1

BAB I
PENDAHULUAN

A. LATAR BELAKANG
Pertanyaan tentang kebijakan adalah pertanyaan sepanjang masa karena kebijakan tetap
ada dan terus ada sepanjang masih ada negara yang mengatur kehidupan bersama.
Beberapa ciri dari negara yaitu merdeka atau mempunyai kedaulatan, mempunyai
wilayah, rakyat dan pemerintahan. Serta satu hal lagi yaitu pengakuan dari dunia
internasional yang diwakili oleh PBB.
Kehidupan bersama yang kita batasi sebagai negara secara absolut mengatur apa dan
siapa yang ada didalamnya dan secara relatif mereka yang menjadi bagian dari negara
tetapi tidak berada di dalam negara dan mereka yang berhubungan dengan negara
tersebut.
Sebuah kehidupan bersama harus diatur. Tujuannya adalah supaya satu dengan yang
lainnya tidak saling merugikan. Aturan tersebut yang secara sederhana kita pahami
sebagai kebijakan.
B. TUJUAN
1. Tujuan Umum
Tujuan dari penulisan makalah ini adalah agar mahasiswa mampu memahami konsep
kebijakan secara menyeluruh serta peranannya dalam kegiatan kesehatan masyarakat.
2. Tujuan Khusus
Dengan penulisan makalah diharapkan mahasiswa mampu untuk memahami :
a. Pengertian Kebijakan
b. Tingkatan dalam Kebijakan
c. Peran dan Fungsi Kebijakan Publik
2

d. Masalah Utama dalam Bidang Kesehatan
e. Isu Kebijakan
f. Siklus Kebijakan
g. Pendekatan dalam Analisis Kebijakan
C. MANFAAT
Penulisan makalah ini menghasilkan manfaat bagi mahasiswa yaitu sebagai berikut.
1. Menambah pemahaman mengenai konsep kebijakan sebagai dasar pemahaman mata
kuliah Administrasi dan Kebijakan Kesehatan.
2. Meningkatkan minat baca serta mencari referensi sebagai dasar pembuatan makalah.
3. Melatih kerjasama tim dalam menyusun dan melatih keterampilan menulis serta
pembuatan makalah.










3

BAB II
TINJAUAN PUSTAKA

A. PENGERTIAN KEBIJAKAN (POLICY)
Kebijakan merupakan terjemahan dari kata policy berasal dari bahasa inggris yang
artinya a course or principle of action adopted or proposed by a government, party,
business, or individual yaitu suatu prinsip tindakan yang diajukan oleh pemerintah,
organisasi, partai atau individu.
PBB mendefinisikan kebijakan sebagai pedoman untuk bertindak. Pedoman tersebut
dapat sederhana atau kompleks, umum atau khusus, luas atau sempit, kabur atau jelas,
longgar atau terperinci, publik atau privat, kualitatif atau kuantitatif.
Sementara Menurut James E. Anderson (1978) kebijakan adalah perilaku dari aktor
(pejabat, kelompok, instansi pemerintah) atau serangkaian aktor dalam suatu bidang
kegiatan tertentu.
Pengertian ini memberikan pemahaman bahwa kebijakan dapat berasal dari seorang
pelaku atau sekelompok pelaku yang berisi serangkaian tindakan yang mempunyai
tujuan tertentu. Kebijakan ini diikuti dan dilaksanakan oleh seorang pelaku atau
sekelompok pelaku dalam rangka memecahkan suatu masalah tertentu.
Kebijakan dan politik tidak dapat dipisahkan. Pengambilan keputusan mengenai tujuan
dari sistem politik itu menyangkut seleksi antara beberapa alternatif dan penyusunan
skala prioritas. Untuk melaksanakan tujuan itu perlu ditentukan kebijaksanaan publik
(public Policy) yang menyangkut pembagian (distribution) atau alokasi (allocation).
James E. Anderson secara lebih jelas menyatakan bahwa yang dimaksud kebijakan
publik adalah kebijakan yang dikembangkan oleh badan-badan dan pejabat-pejabat
pemerintah. Pengertian ini, menurutnya, berimplikasi: (1) bahwa kebijakan selalu
4

mempunyai tujuan tertentu atau merupakan tindakan yang berorientasi pada tujuan, (2)
bahwa kebijakan itu berisi tindakan-tindakan atau pola-pola tindakan pejabat-pejabat
pemerintah, (3) bahwa kebijakan merupakan apa yang benar-benar dilakukan oleh
pemerintah, (4) bahwa kebijakan bisa bersifat positif dalam arti merupakan beberapa
bentuk tindakan pemerintah mengenai suatu masalah tertentu atau bersifat negatif dalam
arti merupakan keputusan pejabat pemerintah untuk tidak melakukan sesuatu, (5) bahwa
kebijakan, dalam arti positif, didasarkan pada peraturan perundang-undangan dan
bersifat memaksa (otoritatif). Dalam pengertian ini, James E. Anderson menyatakan
bahwa kebijakan publik selalu terkait dengan apa yang dilakukan atau tidak dilakukan
oleh pemerintah.
Pernyataan bahwa kebijakan publik terkait dengan pemerintah tidak hanya disampaikan
oleh James E. Anderson. Thomas R. Dye menyatakan Public policy is whatever
governments choose to do or not to do (kebijakan sebagai apa yang dinyatakan dan
dilakukan atau tidak dilakukan oleh pemerintah). Kebijakan itu dapat berupa sasaran atau
tujuan dari program-program pemerintah. Penetapan kebijakan tersebut dapat secara jelas
diwujudkan dalam peraturan-peraturan perundang-undangan atau dalam pidato-pidato
pejabat teras pemerintah serta program-program dan tindakan-tindakan yang dilakukan
pemerintah.
Dalam mendudukkan pengertian kebijakan, James Anderson mencontohkan penggunaan
istilah kebijakan seperti dalam kalimat Kebijakan Ekonomi Amerika, Kebijakan
Minyak Arab Saudi, atau Kebijakan Pertanian Eropa Barat. Menurutnya,
istilah kebijakan dapat juga digunakan untuk istilah yang lebih spesifik dalam arti tidak
hanya dilekatkan untuk penggunaan dalam lingkup makro (baca: negara). Contoh yang
dikemukakan James E. Anderson seperti pada penggunaan dalam kalimat Kebijakan
Kota Chicago dalam Polusi di Danau Michigan dari Milwaukee, Wisconsin.
5

Pengertian lain mengenai kebijakan dikemukakan oleh M. Irfan Islamy. Ia memberikan
pengertian kebijakan publik sebagai serangkaian tindakan yang ditetapkan dan
dilaksanakan atau tidak dilaksanakan oleh pemerintah yang mempunyai tujuan atau
berorientasi pada tujuan tertentu demi kepentingan seluruh masyarakat.
Kebijakan publik yang dikemukakan oleh Irfan Islamy ini mencakup tindakan-tindakan
yang ditetapkan pemerintah. Kebijakan ini tidak cukup hanya ditetapkan tetapi
dilaksanakan dalam bentuk nyata. Kebijakan yang ditetapkan oleh pemerintah tersebut
juga harus dilandasi dengan maksud dan tujuan tertentu. Terakhir, pengertian Irfan
Islamy meniscayakan adanya kepentingan bagi seluruh masyarakat yang harus dipenuhi
oleh suatu kebijakan dari pemerintah.
James Anderson menyatakan adanya keharusan untuk membedakan antara apa yang
ingin dilaksanakan pemerintah dengan apa yang sebenarnya mereka lakukan di lapangan.
Hal ini menjadi penting karena kebijakan bukan hanya sebuah keputusan sederhana
untuk memutuskan sesuatu dalam suatu momen tertentu, namun kebijakan harus dilihat
sebagai sebuah proses. Untuk itulah pengertian kebijakan sebagai suatu arah tindakan
dapat dipahami secara lebih baik bila konsep ini dirinci menjadi beberapa kategori.
Kategori-kategori itu antara lain adalah tuntutan-tuntutan kebijakan (policy demands),
keputusan-keputusan kebijakan (policy decisions), pernyataan-pernyataan kebijakan
(policy statements), hasil-hasil kebijakan (policy outputs), dan dampak-dampak
kebijakan (policy outcomes).
Tuntutan-tuntutan kebijakan adalah tuntutan-tuntutan yang dibuat oleh aktor-aktor
swasta atau pemerintah, ditujukan kepada pejabat-pejabat pemerintah dalam suatu sistem
politik. Keputusan kebijakan dipengertiankan sebagai keputusan-keputusan yang dibuat
oleh pejabat-pejabat pemerintah yang mengesahkan atau memberi arah dan substansi
kepada tindakan-tindakan kebijakan publik. Sedangkan pernyataan-pernyataan kebijakan
6

adalah pernyataan-pernyataan resmi atau artikulasi-artikulasi kebijakan publik. Hasil-
hasil kebijakan lebih merujuk pada manifestasi nyata dari kebijakan, yaitu hal-hal yang
sebenarnya dilakukan menurut keputusan-keputusan dan pernyataan-pernyataan
kebijakan. Adapun dampak-dampak kebijakan lebih merujuk pada akibat-akibatnya bagi
masyarakat, baik yang diinginkan atau tidak diinginkan yang berasal dari tindakan atau
tidak adanya tindakan pemerintah.
Kebijakan publik adalah keputusan-keputusan yang mengikat bagi orang banyak pada
tataran strategis atau bersifat garis besar yang dibuat oleh pemegang otoritas
publik.Sebagai keputusan yang mengikat publik maka kebijakan publik haruslah dibuat
olehotoritas politik, yakni mereka yang menerima mandat dari publik atau orang
banyak,umumnya melalui suatu proses pemilihan untuk bertindak atas nama rakyat
banyak.Selanjutnya, kebijakan publik akan dilaksanakan oleh administrasi negara yang
di jalankan oleh birokrasi pemerintah. Fokus utama kebijakan publik dalam negara
modern adalah pelayanan publik, yang merupakan segala sesuatu yang bisa dilakukan
oleh negara untuk mempertahankan atau meningkatkan kualitas kehidupan orang banyak.
Menyeimbangkan peran negara yang mempunyai kewajiban menyediakan pelayan
publik dengan hak untuk menarik pajak dan retribusi; dan pada sisi lain
menyeimbangkan berbagai kelompok dalam masyarakat dengan berbagai kepentingan
serta mencapai amanat konstitusi.
Dari beberapa pengertian di atas dapat disimpulkan bahwa kebijakan publik merupakan
serangkaian tindakan yang menjadi keputusan pemerintah untuk melakukan atau tidak
melakukan sesuatu yang bertujuan untuk memecahkan masalah demi kepentingan
masyarakat.


7

B. UNSUR-UNSUR DALAM KEBIJAKAN PUBLIK
Kebijakan publik merupakan suatu sistem ilmu yang terdiri dari subsistem, dan dalam
kebijakan publik terdapat dua (2) perspektif, yaitu perspektif proses kebijakan dan
struktur kebijakan. Dari perspektif proses kebijakan terdapat tahapan identifikasi
masalah, tujuan, formulasi kebijakan, pelaksanaan kebijakan dan evaluasi kebijakan.
sedangkan pada perspektif struktur, terdapat lima (5) unsure kebijakan, sebagai berikut :
1. Tujuan kebijakan
Kebijakan yang baik harus mempunyai tujuan yang baik. Tujuan yang baik tersebut
sekurang-kurangnya harus memenuhi 4 kriteria sebagai berikut :
a. Apa yang diinginkan untuk dicapai
b. Bersifat rasional atau realistis (rational or realistic)
c. Jelas (clear)
d. Berorientasi kedepan (future oriented)
2. Masalah
Masalah merupakan unsur yang sangat penting dalam kebijakan. Kesalahan dalam
menentukan masalah secara tepat dapat menimbulkan kegagalan total dalam seluruh
proses kebijakan. Jadi kalau suatu masalah telah dapat diidentifikasi secara tepat,
maka ini berarti sebagian pekerjaan dapat dianggap dikuasai. Sebab, apabila keliru
mengidentifikasi masalah, maka orang terperosok pada anggapan bahwa sebuah
gejala sebagai masalah. Sebagai contoh, kekeliruan mendiagnosa sakit panas pada
tubuh pasien antara orang awam dengan dokter. Demikian juga kekeliruan dalam
merumuskan masalah antara urbanisasi dengan tingkat kriminalitas.
3. Tuntutan (demand)
Secara umum sudah diketahui, bahwa partisipasi merupakan indikasi dari masyarakat
maju. Partisipasi itu dapat berbentuk dukungan, tunttan dan tantangan atau kritik.
8

Seperti halnya prtisipasi pada umumnya, tuntutan dapat bersifat moderat atau radikal.
Kedua sifat ini tergantungtingkat urgensinya, gerahnya masyarakat dan sikap
pemerintah dalam menggapai tuntutan itu. Tuntutan terjadi karena salah satu dari 2
sebab sebagai berikut :
a. Karena terabaikannya kepentigan suatu golongan dalam proses kebijakan ,
sehingga kebijakan yang dibuat pemerintah dirasakan tidak memenuhi atau
merugikan kepentingan mereka.
b. Karena munculnya kebutuhan baru setelah tujuan tercapai atau suatu masalah
terpecahkan.
4. Dampak (I mpact)
Dalam ekonomi, dampak ganda disebut multiplier effect. Misalnya kebijakan dalam
investasi, perpajakan, atau pengeluaran pemerintah untuk membiayai program rutin
atau pembangunan dan sebagainya. Tindakan kebijakan itu membawa pengaruh pada
pertambahan atau pengurangan yang berlipat ganda atas pertambahan pendapatan
masyarakat secara menyeluruh.
Multiplier effect juga dapat terjadi pada bidang social dan politik baik positif maupun
negative. Setiap kebijakan yang bersifat positif ataupun negative dapat berdampak
positif atau negative pula.
5. Sarana (Policy I nstrument)
Suatu kebijakan dilaksanakan dengan menggunakan sarana dimaksud. Sarana
tersebut antara lain berupa kekuasaan, insentif,pengembangan kemampuan, simbolis
dan perubahan kebijakan itu sendiri. Misalnya menghapus becak dan rumah gubuk di
DKI Jakarta menggunakan sarana kekuasaan.
William N. Dunn, menambahkan unsur-unsur didalam kebjakan publik, yaitu:

9

1. Nilai Kebijakan (Policy Value)
Setiap kebijakan selalu mengandung nilai tertentu dan juga bertujuan untuk
menciptakan tatanilai baru atau norma baru dalam organisasi. Seringkali nilai yang
ada di masyarakat atau anggota organisasi berbeda dengan nilai yang ada di
pemerintah. Oleh karena itu perlu partisipasi dan komunikasi yang intens pada saat
merumuskan kebijakan.
2. Siklus kebijakan (Policy cycle)
Proses penetapan kebijakan sebenarnya adalah sebuah proses yang siklis dan bersifat
kontinum, yang terdiri atas tiga tahap:
1) Perumusan kebijakan (Policy Formulation)
2) Penerapan kebijakan (Policy Implementation)
3) Evaluasi kebijakan (Policy Review)
Ketiga tahap atau proses dalam siklus tersebut saling berhubungan dan saling
tergantung, kompleks serta tidak linear, yang ketiganya disebut sebagai Policy
Analysis.
3. Pendekatan dalam Kebijakan
Pada setiap tahap siklus kebijakan perlu disertai dengan penerapan pendekatan
(approaches) yang sesuai. Pada tahap formulasi, pendekatan yang banyak
dipergunakan adalah pendekatan normatif, valuatif, prediktif ataupun empirik. Pada
tahap implementasi banyak menggunakan pendekatan struktural (organisasional)
ataupun pendekatan manajerial. Sedangkan tahap evaluasi menggunakan pendekatan
yang sama dengan tahap formulasi. Pemilihan pendekatan yang digunakan sangat
menentukan tingkat efektivitas dan keberhasilan sebuah kebijakan.


10

C. KRITERIA KEBIJAKAN PUBLIK
Dalam mengambil suatu kebijakan, ada beberapa pilihan yang harus dipertimbangkan
agar kebijakan itu ada manfaatnya atau mendapat respons positif dari masyarakat luas.
Dalam mengambil kebijakan publik ada 6 (enam) kriteria yang harus diperhatikan,
sebagai berikut :
1. Effectiveness (evektifitas), yang mengukur apakah suatu alternatif sasaran yang
dicapai dengan suatu alternatif kebijakan dapat menghasilkan tujuan akhir yang
diinginkan. Misalnya, apakah deregulasi investasi dapat meningkatka pertumbuhan
ekonomi dan memperluas kesempatan kerja.
2. Efficiency (efisiensi), yang selalu menjadi tolok ukur adalah bidang keuangan.
Misalnya dalam mengukur biaya per unit seperti besarnya biaya per meter bujur
sangkar sebuah bangunan, besarnya biaya per kubik air dalam suatu irigasi dan lain-
lain. Dibandingkan dengan efektifitas yang berorientasi kepada kualitas maka
efisiensi lebih berorientasi pada kuantitatif.
3. Adequacy (cukup), yaitu kriteria yang berkaitan dengan variasi antarsumberdaya dan
tujuan yang ingin dicapai :
a Pencapaian sasaran tertentu dengan biaya tertentu
b Pencapaian salah satu diantara banyak sasaran dengan biaya tetap
c Pencapaian tujuan tertentu dengan biaya yang dapat berubah
d Pencapaian salah satu diantara banyak sasaran dengan biaya yang dapat berubah
4. Equity (adil), yaituuntuk mengukur suatu strategi kebijakan yang berhubungan
dengan penyebaran atau pembagian hasil dan ongkos atau pengorbanan diantara
berbagai pihak dalam masyarakat. Misalnya keadilan dalam pemerataan
pembangunan diseluruh indonesia.
11

5. Responsiveness (terjawab), strategi kebijakan dapat memenuhi kebutuhan suatu
golongan atau suatu masalah tertentu dalam masyarakat. Misalnya, kebijakan
pembangunan Indonesia Daerah Tertinggal (IDT) untuk menjawab agar
pembangunan diwilayah IDT menyejahterakan masyarakat dimana masyarakat kota
lebih dahulu menikmati, baik proses maupun hasil pembangunan.
6. Approriatness (tepat), yaitu kombinasidari kriteria diatas yang saling mendukung
atau ada kriteria yang cocok tapi tidak untuk kriteria lain tetapi akhirnya harus
dilakukan dalam rangka terwujudnya suatu kebijakan pilihan terakhir. Misalnya,
kebijakan menaikkan BBM secara adil tidak terakomodasi tetapi dari sudut efficiency
sangat bermanfaat.
D. BERBAGAI TINGKAT DAN CONTOH KEBIJAKAN
Kebijakan secara umum dapat dibedakan dalam tiga tingkatan : kebijakan umum,
kebijakan pelaksanaan, dan kebijakan teknis.
1. Kebijakan umum
Kebijakan umum adalah kebijakan yang menjadi pedoman atau petunjuk
pelaksanaan baik yang bersifat positif ataupun bersifat negatif yang meliputi
keseluruhan wilayah atau instansi yang bersangkutan. Suatu hal yang perlu diingat
adalah pengertian umum di sini bersifat relatif. Maksudnya, untuk wilayah negara,
kebijakan umum mengambil bentuk undang-undang atau keputusan presiden dan
sebagainya. Sementara untuk suatu provinsi, selain dari peraturan dan kebijakan
yang di ambil pada tingkat pusat juga ada keputusan gubernur atau peraturan daerah
yang diputuskan oleh DPRD.
Agar suatu kebijakan umum dapat menjadi pedoman bagi tingkatan kebijakan di
bawahnya, ada beberapa kriteria yang harus dipenuhi.
12

a. Cakupan kebijakan itu meliputi keseluruhan wawasannya. Artinya, kebijakan itu
tidak hanya meliputi dan ditujukan pada aspek tertentu atau sektor tertentu.
b. Tidak berjangka pendek. Masa berlakunya atau tujuan yang ingin dicapai dengan
kebijakan tersebut berada dalam jangka panjang ataupun tidak mempunyai batas
waktu tertentu. Karena itu tujuan yang digambarkan sebagai kebijakan sering kali
dianggap orang tidak jelas. Istilah tidak jelas ini tidak tepat. Tujuan jangka
panjang lebih dapat disebut samar-samar karena gambarannya yang bersifat
umum. Keadaan ini hampir dapat disamakan dengan penglihatan kita bila melihat
seorang wanita cantik dari jarak dua kilometer. Sosoknya tidak akan terlihat
dengan jelas. Kecantikannya hanya tergambar secara umum dalam bentuk
keseluruhan. Gambarannya jelas berada dari penglihatan dalam jarak lima puluh
meter. Bahkan dapat dikatakan aneh kalau dalam jarak dua kilometer dia terlihat
dengan jelas. Dengan kata lain, dalam suatu kebijakan umum tidak tepat untuk
menetapkan sasarannya secara sangat jelas dan rumusanya secara teknis.
Rumusan yang demikian akan menghadapi kekakuan dalam perubahan waktu
jangka panjang dan akan mengalami kesulitan untuk diberlakukan dalam
wilayah-wilayah kecil yang berbeda.
c. Strategi kebijakan umum tidak bersifat operasional. Seperti halnya pada
pengertian umum, pengertian operasional atau teknis juga bersifat relatif. Sesuatu
yang dianggap umum untuk tingkat kabupaten mungkin dianggap teknis atau
operasional untuk tingkat provinsi dan sangat operasional dalam pandangan
tingkat nasional. Namun, sekalipun suatu kebijakan bersifat umum, tidak berarti
kebijakan tersebut bersifat sederhana. Makin umum suatu kebijakan, makin
kompleks dan dinamis kebijakan tersebut. Hal ini disebabkan karena pada tingkat
kebijakan umum banyak aspek yang terlibat, banyak dimensi ilmu yang
13

diperlukan untuk menganalisisnya dan banyak pihak yang terkait. Sebaliknya
semakin teknis suatu kebijakan, semakin tidak kompleks kebijakan itu.
2. Kebijakan pelaksanaan
Kebijakan pelaksanaan adalah kebijakan yang menjabarkan kebijakan umum. Untuk
tingkat pusat, peraturan pemerintah tentang pelaksanaan suatu undang-undang, atau
keputusan menteri yang menjabarkan pelaksanaan keputusan presiden adalah
contoh dari kebijakan pelaksanaan. Untuk tingkat provinsi, keputusan bupati atau
keputusan seorang kepala dinas yang menjabarkan keputusan gubernur atau
peraturan daerah bisa jadi suatu kebijakan pelaksanaan.
3. Kebijakan teknis
kebijakan teknis adalah kebijakan operasional yang berada di bawah kebijakan
pelaksanaan itu. Secara umum dapat disebutkan bahwa kebijakan umum adalah
kebijakan tingkat pertama, kebijakan pelaksanaan adalah kebijakan tingkat ke dua,
dan kebijakan teknis adalah kebijakan tingkat ke tiga atau yang terbawah.
Lembaga Administrasi Negara (1997), mengemukakan tingkatan dalam kebijakan publik
sebagai berikut:
1. Lingkup nasional
a. Kebijakan nasional
Kebijakan Nasional adalah adalah kebijakan negara yang bersifat fundamental
dan strategis dalam pencapaian tujuan nasional/negara sebagaimana tertera dalam
Pembukaan UUD 1945.
Yang berwenang menetapkan kebijakan nasional adalah MPR, Presiden, dan
DPR.
Kebijakan nasional yang dituangkan dalam peraturan perundang-undangan dapat
14

berbentuk: UUD, Ketetapan MPR, Undang-undang (UU), Peraturan Pemerintah
Pengganti Undang-undang (PERPU).
b. Kebijakan umum
Kebijakan umum adalah kebijakan Presiden sebagai pelaksanaan UUD, TAP
MPR, UU,-untuk mencapai tujuan nasional. Yang berwenang menetapkan
kebijakan umum adalah Presiden.
Kebijakan umum yang tertulis dapat berbentuk: Peraturan Pemerintah (PP),
Keputusan Presiden (KEPPRES), Instruksi Presiden (INPRES).
c. Kebijakan pelaksanaan
Kebijaksanaan pelaksanaan adalah merupakan penjabaran dari kebijakan
umumsebagai strategi pelaksanaan tugas di bidang tertentu. Yang berwenang
menetapkan kebijakan pelaksanaan adalah menteri/pejabat setingkat menteri dan
pimpinan LPND.Kebijakan pelaksanaan yang tertulis dapat berbentuk Peraturan,
Keputusan, Instruksi pejabat tersebut di atas.
2. Lingkup wilayah daerah
a. Kebijakan umum
Kebijakan umum pada lingkup Daerah adalah kebijakan pemerintah daerah
sebagai pelaksanaan azas desentralisasi dalam rangka mengatur urusan Rumah
Tangga Daerah.
Yang berwenang menetapkan kebijakan umum di Daerah Provinsi adalah
Gubernur dan DPRD Provinsi. Pada Daerah Kabupaten/Kota ditetapkan oleh
Bupati, Walikota dan DPRD Kabupaten/Kota. Kebijakan umum pada tingkat
Daerah dapat berbentuk Peraturan Daerah (PERDA) Provinsi dan PERDA
Kabupaten/Kota.

