MATA KULIAH IMPLEMENTASI KEBIJAKAN PUBLIK “PERANAN BIROKRASI DALAM IMPLEMENTASI KEBIJAKAN PUBLIK” OLEH: ElkanaGoro Leba

JURUSAN ILMU ADMINISTRASI NEGARA FAKULTAS ILMU SOSIAL DAN ILMU POLITIK UNIVERSITAS NUSA CENDANA TAHUN 2011

PERANAN BIROKRASI DALAM IMPLEMENTASI KEBIJAKAN PUBLIK PENGANTAR Birokrasi pemerintah adalah institusi yang kuat eksistensinya karena mempunyai kewenangan yang besar dan begitu luas memiliki sumber daya yang tidak cukup dalam menjalankan kekuasaannya dibanding dengan organisasi lain dalam sebuah Negara. Ia merupakan institusi yang dominan dalam implementasi kebijakan publik yang mempunyai kepentingan yang berbeda-beda dalam setiap hierarkinya. Itulah sebabnya, birokrasi paling sering bahkan secara keseluruhan menjadi pelaksana kegiatan. Keberadaan birokrasi tidak hanya dalam struktur pemerintah, tetapi juga ada dalam organisasi-organisasi swasta, institusi pendidikan dan sebagainya. Bahkan dalam kasus-kasus tertentu birokrasi diciptakan hanya untuk menjalankan suatu kebijakan tertentu. Birokrasi diciptakan sebagai instrumen dalam menangani keperluan-keperluan publik (public affair), mempunyai sejumlah tujuan yang berbeda, fungsinya berada dalam lingkungan yang kompleks dan luas serta bukan kekuatan yang netral dan tidak dalam kendali penuh dari pihak luar. Oleh sebab itu, birokrasi pemerintah menjadi kekuatan dalam mengimplementasikan sebuah kebijakan public. Dengan demikian, birokrasi mempunyai peranan penting dalam implementasi kebijakan public. Peranan itu biasanya diterjemahkan dalam pola pembagian tugas dan tanggung jawab yang terkendali. Hal ini tercermin dalam konsep awal yang mendasari gagasan modern tentang birokrasi berasal dari tulisan-tulisan Max Weber, seorang Sosiolog Jerman, yang mengetengahkan ciriciri pokok dari birokrasi sebagai berikut: 1. Birokrasi melaksanakan kegiatan-kegiatan reguler dalam rangka mencapai tujuan organisasi. Dalam mencapai tujuan tersebut dilakukan pembagian tugas dan tugas-tugas tersebut dilaksanakan oleh para ahli sesuai spesialisasinya.

Penambahan jumlah staf dan implementor saja tidak cukup menyelesaikan persoalan implementasi kebijakan. (Winarno. Pengorganisasian kantor berdasar prinsip hierarkhi. 2005:150). Ukuran dasar SOP atau prosedur kerja ini biasa digunakan untuk menanggulangi keadaan-keadaan umum diberbagai sektor publik dan swasta. PERAN BIROKRASI DALAM IMPLEMENTASI KEBIJAKAN Menyoalkan tentang peranan birokrasi dalam implementasi kebijakan. 2) Penjabaran Tujuan Dalam Berbagai Aturan Pelaksana (Standard Operating Procedures/SOP) Menurut Edwards III dalam Winarno (2005:150) terdapat dua karakteristik utama dari birokrasi yakni: ”Standard Operational Procedure (SOP)’. Karenanya pelaksanaan politik Negara selalu tergantung pada kewenangan dan kekuasaan yang diberikan kepada birokrasi. Karena sebagai alat maka mempunyai kewenangan dan kekuasaan. wewenang. Karena Birokrasi merupakan alat dalam mencapai efesiensi yang setinggi-tingginya dalam administrasi Negara. Pelaksanaan tugas diatur dengan suatu peraturan formal dan aturan tersebut mencakup tentang keseragaman dalam melaksanakan tugas. 6. mengantarkan kita pada tiga pertanyaan besar. dan pertanggungjawaban untuk melaksanakan tugas yang dipercayakan kepadanya. yakni: apa yang harus dilakukan dalam implementasi kebijakan? bagaimana realitasnya? dan apa kendala dalam mengimlementasikan suatu kebijakan? Kita awali dengan pertanyaan yang pertama: 1.2. Kegagalan yang sering terjadi dalam implementasi kebijakan. Standard operational procedure (SOP) merupakan perkembangan dari tuntutan internal akan kepastian waktu. sumber daya serta kebutuhan penyeragaman dalam organisasi kerja yang kompleks dan luas”. Pengalaman menunjukkan bahwa tipe organisasi administratif yang murni berciri birokratis dilihat dari sudut teknis akan mampu mencapai tingkat efisiensi yang tertinggi. maka peranan birokrasi sangat penting. Pekerjaan dalam organisasi birokratis didasarkan pada kompetensi teknis dan dilindungi dari pemutusan kerja secara sepihak. 