PENERAPAN ASAS PACTA SUNT SERVANDA DALAM KONTRAK BAGI HASIL DI BIDANG MINYAK DAN GAS BUMI DALAM

RANGKA PENANAMAN MODAL
Oleh Achmad Madjedi Hasan NPM L2F04542

TESIS
Untuk memenuhi salah satu syarat ujian guna memperoleh Magister Ilmu Hukum Program Pendidikan Magister Program Studi Ilmu Hukum Bidang Kajian Utama Hukum Bisnis

PROGRAM PASCASARJANA UNIVERSITAS PADJADJARAN BANDUNG 2005

PENERAPAN ASAS PACTA SUNT SERVANDA DALAM KONTRAK BAGI HASIL DI BIDANG MINYAK DAN GAS BUMI DALAM RANGKA PENANAMAN MODAL

Oleh Achmad Madjedi Hasan NPM L2F04542

TESIS
Untuk memenuhi salah satu syarat ujian guna memperoleh gelar Magister Hukum Program Pendidikan Magister Program Studi Ilmu Hukum ini telah disetujui oleh Tim Pembimbing pada tanggal seperti tertera dibawah ini

Bandung, Februari 2005

Prof. DR. H. Yudha Bhakti, S.H., M.H. Anggota Tim Pembimbing

Prof. DR. Djuhaendah Hasan, S.H. Ketua Tim Pembimbing

iii

Mengetahui Ketua Program Studi Ilmu Hukum

Prof. DR. Rukmana Amanwinata S.H., M.H

Ketua Program Studi Ilmu Hukum

iv

PERNYATAAN

Dengan ini saya menyatakan bahwa: 1. Karya tulis saya, tesis ini, adalah asli dan belum pernah diajukan untuk mendapatkan gelar akademik (sarjana, magister, dan/atau doctor), baik di Universitas Padjadjaran maupun di perguruan tinggi lain. Karya tulis ini adalah murni gagasan, rumusan dan penulisan saya sendiri, tanpa bantuan pihak lain, kecuali arahan Tim Pembimbing. Dalam karya tulis ini tidak terdapat karya atau pendapat yang telah ditulis atau dipublikasikan orang lain, kecuali secara tertulis dengan jelas dicantumkan sebagai acuan dalam naskah dengan disebutkan nama pengarang dan dicantumkan dalam daftar pustaka. Pernyataan ini saya buat dengan sesungguhnya dan apabila di kemudian hari terdapat penyimpangan dan ketidakbenaran dalam pernyataan ini, maka saya bersedia menerima sanksi akademik, berupa pencabutan gelar yang telah diperoleh karena karya tulis ini, serta sanksi lainnya sesuai dengan norma yang berlaku di perguruan tinggi ini. Bandung, Februari 2005 Yang membuat pernyataan,

2. 3.

4.

Achmad Madjedi Hasan NPM L2F04542

v

ABSTRAK

Bumi Indonesia diketahui mengandung berbagai kekayaan alam dengan jumlah yang cukup dan selama beberapa tahun kegiatan industri perminyakan senantiasa diusahakan agar tetap aktif. Namun demikian, kedudukan bersaing Indonesia untuk menarik modal investasi untuk proyek berisiko tinggi (risk capital) cenderung menurun selama dua dasawarsa terakhir. Sementara persepsi investor terhadap potensi mendapatkan cadangan minyak tambahan di Indonesia masih tetap tinggi, faktor penyebabnya diperkirakan pertimbangan komersial, khususnya masalah keamanan, kepastian hukum dan kesucian kontrak. Tesis ini mengkaji salah satu dari masalah yang dikedepankan tersebut, yaitu kesucian kontrak, khususnya apakah dan bagaimana asas pacta sunt servanda dapat diterapkan terhadap Pemerintah dalam Kontrak Bagi Hasil (KBH) dan akibat hukum dari diberlakukannya peraturan perundang-undangan baru dalam kontrak yang berjalan, mengingat peran ganda Pemerintah dalam kontrak. Pembahasan meliputi beberapa aspek teori dan praktis dari kontrak, termasuk kontrak minyak dan gas bumi (migas), kegiatan usaha hulu migas di Indonesia, kedudukan Pemerintah dalam Kontrak Bagi Hasil dan dampak dari kebijakan Pemerintah yang berubah. Kajian ini menyimpulkan bahwa Pemerintah merupakan salah satu pihak dalam KBH, karena itu Pemerintah terikat untuk menerapkan asas pacta sunt servanda dalam memberlakukan peraturan perundang-undangan baru terhadap KBH. Peraturan perundang-undangan baru tidak seharusnya diberlakukan terhadap KBH yang berjalan, apabila akan menimbulkan perubahan terhadap persyaratan komersial kontrak. Disarankan agar kebijakan dan peraturan yang dikeluarkan oleh departemen-departemen dalam pemerintahan diharmonisasikan dan disinkronisasikan untuk menghindari terjadinya tumpang tindih dan kontradiksi kebijakan. Demikian pula, naskah kontrak KBH agar disempurnakan untuk mengurangi ambuigitas yang akan menfasilitasi penerapan asas pacta sunt servanda dan memberikan kepastian hukum. Asas persamaan dan manfaat bersama merupakan dasar yang fundamental untuk investasi. Kebijakan pemerintah yang tidak memperhatikan asas pacta sunt servanda, dapat menjadi kontra produktif, apabila hasilnya adalah penolakan terhadap keperluan untuk meningkatkan kegiatan migas.

vi

ABSTRACT

Indonesia is endowed with large deposits of natural riches and an active petroleum industry has been maintained for many years. However, Indonesia’s competitive position for securing risk capital has been deteriorating steadily for the past two decades. While the investor’s perception of the potential for additional oil reserves within Indonesia remains to be good, the contributing factor to decline is the commercial consideration, namely security, law enforcement and contract sanctity. This thesis examines one of those issues, namely contract sanctity, in particular whether and as to how the principle of pacta sunt servanda could be applied to the Government in the Production Sharing Contract (PSC) and legal implications on new law and regulations on the existing contract, given the government’s dual role in the contract. The discussion includes theoretical and practical aspects of contract including petroleum contract, Indonesia’s upstream petroleum activities, the government’s position in the PSC and impacts of changed government’s policy. The study concludes that the Government is a party of the PSC therefore it is bound to observe pacta sunt servanda in putting into effect new laws and regulations on the PSC. New laws and regulations shall not be put into effect on the ongoing PSC, if their application will change the commercial terms of the contract. The study recommends that any policy and new law and regulation shall be harmonized and synchronized in order to avoid overlapping and conflicting policies. Also, the contract text shall be improved to eliminate ambuigity, thereby facilitating the application of pacta sunt servanda and ensuring legal certainty. The principle of equity and mutual benefits is the fundamental basis of investment. Government policies that fail to observe the principle of pacta sunt servanda can be counter-productive when the result is a denial of the need to increase the petroleum activities.

vii

KATA PENGANTAR

Perkenanlah penulis memanjatkan puji syukut ke hadirat Allah SWT atas rahmat dan karunia-Nya yang telah memberikan kesehatan dan waktu kepada penulis, untuk menyelesaikan studi program magister hukum. Lebih dari 40 tahun penulis telah

menjalani masa bakti dengan profesi di lingkungan kegiatan hulu minyak dan gas bumi dalam berbagai kapasitas, kecuali sebagai ahli hukum. Kuliah yang cukup padat selama empat semester telah memberikan wawasan baru kepada penulis dalam melihat permasalahan yang menyangkut industri minyak dan gas bumi di tanah air. Tesis ini membahas hasil kajian mengenai penerapan asas pacta sunt servanda dalam kontrak pengelolaan sumber daya minyak dan gas bumi di Indonesia. Topik ini dipilih sebagai tanggapan atas keprihatinan penulis melihat kecenderungan menurunnya kegiatan usaha hulu minyak dan gas bumi. Berbagai macam insentif ekonomi untuk mendorong investasi telah diberikan oleh Pemerintah, namun belum berhasil mencapai sasarannya. Dari hasil kajian ditemukan bahwa masalah kesucian kontrak ini belum mendapatkan perhatian Pemerintah dalam membuat kebijakan, khususnya yang bersifat sektoral. Harapan penulis selanjutnya, tulisan ini dapat bermanfaat bagi pengambil putusan dan pengembangan ilmu hukum di Indonesia. Penelitian dan penulisan tesis ini tidak akan selesai tanpa adanya bantuan dari berbagai pihak. Untuk itu penulis ingin menyampaikan penghargaan dan ucapan terima kasih kepada Ibu Prof. DR. Djuhaendah Hasan S.H., Ketua Bidang Kajian Hukum Bisnis Program Studi Ilmu Hukum Program Pascasarjana dan Bapak Prof. DR. H. Yudha Bhakti Ardhiwisastra, S.H., M.H. atas kebaikan, bimbingan dan pengarahan pada penyusunan tesis ini dan Bapak-bapak Prof. DR. H. Rukmana Amanwinata, S.H., M.H.,