15

b. Kebijakan pelaksanaan
Kebijakan pelaksanaan pada lingkup Wilayah/Daerah ada 3 macam:
1) Kebijakan pelaksanaan dalam rangka desentralisasi merupakan realisasi
pelaksanaan PERDA;
2) Kebijakan pelaksanaan dalam rangka dekonsentrasi merupakan pelaksanaan
kebijakan nasional di Daerah;
3) Kebijakan pelaksanaan dalam rangka tugas pembantuan (medebewind)
merupakan pelaksanaan tugas Pemerintah Pusat di Daerah yang
diselenggarakan oleh Pemerintah Daerah.
Yang berwenang menetapkan kebijakan pelaksanaan adalah:
1) Dalam rangka desentralisasi adaiah Gubernur/ Bupati/Walikota
2) Dalam rangka dekonsentrasi adalah Gubernur/ Bupati/Walikota
3) Dalam rangka tugas pembantuan adalah Gubernur/ Bupati/Walikota
Dalam rangka pelaksanaan desentralisasi dan tugas pembantuan berupa
Keputusan-keputusan dan Instruksi Gubernur/Bupati/Walikota.
Dalam rangka pelaksanaan dekonsentrasi berbentuk Keputusan
Gubernur/Bupati/Walikota.
Sementara tingkatan kebijakan berdasarakan sifat, antara lain :
1. Tingkat Makro
Kebijakan Makro melibatkan masyarakat secara keseluruhan dan para pemimpin
pemerintah umumnya dalam pembentukan kebijakan publik. Kebijakan Makro
merupakan kebijakan yang dapat mempengaruhi seluruh negeri (nasional). Misalnya
Undang-Undang, Peraturan Pemerintah (PP), Keputusan Menteri Kesehatan, dan
lainnya. Kebijakan Makro melibatkan komunitas secara keseluruhan dan para
pemimpin pemerintah daerah pada umumnya dalam lingkup untuk kebijakan publik.
16

Partisipan di area kebijakan makro termasuk presiden, eksekutif, legislatif, media
komunikasi, juru bicara kelompok, dan lainnya.
Contoh Kebijakan Makro dalam bidang kesehatan adalah Peraturan Menteri
Kesehatan Republik Indonesia Nomor 1464/MenKes/Per/X/2010 tentang Ijin dan
Penyelenggaraan Praktik Bidan. Sumber Hukum dan Tata Urutan Peraturan
Perundang-undangan, tata urutan peraturan perundang-undangan Republik Indonesia
adalah:
1) Undang-Undang Dasar 1945: merupakan hukum dasar tertulis Negara Republik
Indonesia, memuat dasar dan garis besar hukum dalam penyelenggaraan negara.
2) Ketetapan Majelis Permusyawaratan Rakyat Republik Indonesia: merupakan
putusan Majelis Permusyawaratan Rakyat (MPR) sebagai pengemban kedaulatan
rakyat yang ditetapkan dalam sidang-sidang MPR.
3) Undang-Undang: dibuat oleh Dewan Perwakilan Rakyat (DPR) bersama Presiden
untuk melaksanakan UUD 1945 serta TAP MPR-RI.
4) Peraturan Pemerintah Pengganti Undang-undang (Perpu)
5) Peraturan Pemerintah: dibuat oleh Pemerintah untuk melaksanakan perintah
undang-undang.
Keputusan Presiden: bersifat mengatur dibuat oleh Presiden untuk menjalankan fungsi
dan tugasnya berupa pengaturan.
2. Tingkat messo
Kebijakan Meso biasanya berfokus pada kebijakan tertentu atau area fungsional,
seperti angkutan udara niaga, kegiatan perluasan pertanian, pembangunan dermaga
dan sungai, atau pemberian hak paten. Biasanya mencakup sarana oleh swasta
maupun pemerintah pada tingkat setempat. Target pelaksanaan dari kebijakan meso
dapat digunakan oleh umum atau perseorangan, misalnya : untuk memperkuat
17

dukungan dalam lingkungan bisnis dan untuk mengubah bentuk struktural suatu
otonomi daerah. Terbentuknya kebijakan Meso ini disebabkan tidak semua orang
peduli terhadap kebijakan publik yang telah ada, banyak masyarakat yang hanya
tertarik pada satu bidang saja misalnya pejabat atau warga negara yang benar-benar
tertarik dalam kebijakan pelayaran maritim mungkin memiliki minat yang kecil atau
bahkan tidak ada dalam kebijakan kesehatan.
Contoh dari Kebijakan Meso dalam bidang kesehatan adalah Peraturan Daerah Kota
Surabaya Nomor 5 Tahun 2008 Tentang Kawasan Tanpa Rokok dan Kawasan
Terbatas Merokok. Contoh di atas membuktikan bahwa Kebijakan Meso pada suatu
daerah memiliki kebijakan yang berbeda.
3. Tingkat mikro
Kebijakan mikro lebih melibatkan upaya yang dilakukan oleh individu tertentu, suatu
perusahaan, atau komunitas tertentu yang hanya bertujuan untuk medapatkan
keuntungan bagi pihak mereka sendiri. Kebijakan mikro yang menjadi kompetensi
pada umumnya pelaku bisnis swasta, biasanya mencakup strategi untuk peningkatan
produktivitas manajerial, pengembangan mutu Sumber Daya Manusia (SDM), dan
jejaringan kerja (networking).Dalam suatu kebijakan mikro, pihak-pihak yang
bersangkutan dalam suatu instansi tertentu cenderung memiliki peraturan-peraturan
atau undang-undang pribadi tanpa campur tangan dari pemerintah. Suatu perusahaan
ingin keputusan yang menguntungkan bagi perusahaanya sendiri, bagi beberapa pihak
dalam kebijakn mikro ini, tindakan dan keputusan pemerintah tidak begitu
diperhatikan selama campur tangan dari pemerintah tersebut mendatangkan kerugian
bagi penganut kebijakan mikro.
Contoh kebijakan mikro adalah penerapan kebijakan dalam Fakutas Kesehatan
Mayarakat tentang Tatacara berpakaian yang sopan tidak etat dan bersepatu dalam
18

lingkup fakultas. Hal ini dikategorikan sebagai Kebijakan Mikro karena peraturan
tersebut hanya berlaku dalam lingkup organisasi (FKM UNAIR).
E. PERAN DAN FUNGSI KEBIJAKAN PUBLIK
Menurut Brian W. Hogwood dan Lewis A. Gunn, terdapat sepuluh macam peran
kebijakan, yaitu:
1. Policy as a Label for a Feld of Activity (Kebijakan sebagai Sebuah Label atau
Merk bagi Suatu Bidang Kegiatan Pemerintah)
Penggunaan istilah kebijakan paling sering kita jumpai adalah dalam konteks
pernyataan-pernyataan umum mengenai kebijakan ekonomi (economic policy)
pemerintah., kebijakan social (social policy) pemerintan atau kebijakan luar negri
(foreign policy) pemerintah. Dalam lingkup label yang masih umumini kita masih
dapat menemukan hal-hal lebih spesifik yang mengacu kepada kabijakan pemerintah
tersebut. Beberapa contoh dapat dikemukakan disini. Misalnya, dalam lingkup
kebijakan ekonomi pemerintah Indonesia, ada kebijakan imbal dagang dengan
Negara-negara di timor tengah, kebijakan memberikan tax holiday kepada investor
asing, kebijakan penghematan energy, kebijakan penangulangan kemiskinan
perkotaan, kebijakan penigkatan ekspor non migas dan kebijakan privatisasi badan
usaha milik Negara (BUMN)
Dalam lingkup kebijakan social, misalnya ada kebijakan memberikan vaksin polio
secara gratis bagi ribuan anak dari kelangan keluarga miskin, pemberian beras untuk
keluarga miskin (raskin) atau kebijakan pemberian kredit murah untuk perumahan
rakyat dan lain sebagainya.
Konsep lain yang meski lebih abstrak sifatnya, namun bermanfaat adalah yang
disebut ruang kebijakan (policy space). Konsep ini dapat kita pergunakan untuk
menggambarkan bagaiamana suatu ruang kebijakan tertentu cenderung semakin
19

padat sepanjang tahun, yang ditandai dengan semakin gencarnya campur tangan
pemerintah dan semakin kompleksnya interaksi antar instansi pemerintah yang
terlibat didalamnya. Sebaliknya, konsep itu juga dapat kita pakai untuk
menggambarkan betapa pada ruang kebijakan tertentu masih relative kosong dari
campur tangan pemerintah.
2. Policy as an Expression of General Purpose or Desired State of Affairs
(Kebijakan sebagai Suatu Pernyataan Mengenai Tujuan Umum atau Keadaan
Tertentu yang Dikehendaki)
Istilah kebijakan kerapkali juga dipakai untuk menunjukkan adanya pernyataan-
pernyataan kehendak ( keinginan ) pemerintah mengenai tujuan-tujuan umum dari
kegiatan-kegiatan yang dilakukannya dalam suatu bidang tertentu, atau mengenai
keadaan umum yang diharapkan dapat dicapai dalam kurun waktu tertentu.
Beberapa contoh mengenai pernyataan kehendak dari pemerintah tersebut misalnya,
keinginan pemerintah untuk mencapai masyarakat yang adil dan makmur
berdasarkan pancasila, keinginan pemerintah untuk meningkatkan kualitas
pendidikan, keinginan pemerintah untuk meningkatkan swasembada pangan,
menciptakan disiplin nasional, dan keinginan pemerintah untuk memberantas KKN.
Memang sebagai sebuah pernyataan kehendak, kosep kebijakan dalam pengertian
seperti itu jelas belum membumi atau belum operasional dan dalam banyak hal ia
masih sebatas wacana, lebih merupakan retorika politik ketimbang kenyataan.
3. Policy as Spesific Proposals (Kebijakan sebagai Usulan-Usulan Khusus)
Kebijakan kadang kala juga dimaksudkan untuk menunjukkan adanya usulan-usulan
tertentu (spesifik), baik yang dilontarkan oleh mereka yang berada diluar struktur
pemerintah (kelompok-kelompok kepentingan atau pertain politik) maupun yang
disampaikan oleh mereka yang berada di struktur pemerintahan semisal anggota
20

kebinet agar dilaksanakan oleh pemerintah. Usulan-usulan tersebut biasanya
dimaksudkan untuk mempengaruhi proses pengesahan kebijakan mungkin bersifat
sementara, atau terkait dengan usulan-usulan lainnya, atau mungkin pula
menunjukkan cara-cara untuk mencapai tujuan-tujuan yang lebih besar (makro).
4. Policy as Decision of Government (Kebijakan sebagai Keputusan-Keputusan
Pemerintah)
Suatu keputusan pemerintah harus mendapat pengesahan agar dapat menjadi suatu
kebijakan publik. Peluang bagi setiap keputusan pemerintah apakah pada akhirnya
akan mendapat pengesahan dari parlemen (DPR), atau sebaliknya ditolak, sedikit
banyak akan ditentukan oleh mekanisme dan corak struktur politik yang berlaku di
masing-masing sistem politik.
5. Policy as Formal Authorization (Kebijakan sebagai Bentuk Otorasi atau
Pengesahan Formal)
Apabila pada suatu saat seorang menteri menyatakan bahwa pemerintah telah punya
kebijakan mengenai suatu bidang permasalahan tertentu, maka yang biasanya diacu
olehnya adalah adanya undang-undang yang telah disahkan oleh DPR atau adanya
seperangkat peraturan pemerintah (PP) yang memungkinkan agar suatu tindakan
tertentu dapat dilaksanakan. Sering pula dikatakan oleh para pejabat pemerintah
setingkat direktur jendral (Dirjen) atau sekretaris jendral (Sekjen) jika suatu
rancangan Undang-Undang, maka dianggap bahwa kebijakan itu telah
diimplementasikan.
6. Policy as Programme (Kebijakan sebagai Program)
Program pada umumnya adalah suatu lingkup kegiatan pemerintah yang relatif
khusus dan cukup jelas batas-batasnya. Dalam konteks program itu sendiri biasanya
akan mencakup serangkaian kegiatan yang manyangkut pengesahan/legislasi
21

pengorganisasian danpengerahan atau penyediaan sumber-sumber daya yang
diperlukan.
7. Policy as Output (Kebijakan sebagai Keluaran)
Sebagai keluaran, maka kebijakan itu dilihat dari apa yang senyatanya dihasilkan
atau diberikan oleh pemerintah, sebagai kebalikan dari apa yang secara verbal telah
dijanjikan atau telah disahkan lewat undang-undang. Keluaran itu bentuknya macam-
macam, misalnya pemberian manfaat secara langsung (berupa uang), pemberian
pelayanan kepada publik berupa barang (air bersih atau beras untuk orang miskin)
atau jasa tertentu (pemberian vaksin polio), pemberlakuan peraturan-peraturan,
himbauan-himbauan simbolik atau pengumpulan pajak. Dengan demikian, bentu
keluaran-keluaran itu dapat saja berbeda antara kebijakan yang satu dnegan yang
lainnya.
8. Policy as Outcome (Kebijakan sebagai Hasil Akhir)
Cara akhir untuk memahami makna kebijakan adalah dengan melihatnya dari sudut
hasil akhirnya, yaitu dari apa yang senyatanya telah dicapai. Meski penting, dalam
praktik upaya untuk menarik garis pembeda antara keluaran-keluaran kebijakan dan
hasil akhir kebijakan (dampak dari kegiatan-kegiatan tersebut) tidaklah begitu
mudah. Patut dicatat, bahwa cara memahami kebijakan dari sudut hasil akhir itu akan
memungkinkan kita untuk memberikan penilaian mengenai apakah tujuan
formal/normatif dari suatu kebijakan benar-benar telah terbukti terwujud dalam
praktik kebijakan yang sebenarnya.
9. Policy as a Theory or Model (Kebijakan sebagai Teori atau Model)
Semua kebijakan, pada dasarnya mengandung asumsi-asumsi mengenai apa yang
dapat dilakukan oleh pemerintah dan akibat yang ditimbulkan. Asumsi-asumsi ini
memang jarang dikemukakan secara terus terang atau eksplisit. Namun, kebijakan
22

publik itu pada umumnya memuat suatu teori atau model tertentu yang manyiratkan
adanya hubungan sebab akibat.
10. Policy as Process (Kebijakan sebagai Proses)
Jika konsep kebijakan publik kita pandang sebagai proses, yakni sebagai proses
politik, maka oleh sebagian pakar adakalanya hal tersebut dipersepsikan sebagai
sebuah siklus.disini pusat perhatian akan diberikan kepada tahap-tahap yang ada pada
siklus tersebut. Dilihat sebagai sebuah siklus, maka pembuatan kebijakan (public
policy making) akan bermula dari adanya isu-isu tertentu yang dianggap oleh
pemerintah sebagai suatu masalah, kemudian pemerintah mulai mencari alternatif-
alternatif tindakan kearah pemecahannya, dilanjutkan dengan adopsi kebijakan serta
diimplementasikan oleh institusi atau personel terkait, dievaluasi, diubah dan pada
kahirnya akan diakhiri atas dasar keberhasilannya.
Sementara fungsi dari kebijakan publik antara lain :
1. Mencapai beberapa tujuan luas yang mempengaruhi segmen besar warga suatu
negara atau publik.
Kebijakan publik akan mengatur segala kepentingan yang berpengaruh pada aktivitas
manusia yang dipandang perlu untuk diatur dan diintervensi oleh pemerintah atau
aturan sosial. Segmen besar yang dimaksud adalah berbagai bidang, seperti sosial,
politik, ekonomi, kesehatan, pertahanan, keamanan, pendidikan, dan lainnya. Misal
pada Undang-Undang Nomor 36 Tahun 2009 tentang Kesehatan.
2. Menekan dan mendorong aktivitas masyarakat pada suatu negara.
Misal Peraturan Daerah Kota Surabaya Nomor 5 Tahun 2008 tentang Kawasan
Tanpa Rokok dan Kawasan berbatasan Rokok.
3. Mewujudkan campur tangan dan pengaturan pemerintah terhadap kehidupan
masyarakatnya di berbagai bidang.
23

