PELAKSANAAN ADMINISTRASI PUBLIK DI

INDONESIA DAN PROSPEK KE DEPANNYA

Oleh:

Antonius Galih Prasetyo

A. Administrasi Negara (Publik), sebuah Pemahaman

Membicarakan ilmu administrasi publik (public administration science)

dari sisi historis dapat dijabarkan melalui dua pendekatan. Pendekatan pertama
menceritakan mengenai perkembangan ilmu ini secara umum dan pendekatan
kedua yaitu dari sisi perkembangan paradigma. Tulisan ini tidak akan berusaha
untuk memberikan sinopsis singkat mengenai kedua pendekatan tersebut
maupun salah satunya, namun demikian tidak dapat dihindari apabila kita
berusaha untuk menyelidiki bagaimana pengimplementasian ilmu ini di
Indonesia, terlebih dahulu kita harus mendapatkan pemahaman yang jelas dan
komprehensif akan jati diri disiplin ini.

Nicholas Henry sebagaimana dikutip oleh Thoha menyatakan, apabila kita

ingin mengetahui lebih jauh akan ilmu ini, sebaiknya dipahami lewat
periodisasi berdasarkan paradigma. Pemahaman melalui metode ini amat
bermanfaat karena dengannya, seseorang akan mengetahui locus di mana
bidang ini dipahami dalam tingkatannya yang sekarang ini1, sekaligus
memberikan kita gambaran akan kontekstualisasi dan asumsi yang diimani
oleh sarjana dan ilmuwan administrasi publik pada masanya.

Perkembangan paradigma dalam ilmu administrasi publik tersebut dibagi

ke dalam lima tahap: paradigma dikotomi politik-administrasi (1900-1926),
prinsip-prinsip administrasi (1927-1937), administrasi negara sebagai ilmu

1
Miftah Thoha, 2008, Ilmu Administrasi Publik Kontemporer, Kencana, Jakarta,
hlm: 18.

1
 politik (1950-1970), administrasi negara sebagai ilmu administrasi (1956-
1970), dan administrasi negara sebagai administrasi negara (tahun 1970).2

Mulai tahun 1970-an sampai sekarang, para sarjana administrasi publik

belum mengemukakan paradigma yang baru. Namun menurut Thoha, periode
1970-1980 disebutnya sebagai paradigma pembangunan. Hal ini didasarkan
bahwa Perserikatan Bangsa-Bangsa (PBB) pada tahun 1970 menyatakan tahun
tersebut sebagai awal dari masa pembangunan. Dalam hal ini administrasi
negara menitikberatkan pandangannya pada administrasi pembangunan.3

Tiadanya paradigma baru yang dilontarkan para sarjana setelah paradigma

yang kelima sesungguhnya menyiratkan akan adanya krisis definisi dan
kesesatan pegangan atau acuan, meskipun paradigma yang berganti-ganti
dalam waktu singkat bukanlah merupakan suatu hal yang sehat pula. Pada
masa setelah itu para sarjana muda yang progresif kemudian menerbitkan
literatur-literatur yang bersifat avant garde karena mampu menawarkan
pranata-pranata baru, sebagai jawaban akan kecenderungan adminisitrasi
publik yang semakin bersifat stagnan, tidak produktif, dan yang merupakan
kritik paling utama: tidak mampu menjawab kebutuhan riil masyarakat saat itu.
Pranata-pranata baru tersebut berusaha didedahkan oleh Frank Marini seperti
dikutip oleh Thoha, di mana salah satunya yaitu konsepsi “organisasi yang
memusatkan pada klien” (client based organization).4

Organisasi yang berpusat pada klien (masyarakat) tersebut kiranya benar

adanya dan bahkan dapat dikatakan merupakan jiwa, esensi, dan roh dari ilmu
administrasi publik sendiri. Mengapa? Karena administrasi publik mengada
atas dasar kebutuhan masyarakat. Singkatnya, administrasi negara merupakan
suatu sistem yang menjawab persoalan masyarakat. Gerald Caiden dalam
halaman awal bukunya menyatakan bahwa disiplin administrasi negara ini

2
Untuk mengetahui lebih lanjut penjelasan akan paradigma-paradigma
tersebut, silakan baca Yeremias T. Keban, 2004, Enam Dimensi Strategis
Administrasi Publik: Konsep, Teori, dan Isu, Gava Media, Yogyakarta.
3
Sama dengan catatan kaki No. 1, hlm: 39.
4
Sama dengan catatan kaki No. 1, hlm:3.

2
 pada hakikatnya adalah suatu disiplin yang menanggapi masalah-masalah
pelaksanaan persoalan-persoalan masyarakat (public affairs), dan manajemen
usaha-usaha masyarakat (public business).5

Kesimpulannya, apabila dewasa ini diikhtiarkan sebuah narasi yang

bernama “ilmu administrasi publik”, maka sudah tidak relevan lagi untuk
mengisolasikan satu dengan yang lainnya antara administrasi dengan politik.
Pergayutan dan simbiosis di antaranya sudah sangat dipahami oleh semua
sarjana sebagai tidak terpisahkan. Tidak ada lagi pemeo “when politic end
administration begin”, yang ada adalah “perkawinan antara kedua ilmu
tersebut”, sebuah istilah yang diucapkan George Frederickson ketika dia
mengomentari Introduction to Study of Public Administration, sebuah buku
karangan Leonald D. White yang mematahkan premis dikotomi politik-
administrasi oleh Woodrow Wilson, seperti dikutip oleh Thoha. Thoha sendiri
berkata bahwa ilmu administrasi negara adalah anak kandung kedua ilmu
tersebut (politik dan administrasi). Atas pemahaman ini, lebih lanjut Thoha
secara eksplisit mendefinisikan adminstrasi negara sebagai pengetahuan
administrasi yang diterapkan ke dalam kegiatan politik atau negara atau
pemerintahan.6

Sementara kalangan mengakhiri konflik dan kebingungan dalam

merumuskan bagaimana hubungan antara administrasi dan politik dengan
menyimpulkan bahwa horizon ke depan pengembangan ilmu ini adalah
pergaulan yang intensif di antara keduanya, disadari pula bahwa
pengembangan ilmu ini ke depannya akan berkutat pada isu program-program
pembangunan. Kesadaran ini telah muncul sejak Perang Dunia II berakhir, di
mana pada waktu itu di negara-negara Barat dipercaya bahwa tatanan dunia
baru yang terbentuk pascaperang harus diisi dengan reformasi manajemen,
stabilitas politik, sosial, dan ekonomi. Untuk mewujudkan hal itu, tak lain
hanya dapat dilakukan melalui program pembangunan yang masif dan eksesif.
5
Gerald E. Caiden, 1982, Public Administration, Palisade Publishers, California,
hlm: 1.
6
Sama dengan catatan kaki No. 1, hlm: 8.