viii

Ketua Program Studi Ilmu Hukum Program Pascasarjana, Prof. DR. H. Man Suparman Sastrawidjaja, S.H., S.U., Dekan Fakultas Hukum dan para dosen bidang kajian hukum bisnis Universitas Padjadjaran. Penulis juga menyampaikan ucapan terima kasih kepada para sahabat, khususnya Bapak-bapak H. Widyawan S.H. dan H. Hoesein Wiriadinata S.H., MCL atas kebaikan yang mengizinkan penulis menggunakan fasilitas perpustakaan di Kantor Konsultan Hukum Wiriadinata & Widyawan, Bapak Drs. H. Hoezif Abubakar, mantan Vice President Finance PT Caltex Pacific Indonesia, yang telah memberikan informasi berupa catatan-catatan dan dokumen-dokumen mengenai kegiatan pengusahaan minyak dan gas bumi di Indonesia sebelum tahun 1966 dan para senior executive Kontraktor Bagi Hasil di Indonesia yang telah bersedia diwawancarai. Ucapan terima kasih ini disampaikan pula kepada dua orang anak penulis Nedia dan Rizki beserta para menantu Didi dan Dea dan lima orang cucu Digo, Dimas, Yasmine, Idzan dan Frea yang telah memberikan dukungan moral. Akhirulkata,

penulis ingin mempersembahkan tesis ini sebagai kenang-kenangan terhadap almarhumah Hj Jani Maslian, yang telah mendampingi penulis sebagai isteri selama 38 tahun. Februari 2005 A. Madjedi Hasan

ix

DAFTAR ISI
Halaman Judul Lembar Pengesahan Lembar Pernyataan Abstrak Abstract Kata Pengantar Daftar Isi Daftar Singkatan BAB I PENDAHULUAN A. Latar Belakang Penelitian B. Identifikasi Masalah C. Tujuan Penelitian D. Kegunaan Penelitian E. Kerangka Pemikirian 1. Pasal 33 UUD 1945 2. Hukum sebagai sarana pembangunan 3. Teori Hukum Perjanjian 4. Penanaman Modal Asing 5. Kontrak Bagi Hasil F. Metode Penelitian BAB II SEGI-SEGI HUKUM PERJANJIAN DAN KONTRAK PENGELOLAAN MINYAK DAN GAS BUMI A. Kontrak sebagai dasar perikatan B. Pihak-pihak dalam perjanjian C. Pemerintah sebagai subyek hukum perdata D. Pemberian Kuasa E. Asas-asas Hukum Perjanjian F. Asas pacta sunt servanda G. Klausula rebus sic stantibus H. Kontrak pengelolaan minyak dan gas bumi I, Kontrak Bagi Hasil i ii iv v vi vii ix xi

1 7 7 8 8 8 9 10 12 13 16

18 20 21 24 26 28 32 35 39

x

BAB III KEGIATAN USAHA HULU MINYAK DAN GAS BUMI A. Perkembangan Pengusahaan Migas 1. Masa sebelum proklamasi kemerdekaan 2. Masa awal kemerdekaan 3. Undang-undang Nomor 44 Prp Tahun 1960 4. Undang-undang Nomor 22 Tahun 2001 B. Ketentuan Pokok Kontrak Bagi Hasil 1. Hak dan Kewajiban Kontraktor 2. Hak dan Kewajiban PERTAMINA/Badan Pelaksana C. Kegiatan Hulu Migas D. Permasalahan berasal dari penafsiran kontrak BAB IV ASAS PACTA SUNT SERVANDA DIHUBUNGKAN DENGAN KONTRAK BAGI HASIL A. Kedudukan Pemerintah dalam Kontrak Bagi Hasil 1. Dalam Kontrak 5A 2. Sebelum UU Migas 3. Setelah diundang-undangkannya UU Migas B. Asas pacta sunt servanda dalam Kontrak Bagi Hasil C. Dampak dari kebijakan Pemerintah yang berubah 1. Pengutamaan penggunaan produk dan jasa dari dalam negeri 2. Perpajakan 3. Penerapan asas pacta sunt servanda berlandaskan kepentingan dan manfaat bersama BAB V KESIMPULAN DAN SARAN A. Kesimpulan B. Saran DAFTAR PUSTAKA

41 41 48 51 62 68 69 72 74 81

84 84 85 89 91 94 94 99 107

117 117 119

xi

DAFTAR SINGKATAN

A. Peraturan perundang-undangan = Undang-undang Dasar 1945 = Undang-undang Nomor 20 Tahun 1960 Tentang Perjanjian Bagi Hasil UU Migas 1960 = Undang-undang Nomor 44 Prp Tahun 1960 Tentang Pertambangan Minyak dan Gas Bumi UUPK = Undang-undang Nomor 14 Tahun 1963 Tentang Pengesahan “Perjanjian Karya” antara PN PERTAMIN dengan PT Caltex Pacific Indonesia dan California Asiatic Oil Company (Calasiatic), Texaco Overseas Petroleum Company (Topco); PN PERMINA dengan PT Stanvac Indonesia; PN PERMIGAN dengan PT Shell Indonesia UU Bagi Hasil Perikanan = Undang-undang Nomor 16 Tahun 1964 Tentang Bagi Hasil Perikanan UUPMA = Undang-undang Nomor 1 Tahun 1967 Tentang Penanaman Modal Asing UU Kehutanan 1967 = Undang-undang Nomor 5 Tahun 1967 Tentang Kehutanan UU Pertambangan = Undang-undang Nomor 11 Tahun 1967 Tentang Ketentuan-ketentuan Pokok Pertambangan UU Pertamina = Undang-undang Nomor 8 Tahun 1971 Tentang PERTAMINA UU Pertanian = Undang-undang Nomor 12 Tahun 1982 Tentang Pertanian UU Industri = Undang-undang Nomor 5 Tahun 1984 Tentang Industri UUPPh = Undang-undang Nomor 7 Tahun 1983 Tentang Pajak Penghasilan yang telah diubah terakhir dengan Undang-undang Nomor 17 Tahun 2000. UUPPN 1984 = Undang-undang Nomor 8 Tahun 1983 Tentang Pajak Pertambahan Nilai Barang dan Jasa dan Pajak Penjualan Atas Barang Mewah UUPPN 1994 = Undang-undang Nomor 11 Tahun 1984 Tentang Perubahan Atas Pajak Pertambahan Nilai Barang dan Jasa dan Pajak Penjualan Atas Barang Mewah UUPPN 2000 = Undang-undang Nomor 18 Tahun 2000 Tentang Pajak Perubahan Atas Pajak Pertambahan Nilai Barang dan Jasa dan Pajak Penjualan Atas Barang Mewah UU Migas 2001 = Undang-undang Nomor 22 Tahun 2001 Tentang Minyak dan Gas Bumi PP 41/1982 = Peraturan Pemerintah No. 41 Tahun 1982 Tentang Kewajiban dan Tata Cara Penyetoran Pendapatan UUD 1945 UU Bagi Hasil

xii

PP KBH

=

PP Pertamina

=

PPBP

=

PP Migas Keppres 14A 1980

= =

Keppres 22/1989

=

Keppres APBN 1995

=

Keppres 18/2000

=

Inpres No. 1/1976

=

KMK 267/1978

=

KMK 572/1989

=

Pemerintah Dari Hasil Operasi PERTAMINA Sendiri Dan Kontrak Production Sharing Peraturan Pemerintah Nomor 35 Tahun 1994 Tentang Syarat-syarat Dan Pedoman Kerja Sama Kontrak Bagi Hasil Minyak dan Gas Bumi Peraturan Pemerintah No. 31 Tahun 2003 Tentang Pengalihan Bentuk Perusahaan Pertambangan Minyak dan Gas Bumi Negara (PERTAMINA) Menjadi Perusahaan Perseroan (PERSERO) Peraturan Pemerintah Nomor 42 Tahun 2002 Tentang Badan Pelaksana Kegiatan Usaha Hulu Minyak dan Gas Bumi Peraturan Pemerintah Nomor 35 Tahun 2004 Tentang Kegiatan Usaha Hulu Minyak dan Gas Bumi Keputusan Presiden Nomor 14A Tahun 1980 Tentang Pelaksanaan Anggaran Pendapatan dan Anggaran Belanja Negara Keputusan Presiden Nomor 22 Tahun 1989 Tentang Penundaan Pembayaran Pajak Pertambahan Nilai Atas Penyerahan Jasa Pencarian Dan Pemboran Sumber Minyak, Gas Bumi dan Panas Bumi Untuk Yang Belum Berproduksi Keputusan Presiden Nomor 16 Tahun 1995 Tentang Pelaksanaan Anggaran Pendapatan dan Belanja Negara Keputusan Presiden Nomor 18 Tahun 2000 Tentang Pedoman Pelaksanaan Pengadaan Barang/Jasa Instansi Pemerintah Instruksi Presiden Nomor 1 Tahun 1976 Tentang Sinkronisasi Tugas-tugas Keagraian dengan Bidang Kehutanan, Pertambangan, Transmigrasi dan Pekerjaan Umum Keputusan Menteri Keuangan Nomor 267/KMK.012/ 1978 Tentang Tata Cara Menghitung and Pembayaran Pajak Perseroan dan Pajak Atas Bunga, Dividen dan Royalty Yang Terhutang Oleh Kontraktor Yang Melakukan Kontrak Production Sharing (Kontrak Bagi Hasil) Dibidang Minyak dan Gas Bumi dengan PERTAMINA Keputusan Menteri Keuangan Nomor 572/KMK.04/ 1989 Tentang Penundaan Pembayaran Pajak Pertambahan Nilai Atas Penyerahan Jasa Pencarian Dan Pemboran Sumber Minyak, Gas Bumi dan Panas Bumi Untuk Yang Belum Berproduksi.Oleh Kontraktor Yang Beroperasi Berdasarkan Kontrak Bagi Hasil Minyak dan Gas Bumi dengan PERTAMINA