Kebijakan ini berfungsi selain untuk mengatasi masalah ekonomi karena
melonjakkan harga minyak dunia, juga berfungsi untuk menstabilkan dan menjaga
sumberdaya alam yang dimiliki oleh negara Indonesia yang sekarang ini telah
menipis.
4. Melindungi dan menjaga kepentingan dan keinginan seluruh masyarakat
Misal ketersediaan udara bersih, air bersih, kesehatan yang baik, ekonomi yang
inovatif, perdagangan yang aktif, pencapaian pendidikan yang tinggi, rumah yang
layak, kemiskinan yang rendah, tingkat kriminal yang rendah, dan lainnya.
5. Membangun lingkungan yang memungkinkan setiap pelaku, baik bisnis
maupun non bisnis untuk mampu mengembangkan diri menjadi pelaku-pelaku
yang kompetitif.
6. Melakukan serangan frontal terhadap isu publik.\
Misal Jaminan Persalinan (Jampersal) merupakan kebijakan pemerintah yang
bertujuan untuk menjawab isu publik mengenai tingginya tingkat kematian ibu akibat
pelayanan proses persalinan yang buruk. Diharapkan pelaksanaan kebijakan ini dapat
berkontribusi menurunkan Angka Kematian Ibu di Indonesia yang terbilang cukup
tinggi.
7. Membantu untuk pengaturan analisis isu perdebatan yang sedang terjadi
maupun akan terjadi di masa mendatang.
F. MASALAH UTAMA DALAM BIDANG KESEHATAN
Ada bermacam-macam kebijakan kesehatan yang berlaku di Indonesia, baik kebijakan
lama maupun kebijakan baru serta kebijakan-kebijakan pembaharuan dari kebijakan-
kebijakan yang sudah ada. Dalam implementasinya, kebijakan-kebijakan tersebut tidak
jarang mengalami hambatan, penolakan dan masalah-masalah dikarenakan berbagai
faktor yang kondisional. Dalam hal ini penulis mengambil contoh program Jampersal
24

sebagai salah satu kebijakan kesehatan dan menganalisis masalah dalam
implementasinya.
Latar Belakang Jampersal
Jampersal diluncurkan pada bulan Januari 2011 oleh pemerintah Indonesia sebagai upaya
terobosan untuk mengurangi tingginya Angka Kematian Ibu (AKI) dan Angka Kematian
Balita dan Anak (AKBA) di Indonesia yang masih jauh dari target pencapaian MDGs
pada tahun 2015, dan dari target pencapaian RPJMN.
Kemenkes menggambarkan tingginya AKI dan AKB adalah akibat dari faktor resiko
keterlambatan yang dikenal sebagai Tiga Terlambat, yaitu:
1. Terlambat dalam mengambil pemeriksaan kehamilan (terlambat mengambil
keputusan)
2. Terlambat dalam memperoleh pelayanan persalinan dari tenaga kesehatan
3. Terlambat sampai di fasilitas kesehatan pada saat dalam keadaan emergency.
Hasil Riskesdas 2010 menunjukkan bahwa persalinan yang ditolong oleh tenaga
kesehatan pada kelompok sasaran miskin (Kuintil 1) baru mencapai 63,9%, jauh dari
persentase nasional yaitu 82,2%.
Sedangkan persalinan yang dilakukan di fasilitas kesehatan masih mencakup 55,4%,
sisanya di rumah dan tempat lain. Di antara yang melahirkan di rumah, masih terdapat
40,2% yang ditolong oleh non nakes. Hal ini disebabkan oleh kesulitan akses ke fasilitas
kesehatan dan tenaga kesehatan bagi ibu dan melahirkan baik karena hambatan geografis
maupun keuangan, dan perawatan saat melahirkan dan sesaat setelah melahirkan, dimana
90% komplikasi terjadi pada masa-masa ini.
Turunnya angka prevalensi penggunaan alat kontrasepsi pada masa setelah Orde Baru
juga berpengaruh dalam menyumbang pada kenaikan jumlah kehamilan beresiko.
Dengan kebijakan yang inkremental saja, Indonesia akan kesulitan mencapai target-
25

target tersebut, sehingga dibutuhkan kebijakan yang sifatnya lebih merupakan suatu
gebrakan (breakthrough) yang dapat mengakselerasi pencapaian target penurunan AKI di
Indonesia. Oleh karena itulah Kementerian Kesehatan RI pada bulan Januari 2011
meluncurkan Jaminan Persalinan (Jampersal).
Pengertian dan Tujuan Jampersal
Definisi Jampersal ialah Jaminan pembiayaan yang digunakan untuk pemeriksaan
kehamilan, pertolongan persalinan, pelayanan nifas termasuk pelayanan KB pasca
persalinan dan pelayanan bayi baru lahir.
Secara umum, Jampersal bertujuan untuk menjamin akses pelayanan persalinan yang
dilakukan oleh dokter atau bidan dalam rangka menurunkan AKI dan AKB. Sedangkan
tujuan khususnya adalah:
1. Meningkatnya cakupan pemeriksaan kehamilan, pertolongan persalinan, dan
pelayanan nifas ibu oleh tenaga kesehatan yang kompeten.
2. Meningkatnya cakupan pelayanan:
a. bayi baru lahir
b. KB pasca persalinan.
c. penanganan komplikasi ibu hamil, bersalin, nifas, bayi baru lahir dan KB pasca
persalinan oleh tenaga kesehatan yang kompeten.
3. Terselenggaranya pengelolaan keuangan yang efisien, efektif, transparan, dan
akuntabel.
Jampersal adalah perluasan kepesertaan Jamkesmas (Jaminan Kesehatan Masyarakat),
namun bersifat universal, pada semua kelompok pendapatan dan tidak hanya mencakup
masyarakat miskin saja. Jampersal juga bersifat portable, yaitu tidak hanya berlaku di
wilayah tertentu saja, dan berjenjang (pusat, provinsi, kabupaten/kota), yang merupakan
bagian integral dari Jamkesmas dan dikelola mengikuti tata kelola Jamkesmas.
26

SEKILAS IMPLEMENTASI JAMPERSAL DI INDONESIA
Walaupun banyak pihak mengakui bahwa program Jampersal ini adalah program yang
bertujuan sangat baik, namun karena baru diluncurkan pada awal tahun 2011, masih
belum banyak yang memahami aturan mainnya. Dari beberapa banyak pemantauan
melalui pemberitaan dimedia massa dan riset-riset awal mengenai implementasinya,
nyata bahwa beberapa permasalahan klasik seperti minimnya sosialisasi, kerumitan
prosedur pengklaiman pembayaran dan kurangnya kompensasi terutama bagi rumah
sakit swasta dan bidan praktek swasta. Beberapa hal sudah diperbaiki dalam Juknis baru
yang terbit pada Desember 2011 menggantikan Juknis sebelumnya pada Maret 2011,
dimana ada kenaikan dana pusat dari Rp 1,2 triliun menjadi 1,6 trilyun sehingga
membantu menaikkan biaya persalinan normal dari Rp 350.000 menjadi Rp 500.000 dan
pemeriksaan kandungan dari Rp 10.000 menjadi Rp 20.000 per pemeriksaan. Berikut
adalah beberapa isu yang diidentifikasi terjadi di beberapa wilayah di Indonesia
semenjak Jampersal diluncurkan.
Juknis dan dana yang terlambat turun ke daerah, adalah hambatan yang terjadi
diawal peluncuran sehingga terjadi penundaan implementasi Jampersal. Jampersal
seyogyanya dimulai pada bulan April 2011, namun di banyak daerah baru dimulai
beberapa bulan sesudahnya. Di Jombang, Jawa Timur misalnya, program baru dimulai
bulan Juni 2011 dan dana baru diturunkan Rp 1 miliar dari Rp 3,5 miliar yang
dianggarkan. DI Bantul, baru dimulai pada bulan Juli 2011, sedangkan di Bengkulu baru
dimulai bulan Agustus 2011.
Karena besaran tanggungan yang kurang, masih memerlukan dana talangan dari
Pemda, atau bahkan di bawah jumlah yang ditanggung Pemda. Pada periode
pertama peluncuran Jampersal misalnya, Pemda Jatim membuat statement bahwa mereka
akan menalangi kekurangan biaya dari dana Jampersal, sedangkan para bidan di wilayah
27

Bantul mengatakan bahwa besaran dana yang ditanggung Pemda lebih besar dari yang
ditanggung Jampersal, terutama tahun 2011 yang masih sebesar Rp 350.000 dibanding
yang ditanggung Pemda Bantul sebesar Rp. 568.000.
Proses pelaksanaan dan pengajuan klaim yang rumit. Ini dikhawatirkan terutama
oleh para bidan dan rumah sakit swasta yang menilai kerumitan ini serupa dengan
kerumitan yang mereka alami ketika akan mengklaim biaya pelayanan Jamkesmas,
padahal mereka harus menggaji karyawan dan membeli obat-obatan penunjang dengan
segera.
Tingkat kunjungan ibu hamil dan melahirkan meningkat. Di Puskesmas Benayang,
Kota Pontianak misalnya, sebagai Puskesmas PONED Poned (Pelayanan Obstetri dan
Neonatal Emergensi Dasar), jumlah kunjungan meningkat tiga kali lipat dari rata-rata 20-
25 persalinan per bulan menjadi 58 orang, per hari mencapai 2-3 orang. Namun
demikian, di beberapa tempat lain, kunjungan ke Puskesmas malah menurun karena
adanya aturan bahwa persalinan dengan kesulitan, jika ditanggung oleh Jampersal, harus
dilakukan pada fasilitas pelayanan lanjutan, yaitu di rumah sakit (RS). Akibatnya,
Puskesmas yang walaupun mempunyai fasilitas obgyn, menjadi kekurangan pengunjung
karena pengunjung jadinya berjejalan di RS rujukan, seperti yang terjadi di Puskesmas
Mergangsang, Bantul.
Sosialisasi yang masih kurang, sehingga kebanyakan masyarakat belum memahami
bahwa mereka memiliki hak untuk mengakses pelayanan-pelayanan yang disediakan
melalui skema Jampersal. Akibatnya misalnya, masyarakat belum memahami tentang
portabilitas, dan merasa terlalu rumit untuk mengakses Jampersal. Masyarakat paling
miskin yang tidak memiliki identitas tetap sulit mengakses karena tidak mempunyai KTP
atau sulit mendapatkan Surat Keterangan, hambatan yang sama yang mereka hadapi
untuk mengakses Jamkesmas.
28

Penyerapan anggaran Jampersal masih sangat rendah, yang juga adalah akibat
sosialisasi yang kurang. Contohnya di Medan, pada tahun pertama pelaksanaan, hanya
Rp 106 juta dari Rp 9,3 milyar alokasi anggaran yang terserap, di Tangerang Selatan, 21
persen, dan di Bintan 14 persen. Di Banyuwangi, bahkan hanya sekitar 3 persen dari
anggaran yang dialokasikan untuk Jampersal yang terserap, begitu juga di Batam dan di
banyak daerah lain.
Alternatif Kebijakan
Alternatif kebijakan yang bisa digunakan untuk menurunkan AKI da AKB yakni dengan
pelatihan kepada dukun-dukun beranak di daerah pedesaan, akan tetapi hal ini kurang
begitu berpengaruh karena keselamatan ibu dan bayi masih belum terjamin walaupun
ditangan dukun yang terlatih. Alternatif lainnya guna menurunkan AKI dan AKB adalah
dengan membatasi jumlah anak yang dimiliki dalam satu keluarga, dengan jumlah anak
yang sedikit maka jumlah kelahiran pun akan berkurang sehingga berdampak pada
penurunan AKI dan AKB, sebenarnya pembatasan anak ini masuk dalam domain
keluarga berencana (KB), tetapi kenyataannya program KB ini masih dalam proses perlu
ditingkatkan fungsi dan peranannya. Kombinasi antara program KB dan Jampersal
adalah kombinasi yang bagus dan saling menunjang untuk menurunkan AKI dan AKB.
Implementasi Jampersal dan Program KB
Berkaitan dengan adanya kebijakan Jampersal yang diikuti dengan program Keluarga
Berencana (KB), maka Badan Kependudukan dan Keluarga Berencana Nasional
(BKKBN) berupaya untuk mengintegrasikan program KB Nasional dalam Jampersal
sebagai salah satu komponen yang rnenjadi perhatian untuk mempercepat pencapaian
target MDG's. Dalam hal ini BKKBN akan menjamin terpenuhinya alat, obat,
kontrasepsi dan sarana pendukung program keluarga berencana yang diperlukan untuk
29