3
 Target utama dari kesemua hal tersebut yaitu terwujudnya masyarakat yang
semakin baik. Maka dalam rangka pencapaian tujuan tersebut, prioritas utama
selain pembangunan fisik juga meliputi pembangunan sektor publik yang besar
dan produktif. Konsekuensi logisnya, berusahalah untuk diciptakan sebuah
sistem pelayanan publik yang baik dan berkualitas. Di titik ini, dapat dilihat
bahwa administrasi memegang peranan penting. Sebagai catatan, fenomena
dan euforia pembangunan dan peningkatan kapasitas pelayanan publik di Barat
ini mendapatkan momentumnya untuk menjadi gejala global karena pada
waktu tak lama berselang, negara-negara berkembang pun sedang giat-giatnya
melakukan pembangunan sektor ekonomi dan penataan administrasi
pembangunan, termasuk di antaranya Indonesia.7

Terakhir, sebagai penutup pembahasan mengenai pemahaman administrasi

publik dewasa ini, perlu diketengahkan pernyataan Eran Vigoda seperti dikutip
oleh Thoha yang mengidentifikasikan tiga core sources dari ilmu administrasi
negara: (1) political science and policy analysis, (2) sosiologi dan cultural
studies, dan (3) manajemen organisasi dan business science, included
organization behavior science and human resources science (the human side
of public sytem)8. Ketiga pokok tema itulah yang membingkai dan mewarnai
terbentuknya dan berkembangnya ilmu administrasi publik sebagai sebuah
disiplin ilmu yang mempunyai legitimasi akademis.

B. Pelaksanaan Administrasi Negara di Indonesia

Sebelum menguraikan bagaimana administrasi negara dijalankan atau

diimplementasikan di negeri ini, perlu dipahami sebelumnya bahwa
administrasi merupakan sebuah proses sivilisasi yang berkesinambungan
secara kontinu9. Artinya, apa yang terjadi dalam pelaksanaan sistem
administrasi di Indonesia dewasa ini tidak dapat dipisahkan dari apa yang
terjadi di masa lalu.

7
Sama dengan catatan kaki No. 1, hlm: 59.
8
Sama dengan catatan kaki No.1, hlm: 60.
9
Sama dengan catatan kaki No. 1, hlm: 12.

4
 Untuk mengetahui sejarah pelaksanaan adminisrasi negara di negeri ini,
dapat ditelisik buku karangan Bintoro Tjokroamidjojo yang berjudul
“Perkembangan Ilmu Administrasi Negara di Indonesia: Research di
Indonesia 1945-1966.”

Di dalamnya dikatakan, sebelum tahun 1945, administrasi yang dianut

oleh negeri ini adalah sistem administrasi pemerintahan Kerajaan Belanda,
karena pada masa itu Indonesia belum merdeka akibat penjajahan Belanda.
Pengaruh konsep kontinental sangat kuat saat itu, di mana pendidikan hukum
dianggap sebagai persiapan utama dan bahkan satu-satunya syarat untuk
membentuk dan mempersiapakan seorang administrator yang akan bertugas.
Akibatnya, corak administrasi negara saat itu bersifat terlampau legalistis-
formal dan normatif, yang pada akhirnya menjadikan birokrasi sebagai
lembaga yang steril.10

Selepas Indonesia merdeka pada tahun 1945, barulah negeri ini berkuasa
secara penuh dan otonom untuk melaksanakan sistem administrasinya sesuai
dengan suasana dan keadaan lingkungan saat itu dan sesuai dengan apa yang
menjadi kebutuhan saat itu. Ditambah dengan semangat untuk lepas dari
warisan kolonial dan euforia kemerdekaan bergelora di masyarakat, maka
berusahalah diciptakan pembaruan tatanan administrasi negara. Namun seperti
yang telah dijelaskan dalam tulisan pembuka bab ini bahwa administrasi pada
dasarnya berjalan secara incremental dan tidak bisa dilepaskan dari pengaruh
masa lalu, maka dapat ditebak penyelenggaraan administrasi negara pada masa
pascakemerdekaan tidak jauh berbeda dengan praktik yang telah ada
sebelumnya karena masih kuatnya pengaruh sistem administrasi Belanda11.

10
Nilai yang mengagungkan hukum ini sejalan dengan praktika administrasi
negara model tradisional, di mana adminisitrasi negara dirumuskan sebagai
law in action.
11
Sebelum Indonesia merdeka, sistem administrasi yang dianut sebenarnya
merupakan sistem administrasi Jepang karena pada masa itu Jepang
menggantikan Belanda sebagai penjajah negeri. Namun demikian, sistem
administrasi Jepang tidak memberikan pengaruh yang signifikan pada masa
depan sistem administrasi Indonesia karena Jepang hanya bercokol di
Indonesia selama tiga tahun (1942-1945), bandingkan dengan Belanda yang
telah menjajah Indonesia selama tiga abad lebih.

5
 Selain itu, sistem administrasi juga tidak dapat berjalan dengan efisien dan
efektif karena para administrator dan pejabat negara pada waktu itu menempati
posisi-posisi administrasi tanpa pernah mengecap pendidikan administrasi
negara sebelumnya, dan juga tanpa kesempatan bekerja di bawah pengawasan
ahli administrasi yang berpengalaman dan kompeten.

Menyadari akan kekurangan dan kelemahan dalam penyelenggaraan

sistem administrasi negara, Soekarno sebagai presiden pertama Indonesia
mencanangkan reformasi administrasi. Pada tahun 1954, Soekarno bersama
Perdana Menteri H. Djuanda mengundang guru besar ilmu administrasi publik
dari Cornel dan Pitsburgh, Edward H. Litchfield dan Alan C. Ranlin untuk
mengadakan penelitian mengenai administrasi kepegawaian di Indonesia.
Agaknya pemerintah waktu itu terpukau dengan sistem administrasi negara di
Amerika Serikat (AS) yang dikembangkan melalui pendekatan yang modern,
praktis, dan efisien12. Sebagai hasilnya, penelitian mereka dirumuskan dalam
suatu saran program aksi kepada pemerintah yang mereka beri judul Training
Administration on Indonesia. Beberapa saran yang diberikan oleh perutusan ini
kepada pemerintah antara lain perlu didirikannya lembaga pendidikan
administasi yang nantinya dapat dipergunakan mendidik para pegawai dan
administrator pemerintah, ditatanya susunan kementerian yang efektif,
didirikannya fakultas dan universitas yang mengajarkan ilmu administrasi
negara seperti yang dikembangkan oleh AS, dan dibangunnya badan perancang
nasional. Sebagai tindak lanjut atas rekomendasi tersebut, pemerintah pun
mendirikan Lembaga Administrasi Negara (LAN) di Jakarta, Fakultas Sosial
dan Politik di Universitas Gadjah Mada (UGM) dengan Jurusan Ilmu Usaha
Negara (yang kemudian menjadi Jurusan Ilmu Administrasi Negara), Badan
Perancang Nasional (yang kelak di kemudian hari berubah menjadi Badan

12
Kecenderungan untuk terpukau dan berusaha untuk meniru sistem
administrasi di luar negeri, terutama AS, ini rupanya menjadi semacam pola
pengembangan administrasi Indonesia pada masa sesudahnya. Ketika
konsepsi-konsepsi baru penyelenggaraan administrasi publik di AS seperti
reinventing government, good governance, dan new public management
muncul, dengan segera pemerintah Indonesia berusaha untuk
mewacanakannya dan mengadopsinya.

6
 Perencanaan Nasional), dan Kantor Urusan Pegawai (yang kelak kemudian
menjadi Badan Administrasi Keegawaian Negara dan sekarang berubah
menjadi Badan Kepegawaian Negara). Seterusnya, reformasi administrasi yang
digalakkan ini mampu menjadikan sistem administrasi Indonesia meninggalkan
coraknya yang legalistis seperti di Eropa menjadi lebih bersifat modern,
praktis, pragmatis, efisien, dan efektif seperti yang juga banyak dikembangkan
di AS.13

Cerita di atas dapat dikatakan merupakan buah dari reformasi administrasi

pertama yang dilakukan oleh pemerintah Indonesia. Selanjutnya, reformasi
administrasi yang kedua terjadi seiring dengan pergantian pucuk
kepemimpinan dari Soekarno ke Soeharto, dari rezim Orde Lama ke rezim
Orde Baru.

