DR. HARJONO, SH., M.CL.
PERJANJIAN INTERNASIONAL DALAM SISTEM UUD 1945
Lokakarya Evaluasi Undang-Undang No. 24
Tahun 2000 tentang Perjanjian Internasional,
18 – 19 Oktober 2008, Surabaya.
Pendahuluan
Konstitusi merupakan hukum tertinggi
dalam penyelenggaraan ketatanegaraan suatu
Negara oleh karenanya pembuatan Perjanjian
Internasional yang merupakan salah satu dari
aktivitas penyelenggaraan Negara sudah
seharusnya didasarkan ketentuan yang terdapat
dalam konstitusi. Konstitusi juga mempunyai
fungsi sebagai pondasi dalam penyusunan
sistem Hukum Tata Negara, oleh karena itu
pembuatan Perjanjian Internasional juga
menjadi bagian dalam sistem konstitusi.
Sementara ini masih terdapat perbedaan
pendapat baik diantara pakar hukum maupun
praktisi penyelenggara Pemerintahan Negara
mengenai dasar konstitusional yang mengatur
pembuatan Perjanjian Internasional. Perbedaan
yang menyebabkan pandangan yang beragam
tersebut mempunyai implikasi baik praktis dan
teoritis dalam memberi dasar pengaturan
tentang Perjanjian Internasional.
Uraian di bawah ini mencoba untuk
menemukan dasar-dasar pengaturan
konstitusional pembuatan Perjanjian
Internasional menurut UUD 1945 dalam suatu
kesisteman. Charles Sampford melihat bahwa
ada pandangan yang umum mengenai sistem
dan ciri atau karakteristik sistem yaitu
disebutkan bahwa dalam sistem terdapat:
“there are wholes; they have elements and
those elements have relations which form
structure”. Lebih lanjut dinyatakan: “Source-
based system has legal rules or norms for
elements. These are related by relations of
authority or validity to higher rules. These
relations are clasically formed into a
pyramidal and hierarchal structure with one
ultimate rule, ‘basic norm’ or ‘legal science
fiat’ at the top. The wholeness factor is
provided by the structure itself and by its
function of providing the authoritative basis
for all law in community”. Dengan berdasar
pada pengertian sistem sebagaimana di atas
uraian di bawah ini akan ditinjau dari
Perjanjian Internasional dalam UUD 1945.
Dasar Hukum
Dasar Hukum Perjanjian Internasional dalam
ketentuan UUD 1945 setelah mengalami
perubahan ialah Pasal 11 yang menyatakan:
(1) Presiden dengan persetujuan Dewan
Perwakilan Rakyat menyatakan perang,
membuat perdamaian dan perjanjian
dengan Negara lain.
(2) Presiden dalam membuat Perjanjian
Internasional lainnya yang menimbulkan
akibat yang luas dan mendasar bagi
kehidupan rakyat yang terkait dengan
beban keuangan Negara, dan/atau
mengharuskan perubahan atau
pembentukkan Undang-Undang harus
dengan persetujuan Dewan Perwakilan
Rakyat.
(3) Ketentuan lebih lanjut tentang Perjanjian
Internasional diatur dengan Undang-
Undang.
Pasal 11 UUD tersebut satu-satunya Pasal
dalam UUD 1945 yang menyebutkan
didalamnya adanya kata “Perjanjian
13
 “Pihak Negara lain secara prima facie
dan secara hukum dapat memastikan
bahwa apa yang dinyatakan oleh
Presiden Indonesia tidak lain adalah
pernyataan keinginan Negara Indonesia
yang artinya Negara lain tersebut tidak
harus perlu berhubungan dengan
lembaga Negara yang lain untuk
mengetahui maksud atau kehendak
Negara Indonesia dalam membuat
kesepakatan dengan pihaknya.”
Internasional”, oleh karena itu perlu dikaji lebih
dahulu dalam konteks apa UUD 1945 tersebut
mengatur hal Perjanjian Internasional.
Pasal 11 termasuk dalam Bab III yang
berjudul Kekuasaan Pemerintahan Negara yang
di dalam substansi pasal-pasalnya mengatur
tentang Presiden dalam sistem UUD 1945. Bab
III UUD ini mengalami perubahan yang sangat
banyak apabila dibandingkan dengan Bab III
UUD sebelum perubahan. Disamping
perubahan isi pasal-pasal perubahan UUD juga
menambahkan pasal-pasal baru dalam Bab III
ini yaitu : Pasal 6A, Pasal 7A, Pasal 7B, Pasal
7C.