kelancaran penyelenggaraan pelayanan kontrasepsi pasca persalinan dan pasca
keguguran.
Menurut Kepala Badan Kependudukan dan Keluarga Berencana Nasional, DR.Dr.
Sugiri Syarief,MPA, metode kontrasepsi yang menjadi prioritas program KB Nasional
daiam Jampersal adalah Metode Kontrasepsi Jangka Panjang (MKJP) yang terdiri dari
pelayanan Medis Operatif Wanita (MOW), Medis Operatif Pria (MOP), alat kontrasepsi
kondom, ir"nplan,suntikan, pil dan pemasangan IUD. Salah satu program KB yang
disarankan untuk Jampersal adalah metode kontrasepsi jangka panjang yaitu pemasangan
IUD.
Namun sayangnya, tidak semua peserta yang menjalankan program Jampersal mengikuti
program KB tersebut.Saat ini penggunaan KB pada program Jarnpersal baru mencapai
45 persen dari peserta yang mengikuti Jampersal. Hal itu dikarenakan kurangnya
informasi dan rnotivasi yang diberikan oleh provider untuk menyarankan peserta
Jampersal untuk mengikuti program KB. Bahkan ada bidan yang hanya melayani
Jampersalnya saja tanpa melayani program KB.
Menurutnya, ada beberapa pertimbangan rnengapa para provider tidak melanjutkan
dengan program KB kepada peserta Jampersal setelah proses persalinan yaitu karena
adanya persoalan individual, keterampilan yang belum memadai dan kurang percaya diri
dalam pemasangan alat KB. Untuk itu dilakukanlah motiasi kepada provider agar mereka
bersedia melaksanakan anjuran KB kepada rnasyarakat.
Selain itu juga adanya pemikiran para ibu yang menganggap bahwa dengan rnenjalankan
program KB setelah persalinan dengan Jampersal menghalangi mereka untuk memiliki
anak kembali. Padahal tujuannya adalah untuk merencanakan keluarga bukan untuk
membatasi keluarga. Dimana perencanaan ini bertujuan agar ibu tidak melahirkan secara
terus menurus,karena dikhawatirkandengan seringnya melakukan persalinan maka ibu
30

rnenjadi tidak sehat, mengalami ane-mia,perdarahan dan pada akhirnya bisa
menyebabkan kematian bagi ibu.
Untuk tahun depan, Dr. Sugiri menargetkan peserta yang rnengikuti program Jampersal
bisa menjalankan program penggunaan KB sebanyak 70 persen. Artinya tinggal 25
persen lagi untuk mencapai target tersebut.
Faktor Kontekstual yang Mempengaruhi Kebijakan Kesehatan
Konteks mengacu ke faktor sistematis politk, ekonomi dan social, national dan
internasional yang mungkin memiliki pengaruh pada kebijakan kesehatan. Ada banyak
cara untuk mengelompokkan faktofaktor tersebut, tetapi Leichter (1979) memaparkan
cara yang cukup bermanfaat:
1. Faktor situasional, merupakan kondisi yang tidak permanen atau khusus yang dapat
berdampak pada kebijakan (contoh: perang, kekeringan). Halhal tersebut sering
dikenal sebagai focusing event (lihat Bab 4). Event ini bersifat satu kejadian saja,
seperti: terjadinyagempa yang menyebabkan perubahan dalam aturan bangunan
rumah sakit, atau terlalu lama perhatian publik akan suatu masalah baru. Contoh:
terjadinya wabah HIV/AIDS (yang menyita waktu lama untuk diakui sebagai wabah
internasional) memicu ditemukannya pengobatan baru dan kebijakan pengawasan
pada TBC karena adanya kaitan diantara kedua penyakit tersebut orangorang
pengidap HIV positif lebih rentan terhadap berbagai penyakit, dan TBC dapat dipicu
oleh HIV.
2. Faktor struktural, merupakan bagian dari masyarakat yang relatif tidak berubah.
Faktor ini meliputi sistem politik, mencakup pula keterbukaan sistem tersebut dan
kesempatan bagi warga masyarakat untuk berpartisipasi dalam pembahasan dan
keputusan kebijakan; faktorstruktural meliputi pula jenis ekonomi dan dasar untuk
tenaga kerja. Contoh, pada saat gaji perawat rendah, atau terlalu sedikit pekerjaan
31

yang tersedia untuk tenaga yang sudah terlatih, negara tersebut dapat mengalami
perpindahan tenaga professional ini ke sektor di masyarakat yang masih kekurangan.
Faktor struktural lain yang akan mempengaruhi kebijakan kesehatan suatu
masyarakat adalah kondisi demografi atau kemajuan teknologi. Contoh, negara
dengan populasi lansia yang tinggi memiliki lebih banyak rumah sakit dan
obatobatan bagi para lansianya, karena kebutuhan mereka akan meningkat seiring
bertambahnya usia. Perubahan teknologi menambah jumlah wanita melahirkan
dengan sesar dibanyak negara. Diantara alasanalasan tersebut terdapat peningkatan
ketergantungan profesi kepada teknologi maju yang menyebabkan keengganan para
dokter dan bidan untuk mengambil resiko dan ketakutan akan adanya tuntutan. Dan
tentu saja, kekayaan nasional suatu negara akan berpengaruh kuat tehadap jenis
layanan kesehatan yang dapat diupayakan.
3. Faktor budaya, dapat mempengaruhi kebijakan kesehatan. Dalam masyarakat
dimana hirarki menduduki tempat penting, akan sangat sulit untuk bertanya atau
menantang pejabat tinggi atau pejabat senior. Kedudukan sebagai minoritas atau
perbedaan bahasa dapat menyebabkan kelompok tertentu memiliki informasi yang
tidak memadai tentang hakhak mereka, atau menerima layanan yang tidak sesuai
dengan kebutuhan khusus mereka. Di beberapa negara dimana para wanita tidak
dapat dengan mudah mengunjungi fasilitas kesehatan (karena harus ditemani oleh
suami) atau dimana terdapat stigma tentang suatu penyakit (missal: TBC atau HIV),
pihak yang berwenang harus mengembangkan sistem kunjungan rumah atau
kunjungan pintu ke pintu. Faktor agama dapat pula sangat mempengaruhi kebijakan,
seperti yang ditunjukkan oleh ketidakkonsistennya President George W. Bush pada
awal tahun 2000an dalam hal aturan sexual dengan meningkatnya pemakaian
kontrasepsi atau akses ke pengguguran kandungan. Hal tersebut mempengaruhi
32

kebijakan di Amerika dan negara lain, dimana LSM layanan kesehatan reproduksi
sangat dibatasi atau dana dari pemerintah Amerika dikurangi apabila mereka gagal
melaksanakan keyakinan tradisi budaya President Bush.
4. Faktor internasional atau exogenous, yang menyebabkan meningkatnya
ketergantungan antar negara dan mempengaruhi kemandirian dan kerjasama
internasional dalam kesehatan (lihat Bab 8). Meskipun banyak masalah kesehatan
berhubungan dengan pemerintahan nasional, sebagian dari masalah itu memerlukan
kerjasama organisasi tingkat nasional, regional atau multilateral. Contoh,
pemberantasan polio telah dilaksanakan hampir di seluruh dunia melalui gerakan
nasional atau regional, kadang dengan bantuan badan internasional seperti WHO.
Namun, meskipun satu daerah telah berhasil mengimunisasi polio seluruh balitanya
dan tetap mempertahankan cakupannya, virus polio tetap bisa masuk ke daerah
tersebut dibawa oleh orangorang yang tidak diimunisasi yang masuk lewat
perbatasan.
Seluruh faktor tersebut merupakan faktor yang kompleks, dan tergantung pada waktu dan
tempat. Contoh, pada abad 19, Inggris mengeluarkan kebijakan kesehatan mengenai
penyakit menular seksual diseluruh Kerajaan Inggris Raya. Berdasar asumsi kolonial
yang dominan, meskipun melihat bagaimana suku dan jenis kelamin diterapkan dalam
masyarakat Inggris, tetap mempertimbangkan kebijakan yang mencerminkan prasangka
dan asumsi kekuasaan penjajah, daripada kebijakan yang sesuai dengan budaya setempat.
Levine (2003) menggambarkan keadaan di India, pekerja seks wanita harus
mendaftarkan diri kepada pihak kepolisian sebagai pekerja prostitusi, suatu kebijakan
yang didasarkan pada kepercayaan Inggris bahwa prostitusi tidak membawa tabu atau
stigma tertentu di India. Kepolisian kolonial yang mengurusi prostitusi mengharuskan
rumahrumah pelacuran untuk mendaftar kepada pihak berwenang setempat. Asumsi
33

bahwa pemilik rumah pelacuran kejam dan tidak mengakui kebebasan para pekerjanya
menyebabkan pihak colonial yang berwenang memaksakan suatu pendaftaran yang
mewajibkan pemilik rumah pelacuran bertanggung jawab untuk memeriksakan pekerja
mereka. Di Inggris sendiri, rumah pelacuran illegal dan kebijakan mengenai pekerja seks
wanita yang ada adalah yang khusus mengurusi mereka yang berkeliaran di jalan.
Memahami hubungan antara kebijakan kesehatan dan kesehatan itu sendiri menjadi
sedemikian pentingnya sehingga memungkinkan untuk menyelesaikan masalah
kesehatan utama yang terjadi saat ini : meningkatnya obesitas, wabah HIV/AIDS,
meningkatnya resistensi obat sekaligus memahani bagaimana perekonomian dan
kebijakan lain berdampak pada kesehatan.
Kebijakan kesehatan memberi arahan dalam pemilihan teknologi kesehatan yang akan
dikembangkan dan digunakan, mengelola dan membiayai layanan kesehatan, atau jenis
obat yang dapat dibeli bebas.
G. ISU PUBLIK
Isu kebijakan publik sangat penting dibahas untuk membedakan istilah yang dipahami
awam dalam perbincangan sehari-hari yang sering diartika sebagai kabar burung. Isu
dalam sebuah kebijakan sarat memiliki lingkup yang luas yang meliputi berbagai
persoalan yang ada di tengah masyarakat. Oleh karenanya memahami konsep isu sangat
akan sangat membantu para analis dalam menganalisis kebijakan publik.
Makna Isu Kebijakan dan Dinamikanya
Sekalipun harus diakui dalam pelbagai literatur istilah isu itu tidak pernah dirumuskan
dengan jelas, namun sebagai suatu "technical term' utamanya dalam konteks kebijakan
publik, muatan maknanya lebih kurang sama dengan apa yang kerap disebut sebagai
"masalah kebijakan" (policy problem). Dalam analisis kebijakan publik, konsep ini
menempati posisi sentral. Hal ini mungkin ada kaitannya dengan fakta, bahwa proses
34

pembuatan kebijakan publik apa pun pada umumnya berawal dari adanya awareness of a
problem (kesadaran akan adanya masalah tertentu). Misalnya, gagalnya kebijakan
tertentu dalam upayanya mengatasi suatu masalah pada suatu tingkat yang dianggap
memuaskan. Tapi, pada situasi lain, awal dimulainya proses pembuatan kebijakan publik
juga bisa berlangsung karena adanya masalah tertentu yang sudah sekian lama
dipersepsikan sebagai "belum pernah tersentuh" oleh atau ditanggulangi lewat kebijakan
pemerintah. Pada titik ini kemudian mulai membangkitkan tingkat perhatian tertentu.
(Wahab:2001:35)
Jadi, pada intinya isu kebijakan (policy issues) lazimnya muncul karena telah terjadi
silang pendapat di antara para aktor mengenai arah tindakan yang telah atau akan
ditempuh, atau pertentangan pandangan mengenai karakter permasalahan itu sendiri.
Isu kebijakan dengan begitu lazimnya merupakan produk atau fungsi dari adanya
perdebatan baik tentang rumusan rincian, penjelasan, maupun penilaian atas suatu
masalah tertentu (Dunn, 1990). Pada sisi lain, isu bukan hanya mengandung makna
adanya masalah atau ancaman, tetapi juga peluang-peluang bagi tindakan positif tertentu
dan kecenderungan-kecenderungan yang dipersepsikan sebagai memiliki nilai potensial
yang signifikan (Hogwood dan Gunn, 1996). Dipahami seperti itu, maka isu bisa jadi
merupakan kebijakan-kebijakan alternatif (alternative policies). atau suatu proses yang
dimaksudkan untuk menciptakan kebijakan baru, atau kesadaran suatu kelompok
mengenai kebijakan tertentu yang dianggap bermanfaat bagi mereka (Alford dan
Friedland, 1990: 104). Singkatnya, timbulnya isu kebijakan publik terutama karena telah
terjadi konflik atau "perbedaan persepsional" di antara para aktor atas suatu situasi
problematik yang dihadapi oleh masyarakat pada suatu waktu tertentu.
Sebagai sebuah konsep, makna persepsi (perception) tidak lain adalah proses dengan
mana seseorang atau sekelompok orang memberikan muatan makna tertentu atas
35

pentingnya sesuatu peristiwa atau stimulus tertentu yang berasal dari luar dirinya.
Singkatnya, persepsi adalah "lensa konseptual" (conceptual lense) yang pada diri
individu berfungsi sebagai kerangka analisis untuk memahami suatu masalah (Allison,
1971). Karena dipengaruhi oleh daya persepsi inilah, maka pemahaman, dan tentu saja
perumusan atas suatu isu, sesungguhnya amat bersifat subjektif. Dilihat dari sudut ini,
maka besar kemungkinan masing-masing orang kelompok, atau pihak-pihak tertentu
dalam sistem politik yang berkepentingan atas sesuatu isu akan berbeda-beda dalam cara
memahami dan bagaimana merumuskannya. Persepsi ini, pada gilirannya juga akan
mempengaruhi terhadap penilaian mengenai status peringkat yang terkait pada sesuatu
isu.
Dilihat dari peringkatnya, maka isu kebijakan publik itu, secara berurutan dapat dibagi
menjadi empat kategori besar, yaitu isu utama, isu sekunder, isu fungsional, dan isu
minor (Dunn, 1990).
1. Isu Utama (major issues)
Secara khusus ditemui pada tingkat pemerintah tertinggi di dalam atau di antara
jurisdiksi atau wewenang federal, negara bagian, dan lokal. Isu utama secara khusus
meliputi pertanyaan tentang misi suatu instansi, yaitu pertanyaan mengenai sifat dan
tujuan organisasi-organisasi pemerintah.
2. Isu sekunder (secondary issues)
Merupakan isu yang terletak pada tingkat instansi pelaksana program di
pemerintahan federal, negara bagian, dan lokal. Isu yang kedua ini dapat berisi isu
prioritas program dan definisi kelompok sasaran dan penerima dampak.
3. Isu fungsional (functional issues)
Terletak di antara tingkat program dan proyek, dan memasukkan pertanyaan-
pertanyaan seperti anggaran, keuangan, dan usaha untuk memperolehnya.
36

4. Isu minor (minor issues)
Merupakan isu yang ditemukan paling sering pada tingkat proyek-proyek yang
spesifik. Isu minor meliputi personal, petugas kesehatan, keuntungan bekerja, jam
kerja, dan perunjuk pelaksanaan serta peraturan.

