yang menyangkut Pasal 18 ayat (1) sebagai Pasal yang bernuansa Federasi, karena saya tetap berpegang kepada Pasal 1 ayat (1) yang dalam Perubahan Pertama UUD 1945, tidak diadakan perubahan, yang berbunyi sebagai berikut: Pasal 1 ayat (1) : Negara Indonesia ialah Negara Kesatuan yang berbentuk Republik.

5.4.2.Asas penyelenggaraan pemerintahan.

Undang - Undang Nomor 32 Tahun 2004 menyatakan bahwa Pemerintahan daerah menyelenggarakan urusan pemerintahan yang menjadi kewenangannya, kecuali urusan pemerintahan yang oleh Undang - undang ditentukan menjadi urusan pemerintah pusat. Pasal 10 ayat (3) menegaskan bahwa yang menjadi urusan Pemerintah yang dikecualikan tersebut adalah: a. Politik luar negeri;

46

b. Pertahanan; c. Keamanan; d. Yustisi; e. Moneter dan fiskal nasional; dan f. Agama. Ayat (4) menyebutkan bahwa penyelenggaraan urusan pemerintahan sebagaimana dimaksud pada ayat (3) Pemerintah menyelenggarakan sendiri atau dapat melimpahkan sebagian urusan pemerintahan kepada perangkat Pemerintah atau wakil Pemerintah di daerah, atau dapat menugaskan kepada pemerintahan daerah dan/ atau pemerintahan desa. Selanjutnya ayat (5) menegaskan bahwa dalam urusan pemerintahan yang menjadi kewenangan Pemerintah di luar urusan pemerintahan sebagaimana dimaksud pada ayat (3), Pemerintah dapat: a. menyelenggarakan sendiri sebagian urusan pemerintahan; b. melimpahkan sebagian urusan pemerintahan kepada Gubernur selaku wakil Pemerintah atau: c. menugaskan sebagian urusan kepada pemerintahan daerah dan/ atau pemerintahan desa berdasarkan asas tugas pembantuan. Dari uraian Pasal 10 ini dapat diartikan bahwa tidak ada kemungkinan daerah akan memperoleh tambahan kewenangan dari Pemerintah selain dari yang sudah ditetapkan dalam Pasal 13 dan 14 Undang - Undang Nomor 32 Tahun 2004. Padahal, mestinya sebagian urusan pemerintahan sebagaimana dimaksud dalam ayat (5) tersebut dimungkinkan untuk diserahkan kepada daerah melalui asas desentralisasi, tidak hanya melalui tugas pembantuan. Mengenai penetapan asas penyelenggaraan pemerintahan, Undang Undang Nomor 32 Tahun 2004 agak rancuh mengaturnya, karena dalam UU tsb asas penyelenggaraan pemerintahan diatur dengan menetapkan bahwa antara penyelenggaraan pemerintahan di Pusat dan di Daerah berbeda. Pada Pemerintah pusat menggunakan asas - asas desentralisasi, tugas pembantuan, dan dekonsentrasi, sedang penyelenggaraan pemerintahan di daerah menggunakan asas otonomi dan tugas pembantuan. Padahal asas - asas tersebut merupakan suatu kebijakan (policy) yang berlaku baik di pusat maupun di daerah sebagai satu kesatuan sistem yang tidak bisa dipisahkan. Disamping itu, otonomi dan tugas pembantuan sebagai asas adalah misleading, karena otonomi dan tugas pembantuan bukan asas, melainkan suatu hak, wewenang dan kewajibansebagai manifestasi atau perwujudan atau konkritisasi dianutnya asas desentralisasi dalam NKRI. Walaupun kata-kata asas otonomi dan tugas pembantuan itu berasal dari UUD (setelah diamandemen), tetapi kalau itu merupakan kekeliruan, mestinya diadakan judicial review oleh Mahkamah Konstitusi, jangan sampai perundang - undangan di bawahnya ikut keliru.52

6.
52

DAMPAK PENYELENGGARAAN OTONOMI DAERAH

Lihat Pasal 20 ayat (2) dan (3) UU No.32/2004.

