MATA KULIAH IMPLEMENTASI KEBIJAKAN PUBLIK “PERANAN BIROKRASI DALAM IMPLEMENTASI KEBIJAKAN PUBLIK” OLEH: ElkanaGoro Leba

JURUSAN ILMU ADMINISTRASI NEGARA FAKULTAS ILMU SOSIAL DAN ILMU POLITIK UNIVERSITAS NUSA CENDANA TAHUN 2011

PERANAN BIROKRASI DALAM IMPLEMENTASI KEBIJAKAN PUBLIK PENGANTAR Birokrasi pemerintah adalah institusi yang kuat eksistensinya karena mempunyai kewenangan yang besar dan begitu luas memiliki sumber daya yang tidak cukup dalam menjalankan kekuasaannya dibanding dengan organisasi lain dalam sebuah Negara. Ia merupakan institusi yang dominan dalam implementasi kebijakan publik yang mempunyai kepentingan yang berbeda-beda dalam setiap hierarkinya. Itulah sebabnya, birokrasi paling sering bahkan secara keseluruhan menjadi pelaksana kegiatan. Keberadaan birokrasi tidak hanya dalam struktur pemerintah, tetapi juga ada dalam organisasi-organisasi swasta, institusi pendidikan dan sebagainya. Bahkan dalam kasus-kasus tertentu birokrasi diciptakan hanya untuk menjalankan suatu kebijakan tertentu. Birokrasi diciptakan sebagai instrumen dalam menangani keperluan-keperluan publik (public affair), mempunyai sejumlah tujuan yang berbeda, fungsinya berada dalam lingkungan yang kompleks dan luas serta bukan kekuatan yang netral dan tidak dalam kendali penuh dari pihak luar. Oleh sebab itu, birokrasi pemerintah menjadi kekuatan dalam mengimplementasikan sebuah kebijakan public. Dengan demikian, birokrasi mempunyai peranan penting dalam implementasi kebijakan public. Peranan itu biasanya diterjemahkan dalam pola pembagian tugas dan tanggung jawab yang terkendali. Hal ini tercermin dalam konsep awal yang mendasari gagasan modern tentang birokrasi berasal dari tulisan-tulisan Max Weber, seorang Sosiolog Jerman, yang mengetengahkan ciriciri pokok dari birokrasi sebagai berikut: 1. Birokrasi melaksanakan kegiatan-kegiatan reguler dalam rangka mencapai tujuan organisasi. Dalam mencapai tujuan tersebut dilakukan pembagian tugas dan tugas-tugas tersebut dilaksanakan oleh para ahli sesuai spesialisasinya.

maka peranan birokrasi sangat penting. maka hal ini akan menyebabkan ketidakefektifan dan menghambat jalanya pelaksanaan kebijakan. sumber daya serta kebutuhan penyeragaman dalam organisasi kerja yang kompleks dan luas”. 4. Menganut suatu jenjang karier berdasar senioritas dan prestasi kerja. 2) Penjabaran Tujuan Dalam Berbagai Aturan Pelaksana (Standard Operating Procedures/SOP) Menurut Edwards III dalam Winarno (2005:150) terdapat dua karakteristik utama dari birokrasi yakni: ”Standard Operational Procedure (SOP)’. Karena sebagai alat maka mempunyai kewenangan dan kekuasaan. Karena Birokrasi merupakan alat dalam mencapai efesiensi yang setinggi-tingginya dalam administrasi Negara. Ukuran dasar SOP atau prosedur kerja ini biasa digunakan untuk menanggulangi keadaan-keadaan umum diberbagai sektor publik dan swasta. (Winarno. yakni: apa yang harus dilakukan dalam implementasi kebijakan? bagaimana realitasnya? dan apa kendala dalam mengimlementasikan suatu kebijakan? Kita awali dengan pertanyaan yang pertama: 1. 5. Pejabat yang melaksanakan tugas-tugasnya dengan semangat pengabdian yang tinggi. 6. menuntut adanya kerjasama banyak pihak. Karenanya pelaksanaan politik Negara selalu tergantung pada kewenangan dan kekuasaan yang diberikan kepada birokrasi. Pengalaman menunjukkan bahwa tipe organisasi administratif yang murni berciri birokratis dilihat dari sudut teknis akan mampu mencapai tingkat efisiensi yang tertinggi. Ketika strukur birokrasi tidak kondusif terhadap implementasi suatu kebijakan. Dalam hubungannya dengan Implementasi kebijakan yang bersifat kompleks. 