Pasal 11 sebelum perubahan merupakan
pasal tunggal tak berayat yang berbunyi:
“Presiden dengan persetujuan Dewan
Perwakilan Rakyat menyatakan perang,
membuat perdamaian dan perjanjian dengan
Negara lain”, dan setelah perubahan UUD
ketentuan yang terdapat dalam Pasal ini
menjadi ayat (1) Pasal 11 tanpa dilakukan
perubahan bunyi aslinya. Kedudukan Presiden
dalam UUD setelah perubahan berbeda dengan
kedudukan Presiden sebelum perubahan, hal
tersebut dikarenakan adanya perubahan dalam
Pasal 5 ayat (1) UUD. Sebelum perubahan
Pasal 5 ayat (1) menyatakan: “Presiden
memegang kekuasaan membentuk Undang-
Undang dengan persetujuan Dewan Perwakilan
Rakyat”, sedangkan setelah perubahan Pasal
tersebut menjadi berbunyi: “Presiden berhak
mengajukan Rancangan Undang-Undang
kepada Dewan Perwakilan Rakyat”. Pasal 20
ayat (1) UUD setelah perubahan berbunyi:
“Dewan Perwakilan Rakyat memegang
kekuasaan membentuk Undang-Undang”. Dari
perubahan Pasal 5 ayat (1) dan Pasal 20 ayat
(1) tersebut terjadi pengalihan pembuatan
Undang-Undang dari tangan Presiden ke DPR.
Perubahan demikian juga menyebabkan
perubahan pada apa yang dimaksud sebagai
Kekuasaan Pemerintahan Negara oleh Bab III
UUD. Sebelum perubahan UUD, Kekuasaan
Pemerintahan Negara yang berada di tangan
Presiden meliputi:
(1) kekuasaan eksekutif (vide Pasal 4 ayat (1)
UUD);
(2) kekuasaan membentuk Undang-Undang
(vide Pasal 5 ayat (1) UUD sebelum
perubahan);
(3) kekuasaan sebagai kepala Negara.
Setelah perubahan UUD, Kekuasaaan
Pemerintahan Negara yang diatur dalam Bab
III menjadi hanya meliputi kekuasaan saja
yaitu:
(1) kekuasaan eksekutif;
(2) kekuasaan sebagai kepala Negara.
Bab III UUD mengandung substansi yang
berhubungan dengan lembaga Presiden dalam
sistem UUD 1945 dimana didalamnya
termasuk kewenangan Presiden untuk
menyatakan perang, membuat perdamaian dan
perjanjian dengan Negara lain. Kedudukan
Presiden dalam sistem presidensiil
menjalankan dua fungsi sekaligus yang
melekat yaitu sebagai kepala eksekutif dan
sebagai kepala Negara. Dengan adanya Pasal
11 tersebut UUD 1945 menetapkan bahwa
Presidenlah yang mewakili Negara dalam
melakukan hubungan dengan Negara lain dan
bukan lembaga Negara lainnya.
Bentuk Hukum
Sebuah Perjanjian Internasional pada
hakekatnya adalah merupakan penuangan
kesepakatan yang diambil oleh para pihak,
dalam hal ini antar Negara yang membuatnya.
Dengan demikian dalam sebuah Perjanjian
Internasional tercerminkan kehendak dua
pihak. Setiap Negara mempunyai aturan yang
berbeda tentang siapa yang berhak untuk
mewakili Negara tersebut dan dari wakil itu
pula lah pihak Negara lain mendapatkan
kepastian bahwa memang pihaknya telah
bertemu dan mengadakan kesepakatan dengan
wakil yang sah. Dengan berdasar pada bunyi
Pasal 11 UUD 1945 telah jelas bahwa Presiden
14
 “Kalau suatu perjanjian bilateral
disahkan oleh Undang-Undang, apakah
ini tidak berarti bahwa kehendak Negara
lain tersebut disubordinasikan kepada
mekanisme internal Negara lain karena
digantungkan kepada pengesahan
Undang-Undang. Bagi pihak lain yang
diperlukan adalah pernyataan
persetujuan untuk terikat dan bukan
pengesahan Undang-Undang.”
lah yang akan menyatakan, membuat
perdamaian dan perjanjian. Pihak Negara lain
secara prima facie dan secara hukum dapat
memastikan bahwa apa yang dinyatakan oleh
Presiden Indonesia tidak lain adalah pernyataan
keinginan Negara Indonesia yang artinya
Negara lain tersebut tidak harus perlu
berhubungan dengan lembaga Negara yang lain
untuk mengetahui maksud atau kehendak
Negara Indonesia dalam membuat kesepakatan
dengan pihaknya. Dengan demikian bentuk
hukum dari pernyataan Negara yang ditujukan
ke luar tersebut seharusnya adalah pernyataan
dari Presiden dan dalam sistem perundang-
undangan pernyataan Presiden tersebut lebih
tepat diwadahi dalam Keputusan Presiden
bukannya bentuk lain umpama saja Peraturan
Presiden.
Pasal 11 mensyaratkan bahwa pada saat
Presiden menyatakan perang, membuat
perdamaian dan perjanjian dengan Negara lain
harus dengan persetujuan DPR. Persoalannya
adalah apakah dengan adanya syarat tersebut
menjadikan bentuk hukum dari pernyataan
Presiden yang ditujukan ke pihak luar tersebut
harus berbentuk Undang-Undang. Pasal 11 ini
tidak mensyaratkan bahwa bentuk hukum
tersebut haruslah Undang-Undang, meskipun
ada kemiripan antara prosedur yang disyaratkan
dalam pembuatan Undang-Undang dengan
prosedur yang harus dipenuhi apabila Presiden
menyatakan perang, membuat perdamaian dan
perjanjian dengan Negara lain, namun demikian
tidaklah berarti bahwa bentuk hukum
pernyataan perang, membuat perdamaian dan
perjanjian dengan Negara lain harus dalam
bentuk hukum Undang-Undang.