Reformasi kedua yang dilakukan pada masa pemerintahan Soeharto ini

menurut penulis bukanlah merupakan suatu reformasi administrasi yang
dilakukan karena kebutuhan untuk melakukan reformasi administrasi itu
sendiri, melainkan hanya merupakan ekses, atau bahkan dapat dikatakan
externalities yang mau tak mau harus terjadi, dari kebijakan penguasa.

Soeharto menjalankan kekuasaan dengan motif utama untuk

melanggengkan kekuasaannya. Untuk itu, berbagai strategi pun ia tempuh.
Menurutnya, kekuasaan yang ia pegang hanya akan mampu dipertahankan
apabila negara mengalami kestabilan sosial, politik, dan terutama ekonomi.
Untuk melakukannya, pembangunan di dalam negeri ia genjot habis-habisan
karena hanya dengan pembangunanlah maka pertumbuhan ekonomi akan
meningkat, sedangkan pertumbuhan ekonomi merupakan syarat utama
kestabilan ekonomi. Untuk mewujudkan keinginan mewujudkan stabilitas ini
pula, maka visi dan penyelenggaraan pemerintahan, dalam bidang apa pun,
harus dilaksanakan secara sentralistis. Lima tahun setelah menjabat presiden,
payung hukum untuk mewujudkan negara sentralistis ini diwujudkan salah
satunya melalui diterbitkannya Peraturan Pemerintah (PP) Nomor 44 dan 45
13
Sama dengan catatan kaki No. 1, hlm: 33-34 dan 63.

7
 Tahun 1975 yang mengatur penyusunan sistem serta struktur lembaga birokrasi
pemerintah. Sebagai akibatnya, semua hal yang berkaitan dengan
penyelenggaraan birokrasi pemerintah diseragamkan, mulai dari kelembagaan
dan sistem departemen, sistem penyusunan, pelaksanaan, pertanggungjawaban
anggaran, rekrutmen pegawai, pengangkatan pejabat, sistem diklat pegawai,
sistem penggajian pegawai, sampai sistem pengawasan.14

Sementara berkaitan dengan pembangunan, meskipun pertumbuhan

ekonomi pada masa pemerintahannya memang terbukti meningkat pesat sesuai
dengan yang diharapkan Soeharto, namun ada satu hal yang mengganjal. Dana
dari pembangunan itu kebanyakan merupakan hasil dari pinjaman terhadap
negara dan lembaga donor, yang sebagai akibatnya harus ditanggung oleh
pemerintahan-pemerintahan yang berkuasa setelahnya15. Sedangkan dari
perspektif ilmu administrasi publik, program pembangunan Orde Baru ini
dapat dikatakan menghancurkan bangunan pemahaman akan konsepsi dan
pengimplementasian ilmu administrasi publik yang sejati yang dilakukan oleh
Indonesia yang sedang membangun dan berkembang usai kemerdekaan diraih.
Pada masa itu, dikenalkan suatu konsep baru administrasi yang terkesan
berusaha untuk dikompatibelkan terhadap program pembangunan pemerintah,
yaitu administrasi pembangunan. Buku karangan Bintoro Tjokroamidjojo yang
berjudul “Pengantar Administrasi Pembangunan“ merupakan satu-satunya
buku yang mengemukakan masalah-masalah administrasi dengan contoh-
contoh empiris negara Indonesia yang sedang giat-giatnya membangun. Miftah
Thoha dalam “Ilmu Administrasi Publik Kontemporer“ menjelaskan kekacauan
ini:

14
Sama dengan catatan kaki No. 1, hlm: 64-65.
15
Namun demikian, fenomena tersebut juga terjadi di semua negara
berkembang karena pada masa itu lembaga-lembaga donor
mempromosikan secara masif jargon pembangunan sehingga untuk mampu
melaksanakan resep tunggal kesejahteraan versi mereka, mau tak mau
negara-negara berkembang harus meminjam uang kepada mereka.

8
 Konsepsi administrasi negara belum mantap pada awal
perkembangannya, tetapi dengan secara tiba-tiba kita melompat
jauh dengan pengenalan konsepsi administrasi pembangunan.
Sehingga dengan demikian isi (content) dan bentuk (structure)
administrasi negara kita belum menunjukkan isi dan bentuk yang
jelas.16

C. Pelaksanaan Administrasi Publik di Indonesia

Dalam tulisan ini, penulis sengaja memisahkan pembahasan

pengimplementasian antara administrasi negara dengan administrasi publik di
Indonesia. Perbedaan label ini dikarenakan munculnya suatu gerakan dari
beberapa kalangan akademisi yang mempertanyakan aktualitas dan relevansi
dari istilah yang selama ini ada. Sebagai informasi, administrasi negara
merupakan terjemahan indonesia dari public administration. Artinya, dalam
pengindonesiaan kata public administration, kata ”public“ dipahami sebagai
“negara”.

Pemahaman kata “public” sebagai “negara” inilah yang kiranya

mendapatkan gugatan. Negara sebagai representasi kata publik dapat diartikan
bahwa negara sebagai pemegang otoritas tertinggi yang bersifat otoriter, publik
lebih ditekankan pada pemahaman negara. Hal ini wajar karena pada masa-
masa awal pengenalan ilmu ini di Indonesia, segala sumber orientasi kekuasaan
berasal dari negara dan berpusat kepada negara, sehingga tidak heran segala
aspek penyelenggaraan kehidupan publik menganut perspektif hal ini,
termasuk dalam hal ini penyelenggaraan administrasi publik. Kecenderungan
ini bertahan sampai berpuluh-puluh tahun lamanya, bahkan terlihat semakin
ekstrim pada masa Orde Baru di mana administrasi publik dan seluruh jajaran
birokratnya semata-mata dimanfaatkan hanya sebagai alat untuk menegakkan
kekuasaan negara.

16
Sama dengan catatan kaki No. 1, hlm: 4.

9
 Kini setelah Orde Baru tumbang dan memasuki Orde Reformasi, wajarlah
kiranya bila istilah adminstrasi negara di Indonesia diganti menjadi
administrasi publik, sesuai dengan terjemahan harafiah dari sumber aslinya:
public administration. Hal ini sudah seharusnya terjadi karena dengan
bergantinya penyelenggaraan negara dari otoriter menjadi demokratis, maka
penyelenggaraan administrasi publik pun haruslah sesuai dengan semangat dan
asas yang terjadi di ranah politik: bersifat demokratis. Dalam bahasa yang lain,
Indonesian public administration yang baru merupakan perubahan paradigma
dari proses pemerintahan (government) menjadi proses kepemerintahan
(governance). Secara ideologis, perubahan ini dapat dikatakan telah
mengembalikan administrasi publik yang selama ini telah hilang dengan
mengembalikannya kepada jati diri aslinya, di mana melayani kepentingan
masyarakat tanpa reserve merupakan tujuan utamnya.