3. tetapi diperlukan sebuah kecukupan staf dengan keahlian dan kemampuan yang diperlukan (kompeten dan kapabel) dalam mengimplementasikan kebijakan. ataupun tidak kompeten dalam bidangnya. Kerjasama ini hanya mungkin terdapat dalam birokrasi yang mempunyai struktur yang ideal dengan pembagian tugas yang jelas. wewenang. Penambahan jumlah staf dan implementor saja tidak cukup menyelesaikan persoalan implementasi kebijakan. Kegagalan yang sering terjadi dalam implementasi kebijakan.2. mencukupi. salahsatunya disebabkan oleh staf/pegawai yang tidak cukup memadai. Pengorganisasian kantor berdasar prinsip hierarkhi. Pelaksanaan tugas diatur dengan suatu peraturan formal dan aturan tersebut mencakup tentang keseragaman dalam melaksanakan tugas. APA YANG HARUS DILAKUKAN DALAM IMPLEMENTASI KEBIJAKAN Lineberry menyatakan beberapa hal yang harus diperhatikan dalam implementasi: 1) Pembentukan Unit Organisasi Atau Staf Pelaksana Sumber daya utama dalam implementasi kebijakan adalah staf atau pegawai (streetlevel bureaucrats). Setiap unit kecil dipimpin oleh seorang pejabat yang diberi hak. mengantarkan kita pada tiga pertanyaan besar. Pekerjaan dalam organisasi birokratis didasarkan pada kompetensi teknis dan dilindungi dari pemutusan kerja secara sepihak. Standard operational procedure (SOP) merupakan perkembangan dari tuntutan internal akan kepastian waktu. Atas dasar kewenangan dan kekuasaan inilah segala kegiatan dilaksanakan. Dengan demikian. Dalam prinsip hierarkhi unit yang besar membawahi dan membina beberapa unit kecil. para pelaksana dapat mengoptimalkan waktu yang tersedia dan dapat berfungsi untuk menyeragamkan tindakan-tindakan pejabat dalam organisasi yang kompleks dan tersebar . Dengan menggunakan SOP. PERAN BIROKRASI DALAM IMPLEMENTASI KEBIJAKAN Menyoalkan tentang peranan birokrasi dalam implementasi kebijakan. 2005:150). dan pertanggungjawaban untuk melaksanakan tugas yang dipercayakan kepadanya.

dan sesuai pula dengan pejabat eselon rendah yang menjadi pelaksananya. 3) Kebijakan yang di implementasikan harus didasari hubungan kausalitas yang erat. dan Benny H. 4) Pemahaman yang mendalam dan kesepakatan terhadap tujuan. BAGAIMANA REALITASNYA Richard Elmore (1979). Oleh karena itu. Michael Lipsky (1971). 5) Tugas-tugas harus terperinci dan ditempatkan pada urutan yang tepat. Tugas-tugas pejabat diorganisir berdasarkan aturan yang berkesinambungan. Jern dan David O’Porter (1981). Organisasi-organisasi dengan prosedur-prosedur perencanaan yang luwes dan kontrol yang besar atas program yang bersifat fleksibel mungkin lebih dapat menyesuaikan tanggung jawab yang baru daripada birokrasi-birokrasi tanpa mempunyai ciri-ciri seperti ini”. dana dan fasilitas-fasilitas pendukung lainnya. . 4) Pengalokasian Sumber-Sumber Untuk Mencapai Tujuan Sumber daya diposisikan sebagai input dalam organisasi sebagai suatu sistem yang mempunyai implikasi yang bersifat ekonomis dan teknologis. sehingga dapat menimbulkan fleksibilitas yang besar dan kesamaan yang besar dalam penerapan peraturan. di samping menghambat implementasi kebijakan SOP juga mempunyai manfaat. Sedang secara teknologis. Kebijakan model ini biasanya diprakarsai oleh masyarakat. keinginan. baik secara langsung maupun melalui lembaga-lembaga nirlaba kemasyarakatan (LSM). Dengan begitu. 2. 3) Koordinasi Berbagai Sumber Dan Pengeluaran Pada Kelompok Sasaran Serta Pembagian Tugas Diantara Badan Pelaksana `Pembagian tugas merupakan ciri utama birokrasi. 