MATA KULIAH IMPLEMENTASI KEBIJAKAN PUBLIK “PERANAN BIROKRASI DALAM IMPLEMENTASI KEBIJAKAN PUBLIK” OLEH: ElkanaGoro Leba

JURUSAN ILMU ADMINISTRASI NEGARA FAKULTAS ILMU SOSIAL DAN ILMU POLITIK UNIVERSITAS NUSA CENDANA TAHUN 2011

PERANAN BIROKRASI DALAM IMPLEMENTASI KEBIJAKAN PUBLIK PENGANTAR Birokrasi pemerintah adalah institusi yang kuat eksistensinya karena mempunyai kewenangan yang besar dan begitu luas memiliki sumber daya yang tidak cukup dalam menjalankan kekuasaannya dibanding dengan organisasi lain dalam sebuah Negara. Ia merupakan institusi yang dominan dalam implementasi kebijakan publik yang mempunyai kepentingan yang berbeda-beda dalam setiap hierarkinya. Itulah sebabnya, birokrasi paling sering bahkan secara keseluruhan menjadi pelaksana kegiatan. Keberadaan birokrasi tidak hanya dalam struktur pemerintah, tetapi juga ada dalam organisasi-organisasi swasta, institusi pendidikan dan sebagainya. Bahkan dalam kasus-kasus tertentu birokrasi diciptakan hanya untuk menjalankan suatu kebijakan tertentu. Birokrasi diciptakan sebagai instrumen dalam menangani keperluan-keperluan publik (public affair), mempunyai sejumlah tujuan yang berbeda, fungsinya berada dalam lingkungan yang kompleks dan luas serta bukan kekuatan yang netral dan tidak dalam kendali penuh dari pihak luar. Oleh sebab itu, birokrasi pemerintah menjadi kekuatan dalam mengimplementasikan sebuah kebijakan public. Dengan demikian, birokrasi mempunyai peranan penting dalam implementasi kebijakan public. Peranan itu biasanya diterjemahkan dalam pola pembagian tugas dan tanggung jawab yang terkendali. Hal ini tercermin dalam konsep awal yang mendasari gagasan modern tentang birokrasi berasal dari tulisan-tulisan Max Weber, seorang Sosiolog Jerman, yang mengetengahkan ciriciri pokok dari birokrasi sebagai berikut: 1. Birokrasi melaksanakan kegiatan-kegiatan reguler dalam rangka mencapai tujuan organisasi. Dalam mencapai tujuan tersebut dilakukan pembagian tugas dan tugas-tugas tersebut dilaksanakan oleh para ahli sesuai spesialisasinya.

Ukuran dasar SOP atau prosedur kerja ini biasa digunakan untuk menanggulangi keadaan-keadaan umum diberbagai sektor publik dan swasta. menuntut adanya kerjasama banyak pihak. PERAN BIROKRASI DALAM IMPLEMENTASI KEBIJAKAN Menyoalkan tentang peranan birokrasi dalam implementasi kebijakan. 2) Penjabaran Tujuan Dalam Berbagai Aturan Pelaksana (Standard Operating Procedures/SOP) Menurut Edwards III dalam Winarno (2005:150) terdapat dua karakteristik utama dari birokrasi yakni: ”Standard Operational Procedure (SOP)’. Standard operational procedure (SOP) merupakan perkembangan dari tuntutan internal akan kepastian waktu. Pejabat yang melaksanakan tugas-tugasnya dengan semangat pengabdian yang tinggi. Dengan demikian. dan pertanggungjawaban untuk melaksanakan tugas yang dipercayakan kepadanya. Ketika strukur birokrasi tidak kondusif terhadap implementasi suatu kebijakan. (Winarno. 5. 3. ataupun tidak kompeten dalam bidangnya. Kerjasama ini hanya mungkin terdapat dalam birokrasi yang mempunyai struktur yang ideal dengan pembagian tugas yang jelas. mencukupi. maka hal ini akan menyebabkan ketidakefektifan dan menghambat jalanya pelaksanaan kebijakan. APA YANG HARUS DILAKUKAN DALAM IMPLEMENTASI KEBIJAKAN Lineberry menyatakan beberapa hal yang harus diperhatikan dalam implementasi: 1) Pembentukan Unit Organisasi Atau Staf Pelaksana Sumber daya utama dalam implementasi kebijakan adalah staf atau pegawai (streetlevel bureaucrats). Pengalaman menunjukkan bahwa tipe organisasi administratif yang murni berciri birokratis dilihat dari sudut teknis akan mampu mencapai tingkat efisiensi yang tertinggi. mengantarkan kita pada tiga pertanyaan besar. Dalam