MATA KULIAH IMPLEMENTASI KEBIJAKAN PUBLIK “PERANAN BIROKRASI DALAM IMPLEMENTASI KEBIJAKAN PUBLIK” OLEH: ElkanaGoro Leba

JURUSAN ILMU ADMINISTRASI NEGARA FAKULTAS ILMU SOSIAL DAN ILMU POLITIK UNIVERSITAS NUSA CENDANA TAHUN 2011

PERANAN BIROKRASI DALAM IMPLEMENTASI KEBIJAKAN PUBLIK PENGANTAR Birokrasi pemerintah adalah institusi yang kuat eksistensinya karena mempunyai kewenangan yang besar dan begitu luas memiliki sumber daya yang tidak cukup dalam menjalankan kekuasaannya dibanding dengan organisasi lain dalam sebuah Negara. Ia merupakan institusi yang dominan dalam implementasi kebijakan publik yang mempunyai kepentingan yang berbeda-beda dalam setiap hierarkinya. Itulah sebabnya, birokrasi paling sering bahkan secara keseluruhan menjadi pelaksana kegiatan. Keberadaan birokrasi tidak hanya dalam struktur pemerintah, tetapi juga ada dalam organisasi-organisasi swasta, institusi pendidikan dan sebagainya. Bahkan dalam kasus-kasus tertentu birokrasi diciptakan hanya untuk menjalankan suatu kebijakan tertentu. Birokrasi diciptakan sebagai instrumen dalam menangani keperluan-keperluan publik (public affair), mempunyai sejumlah tujuan yang berbeda, fungsinya berada dalam lingkungan yang kompleks dan luas serta bukan kekuatan yang netral dan tidak dalam kendali penuh dari pihak luar. Oleh sebab itu, birokrasi pemerintah menjadi kekuatan dalam mengimplementasikan sebuah kebijakan public. Dengan demikian, birokrasi mempunyai peranan penting dalam implementasi kebijakan public. Peranan itu biasanya diterjemahkan dalam pola pembagian tugas dan tanggung jawab yang terkendali. Hal ini tercermin dalam konsep awal yang mendasari gagasan modern tentang birokrasi berasal dari tulisan-tulisan Max Weber, seorang Sosiolog Jerman, yang mengetengahkan ciriciri pokok dari birokrasi sebagai berikut: 1. Birokrasi melaksanakan kegiatan-kegiatan reguler dalam rangka mencapai tujuan organisasi. Dalam mencapai tujuan tersebut dilakukan pembagian tugas dan tugas-tugas tersebut dilaksanakan oleh para ahli sesuai spesialisasinya.

5. Menganut suatu jenjang karier berdasar senioritas dan prestasi kerja. mencukupi. para pelaksana dapat mengoptimalkan waktu yang tersedia dan dapat berfungsi untuk menyeragamkan tindakan-tindakan pejabat dalam organisasi yang kompleks dan tersebar . Pengorganisasian kantor berdasar prinsip hierarkhi. maka peranan birokrasi sangat penting. Kerjasama ini hanya mungkin terdapat dalam birokrasi yang mempunyai struktur yang ideal dengan pembagian tugas yang jelas. sumber daya serta kebutuhan penyeragaman dalam organisasi kerja yang kompleks dan luas”. Dengan demikian. maka hal ini akan menyebabkan ketidakefektifan dan menghambat jalanya pelaksanaan kebijakan. Karena Birokrasi merupakan alat dalam mencapai efesiensi yang setinggi-tingginya dalam administrasi Negara. menuntut adanya kerjasama banyak pihak. Pelaksanaan tugas diatur dengan suatu peraturan formal dan aturan tersebut mencakup tentang keseragaman dalam melaksanakan tugas. Pengalaman menunjukkan bahwa tipe organisasi administratif yang murni berciri birokratis dilihat dari sudut teknis akan mampu mencapai tingkat efisiensi yang tertinggi. 3. Kegagalan yang sering terjadi dalam implementasi kebijakan.2. Pekerjaan dalam organisasi birokratis didasarkan pada kompetensi teknis dan dilindungi dari pemutusan kerja secara sepihak. Penambahan jumlah staf dan implementor saja tidak cukup menyelesaikan persoalan implementasi kebijakan. PERAN BIROKRASI DALAM IMPLEMENTASI KEBIJAKAN Menyoalkan tentang peranan birokrasi dalam implementasi kebijakan. Ketika strukur birokrasi tidak kondusif terhadap implementasi suatu kebijakan. Standard operational procedure (SOP) merupakan perkembangan dari tuntutan internal akan kepastian waktu. 