2006:135) Menurut Hogwood dan Gunn. hal-hal yang harus dilakukan dalam implementasi kebijakan adalah berikut ini yaitu: 1) Menyedia waktu dan sumber-sumber yang memadai. Tugas-tugas tersebut dibagi menurut bidang dan dibedakan atas fungsi dan masing-masing dilengkapi dengan persyaratan otoritas dan sanksisanksinya. Secara ekonomis. strategi. dan kontak-kontak yang mereka miliki. SOP sangat mungkin dapat menjadi kendala bagi implementasi kebijakan baru yang membutuhkan cara-cara kerja baru atau tipe-tipe personil baru untuk melaksanakan kebijakan-kebijakan. aktivitas. (Tachjan. ”Namun demikian. sumber daya bertalian dengan biaya atau pengorbanan langsung yang dikeluarkan oleh organisasi yang merefleksikan nilai atau kegunaan potensial dalam transformasinya ke dalam output. 2) Memadukan sumber daya yaitu manusia. Model implementasi ini didasarkan pada jenis kebijakan publik yang mendorong masyarakat untuk mengerjakan sendiri implementasi kebijakannya atau tetap melibatkan pejabat pemerintah namun hanya di tataran rendah. semakin besar pula probabilitas SOP menghambat implementasi. publik yang menjadi target atau kliennya. kebijakan yang dibuat harus sesuai dengan harapan.luas. semakin besar kebijakan membutuhkan perubahan dalam cara-cara yang lazim dalam suatu organisasi. 6) Menyempurnakan komunikasi dan koordinasi 7) Pihak-pihak yang memiliki wewenang dapat menuntut dan memperoleh kepatuhan kewenangan. menyusun suatu model yang dimulai dari mengidentifikasikan jaringan aktor yang terlibat dalam proses pelayanan dan menanyakan kepada mereka: tujuan. sumberdaya bertalian dengan kemampuan transformasi dari organisasi.

maka sulit bagi birokrasi dapat melaksanakan kebijakan public dengan baik. 1. Hal ini mungkin disebabkan oleh para personil masih berorientasi pada komando dalam setiap pelaksanaan tugas. informasi mengenai data kepatuhan dari para pelaksana terhadap peraturan dan regulasi pemerintah yang telah ditetapkan. APA KENDALA DALAM MENGIMLEMENTASIKAN SUATU KEBIJAKAN Bertolak dari pendapat beberapa para ahli kebijakan public tentang Model atau pendekatan Implemetasi kebijakan. PP No. salahsatunya disebabkan oleh staf/pegawai yang tidak cukup memadai. namun persoalannya terletak pada kualitasnya. Permasalahan yang paling urgen juga adalah masalah stuktur organisasi yang tidak ideal dengan tugas yang diemban kepada birokrasi. Kadang kala rekruitmen itu atas dasar criteria-kriteria pribadi yang tidak sejalan dengan tujuan organisasi. 41 Tahun 2007 mengisyaratkan bahwa stuktur organisasi birokrasi harus dibuat seramping mungkin agar tidak menimbulkan pemborosan pada dana dan daya.Wewenang.Staf. Ketika wewenang tidak ada. meliputi: 1. Kendala dalam hal Sumber Daya yang dimiliki oleh pelaksana kebijakan Sumberdaya yang dimaksud. Dari segi sumber daya manusia. informasi yang berhubungan dengan cara melaksanakan kebijakan. ataupun tidak kompeten dalam bidangnya.Informasi. maka sering terjadi kesalahan dalam melihat efektivitas kewenangan. Alasan klasik yang sering kita temukan adalah kurangnya sumber-sumber pembiayaan. Artinya menciptakan organisasi yang miskin struktur dan kaya fungsi. Tetapi dalam konteks yang lain. birokrasi sangat akan akan sumber daya itu jika dipandang dari sisi kuantitas.2. efektivitas kewenangan diperlukan dalam implementasi . Kesalan lain adalah rekruitmen pegawai yang tidak transparan. ini bukan persoalan kurangnya sumber pembiayaan tetapi persoalan tindakan dari oknum yang tidak bermoral seperti itu. Dalam implementasi kebijakan. Meski demikian. Namun yang terjadi tidaklah demikian.Berbicara tentang realitas yang di hadapi birokrasi ternyata tidak sebaik yang dibicarakan dalam teori. informasi mempunyai dua bentuk yaitu: pertama. 1. mencukupi. tetapi diperlukan sebuah kecukupan staf dengan keahlian dan kemampuan yang diperlukan (kompeten dan kapabel) dalam mengimplementasikan kebijakan. maka kekuatan para implementor di mata publik tidak dilegitimasi. Artinya. 