xiii

B. Akronim APBN Badan Pelaksana BBM BHMN BUMN EOR-JOB CPP PSC = Anggaran Pendapatan dan Belanja Negara = Badan Pelaksana Usaha Kegiatan Hulu Minyak dan Gas Bumi = Bahan Bakar Minyak = Badan Hukum Milik Negara = Badan Usaha Milik Negara = Enhanced Oil Recovery Joint Operating Body Contract = The Coastal Plain Pekanbaru between PERTAMINA And TexacoOverseas Petroleum Company and California Asiatic OiCompany = Daftar Inventarisasi Masalah = Direktorat Jenderal Minyak dan Gas Bumi = Direktorat Jenderal Pajak = Dewan Komisaris Pemerintah untuk Pertamina = Domestic Market Obilgation = Dewan Perwakilan Rakyat = First Tranche Petroleum = Indische Mijnwet Tahun 1899 = Indonesian Gas Association = Indonesian Mining Association = Instruksi Presiden = Indonesian Petroleum Association = Internal Revenue Service = Joint Operating Agreement - Production Sharing Contract = Kontrak Bagi Hasil = Keputusan Presiden = Kontrak Karya = Kontrak Kerja Sama = Kontrak Production Sharing (KPS) = Kitab Undang-undang Hukum Perdata = Liquefied Natural Gas (Gas alam yang dicairkan) = Minyak dan Gas Bumi = Majelis Permusyawaratan Rakyat = Perusahaan Minyak dan Gas Bumi Nasional = Perusahaan Minyak Nasional = Perusahaan Pertambangan Minyak Indonesia = Perusahaan Pertambangan Minyak dan Gas Bumi Negara (P/T. PERTAMINA (Persero)) = Perusahaan Listrik Negara (P.T. PLN (Persero)) = Pembangkit Listrik Tenaga Panas Bumi = Perusahaan Negara = Plan of Development (Rencana Pengembangan Lapangan) = Pajak Penghasilan = Pajak Pertambahan Nilai

DIM Ditjen Migas Ditjen Pajak DKPP DMO DPR FTP Indische Mijnwet IGA IMA Inpres IPA IRS JOA-PSC KBH Keppres KK KKS KPS KUH Perdata LNG Migas MPR PERMIGAN PERMINA PERTAMIN PERTAMINA PLN PLTP PN POD PPh PPN

xiv

PSC PT RKA RPTK TAC USD

= = = = = =

Production Sharing Contract Perseroan Terbatas Rencana Kerja dan Anggaran Rencana Penggunaan Tenaga Kerja Technical Assistance Contract US Dollar

BAB I PENDAHULUAN

A.

Latar Belakang Penelitian Bumi Indonesia diketahui mengandung berbagai kekayaan alam dengan jumlah

yang cukup. Pasal 33 ayat (3) UUD 1945 menetapkan bahwa “bumi dan air dan kekayaan alam yang terkandung didalamnya dikuasai oleh Negara dan dipergunakan untuk sebesar-besarnya kemakmuran rakyat”. Selanjutnya, Pasal 33 ayat (2) UUD 1945 menyatakan bahwa “cabang-cabang produksi yang penting bagi Negara dan yang menguasai hajat hidup orang banyak dikuasai oleh Negara”. Dengan penduduk lebih dari 200 juta, Indonesia membutuhkan pembangunan ekonomi nasional yang menurut Pasal 33 UUD 1945 yang diamendemen (yaitu ayat 4), diselenggarakan berdasar atas demokrasi ekonomi dengan prinsip kebersamaan, efisiensi berkeadilan, berkelanjutan, berwawasan lingkungan, kemandirian, serta dengan menjaga keseimbangan kemajuan dan kesatuan ekonomi nasional, kemakmuran segala orang. Untuk menunjang pertumbuhan perekonomian nasional, Indonesia

membutuhkan penanaman modal yang berkesinambungan dalam bidang penggalian kekayaan alam, pembangunan infrastruktur, meningkatkan ekspor dan memperkuat necara pembayaran luar negeri. Faedah dari penanaman modal, khususnya asing terasa untuk bidang-bidang usaha yang bersifat padat modal, seperti proyek-proyek pertambangan, pembangunan industri berat dan lain-lain yang memerlukan modal dan biaya yang besar, ketrampilan (skill) dan teknologi. Dalam rangka upaya menggalakkan penanaman modal dalam awal orde baru, pada tahun 1967 Pemerintah mengeluarkan Undang-undang Nomor 1 Tahun 1967 1

2

Tentang Penanaman Modal Asing (UUPMA).

Pengertian penanaman modal asing

menurut Pasal 1 UUPMA ialah penanaman modal asing secara langsung, dalam arti bahwa pemilik modal secara langsung menanggung risiko dari penanaman modal tersebut. Selanjutnya, Pasal 2 UUPMA menyatakan bahwa pengertian modal asing dalam UUPMA ialah: 1). Alat pembayaran luar negeri yang tidak merupakan bagian dari kekayaan devisa Indonesia yang dengan persetujuan Pemerintah digunakan untuk pembiayaan perusahaan di Indonesia. Persetujuan Pemerintah ini berupa izin penanaman modal asing sebagaimana dimaksudkan oleh Pasal 18 UUPMA. 2). Alat-alat untuk perusahaan, termasuk penemuan-penemuan baru milik orang asing dan bahan-bahan yang diimpor dari luar kedalam wilayah Indonesia, selama alat-alat tersebut tidak dibiayai oleh kekayaan devisa Indonesia. 3). Bagian dari hasil perusahaan yang berdasarkan UUPMA diperkenankan di transfer, tetapi dipergunakan untuk membiayai perusahaan di Indonesia. Pasal 6 UUPMA mengatur bidang-bidang usaha yang tertutup untuk penanaman modal asing secara penuh, yaitu bidang-bidang yang penting bagi negara dan menguasai hajat hidup rakyat banyak seperti pelabuhan, produksi dan transmisi tenaga listrik untuk umum, telekomunikasi, transportasi, sarana air minum dan bidang-bidang yang menduduki peranan penting dalam pertahanan negara. Namun Peraturan Pemerintah Nomor 20 Tahun 1994 Tentang Kepemilikan Saham dalam Perusahaan yang didirikan dalam rangka PMA kemudian menetapkan dibukanya bidang-bidang usaha tersebut dengan persyaratan bahwa dalam waktu tidak lebih dari 15 tahun setelah berproduksi secara komersial pemegang saham asing diwajibkan menjual sebagian sahamnya kepada warga negara atau perusahaan Indonesia.

3

Selanjutnya, Pasal 8 mengatur bahwa penanaman modal asing dalam bidang pertambangan hanya mungkin dilaksanakan atas dasar kerja sama dengan Pemerintah melalui kontrak karya atau bentuk lain yang akan ditentukan oleh Pemerintah. Dengan demikian UUPMA membedakan antara bidang-bidang usaha yang terbuka bagi penanaman modal asing dalam dua pola pengusahaan, yaitu: 1). Penanaman modal asing atas bidang-bidang usaha yang terbuka untuk PMA; 2). Penanaman modal asing atas dasar kerja sama dengan Pemerintah. Dalam pola penanaman modal asing untuk bidang-bidang usaha yang terbuka, Pemerintah hanya berperan sebagai regulator yang memberikan izin dan kemudahankemudahan untuk jangka waktu tertentu kepada investor berupa hak-hak atas tanah (hak pakai, hak guna bangunan dan hak usaha), dan kelonggaran-kelonggaran meliputi bidang perpajakan, bea masuk terhadap barang-barang kapital, izin penggunaan tenaga kerja asing, mentransfer keuntungan dalam valuta asli, dan lain-lain. Penanaman modal dilakukan melalui badan usaha yang dibentuk berdasarkan Undang-undang RI dan berdomisili dan beroperasi di bagian terbesar Indonesia. Menurut Undang-undang

Nomor 11 Tahun 1967 Tentang Ketentuan-ketentuan Pokok Pertambangan (UU Pertambangan), badan usaha PMA dapat berbentuk usaha patungan (joint venture), di mana mitra pihak Indonesia dapat terdiri perusahaan swasta, BUMN dan BUMD. Selain UUPMA, badan usaha PMA dan lain-lain tunduk pada kebijakan sektoral yang dikeluarkan oleh masing-masing Departemen, seperti tercantum dalam Undang-undang Nomor 5 Tahun 1984 Tentang Industri (UU Industri), Undang-undang Nomor 5 Tahun 1967 Tentang Kehutanan (UU Kehutanan 1967), Undang-undang Nomor 12 Tahun 1982 Tentang Pertanian (UU Pertanian), dan sebagainya. UUPMA tidak menetapkan persyaratan lain mengenai jumlah investasi, ekuitas maupun pinjaman, dan hal itu diserahkan pada investor berdasarkan skala ekonomi dan pertimbangan bisnis.