Maka dari itu, segala praktik penyelenggaraan public administration yang

terjadi pada masa sebelumnya harus dirombak total, karena sudah tidak sesuai
dengan semangat zaman dan tidak kompatibel dengan perspektif baru
penyelenggaraan negara yang bersifat demokratis. Hal ini secara tersirat juga
diamini oleh pemerintahan setelah Orde Baru, di mana jargon demokratisasi
birokrasi (pelayanan publik) sebagai fokus kegiatan administrasi publik sering
disuarakan oleh aktor-aktor pemerintah.

Kini setelah 10 tahun lebih pemerintahan otoriter tumbang, bagaimana

pelaksanaan adminsitrasi publik di Indonesia? Tampaknya, waktu selama itu
masih belum membuat penyelenggaraan administrasi publik beranjak dari masa
transisi. Pemerintah masih sering menyuarakan jargon reformasi birokrasi dan
good governance. Ini artinya, selama ini pemerintah belum berhasil
mereformasi administrasi publik secara total. Miftah Thoha dalam
Administrasi Publik Kontemporer mengemukakan pandangannya terhadap
penyelenggaraan administrasi publik dewasa ini:

10
 Kelembagaan dan sistem administrasi negara kita hingga
sekarang ini masih seperti yang direformasi oleh Presiden Soeharto.
Belum ada perubahan sedikitpun. Susunan dan struktur organisasi
kelembagaan birokrasi pemerintah masih seperti dulu. Sementara
itu lingkungan strategis nasional dan global baik politik maupun
ekonomi telah mengalami perubahan yang dahsyat.17

Sebagai bukti bahwa reformasi administrasi publik di Indonesia tidak

bergerak maju secara signifikan, selama ini masih banyak terdengar keluhan
dari masyarakat terhadap performa birokrasi. Setiap hari kolom “suara
pembaca” di setiap surat kabar selalu dipenuhi keluhan dari mastarakat yang
tidak puas dengan pelayanan publik. Hasil dari jajak pendapat ini dapat
dijadikan ilustrasi tingkat kepuasan masyarakat terhadap pelayanan publik:
60
Surat Identitas (KTP, akta kelahiran paspor, dll)

Administrasi kendaraan bermotor (STNK, SIM)

50
Administrasi pertanahan (sertifikat IMB, dll)

Administrasi kegiatan usaha (surat izin usaha)

40

Kesehatan masyarakat (jaminan kesehatan, puskesmas, RSUD)

Pendidikan
30

Ibadah (Izin tempat ibadah, KUA, haji, dll)

20 Keamanan dan ketertiban

Hukum

10 Ekonomi

0
2006 2007 2008

17
Sama dengan catatan kaki No. 1, hlm: 66.

11
Grafik 1: Tingkat ketidakpuasan responden terhadap kinerja aparat birokrasi
dalam berbagai pelayanan.

Setuju
36.5
56.5
58
34. 8
39.9
55
Tidak setuju
7
7. 2
5.1 Tidak tahu /
tidak jawab

2006
2007 2008

Grafik 2: Setuju atau tidak setujukah Anda bahwa aparat pemerintah (birokrasi)
gampang disuap?

Pemerintahan
Grafik 3: Secara umum, puas atau tidak puaskah Anda dengan kinerja dari

Lembaga kem
instansi berikut ini?

Sumber: KOMPAS, 22 Desember 2008

daerah
departem 12
 Ketidakpuasan masyarakat terhadap pelayanan publik yang tecermin dari
hasil jajak pendapat tersebut sebaiknya tidak kita telan mentah-mentah,
melainkan seharusnya kita kritisi pula. Indonesia merupakan masyarakat
multikultur. Sebagaimana ciri dominan masyarakat multikultur, seingkali
apriori buruk sangka dan stereotip negatif mengakibatkan kebanyakan warga
masyarakat lebih memosisikan lembaga birokrasi dan personel anggotanya
dalam kesan yang kurang atau tidak baik atau buruk, ketimbang dalam posisi
in between di antara yang baik dan yang buruk. Kebiasaan itu juga
menyebabkan masyarakat kehilangan kemampuan untuk tidak selalu
mengutamakan nilai-nilai dan idealisasi berbasis kultur dominan dalam menilai
segala sesuatunya.18

Salah satu contoh konkrit adalah apabila kita bermaksud mengkaji kinerja
birokrasi, kita terbiasa membandingkan dengan kinerja birokrasi di AS atau
negara maju lainnya. Perbandingan ini karena masyarakat mempunyai
keinginan, hasrat, dan tuntutan agar kualitas pengabdian dan pelayanan
birokrasi, sama seperti kualitas pengabdian dan pelayanan publik di negara
maju. (Tapi apa salahnya? Pemerintah sendiri sejak era Soekarno sudah
berusaha untuk mengadopsi sistem administrasi AS.) Padahal dalam mencoba
memotret kinerja birokrasi, sebaiknya yang kita pakai adalah kondisi dan fakta
sebagaimana adanya (das sein) dan juga didasarkan kepada berbagai
pertimbangan yang membedakan secara substansial dan material antara
birokrasi kita dengan birokrasi di negara lain. Apabila pertimbangan tersebut
menjadi acuan bagi masyarakat, maka akan terlihat bahwa pembandingan
antara Indonesia dengan negara maju tersebut tidaklah relevan dan terlampau
jomplang karena kondisi bangunan administasi publik di Indonesia yang belum
mapan dan belum jelas.

Namun yang menjadi catatan, teori mengenai ciri khas masyarakat

multikultur tersebut hanya dapat dijadikan sebagai dalih oleh birokrat pada
masa-masa awal transisi administrasi publik di Indonesia, yaitu pada awal Era

18
Novel Ali, Potret Polisi, Kinerja, dan Gaji, Suara Merdeka, 7 Juli 2005.

13
 Reformasi. Apabila sampai sekarang, 10 tahun setelah Reformasi berjalan,
masyarakat tetap terlihat tidak puas terhadap birokrasi, maka dalih perihal
kecenderungan masyarakat untuk memandang negatif birokrasi menjadi tidak
berlaku sebab masa 10 tahun kiranya lebih dari cukup untuk (seharusnya)
dikatakan sudah melewati masa transisi dan pembelajaran dari yang buruk
menjadi ideal.

Ketidakpuasan masyarakat yang tecermin dalam jajak pendapat tersebut

tidak boleh diabaikan dan harus dijadikan bahan refleksi karena salah satu ciri
dari administrasi publik adalah usaha yang dilakukannya sangat tergantung dari
penilaian mata rakyat banyak19. Sementara itu, Gerald E. Caiden seperti dikutip
oleh Suharyanto juga mengungkapkan bahwa salah satu karakter pokok dari
administrasi publik adalah banyak yang diharapkan darinya20. Oleh karenanya,
wajar pula apabila masyarakat mempunyai standar yang tinggi dalam menilai
kinerja birokrasi. Maka apabila didapatkan kesimpulan bahwa penyelenggaraan
pelayanan publik oleh masyarakat dinilai tidak memuaskan dan tidak
memenuhi standar yang mereka harapkan, kiranya pemerintah harus
menindaklanjutinya dengan tepat dan bijaksana.