4. Karenanya pelaksanaan politik Negara selalu tergantung pada kewenangan dan kekuasaan yang diberikan kepada birokrasi. 2) Penjabaran Tujuan Dalam Berbagai Aturan Pelaksana (Standard Operating Procedures/SOP) Menurut Edwards III dalam Winarno (2005:150) terdapat dua karakteristik utama dari birokrasi yakni: ”Standard Operational Procedure (SOP)’. Dalam prinsip hierarkhi unit yang besar membawahi dan membina beberapa unit kecil. tetapi diperlukan sebuah kecukupan staf dengan keahlian dan kemampuan yang diperlukan (kompeten dan kapabel) dalam mengimplementasikan kebijakan. Setiap unit kecil dipimpin oleh seorang pejabat yang diberi hak. salahsatunya disebabkan oleh staf/pegawai yang tidak cukup memadai. wewenang. yakni: apa yang harus dilakukan dalam implementasi kebijakan? bagaimana realitasnya? dan apa kendala dalam mengimlementasikan suatu kebijakan? Kita awali dengan pertanyaan yang pertama: 1. Dengan menggunakan SOP. APA YANG HARUS DILAKUKAN DALAM IMPLEMENTASI KEBIJAKAN Lineberry menyatakan beberapa hal yang harus diperhatikan dalam implementasi: 1) Pembentukan Unit Organisasi Atau Staf Pelaksana Sumber daya utama dalam implementasi kebijakan adalah staf atau pegawai (streetlevel bureaucrats). ataupun tidak kompeten dalam bidangnya. dan pertanggungjawaban untuk melaksanakan tugas yang dipercayakan kepadanya. 2005:150). Karena sebagai alat maka mempunyai kewenangan dan kekuasaan. Atas dasar kewenangan dan kekuasaan inilah segala kegiatan dilaksanakan. Ukuran dasar SOP atau prosedur kerja ini biasa digunakan untuk menanggulangi keadaan-keadaan umum diberbagai sektor publik dan swasta. 6. mengantarkan kita pada tiga pertanyaan besar. (Winarno. Dalam hubungannya dengan Implementasi kebijakan yang bersifat kompleks. Pejabat yang melaksanakan tugas-tugasnya dengan semangat pengabdian yang tinggi.

Tugas-tugas tersebut dibagi menurut bidang dan dibedakan atas fungsi dan masing-masing dilengkapi dengan persyaratan otoritas dan sanksisanksinya. (Tachjan. 4) Pemahaman yang mendalam dan kesepakatan terhadap tujuan. . BAGAIMANA REALITASNYA Richard Elmore (1979). Tugas-tugas pejabat diorganisir berdasarkan aturan yang berkesinambungan. kebijakan yang dibuat harus sesuai dengan harapan. 4) Pengalokasian Sumber-Sumber Untuk Mencapai Tujuan Sumber daya diposisikan sebagai input dalam organisasi sebagai suatu sistem yang mempunyai implikasi yang bersifat ekonomis dan teknologis. aktivitas. dana dan fasilitas-fasilitas pendukung lainnya. dan Benny H. sumberdaya bertalian dengan kemampuan transformasi dari organisasi. publik yang menjadi target atau kliennya.luas. menyusun suatu model yang dimulai dari mengidentifikasikan jaringan aktor yang terlibat dalam proses pelayanan dan menanyakan kepada mereka: tujuan. Secara ekonomis. keinginan. semakin besar kebijakan membutuhkan perubahan dalam cara-cara yang lazim dalam suatu organisasi. Dengan begitu. Oleh karena itu. Sedang secara teknologis. Model implementasi ini didasarkan pada jenis kebijakan publik yang mendorong masyarakat untuk mengerjakan sendiri implementasi kebijakannya atau tetap melibatkan pejabat pemerintah namun hanya di tataran rendah. baik secara langsung maupun melalui lembaga-lembaga nirlaba kemasyarakatan (LSM). 5) Tugas-tugas harus terperinci dan ditempatkan pada urutan yang tepat. 