KEBIJAKSANAAN SUBSIDI DAN PAJAK UNTUK

MENINGKATKAN DAYA SAING PRODUK PERTANIAN1

Iwan Nugroho dan Sudiyono

Pendahuluan
Peran pemerintah di dalam perekonomian mungkin tidak ada habisnya untuk dikaji.
Bahkan mungkin menjadi makin tidak populer sejalan dengan kecenderungan perdagangan
yang makin liberal, kalau pun diijinkan maka lebih ditekankan kepada kebijaksanaan
moneter atau yang mempengaruhi balance of payment. Pendeknya dalam liberalisasi
perdagangan, hanya yang berperilaku efisien saja yang punya peluang melakukan aktifitas
ekonomi: mengalokasikan sumberdaya modal, alam, dan manusia. Namun demikian, yang
mampu dan memenuhi persyaratan menjalankan efisiensi hanyalah beberapa negara saja,
dimana jumlah penduduknya hanya seperlima populasi dunia. Sebagian besar negara, yang
tergolong negara sedang berkembang (NSB), yang menyusun delapan puluh persen populasi
dunia, masih jauh dari yang diharapkan untuk menyesuaikan dengan perdagangan bebas.
Diperlukan perubahan struktural yang menyeluruh di dalam negerinya agar mereka siap
berkompetisi dan kelak memperoleh manfaat dari liberalisasi perdagangan. Dalam transisi
atau proses perubahan itulah peranan negara masih diperlukan bagi NSB.
Bagi NSB maka tidak ada pilihan, kebijaksanaan fiskal, moneter, atau balance of
payment atau kombinasinya, atau dikemas dengan bentuk lain, bisa mana saja dipilih
sepanjang menuntungkan bagi NSB. Pemerintah bisa secara langsung terlibat
membelanjakan anggaran negara, menarik pajak, dan memberikan subsidi. Kebijaksanaan
fiskal kemudian ternyata memberikan dampak yang positif dalam menciptakan harmoni
(mencegah kesenjangan) antar kelompok masyarakat kota dan desa (de Janvry, Fargeix, and
Sadoulet (1991). Kebijaksanaan fiskal (current and investment expenditure) memberikan
lapangan kerja kepada orang-orang desa sehingga ia memperoleh pendapatan dan
meningkatkan agregat permintaan. Sementara itu Bruno (1979) melihat bahwa
kebijaksanaan balance of payment (subsidi dan tarif atau pajak ekspor dan impor) juga
relatif canggih dalam upaya memperbaiki dan menstabilisasi perekonomian NSB. Bahkan
negara maju pun menjelang Putaran Uruguay disepakati, sangat strict mematok tarif agar
sektor domestiknya terlindungi. Hal ini disadari karena pemberian subsidi atau penetapan
tarif ini sangat membantu peningkatan daya saing produk domestik. Bukti kemajuan Jepang
adalah contoh yang relevan (Cook, 1991).
Paper ini mencoba menelaah tentang kebijaksanaan subsidi dan pajak dalam rangka
meningkatkan daya saing dalam perdagangan sektor pertanian. Pertama melihat kepada
subsidi ekspor produk pertanian dan kedua melihat subsidi dan pajak dalam bentuk yang lain
yang diterapkan di Amerika Serikat (AS) dan Canada.

1
Naskah dipublikasi pada WIDYA HUMANIKA (JIUWG) (tahun 1999) 2(7):63-69. ISSN 1411-0652

1
 Konsepsi Dasar
Kebijaksanaan pengendalian perdagangan diklasifikasikan oleh Chacholiades (1978)
dalam Tabel 1. Nampak bahwa ada empat pilihan kebijaksanaan pengendalian melalui
harga dan dua melalui jumlah. Subsidi pada dasarnya sama dengan pajak negatif sehingga
kemudian dapat dinyatakan bahwa hubungan antara subsidi ekspor dan impor adalah sama
juga dengan hubungan pajak ekspor dan impor. Hal ini dikenal dengan Lerner’s symmetry
theorem. Kedua hal tersebut akan diuraikan lebih lanjut.