47

6.1. Dampak Positif

Sesuai dengan tujuan pemberian otonomi daerah, diharapkan pelaksanaan otonomi daerah menurut Undang Undang Nomor 22 Tahun 1999 dan Undang Undang Nomor 32 Tahun 2004 membawa dampak positif yang secara umum dapat dikategorikan sebagai berikut: a. Perkembangan proses demokrasi dalam kehidupan masyarakat dan pemerintahan akan meningkat; b. Partisipasi aktif masyarakat dalam proses kepemerintahan, baik dalam proses penentuan kebijakan, dan pelaksanaan maupun dalam proses evaluasi dan pengawasan, akan semakin meningkat; c. munculnya kreativitas dan inovasi Daerah untuk mengembangkan pembangunan daerahnya; d. meningkatnya gairah birokrasi pemerintahan Daerah, karena adanya keleluasaan untuk mengambil keputusan, serta terbukanya peluang karier yang lebih tinggi, karena kompetisi professional; e. meningkatnya pengawasan atas jalannya pemerintahan Daerah, baik yang dilakukan oleh masyarakat maupun DPRD, sehingga keinginan untuk mewujudkan pemerintahan yang baik, bersih, terpercaya dan akuntabel (Good Governance) semakin sangat didambakan oleh masyarakat; f. meningkatnya peranan DPRD sebagai wahana demokrasi dan penyalur aspirasi rakyat dalam menjalankan fungsi legislasi, anggaran dan pengawasan; g. pemberian pelayanan umum kepada masyarakat semakin meningkat, baik kualitas maupun kuantitas, sejalan dengan meningkatnya tuntutan dari masyarakat akan pelayanan yang lebih baik, yang pada gilirannya akan menimbulkan keterpercayaan masyarakat kepada pemerintah daerah. h. munculnya semangat kedaerahan yang menjadi faktor pendorong yang kuat bagi pengembangan daerahnya, dalam arti peningkatan Akuntabilitas.

6.2. Dampak negatif.

Walaupun kita melihat secara potensial dampak positif dari pelaksanaan otonomi daerah, namun perlu juga mengantisipasi dampak yang mungkin terjadi secara negatif dalam pelaksanaan otonomi daerah menurut Undang - Undang ini, a.l. sbb: a. keinginan bagi Daerah Otonom untuk meningkatkan penghasilan asli Daerah (PAD) yang berlebihan, dikhawatirkan akan menimbulkan dampak ekonomi biaya tinggi, memberatkan masyarakat, dan kurang terjaminnya kelestarian lingkungan (tidak transparan dan tidak akuntabel); b. kemungkinan munculnya konflik kepentingan antar Daerah dan antara Daerah dan pusat yang berkaitan dengan pendayagunaan sumber daya alam,

48

c.

d.

e.

f.

seperti sumber daya air, hutan, lautan, lingkungan hidup dlsb.; kemungkinan terjadi pengaturan daerah yang over regulated atau benturan antara peraturan daerah di tingkat Daerah Kabupaten/ Kota dengan Daerah Propinsi, ataupun Pusat, karena lemahnya antara perencanaan pembangunan Daerah Kabupaten/ Kota, Daerah Propinsi, dan Pusat, sehingga integritas dan sinergitas tidak terjamin, karena masing - masing merasa mempunyai kompetensi sendiri - sendiri, yang memungkinkan terjadinya segmentasi antar Daerah (tidak transparan); munculnya egoisme kedaerahan yang sempit yang mendorong atau menjurus kepada eksklusivisme daerah dan proteksionisme kedaerahan, sehingga akan mengganggu kepada makna persatuan dan kesatuan bangsa. sikap dan perilaku birokrasi pusat yang cenderung untuk tetap mempertahankan statusquo, terutama dalam mempertahankan kewenangan pusat yang enggan menyerahkannya kepada Daerah (tidak transparan); belum sinkronnya perundang - undangan sektoral pusat dengan Undang Undang tentang pemerintahan daerah, sehingga para pejabat birokrasi Departemen Sektoral pusat masih berpegang kepada Undang - Undang Sektoral yang bersangkutan, dan belum menyesuaikan dengan jiwa dan semangat Undang Undang Nomor 22 Tahun 1999 cq. Undang Undang Nomor 32 Tahun 2004; terjadinya multi-interpretasi, baik terhadap jiwa dan semangat Undang Undang Nomor 22 Tahun 1999 dan Undang Undang Nomor 25 Tahun 1999 maupun terhadap pasal - pasal didalamnya yang tidak atau kurang jelas.