4

Dalam pola penanaman modal asing di bidang pertambangan ini, Pemerintah mempunyai peran ganda, yaitu sebagai regulator dan pelaku bisnis. Pola ini dilandasi pada Pasal 33 ayat (3) UUD 1945 dan pertama kali diterapkan dalam Perjanjian Karya (Contract of Work) di bidang minyak dan gas bumi yang ditanda tangani pertama kali dalam tahun 1963 berdasarkan Undang-undang Nomor 44 Prp Tahun 1960 Tentang Pertambangan Minyak dan Gas Bumi (UU Migas 1960), dan yang kemudian diganti dengan Kontrak Production Sharing (KPS).1 Perjanjian Karya juga diterapkan dalam bidang pertambangan umum untuk bahan galian vital dan strategis (golongan I dan II) seperti pertambangan batu bara, tembaga, emas dan sebagainya. Peran pemerintah sebagai pelaku bisnis dapat berbentuk langsung sebagai pihak dalam perjanjian seperti Perjanjian Karya bidang pertambangan umum (cq Departemen Pertambangan) atau melalui perusahaan negara (BUMN) seperti dalam bidang minyak dan gas bumi dan pembangkitan tenaga listrik panas bumi. Dengan peran ganda

tersebut kemungkinan terjadinya benturan kepentingan (conflict of interest) antara instansi Pemerintah yang mengatur dan Departemen Teknis atau BUMN yang menjalankan kebijakan Pemerintah dalam pengusahaan dapat menimbulkan berbagai permasalahan dengan mitra usahanya penanam modal asing. Penelitian berikut berusaha mengkaji aspek benturan kepentingan akibat peran ganda Pemerintah dan BUMN yang melaksanakan kebijakan Pemerintah dihubungkan dengan tiga asas yang bersifat keperdataan dalam hukum perikatan atau hukum kontrak, yaitu asas konsensualisme, asas kekuatan mengikat persetujuan dan asas kebebasan berkontrak.
1

Studi kasus difokuskan pada penanaman modal asing di bidang

Undang-undang Nomor 44 Prp Tahun 1960 Tentang Pertambangan Minyak dan Gas Bumi. Undang-undang Nomor 14 Tahun 1963 Tentang Pengesahan “Perjanjian Karya” antara PN PERTAMIN dengan PT Caltex Pacific Indonesia dan California Asiatic Oil Company (Calasiatic), Texaco Overseas Petroleum Company (Topco); PN PERMINA dengan PT Stanvac Indonesia; PN PERMIGAN dengan PT Shell Indonesia (UUPK).

5

pertambangan, khususnya minyak dan gas bumi (migas), suatu komoditas penting yang telah menunjang perkembangan dan pertumbuhan ekonomi dalam empat dasawarsa terakhir. Industri minyak dan gas bumi di Indonesia mempunyai sejarah yang cukup lama, yaitu sudah ada sejak tahun 1871, lima tahun setelah pemboran minyak pertama kali oleh Colonel Drake di Titusville Pensylvania (Amerika Serikat). Demikian pula,

peraturan perundang-undangan yang menjadi landasan hukum pengusahaan telah juga mengalami perubahan mengikuti perkembangan politik dan ekonomi. Sampai dengan dikeluarkannya Indische Mijinwet pada tahun 1899 pengusahaan minyak dan gas bumi dilakukan berlandaskan izin konsesi dari pemilik tanah atau para sultan. Pada tahun 1899 Pemerintah Hindia Belanda mengeluarkan Indische Mijnwet yang kemudian mengalami amendemen beberapa kali. Setelah proklamasi kemerdekaan, dalam melaksanakan amanat Pasal 33 UUD 1945, pada tahun 1951 pemerintah berdasarkan mosi Tengku Mohammad Hasan memutuskan untuk tidak mengeluarkan izin konsesi baru untuk pertambangan minyak bumi berdasarkan Indische Mijnwet Tahun 1899 (sering disebut sebagai “5AContracten”).
2

Namun baru pada tahun 1960 Pemerintah berhasil mengeluarkan

Undang-undang Nomor 44 Prp Tahun 1960 (UU Migas 1960) menggantikan Indische Mijnwet, yang memberi hak eksklusif kepada negara untuk menggali sumber minyak dan gas bumi. Berdasarkan Undang-undang Nomor 44 Prp Tahun 1960 ini, pada tahun 1962 dan 1963 ditandatangani enam Perjanjian Karya antara tiga perusahaan negara (PERMIGAN, PERTAMIN dan PERMINA) dengan empat perusahaan asing (Pan American, Shell, Stanvac dan Caltex) meliputi lima wilayah pertambangan, tiga

2

T.N. Machmud, The Indonesian Production Sharing Contract, Kluwer Law International, The Hague, 2000, hlm 46

6

diantaranya telah berproduksi.

Perjanjian Karya yang sering juga disebut Kontrak

Karya (“KK”) yang disahkan sebagai Undang-undang Nomor.14 Tahun 1963 tersebut menetapkan bahwa perusahaan swasta tersebut akan bekerja sebagai kontraktor perusahaan negara untuk kegiatan eksplorasi dan eksploitasi minyak bumi.3 Jumlah perusahaan asing yang menandatangani perjanjian dengan perusahaan negara terus meningkat, semuanya dalam bentuk Kontrak Production Sharing atau Kontrak Bagi Hasil (“KBH”), yang menggantikan Perjanjian Karya.4 Dimulai dengan kontrak lepas pantai pertama antara IIAPCO dan PERMINA pada bulan Agustus 1966, sampai dengan akhir tahun 2003 telah ditandatangani 340 KBH, 170 diantaranya masih aktif dan sisanya telah dikembalikan dan sekitar 40 kontrak dalam tahapan produksi5. Prospek dan lajunya pengembangan minyak dan gas bumi banyak ditentukan oleh keberhasilan Indonesia menarik investasi modal yang diperlukan. Karena posisi kompetitif Indonesia dalam menarik modal untuk berinvestasi di proyek berisiko tinggi (risk capital) cenderung menurun dalam dua warsa terakhir, maka satu-satunya cara untuk membalikkan kecenderungan menurun tersebut menjadi positif ialah melakukan perbaikan yang memberikan dampak cukup berarti bagi pengembalian modal para investor. Keberhasilan program ini memerlukan iklim usaha yang menarik dan menuntut adanya kerja sama antara pemerintah dan pihak investor. Selain persyaratan kontrak,
Caltex Pacific Indonesia, Pipeline to Progress: The Story of PT Caltex Pacific Indonesia, November 1983, hlm 41 Knowles, Ruth Sheldon, Indonesia Today: The Nation That Helps Itself, Nash Publishing, Los Angeles, 1973, hlm 74 4 Catatan: Dalam peraturan perundang-undangan istilah Kontrak Production Sharing pertama kali digunakan dalam Undang-undang Nomor 8 Tahun 1971 Tentang PERTAMINA, yang diterjemahkan dari Production Sharing Contract, istilah yang digunakan dalam kontrak-kontrak yang ditanda tangani sejak tahun 1966. Istilah lain yang digunakan adalah Kontrak Bagi Hasil dalam Peraturan Pemerintah Nomor 35 Tahun 1994 Tentang Syarat-syarat Dan Pedoman Kerja Kontrak Bagi Hasil Minyak dan Gas Bumi. Dan dalam Undang-undang Nomor 22 Tahun 2001 Tentang Minyak dan Gas bumi, digunakan istilah Kontrak Bagi Hasil. Selanjutnya, dalam penulisan tesis ini digunakan istilah Kontrak Bagi Hasil yang disingkat menjadi “KBH”. 5 US Embassy, Petroleum Report 2002 - 2003, Jakarta, March 2004, Appendix 15.
3

7

penciptaan iklim usaha yang menarik menuntut adanya kepastian hukum dalam melaksanakan kontrak kerja sama. Masalah kepastian hukum dalam era reformasi ini banyak menimbulkan pertanyaan bagi para penanam modal asing, mengingat banyaknya peraturan perundang-undangan yang diundangkan yang tampaknya justru memicu benturan-benturan dengan mengikis persyaratan komersial kontrak kerja sama antara investor dengan Pemerintah atau BUMN, yaitu dalam arti mengurangi hak-hak investor secara finansial yang telah disepakati dalam kontrak kerja sama..

B.