3. Fakta berbicara yang terjadi justru sebaliknya. Kualitas personil birokrasi pemerintah sangatlah rendah ketimbang personil yang dimiliki oleh organisasi swasta. tetapi masih terlihat korupsi yang merajalela di setiap tingkatan birokrasi pemerintah. Produktivitas dan jiwa inovasinya sangat rendah. Kewenangan merupakan otoritas atau legitimasi bagi para pelaksana dalam melaksanakan kebijakan yang ditetapkan secara politik.1. sehingga dapat menggagalkan implementasi kebijakan publik. Pada umumnya kewenangan harus bersifat formal agar perintah dapat dilaksanakan secara efektif. Kegagalan yang sering terjadi dalam implementasi kebijakan. ketika wewenang formal tersedia. struktur tidak ideal. kendala yang sering dihadapi dalam pelaksanaan kebijakan public antara laian adalah sebagai berikut: 1. Birokrasi sering mengalami persoalan dalam hal sumber daya bahkan struktur yang tidak ideal dengan beban tugas yang diembani kepadanya. Dengan demikian. Oleh sebab itu. organisasi yang ditemukan di lapangan lebih kaya akan sturktur dan miskin fungsi. Kedua. sehingga tidak cukup untuk membiayai tugas-tugasnya. Sumber daya utama dalam implementasi kebijakan adalah staf atau pegawai (streetlevel bureaucrats).3. Sumber daya misalnya. Di satu pihak. Penambahan jumlah staf dan implementor saja tidak cukup menyelesaikan persoalan implementasi kebijakan.

2. Inisiatif merupakan salah-satu teknik yang disarankan untuk mengatasi masalah sikap para pelaksana kebijakan dengan memanipulasi insentif. Pada dasarnya orang bergerak berdasarkan kepentingan dirinya sendiri.Pengangkatan birokrasi. Terdapat beberapa hambatan umum yang biasa terjadi dalam transmisi komunikasi yaitu: Pertama.Fasilitas.2. Ketiga. maka memanipulasi insentif oleh para pembuat kebijakan mempengaruhi tindakan para pelaksana kebijakan.Kejelasan. Distorsi komunikasi dapat terjadi karena panjangnya rantai informasi yang dapat mengakibatkan bias informasi. Disposisi atau sikap pelaksana akan menimbulkan hambatanhambatan yang nyata terhadap implementasi kebijakan bila personel yang ada tidak melaksanakan kebijakan yang diinginkan oleh pejabat-pejabat yang lebih atas.kebijakan. Karena itu.1.Inisiatif. Terdapat tiga indikator yang dapat digunakan dalam mengkur keberhasilan variabel komunikasi. Kendala yang berkaitan dengan Disposisi Faktor-faktor yang menjadi perhatian menurut Edward III dalam Agustinus (2006:159-160) mengenai disposisi dalam implementasi kebijakan terdiri dari: 2. masalah penangkapan informasi juga diakibatkan oleh persepsi dan ketidakmampuan para pelaksana dalam memahami persyaratan-persyaratan suatu kebijakan 3. sehingga apa yang diharapkan terdirtorsi di tengah jalan.Transmisi. . Pertentangan seperti ini akan mengakibatkan distorsi dan hambatan yang langsung dalam komunikasi kebijakan. Implementasi yang efektif akan terlaksana. tetapi tanpa adanya fasilitas pendukung (sarana dan prasarana) maka implementasi kebijakan tersebut tidak akan berhasil. 2. Informasi yang diketahui para pengambil keputusan hanya bisa didapat melalui komunikasi yang baik. Implementor mungkin mempunyai staf yang mencukupi. Penyaluran komunikasi yang baik akan dapat menghasilkan suatu implementasi yang baik pula. Kedua. informasi yang disampaikan melalui berlapis-lapis hierarki birokrasi. 