hubungannya dengan Implementasi kebijakan yang bersifat kompleks. wewenang. Penambahan jumlah staf dan implementor saja tidak cukup menyelesaikan persoalan implementasi kebijakan. tetapi diperlukan sebuah kecukupan staf dengan keahlian dan kemampuan yang diperlukan (kompeten dan kapabel) dalam mengimplementasikan kebijakan. Pekerjaan dalam organisasi birokratis didasarkan pada kompetensi teknis dan dilindungi dari pemutusan kerja secara sepihak. Setiap unit kecil dipimpin oleh seorang pejabat yang diberi hak. Karena Birokrasi merupakan alat dalam mencapai efesiensi yang setinggi-tingginya dalam administrasi Negara. yakni: apa yang harus dilakukan dalam implementasi kebijakan? bagaimana realitasnya? dan apa kendala dalam mengimlementasikan suatu kebijakan? Kita awali dengan pertanyaan yang pertama: 1. Pelaksanaan tugas diatur dengan suatu peraturan formal dan aturan tersebut mencakup tentang keseragaman dalam melaksanakan tugas. maka peranan birokrasi sangat penting. Dalam prinsip hierarkhi unit yang besar membawahi dan membina beberapa unit kecil. 2005:150). 6. Pengorganisasian kantor berdasar prinsip hierarkhi. Kegagalan yang sering terjadi dalam implementasi kebijakan.2. para pelaksana dapat mengoptimalkan waktu yang tersedia dan dapat berfungsi untuk menyeragamkan tindakan-tindakan pejabat dalam organisasi yang kompleks dan tersebar . Menganut suatu jenjang karier berdasar senioritas dan prestasi kerja. Karenanya pelaksanaan politik Negara selalu tergantung pada kewenangan dan kekuasaan yang diberikan kepada birokrasi. sumber daya serta kebutuhan penyeragaman dalam organisasi kerja yang kompleks dan luas”. salahsatunya disebabkan oleh staf/pegawai yang tidak cukup memadai. Atas dasar kewenangan dan kekuasaan inilah segala kegiatan dilaksanakan. 4. Dengan menggunakan SOP. Karena sebagai alat maka mempunyai kewenangan dan kekuasaan.

Dengan begitu. 5) Tugas-tugas harus terperinci dan ditempatkan pada urutan yang tepat. publik yang menjadi target atau kliennya. 2. 2) Memadukan sumber daya yaitu manusia. semakin besar pula probabilitas SOP menghambat implementasi. aktivitas. dan sesuai pula dengan pejabat eselon rendah yang menjadi pelaksananya. kebijakan yang dibuat harus sesuai dengan harapan. 2006:135) Menurut Hogwood dan Gunn. 6) Menyempurnakan komunikasi dan koordinasi 7) Pihak-pihak yang memiliki wewenang dapat menuntut dan memperoleh kepatuhan kewenangan. Organisasi-organisasi dengan prosedur-prosedur perencanaan yang luwes dan kontrol yang besar atas program yang bersifat fleksibel mungkin lebih dapat menyesuaikan tanggung jawab yang baru daripada birokrasi-birokrasi tanpa mempunyai ciri-ciri seperti ini”. menyusun suatu model yang dimulai dari mengidentifikasikan jaringan aktor yang terlibat dalam proses pelayanan dan menanyakan kepada mereka: tujuan. dana dan fasilitas-fasilitas pendukung lainnya. Model implementasi ini didasarkan pada jenis kebijakan publik yang mendorong masyarakat untuk mengerjakan sendiri implementasi kebijakannya atau tetap melibatkan pejabat pemerintah namun hanya di tataran rendah. baik secara langsung maupun melalui lembaga-lembaga nirlaba kemasyarakatan (LSM). . sumber daya bertalian dengan biaya atau pengorbanan langsung yang dikeluarkan oleh organisasi yang merefleksikan nilai atau kegunaan potensial dalam transformasinya ke dalam output. SOP sangat mungkin dapat menjadi kendala bagi implementasi kebijakan baru yang membutuhkan cara-cara kerja baru atau tipe-tipe personil baru untuk melaksanakan kebijakan-kebijakan.luas. Tugas-tugas tersebut dibagi menurut bidang dan dibedakan atas fungsi dan masing-masing dilengkapi dengan persyaratan otoritas dan sanksisanksinya. dan Benny H. (Tachjan. 