7.
1).

PROSPEK OTONOMI DAERAH MELALUI SOLUSI ALTERNATIF

Upaya penyempurnaan/penggantian Undang Undang Nomor 22 Tahun 1999 bukan semata - mata untuk mengatasi masalah yang timbul, tetapi juga untuk menegaskan visi dan misi yang jelas dalam menetapkan format dan sistem pemerintahan dalam Negara Kesatuan Republik Indonesia. Dalam pada itu, penegasan prinsip - prinsip penyelenggaraan pemerintahan daerah yang baik (Good Governance), diarahkan kepada substansi yang bersifat strategis, seperti: hubungan pusat dan daerah; penegasan hirarki dalam sistem pemerintahan; penataan kembali sistem dan mekanisme penyelenggaraan pemerintahan; pembagian kewenangan dan urusan pada tingkat - tingkat pemerintahan yang berbeda. Dengan penyempurnaan tersebut, hendaknya Pemerintah secara transparan dan tidak menyimpang dari tujuan untuk kebaikan bangsa dan negara, terutama untuk mewujudkan komitmen kebijakan desentralisasi, pengembangan demokrasi dan peningkatan kemandirian daerah, serta daya saing daerah. Yang terpenting adalah bagaimana upaya mengembangkan satu kesatuan sistem antara sistem pemerintahan nasional dan sub - sistem pemerintahan daerah secara sinergis,

2)