Tabel 1. Klasifikasi Kebijaksanaan Pengendalian Perdagangan

(Chacholiades, 1978; p. 442)

Harga Jumlah
 
Pajak Subsidi Kuota

Ekspor Pajak Ekspor Subsidi Ekspor Kuota Ekspor
Impor Pajak Impor Subsidi Impor Kuota Impor


Agar negara dapat memberikan subsidi maka ia harus memiliki anggaran cukup.
Negara memperoleh anggaran itu dari pajak yang dikenakan terhadap individu-individu baik
berupa pendapatan atau kepemilikannya. Memang pernyataan ini cenderung
menyederhanakan karena kenyataannya pemerintah juga mengkonsumsi output dari
individu-individu tersebut. Gambaran subsidi dan hubungannya dengan harga disajikan
berikut. Katakan rasio harga atau term of trade (TOT) dunia Pw = Px/Py (dimana x dan y
komoditi ekspor dan impor) Jika besarnya subsidi adalah s (persentase dari unit harga
ekspor), maka rasio harga domestik adalah Pd dengan memenuhi hubungan Pw = Pd (1 - s).
Ini kemudian dapat dilihat lagi ke dalam Gambar 1.
Kurva penawaran perdagangan bebas terletak pada OO*. Keseimbangan perdagangan
domestik ada pada B dengan rasio harga Pd. Pada keseimbangan ini, upaya ekspor
nampaknya terbatas sehingga negara tidak dapat berbuat banyak memperoleh pajak untuk
kepentingan subsidi. Oleh karena itu, negara harus mengubah keadaan tadi (tentu dengan
kebijaksanaan subsidi ekspor) dengan menggeser keseimbangan domestik menuju sepanjang
Pw dipandu oleh kurva indifferen II*. Pada titik keseimbangan baru, yaitu A, unit ekspor
lebih banyak, dan harus terletak sebelah kanan dari kurva penawaran OO*. Memang hal ini
merupakan distorsi namun telah ditekan secara efektif oleh subsidi sehingga rasio harga
domestik dan dunia menjadi sama pada Pw. Besarnya subsidi dalam Gambar 1 diuraikan
berikut:

2
 O*
Impor (Y) I Pd

B TOT (Pw)

A I*
E

O C D Expor (X)

Gambar 1. Hubungan antara ekspor dan impor dalam menjelaskan subsidi

ekspor (Chacholiades, 1978; p. 460)

Pw = Pd (1 - s)
atau
ED ED
 =  (1 - s)
OD CD
oleh karena ada yang sama antara ruas kiri dan kanan, yaitu ED, maka dapat ditulis:
CD
 = 1 - s
OD
atau
CD OD - CD
s = 1 -  = 
OD OD
sehingga menjadi
OC
s = 
OD
Tabel 2. Kebijaksanaan Perdagangan dan Perubahan TOT

Kebijaksanaan TOT domestik TOT dunia

Subsidi Ekspor
Subsidi Impor

3
 Pajak Ekspor
Tarif Impor

Gambaran subsidi impor juga berlaku sama dengan subsidi ekspor tentu dengan kasus
yang berbeda. Kalau subsidi ekspor menurunkan TOT domestik menjadi sama dengan TOT
dunia, maka subsidi impor berfungsi untuk menurunkan TOT dunia menjadi sama dengan
TOT domestik. Keterangan ini juga berlaku sama untuk pajak ekspor atau tarif impor.
Pajak ekspor untuk meningkatkan TOT domestik menjadi sama dengan TOT dunia (Tabel
2). Sementara tarif impor untuk meningkatkan TOT dunia menjadi sama dengan TOT
domestik. Selama hal tersebut bisa dipenuhi, maka tujuan tarif atau subsidi untuk menekan
distorsi akan tercapai.