4) Pengalokasian Sumber-Sumber Untuk Mencapai Tujuan Sumber daya diposisikan sebagai input dalam organisasi sebagai suatu sistem yang mempunyai implikasi yang bersifat ekonomis dan teknologis. semakin besar kebijakan membutuhkan perubahan dalam cara-cara yang lazim dalam suatu organisasi. ”Namun demikian. keinginan. Jern dan David O’Porter (1981). dan kontak-kontak yang mereka miliki. Michael Lipsky (1971). sehingga dapat menimbulkan fleksibilitas yang besar dan kesamaan yang besar dalam penerapan peraturan. Sedang secara teknologis. strategi. Tugas-tugas pejabat diorganisir berdasarkan aturan yang berkesinambungan. 3) Kebijakan yang di implementasikan harus didasari hubungan kausalitas yang erat. sumberdaya bertalian dengan kemampuan transformasi dari organisasi. Kebijakan model ini biasanya diprakarsai oleh masyarakat. Oleh karena itu. 4) Pemahaman yang mendalam dan kesepakatan terhadap tujuan. 3) Koordinasi Berbagai Sumber Dan Pengeluaran Pada Kelompok Sasaran Serta Pembagian Tugas Diantara Badan Pelaksana `Pembagian tugas merupakan ciri utama birokrasi. BAGAIMANA REALITASNYA Richard Elmore (1979). hal-hal yang harus dilakukan dalam implementasi kebijakan adalah berikut ini yaitu: 1) Menyedia waktu dan sumber-sumber yang memadai. Secara ekonomis. di samping menghambat implementasi kebijakan SOP juga mempunyai manfaat.

ketika wewenang formal tersedia.Staf.Berbicara tentang realitas yang di hadapi birokrasi ternyata tidak sebaik yang dibicarakan dalam teori. informasi mempunyai dua bentuk yaitu: pertama. APA KENDALA DALAM MENGIMLEMENTASIKAN SUATU KEBIJAKAN Bertolak dari pendapat beberapa para ahli kebijakan public tentang Model atau pendekatan Implemetasi kebijakan. 3.Informasi. Dalam implementasi kebijakan. Fakta berbicara yang terjadi justru sebaliknya. Hal ini mungkin disebabkan oleh para personil masih berorientasi pada komando dalam setiap pelaksanaan tugas. organisasi yang ditemukan di lapangan lebih kaya akan sturktur dan miskin fungsi. ini bukan persoalan kurangnya sumber pembiayaan tetapi persoalan tindakan dari oknum yang tidak bermoral seperti itu. Kadang kala rekruitmen itu atas dasar criteria-kriteria pribadi yang tidak sejalan dengan tujuan organisasi. tetapi masih terlihat korupsi yang merajalela di setiap tingkatan birokrasi pemerintah. Permasalahan yang paling urgen juga adalah masalah stuktur organisasi yang tidak ideal dengan tugas yang diemban kepada birokrasi.1. Sumber daya utama dalam implementasi kebijakan adalah staf atau pegawai (streetlevel bureaucrats). struktur tidak ideal. Pada umumnya kewenangan harus bersifat formal agar perintah dapat dilaksanakan secara efektif. namun persoalannya terletak pada kualitasnya. Produktivitas dan jiwa inovasinya sangat rendah. meliputi: 1. Oleh sebab itu. Kedua. Kewenangan merupakan otoritas atau legitimasi bagi para pelaksana dalam melaksanakan kebijakan yang ditetapkan secara politik. Meski demikian. informasi mengenai data kepatuhan dari para pelaksana terhadap peraturan dan regulasi pemerintah yang telah ditetapkan. Sumber daya misalnya. Birokrasi sering mengalami persoalan dalam hal sumber daya bahkan struktur yang tidak ideal dengan beban tugas yang diembani kepadanya. Kegagalan yang sering terjadi dalam implementasi kebijakan.3. PP No. Kesalan lain adalah rekruitmen pegawai yang tidak transparan. maka kekuatan para implementor di mata publik tidak dilegitimasi. Kualitas personil birokrasi pemerintah sangatlah rendah ketimbang personil yang dimiliki oleh organisasi swasta. kendala yang sering dihadapi dalam pelaksanaan kebijakan public antara laian adalah sebagai berikut: 1. birokrasi sangat akan akan sumber daya itu jika dipandang dari sisi kuantitas. tetapi diperlukan