Identifikasi Masalah Permasalahan dalam penelitian meliputi hal-hal berikut: 1). Bagaimana penerapan asas pacta sunt servanda dalam Kontrak Bagi Hasil dihubungkan dengan hak investor? 2) Bagaimana akibat hukum kontrak yang dibuat berdasarkan peraturan perundangundangan lama saat kontrak ditanda tangani dihubungkan dengan

dikeluarkannya undang-undang baru dalam KBH yang sedang berjalan?

C.

Tujuan Penelitian Tujuan penelitian ini adalah: 1). Melalui kajian peraturan perundang-undangan dan makna tiga asas dalam hukum kontrak sesuai dengan asas hukum nasional dan internasional menemukan implikasi hukum diberlakukannya peraturan perundang-undangan baru terhadap KBH yang sedang berjalan. Peraturan perundang-undangan ini meliputi antara lain Undang-undang tentang perpajakan, kehutanan dan migas. 2). Menemukan upaya-upaya mengurangi (mitigation measures) dampak yang merugikan dari peraturan perundang-undangan baru terhadap pelaksanaan KBH.

8

D.

Kegunaan Penelitian Secara teoritis hasil penelitian diharapkan dapat memberikan sumbangan

pemikiran kepada pengembangan teori ilmu hukum kontrak terutama dalam hal ini mengenai kontrak-kontrak pertambangan minyak dan gas bumi, serta dapat melengkapi kepustakaan pada pengajaran hukum bisnis. Secara praktis hasil penelitian dimaksudkan untuk bahan masukan bagi pemegang otoritas di pemerintahaan dalam menetapkan kebijakan agar iklim usaha di bidang minyak dan gas bumi tetap kondusif untuk investasi. Hasil penelitian juga merupakan bahan masukan kepada pelaku bisnis di bidang pertambangan minyak dan gas bumi.

E.

Kerangka Pemikiran Penelitian ini dilakukan dengan menggunakan kerangka pemikiran berikut. Dua

kerangka pemikiran yang pertama adalah Pasal 33 UUD 1945 dan hukum sebagai sarana pembangunan masyarakat. Kerangka pemikiran berikutnya adalah teori dan sejumlah asas dalam hukum perjanjian dan prasayarat untuk menciptakan iklim usaha yang dapat menunjang keberhasilan dari penanaman modal asing, khususnya penyelenggaraan Kontrak Bagi Hasil di bidang minyak dan gas bumi.
1. Pasal 33 UUD 1945

Pasal 33 ayat (2) dan ayat (3) UUD 1945 menetapkan bahwa cabang-cabang produksi yang penting bagi Negara dan yang menguasai hajat hidup orang banyak dikuasai oleh Negara dan bumi dan air dan kekayaan alam yang terkandung didalamnya dikuasai oleh Negara dan dipergunakan untuk sebesar-besarnya kemakmuran rakyat. Penafsiran ketentuan Pasal 33 UUD 1945 dalam perkembangan perundang-undangan kita selama ini cukup sulit, mengingat sesungguhnya kata-kata “dikuasai oleh Negara”

9

dapat mempunyai berbagai pengertian, yaitu mulai dari kepemilikan dan pengelolaan secara langsung atau tidak langsung oleh negara hingga pengertian bahwa yang terpenting negara tetap mengatur dan mengatasi cabang-cabang produksi yang penting bagi negara dan menguasai hajat hidup orang banyak. Pengertian yang terakhir inilah yang tampaknya menjadi landasan bagi kebijakan Pemerintah mengundang modal swasta untuk berpartisipasi dalam pengusahaan kekayaan alam berupa minyak dan gas bumi, sesuai dengan pemikiran tokoh proklamator Bung Hatta sebagai berikut: “Dikuasai negara dalam pasal 33 UUD 1945 tidak berarti negara sendiri menjadi pengusaha, usahawan atau ondernemer. Lebih tepat dikatakan bahwa kekuasaan negara terdapat pada membuat peraturan guna melancarkan jalan ekonomi, peraturan yang melarang pula “penghisapan” orang yang lemah oleh orang lain yang bermodal… Cita-cita yang tertanam dalam pasal 33 UUD 1945 ialah produksi yang besar-besar sedapat-dapatnya dilaksanakan oleh Pemerintah… Terutama digerakkan tenaga-tenaga Indonesia yang lemah dengan jalan koperasi. Kemudian diberi kesempatan kepada golongan swasta untuk mengerahkan pekerja dan capital nasional. Apabila bangsa asing tidak bersedia meminjamkan kapitalnya, maka diberi kesempatan kepada mereka untuk menanam modalnya di Tanah Air kita dengan syarat-syarat yang ditentukan oleh Pemerintah Indonesia sendiri… Kesempatan yang dibuka bagi bangsa asing untuk menanam modal mereka di Indonesia ialah supaya mereka ikut serta mengembangkan kemakmuran bangsa kita, bangsa Indonesia”.6
2. Hukum sebagai sarana pembangunan

Pemikiran Mochtar Kusumaatmadja menyatakan bahwa hukum merupakan sarana pembangunan masyarakat, dimana hal ini didasarkan pada suatu anggapan bahwa adanya keteraturan atau ketertiban itu merupakan suatu hal yang diinginkan, bahkan dipandang perlu. Lebih jauh lagi anggapan lain yang terkandung dalam konsepsi hukum sebagai sarana pembaharuan masyarakat adalah hukum dalam arti kaidah atau peraturan hukum yang dapat berfungsi sebagai alat (pengatur) atau sarana pembangunan dalam

6

Mohammad Hatta, Bung Hatta Menjawab, Gunung Agung, Jakarta, 1979, hlm 201 – 204.

10

arti penyalur arah kegiatan manusia kearah yang dikehendaki oleh pembangunan atau pembaharuan.7
3. Teori Hukum Perjanjian

Hukum Perjanjian di Indonesia diatur dalam buku III KUH Perdata, yang mulai berlaku pada tanggal 30 April 1847 (St.No. 23/1847).8 Pasal 1313 KUH Perdata

memberikan definisi “Perjanjian” atau “Persetujuan” sebagai “suatu perbuatan dengan mana satu orang atau lebih mengikatkan dirinya terhadap satu orang lain atau lebih”. 9 Dengan menganut sistem terbuka, Hukum Perjanjian memberikan kebebasan seluasluasnya kepada masyarakat untuk mengadakan perjanjian yang berisi apa saja, asalkan tidak melanggar ketertiban umum dan kesusilaan. Dalam Hukum Perjanjian berlaku sekurang-kurangnya tiga prinsip atau asas yang bersifat universal, yaitu: 1) Asas konsensualisme, yang berarti bahwa hal-hal itu terjadi melalui persesuaian kehendak atau konsensus para pihak. 2) Asas kekuatan mengikat persetujuan, di mana para pihak harus memenuhi apa yang mereka tarima sebagai kewajiban masing-masing atau sebagaimana Pasal 1338 ayat (1) KUH Perdata menyatakan bahwa “persetujuan merupakan undangundang bagi pihak-pihak yang mengadakannya”. 3) Asas kebebasan berkontrak, yang menyatakan bahwa setiap orang bebas mengadakan persetujuan dengan siapa saja yang dikehendaki, menentukan isi, daya kerja dan persyaratan-persyaratan persetujuan sesuai dengan pandangan sendiri, menuangkannya dalam bentuk tertentu atau tidak dan tunduk pada

7

Mochtar Kusumaatmadja, Hukum, Masyarakat dan Pembinaan Hukum Nasional, Bina Cipta, Bandung, 1976, hlm 4. 8 M. Yahya Harahap, Segi-segi Hukum Perjanjian, Alumni, Bandung, 1986, hlm 3 9 Lihat Subekti, Hukum Perjanjian, Penerbit Itermasa, Jakarta, 2001, hlm 1 yang menamakan perjanjian sebagai persetujuan atau dua kata tersebut adalah sejenis. Perkataan kontrak mempunyai arti lebih sempit, karena ditujukan kepada perjanjian atau persetujuan yang tertulis.