Apabila pernyataan perang, membuat
perdamaian dan perjanjian dengan Negara lain
diwadahi bentuk hukum Undang-Undang maka
artinya proses pembuatannya pun harus sesuai
dengan tata cara pembuatan Undang-Undang
dan hal yang demikian akan menimbulkan
persoalan hukum. Pernyataan perang,
membuat perdamaian dan perjanjian dengan
Negara lain mempunyai karakteristik yang
berbeda. Sebagai sebuah ilustrasi, apabila
terjadi suatu konflik dengan Negara lain yang
tidak dapat diselesaikan dengan damai dan
kemudian terpaksa ditempuh jalan dengan
peperangan, apakah Presiden harus
mengajukan lebih dahulu kepada DPR untuk
mendapatkan persetujuan untuk menyatakan
perang, padahal situasinya sangat kritis, atau
apabila DPR sedang reses. Kalau proses
pembuatan Undang-Undang harus dilakukan
tentu saja akan menunggu waktu yang cukup
lama dan keinginan perang tersebut telah
diketahui oleh pihak musuh hal demikian
tentunya sangat merugikan strategi berperang
dan dapat menyebabkan kekalahan. Pernyataan
perang adalah pernyataan sepihak dan harus
dilakukan secara cepat serta tidak dapat
dibahas sebagaimana membahas suatu
Rancangan Undang-Undang, hal demikian
tentu saja sangat berbeda dengan membuat
perdamaian dan membuat perjanjian dengan
Negara lain yang memerlukan kesepakatan
bersama antara ke dua belah pihak.
Dari sudut hubungan antar pembuat
kesepakatan, dalam hal ini antara Negara
Indonesia dengan negara lain khususnya dalam
perjanjian bilateral, sangatlah janggal praktik
yang selama ini dilakukan yaitu pengesahan
Perjanjian Internasional diwadahi dalam
bentuk Undang-Undang. Kedua pihak setelah
menyepakati hal-hal tertentu perlu kemudian
menuangkan kesepakatan tersebut dalam
bentuk perjanjian, sehingga yang diperlukan
diantara keduanya adalah pernyataan masing-
masing pihak melalui wakilnya bahwa mereka
telah menyetujui hal-hal yang disepakati
bersama tersebut dalam suatu naskah yang
berakibat mengikat kepada kedua belah pihak.
Praktik pengesahan dengan Undang-Undang
menimbulkan persoalan. Undang-Undang
adalah bagian dari Hukum Nasional sedangkan
perjanjian dengan Negara lain merupakan
kesepakatan antar Negara yang berada di luar
ranah urusan internal Negara. Kalau suatu
perjanjian bilateral disahkan oleh Undang-
Undang, apakah ini tidak berarti bahwa
kehendak Negara lain tersebut
disubordinasikan kepada mekanisme internal
15
 ”Karena Perjanjian Internasional diberi
bentuk hukum Undang-Undang tentunya
segala tata cara konstitusi yang
berkaitan dengan Undang-Undang juga
harus diberlakukan terhadap proses
pembuatan Perjanjian Internasional.”
Negara lain karena digantungkan kepada
pengesahan Undang-Undang. Bagi pihak lain
yang diperlukan adalah pernyataan persetujuan
untuk terikat dan bukan pengesahan Undang-
Undang.
Praktik pengesahan Perjanjian Internasional
menimbulkan pertanyaan apakah sebenarnya
disahkan perjanjian tersebut tidak sah, apakah
mungkin kehendak suatu negara kesahannya
digantungkan kepada mekanisme internal
negara lain. Pranata pengesahan
mengindikasikan bahwa pihak yang
perbuatannya perlu disahkan berada pada
tingkat lebih rendah dari yang mengesahkan,
tentu hal tersebut tidaklah tepat karena
perjanjian dengan Negara lain dilakukan antar
pihak yang setara kedudukannya.
Hal berikutnya menyangkut naskah otentik
dari Perjanjian Internasional. Dalam sebuah
Perjanjian Internasional termasuk hal yang
penting untuk diperjanjikan adalah penentuan
naskah otentik perjanjian, yang untuk itu
diperlukan kesepakatan oleh para pihak.
Klausula ini penting karena kalau sampai
timbul sengketa antar pihak mengenai
penafsiran Perjanjian Internasional yang
disepakati, maka diperlukan naskah otentik
yang menjadi dasar adanya perbedaan
penafsiran. Apabila Perjanjian Internasional
yang telah disepakati, maka diperlukan naskah
otentik yang menjadi dasar adanya perbedaan
penafsiran. Apabila Perjanjian Internasional
dituangkan dalam bentuk hukum Undang-
Undang dan kemudian karena suatu sebab
terjadi perbedaan dengan yang disahkan dalam
Undang-Undang apakah kemudian pihak
Indonesia dapat berdalil bahwa naskah yang
terdapat dalam lampiran Undang-Undang
tersebut sebagai naskah otentik. Hal demikian
tentu akan menimbulkan persoalan yaitu apa
dasarnya pemerintah Negara lain harus
mengakui bahwa lampiran yang terdapat dalam
Undang-Undang Indonesia sebagai naskah
otentik. Di lain pihak kemudian apa artinya
kalau kemudian naskah Perjanjian Internasional
yang dilampirkan dalam Undang-Undang
ternyata tidak diakui sebagai naskah otentik
padahal Undang-Undang telah diundangkan
sebagaimana mestinya.