sebuah kecukupan staf dengan keahlian dan kemampuan yang diperlukan (kompeten dan kapabel) dalam mengimplementasikan kebijakan. Alasan klasik yang sering kita temukan adalah kurangnya sumber-sumber pembiayaan. Artinya. maka sering terjadi kesalahan dalam melihat efektivitas kewenangan. mencukupi. Kendala dalam hal Sumber Daya yang dimiliki oleh pelaksana kebijakan Sumberdaya yang dimaksud. salahsatunya disebabkan oleh staf/pegawai yang tidak cukup memadai. sehingga tidak cukup untuk membiayai tugas-tugasnya. ataupun tidak kompeten dalam bidangnya. maka sulit bagi birokrasi dapat melaksanakan kebijakan public dengan baik. Penambahan jumlah staf dan implementor saja tidak cukup menyelesaikan persoalan implementasi kebijakan. efektivitas kewenangan diperlukan dalam implementasi . 41 Tahun 2007 mengisyaratkan bahwa stuktur organisasi birokrasi harus dibuat seramping mungkin agar tidak menimbulkan pemborosan pada dana dan daya. 1. Namun yang terjadi tidaklah demikian. Dari segi sumber daya manusia.2. Artinya menciptakan organisasi yang miskin struktur dan kaya fungsi. Tetapi dalam konteks yang lain. Dengan demikian. Ketika wewenang tidak ada.Wewenang. informasi yang berhubungan dengan cara melaksanakan kebijakan. sehingga dapat menggagalkan implementasi kebijakan publik. Di satu pihak. 1.

Pada dasarnya orang bergerak berdasarkan kepentingan dirinya sendiri. Kendala yang berkaitan dengan Disposisi Faktor-faktor yang menjadi perhatian menurut Edward III dalam Agustinus (2006:159-160) mengenai disposisi dalam implementasi kebijakan terdiri dari: 2. Kedua. Edward III dalam Agustino (2006:157-158) mengemukakan tiga variabel tersebut yaitu: 3. sehingga apa yang diharapkan terdirtorsi di tengah jalan.Inisiatif. 1. Implementasi yang efektif akan terlaksana. Implementor mungkin mempunyai staf yang mencukupi.kebijakan. masalah penangkapan informasi juga diakibatkan oleh persepsi dan ketidakmampuan para pelaksana dalam memahami persyaratan-persyaratan suatu kebijakan 3.Fasilitas. Penyaluran komunikasi yang baik akan dapat menghasilkan suatu implementasi yang baik pula.2. Seringkali terjadi masalah dalam penyaluran komunikasi yaitu adanya salah pengertian (miskomunikasi) yang disebabkan banyaknya tingkatan birokrasi yang harus dilalui dalam proses komunikasi.2. informasi yang disampaikan melalui berlapis-lapis hierarki birokrasi. Terdapat tiga indikator yang dapat digunakan dalam mengkur keberhasilan variabel komunikasi. maka memanipulasi insentif oleh para pembuat kebijakan mempengaruhi tindakan para pelaksana kebijakan. Distorsi komunikasi dapat terjadi karena panjangnya rantai informasi yang dapat mengakibatkan bias informasi. lebih khusus lagi pada kepentingan warga masyarakat. 2. jika para pembuat keputusan mengetahui mengenai apa yang akan mereka kerjakan. Disposisi atau sikap pelaksana akan menimbulkan hambatanhambatan yang nyata terhadap implementasi kebijakan bila personel yang ada tidak melaksanakan kebijakan yang diinginkan oleh pejabat-pejabat yang lebih atas.Pengangkatan birokrasi.Transmisi. efektivitas akan menyurut manakala wewenang diselewengkan oleh para pelaksana demi kepentingannya sendiri atau kelompoknya. .1. tetapi di sisi lain. 2. Terdapat beberapa hambatan umum yang biasa terjadi dalam transmisi komunikasi yaitu: Pertama. Dengan cara menambah keuntungan atau biaya tertentu mungkin akan menjadi faktor pendorong yang membuat para pelaksana menjalankan perintah dengan baik. Informasi yang diketahui para pengambil keputusan hanya bisa didapat melalui komunikasi yang baik. tetapi tanpa adanya fasilitas pendukung (sarana dan prasarana) maka implementasi kebijakan tersebut tidak akan berhasil. Pertentangan seperti ini akan