11

ketentuan-ketentuan perundang-undangan tertentu yang dipilih. Asas ini sangat erat hubungannya dengan asas konsensualisme. Grotius mencari dasar konsensus itu dalam Hukum Kodrat dengan mengatakan bahwa “janji itu mengikat” (“pacta sunt servanda”) dan “kita harus memenuhi janji kita” (promissorum implendorum obligati). Falsafah ini terdapat juga dalam sebuah pantun Melayu yang mengatakan “kerbau dipegang talinya, manusia dipegang janjinya” (Mariam Darus Badrulzaman10). Asas yang telah secara universal diterima dalam kontrak atau perjanjian komersial internasional, “pacta sunt servanda” merupakan landasan (cornerstone) dari lex mercatoria. Berdasarkan asas ini yang juga sering disebut “asas kesucian kontrak” (sanctity of contract), setiap pihak dalam perjanjian bertanggung jawab untuk hal-hal yang tidak dijalankan, meskipun kegagalan itu diluar kekuasaannya dan tidak dapat dilihat lebih dahulu pada waktu penandatanganan perjanjian. Feenstra dan Ahsman menyatakan bahwa pacta sunt servanda yang diperkenalkan dalam ilmu hukum pada abad XII merupakan adagium yang dipergunakan dalam perjuangan mengenai apa yang sekarang disebut konsensualisme; hal ini juga sesuai dengan apa yang ditambahkan pada formulasi lengkap, betapapun persetujuan-persetujuan itu nuda atau tidak sempurna. Formulasi ini akan berhadapan dengan klausula “rebus sic stantibus”, suatu persyaratan yang dianggap diterima secara diam-diam bahwa kita tidak akan memenuhi janji-janji dalam hal terjadi perubahanperubahan di dalam situasi dan kondisi.
11

Implementasi rebus sic stantibus harus

tunduk pada persyaratan kontrak, dan apabila tidak dijelaskan dalam kontrak, maka
10

Mariam Darus Badrulzaman, et. al, Kompilasi Hukum Perikatan, Citra Aditya Bakti, Bandung, 2001, hlm 83-84. 11 Lihat Soedjono Dirdjosisworo, Kontrak Bisnis (Menurut Sistem Civil Law, Common Law dan Praktek Dagang Internasional), Mandar Maju, Bandung, 2003 , hlm 65 -99 yang menyadur tulisan Feenstra, R. dan Ahsman, M, Contract Aspecten Van de begrippen contract en contractvrijheid in historich perspectief, Kluwer-Deventer de Nederlands, hlm 3 – 25.

12

tunduk pada persyaratan force majeure berdasarkan ketentuan perundang-undangan (khususnya KUH Perdata). Selanjutnya, Hans Wehberg menyatakan bahwa pacta sunt servanda sebagai prinsip dasar hukum (general principles of law) ditemukan dalam semua bangsa. Prinsip tersebut mengikuti cara yang sama, apakah dia berhubungan dengan kontrak antar negara atau antara negara dengan perusahaan swasta. Kesucian kontrak

merupakan hal esensial dalam kehidupan sosial; menurut Wehberg tidak akan ada hubungan ekonomi antara negara dengan perusahaan asing tanpa prinsip pacta sunt servanda12.
4. Penanaman Modal Asing

Dalam penanaman modal, penciptaan iklim usaha yang menarik bagi investor merupakan prasyarat (prerequisite), yang pada gilirannya menuntut adanya kepastian hukum dalam melaksanakan kontrak kerja sama. UUPMA terdapat pasal-pasal yang Berdasarkan premise ini, dalam ketentuan-ketentuan berupa

mengandung

kelonggaran-kelonggaran yang meliputi berbagai bidang (seperti perpajakan, transfer dari pendapatan dan modal, dan aspek-aspek operasional) dan pemberian jaminan. Jika dibandingkan dengan undang-undang penanaman modal yang terdahulu (Undangundang Nomor 78 Tahun 1958, yang kemudian diubah dan ditambah dengan Undangundang Nomor 15 Tahun 1960), UUPMA lebih memberikan jaminan kepada perusahaan modal asing. Misalnya, Pasal 9 UUPMA menetapkan bahwa Pemerintah tidak akan melakukan tindakan-tindakan nasionalisasi/pencabutan hak milik secara menyeluruh atas perusahaan-perusahaan modal asing, atau tindakan-tindakan yang mengurangi hak

12

Wehberg, Hans, Pacta Sunt Servanda, http://tldk.uni-koeln.de/php/pub, 2 Agustus 2004.

13

menguasai dan/atau mengurus perusahaan asing yang bersangkutan.

Dalam hal

kepentingan Negara menghendaki tindakan demikian, Pemerintah akan memberikan ganti rugi yang jumlah, macam dan cara pembayarannya disetujui oleh kedua belah pihak, dan apabila tidak tercapai kesepakatan, penyelesaian dilakukan melalui forum arbitrase.13
5. Kontrak Bagi Hasil

Model Kontrak Bagi Hasil (KBH) yang mulai diperkenalkan pada awal tahun 1960an merupakan penemuan bangsa Indonesia yang telah diterima oleh banyak negara di dunia untuk penanaman modal asing dalam bidang pertambangan minyak dan gas bumi. Diciptakannya KBH tersebut bertujuan untuk menampung aspirasi bangsa

Indonesia yang ingin tetap menggali dan mengolah kekayaan alamnya sesuai dengan amanat dalam Pasal 33 UUD 1945, namun karena keterbatasan dana terpaksa harus bekerja sama dengan pihak swasta. Pendirian tiga BUMN (PERMIGAN, PERTAMIN dan PERMINA) pada awal tahun 1960an merupakan langkah penting dalam upaya pemerintah untuk ikut serta langsung dalam kegiatan eksplorasi dan eksploitasi kekayaan alam. Untuk

meningkatkan efisiensi, pada tahun 1969 ketiga perusahaan negara tersebut dilebur dan digabung menjadi PERTAMINA dan status dan tugas PERTAMINA di bidang minyak dan gas bumi kemudian dikukuhkan dengan Undang-undang Nomor 8 Tahun 1971 Tentang PERTAMINA (UU Pertamina). Dari pandangan fiskal tidak terdapat perbedaan yang besar antara sistem konsesi dan KBH. Perbedaan kedua sistem tersebut lebih bersifat simbolis dan filosofis. Seperti dinyatakan oleh Daniel Johnston bahwa di Perancis kekayaan bahan galian (mineral
13

Ismail Sunny dan Rudioro Rochmat, Tinjauan dan Pembahasan Undang-undang Penanaman Modal Asing dan Kredit Luar Negeri, Pradnya Paramita, Jakarta, 1972, hlm 13.

14

wealth) tidak dimiliki oleh perorangan tetapi oleh Negara untuk kepentingan rakyat, namun demikian sistem fiskal migas yang berlaku di negara tersebut tidak berdasarkan pembagian hasil produksi tetapi menggunakan sistem konsesi dengan royalti/pajak.14 Selanjutnya, kajian terhadap Undang-undang Minyak dan Gas Bumi di beberapa negara oleh Thomas Waelde dan W.T. Onorato menunjukkan bahwa KBH tidak ditemukan dalam negara-negara maju atau liberal tetapi umumnya ditemukan pada negara-negara sedang berkembang (developing countries) yang memiliki kemampuan dana dan teknologi yang terbatas tetapi juga menganggap unsur “kedaulatan” (sovereignty) penting dalam pengelolaan kekayaan alam.
15

Dengan demikian, dapat

disimpulkan bahwa KBH dapat diterima oleh kedua belah pihak, karena berhasil mengakomodasi kepentingan politik pemerintah dan kepentingan komersial kontraktor. Dalam pelaksanaan selama 40 tahun, kegiatan pertambangan minyak dan gas bumi di Indonesia mengalami pasang surut. Selain faktor eksternal, berbagai kendala yang dihadapi dalam penyelenggaraan KBH juga berasal dari dalam seperti perbedaan interpretasi atas beberapa ketentuan dalam kontrak dan diterbitkannya peraturan perundang-undangan baru, yang sering memicu benturan-benturan dengan mengikis persyaratan komersial kontrak kerja sama investasi antara investor dengan Pemerintah atau BUMN. Dari data yang dihimpun dapat disimpulkan bahwa sejak awal tahun

1980an kegiatan minyak dan gas bumi di sektor hulu cenderung menurun dan

14

Johnston, Daniel, Petroleum Fiscal Systems and Production Sharing Contracts, PennWell Books, Tulsa, Oklahoma, 1994, hlm 22 15 Waelde, T.W.., The Current Status of International Petroleum Investment: Regulating, Licensing, Taxing and Contracting, Centre for Energy, Petroleum and Mineral Law and Policy University of Dundee Dundee, July 1995, dan Onorato, W.T. Legislative Frameworks Used to Foster Petroleum Development, World Bank Washington D.C., Feb 1995.

15

membandingkannya dengan kegiatan di negara lain mengisyaratkan bahwa posisi bersaing Indonesia dalam menarik “risk capital” terus menurun.16 Disamping risiko kegagalan yang umumnya lebih besar dari usaha-usaha bisnis lainnya, pengembangan sumber daya minyak dan gas bumi hingga mencapai tahap produksi membutuhkan waktu yang lama serta dana yang besar. Namun demikian, ditopang dengan iklim usaha yang kondusif, penambangan bahan galian ini masih tetap menarik dan dapat memberikan keuntungan yang layak bagi Negara. Kemunduran yang berkepanjangan ini bukan diakibatkan harga minyak di pasaran dunia atau tidak tersedianya risk capital (penanaman modal pada proyek berisiko tinggi) di dunia untuk kegiatan minyak dan gas bumi, mengingat kedua faktor tersebut hakekatnya berlaku sama bagi semua negara. Karena iklim politik di Indonesia pada saat itu (zaman orde baru) cukup stabil, maka iklim politik nampaknya juga bukan merupakan faktor yang menyebabkan kemunduran tersebut. Di pihak lain, persepsi para investor tentang potensi minyak dam gas bumi di Indonesia masih cukup optimis. Dengan demikian faktor yang nampaknya masih tinggal adalah pertimbangan komersial, yaitu faktor-faktor yang memberi dampak kurang menguntungkan terhadap

pengembalian modal investor (investor’s return)17. Sejak diperkenalkannya persyaratan komersial dalam KBH yang berkaitan dengan pembagian keuntungan mengalami beberapa kali penyesuaian, yang semuanya ditujukan meningkatkan penerimaan negara. Misalnya, pada awal rumusan bagi hasil (setelah pengembalian biaya) dalam KBH adalah 65% untuk Negara dan 35% untuk kontraktor, yang kemudian diubah menjadi 85% untuk Negara dan 15% untuk

16

Madjedi Hasan, Petroleum Contract – Indonesia’s Issues and Challenges, Petromin, Singapore, December 2001, hlm 20. 17 Ibid.