49

sehingga tercipta stabilitas, akuntabilitas, serta efisiensi dan efektivitas penyelenggaraan pemerintahan, hubungan pusat - daerah terpelihara dengan baik, keutuhan dan kesatuan bangsa tetap terjaga, serta prinsip - prinsip perilaku Good Governance di semua tingkat pemerintahan, dapat diwujudkan. Demikian pula, isu - isu strategis dan penting, serta diperlukan secara proporsional bagi semua level pemerintahan, harus ditempatkan pada proporsi waktu dan situasi yang tepat untuk menghindarkan kerancuhan, instabilitas dan stagnasi jalannya penyelenggaraan pemerintahan daerah, dimana pemerintahan daerah seharusnya menjadi backbone dari stabilitas pemerintahan nasional. 3) Terjadinya penggantian Undang - Undang Nomor 22 Tahun 1999 dengan Undang Undang Nomor 32 Tahun 2004 tetap harus di arahkan kepada upaya pencapaian kemandirian pemerintah daerah yang berorientasi kepada pelayanan, pemberdayaan, daya saing daerah, dan peningkatan kesejahteraan masyarakat, dan pengembangan demokrasi, tidak lagi sebagai ajang tarik - menarik pembagian kekuasaan, baik antara pusat dan daerah, maupun hubungan antara DPRD dan Kepala Daerah sebagaimana selama ini terjadi, sehingga nasib dan kepentingan rakyat terabaikan. Untuk lebih memantapkan penyelenggaraan otonomi daerah, maka secara transparan perlu mengoptimalkan peranan dan fungsi Gubernur selaku Wakil Pemerintah, terutama dalam upaya menyelesaikan berbagai kasus dan permasalahan di daerah. Dalam hubungan ini, sebaiknya Pemerintah Pusat mengatur lebih lanjut dengan memberikan penugasan dan kewenangan yang tegas kepada Gubernur selaku Wakil Pemerintah, sehingga segala persoalan yang terjadi di Daerah, baik yang bersifat lokal maupun regional, hendaknya dapat diselesaikan secara tuntas oleh Gubernur. Ditinjau dari aspek asas kepatutan penyelenggaraan pemerintahan (Berhoorlijk Bestuur) seharusnya ia (Gubernur) memiliki kewenangan Vrijbestuur, baik dari aspek teori sisa (Residual Theory), maupun dan terutama dari aspek Nach Freies Ermessen yang seharusnya melekat pada diri seorang Gubernur, sehingga pada gilirannya akan mengurangi bertumpuknya beban (burden) pada pemerintah pusat, dan ketegangan -ketegangan dan kerancuan di daerah yang selama ini sering terjadi, dapat dituntaskan oleh Gubernur dalam kedudukan ia (Gubernur) sebagai Wakil Pemerintah (representative of the President). Ini adalah sebagai konsekuensi didudukannya Gubernur sebagai Wakil Pemerintah dalam rangka menjalankan tugas - tugas dekonsentras Namun, sangat disayangkan perundang - undangan yang ada, tidak mendukungnya, sehingga tidak memungkinkan Gubernur untuk bertindak pro aktif, tanpa dilandasi dasar hukum kewenangan yang kuat. Kalau saja, kepada Gubernur dalam kedudukannya sebagai Wakil Pemerintah diberikan keleluasaan untuk menjalankan tugas pemerintahan umum (algemene

4)

5)

i.

6)

50

bestuur) di daerahnya melalui asas Vrijbestuur, dengan dasar hukum yang tegas, maka diharapkan ia (Gubernur) akan mampu untuk mentuntaskan segala persoalan yang terjadi di daerah.
7) Mengingat pengaturan lebih lanjut yang menegaskan kedudukan dan tugas serta kewenangan Gubernur selaku Wakil Pemerintah, tidak ada, maka seyogyanya sebagai tindak lanjut Pasal 38 Undang Undang Nomor 32 Tahun 2004, segera dikeluarkan Instruksi Presiden yang intinya menugaskan dan memberikan keleluasaan kepada Gubernur untuk mengusahakan secara terus - menerus agar segala peraturan perundang - undangan dan peraturan daerah dijalankan oleh instansi - instansi pemerintah dan pemerintah daerah, serta mengambil segala tindakan yang dianggap perlu untuk menjamin stabilitas dan kelancaran penyelenggaraan pemerintahan di daerah secara baik". Kewenangan dekonsentrasi yang dijalankan oleh Instansi Vertikal (dekonsentrasi fungsional), yaitu tugas - tugas yang dikecualikan menurut Pasal 7 Undang Undang Nomor 22 Tahun 1999 cq. Pasal 10 Undang Undang Nomor 32 Tahun 2004, harus ada penegasan bahwa Instansi Vertikal dimaksud adalah perangkat Departemen dan/ atau LPND yang mempunyai tugas dan kewenangan khusus (Sektoral; Teknis; Fungsional) di wilayah dalam jurisdiksi tertentu, yang posisinya tidak hanya wajib berkoordinasi dengan Gubernur, melainkan kedudukannya berada di bawah dan bertanggungjawab kepada Gubernur selaku Wakil Pemerintah (dalam konteks Integrated Prefectoral System). Seluruh peraturan perundang-undangan yang menjadi dasar penyelenggaraan tugas-tugas substantif Departemen Sektoral/ Departemen Teknis, baik yang terbit sebelum maupun sesudah terbitnya Undang Undang Nomor 22 Tahun 1999 c.q. Undang Undang Nomor 32 Tahun 2004, harus dengan sendirinya menyesuaikan dengan semangat Undang Undang tersebut, dimana kedudukan Undang Undang Nomor 22 Tahun 1999 c.q Undang Undang Nomor 32 Tahun 2004 itu sendiri seharusnya berkedudukan sebagai batu penjuru (corner stone) bagi perundang - undangan Sekotral lainnya. Hal tersebut dimaksudkan untuk menghindarkan terjadinya kesimpang - siuran penyelenggaraan pemerintahan di daerah, karena adanya tarik - menarik kewenangan dan tarik menarik kepentingan, yang pada gilirannya akan mengakibatkan terhambatnya kelancaran pelaksanaan otonomi daerah yang seharusnya dapat memberikan pelayanan prima kepada masyarakat setempat. Pelaksanaan otonomi daerah, selaras dengan jiwa dan semangat Undang Undang Nomor 22 Tahun 1999 c.q. Undang Undang Nomor 32 Tahun 2004 dimaksudkan untuk mengatur dan mengurus kepentingan masyarakat setempat menurut prakarsa sendiri berdasarkan aspirasi dan oto - aktivitas masyarakat, guna memberdayakan masyarakat sendiri, sedangkan pemerintah daerah