mengakibatkan distorsi dan hambatan yang langsung dalam komunikasi kebijakan. Hal ini dilakukan sebagai upaya memenuhi kepentingan pribadi atau organisasi. kapabel dan kompeten. pengangkatan dan pemilihan personel pelaksana kebijakan haruslah orang-orang yang memiliki dedikasi pada kebijakan yang telah ditetapkan.Kejelasan. terdapat pertentangan antara pelaksana kebijakan dengan perintah yang dikeluarkan oleh pembuat kebijakan. Fasilitas fisik merupakan faktor penting dalam implementasi kebijakan. Ketiga.4. Karena itu. Inisiatif merupakan salah-satu teknik yang disarankan untuk mengatasi masalah sikap para pelaksana kebijakan dengan memanipulasi insentif. komunikasi sangat menentukan keberhasilan pencapaian tujuan dari implementasi kebijakan publik”. Kendala dalam hal Komunikasi yang berkaitan dengan isi dan tujuan yang akan dicapai oleh suatu kebijakan Komunikasi merupakan salah-satu variabel penting yang mempengaruhi implementasi kebijakan publik. Komunikasi yang diterima oleh pelaksana kebijakan (street-level-bureaucrats) harus jelas dan tidak membingungkan atau tidak ambigu/mendua. 3.1.

sehingga kualitas komunikasi akan mempengaruhi dalam mencapai efektivitas implementasi kebijakan publik. Namun demikian. Sikap penolakan dari agen kelompok sasaran atau bahkan pelak agen pelaksana kebijakan Sikap penerimaan atau penolakan dari agen pelaksana kebijakan sangat mempengaruhi keberhasilan atau kegagalan implementasi kebijakan publik.3. sumber daya. antisipatif dan proaktif. Hal ini sangat mungkin terjadi karena kebijakan yang dilaksanakan bukanlah hasil formulasi warga setempat yang mengenal betul permasalahan dan persoalan yang mereka rasakan. Caranya dengan pelatihan untuk menghargai penggunaan nalar sehat dan mengunakan hasil-hasil ilmu pengetahuan. cerdas membaca keadaan kebutuhan publik. keinginan atau permasalahan yang harus diselesaikan. Oleh sebab itu.05 . Dengan demikian. Tetapi kebijakan publik biasanya bersifat top down yang sangat mungkin para pengambil keputusan tidak mengetahui bahkan tak mampu menyentuh kebutuhan. memandang semua orang sederajat di muka hukum. Diposkan oleh Elkana Goro Leba di 18. bukan memelihara budaya minta petunjuk dari atasan. sikap pelaksana (disposisi). Perintah yang diberikan dalam pelaksanaan suatu komunikasi harus konsisten dan jelas untuk ditetapkan atau dijalankan. KESIMPULAN Bergayutan dengan pembahasan di atas. setiap orang yang berurusan diperlakukan dengan sama pentingnya. menghargai prinsip kesederajatan kemanusian. struktur birokrasi mempunyai pengaruh signifikan terhadap kinerja birokrasi. 4. Jika perintah yang diberikan sering berubah-ubah. namun juga dapat menyebabkan kegagalan dalam pencapaian tujuan suatu kebijakan public. birokrasi dapat mendukung keberhasilan sebuah kebijakan. Dalam hal ini. media komunikasi yang digunakan untuk menyebarluaskan isi kebijakan kepada kelompok sasaran akan sangat berperan Pengaruh dimensi komunikasi. Faktor komunikasi sangat berpengaruh terhadap penerimaan kebijakan oleh kelompok sasaran. perlu dibangun birokrasi berkultur dan struktur rasionalegaliter.3. penyebaran isi kebijakan melalui proses komunikasi yang baik akan mempengaruhi terhadap implementasi kebijakan.Konsistensi. maka dapat menimbulkan kebingungan bagi pelaksana di lapangan. baik secara parsial (terpisah sendiri-sendiri) maupuan secara simultan. Perlu dibiasakan mencari caracara baru yang praktis untuk pelayanan publik. bukan irasional-hirarkis. Perlunya memiliki semangat pioner. ditemukan hambatan komunikasi dimana terdapat disiplin rendah dan pemahaman tugas serta tanggung jawab yang kurang dari petugas pelaksana kebijakan”. inisiatif.

Sign up to vote on this title
UsefulNot useful