Pengalaman Empirik
Bentuk-bentuk subsidi ekspor dalam pengertian yang luas, setiap negara, punya
pengalaman yang spesifik berbeda dengan negara lainnya. Dalam hal ini program atau
kebijaksanaan negara berpengaruh penting terhadap bentuk atau aturan teknis subsidi
sekaligus menentukan efektifitas kebijaksanaan secara keseluruhan: terkait dengan harga,
jumlah output, income dalam sektor yang sama atau yang berbeda. Misalnya, subsidi ekspor
bisa saja dalam harga bahan baku, input, atau transport cost seperti yang diterapkan di AS
dan Canada (Perry, Nixon, and Bunnage, 1992)

Bentuk Subsidi
Chambers and Paarberg (1991) mengelompokkan subsidi ekspor menjadi dua, yaitu
subsidi ekspor langsung (cash export subsidies) atau SL dan subsidi tidak langsung (in-
kind export subsidies) atau STL. Di AS SL diterapkan dalam gandum sementara STL pada
padi, kapas, dan nonfat dry milk. Model dari studinya adalah dua negara, melibatkan empat
komoditi: traded agriculture untuk ekspor, yang diberi subsidi disimbolkan a; traded non-
agriculture atau sektor lainnya (b); nontraded agriculture (1); dan nontraded non-
agriculture (2).
SL dapat dijelaskan hubungannya dengan harga domestik (pa) dan harga dunia (pa*)
dengan persamaan (s adalah subsidi):
s = pa* - pa
Negara menyediakan anggaran untuk subsidi berasal dari income domestic, yaitu:
I = K1π1(αpa , 1) + K2π2(βpb , 1) + L - sya
dimana I = pendapatan nasional (domestic income) untuk membeayai subsidi
ekspor
K1 , K2 = kapital sektor pertanian dan lainnya, mobile factor
π1(αpa , 1) = rental rate sektor pertanian
π1(αpa , 1) = rental rate sektor lainnya
L = tenaga kerja

4
 s = subsidi
ya = output sektor pertanian
Secara bersama K1π1(αpa , 1), K2π2(βpb , 1) dan L merupakan real income yang
diperoleh faktor produksi yang masing-masing berasal dari sektor pertanian, non pertanian
dan tenaga kerja. Sementara sya adalah total subsidi yang harus dikeluarkan untuk sektor
pertanian.
Premisnya adalah bahwa SL mengakibatkan permintaan luar negeri naik sehingga dapat
menaikkan harga komoditi pertanian domestik (pa) dan juga harga komoditi intermediatenya
(p1). Sebaliknya, keadaan tersebut mengakibatkan harga komoditi non pertanian (pb) dan
intermediatenya (p2) L turun. Pengaruh SL terhadap real income pertanian secara umum
adalah naik dan sebaliknya terhadap non pertanian. Namun kenaikan itu tidak seberapa
tinggi pada L meski masih lebih tinggi dibanding real income non pertanian. Dari sini
nampak bahwa benefit petani dari SL ini diberikan kepada internasional middlemen yang
terlibat dalam mata rantai ekspor produk pertanian.
Sementara itu STL dibedakan menjadi dua, yaitu STL ke petani (STLP) dan STL
ke exporter (STLE). STLP tidak menganggap komoditi sekarang (komersial) yang
direncanakan untuk ekspor, namun kepada stok. Jadi benar-benar terpisah dari pasar
demikian pula harganya. STLP berpengaruh menambah suplai komoditi intermediate
pertanian (y1) yang juga akhirnya menurunkan harganya. Berikutnya pa turun dan kemudian
pb dan p2 naik. Ini kemudian mengakibatkan rental rate sektor pertanian (RRSP) turun
sementara pada non pertanian (RRSNP) menjadi naik. Share pertanian turun lebih banyak
dibanding labor dan keuntungan non pertanian. Pada akhirnya stok menggantikan komoditi
ekspor komersial.
Petani mungkin tidak menurun pendapatannya karena diganti oleh STLP meskipun juga
tergantung elastisitas y1. Kalau tidak elastik, kenaikan y1 mengakibatkan jatuhnya pa sangat
menyolok, dengan fenomena seperti itu mungkin STLP tidak cukup mengimbangi kerugian
petani. Kalau elastis, jatuhnya harga tidak parah, sehingga STLP benar-benar membantu
petani. Yang jelas STLP cenderung menurunkan TOT komoditi pertanian, sejalan dengan
uraian Tabel 2.
Dalam STLE, untuk kasus inelastik, akibat kenaikan permintaan luar negeri maka
kenaikan suplai sedikit saja harganya menjadi turun drastis. Akibatnya p1 juga menurun
sementara pb dan p2 meningkat. Sebaliknya kalau kasusnya elastik, maka pa dan p1 naik
sementara pb dan p2 menurun. Dengan asumsi keuntungan eksportir nol, maka besarnya
subsidi dalam STLE sama dengan STLP. Namun hal ini teoritis, kenyataannya rent
eksportir adalah lebih tinggi sementara petani dihadapkan dengan rendahnya harga dan
income.