Karena Perjanjian Internasional diberi
bentuk hukum Undang-Undang tentunya
segala tata cara konstitusi yang berkaitan
dengan Undang-Undang juga harus
diberlakukan terhadap proses pembuatan
Perjanjian Internasional. Dalam ketentuan
UUD Pasal 20 ayat (5) dinyatakan: “Dalam hal
rancangan Undang-Undang yang telah
disetujui bersama (antara Presiden dan DPR)
tersebut tidak disahkah oleh Presiden dalam
waktu tiga puluh hari semenjak Rancangan
Undang-Undang tersebut disetujui Rancangan
Undang-Undang tersebut sah menjadi Undang-
Undang dan wajib diundangkan”. Sebagai
sebuah ilustrasi dapat diajukan dalam kasus
ini. Presiden telah mengajukan naskah
Perjanjian Internasional kepada DPR, dan
kemudian DPR telah menyetujui rancangan
tersebut. Karena mekanisme yang berlaku
adalah mekanisme pembuatan Undang-
Undang, maka ketentuan Pasal 20 ayat (5)
menjadi mengikat. Sementara Presiden belum
mengesahkan perjanjian tersebut menjadi
Undang-Undang terjadilah suatu perubahan
materiil yang menyangkut materi dari
perjanjian tersebut dan hal demikian
menyebabkan Presiden melakukan evaluasi
untuk tidak mempertahankan kesepakatan
yang telah diambil dalam Perjanjian
Internasional karena dapat menimbulkan
kerugian yang lebih besar dan kemungkinan
juga pihak Negara lain juga berkesimpulan
yang sama. Adanya ketentuan Pasal 20 ayat (5)
UUD akan menimbulkan masalah dalam kasus
yang demikian.
Bentuk perjanjian dalam Undang-Undang
juga menjadikan tidak fleksibel dalam kasus
perlunya dilakukan pemutusan perjanjian
dengan Negara lain yang harus dilakukan
dengan cepat karena adanya dasar-dasar
obyektif untuk mengakhiri atau memutuskan
perjanjian tersebut. Bentuk Keputusan
Presiden akan lebih fleksibel. Adanya syarat
dengan persetujuan DPR dalam pembuatan
Perjanjian Internasional dapat dilakukan di luar
mekanisme pembuatan Undang-Undang.
Dalam banyak Undang-Undang telah
dikembangkan mekanisme persetujuan DPR
16
 “… dari aspek internasional sesuai
dengan prinsip hukum yang universal
bahwa apa yang dilakukan oleh wakil
yang sah dari sebuah Negara akan
mengikat seluruh elemen yang
diwakilinya, baik lembaga Negara
maupun warganya, ketentuan ini tidak
diatur dalam UUD tetapi menjadi suatu
prinsip yang universal.”
terhadap usulan Presiden namun bentuk
hukumnya tidak dalam bentuk Undang-
Undang, sebagai misal pengangkatan jabatan-
jabatan tertentu; Panglima TNI, Gubernur Bank
Indonesia, dan pengangkatan Kepala
Kepolisian Republik Indonesia. Praktik yang
terjadi di Negara lain tidak selalu memberi
bentuk Perjanjian Internasional sebagai
Undang-Undang atau statute/law, Amerika
Serikat menentukan dalam Konstitusi bahwa
Perjanjian Internasional dibuat oleh Presiden
dengan persetujuan Senat dan dengan demikian
tidak dalam bentuk Undang-Undang, karena
Undang-Undang dibuat oleh Congress namun
demikian Perjanjian Internasional tetap
mengikat Negara tersebut.
Persetujuan DPR dalam pembuatan
Perjanjian Internasional
Pasal 11 UUD 1945 tidak mengatur
hubungan antara Hukum Internasional dan
Hukum Nasional, namun mengatur
kewenangan konstitusional Presiden untuk
membuat Perjanjian internasional dalam sistem
UUD 1945. Presiden menurut UUD 1945 yang
berdasar sistem Presidensiil adalah kepala
pemerintahan dan berwenang untuk mewakili
Pemerintah Indonesia dalam hubungan luar
negeri dalam hal ini membuat Perjanjian
Internasional, dengan demikian Pasal 11 adalah
materi internal konstitusi Indonesia. Dalam
kaitannya dengan aspek Hukum Internasional
ketentuan Pasal 11 dapat menimbulkan akibat
ke luar yaitu dalam konteks hubungan antara
Pemerintah Indonesia dengan Negara lain yang
mengadakan perjanjian dengan Indonesia.
Apabila secara internal Presiden telah
melakukan sesuatu perbuatan sesuai dengan
ketentuan Pasal 11 maka perbuatan tersebut
adalah perbuatan yang sah secara konstitusional
dan oleh karenanya mempunyai akibat hukum.
Karena merupakan perbuatan yang sah berarti
mengikat secara sah pula baik terhadap
lembaga Negara lain termasuk subyek hukum
yang terkait dengan isi perjanjian tersebut.