4. Ketika strukur birokrasi tidak kondusif terhadap implementasi suatu kebijakan. Setiap unit kecil dipimpin oleh seorang pejabat yang diberi hak. Dalam hubungannya dengan Implementasi kebijakan yang bersifat kompleks. APA YANG HARUS DILAKUKAN DALAM IMPLEMENTASI KEBIJAKAN Lineberry menyatakan beberapa hal yang harus diperhatikan dalam implementasi: 1) Pembentukan Unit Organisasi Atau Staf Pelaksana Sumber daya utama dalam implementasi kebijakan adalah staf atau pegawai (streetlevel bureaucrats). Menganut suatu jenjang karier berdasar senioritas dan prestasi kerja. tetapi diperlukan sebuah kecukupan staf dengan keahlian dan kemampuan yang diperlukan (kompeten dan kapabel) dalam mengimplementasikan kebijakan. salahsatunya disebabkan oleh staf/pegawai yang tidak cukup memadai. Dalam prinsip hierarkhi unit yang besar membawahi dan membina beberapa unit kecil. Dengan menggunakan SOP. Kerjasama ini hanya mungkin terdapat dalam birokrasi yang mempunyai struktur yang ideal dengan pembagian tugas yang jelas. Dengan demikian. Pejabat yang melaksanakan tugas-tugasnya dengan semangat pengabdian yang tinggi. 5. menuntut adanya kerjasama banyak pihak. maka hal ini akan menyebabkan ketidakefektifan dan menghambat jalanya pelaksanaan kebijakan. mencukupi. ataupun tidak kompeten dalam bidangnya. para pelaksana dapat mengoptimalkan waktu yang tersedia dan dapat berfungsi untuk menyeragamkan tindakan-tindakan pejabat dalam organisasi yang kompleks dan tersebar . 3. Atas dasar kewenangan dan kekuasaan inilah segala kegiatan dilaksanakan.

Kebijakan model ini biasanya diprakarsai oleh masyarakat. sumber daya bertalian dengan biaya atau pengorbanan langsung yang dikeluarkan oleh organisasi yang merefleksikan nilai atau kegunaan potensial dalam transformasinya ke dalam output. 2. Dengan begitu. sumberdaya bertalian dengan kemampuan transformasi dari organisasi. dan Benny H. menyusun suatu model yang dimulai dari mengidentifikasikan jaringan aktor yang terlibat dalam proses pelayanan dan menanyakan kepada mereka: tujuan. 3) Koordinasi Berbagai Sumber Dan Pengeluaran Pada Kelompok Sasaran Serta Pembagian Tugas Diantara Badan Pelaksana `Pembagian tugas merupakan ciri utama birokrasi. . (Tachjan. Oleh karena itu. baik secara langsung maupun melalui lembaga-lembaga nirlaba kemasyarakatan (LSM). Organisasi-organisasi dengan prosedur-prosedur perencanaan yang luwes dan kontrol yang besar atas program yang bersifat fleksibel mungkin lebih dapat menyesuaikan tanggung jawab yang baru daripada birokrasi-birokrasi tanpa mempunyai ciri-ciri seperti ini”. ”Namun demikian. Model implementasi ini didasarkan pada jenis kebijakan publik yang mendorong masyarakat untuk mengerjakan sendiri implementasi kebijakannya atau tetap melibatkan pejabat pemerintah namun hanya di tataran rendah. semakin besar pula probabilitas SOP menghambat implementasi. dan kontak-kontak yang mereka miliki. BAGAIMANA REALITASNYA Richard Elmore (1979).luas. hal-hal yang harus dilakukan dalam implementasi kebijakan adalah berikut ini yaitu: 1) Menyedia waktu dan sumber-sumber yang memadai. sehingga dapat menimbulkan fleksibilitas yang besar dan kesamaan yang besar dalam penerapan peraturan. 6) Menyempurnakan komunikasi dan koordinasi 7) Pihak-pihak yang memiliki wewenang dapat menuntut dan memperoleh kepatuhan kewenangan. Jern dan David O’Porter (1981). di samping menghambat implementasi kebijakan SOP juga mempunyai manfaat. dana dan fasilitas-fasilitas pendukung lainnya. Michael Lipsky (1971). 