Subsidi Ekspor dan Stabililasi Harga

Realitanya, kebijaksanaan subsidi ekspor selalu diikuti penetapan (dipatok duluan)
harga terutama pada intermediate pertanian (p1t). Ini berarti policy subsidi ekspor tidak
mengganggu alokasi labor. Dan karena kapital 1 dan 2 konstan, maka tidak merubah
produksi domestik dan harga intermediate pertanian atau non pertanian. Jadi justifikasinya
tinggal dipengaruhi konsumsi domestik dan pembelian luar negeri.

5
 Untuk SL, terjadinya kenaikan dalam pa dan p1 (karena permintaan ekspor)
mengakibatkan permintaan komoditi intermediate domestik pertanian turun. Karena p1t
dipatok duluan, maka tidak ada perubahan produksi dan konsekwensinya ekspor harus
meningkat (sekalipun nantinya pa* juga turun). Income petani sama seperti belum ada SL,
dan dengan stabilisasi harga hanya memperbesar ekspor, sementara rent subsidi dinikmati
oleh konsumen luar negeri. Untuk STLP, terjadinya penurunan pa menyebabkan konsumsi
domestik naik. Sementara itu karena produksi tidak berubah dengan p1t tetap, maka porsi
komersial (selain stok) cenderung turun diganti stok. Income petani nampak meningkat
sejalan dengan STLP maupun penetapan p1t. Untuk STLE, karena pa dan pa* jatuh maka
ekpor harus dinaikkan. Dengan p1t konstan, maka petani tidak mengalami perubahan
apapun. Benefit subsidi ditransfer ke konsumen domestik dan luar negeri.

Kasus Canada dan AS

Kebijaksanaan subsidi apapun bentuknya yang dapat meningkatkan daya saing (untuk
ekspor), bila ingin dilihat hasilnya, tentu harus memperhatikan detil-detil dari aliran manfaat
dan beaya dalam sistem produksi. Kebijaksanaan lainnya, misalnya pajak, yang terkait
dengan sistem produksi juga harus dikenali pengaruhnya. Studi yang dilakukan Perry et al.
(1992) nampaknya bisa memberikan gambaran tersebut, sekaligus melihat potensi
keunggulan komparatif dari suatu sistem produksi. Dengan pendekatan Monte Carlo,
mereka membandingkan produktifitas Montana Farm, AS dan Alberta Farm, Canada dalam
alternatif kebijaksanaan program sosial dan pajak (Tabel 3).

Tabel 3. Perbandingan Montana dan Alberta Farm Dalam Alternatif Program Sosial
dan Pajak (Perry et al., 1992)

Montana Farm Alberta Farm
 
US Taxes Canadian Taxes US Taxes Canadian Taxes

------------------------------------- dolar -----------------------------------
Net farm Income, a 8050 10024 6296 8242
Total Tax payment, b 7880 8534 7260 7940
Faderal 2248 2985 2075 2657
State 1166 1820 1020 1709
Sales/Fuels 324 1946 300 1892
Government Pension 2808 933 2522 832
Property 1334 850 1343 850
Net Family Withdrawals, c -2184 -4658 -1524 -3872
Change in Net worth, a-b-c 2354 6148 560 4174