8)

9)

10)

51

berperan mendorong dan memfasilitasinya. Berdasarkan hal tersebut, hendaknya semua komponen penyelenggara pemerintahan, baik di pusat maupun di daerah, memiliki kesatuan sikap, kesatuan pandang, kesatuan pemahaman dan kesatuan interpretasi, sehingga kelemahan dan kekurang sempurnaan Pasal pasal dan instrumen yang ada, hendaknya disikapi secara positif dan penuh kearifan, sehingga tidak terjadi upaya-upaya manipulasi untuk menonjolkan masing - masing kepentingan yang akan mengakibatkan terjadinya konflik kepentingan dan konflik kewenangan, yang pada gilirannya hanya akan merugikan kepentingan rakyat banyak, dan pelayan publik terabaikan. Dalam pada itu, perlu merubah paradigma pemerintahan dari birokrasi yang berpola pikir (mindset) bernuansa dilayani menjadi melayani. 11) Perlu mensosialisasikan dan mendesiminasikan Undang - Undang Nomor 32 Tahun 2004 dan peraturan pelaksanaannya agar terdapat interpretasi dan persepsi yang sama, baik bagi masyarakat, maupun bagi para pejabat di pusat dan di daerah;

12)

Menyikapi kelemahan dan atau kelebihan Undang - Undang Nomor 32 Tahun 2004 kita tidak seharusnya a priori untuk segera merobah Undang - Undang Nomor 32 Tahun 2004 sekarang, melainkan kita perlu memahami substansi dan semangat Undang - Undang Nomor 32 Tahun 2004 dan turut serta mensosialisasikannya, sambil mewacanakan berbagai aspek permasalahanya, baik dari segi konsep akademik dan juridis, maupun empirik - administratif, dengan kemungkinan memberikan alternatif solusinya. Dalam mengantisipasi perubahan Undang Undang Nomor 32 Tahun 2004, harus ada persiapan yang matang dan keterbukaan sedemikian rupa, baik antara Pemerintah, kalangan perguruan tinggi, lembaga masyarakat, partai politik, dan para praktisi operasional dan disosialisakan kepada masyarakat luas, sehingga hasil perubahan itu akan menghasilkan produk Undang - Undang yang bisa diimplementasikan dengan persepsi dan interpretasi yang sama antara Pusat dan Daerah, sehingga baik dari segi akademik, juridis, politik dan operasional, benar benar dapat dipertanggungjawabkan.

8.

PENUTUP

Demikian beberapa pemikiran tentang penyelenggaraan pelaksanaan kebijakan otonomi daerah untuk dikembangkan dan didiskusikan lebih lanjut.

Jakarta, 3 April 2006.

52

E. Koswara Kertapradja

53