Mengapa perubahan administrasi publik yang diharapkan itu tak kunjung

terjadi? Miftah Thoha dalam Administrasi Publik Kontemporer memberikan
pendapat pribadinya mengenai hal ini:

Mulai pemerintahan reformasi yang dilakukan di awal tahun

1998, saya mempunyai pandangan bahwa pemerintah kita hingga
kini belum pernah melakukan reformasi dan bahkan pemerintah
yang silih berganti itu kurang perhatiannya terhadap sistem dan tata
laksana administrasi negara kita. Apa visi pemerinah terhadap

19
Hadriyanus Suharyanto, 2006, Rencana Program dan Kegiatan
Pembelajaran Semester (RKKPS) Pengantar Ilmu Administrasi Negara,
Yogyakarta, hlm: 5.
20
Sama dengan catatan kaki No. 19, hlm: 7.

14
 reformasi atau perubahan sistem administrasi negara sampai
sekarang saya belum mengetahui secara jelas.21

Ya, memang tampaknya inilah masalah utamanya. Pemerintah tidak

mempunyai komitmen yang serius dalam melakukan reformasi administrasi
(birokrasi). Akibatnya, birokrasi masih terjebak dalam struktur dan sistem
peninggalan Orde Baru. Prof. Yeremias T. Keban dalam pidato pengukuhannya
sebagai guru besar administrasi publik UGM menyatakan bahwa pembangunan
birokrasi di Indonesia adalah agenda kenegaraan yang terabaikan.22

Jika kita membaca berita-berita mengenai birokrasi yang marak

belakangan, memang jelas terlihat bagaimana seseunguhnya kapasitas birokrasi
kita. Komisi Pemberantasan Korupsi (KPK) membentuk tim khusus yang
menangani rekening liar di sejumlah departemen dan instansi negara, yang
akan mulai bekerja awal Januari 2009. Dilaporkan bahwa ada lebih dari 10
departemen yang dilaporkan melakukan tindak pidana korupsi dengan
menggunakan rekening liar23. Selain itu, BUMN Pertamina sebagai produsen
dan distributor tunggal tabung LPG mengalami kekacauan manajemen
sehingga terjadi kelangkaan LPG di sejumlah daerah.

Dari kejadian tersebut dapat pula disimpulkan, seringkali tidak terjadi

sinkronisasi antara kebijakan pemerintah dengan pengimplementasiannya di
lapangan oleh aparatur publik. Pemerintah telah menerbitkan UU tentang
penertiban rekening liar, namun justru kenyataannya ditengarai ada ribuan
rekening liar yang dimiliki berbagai departemen dan instansi pemerintah.
Dalam konteks kasus kelangkaan LPG, pemerintah memaksa rakyat untuk
melakukan konversi dari minyak tanah ke LPG namun kenyataannya justru
pemerintah melalui Pertamina kedodoran untuk menyelenggarakan pengadaan
tabung LPG secara tepat dan lancar.
21
Sama dengan catatan kaki No. 1, hlm: 65-66.
22
Jika ingin membaca naskah asli pidato pengukuhan guru besar beliau,
silakan menghubungi Majelis Guru Besar UGM di Kampus UGM.
23
http://www.metrotvnews.com/, diakses pada tanggal 23 Desember 2008.

15
 Lebih jauh, penyelenggaraan administrasi publik di Indonesia selain jauh
dari ideal juga dapat dikatakan tercerabut dari akarnya karena tidak dapat
diidentifikasinya ciri-ciri pokok yang terkandung dalam administrasi publik.
Salah satunya yaitu ciri dari administrasi publik di mana dalam memberikan
pelayanannya tidak dikendalikan oleh harga pasar, melainkan ditentukan oleh
rasa pengabdian kepada masyarakat umum24. Jika demikian, bagaimana hal ini
menjelaskan fluktuasi harga BBM di negara kita yang ditentukan oleh harga
pasar (harga minyak dunia)? Meskipun pemerintah berdalih bahwa era
globalisasi mau tak mau membuat negara satu dengan lainnya saling terhubung
secara global, namun tetap saja dari perspektif ilmu administrasi publik
langkah pemerintah tersebut mengingkari jati diri administrasi publik. Tapi
tentu keadaan ini tidak bisa disalahkan sebab seperti yang telah dijelaskan
sebelumnya, proses administrasi publik tak mungkin terlepas dari proses
politik. Dalam konteks ini, keputusan kenaikan dan penurunan harga BBM
adalah proses politik tersebut.

Namun demikian, tentu tidak semua hal yang berkaitan dengan

penyelenggaraan pelayanan publik hanya berkisar kepada hal-hal yang negatif.
Beberapa usaha konkret telah dicoba dilakukan pemerintah untuk memperbaiki
praktik administrasi publik di Indonesia. Usaha ini salah satunya dapat dilihat
melalui masifnya program pendidikan dan pelatihan (diklat) bagi aparat
pemerintah (birokrat). Diklat struktural untuk mendidik pejabat yang akan dan
telah menduduki jabatan struktural semenjak pelaksanaan otonomi daerah
senantiasa meningkat. Dalam lima tahun terakhir ini diklat struktural (diklat
pimpinan II) untuk eselon II di pusat maupun daerah lebih dari 10 ribu orang
pejabat. Data yang diperoleh dari LAN sebagai lembaga penyelenggara diklat
nasional untuk semua pejabat seselon (terutama eselon II dan I) mulai tahun
2001 sampai dengan tahun 2004 telah mendiklat pejabat eselon II sebanyak
12.186 pejabat, dan eselon I sebanyak 228 pejabat.25

24
Sama dengan catatan kaki No. 19, hlm: 35.
25
Sama dengan catatan kaki No. 1, hlm: 62.

16
 Selain itu pada tanggal 9 September 2008 yang lalu, Dewan Perwakilan
Rakyat (DPR) telah mengesahkan RUU Ombudsman RI menjadi UU. UU ini
merupakan bukti penguatan komitmen pemerintah untuk secara serius
mengawasi kinerja pelayanan publik. Setelah disahkannya UU Ombudsman RI
ini, lembaga Komisi Ombudsman Nasional berubah menjadi Ombudsman RI.
Ombudsman RI memiliki kewenangan mengawasi pemberian pelayanan umum
oleh penyelenggara negara dan pemerintah kepada masyarakat. Penyelenggara
negara dimaksud meliputi Lembaga Peradilan, Kejaksaan, Kepolisian, Badan
Pertanahan Nasional, Pemerintah Daerah, Instansi Departemen dan Non-
Departemen, BUMN, dan Perguruan Tinggi Negeri, serta badan swasta dan
perorangan yang seluruh/sebagian anggarannya menggunakan APBN/APBD.

Karena kewenangannya tersebut, masyarakat berhak mengadukan laporan

kepada Ombudsman RI apabila merasa diperlakukan tidak adil oleh aparatur
negara dalam penyelenggaraan administrasi publik untuk kemudian
ditindaklanjuti secara cepat. Sayang, Ombudsman RI yang berkantor pusat di
Jakarta ini hanya memiliki kantor perwakilan di empat kota lainnya:
Yogyakarta, Kupang, Manado, dan Medan. Oleh karenanya, tentu saja
Ombudsman RI tidak bisa secara menangani semua keluhan masyarakat secara
efektif.26

Sejak diberlakukannya UU Otonomi Daerah, semakin disadari bahwa

pemerintah pusat tidak bisa dibebani tugas pelayanan publik yang mencangkup
seluruh wilayah Indonesia secara sendirian. Penyelenggaraan pelayanan publik
yang efektif dan mumpuni akan semakin meningkat probabilitasnya apabila
tanggung jawab tersebut didesentralisasikan dan dibebankan secara bersama-
sama antara pemerintah pusat dengan daerah. Hal ini memungkinkan karena
UU Otonomi Daerah menyatakan bahwa pemerintah daerah mempunyai
wewenang untuk membuat kebijakan sendiri yang akan diberlakukan di
daerahnya.