3) Kebijakan yang di implementasikan harus didasari hubungan kausalitas yang erat. 2006:135) Menurut Hogwood dan Gunn. ”Namun demikian. strategi. dan kontak-kontak yang mereka miliki. Kebijakan model ini biasanya diprakarsai oleh masyarakat. sehingga dapat menimbulkan fleksibilitas yang besar dan kesamaan yang besar dalam penerapan peraturan. hal-hal yang harus dilakukan dalam implementasi kebijakan adalah berikut ini yaitu: 1) Menyedia waktu dan sumber-sumber yang memadai. dan sesuai pula dengan pejabat eselon rendah yang menjadi pelaksananya. Michael Lipsky (1971). sumber daya bertalian dengan biaya atau pengorbanan langsung yang dikeluarkan oleh organisasi yang merefleksikan nilai atau kegunaan potensial dalam transformasinya ke dalam output. di samping menghambat implementasi kebijakan SOP juga mempunyai manfaat. 2. Jern dan David O’Porter (1981). semakin besar pula probabilitas SOP menghambat implementasi. Organisasi-organisasi dengan prosedur-prosedur perencanaan yang luwes dan kontrol yang besar atas program yang bersifat fleksibel mungkin lebih dapat menyesuaikan tanggung jawab yang baru daripada birokrasi-birokrasi tanpa mempunyai ciri-ciri seperti ini”. 6) Menyempurnakan komunikasi dan koordinasi 7) Pihak-pihak yang memiliki wewenang dapat menuntut dan memperoleh kepatuhan kewenangan. 3) Koordinasi Berbagai Sumber Dan Pengeluaran Pada Kelompok Sasaran Serta Pembagian Tugas Diantara Badan Pelaksana `Pembagian tugas merupakan ciri utama birokrasi. SOP sangat mungkin dapat menjadi kendala bagi implementasi kebijakan baru yang membutuhkan cara-cara kerja baru atau tipe-tipe personil baru untuk melaksanakan kebijakan-kebijakan. 2) Memadukan sumber daya yaitu manusia.

Meski demikian. APA KENDALA DALAM MENGIMLEMENTASIKAN SUATU KEBIJAKAN Bertolak dari pendapat beberapa para ahli kebijakan public tentang Model atau pendekatan Implemetasi kebijakan. Kesalan lain adalah rekruitmen pegawai yang tidak transparan. Artinya menciptakan organisasi yang miskin struktur dan kaya fungsi. 3.Informasi. sehingga tidak cukup untuk membiayai tugas-tugasnya. Dalam implementasi kebijakan. Kadang kala rekruitmen itu atas dasar criteria-kriteria pribadi yang tidak sejalan dengan tujuan organisasi. ketika wewenang formal tersedia. 1. meliputi: 1.Berbicara tentang realitas yang di hadapi birokrasi ternyata tidak sebaik yang dibicarakan dalam teori. informasi mengenai data kepatuhan dari para pelaksana terhadap peraturan dan regulasi pemerintah yang telah ditetapkan. Sumber daya utama dalam implementasi kebijakan adalah staf atau pegawai (streetlevel bureaucrats). 1. tetapi masih terlihat korupsi yang merajalela di setiap tingkatan birokrasi pemerintah. salahsatunya disebabkan oleh staf/pegawai yang tidak cukup memadai. efektivitas kewenangan diperlukan dalam implementasi . birokrasi sangat akan akan sumber daya itu jika dipandang dari sisi kuantitas. kendala yang sering dihadapi dalam pelaksanaan kebijakan public antara laian adalah sebagai berikut: 1. maka kekuatan para implementor di mata publik tidak dilegitimasi. Ketika wewenang tidak ada. organisasi yang ditemukan di lapangan lebih kaya akan sturktur dan miskin fungsi. Pada umumnya kewenangan harus bersifat formal agar perintah dapat dilaksanakan secara efektif. Kedua. Kewenangan merupakan otoritas atau legitimasi bagi para pelaksana dalam melaksanakan kebijakan yang ditetapkan secara politik.1. Alasan klasik yang sering kita temukan adalah kurangnya sumber-sumber pembiayaan. Di satu pihak. sehingga dapat menggagalkan implementasi kebijakan publik. maka sering terjadi kesalahan dalam melihat efektivitas kewenangan. Hal ini mungkin disebabkan oleh para personil masih berorientasi pada komando dalam setiap pelaksanaan tugas. 