Metode didisain sedemikian rupa sehingga perbedaan keuntungan (change in net worth)
merupakan akibat dari perbedaan kebijaksanaan dan tanggapan petani terhadap
kebijaksanaan tersebut. Ada empat skenario: (1) Montana farm menerapkan kebijaksanaan
program sosial (S) dan pajak (T) wilayahnya (AS) sendiri (lihat kolom 2 Tabel 3), (2)

6
Montana farm menerapkan S AS sendiri, dan T dari Canada (kolom 3 Tabel 3), (3) Alberta
farm menerapkan S Canada dan T dari AS (kolom 4 Tabel 3), dan (4) Alberta Farm
menerapkan S dan T Canada sendiri (kolom 5 Tabel 3). Secara sekilas uraian kebijaksanaan
tersebut disajikan dalam Tabel 4.

Tabel 4. Kebijaksanaan Program Sosial dan Pajak di Montana Farm dan Alberta
Farm
(Perry et al., 1992)

Kebijaksanaan Montana Farm Alberta Farm

Beaya Produksi Bahan agrochemical, misal pupuk Bahan agrochemical lebih mahal,
dan pestisida lebih murah karena dibeli dari AS, ditambah lagi impor
diproduksi di domestik duty
Labor cost lebih murah ($5 per jam) Labor cost lebih murah ($5.5 per jam)
Interest rate dibawah pasar untuk Interest rate 9% per tahun untuk
pembelian lahan pembelian lahan
Program Sosial (S) Petani (dijamin) menerima $50000 Petani (dijamin) menerima harga 80%
per tahun bila panen gagal sebelum panen untuk antisipasi
Fluktuasi harga lebih lebar gagal panen
Fluktuasi harga kecil karena ada
subsidi dalam transport cost
Pajak (T) Pekerja mandiri (self-employed), Pekerja mandiri, penerimaaan salary
penerimaaan salary dipotong 12.4% dipotong 4.6% hingga income
hingga income $53400 $25925 dibayarkan ke Canada
Pekerja lepas (hourly workers) Pension Plan (CPP)
membayar pajak 50% dari jumlah Tidak ada pajak untuk asuransi
gaji, setengahnya dibayar sendiri kesehatan, dibayar oleh pemerintah
Pekerja mandiri penerimaaan salary GST atau pajak penjualan 7 %,
dipotong 2.9 % hingga income dipergunakan untuk membeli
$125000 pertama produk pertanian
Tidak ada General Sales Tax (GST),
negara mengandalkan dari income
dan property tax, seperti lahan,
bangunan, atau mesin-mesin, yang
mencapai 10.4% beaya hidup
(termasuk asuransi) atau rata-rata
$1040 per tahun

Secara umum beaya produksi di AS lebih murah dibanding Canada. Secara langsung
atau tidak ini berhubungan dengan subsidi, dimana pemerintah AS memberi subsidi lebih
besar dibanding Canada terutama pada suku bunga dan produk agrochemical. Sementara
pada kebijaksanaan program sosial dan pajak, nampaknya sulit dibedakan (karena
variablenya tidak sama). Namun demikian Pemerintah Canada nampak lebih sedikit terlibat
dalam kebijaksanaan ini dibanding AS.

7
 Hasil dalam Tabel 3 memperlihatkan pengaruh program sosial bisa dilihat dengan
membandingkan antara kolom 2 dan 4 atau 1 dan 3. Sedangkan membandingkan kolom 1
dan 2 atau 3 dan 4 adalah melihat dampak kebijaksanaan pajak. Tingginya total pajak di
Canada merupakan konsekwensi dari kenaikan income dalam kisaran $15000 hingga $20000
yang sudah terkena pajak. Perbedaan pajak ini mencapai $680 (=$7940-$7260) lebih tinggi
dalam sistem pajak Canada dibanding AS dalam Alberta Farm. Namun pajak itu adalah
untuk pembayaran pensiun (ke CPP). Sementara pajak di AS memang lebih rendah, dengan
nilai kena pajak pada kisaran yang sama dengan Canada, namun ada tambahan bahwa
setengah nilai pajak harus dibayar sendiri oleh pekerja. Bila ini dihitung maka pajak AS
menjadi lebih tinggi $600 dibanding Canada. Atas dasar inilah maka kebijaksanaan program
sosial dan pajak di Canada lebih baik dan menguntungkan dibanding AS. Data change in
net worth (Tabel 3) membuktikan hal ini. Didukung oleh lebih rendahnya harga produk
(spring wheat, winter wheat, dan barley $3.79, $3.79, dan $1.6; bandingkan dengan AS yang
berturut-turut $4.45, $4.34, dan $2.18), maka tidak dapat disangkal lagi bahwa upaya-upaya
untuk mencapai produk yang berdaya saing tinggi dimiliki Canada.