4) Pemahaman yang mendalam dan kesepakatan terhadap tujuan. 5) Tugas-tugas harus terperinci dan ditempatkan pada urutan yang tepat. aktivitas. Tugas-tugas tersebut dibagi menurut bidang dan dibedakan atas fungsi dan masing-masing dilengkapi dengan persyaratan otoritas dan sanksisanksinya. Secara ekonomis. semakin besar kebijakan membutuhkan perubahan dalam cara-cara yang lazim dalam suatu organisasi. SOP sangat mungkin dapat menjadi kendala bagi implementasi kebijakan baru yang membutuhkan cara-cara kerja baru atau tipe-tipe personil baru untuk melaksanakan kebijakan-kebijakan. 2006:135) Menurut Hogwood dan Gunn. keinginan. strategi. 4) Pengalokasian Sumber-Sumber Untuk Mencapai Tujuan Sumber daya diposisikan sebagai input dalam organisasi sebagai suatu sistem yang mempunyai implikasi yang bersifat ekonomis dan teknologis. Tugas-tugas pejabat diorganisir berdasarkan aturan yang berkesinambungan. Sedang secara teknologis. kebijakan yang dibuat harus sesuai dengan harapan. 2) Memadukan sumber daya yaitu manusia. publik yang menjadi target atau kliennya. 3) Kebijakan yang di implementasikan harus didasari hubungan kausalitas yang erat. dan sesuai pula dengan pejabat eselon rendah yang menjadi pelaksananya.

Kesalan lain adalah rekruitmen pegawai yang tidak transparan. 41 Tahun 2007 mengisyaratkan bahwa stuktur organisasi birokrasi harus dibuat seramping mungkin agar tidak menimbulkan pemborosan pada dana dan daya. informasi mempunyai dua bentuk yaitu: pertama.Informasi.Staf. Meski demikian.2. Alasan klasik yang sering kita temukan adalah kurangnya sumber-sumber pembiayaan. tetapi masih terlihat korupsi yang merajalela di setiap tingkatan birokrasi pemerintah. Kualitas personil birokrasi pemerintah sangatlah rendah ketimbang personil yang dimiliki oleh organisasi swasta. Artinya menciptakan organisasi yang miskin struktur dan kaya fungsi. Produktivitas dan jiwa inovasinya sangat rendah.Wewenang. Kadang kala rekruitmen itu atas dasar criteria-kriteria pribadi yang tidak sejalan dengan tujuan organisasi. Kegagalan yang sering terjadi dalam implementasi kebijakan.Berbicara tentang realitas yang di hadapi birokrasi ternyata tidak sebaik yang dibicarakan dalam teori. Namun yang terjadi tidaklah demikian. 3. Dalam implementasi kebijakan. Hal ini mungkin disebabkan oleh para personil masih berorientasi pada komando dalam setiap pelaksanaan tugas. tetapi diperlukan sebuah kecukupan staf dengan keahlian dan kemampuan yang diperlukan (kompeten dan kapabel) dalam mengimplementasikan kebijakan. sehingga dapat menggagalkan implementasi kebijakan publik. kendala yang sering dihadapi dalam pelaksanaan kebijakan public antara laian adalah sebagai berikut: 1.3. ketika wewenang formal tersedia. Ketika wewenang tidak ada. maka kekuatan para implementor di mata publik tidak dilegitimasi. maka sering terjadi kesalahan dalam melihat efektivitas kewenangan. PP No. ini bukan persoalan kurangnya sumber pembiayaan tetapi persoalan tindakan dari oknum yang tidak bermoral seperti itu. Kewenangan merupakan otoritas atau legitimasi bagi para pelaksana dalam melaksanakan kebijakan yang ditetapkan secara politik. maka sulit bagi birokrasi dapat melaksanakan kebijakan public dengan baik. 1. Oleh sebab itu. Fakta berbicara yang terjadi justru sebaliknya.1. Dengan demikian. sehingga tidak cukup untuk membiayai tugas-tugasnya. efektivitas kewenangan diperlukan dalam implementasi . Pada umumnya kewenangan harus bersifat formal agar perintah dapat dilaksanakan secara efektif. struktur tidak ideal. Tetapi dalam konteks yang lain. APA KENDALA DALAM MENGIMLEMENTASIKAN