Sedangkan dari aspek internasional sesuai
dengan prinsip hukum yang universal bahwa
apa yang dilakukan oleh wakil yang sah dari
sebuah Negara akan mengikat seluruh elemen
yang diwakilinya baik lembaga Negara
maupun warganya, ketentuan ini tidak diatur
dalam UUD tetapi menjadi suatu prinsip yang
universal.
Pasal 11 menetapkan syarat yang harus
dipenuhi apabila Presiden menggunakan
haknya untuk melakukan hubungan dengan
Negara lain dalam hal ini membuat suatu
perjanjian yaitu adanya persetujuan DPR.
Pembuat UUD mempunyai dasar rasionalitas
tersendiri dan merupakan hak pembuat UUD
untuk menentukan syarat tersebut. Disamping
membuat perdamaian dan membuat perjanjian
dengan Negara lain sebagaimana dinyatakan
dalam ayat (1) juga disyaratkan perlunya
persetujuan DPR apabila Presiden membuat
”Perjanjian Internasional lainnya” yang: (1)
menimbulkan akibat yang luas dan mendasar
bagi kehidupan rakyat yang terkait dengan
beban keuangan Negara, (2) mengharuskan
perubahan atau pembentukan Undang-Undang.
Secara internal syarat persetujuan DPR
tidaklah terkait dengan pembedaan antara
Perjanjian Internasional publik dan kontrak
bisnis internasional yang dilakukan Negara
sebagai subyek Hukum Perdata. UUD
mempertimbangkan bahwa apabila Presiden
membuat Perjanjian Internasional lain
(demikian UUD menyebutnya) yang
menimbulkan akibat luas dan mendasar bagi
kehidupan rakyat terkait dengan beban Negara
harus dengan persetujuan DPR. Pasal 11 ayat
(2) menggunakan istilah Perjanjian
Internasional lainnya, yang maksudnya di luar
yang disebut oleh Pasal 11 ayat (1) yaitu
perjanjian perdamaian dan perjanjian dengan
Negara lain. Dengan demikian ada keperluan
untuk menetapkan apa yang dimaksud dengan
Perjanjian Internasional lainnya. Pengertian
“yang lain” tentunya yang bukan perjanjian
perdamaian, dan bukan perjanjian dengan
Negara lain. Dengan demikian termasuk dalam
pengertian Perjanjian Internasional lainnya
yaitu perjanjian yang dibuat dengan Subyek
Hukum Internasional lain selain Negara.
Namun demikian disyaratkan bahwa perjanjian
dengan Subyek Hukum Internasional lain yang
17
memerlukan persetujuan DPD adalah perjanjian
yang “menimbulkan akibat yang luas dan
mendasar bagi kehidupan rakyat yang terkait
dengan beban keuangan Negara”. Perlu
digarisbawahi bahwa alasan mengapa perlu
persetujuan DPR adalah alasan internal dan
bukan didasarkan alasan eksternal apalagi
diukur dengan praktik Hukum Internasional.
Sebagai salah satu unsur perwakilan rakyat,
DPR diperlukan persetujuannya untuk
membuat perjanjian yang disebutkan dalam
Pasal 11 ayat (2) UUD, adalah murni
pertimbangan pembuat konstitusi yang didasari
pemikiran perlunya legitimasi yang lebih luas
terhadap perjanjian yang demikian karena
menyangkut kepentingan bangsa.
Sementara itu ada pandangan bahwa
“Pemberlakukan Perjanjian Internasional
ke dalam sistem hukum Indonesia tidak
selalu di dasarkan atas adanya aturan
pelaksanaan. Dasar pemberlakuanya
adalah pada sistem ketatanegaraan
yang memberikan wewenang kepada
Presiden sebagai satu-satunya lembaga
yang mewakili Negara dalam hubungan
luar negeri.”
perjanjian dengan Organisasi Internasional
yang menyangkut pinjaman tidaklah perlu
persetujuan DPR dengan alasan karena
pihaknya bukan Negara dan karena bersifat
perdata. Alasan demikian tidaklah tepat, karena
dasar pertimbangan konstitusinya bukanlah
siapa pihak atau mengenai hal apa materi suatu
Perjanjian Internasional tersebut, tetapi karena
perjanjian yang demikian menyangkut beban
yang mungkin ditimbulkan dari perjanjian
tersebut yaitu menjadi beban bangsa. Demikian
juga tidak menjadi relevan pertimbangan
institusi apa yang akan mempunyai wewenang
untuk memutus perselisihan andai saja di
kemudian hari timbul perselisihan antara
Negara Indonesia dengan pihak lain, apakah
akan menjadi kewenangan International Court
of Justice ataukah akan menjadi kewenangan
lembaga internasioal lain karena perselisihan
yang terjadi bukan perselisihan antar negara
sehingga bukan menjadi bagian Hukum Publik
Internasional.
Pertimbangan konstitusionalitasnya karena
isi putusan lembaga tersebut akan mempunyai
dampak langsung kepada Negara dan bangsa,
baik berdampak dalam hukum publik maupun
berdampak perdata. Kewajiban untuk
membayar hutang atau denda sebagai hukuman
yang dibebankan kepada Negara selaku badan
hukum perdata tetap mempunyai dampak pada
kehidupan Negara atau Bangsa karena jelas
akan mengurangi kemampuan finansial Negara
dalam menyelenggarakan tugas-tugasnya.