Kesimpulan
Kebijaksanaan subsidi ekspor langsung produk pertanian akan mendorong peningkatan
nilai ekspor melalui penurunan TOT domestik (hingga menyamai TOT dunia) diikuti
kenaikkan harga domestik dan komoditi intermediatenya (p1). Ditambah dengan adanya
stabilisasi harga pada komoditi intermediate, maka penurunan pada komoditi terakhir itu
tidak terjadi. Dengan demikian tidak ada perubahan produksi dan konsekwensinya ekspor
harus meningkat (sekalipun nantinya harga dunia juga turun), income petani juga naik
sementara penurunan income non pertanian terhambat oleh stabilisasi. Dalam keadaan ini,
rent subsidi dinikmati oleh konsumen luar negeri.
Kebijaksanaan subsidi ekspor tidak langsung terbagi dua: diberikan ke petani dan ke
exportir. Yang pertama, output yang diekspor adalah stok yang disimpan pemerintah, jadi
tidak dipengaruhi oleh harga pasar. Didukung oleh stabilisasi harga, income petani semakin
meningkat sejalan dengan jumlah stok yang diekspor. Yang kedua, meskipun harga ekspor
produk pertanian jatuh, namun karena volume naik terus, maka petani diharapkan
memperoleh kenaikan sepanjang eksportir bertindak fair. Tentu saja keadaan ini tidak
pernah terjadi, petani selalu dihadapkan dengan harga yang sangat rendah. Sudah
sepantasnya, kebijaksanaan subsidi tidak langsung untuk eksportir tidak perlu
dipertimbangkan, khususnya bagi NSB yang law enforcementnya belum baik.
Kebijaksanaan yang berkaitan dengan subsidi dan pajak dalam sektor pertanian, selain
dapat mempengaruhi harga, output, dari sektor pertanian dan sektor lainnya, juga dapat
mempengaruhi daya saing produk itu sendiri. Canada telah membuktikan hal ini, dengan
subsidi dan pajak yang lebih kecil, namun ia mampu mencapai harga unit produk yang lebih
rendah dibanding AS. Keadaan ini (hanya negara-negara yang sudah maju, seperti Canada
dan AS) nampaknya memberikan dukungan kepada penganut klasik bahwa peran
pemerintah hendaknya dikurangi agar sistem produksi berjalan secara efisien.

8
 Daftar Pustaka
Bruno, M. 1979. Stabilization and stagflation in semi-industrialized economy. In:
Dornbusch, R. and J. A. Frenkel (eds.). International Economic Policy: Theory and
Evidence. The Johns Hopkins, Baltimore, Maryland. 270-289
Chacholiades, M. 1978. International Trade Theory and Policy. McGraw-Hill Kogakusha,
Tokyo. 613p.
Chambers, R. G. and P. L. Paarberg. 1991. Are more exports always better? Comparing
cash and in-kind export subsidies. Amer. J. Agric. Econ. 73(1):142-154.
Cook, J. E. 1991. A competitive model of the Japanese firm. Journal of Policy Modelling.
13(1):93-114
de Janvry, A., A. Fargeix, and E Sadoulet. 1991. Political economy of stabilization
programs: feasibility, growth, and welfare. Journal of Policy Modelling. 13(3):317-
345.
Perry, G. M. C. J. Nixon, and K. J. Bunnage. 1992. Taxes, farm programs, and competitive
advantage for US and Canadian farmers: a case study. Amer. J. Agric. Econ.