Bila hirarki isu naik, masalah menjadi saling tergantung, subyektif, artifisial, dan
dinamis. Meskipun tingkat ini saling tergantung, beberapa isu memerlukan kebijakan
yang strategis, sementara yang lain meminta kebijakan operasional. Suatu kebijakan
yang strategis (strategic policy) adalah salah satu kebijakan di mana konsekuensi dan
keputusannya secara relatif tidak bisa dibalikkan. Suatu isu seperti pemerintah dalam
menanggapi wabah demam berdarah yang sudah meluas, memerlukan kebijakan strategis
karena konsekuensi dari keputusan tidak dapat dibalik ulang untuk beberapa tahun.
Sebaliknya, kebijakan operasional (operational policy) yaitu, kebijakan di mana
konsekuensi dari keputusan secara relatif dapat dibalik ulang tidak menimbulkan
risiko dan ketidakpastian masa kini pada tingkat yang lebih tinggi. Sementara semua tipe
kebijakan adalah saling tergantung sebagai contoh, realisasi dari misi-misi suatu
instansi kesehatan tergantung sebagian pada kemampuan praktik-praktik personalnya
37

adalah penting untuk mengetahui bahwa kompleksitas dan tak dapat diulangnya suatu
kebijakan akan semakin tinggi seiring dengan meningkatnya hirarki isu kebijakan.
Kategorisasi ini menjelaskan bahwa makna penting yang melekat pada suatu isu akan
ditentukan oleh peringkat yang dimilikinya. Artinya, makin tinggi status peringkat yang
diberikan atas sesuatu isu, maka biasanya makin strategis pula posisinya secara politis.
Sebagai kasus yang agak ekstrem, dan perspektif politik bandingkan misalnya antara
status peringkat masalah kemiskinan vs masalah pergantian pengurus organisasi politik
di tingkat kecamatan. Namun. perlu kiranya dicatat bahwa kategorisasi isu di atas
hendaknya tidak dipahami secara kaku. Sebab, dalam praktek, masing-masing peringkat
isu tadi bisa jadi tumpang tindih, atau suatu isu yang tadinya hanya merupakan isu
sekunder, kemudian berubah menjadi isu utama.
Mengapa Isu Kebijakan Penting Untuk Dicermati
Sedikitnya ada dua alasan yang dapat dikemukakan mengenai hal ini. Pertama, sebagai
telah disinggung di muka, proses pembuatan kebijakan publik di sistem politik mana pun
lazimnya berangkat dari adanya tingkat kesadaran tertentu atas suatu masalah atau isu
tertentu. Kedua, derajat keterbukaan, yakni tingkat relatif demokratis atau tidaknya suatu
sistem politik, di antaranya dapat diukur dari cara bagaimana mekanisme mengalirnya
isu menjadi agenda kebijakan pemerintah, dan pada akhirnya menjadi kebijakan
publik.(Wahab:2001:38)
Pada tulisan ini yang dimaksud dengan kebijakan publik ialah tindakan (politik) apa pun
yang diambil oleh pemerintah (pada semua level) dalam menyikapi sesuatu
permasalahan yang terjadi dalam konteks atau lingkungan sistem politiknya. Dipahami
seperti ini, maka perilaku kebijakan (policy behavior) akan mencakup pula kegagalan
bertindak yang tidak disengaja, dan keputusan yang disengaja untuk tidak berbuat
sesuatu apa pun, semisal tindakan-tindakan tertentu yang dilakukan (baik secara sadar
38

atau tidak), untuk menciptakan rintangan-rintangan (constraints) tertentu agar publik
atau masyarakat tidak dapat menyikapi secara kritis terhadap kebijakan pemerintah
(Bachrach dan Baratz, 1962; Heclo, 1972). Agar suatu kebijakan dapat disebut sebagai
kebijakan publik, maka pada derajat tertentu ia haruslah diciptakan, dipikirkan atau
setidaknya, diproses melalui prosedur-prosedur tertentu dan di bawah pengaruh atau
kontrol pemerintah (Hogwood dan Gunn,1986). Dalam kondisi yang normal, memang
secara implisit disyaratkan bahwa agar sebuah isu dapat menjadi kebijakan publik praktis
harus mampu "menembus" pelbagai pintu akses kekuasaan berupa saluransaluran
tertentu (birokrasi dan politik) baik yang formal maupun yang informal, yang sekiranya
relatif tersedia pada sistem politik. Adanya persyaratan seperti itulah yang menyebabkan
isu kebijakan tidak jarang menjadi semacam "arena" atau ajang pertarungan kepentingan
politik, baik terselubung atau terang-terangan.
Kriteria Isu Dapat Menjadi agenda kebijakan
Dalam sejumlah literatur (Lihat: Kimber, 1974; Salesbury, 1976; Sandbach, 1980;
Hogwood dan Gunn, 1986) memang disebutkan bahwa secara teoritis, suatu isu akan
cenderung memperoleh respon dari pembuat kebijakan, untuk dijadikan agenda
kebijakan publik, kalau memenuhi beberapa kriteria tertentu. Diantara sejumlah kriteria
itu yang penting ialah:
1. Isu tersebut telah mencapai suatu titik kritis tertentu, sehingga ia praktis tidak lagi bisa
diabaikan begitu saja; atau ia telah dipersepsikan sebagai suatu ancaman serius yang
jika tak segera diatasi justru akan menimbulkan luapan krisis baru yang jauh lebih
hebat di masa datang.
2. Isu tersebut telah mencapai tingkat partikularitas tertentu yang dapat menimbulkan
dampak (impact) yang bersifat dramatik.
39

3. Isu tersebut menyangkut emosi tertentu dilihat dan sudut kepentingan orang banyak
bahkan umat manusia pada umumnya, dan mendapat dukungan berupa liputan media
massa yang luas.
4. Isu tersebut menjangkau dampak yang amat luas.
5. Isu tersebut mempermasalahkan kekuasaan dan keabsahan (legitimasi) dalam
masyarakat.
6. Isu tersebut menyangkut suatu persediaan yang fasionable, di mana posisinya sulit
untuk dijelaskan tapi mudah dirasakan kehadirannya.
Meskipun kriteria di atas memiliki derajat kredibilitas dan makna ilmiah yang cukup
tinggi, namun hendaknya jangan dijadikan sebagai resep siap pakai, melainkan hanya
sekadar dijadikan sebagai semacam kerangka acuan. Sebab, banyak bukti yang
menunjukkan, bahwa meskipun beberapa persyaratan di atas relatif terpenuhi, dalam
praktek kebijakan di Indonesia ternyata tidak jalan.
H. SIKLUS KEBIJAKAN (POLICY CYCLE)
Siklus Kebijakan Sebuah Model Sederhana dari Proses Kebijakan
Pada tahun 1956 Lasswell memperkenalkan tujuh tahap model proses kebijakan yang
terdiri dari kabar, dorongan, rekomendasi, permohonan, penerapan, keputusan, penilaian
kebijakan. Model ini telah sangat berhasil sebagai kerangka dasar bagi bidang studi
kebijakan dan menjadi titik awal dari berbagai tipologi proses kebijakan. Versi- versi
yang dikembangkan oleh Brewer dan Deleon (1983), Mei dan Wildavsky (1978),
Anderson (1975), dan Jenkins (1978) adalah salah satu yang paling banyak diadopsi. Saat
ini, differensiasi antara agenda-setting, perumusan kebijakan, pengambilan keputusan,
pelaksanaan, dan evaluasi (yang akhirnya mengarah ke terminasi) telah menjadi cara yang
konvensional untuk dapat menggambarkan kronologi proses kebijakan.
40

Pemahaman Lasswell tentang model proses kebijakan lebih bersifat preskriptif
(memberikan arahan) dan normatif daripada deskriptif dan analitis. Tahapan- tahapan
linear yang dikemukakan oleh Lasswell didesain seperti model pemecahan masalah dan
mirip dengan model dari perencanaan dan pengambilan keputusan di teori organisasi dan
administrasi publik. Sementara studi empiris tentang pengambilan keputusan dan
perencanaan dalam organisasi, yang dikenal sebagai teori pengambilan keputusan dan
perencanaan dalam organisasi, yang dikenal sebagai teori perilaku pengambilan
keputusan yang dikemukakan oleh Simon (1947), telah berulang kali menunjukkan
bahwa pembuatan keputusan pada kenyataannya di dunia nyata biasanya tidak selalu
mengikuti urutan tahapan ini. Menurut model rasional, pembuatan keputusan apapun
harus didasarkan pada analisis yang komperehensif terhadap masalah dan tujuan, diikuti
oleh koleksi inklusif dan analisis informasi dan mencari alternatif terbaik untuk mencapai
tujuan tersebut. Ini meliputi analisis biaya dan manfaat dari opsi berbeda dan seleksi akhir
arah tindakan.
Perspektif tahapan Lasswell kemudian berubah menjadi model siklus setelah
dikombinasikan dengan model input-output Easton. Perspektif siklus menekankan proses
umpan balik antara outpu dan input dari pembuatan kebijakan, yang menyebabkan proses
kebijakan berlangsung terus-menerus. Tahap model siklus ini diantaranya pertama,
masalah didefinisikan dan dimasukkan dalam agenda, kebijakan selanjutnya
dikembangkan, diadopsi dan diimplementasikan, dan, akhirnya kebijakan ini akan dinilai
terhadap efektivitas dan efisiensi dan baik dihentikan atau dimulai ulang.
Tahap-tahap Siklus Kebijakan
Dalam menyusun suatu kebijakan, urutan-urutan perlu dilalui, dari mulai perumusan
masalah, dan diakhiri dengan penghentian kebijakan. Tahap-tahap siklus kebijakan
diantaranya adalah sebagai berikut.
41

1. Agenda Setting
Agenda setting adalah sebuah fase dan proses yang sangat strategis dalam realitas
kebijakan publik. Dalam proses inilah memiliki ruang untuk memaknai apa yang
disebut sebagai masalah publik dan prioritas dalam agenda publik dipertarungkan. Jika
sebuah isu berhasil mendapatkan status sebagai masalah publik, dan mendapatkan
prioritas dalam agenda publik, maka isu tersebut berhak mendapatkan alokasi sumber
daya publik yang lebih daripada isu lain. Dalam agenda setting juga sangat penting
untuk menentukan suatu isu publik yang akan diangkat dalam suatu agenda pemerintah.
Issue kebijakan (policy issues) sering disebut juga sebagai masalah kebijakan (policy
problem). Policy issues biasanya muncul karena telah terjadi silang pendapat di antara
para aktor mengenai arah tindakan yang telah atau akan ditempuh, atau pertentangan
pandangan mengenai karakter permasalahan tersebut. Menurut William Dunn (1990),
isu kebijakan merupakan produk atau fungsi dari adanya perdebatan baik tentang
rumusan, rincian, penjelasan maupun penilaian atas suatu masalah tertentu. Namun
tidak semua isu bisa masuk menjadi suatu agenda kebijakan. Ada beberapa Kriteria isu
yang bisa dijadikan agenda kebijakan publik (Kimber, 1974; Salesbury 1976;
Sandbach, 1980; Hogwood dan Gunn, 1986)diantaranya:
a. Telah mencapai titik kritis tertentu jika diabaikan,
b. Akan menjadi ancaman yang serius;
c. Telah mencapai tingkat partikularitas tertentu berdampak dramatis;
d. Menyangkut emosi tertentu dari sudut kepentingan orang banyak (umat manusia)
dan mendapat dukungan media massa;
e. Menjangkau dampak yang amat luas ;
f. Mempermasalahkan kekuasaan dan keabsahan dalam masyarakat ;
42

g. Menyangkut suatu persoalan yang fasionable (sulit dijelaskan, tetapi mudah
dirasakan kehadirannya)
2. Formulasi Kebijakan dan Pengambilan Keputusan
Masalah yang sudah masuk dalam agenda kebijakan kemudian dibahas oleh para
pembuat kebijakan. Masalah-masalah tadi didefinisikan untuk kemudian dicari
pemecahan masalah yang terbaik. Pemecahan masalah tersebut berasal dari berbagai
alternatif atau pilihan kebijakan yang ada. Sama halnya dengan perjuangan suatu
masalah untuk masuk dalam agenda kebijakan, dalam tahap perumusan kebijakan
masing-masing slternatif bersaing untuk dapat dipilih sebagai kebijakan yang diambil
untuk memecahkan masalah.
3. Implementasi Kebijakan
Implementasi kebijakan merupakan tahap yang krusial dalam proses kebijakan publik.
Suatu kebijakan atau program harus diimplementasikan agar mempunyai dampak atau
tujuan yang diinginkan. Implementasi kebijakan dipandang dalam pengertian luas
merupakan alat administrasi publik dimana aktor, organisasi, prosedur, teknik serta
sumber daya diorganisasikan secara bersama-sama untuk menjalankan kebijakan guna
meraih dampak atau tujuan yang diinginkan.
4. Evaluasi dan Penghentian Kebijakan
Secara umum evaluasi kebijakan dapat dikatakan sebagai kegiatan yang menyangkut
estimasi atau penilaian kebijakan yang mencakup substansi, implementasi dan
dampak. Dalam hal ini , evaluasi dipandang sebagai suatu kegiatan fungsional.
Artinya, evaluasi kebijakan tidak hanya dilakukan pada tahap akhir saja, melainkan
dilakukan dalam seluruh proses kebijakan. Dengan demikian, evaluasi kebijakan bisa
meliputi tahap perumusan masalh-masalah kebijakan, program-program yang
43