Kekuatan Mengikat Perjanjian
Internasional
Perjanjian Internasional merupakan
kesepakatan dari dua entitas hukum yang
bebas untuk mengikatkan diri atau tidak
mengikatkan diri, artinya tidak ada pemaksaan
kehendak. Karena merupakan kesepakatan
maka dasar hukum dari kewajiban untuk
terikat adalah kehendak masing-masing pihak.
Disisi lain masing-masing Negara mempunyai
ketentuan di dalam hukum nasionalnya yang
menetapkan lembaga atau organ Negara mana
yang diberi kewenangan untuk mewakili
Negara tersebut dalam berhubungan dengan
Negara lain. Perjanjian Internasional yang lahir
atas dasar kesepakatan ini menempatkan para
pihak dalam posisi setara dan oleh karenanya
perjanjian internasional mempunyai dasar
“good faith” antar para pihak. Baik pihak
pertama maupun pihak kedua secara voluntair
menyusun pokok-pokok yang diperjanjikan
tanpa ada tekanan. Kalau salah satu pihak
berkebaratan maka dapat menolak, atau
membuat suatu kesepakatan baru yang
kemudian disepakati bersama. Apabila suatu
Perjanjian Internasional membebani kewajiban
maka pihak yang terbebani memerima beban
itu atas pesetujuannya sedangkan pihak lain
percaya bahwa kewajiban tersebut akan
dipenuhi. Perjanjian Internasional sebagaimana
perjanjian pada umumnya berlandas atas
prinsip “good faith and mutual trust” antar
pihaknya, dengan demikian “pacta sunt
servanda” menjadi dasar mengapa para pihak
terikat dengan yang diperjanjikan. Dari segi
internal Negara yang menjadi pihak dalam
Perjanjian Internasional, ada kewajiban untuk
menghargai dan memberi akibat hukum pada
perbuatan-perbuatan yang dilakukan oleh
lembaga atau organ Negara yang secara hukum
diberi wewenang oleh konstitusi untuk
mewakili Negara dalam berhubungan dengan
pihak luar atau Negara lain. Kewajiban
18
tersebut dibebankan kepada lembaga Negara
yang lain termasuk juga lembaga peradilan
yaitu dengan cara memberi akibat hukum pada
Perjanjian Internasional yang dibuat oleh
lembaga yang berwenang serta dengan
prosedur menurut hukum yang disyaratkan.
Pemberian akibat hukum atas dasar pacta sunt
servanda saja seringkali dapat menimbulkan
persoalan karena kemungkinan adanya pihak
lain yang tidak secara itikad baik melaksanakan
perjanjian yang pernah disepakati oleh
wakilnya, namun hanya karena adanya itikad
tidak baik saja tidak menyebabkan putus atau
berakhirnya Perjanjian Internasional tersebut
secara otomatis. Untuk menentukan apakah
akan tetap memberikan akibat hukum
Perjanjian Internasional di dalam negeri, asas
pacta sunt servanda perlu dilengkapi dengan
asas reciprocity yaitu bahwa pelaksanaan
Perjanjian Internasional tersebut di Indonesia
akan digantungkan pada pelaksanaan Perjanjian
Internasional yang bersangkutan di Negara lain
sebagai pihak dalam perjanjian. Kepastian
penerapan secara reciprocity ini dapat
dipastikan dengan meminta konfirmasi kepada
Negara yang bersangkutan melalui jalur
diplomatik. Hal demikian perlu dilakukan
untuk melindungi kepentingan nasional dalam
arti luas yaitu jangan sampai Perjanjian
Internasional hanya membebani kewajiban
secara sepihak saja.
Pemberlakukan Perjanjian Internasional ke
dalam sistem hukum Indonesia tidak selalu di
dasarkan atas adanya aturan pelaksanaan. Dasar
pemberlakuanya adalah pada sistem
ketatanegaraan yang memberikan wewenang
kepada Presiden sebagai satu-satunya lembaga
yang mewakili Negara dalam hubungan luar
negeri. Apabila Presiden telah menggunakan
wewenang sesuai dengan ketentuan konstitusi
maka sebagai konsekuensinya hasilnya pun
harus diterima sebagai konstitusional karena
dengan demikian akan berarti juga
melaksanakan perintah konstitusi. Pemberian
tempat Perjanjian Internasional dalam sistem
hukum nasional merupakan salah satu
pencerminan penegakan konstitusi. Tanpa harus
mencarikan dasarnya dalam Konvensi Wina
mengenai the Law of Treaty, dasar mengikat
Perjanjian Internasional terdapat dalam
konstitusi yang tidak mensyaratkan Perjanjian
Internasional diwadahi dalam bentuk Undang-
Undang. Kalau toh Indonesia belum pernah
melakukan akseptasi terhadap the Law of
Treaty tidak berarti bahwa Indonesia tidak
mempunyai dasar hukum untuk
memberlakukan Perjanjian Internasional dalam
hukum nasionalnya. Bagi Negara yang tidak
pernah melakukan akseptasi terhadap the Law
of Treaty tetapi nyatanya terlibat dalam
pembuatan Perjanjian Internasional dengan
Negara lain dan menerima ketentuan the Law
Treaty sebagai acuannya, maka the Law Treaty
dapat dianggap secara substansi yang telah
menjadi kebiasaan internasional sehingga
dapat menjadi salah satu sumber Hukum
Internasional.