16

kontraktor.18 Demikian pula, sejalan dengan dikeluarkannya peraturan baru tentang perpajakan dan penggunaan lahan, terdapat berbagai desakan dari instansi yang bersangkutan agar ketentuan tersebut juga diberlakukan terhadap KBH yang sering kali berdampak merugikan penerimaan dan kegiatan kontraktor. Selanjutnya, survai yang dilakukan oleh PriceWaterhouseCoopers di antara para pimpinan perusahaan minyak di Indonesia menunjukkan bahwa ketidakjelasan mengenai peran pemerintah pusat dan daerah setelah diundang-undangkannya Undangundang Otonomi Daerah dan campur tangan berbagai instansi pemerintah dalam pelaksanaan KBH terutama diberlakukannya berbagai peraturan perundang-undangan baru terhadap KBH yang sedang berjalan, menduduki peringkat teratas di antara 10 permasalahan yang dipandang sangat mempengaruhi iklim investasi di bidang minysk dan gas bumi.19

F.

Metode Penelitian 1) Metode Pendekatan Penelitian ini merupakan penelitian hukum normatif yang menitikberatkan penelitian pada data kepustakaan dan data sekunder.20 2) Spesifikasi Penelitian Spesifikasi penelitian adalah deskriptif analitis dengan sasaran mendapatkan gambaran fakta-fakta disertai analisis mengenai peraturan perundangundangan yang berlaku dihubungkan dengan teori-teori dan prinsip-prinsip hukum serta kebiasaan internasional.

18

Penyesuaian pertama dilakukan pada akhir tahun 1973 mengikuti melonjaknya harga minyak dari dibawah US$ 2.00 menjadi diatas US$ 10.00 per barrel akibat dari perang di Timur Tengah. Penyesuaian kedua dilakukan pada pada tahun 1976 setelah terjadinya krisis keuangan PERTAMINA. 19 PriceWaterhouseCoopers, CEO Survey – Upstream Oil & Gas, October 2002, hlm 5. 20 Soerjono Soekanto dan Sri Mamudji, Penelitian Hukum Normatif Suatu Tinjauan Singkat, Rajawali Pers (Jakarta, 1990), hlm 5.

17

3) Tahapan Penelitian Penelitian dilakukan dalam dua tahapan, terdiri dari: a) Penelitian kepustakaan (library research) Dalam tahapan ini akan dikaji bahan hukum primer berupa bahan hukum seperti peraturan perundang-undangan nasional yang berhubungan dengan penanaman modal dan pertambangan di Indonesia, teori-teori hukum yang relevan dan biasa digunakan, bahan hukum sekunder yang meliputi referensi hukum dan non-hukum berupa makalah, hasil penelitian, karya tulis dari kalangan hukum dan non-hukum serta bahan hukum tersier berupa kamus, ensiklopedia.dan artikel di media cetak. 21 b) Penelitian lapangan Penelitian ini mendukung data kepustakaan yang bertujuan mendapatkan pandangan pimpinan perusahaan di bidang minyak dan gas bumi, profesional dan tokoh bisnis terhadap perkembangan investasi di bidang energi dan sumber daya mineral. 4). Teknik Pengumpulan Data Pengumpulan data sekunder ini dilakukan melalui studi dokumen dan survai berupa wawancara atau questionnaire di antara para pimpinan atau eksekutif industri minyak dan gas bumi yang beroperasi di Indonesia. 5). Metoda Analisis Data Data primer dan data sekunder akan dianalisis dengan metode kualitatif normatif, sementara data empirik akan dianalisis dengan metode kuantitatif, kedua-duanya kemudian akan disajikan dalam bentuk deskriptif.
21

Ibid, hlm 13, di mana dikatakan bahwa bahan hukum sekunder memberikan penjelasan mengenai bahan hukum primer dan bahan hukum tersier adalah bahan yang memberikan petunjuk maupun penjelasan terhadap bahan hukum primer dan sekunder.

BAB II SEGI-SEGI HUKUM PERJANJIAN DAN KONTRAK PENGELOLAAN MINYAK DAN GAS BUMI

A.

Kontrak sebagai dasar perikatan Istilah “kontrak” berasal dari bahasa Inggerís, yaitu “contract”, sementara dalam

bahasa Belanda disebut dengan “overeenkomst“, yang diterjemahkan dengan istilah “perjanjian”. Pengertian perjanjian sebagaimana disebutkan dalam Pasal 1313 KUH

Perdata adalah suatu perbuatan dengan mana satu pihak atau lebih mengikatkan dirinya terhadap satu orang atau lebih. Subekti menamakan perjanjian sebagai persetujuan atau dua kata tersebut adalah sejenis dan kata “kontrak” mempunyai arti lebih sempit, karena ditujukan kepada perjanjian atau persetujuan yang tertulis.22 Banyak pihak merasakan bahwa rumusan dalam KUH Perdata ini kurang lengkap, karena tidak menjelaskan adanya asas konsensualisme, yang menimbulkan akibat hukum. Karena itu Soedjono Dirdjosisworo berusaha memberi definisi yang sederhana tetapi cukup jelas sebagai berikut: “Kontrak adalah suatu janji atau seperangkat janji-janji dan akibat pengingkaran atau pelanggaran atasnya hukum memberikan pemulihan atau menetapkan kewajiban bagi yang ingkar janji disertai sanksi untuk pelaksanaannya.”23 Selanjutnya, Black’s Law Dictionary memberikan definisi “contract” sebagai suatu perjanjian antara dua atau lebih pihak yang menimbulkan kewajiban yang dapat ditegakkan atau diakui oleh hukum. 24

22 23

Subekti, loc. cit. Soedjono Dirdjosisworo, Kontrak Bisnis (Menurut Sisstem Civil Law, Common Law dan Praktek Dagang Internasional), Mandar Maju, Bandung, 2003, hlm 29. 24 Black, Henry Campbell., Black’s Law Dictionary, 7th. Edition, West Group, St. Paull Minn, 1999, hlm 318: “An agreement between two or more person creating obligations that are enforceable or otherwise recognizable at law.”

18

19 Lebih lanjut, Black Law’s Dictionary mengutip pernyataan William R Anson bahwa istilah “kontrak” digunakan secara acak juga untuk menyatakan tiga macam hal, yaitu satu rangkaian tindakan-tindakan operasional dari para pihak yang menimbulkan hubungan hukum baru, dokumen yang dilaksanakan oleh para pihak sebagai bukti akhir telah dijalankannya oleh para pihak tindakan-tindakan operasional, dan hubungan hukum akibat dari tindakan operasional, yang terdiri dari hak atau hak-hak pribadi and kewajibannya, yang disertai dengan kekuasaan, hak istimewa dan kekebalan, dan hubungan hukum ini sering disebut “kewajiban”.25 Kemudian, Samuel Williston dalam Black’s Law Dictionary menyatakan bahwa kontrak adalah suatu janji, atau satu rangkaian janji, di mana hukum akan berlaku mutlak kalau ingkar, yang menurut hukum hal tersebut merupakan tugas. Definisi ini tidak

memuaskan karena memerlukan definisi lebih lanjut mengenai peristiwa (circumstances) di mana diberikan kewajiban hukum terhadap janji itu. Tetapi jika dikehendaki adanya

definisi mengenai tindakan-tindakan operasional, maka seluruh hukum mengenai pembentukan kontrak akan perlu dipadatkan dalam satu kalimat.26 Dari definisi-definisi tersebut dapat disimpulkan bahwa kontrak merupakan suatu persetujuan tertulis dari para pihak untuk melaksanakan kewajiban hukum secara bersamasama dilandasi pada saling pengertian untuk melakukan sesuatu pada masa mendatang. Menurut namanya, kontrak dapat dibedakan menjadi dua macam, yaitu yang bernama dan tidak bernama. Perjanjian bernama (benoemd) adalah perjanjian yang mempunyai nama
William R Anson, Principles of the Law of Contract: “The term contract has been used indifferently to refer to three different tthings(1) the series of operative acts by the parties resulting for new legal relations; (2) the physical document executed by the parties as the lasting evidence of their having performed the necessary operationve acts and also as an operative fact in itself; (3) the legal relations resulting from the operative acts, consisting of a right or rights in personam and their corresponding duties, accompanied by certain powers, privileges and immunities. The sum of these legal relations is often called obligation” 26 Samuel Williston, A treatise on the Law of Contracts: “A contract is a promise, or a set of promises, for breach of which the law gives a remedy, or the performance of which the law in some way recognize as a duty. This definition may not be entirely satisfactoriy since it requires a subsequent definition of the circumstances under which the law does in fact attach legal obligations to promise. But if a definiton were attempted which should cover these operative facts, it would require compressing the entire law relating to the formation of contracts into a single sentence.”
25