SUATU KEBIJAKAN Bertolak dari pendapat beberapa para ahli kebijakan public tentang Model atau pendekatan Implemetasi kebijakan. Sumber daya utama dalam implementasi kebijakan adalah staf atau pegawai (streetlevel bureaucrats). ataupun tidak kompeten dalam bidangnya. Kendala dalam hal Sumber Daya yang dimiliki oleh pelaksana kebijakan Sumberdaya yang dimaksud. namun persoalannya terletak pada kualitasnya. Birokrasi sering mengalami persoalan dalam hal sumber daya bahkan struktur yang tidak ideal dengan beban tugas yang diembani kepadanya. Kedua. Penambahan jumlah staf dan implementor saja tidak cukup menyelesaikan persoalan implementasi kebijakan. meliputi: 1. informasi mengenai data kepatuhan dari para pelaksana terhadap peraturan dan regulasi pemerintah yang telah ditetapkan. Permasalahan yang paling urgen juga adalah masalah stuktur organisasi yang tidak ideal dengan tugas yang diemban kepada birokrasi. 1. Sumber daya misalnya. birokrasi sangat akan akan sumber daya itu jika dipandang dari sisi kuantitas. organisasi yang ditemukan di lapangan lebih kaya akan sturktur dan miskin fungsi. Dari segi sumber daya manusia. informasi yang berhubungan dengan cara melaksanakan kebijakan. Artinya. salahsatunya disebabkan oleh staf/pegawai yang tidak cukup memadai. mencukupi. Di satu pihak.

Ketiga. Fasilitas fisik merupakan faktor penting dalam implementasi kebijakan.Inisiatif. Dengan cara menambah keuntungan atau biaya tertentu mungkin akan menjadi faktor pendorong yang membuat para pelaksana menjalankan perintah dengan baik.2. Disposisi atau sikap pelaksana akan menimbulkan hambatanhambatan yang nyata terhadap implementasi kebijakan bila personel yang ada tidak melaksanakan kebijakan yang diinginkan oleh pejabat-pejabat yang lebih atas. Implementor mungkin mempunyai staf yang mencukupi.Kejelasan. maka memanipulasi insentif oleh para pembuat kebijakan mempengaruhi tindakan para pelaksana kebijakan. jika para pembuat keputusan mengetahui mengenai apa yang akan mereka kerjakan. Inisiatif merupakan salah-satu teknik yang disarankan untuk mengatasi masalah sikap para pelaksana kebijakan dengan memanipulasi insentif. informasi yang disampaikan melalui berlapis-lapis hierarki birokrasi. Informasi yang diketahui para pengambil keputusan hanya bisa didapat melalui komunikasi yang baik.Fasilitas.kebijakan. pengangkatan dan pemilihan personel pelaksana kebijakan haruslah orang-orang yang memiliki dedikasi pada kebijakan yang telah ditetapkan. Pertentangan seperti ini akan mengakibatkan distorsi dan hambatan yang langsung dalam komunikasi kebijakan. Hal ini dilakukan sebagai upaya memenuhi kepentingan pribadi atau organisasi.Pengangkatan birokrasi. Terdapat tiga indikator yang dapat digunakan dalam mengkur keberhasilan variabel komunikasi. 2. Edward III dalam Agustino (2006:157-158) mengemukakan tiga variabel tersebut yaitu: 3. terdapat pertentangan antara pelaksana kebijakan dengan perintah yang dikeluarkan oleh pembuat kebijakan.2.1. efektivitas akan menyurut manakala wewenang diselewengkan oleh para pelaksana demi kepentingannya sendiri atau kelompoknya.Transmisi.1. Pada dasarnya orang bergerak berdasarkan kepentingan dirinya sendiri. 2. tetapi tanpa adanya fasilitas pendukung (sarana dan prasarana) maka implementasi kebijakan tersebut tidak akan berhasil. sehingga apa yang diharapkan terdirtorsi di tengah jalan. kapabel dan kompeten. Kedua. Distorsi komunikasi dapat terjadi karena panjangnya rantai informasi yang dapat mengakibatkan bias informasi. 3. komunikasi sangat menentukan keberhasilan pencapaian tujuan dari implementasi kebijakan publik”. tetapi di sisi lain. Seringkali terjadi masalah dalam penyaluran komunikasi yaitu adanya salah pengertian (miskomunikasi) yang disebabkan banyaknya tingkatan birokrasi yang harus dilalui dalam proses komunikasi. Implementasi yang efektif akan terlaksana. 