41 Tahun 2007 mengisyaratkan bahwa stuktur organisasi birokrasi harus dibuat seramping mungkin agar tidak menimbulkan pemborosan pada dana dan daya. ataupun tidak kompeten dalam bidangnya. ini bukan persoalan kurangnya sumber pembiayaan tetapi persoalan tindakan dari oknum yang tidak bermoral seperti itu. Namun yang terjadi tidaklah demikian. informasi yang berhubungan dengan cara melaksanakan kebijakan. Kualitas personil birokrasi pemerintah sangatlah rendah ketimbang personil yang dimiliki oleh organisasi swasta. Dari segi sumber daya manusia. PP No. tetapi diperlukan sebuah kecukupan staf dengan keahlian dan kemampuan yang diperlukan (kompeten dan kapabel) dalam mengimplementasikan kebijakan. Oleh sebab itu. Birokrasi sering mengalami persoalan dalam hal sumber daya bahkan struktur yang tidak ideal dengan beban tugas yang diembani kepadanya. namun persoalannya terletak pada kualitasnya. struktur tidak ideal. Penambahan jumlah staf dan implementor saja tidak cukup menyelesaikan persoalan implementasi kebijakan. Permasalahan yang paling urgen juga adalah masalah stuktur organisasi yang tidak ideal dengan tugas yang diemban kepada birokrasi. Tetapi dalam konteks yang lain. Produktivitas dan jiwa inovasinya sangat rendah.2. Fakta berbicara yang terjadi justru sebaliknya. Kendala dalam hal Sumber Daya yang dimiliki oleh pelaksana kebijakan Sumberdaya yang dimaksud. Dengan demikian.3.Staf. Sumber daya misalnya. Kegagalan yang sering terjadi dalam implementasi kebijakan. Artinya. mencukupi. maka sulit bagi birokrasi dapat melaksanakan kebijakan public dengan baik.Wewenang. informasi mempunyai dua bentuk yaitu: pertama.

Terdapat beberapa hambatan umum yang biasa terjadi dalam transmisi komunikasi yaitu: Pertama.kebijakan. Seringkali terjadi masalah dalam penyaluran komunikasi yaitu adanya salah pengertian (miskomunikasi) yang disebabkan banyaknya tingkatan birokrasi yang harus dilalui dalam proses komunikasi. Kendala yang berkaitan dengan Disposisi Faktor-faktor yang menjadi perhatian menurut Edward III dalam Agustinus (2006:159-160) mengenai disposisi dalam implementasi kebijakan terdiri dari: 2.4. Informasi yang diketahui para pengambil keputusan hanya bisa didapat melalui komunikasi yang baik. Penyaluran komunikasi yang baik akan dapat menghasilkan suatu implementasi yang baik pula.1. Hal ini dilakukan sebagai upaya memenuhi kepentingan pribadi atau organisasi. komunikasi sangat menentukan keberhasilan pencapaian tujuan dari implementasi kebijakan publik”. terdapat pertentangan antara pelaksana kebijakan dengan perintah yang dikeluarkan oleh pembuat kebijakan. Pertentangan seperti ini akan mengakibatkan distorsi dan hambatan yang langsung dalam komunikasi kebijakan. Terdapat tiga indikator yang dapat digunakan dalam mengkur keberhasilan variabel komunikasi. Komunikasi yang diterima oleh pelaksana kebijakan (street-level-bureaucrats) harus jelas dan tidak membingungkan atau tidak ambigu/mendua. 1. maka memanipulasi insentif oleh para pembuat kebijakan mempengaruhi tindakan para pelaksana kebijakan. Ketiga. informasi yang disampaikan melalui berlapis-lapis hierarki birokrasi. tetapi tanpa adanya fasilitas pendukung (sarana dan prasarana) maka implementasi kebijakan tersebut tidak akan berhasil.Pengangkatan birokrasi. Edward III dalam Agustino (2006:157-158) mengemukakan tiga variabel tersebut yaitu: 3. Fasilitas fisik merupakan faktor penting dalam implementasi kebijakan. Inisiatif merupakan salah-satu teknik yang disarankan untuk mengatasi masalah sikap para pelaksana kebijakan dengan memanipulasi insentif. Kedua. jika para pembuat keputusan mengetahui mengenai apa yang akan mereka kerjakan. 