diusulkan untuk menyelesaikan masalah kebijakan, implementasi, maupun tahap
dampak kebijakan.
Kritik
Terkait dengan deskripsi, model tahapan dikatakan mengalami ketidaktepatan deskriptif
karena realitas empiris tidak sesuai dengan klasifikasi proses kebijakan dalam tahap
diskrit dan berurutan. Implementasi, misalnya, mempengaruhi agenda-setting; atau
kebijakan akan dirumuskan sementara beberapa lembaga uji coba lapangan untuk
menegakkan program ambigu, atau penghentian kebijakan harus dilaksanakan. Dalam
sejumlah kasus itu lebih atau kurang mungkin, atau setidaknya tidak berguna, untuk
membedakan antara tahap. Dalam kasus lain, urutan terbalik, beberapa tahapan
kehilangan sepenuhnya atau ada bersamaan.
Dalam hal nilai konseptual, siklus kebijakan kekurangan mendefinisikan elemen
kerangka teoritis. Secara khusus, model tahapan tidak menawarkan penjelasan kausal
untuk transisi antara tahapan yang berbeda. Oleh karena itu, studi tahap tertentu menarik
pada sejumlah konsep teoritis yang berbeda yang belum diturunkan dari kerangka siklus
itu sendiri. Model khusus yang dikembangkan untuk menjelaskan proses dalam tahap
tunggal tidak terhubung dengan pendekatan lain mengacu pada tahap lain dari siklus
kebijakan.
I. PENDEKATAN DALAM ANALISIS KEBIJAKAN
1. Pendekatan Kelompok
Secara garis besar pendekatan ini menyatakan bahwa pembentukan kebijakan pada
dasarnya merupakan hasil dari perjuangan antara kelompok-kelompok dalam
masyarakat. Suatu kelompok merupakan kumpulan individu-individu yang diikat
oleh tingkah laku atau kepentingan yang sama. Mereka mempertahankan dan
membela tujuan-tujuan dalam persaingannya vis-a-vis kelompok-kelompok lain. Bila
44

suatu kelompok gagal dalam mencapai tujuan-tujuannya melalui tindakan-
tindakannya sendiri, maka kelompok itu biasanya menggunakan politik dan
pembentukan kebijakan publik untuk mempertahankan kepentingan kelompoknya.
Berbeda dengan apa yang dimaksud suatu kelompok potensial, adalah sekumpulan
individu-individu dengan perilaku yang sama, berinteraksi untuk membentuk suatu
kelompok, jika kelompok-kelompok lain mengancam kepentingan-kepentingan
mereka. Pada akhirnya,social equilibrium dicapai pada waktu pola-pola interaksi
kelompok dikarakteristikkan oleh suatu tingkat stabilitas yang tinggi.
Pendekatan kelompok mempunyai anggapan dasar bahwa interaksi dan perjuangan
antara kelompok-kelompok merupakan kenyataan dari kehidupan politik. Dalam
pandangan kelompok, individu akan mempunyai arti penting hanya bila ia
merupakan partisan dalam atau wakil kelompok-kelompok tertentu. Dengan melalui
kelompok-kelompoklah individu berusaha untuk mendapatkan pilihan-pilihan politik
yang mereka inginkan.
2. Pendekatan Proses Fungsional
Suatu cara lain untuk mendekati studi pembentukan kebijakan adalah dengan jalan
memusatkan perhatian kepada berbagai kegiatan fungsional yang terjadi dalam
proses kebijakan. Harold Lasswell mengemukakan tujuh kategori analisis fungsional
yang dapat digunakan sebagai dasar bagi pembahasan teori fungsional:
a. Inteligensi: Bagaimana informasitentang masalah-masalah kebijakan mendapat
perhatian para pembuat keputusan-keputusan kebijakan dikumpulkan dan
diproses.
b. Rekomendasi: Bagaimana rekomendasi-rekomendasi atau alternatif-alternatif
untuk mengatasi suatu masalah tertentu dibuat dan dikembangkan.
45

c. Preskripsi: Bagaimana peraturan-peraturan umum dipergunakan atau diterapkan
dan oleh siapa?
d. Permohonan (invocation): Siapa yang menentukan apakah perilaku tertentu
bertentangan dengan peraturan-peraturan atau undang-undang dan menuntut
penggunaan peraturan-peraturan atau undang-undang?
e. Aplikasi: Bagaimana undang-undang atau peraturan-peraturan sebenarnya
diterapkan atau diberlakukan
f. Penilaian: Bagaimana pelaksanaan kebijakan, keberhasilan atau kegagalan itu
dinilai?
g. Terminasi: Bagaimana peraturan-peraturan atau undang-undang semula
dihentikan atau dilanjutkan dalam bentuk yang berubah atau dimodifikasi?
Dalam tahap-tahap selanjutnya dari proses kebijakan, para pembuat kebijakan
mungkin berusaha menggunakan informasi baru untuk mengubah proses kebijakan
semula. Walaupun Laswell mengatakan bahwa desain ini sebagai proses keputusan
(decision process), desain ini berada di luar pembuatan keputusan yang berangkat
dari pilihan-pilihan khusus dan sebenernya mencakup arah tindakan tentang suatu
masalah, suatu batasan kebijakan yang telah kita sebutkan pada bagian awal tulisan
ini.
Desain analisis ini mempunyai beberapa keuntungan. Pertama, desain ini tidak terikat
pada lembaga-lembaga atau peraturan-peraturan politik khusus. Kedua, desain
analisisi ini memberi keuntungan untuk analisis komparasi pembentukan kebijakan.
Untuk tujuan tersebut, orang bisa saja menyelidiki bagaimana fungsi-fungsi yang
berbeda ini dilaksanakan, pengaruh apa dan oleh siapa dalamsistem politik atau unit-
unit pemerintahan yang berbeda dilakukan. Namun demikian, desain ini juga
mempunyai kelemahan. Penekanannya pada kategori-kategori fungsional mungkin
46

akan menyebabkan pengabaian terhadap politik pembentukan kebijakan dan
pengaruh variable-variable lingkungan dalam proses pembuatan kebijakan publik.
3. Pendekatan Kelembagaan (Institusionalisme)
Hubungan antara kebijakan publik dan lembaga-lembaga pemerintah dilihat sebagai
hubungan yang sangat erat. Suatu kebijakan tidak menjadi suatu kebijakan publik
sebelum kebijakan itu ditetapkan dan dilaksanakan oleh suatu lembaga pemerintah.
Lembaga-lembaga pemerintah member tiga karakteristik yang berbeda terhadap
kebijakan public. Pertama, pemerintah member legitimasi kepada kebijakan-
kebijakan. Kebijakan-kebijakan pemerintah secara umum dipendang sebagai
kewajiban-kewajiban yang sah yang menuntut loyalitas warganegara. Rakyat
mungkin memandang keebijakan-kebijakan yang dikeluarkan oleh kelompok-
kelompok dan asosiasi-asosiasi lain dalam masyarakat, seperti misalnya-korporasi,
organisasi professional asosiasi sipil dan sebagainya sangat penting dan bahkan
mengikat. Tetapi hanya kebijakan-kebijakan pemerintah sajalah yang membutuhkan
kewajiban-kewajiban yang sah. Kedua, kebijakan-kebijakan pemerintah
membutuhkan universalitas. Hanya kebijakan-kebijakan pemerintah yang
menjangkau dan dapat menghukum secara sah orang-orang yang melanggar
kebijakan tersebut. Sanksi-sanksi yang dapat dijatuhkan oleh kelompok-kelompok
dan organisasi-organisasi lain dalam masyarakat bersifat lebih terbatas dibandingkan
dengan kebijakan yang dikeluarkan pemerintah. Dengan demikian, keunggulan dari
kebijakan yang dikeluarkan oleh pemerintah adlaah bahwa kebujakan tersebut dapat
menuntut loyalitas dari semua warganegaranya dan mempunyai kemampuan
membuat kebijakan yang mengatur seluruh masyarakat dan memonopoli penggunaan
kakuatan secara sah yang mendorong individu-individu dan kelompok membentuk
pilihan-pilihan mereka dalam kebijakan.
47

Sekalipun demikian, pendekatan ininjuga mempunyai kelemahan sebagaimana
pendekatan-pendekatan yang lain. Kelemahan pendekatan tradisional yang paling
mencolok adalah bahwa pendekatan lembaga dalam ilmu politik tidak mencurahan
perhatian yang banyak pada hubungan antar struktur lembaga-lembaga pemerintah
dan substansi kebijakan public. Sebaliknya, studi-studi lembaga biasanya lebih
berusaha menjelaskan lembaga-lembaga pemerintah secara khusus, sepertinya
misalnya struktur, organisasi, kewajiban dan fungsi-fungsi tanpa secara otomatis
menyelidiki dampak dari karakteristik-karakteristik lembaga-lembaga tersebut pada
hasil-hasil kebijakan. Aturan-aturan konstitusi dan undang-undang dijelaskan secara
terperinci sebagaimana kantor-kantor dan badan-badan pemerintah yang banyak
sekali jumlahnya, baik di pusat maupun di daerah-daerah. Kebijakan-kebijakan
public seringkali dijelaskan, tetapi jarang dianalisis dna hubungan antara struktur dan
kebijakan public secara luas tidak diselidiki.
4. Pendekatan Peran Serta Kewarganegaraan
Teori peran serta warganegara didasarkan pada harapan-harapan yang tinggi tentang
kualitas warganegara dan keinginan mereka untuk terlibat dalam kehidupan public.
Menurut teori ini, dibutuhkan warganegara yang memiliki struktur-struktur
kepribadian yang sesuai dengan nilai-nilai dan fungsi-fungsi demokrasi. Setiap
warganegara harus memiliki cukup kebebasan untuk berperan serta dalam masalah-
masalah politik, mempunyai sikap kritis yang sehat dan harga diri yang cukup dan
yang lebih penting adalah perasaan mampu. Di atas segala-galanya, para
warganegara harus tertarik dalam politik dan menjadi terlibat secara bermakna.
Sayangnya apa yang diketahui tentang kebiasaan-kebiasaan politik dari warganegara
pada umunya merupakan suatu gambaran suram yang bertentangan dengan cita-cita
demokrasi. Studi-studi empiric mengungkapkan tekanan-tekanan otoritarianismeyang
48

kuat pada rakyat biasa, toleransi yang rendah dan ketidaktahuan yang meluas. Studi-
studi tentang pendapat umum mengungkapkan bahwa orang cenderung menyaring
informasi yang tidak diinginkan dan memandang stimuli politik secara selektif
berdasarkan pikiran-pikiran yang dipahami sebelumnya.
5. Pendekatan Psikologis
Pokok perhatian pendekatan inin diberikan pada hubungan antar pribadi dan factor-
faktor kejiwaan yang mempengaruhi tingkah laku orang-orang yang terlibat dalam
proses pelaksanaan kebijakan. Individu-individu selama dalam proses pelaksanaan
kebijakan tidak kehilangan diri, tetapi sebaliknya mereka dianggap sebagai peserta
yang sangat penting yang memainkan peran penting dalam pembentukan kebijakan.
Selain itu, menurut Amir Santoso, pendekatan ini juga menjelaskan hubungan
antarpribadi antara perumus dan pelaksana kebijakan. Hubungan tersebut menjadi
variable yang menetukan keberhasilan atau kegagalan suatu program. Dengan
merujuk pendapat McLaughlin, Amir Santoso menyatakan bahwa terdapat tiga jenis
hubungan yang berbeda antara perumus kebijakan dengan pelaksana kebijakan, yakni
adaptasi bersama, kooptasi dan non-implementasi.
6. Pendekatan Proses
Dalam pendekatan ini, masalah-masalah masyarakat pertama-tama diakui sebagai
suatu isu untuk dilakukan tindakan, dan kemudian kebijakan ditetapkan
diimplementasikan oleh para pejabat agensi, dievaluasi, dan akhirnya diterminasi
atau diubah atas dasar keberhasilan atau kekurangannya. Tentu saja proses ini jauh
lebih kompleks, ketimbang gambaran yang sederhana ini. Namun demikian, pada
saat kita bicara tentang siklus kebijakan, kita bicara suatu proses kebijakan melalui
mana kebanyakan kebijakan public melintas. Sekalipun realitas dari proses kebijakan
adalah sangat kompleks, proses ini bisa dipahamisecara lebih baik dengan
49