1. Karena itu. lebih khusus lagi pada kepentingan warga masyarakat. Kendala yang berkaitan dengan Disposisi Faktor-faktor yang menjadi perhatian menurut Edward III dalam Agustinus (2006:159-160) mengenai disposisi dalam implementasi kebijakan terdiri dari: 2. Penyaluran komunikasi yang baik akan dapat menghasilkan suatu implementasi yang baik pula. . Kendala dalam hal Komunikasi yang berkaitan dengan isi dan tujuan yang akan dicapai oleh suatu kebijakan Komunikasi merupakan salah-satu variabel penting yang mempengaruhi implementasi kebijakan publik. Terdapat beberapa hambatan umum yang biasa terjadi dalam transmisi komunikasi yaitu: Pertama. Komunikasi yang diterima oleh pelaksana kebijakan (street-level-bureaucrats) harus jelas dan tidak membingungkan atau tidak ambigu/mendua. masalah penangkapan informasi juga diakibatkan oleh persepsi dan ketidakmampuan para pelaksana dalam memahami persyaratan-persyaratan suatu kebijakan 3.4.

namun juga dapat menyebabkan kegagalan dalam pencapaian tujuan suatu kebijakan public. KESIMPULAN Bergayutan dengan pembahasan di atas. birokrasi dapat mendukung keberhasilan sebuah kebijakan. Oleh sebab itu. media komunikasi yang digunakan untuk menyebarluaskan isi kebijakan kepada kelompok sasaran akan sangat berperan Pengaruh dimensi komunikasi. setiap orang yang berurusan diperlakukan dengan sama pentingnya. Perlunya memiliki semangat pioner. cerdas membaca keadaan kebutuhan publik. Diposkan oleh Elkana Goro Leba di 18. Sikap penolakan dari agen kelompok sasaran atau bahkan pelak agen pelaksana kebijakan Sikap penerimaan atau penolakan dari agen pelaksana kebijakan sangat mempengaruhi keberhasilan atau kegagalan implementasi kebijakan publik. ditemukan hambatan komunikasi dimana terdapat disiplin rendah dan pemahaman tugas serta tanggung jawab yang kurang dari petugas pelaksana kebijakan”. sikap pelaksana (disposisi). Perintah yang diberikan dalam pelaksanaan suatu komunikasi harus konsisten dan jelas untuk ditetapkan atau dijalankan. 4. baik secara parsial (terpisah sendiri-sendiri) maupuan secara simultan.3. antisipatif dan proaktif. maka dapat menimbulkan kebingungan bagi pelaksana di lapangan. Tetapi kebijakan publik biasanya bersifat top down yang sangat mungkin para pengambil keputusan tidak mengetahui bahkan tak mampu menyentuh kebutuhan.Konsistensi. inisiatif. Faktor komunikasi sangat berpengaruh terhadap penerimaan kebijakan oleh kelompok sasaran. bukan irasional-hirarkis.05 . Caranya dengan pelatihan untuk menghargai penggunaan nalar sehat dan mengunakan hasil-hasil ilmu pengetahuan. penyebaran isi kebijakan melalui proses komunikasi yang baik akan mempengaruhi terhadap implementasi kebijakan. Dengan demikian. Namun demikian. Jika perintah yang diberikan sering berubah-ubah. menghargai prinsip kesederajatan kemanusian. sumber daya. perlu dibangun birokrasi berkultur dan struktur rasionalegaliter. keinginan atau permasalahan yang harus diselesaikan.3. Hal ini sangat mungkin terjadi karena kebijakan yang dilaksanakan bukanlah hasil formulasi warga setempat yang mengenal betul permasalahan dan persoalan yang mereka rasakan. memandang semua orang sederajat di muka hukum. bukan memelihara budaya minta petunjuk dari atasan. Dalam hal ini. sehingga kualitas komunikasi akan mempengaruhi dalam mencapai efektivitas implementasi kebijakan publik. Perlu dibiasakan mencari caracara baru yang praktis untuk pelayanan publik. struktur birokrasi mempunyai pengaruh signifikan terhadap kinerja birokrasi.

Sign up to vote on this title
UsefulNot useful