26
Untuk mengetahui lebih jauh mengenai Ombudsman RI, silakan akses situs
resminya di laman web http://www.ombudsman.go.id/

17
 Berkaitan dengan hal tersebut, kita akan dapat menemui beberapa cerita
keberhasilan pelayanan publik di daerah. Kepemimpinan daerah yang
mumpuni menjadi kuncinya. Berikut adalah beberapa contoh cerita
keberhasilan penyelenggaraan pelayanan publik. Pelayanan publik yang
berhasil diselenggarakan dengan baik ini meliputi berbagai sektor seperti
pendidikan, kesehatan, ekonomi, dan lain-lain.

Di Kabupaten Musi Banyuasin (Muba), Sumatera Selatan, Bupati Alex

Noerdin membuat kebijakan untuk membebaskan biaya sekolah dan buku
pelajaran bagi siswa SD sampai SMA/SMK baik negeri maupun swasta sejak
2002. Di bidang kesehatan, kesejahteraan penduduk diperhatikan melalui
program asuransi kesehatan dan asuransi jiwa. Asuransi kesehatan berupa
berobat jalan gratis di puskesmas dan rujukan untuk rawat inap di RSU
pemerintah di kabupaten, ibu kota provinsi maupun RS Cipto Mangunkusumo
kelas 3. Asuransi jiwa memberikan santunan Rp 3 juta bagi penduduk yang
meninggal.27

Sementara itu di Kota Tarakan , Kalimantan Timur, pemerintah daerah

melalui walikota Jusuf Serang Kasim melakukan kegiatan-kegiatan yang
merefleksikan keyakinan bahwa pembangunan pendidikan adalah investasi
masa depan bagi daerah sekaligus cara untuk memperbaiki kualitas hidup
masyarakat. Di kota itu, giat dilakukan perbaikan terhadap semua gedung
sekolah dari SD sampai SMA. Selain itu, tingkat kesejahteraan guru juga
ditingkatkan. Universitas Borneo juga dibenahi habis-habisan kualitasnya
sehingga sekarang ini diproyeksikan oleh pemerintah pusat untuk menjadi
universitas negeri.

Di Kota Solo, Jawa Tengah, banyak kalangan menilai kepemimpinan Joko

Widodo fenomenal karena hanya dalam rentang waktu 3,5 tahun sejak dia
menjabat (beliau dilantik pada tanggal 28 Juli 2005), berbagai prestasi sudah

27
Langkah konkret Alex Noerdin untuk menyejahterakan masyarakat Muba
mampu mengantarkannya menjabat sebagai gubernur Sumsel setelah
menang pada pilkada pemilihan gubernur Sumsel yang lalu.

18
 dia torehkan. Dia secara damai dan dengan penuh empati mampu melakukan
rekolasi pedagang kaki lima barang bekas dari Banjarsari ke Pasar Klithikan
Notoharjo. Selain itu, revitalisasi ruang publik seperti Taman Balekambang,
Taman Sriwedari, dan Tirtonadi juga dilakukannya. Tata ruang kota terlihat
memang menjadi perhatian utamanya ketika dia menguba jalur lambat jalan
protokol Jalan Slamet Riyadi menjadi pedestrian yang nyaman dan luas bagi
penduduk Kota Solo.

Di Kabupaten Jepara, Jawa Tengah, pemerintah daerah melalui bupati

Hendro Martoyo membentuk Dinas pelayanan dan Penanaman Modal
berstandar ISO 9001:2000 yang menangani 22 perizinan di bidang umum dan
ekonomi. Instansi ini menjamin kemudahan dan ketepatan waktu mendapat izin
usaha sekaligus melindungi tata ruang dan lingkungan.

Di kabupaten Jembrana, Bali, terlihat bahwa pemerintah daerah

mempunyai komitmen yang tinggi dalam menyelenggarakan pelayanan
pendidikan dan kesehatan yang berkualitaa bagi warganya. Kabupaten tersebut
membebaskan biaya sekolah bagi siswa SD sampai SMA/SMK negeri dan
memberi beasiswa bagi sekolah swasta yang berprestasi sejak 2001. Selain itu,
dilakukan pula program pengalihan subsidi pelayanan kesehatan dari unit
pelayanan kesehatan menjadi subsidi bagi masyarakat melalui lembaga
jaminan Kesehatan Jembrana. Dengan itu, penduduk Jembrana bisa berobat
jalan pada penyedia layanan lini pertama (dokter, dokter gigi, bidan,
puskesmas, poliklinik) milik pemerintah maupun swasta secara gratis.28

Namun, tidak ada yang lebih fenomenal selain dari cerita keberhasilan
penyelenggaraan pemerintahan daerah di Provinsi Gorontalo yang dipimpin
Fadel Muhammad. Beliau memimpin Provinsi Gorontalo sejak 10 Desember
2001. Di bawah kepemimpinannya, human development index Provinsi
Gorontalo meningkat pesat. Seperti yang diakuinya, pembangunan di provinsi
yang dipimpinnya menganut konsep kewirausahaan.

28
Ardus M. Sawega, Laporan Akhir Tahun Bidang Nusantara: Kunci
Kepemimpinan di Daerah, KOMPAS, 4 Desember 2008, hlm: 6.

19
 Konsep kewirausahaan ini diterapkan dalam tiga hal. Pertama,
kewirausahaan dalam penyelenggaraan pemerintahan atau yang disebutnya
sebagai entrepreneurial government (pemerintah yang berwawasan
kewirausahaan). Kedua, konsep kewirausahaan di sekolah-sekolah.
Pelaksanaannya yaitu ada bulan tertentu di mana para siswa dan mahasiswa
menjual berbagai produk hasil karyanya yang ada. Yang ketiga penyadaran dan
promosi besar-besaran mengenai pentingnya inovasi, sehingga terjadi suatu
pergerakan bisnis sampai ke tingkat usaha-usaha kecil seperti misalnya
menjual jagung, ternak, ikan, dan sebagainya. Melalui praktik ini nanti pada
akhirnya akan terjadi bisnis antarmasyarakat.

Sedangkan untuk memberikan keterampilan kepada masyarakatnya agar

konsep kewirausahaan itu berlangsung dengan baik, Fadel Muhammad
memberikan dua macam pelatihan. Yang pertama yaitu pelatihan oleh tokoh-
tokoh undangan dari Jakarta kepada seluruh anak-anak sekolah dan tamatan
perguruan tinggi, di mana pihak pemerintah daerahlah yang membiayai
kegiatan pelatihan tersebut. Tujuan dari pelatihan tersebut yaitu agar mereka
mengerti dan mandiri untuk menjadi pengusaha. Pelatihan yang kedua
dilakukan oleh para pejabat, baik pada tingkat provinsi, kabupaten, dan juga
anggota-anggota DPRD.