“Kekuatan mengikat Perjanjian
Internasional sebagai sumber hukum
bagi Hakim untuk memutus perkara,
tidak terkait dengan bentuk hukum
formil Perjanjian Internasional yaitu
Undang-Undang. Kekuatan mengikat
tersebut disebabkan Perjanjian
Internasional secara substantif telah
disetujui oleh lembaga yang secara
konstitusional diberi kewenangan untuk
membuat Perjanjian Internasional yaitu
Presiden dengan memenuhi prosedur
yang ditentukan.”
Perjanjian Internasional Sebagai
Sumber Hukum Bagi Putusan
Pengadilan
Hakim mendasarkan putusannya pada
sumber-sumber hukum yang dapat berupa
sumber hukum dalam pengertian materiil dan
sumber hukum dalam pengertian formil. Ada
kalanya hakim dihadapkan pada kenyataan
bahwa untuk memutuskan kasus yang dihadapi
tidak tersedia substansi hukum yang memadai
pada sumber hukum formil, yaitu peraturan
perundang-undangan yang ada. Sementara itu
Hakim dilarang menolak memberi putusan
dengan alasan bahwa tidak terdapat hukum
yang mengatur, oleh karena itu Hakim harus
menemukan hukum. Penemuan hukum oleh
Hakim dapat dilakukan dengan menggali rasa
keadilan yang terdapat di masyarakat yang
salah satu diantaranya dengan merujuk pada
kebiasaan-kebiasaan yang tumbuh di
masyarakat yang oleh masyarakat dianggap
sebagai sesuatu hal yang memang selayaknya
karena dianggap sebagai adil. Kebiasaan tidak
saja tumbuh di masyarakat lokal dan nasional
19
tetapi juga di masyarakat Internasional.
Perjanjian Internasional yang bersifat
multilateral dan kemudian banyak diratifikasi
oleh Negara-Negara di dunia, maka secara
substantif dapat dianggap sebagai mempunyai
nilai keadilan yang diterima oleh banyak
Negara, oleh karenanya Hakim nasional dapat
mengambil substansi yang terdapat dalam
Perjanjian Internasional tersebut sebagai
sumber hukum bagi putusannya dan bukan
karena bentuk hukumnya yaitu Perjanjian
Internasional tetapi atas pertimbangan bahwa
secara substantif telah terbentuk kebiasaan
yang diterima oleh masyarakat bangsa-bangsa
dengan pembuktian bahwa telah banyak Negara
menerimanya dengan cara melakukan ratifikasi.
Dengan demikian banyaknya Negara yang
melakukan ratifikasi menjadi bukti bahwa
substansi yang diratifikasi telah diterima
sebagai sesuatu yang layak dan adil, dengan
demikian kebiasaan internasional tersebut dapat
dirujuk oleh Hukum Nasional dalam rangka
memberi rasa keadilan melalui putusannya.
Disamping sumber hukum materiil, Hakim
dalam menjatuhkan putusan juga mempunyai
sumber hukum formil, yang utamanya adalah
Undang-Undang. Sebagai pelaksana kekuasaan
kehakiman, Hakim bahkan wajib untuk
mendasarkan putusannya pada Undang-
Undang. Kekuatan mengikat Perjanjian
Internasional sebagai sumber hukum bagi
Hakim untuk memutus perkara, tidak terkait
dengan bentuk hukum formil Perjanjian
Internasional yaitu Undang-Undang. Kekuatan
mengikat tersebut disebabkan Perjanjian
Internasional secara substantif telah disetujui
oleh lembaga yang secara konstitusional diberi
kewenangan untuk membuat Perjanjian
Internasional yaitu Presiden dengan memenuhi
prosedur yang ditentukan. Dalam ilmu hukum,
Perjanjian Internasional atau Traktat disebut
sebagai sumber hukum lain yang terpisah dari
Undang-Undang. Praktik di Indonesia
sementara ini yang mewadahi ratifikasi
Perjanjian Internasional dalam bentuk Undang-
Undang mengesankan seolah-olah kekuatan
mengikat Perjanjian Internasional sebagai
sumber hukum didasarkan atas bentuk formil
“Pengetahuan Hakim tentang Perjanjian
Internasional diperlukan manakala
Hakim dihadapkan dengan kasus hukum
yang ada kaitannya dengan Perjanjian
Internasional.”
Undang-Undang pada hal bukan. Status
Perjanjian Internasional yang dibuat sesuai
dengan ketentuan konstitusilah yang
menjadikan Perjanjian Internasional tersebut
menjadi sumber hukum. Praktik di Amerika
menunjukkan secara jelas perbedaan tersebut.