1. Dengan cara menambah keuntungan atau biaya tertentu mungkin akan menjadi faktor pendorong yang membuat para pelaksana menjalankan perintah dengan baik.1.4. lebih khusus lagi pada kepentingan warga masyarakat. terdapat pertentangan antara pelaksana kebijakan dengan perintah yang dikeluarkan oleh pembuat kebijakan. Seringkali terjadi masalah dalam penyaluran komunikasi yaitu adanya salah pengertian (miskomunikasi) yang disebabkan banyaknya tingkatan birokrasi yang harus dilalui dalam proses komunikasi. jika para pembuat keputusan mengetahui mengenai apa yang akan mereka kerjakan. Edward III dalam Agustino (2006:157-158) mengemukakan tiga variabel tersebut yaitu: 3. Kendala dalam hal Komunikasi yang berkaitan dengan isi dan tujuan yang akan dicapai oleh suatu kebijakan Komunikasi merupakan salah-satu variabel penting yang mempengaruhi implementasi kebijakan publik. Komunikasi yang diterima oleh pelaksana kebijakan (street-level-bureaucrats) harus jelas dan tidak membingungkan atau tidak ambigu/mendua. tetapi di sisi lain. efektivitas akan menyurut manakala wewenang diselewengkan oleh para pelaksana demi kepentingannya sendiri atau kelompoknya. 3. pengangkatan dan pemilihan personel pelaksana kebijakan haruslah orang-orang yang memiliki dedikasi pada kebijakan yang telah ditetapkan. Hal ini dilakukan sebagai upaya memenuhi kepentingan pribadi atau organisasi. komunikasi sangat menentukan keberhasilan pencapaian tujuan dari implementasi kebijakan publik”. Fasilitas fisik merupakan faktor penting dalam implementasi kebijakan.2. kapabel dan kompeten.

cerdas membaca keadaan kebutuhan publik. Perlunya memiliki semangat pioner. media komunikasi yang digunakan untuk menyebarluaskan isi kebijakan kepada kelompok sasaran akan sangat berperan Pengaruh dimensi komunikasi. 4. perlu dibangun birokrasi berkultur dan struktur rasionalegaliter.3. Sikap penolakan dari agen kelompok sasaran atau bahkan pelak agen pelaksana kebijakan Sikap penerimaan atau penolakan dari agen pelaksana kebijakan sangat mempengaruhi keberhasilan atau kegagalan implementasi kebijakan publik. Dalam hal ini. birokrasi dapat mendukung keberhasilan sebuah kebijakan. inisiatif. bukan memelihara budaya minta petunjuk dari atasan. memandang semua orang sederajat di muka hukum. Caranya dengan pelatihan untuk menghargai penggunaan nalar sehat dan mengunakan hasil-hasil ilmu pengetahuan. antisipatif dan proaktif. Diposkan oleh Elkana Goro Leba di 18. Perintah yang diberikan dalam pelaksanaan suatu komunikasi harus konsisten dan jelas untuk ditetapkan atau dijalankan. namun juga dapat menyebabkan kegagalan dalam pencapaian tujuan suatu kebijakan public. maka dapat menimbulkan kebingungan bagi pelaksana di lapangan. setiap orang yang berurusan diperlakukan dengan sama pentingnya. Namun demikian. ditemukan hambatan komunikasi dimana terdapat disiplin rendah dan pemahaman tugas serta tanggung jawab yang kurang dari petugas pelaksana kebijakan”.Konsistensi. menghargai prinsip kesederajatan kemanusian. bukan irasional-hirarkis. penyebaran isi kebijakan melalui proses komunikasi yang baik akan mempengaruhi terhadap implementasi kebijakan. keinginan atau permasalahan yang harus diselesaikan.3. KESIMPULAN Bergayutan dengan pembahasan di atas. sehingga kualitas komunikasi akan mempengaruhi dalam mencapai efektivitas implementasi kebijakan publik. sikap pelaksana (disposisi). Faktor komunikasi sangat berpengaruh terhadap penerimaan kebijakan oleh kelompok sasaran. Jika perintah yang diberikan sering berubah-ubah. Tetapi kebijakan publik biasanya bersifat top down yang sangat mungkin para pengambil keputusan tidak mengetahui bahkan tak mampu menyentuh kebutuhan. struktur birokrasi mempunyai pengaruh signifikan terhadap kinerja birokrasi.05 . Dengan demikian. sumber daya. Perlu dibiasakan mencari caracara baru yang praktis untuk pelayanan publik. Oleh sebab itu. Hal ini sangat mungkin terjadi karena kebijakan yang dilaksanakan bukanlah hasil formulasi warga setempat yang mengenal betul permasalahan dan persoalan yang mereka rasakan. baik secara parsial (terpisah sendiri-sendiri) maupuan secara simultan.

Sign up to vote on this title
UsefulNot useful