membayangkan seolah-olah kebijakan itumelewati sejumlah tahap yang berbeda-
beda. Selama lebih dari tiga decade, para naalis kebijakan public telah membuat
kemajuan secara substansial dalam memperoleh pemahaman yang lebih baik tentang
siklus kebijakan.
7. Pendekatan Substantif
Banyak ilmuwan kebijakan public menjadi spesialis substansif dalam suatu bidang
tertentu. Misalnya, mereka mungkin menganalisis determinan-determinan dari
perumusan kebijakan lingkungan, implementasi atau perubahan. Para ilmuwan
lainnya menjadi spesialis kebijakan pendidikan, spesialis kebijakan pemeliharaan
kesehatan, spesialis kebijakan energy, spesialis kebijakan penanggulangan kejahatan,
atau spesialis kebijakan kesejahteraan. Para spesialis ini mungkin tetap berada dalam
konteks suatu bidang substantive bagi sebagian besar karir professional mereka, atau
secara alternatif, mereka mungkin meneliti kebijakan dalam suatu bidang tertentu
untuk jangka pendek, dan kemudian berpindah ke bidang kebijakan lainnya. Suatu
penelitian tentang artikel-artikel yang diterbitkan dalam jurnal-jurnal terkemuka di
Amrika Serikat, sebagian besar bidang yang dipelajari dari perspektif substantive
adalah kebijakan ekonomi (14,5%), ilmu/kebijakan teknologi (14,1%), dan kebijakan
luar negeri (13,7%). Suatu penelitian sebelumnya menyimpulkan bahwa studi-studi
kebijakan kesehatan dan sumber alam/energy/lingkungan adalah bidang-bidang yang
paling banyak dipelajari selama kurun waktu 1875-1984. Namun demikian, bidang-
bidang substansif yang menarik perhatian yang paling besar mungkin akan berubah
dalam kurun waktu tertentu.
8. Pendekatan Logical-Positivist
Pendekatan logical-positivist, seringkali disebut sebagai pendekatan perilaku
(behavioural approach) atau pendekatan keilmuan (scientific approach),
50

menganjurkan penggunaan teori-teori yang berasal dari epenlitian deduktif
(deductively derived theories), model-model, pengujian hipotesis, data keras (hard
data), metode komparasi, dan analisis ststistik yang ketat. Keilmuan (scientific)
dalam konteks ini mempunyai makna beberapa hal. Pertama, mempunyai makna
mengklarifikasi konsep-konsep kunci yang digunakan dalam nalaisis kebijakan.
Misalnya, konsep-konsep, seperti implementasi kebijakan harus didefinisikan lebih
hati-hati, ketimbang pada masa lalu. Sebelumnya, implementasi didefinisikan sebagai
dikotomi ya/tidak, ketimbang sebagai suatu proses merangcang garis-garis pedoman,
menyediakan dan, memonitor kinejra, dan memperbaiki undnag-undnag. Kedua,
mempunyai makna bekerja dari teori eksplisit tentang perilaku kebijakan, dan
menguji teori ini dengan hipotesis-hipotesis. Ketiga, mempunyai makna
menggunakan data keras, mengembangkan lagkah-langkah yang baik terhadap
berbagai fenomena, dan secara ideal, menyelidiki bermacam-macam penjelasan
melewati waktu.
Namun demikian, pendekatan keilmuan ini bukan tanpa kritik, yang berpendapat
bahwa pendekatan itu keliru dalam memahami proses kebijakan
denganmemperlakukannya sebagai sebuah proyek rasional yaitu, proses kebijakan
adalah jauh lebih kompleks, ketimbang perspektif seperti ban berjalan. Dengan
demikian, pendekatan ini tidak memberi kemungkinan untuknya sebagi suatu teknik
analasis yang canggih. Kritik ini mengambil bentuk dekonstruksi postpositivist
terhadap metode-metode perilaku tradisional, dan berpendapat sebagai penggantinya
pendekatan yang lebih intuitif atau pendekatan partisipatori terhadap analisisi
kebijakan public.


51

9. Pendekatan Ekonometrik
Pendekatan ekonometrik, kadangkala dinamakan pendekatan pilihan publik (the
public choise approach) atau pendekatan ekonomi politik, terutama didasarkan pada
teori-teori ekonomi politik. Pendekatan ini menjelaskan bahwa sifat alami manusia
diasumsikan rasional, atau dimotivasi oleh pencapaian secara pribadi murni.
Pendekatan inij beranggapan bahwa orang mengejar preferensi-preferensi mereka
yang berbobot tetap, terlepas hasil-hasil kolektif. Secara esensial, pendekatana ini
mengintergerasikan wawasan umum tentang riset kebijakan publik dengan metode-
metode keuangan publik. Misalnya, diasumsikan bahwa preferensi-preferensi
individu adalah sempit dan beragam, yang membutuhkan individu mengagregasikan
preferensi-preferensinya ke dalam masyarakat luas yang bisa meminta tindakan
pemerintah.
10. Pendekatan Fenomologik (Postpositivist)
Pendekatan ini berpendapat bahwa para analis perlu mengadopsi suatu respek bagi
penggunaan intuisi yang sehat secara tertib, yang dirinya dilahirkan dari pengalaman
yang tidak bisa direduksi ke model, hipotesis, kuantifikasi, dan data keras, Secara
metodologik, para analis memperlakukan setiap potongan dari fenomena social
sebagai suatu peristiwa yangunik, dengan indeks etnografik dan indeks kualitatif
menjadi yang paling penting. Pendangan alternative ini dideskripsikan oleh
kepeduliannya dengan pemahaman, ketimbang prediksi, dengan hipotesis-hipotesis
kerja, ketimbang dengan pengujian hipotesis yang ketat, dan dengan hubungan timbal
balik antara peneliti dan objek studi, ketimbang observasi yang terpisah di pihak
analis. Untuk mengumpulkan bukti , pendekatan ini lebih memanfaatkan
penggunaan studi-studi kasus secara berkelanjutan, ketimbang menggunakan teknik-
teknik analisis yang canggih. Singkatnya, pendekatan ini lebih menekankan
52

kepeduliannya pada keketatatn keilmuan dengan intuisi dan pembenaman secara
menyeluruh dalam informasi.
Kritik-kritik terhadap pendekatan postpositivist/naturalistic lebih dikaitkan pada
kekurangan keketatannya dan bergerak menjauhi pendekatan keilmuan yang
dianjurkan oleh kelompok behavioralis dan kelompok ekonomi.
11. Pendekatan Partisipatori
Pendekatan partisipatori ini dikaitkan dengan pandangan Peter DeLeon, yang
mempunyai kaitan erat dengan tantangan pospositivist, dan mencakup perhatian yang
besar dan nilai-nilai dari berbagai stakeholder dalam proses pembuatan keputusan
kebijakan. Pendekatkan ini agaknya lebih dekat dengan apa yang disebut Harold
Lasswell, policy sciences of democracy, di mana populasi yang diperluas dari para
warganegara yang dipengaruhi terlibat dalam perumusan dan implementasi kebijakan
publik melalui serangkaian dialog yang tidak berkesinambungan. Pendekatan ini
mencakup dengar pendapat terbuka secara ekstensif dengan sejumlah besar
warganegara yang mempunyai kepedulian, di mana dengar pendapat ini disusun
dalam suatu cara untuk mempercepat para individu, kelompok-kelompok
kepentingan, dan para pejabat agensi memberikan kontribusi mereka kepada
pembuatan desain dan redesain kebijakan. Tujuan yang dinyatakan dari analisis
kebijakan partisipatori adalah mengumpulkan informasi sehingga para pembentuk
kebijakan bisa membuat rekomendasi dan keputusan yang lebih baik (misalnya,
informasi yang lebih lengkap). Sebagai suatu pendekatan terhadap analisis,
pendekatan ini menyarankan pertimbangan tentang sejumlah besar pemain (players),
dan nilai-nilai dalam proses pembuatan kebijakan, dan dengan demikian, mempunyai
yang lebih baik dari berbagai perspektif yang dihadirkan pada saat kebijakan sedang
dipertimbangkan.
53

Pendekatan partisipatori mungkin bermanfaat sebagai arahan kepada pembentukan
agenda, perumusan kebijakan, dan implementasi kebijakan, ketimbang tahap-tahap
lain dalam proses kebijakan publik. Dalam beberapa hal, pendekatan ini lebih
merupakan preskripsi untuk desain dan redesain kebijakan atau, ketimbang sebagai
suatu pendekatan empiric untuk memahami pembentukan kebijakan atau
implementasi.
12. Pendekatan normatif atau preskriptif
Dalam pendekatan normative atau preskriptif, analis perlu mandefinisikan tugasnya
sebagai analis kebijakan sama seperti orange yang mendefinisikan end state, dalam
arti bahwa preskripsi ini bisa diinginkan dan bisa dicapai. Para pendukung
pendekatan ini seringkali menyarankan suatu posisi kebijakan dan menggunakan
retorika dalam suatu cara yang sangat lihai untuk meyakinkan pihak lain tentang
manfaat dari posisi mereka. Beberapa cntoh dari tipe analisis kebijakan ini bisa
dilihat dari hasil-hasil studi yang dilakukan oleh Henry Kissinger, Jeane Kirkpatrick,
atau para ilmuwan politik praktisi lainnya. Pada intinya, mereka menggunakan
argument-argumen yang lihai dan (kadangkala) secara selektif menggunakan data
untuk mengajukan suatu politik dan untuk meyakinkan pihak lain bahwa posisi
mereka dalam suatu pilihan kebijakan yang layak. Kadangkala, tipe analisis ini
mengarahkan kepada tuduhan bahwa para analisis kebijakan seringkali
menyembunyikan ideology mereka sebagai ilmu.
13. Pendekatan Ideologik
Sekalipun tidak semua analis secara eksplisit mengadopsi pandangan konservatif atau
pandangan liberal, mereka nyaris selalu mempunyai suatu pandangan yang tertanam
dalam analisis kebijakan mereka. Thomas Sowell menamakan pendekatan ideology
ini visi (visions) dan mengidentifikasi dua perspektif yang bersaing.
54

Pertama, visi yang dibatasi (the constrained vision) merupakan suatu gambaran
manusia egosentrik dengan keterbatasan moral. Oleh karenanya, tantangan moral dan
social yang fundamental adaah untuk membuat yang terbaik dari kemungkinan-
kemungkinan yang ada dalam keterpaksaan/keterbatasan ketimbang menghamburkan
energy dalam keterpaksaan/keterbatasan ketimbang menghamburkan energy dalam
suatu upaya yang sia-sia untuk mengubah sifat manusia. Kedua, visi yang tidak
dibatasi (the unconstrained vision) memberikan suatu pandangan tentang sifat
manusia di mana pemahaman dan disposisi manusia adalah mampu untuk
memperoleh keuntungan-keuntungan social.
14. Pendekatan Historis/Sejarah
Banyak sarjana kebijakan publik makin meningkatkan perhatian mereka kepada
evolusi kebiajakn publik melintasi waktu. Peneliti bisa melakukan penelitian tentang
kebijakan-kebijakan publik dari perspektif lima puluh tahun atau lebih. Dengan
demikian, peneliti bisa melihat pola-pola tertentu dalam bentuk kebijakan publik
yang sebelumnya yang tidak dikenali karena analisis menggunakan kerangka waktu
yang pendek (misalnya, analisis lintas sectional atau analisis terbatas pada kurun
waktu satu decade atau lebih). Hanya dengan meneliti kebijakan-kebijakan publik
dari titik pandang kurun waktu yang panjang analis bisa memperoleh perspektif yang
jauh lebih baik tentang pola-pola yang ada dalam pembuatan kebijakan publik, baik
misalnya di Negara-negara maju, seperti di Amerika Serikat, maupun di Negara-
negara berkembang, seperti di Indonesia.



55

BAB III
PENUTUP

Kesimpulan (Conclusion)
Policy is a course or principle of action adopted or proposed by a government, party,
business, or individual. Public policy is the policy that is developed by government agencies
and government officials. Public policy has the nature of coercion that is potentially valid.
Private organizations doesnt have the nature of coercion, this means that public policy is
coercing people to obey it.
The Scientists developed many theory of approaches to help them in behavioural
studied from all of politic system. They showed a preference for one theory compared to
using other approaches. Each approaches has their own weakness and strength that can help
policy analyzing in difference condition.









56

DAFTAR PUSTAKA
Aderson J .1975. Public Policy Making. London: Nelson
Allen D. Putt dan J. Fred Springer.1989. Policy Research; Concepts, Methods, and
Application, New Jersey: Prentice Hall
AS Hornby, Oxford Advanced Learners Dictionary of Current English, (Oxford: Oxford
University Press, 1995, cet. ke-5, h. 893.
Dunn W. 2000. Pengantar Analisis Kebijakan Publik, Yogyakarta: Gajah Mada University
Press
Dwijowito R. 2003. Kebijakan Publik. Jakarta : PT. Elex Media Komputindo
Dye T .2001. Top Down Policymaking. London: Chatham House Publisher
Dye T. 2005. Understanding Public Policy. New Jersey: Pearson Education Inc.
George C. Edwards III dan Ira Sharkansky.1978. The Policy Predicament: Making and
Implementing Public Policy, San Francisco: W.H. Freeman and Company
Islamy M. Irfan. 1988. Prinsip-Prinsip Perumusan Kebijaksanaan Negara, Jakarta: Bina
Aksara
Kosen, Soewarto. 1997. Bunga Rampai Pemngembangan Jaminan Pemeliharaan Kesehatan
Masyarakat Di Indonesia. Pusat Penelitian Dan Pengembangan Pelayanan
Kesehatan Badan Penelitian Dan Pengembangan Kesehataan Departemen
Kesehatan Republik Indonesia
Naihasy, H. Syharin. 2006. Kebijakan Publik. Yogyakarta : MIDA Pustaka
Ogden J, Walt G dan Lush .2003. The Politics of branding in policy transfer: The case of
DOTS for tuberculosis control. Social Science and Medicine
Robert B. Denhardt dan Janet V. Denhardt. 2009. Public Administration: An Action
Orientation. Boston: Wadsworth
Wahab, Solihin Abdul. 1997. Analisis Kebijaksanaan. Jakarta : Bumi Aksara
Walt G dan Gilson L .1994. Reforming the health sector in developing countries: The central
role of policy analysis. Health Policy and Planning 9: 35370
Watl G .1994. Health Policy: An Introduction to Process and Power. London: Zed Books
Winarno B. 2007. Kebijakan Publik: Teori dan Proses. Yogyakarta: Media Presindo
57