Dalam bidang pendidikan, Provinsi Gorontalo mengembangkan konsep

pendidikan berbasis kawasan. Untuk bidang kesehatan, diluncurkan program
badrokesman, di mana melalui program tersebut orang-orang yang kurang
mampu jadi mempunyai akses kesehatan yang lebih terjamin.
Sedangkan untuk memberantas buta aksara rencana, pemda melalui Dinas
Pendidikan Provinsi Gorontalo mempunyai program pengiriman dan
penugasan guru-guru ke daerah-daerah terpencil menanggulangi buta aksara.
Selain itu, dikatakannya pula bahwa sejak tahun 2002 Provinsi Gorontalo telah

20
 menerapkan konsep new public management dalam penyelenggaraan
pemerintahan daerah dan administrasi publiknya.29

Selanjutnya, sebagai penutup dapat disimpulkan bahwa berbagai uraian

dan contoh mengenai penyelenggaraan administrasi publik di atas
menunjukkan bahwa secara holistik penyelenggaraan administrasi publik
masih jauh dari yang kita harapkan. Hal tersebut selain tecermin dari hasil jajak
pendapat, juga dapat kita ketahui dari maraknya berita-berita negatif mengenai
kinerja pelayanan publik di Indonesia. Namun demikian, beberapa
pemerintahan daerah yang dipimpin oleh seorang kepala dearah yang
mampunyai visi yang tepat untuk memajukan daerahnya dan menyejahterakan
masyarakatnya mampu untuk menginisiasi lahirnya kebijakan-kebijakan dan
keputusan-keputusan politik yang produktif, prorakyat, dan brilian. Selain itu,
keputusan-keputusan tersebut juga mampu untuk diemplementasikan secara
baik dan tepat sasaran di lapangan karena penguatan kapasitas kelembagaan
administrasi publik di daerah juga terus dibangun.

Pada tingkat makro, terlihat bahwa pemerintah pusat belum memiliki

grand design, road map, dan benchmarking srategy yang kuat dan jelas
mengenai kelanjutan program good governanve dan reformasi administrasi
(birokrasi) karena tiadanya kemauan dan komitmen serius dari pemerintah.
Artinya, jargon perubahan yang selama ini mereka teriakkan tidak berbanding
lurus dengan semakin intensifnya usaha nyata melakukan perombakan struktur
dan sistem peninggalan Orde Baru. Proses politik, meskipun diakui pula tidak
mungkin terlepas dari administrasi, dalam beberapa kasus terlihat memberikan

29
Hari Setiyowanto, Gubernur Provinsi Gorontalo Dr. H. Fadel
Muhammad: Ide Brilian Yayasan Damandiri,
http://72.14.235.132/search?
q=cache:6w4d3Fib0wwJ:kbi.gemari.or.id/beritadetail.php%3Fid
%3D4722+prestasi+gorontalo+fadel+muhammad&hl=id&ct=clnk&c
d=3&gl=id, diakses pada tanggal 24 Desember 2008.

21
 pengaruhnya yang terlalu kuat dan tidak proporsional terhadap pelaksanaan di
lapangan.

4. Prospek (Pelaksanaan) Administrasi Publik di Indonesia dan Solusi atas

Masalah Adminsitrasi Publik yang Terjadi

Pelaksanaan administrasi publik meniscayakan akan adanya suatu tata

kelola yang demokratis dan amanah. Dari perspektif keberlangsungan sebuah
negara, administrasi publik memegang peranan yang mahapenting karena
apabila mampu dilaksanakan dengan baik akan mampu menghindarkan
terjadinya apa yang disebut oleh Diamond sebagai triple crisis of governance.
Tiga krisis itu adalah kemandekan penegakan hukum, ketidakmampuan
pemerintah menjaga perdamaian rakyat atau daerah, serta pertumbuhan
ekonomi yang stagnan atau krisis.30

Namun seperti yang telah disinggung sebelumnya, pelaksanaan

administrasi publik di Indonesia masih belum beranjak dari sistem peninggalan
rezim ademokratis. Bukti paling sahihnya, korupsi masih menjadi ancaman
utama dalam ranah birokrasi dan kelembagaan pemerintah. Bahkan, jangan-
jangan sistem birokrasi kita masih mengandung unsur sistem kolonial ala
Belanda karena faktor masifnya korupsi ini (seperti yang telah diketahui, VOC
sebagai institusi administrasi zaman kolonialisme bangkrut juga karena
korupsi).

Berkaca dari rekam jejak usaha pemerintah selama 10 tahun terakhir ini
untuk mereformasi penyelenggaraan administrasi publiknya, sepertinya
prospek ke depan pelaksanaan administrasi publik di Indonesia masih suram
jika pemerintah tidak kunjung tersadar diri.

Pemerintah selama ini hanya melakukan reformasi administrasi publik

secara semu dan absurd. Meminjam istilah Mifthah Toha, pembaruan
administrasi publik yang dilakukan di Indonesia hanya berubah dari bentuk

30
Tri Agung Kristanto, Laporan Diskusi Akhir Tahun Bidang Politik: Korupsi
kelembagaan Masih Ancaman, KOMPAS, 12 Desember 2008, hlm: 7.

22
 sketsa lukisan menjadi lukisan tanpa ekspresi31. Artinya, pemerintah hanya
melakukan langkah-langkah reformasi dalam bentuk ide-ide (ideas) saja, bukan
langkah aksi nyata (real action). Debirokratisasi, deregulasi, dan perampingan
birokrasi hanya merupakan kebijakan yang berkisar pada aras idea karena tidak
dapat dilihat dalam aksi nyata aparatur pemerintah melainkan hanya dapat
dilihat melalui tabel struktural organisasi atau peraturan tertulis. Pemerintah
berasumsi bahwa sifat-sifat birokrasi lama akan hilang dengan sendirinya
dengan memindah dan menghapus susunan kotak-kotak dalam tabel struktural
organisasi, namun melupakan bahwa berbicara perubahan organisasi berarti
sesungguhnya berbicara perubahan budaya dan kapasitas SDM dalam
organisasi.

Ketika pemerintah berusaha untuk melakukan perubahan budaya dan

pengembangan kapasitas SDM ini, usaha yang dilakukan pun akan gagal
karena pemerintah lupa untuk memperbaiki budaya politiknya dan hanya
melakukan pengembangan SDM yang bersifat artifisial, seremonial, dan
formalistis. Kita dapat melihat contoh-contohnya secara nyata. Dalam memilih
jajaran menteri, yang notabene merupakan kepala departemen atau birokrasi,
presiden masih melakukan praktik politik dagang sapi demi memuaskan partai-
partai politik yang mendukungnya. Sebagai akibatnya, birokrasi akan sulit
untuk keluar dari jerat kooptasi politik karena top management-nya sarat
dengan kepentingan politik. Maka tak heran apabila budaya korupsi dan
rekening liar di birokrasi masih tinggi sebab partai politik, tempat para
pemimpin birokrasi mengabdi, mempunyai reputasi sebagai organisasi terkorup
di Indonesia berdasarkan penelitian Indonesian Corruption Watch (ICW)32.
Apabila eksekutif secara konsisten memilih seluruh jajaran menterinya
berdasarkan pada kualitas dan kompetensi pribadi, maka niscaya birokrasi akan
terbebas dari budaya lamanya, menjadi alat mainan aktor politik. Sebagai
contohnya, Menteri Keuangan Sri Mulyani Indrawati yang merupakan pejabat
karier terbukti berhasil mereformasi Departemen Keuangan.