2. . efektivitas akan menyurut manakala wewenang diselewengkan oleh para pelaksana demi kepentingannya sendiri atau kelompoknya. Disposisi atau sikap pelaksana akan menimbulkan hambatanhambatan yang nyata terhadap implementasi kebijakan bila personel yang ada tidak melaksanakan kebijakan yang diinginkan oleh pejabat-pejabat yang lebih atas. 2. Karena itu.1.Inisiatif.2. Implementasi yang efektif akan terlaksana. sehingga apa yang diharapkan terdirtorsi di tengah jalan.Fasilitas. Implementor mungkin mempunyai staf yang mencukupi. tetapi di sisi lain. Distorsi komunikasi dapat terjadi karena panjangnya rantai informasi yang dapat mengakibatkan bias informasi. masalah penangkapan informasi juga diakibatkan oleh persepsi dan ketidakmampuan para pelaksana dalam memahami persyaratan-persyaratan suatu kebijakan 3. pengangkatan dan pemilihan personel pelaksana kebijakan haruslah orang-orang yang memiliki dedikasi pada kebijakan yang telah ditetapkan. Kendala dalam hal Komunikasi yang berkaitan dengan isi dan tujuan yang akan dicapai oleh suatu kebijakan Komunikasi merupakan salah-satu variabel penting yang mempengaruhi implementasi kebijakan publik. 3. Pada dasarnya orang bergerak berdasarkan kepentingan dirinya sendiri. kapabel dan kompeten.2.Kejelasan. Dengan cara menambah keuntungan atau biaya tertentu mungkin akan menjadi faktor pendorong yang membuat para pelaksana menjalankan perintah dengan baik. lebih khusus lagi pada kepentingan warga masyarakat.Transmisi.

media komunikasi yang digunakan untuk menyebarluaskan isi kebijakan kepada kelompok sasaran akan sangat berperan Pengaruh dimensi komunikasi. Dalam hal ini. struktur birokrasi mempunyai pengaruh signifikan terhadap kinerja birokrasi. sumber daya. 4. Faktor komunikasi sangat berpengaruh terhadap penerimaan kebijakan oleh kelompok sasaran.3.Konsistensi. Namun demikian. namun juga dapat menyebabkan kegagalan dalam pencapaian tujuan suatu kebijakan public. antisipatif dan proaktif. setiap orang yang berurusan diperlakukan dengan sama pentingnya.05 . Perlu dibiasakan mencari caracara baru yang praktis untuk pelayanan publik. penyebaran isi kebijakan melalui proses komunikasi yang baik akan mempengaruhi terhadap implementasi kebijakan. perlu dibangun birokrasi berkultur dan struktur rasionalegaliter. menghargai prinsip kesederajatan kemanusian. maka dapat menimbulkan kebingungan bagi pelaksana di lapangan. sikap pelaksana (disposisi). Jika perintah yang diberikan sering berubah-ubah. Hal ini sangat mungkin terjadi karena kebijakan yang dilaksanakan bukanlah hasil formulasi warga setempat yang mengenal betul permasalahan dan persoalan yang mereka rasakan. ditemukan hambatan komunikasi dimana terdapat disiplin rendah dan pemahaman tugas serta tanggung jawab yang kurang dari petugas pelaksana kebijakan”. Caranya dengan pelatihan untuk menghargai penggunaan nalar sehat dan mengunakan hasil-hasil ilmu pengetahuan. sehingga kualitas komunikasi akan mempengaruhi dalam mencapai efektivitas implementasi kebijakan publik. baik secara parsial (terpisah sendiri-sendiri) maupuan secara simultan. Perlunya memiliki semangat pioner. memandang semua orang sederajat di muka hukum. Dengan demikian. bukan irasional-hirarkis. cerdas membaca keadaan kebutuhan publik. keinginan atau permasalahan yang harus diselesaikan. Diposkan oleh Elkana Goro Leba di 18. birokrasi dapat mendukung keberhasilan sebuah kebijakan. Tetapi kebijakan publik biasanya bersifat top down yang sangat mungkin para pengambil keputusan tidak mengetahui bahkan tak mampu menyentuh kebutuhan. bukan memelihara budaya minta petunjuk dari atasan. KESIMPULAN Bergayutan dengan pembahasan di atas. Sikap penolakan dari agen kelompok sasaran atau bahkan pelak agen pelaksana kebijakan Sikap penerimaan atau penolakan dari agen pelaksana kebijakan sangat mempengaruhi keberhasilan atau kegagalan implementasi kebijakan publik. Oleh sebab itu.3. Perintah yang diberikan dalam pelaksanaan suatu komunikasi harus konsisten dan jelas untuk ditetapkan atau dijalankan. inisiatif.

Sign up to vote on this title
UsefulNot useful