Law atau Statute yang dibuat oleh Congress
merupakan sumber hukum bagi Hakim,
sedangkan Perjanjian Internasional tidak
dituangkan dalam bentuk Law atau Statute
yang dibuat oleh Congress, tetapi Perjanjian
Internasional dibuat oleh Presiden dengan
persetujuan Senat, namun demikian Konstitusi
Amerika menyatakan bahwa Perjanjian
Internasional sebagai the law of the land.
Meskipun Perjanjian Internasional karena
sifatnya dan bukan karena bentuk hukumnya
dapat menjadi sumber hukum bagi hakim,
namun untuk diterapkan dalam putusan
haruslah dilihat sifat masing-masing norma
yang terdapat dalam Perjanjian International.
Sangatlah mungkin bahwa norma yang
ditimbulkan oleh pasal-pasal dari Perjanjian
Internasional mempunyai daya ikat atau daya
berlaku yang berbeda. Sebagai sebuah contoh
dapat dipetik disini pasal atau Article 111 dari
Convention on Recognition and Enforcement
of Foreign Arbritral Award 1958 yang
berbunyi: “Each contracting state shall
recognize arbitral award as binding and
enforce them in accordance with the rule of
procedure territory where the award is relied
upon under the condition laid down in the
following article”. Apabila Konvensi ini
diratifikasi oleh Indonesia dan oleh karenanya
mempunyai kekuatan mengikat maka
seharusnya Hakim menerapkan langsung isi
Pasal ini jika ada permintaan pelaksanaan
putusan arbitrase asing asalkan dilaksanakan
“under the condition laid down in the
following article” sebagaimana disyaratkan
Article 111 tersebut. Hal demikian tentunya
akan berbeda dengan pelaksanaan dari Article
yang terdapat dalam United Nations
Convention Against Corruption, 2003 yang
telah disahkan dalam Undang-Undang No. 7
Tahun 2006. Article 20 Konvensi ini yang
berjudul Illicit Enrichment menyatakan
“Subject to its constitution and the
fundamental principles of its legal system,
each State Party shall consider adopting such
legislative and other measures as may be
necessary to establish as a criminal offence
when committed intentionally, illicit
20
enrichment, that is, a significant increase in the
assets of public official that he or she cannot
reasonably explain in relation to his or her
lawful income.” Pasal ini tidak dapat
diterapkan oleh Hakim karena jelas bahwa
ketentuan ini mewajibkan Pemerintah untuk
mengambil langkah legislatif lebih dahulu guna
menetapkan perbuatan illicit enrichment
sebagai perbuatan pidana yaitu suatu
peningkatan kekayaan pejabat publik yang
sangat mencolok yang tidak dapat diterangkan
secara masuk akal kalau dihubungkan dengan
gaji resminya. Pengetahuan Hakim tentang
Perjanjian Internasional diperlukan manakala
Hakim dihadapkan dengan kasus hukum yang
ada kaitannya dengan Perjanjian Internasional.
Kesimpulan
Berdasarkan kajian konstitusi tentang
kedudukan Hukum Perjanjian Internasional
dapat disimpulkan hal-ha1 sebagai berikut:
d. Karena telah dibuat sesuai dengan
ketentuan konstitusi maka substansi yang
terdapat Perjanjian Internasional yang
menimbulkan hak dan bersifat self
executing juga merupakan sumber hukum
bagi putusan pengadilan.
e. Pengesahan Perjanjian Internasional dalam
bentuk atau wadah Undang-Undang
menimbulkan banyak kelemahan oleh
karenanya perlu segera dibuat aturan yang
baru.
Dr. Harjono, sh., m.cl.
• S1, Sarjana Hukum (S.H.) Fakultas Hukum
Universitas Airlangga, 1977;
• S2, Master of Comparative Law (M.C.L.)
School of Law, Southern Methodist
University, Dallas-USA, 1981;
• S3, Doktor Ilmu Hukum (Dr.) Program
Pascasarjana Universitas Airlangga, 1994.

Sebagai sebuah pernyataan kehendak yang

ditujukan ke luar, Perjanjian Internasional
seharusnya berwadah hukum Keputusan
Presiden karena Presiden adalah wakil Negara
dalam berhubungan dengan Negara lain.
a. Adanya klausula persetujuan DPR dalam
Pasal 11 UUD 1945 tidak berarti bahwa
bentuk hukum ratifikasi Perjanjian
Internasional adalah Undang-Undang, oleh
karena itu diperlukan pengaturan tersendiri
yang berbeda dengan persetujuan bersama
dalam pembuatan Undang-Undang.
b. Pasal 11 ayat (2) UUD 1945 mensyaratkan
adanya persetujuan DPR untuk Perjanjian
Internasional lain, karena UUD
menganggap penting keterlibatan DPR
untuk memutuskan hal-ha1 yang berakibat
pada beban negara atau yang
mengakibatkan perlunya pembentukan dan
perubahan Undang-Undang, bukan
didasarkan atas pembedaan antara
Perjanjian Internasional publik dan privat.
c. Perjanjian Internasional mempunyai
kekuatan hukum mengikat dan menjadi
sumber hukum dalam Hukum Nasional
karena telah dibuat sesuai dengan ketentuan
konstitusi bukan karena diwadahi dalam
bentuk Undang-Undang, sehingga
Perjanjian Internasional merupakan sumber
hukum di luar sumber hukum Undang-
Undang.
21