31
Sama dengan catatan kaki No. 1, hlm: 68-69.
32
Sama dengan catatan kaki No. 30.

23
 Dalam hal pengembangan SDM, usaha yang dilakukan penuh dengan
nuansa formalitas belaka. Sebagai contohnya, pemerintah melalui LAN giat
melakukan diklat terhadap para pejabat eselon tanpa menyadari bahwa untuk
meningkatkan kapasitas mereka dalam memberikan pelayanan, hal itu hanya
dapat dilakukan melalui praktek pembelajaran nyata di lapangan dan bukannya
melalui pertemuan dan seminar di hotel-hotel. Apabila pemerintah ingin
meningkatkan SDM agar kualitas pelayanan publik ikut meningkat, konsentrasi
dan reformasi harus dilakukan sejak dalam tahap perekrutan. Perekrutan
seharusnya diorientasikan pada kompatibilitas antara soft skill dan latar
belakang pendidikan calon pelamar dengan posisi dan dinas yang akan
dimasukinya. Namun selama ini yang terjadi, tes CPNS justru seperti dagelan
karena menanyakan pelajaran SMA dan hal remeh-temeh lainnya bagi para
pelamar lulusan sarjana atau pascasarjana. Selain itu, proses kongkalikong,
nepotisme, dan clientele juga ditengarai masih banyak terjadi dalam proses
perekrutan. Ombudsman RI pun terkesan hanya merupakan lembaga main-
main sebab hanya mempunyai empat kantor cabang di seluruh Indonesia selain
kantor pusatnya di ibukota.

Selain perlunya perubahan orientasi pemerintah dalam reformasi

administrasi publik menjadi berbasis perubahan budaya dan peningkatan
kapasitas SDM, solusi lain yang ditawarkan penulis adalah dibakukannya
sebuah ukuran kinerja pelayanan publik dan pemerintahan daerah supaya tidak
menimbulkan kebingungan seperti yang terjadi selama ini. Meskipun
administrasi publik secara endogen dalam dirinya mengandung karakteristik
sulit untuk diukur seperti yang dirumuskan oleh Gerald E. Caiden karena
kegiatannya yang bersifat politis dan sukarela serta tujuannya untuk mencapai
kemaslahatan hidup publik yang baik, pengukiuran kinerja tersebut penting
kiranya agar birokrat garda depan mempunyai pegangan bagaimana
menyelenggarakan standar pelayanan publik yang baik dan memuaskan.

24
 Pelembagaan kemampuan administrasi untuk mencapai tujuan bersama
atau kolektif adalah merupakan pilar fundamental dari administrasi negara33.
Maka sebagai salah satu upaya untuk mencapai tujuan tersebut, pemerintah
pusat perlu meningkatkan kapasitas manajemen dan mengubah budaya ke arah
new public management. Dalam paradigma sistem tersebut, pemerintah diajak
untuk tidak mengutamakan sistem dan prosedur, tetapi lebih berorientasi pada
kinerja dan hasil kerja dengan mengutamakan jiwa dan semangat
kewirausahaan34. Semangat kewirausahaan itu menurut Osborne dengan
mengutip pendapat J.B. Say seperti dikutip Thoha adalah “semangat yang
berupaya untuk mengubah sumber-sumber ekonomi keluar dari tingkat
produktivitas yang rendah ke arah tingkat produktivitas yang tinggi dan yang
menghasilkan lenih besar”.35

Semangat kewirausahaan ini tidak hanya aplikatif untuk diterapkan

terbatas kepada perusahaan swasta saja, namun juga dapat diterapkan dalam
administrasi publik dan pemerintahan daerah. Contoh konkretnya adalah
Provinsi Gorontalo seperti yang telah dikemukakan di atas. Yang menjadi
tantangan utama dari pelaksanaannya adalah beranikah para pemimpin daerah
dan kepala dinas menentang hukum karena dalam pelaksanaan
entrepeneurship governance and administration ini, terdapat kemungkinan
harus diterabasnya hukum yang berlaku demi orientasi akan pencapaian kinerja
yang memuaskan. Seperti yang menjadi salah satu dari ciri khas pokok
administrasi publik, dalam memberikan pelayanan administratornya akan
bekerja dan bertindak berdasarkan peraturan formal yang berlaku. Agaknya
ketakutan ini harus dihilangkan karena terbukti hal kepatuhan akan hukum ini
yang justru menyebabkan sulit atau lambatnya birokrasi menyesuaikan diri
33
Sama dengan catatan kaki No. 1, hlm: 12.
34
Wacana semangat kewirausahaan dalam penyelenggaraan administrasi
publik ini muncul pula dalam konsepsi reinventing government, sebuah
program reformasi administrasi publik rumusan Al Gore yang disampaikan
dalam laporannya kepada Bill Clinton tahun 1994, sebagai tanggapan akan
pendapat yang menyatakan bahwa administrasi pemerintahan AS
selayaknya mempunyai semangat wirausaha, sama seperti yang terjadi
dalam lingkungan kehidupan masyarakat AS.
35
Sama dengan catatan kaki No. 1, hlm: 67.

25
terhadap tuntutan masyarakat, yang justru semakin banyak dan tinggi seiring
dengan dinamika perubahan zaman yang cepat.

Selain itu, pemerintah juga harus membuat peta jalan (roadmap)

penyelenggaraan administrasi publik sampai pada tingkat yang lebih detail dan
rinci, yaitu sampai ke tingkat kecamatan untuk wilayah kota atau tingkat desa
untuk wilayah kabupaten. Hal ini penting karena roadmap yang ada sekarang
ini sangat umum. Terakhir, pemerintah melalui tiap-tiap departemen dan dinas
perlu merencanakan sebuah manajeman strategis agar mampu mengetahui
kekuatan dan kelemahan internalnya, serta mampu menghadapi tantangan dan
memnfaatkan peluang yang ada di lingkungannya.

26
 DAFTAR PUSTAKA
Ali, Novel, Potret Polisi, Kinerja, dan Gaji, Suara Merdeka, 7 Juli 2005.

Caiden, Gerald E, 1982, Public Administration, California, Palisade Publishers.

Gianie dan Tim Litbang KOMPAS, Jajak Pendapat “KOMPAS”: Biaya Mahal
untuk Reformasi Birokrasi, KOMPAS, 22 Desember 2008.

http://www.metrotvnews.com/, diakses pada tanggal 23 Desember 2008.

http://www.ombudsman.go.id/, diakses pada tanggal 23 Desember 2008.

Keban, Yeremias T, 2004, Enam Dimensi Strategis Administrasi Publik: Konsep,

Teori, dan Isu, Yogyakarta, Gava Media.

Kristanto, Tri Agung, Laporan Diskusi Akhir Tahun Bidang Politik: Korupsi
Kelembagaan Masih Ancaman, KOMPAS, 12 Desember 2008.

Sawega, Ardus M, Laporan Akhir Tahun Bidang Nusantara: Kunci

Kepemimpinan di Daerah, KOMPAS, 4 Desember 2008.

Setiyowanto, Hari, Gubernur Provinsi Gorontalo Dr. H. Fadel Muhammad: Ide

Brilian Yayasan Damandiri,http://72.14.235.132/search?
q=cache:6w4d3Fib0wwJ:kbi.gemari.or.id/beritadetail.php%3Fid
%3D4722+prestasi+gorontalo+fadel+muhammad&hl=id&ct=clnk&cd=3
&gl=id, diakses pada tanggal 24 Desember 2008.

Suharyanto, Hadriyanus, 2006, Rencana Program dan Kegiatan Pembelajaran

Semester (RPKPS) Pengantar Ilmu Administrasi Negara (modul kuliah).

Thoha, Miftah, 2008, Ilmu Administrasi Publik Kontemporer, Jakarta, Kencana.

27
.

28