20 sendiri, yaitu diatur dan diberi nama oleh pembentuk undang-undang atau merupakan perjanjian yang terdapat dan dikenal dalam KUH Perdata dan undang-undang lain. Perjanjian tidak bernama (onbenoemde overeenkomst) merupakan perjanjian yang timbul, tumbuh, hidup dan berkembang dalam masyarakat. Termasuk dalam perjanjian tidak bernama ini antara lain adalah Kontrak Bagi Hasil, Kontrak Karya di bidang migas dan pertambangan non-migas, Kontrak Operasi Bersama Panas Bumi antara PERTAMINA dan Investor dan Kontrak Jual Beli Listrik antara PLN dan PERTAMINA dan Investor. Lahirnya perjanjian ini adalah berdasarkan asas kebebasan berkontrak27 Perjanjian tidak bernama ini diatur dalam satu ketentuan di KUH Perdata, yaitu Pasal 1319 yang menyatakan: “Semua perjanjian, baik yang mempunyai nama khusus maupun yang tidak dikenal dengan suatu nama tertentu tunduk pada peraturan umum yang termuat dalam bab ini dan bab yang lain.” Dengan demikian, para pihak yang mengadakan kontrak tidak bernama ini tunduk pada ketentuan-ketentuan yang tercantum dalam KUH Perdata dan berbagai peraturan yang mengaturnya. Karena merupakan ketentuan hukum yang bersifat khusus, maka pada

perjanjian tidak bernama ini berlaku asas “Lex specialis derogaat lex generalis”

B.

Pihak-pihak dalam perjanjian Di dalam KUH Perdata pihak-pihak dalam perjanjian dapat dibedakan dalam tiga

golongan sebagaimana ditetapkan dalam pasal-pasal berikut: 1. Pasal 1315 jo. Pasal 1340, yaitu para pihak yang mengadakan perjanjian itu sendiri. 2. Pasal 1318 yang menetapkan para ahli waris mereka dan mereka yang mendapat hak dari padanya sebagai akibat peralihan berdasarkan atas hak khusus. 3. Pihak ketiga yang telah menyatakan kehendaknya atau kemauannya untuk mempergunakannya. (Pasal 1317).
27

Mariam Darus Badrulzaman, et.al, op. cit., hlm 67.

21 Para pihak yang mengikatkan diri tersebut adalah subjek hukum perdata. Menurut Purnadi Purbacaraka dan Soerjono Soekanto28, dengan subjek hukum dimaksudkan adalah setiap yang menjadi pendukung hak dan kewajiban yang terdiri dari pribadi kodrati, pribadi hukum dan pejabat atau tokoh, sementara Black’s Law Dictionary memberikan pengertian tentang “persona” (person) adalah (1) manusia; (2) badan (seperti perusahaan) yang diakui hukum mempunyai hak dan kewajiban manusia; dan (3) badan yang hidup dari manusia. 29 Selanjutnya John Salmond sebagaimana yang dikutip dalam Black’s Law Dictionary memberikan pengertian bahwa dari teori hukum, “persona” adalah setiap pribadi yang mampu mempunyai hak dan kewajiban. Sesuatu yang mampu adalah “persona”, apakah dia manusia atau bukan, yang tidak mampu bukanlah “persona”, meskipun dia manusia. Persona adalah yang susbstansinya memiliki hak dan kewajiban. Hanya dengan cara seperti ini persona memiliki arti dalam hukum, dan ini merupakan pandangan yang eksklusif di mana kepribadian (personality) mendapatkan pengakuan hukum.30

C.

Pemerintah sebagai subjek hukum perdata Dari uraian tersebut menjadi jelas bahwa subjek hukum dalam perjanjian perdata

dapat berupa perorangan atau badan hukum. Dalam KHU Perdata, ketentuan-ketentuan mengenai badan hukum (definisi dan kewenangannya) diatur dalam Pasal 1653 sampai dengan Pasal 1665. Dalam Pasal 1653 dinyatakan sebagai berikut: “Selain perseroan perdata sejati, perhimpunan orang-orang sebagai badan hukum juga diakui undang-undang, entah badan hukum itu diadakan oleh kekuaaan umum atau diakuinya sebagai demikian, entah pula badan hukum itu diterima sebagai yang
Purnadi Purbacaraka dan Soerjono Soekamto, Sendi-sendi Hukum dan Tata Hukum, Alumni Bandung, 1982, hlm 50. 29 Black, Henry Campbell, op. cit., hlm 1162: “a person is (1) a human being; (2) an entity (such as corporation) that is recognized by law as having the rights and duties of a human being; (3) the living of body of a human being.” 30 Ibid; John Salmond, Jurisprudence 318 (Glenville L. Williams ed., 10th. ed 1947): “So far as legal theory is concerned, a person is any being whom the law regards as capable of rights and duties. Any being that is so capable is a person, whether a human being or not, and no being that is not so capable is a person, even though he be a man. Persons are the substances of which rights and duties are the attributes. It is only in this respect that persons possess juridical significance, and this is the exclusive point of view from which personality receives legal recognition.”
28

22 diperkenankan atau telah didirikan untuk suatu maksud tertentu yang tidak bertentangan dengan undang-undang atau kesusilaan.” Selanjutnya, Pasal 1654 KUH Perdata menegaskan kewenangan badan hukum untuk melakukan perbuatan-perbuatan perdata sebagai berikut: “Semua badan hukum yang berdiri dengan sah, begitu pula orang-orang swasta, berkuasa untuk melakukan perbuatan-perbuatan perdata, tanpa mengurangi perundang-undangan yang mengubah kekuasaan itu, membatasi atau menundukkannya kepada tata cara tertentu.” Lebih lanjut, Pasal 1655 KUH Perdata menetapkan kewenangan pengurus badan hukum sebagai berikut: “Para pengurus badan hukum, bila tidak ditentukan lain akta pendiriannya, dalam surat perjanjian atau dalam reglemen, berkuasa untuk bertindak demi dan atas nama badan hukum itu kepada pihak ketiga atau sebaliknya dan untuk bertindak dalam sidang pengadilan, baik sebagai penggugat maupun sebagai tergugat.” Dari definisi tersebut dapat disimpulkan bahwa pemerintah merupakan jenis badan hukum yang didirikan oleh kekuasaan umum. Dengan demikian Pemerintah selaku badan hukum dapat melakukan tindakan perdata dan sebagai subjek hukum perdata Pemerintah dapat mengikatkan diri dengan pihak ketiga, dapat pula digugat atau menggugat di pengadilan perdata. 31 Kegiatan Pemerintah dalam kegiatan bisnis antara lain membeli barang yang dibutuhkan baik bersifat habis pakai maupun barang kapital, menggunakan jasa pengangkutan, jasa konsultasi dan lain-lain, melakukan kerja sama dengan pihak swasta untuk pembangunan sarana, dan sebagainya. Dalam perjanjian ini kedudukan para pihak adalah sejajar; karena itu sebagai subjek hukum perdata, Pemerintah harus memposisikan dirinya sejajar dengan mitranya dalam pemenuhan kewajiban dan hak seperti yang tercantum dalam kesepakatan. Meskipun demikian, dalam kenyataannya sering sulit untuk

Lihat Hikmahanto Juwana, Bunga Rampai Hukum Ekonomi dan Hukum Internasional, Lentera Hati, Jakarta, 2001 hlm 42, yang mengutip Apeldoorn, L.J, Pengantar Ilmu Hukum, Noor Komala, Jakarta, 1962, hlm 164, dimana dinyatakan bahwa negara, propinsi, kotapraja, dan lain sebagainya adalah badan hukum; hanya saja pendiriannya tidak dilakukan secara khusus, melainkan tumbuh secara histories.

31

23 menetapkan kapan pemerintah menjalankan tindakan komersial (acts jure gestionisi) dan kapan pemerintah menjalankan kegiatan pemerintahaan (acts jure imperil). Masalah lain yang berkaitan dengan Pemerintah sebagai subjek hukum perdata adalah siapa yang dimaksud dengan pengurus yang bertindak untuk dan atas nama Pemerintah. Dalam suatu Perseroan Terbatas (PT) hal ini tidak menimbulkan masalah karena telah dicantumkan dalam anggaran dasar PT. Menurut Bagir Manan, hingga saat ini belum ada hukum nasional yang mengatur secara umum mengenai badan-badan atau lembaga yang merupakan badan hukum, namun tidak berarti sama sekali tidak pengaturannya. Untuk menjawab pertanyaan ini dapat

digunakan pemahaman dan hukum positif di Belanda, sehingga yang merupakan badan hukum dalam perbuatan keperdataan yang dilakukan Pemerintah adalah Negara Republik Indonesia, Daerah Propinisi atau Daerah Kabupaten dan Kota, bukan Pemerintah Republik Indonesia dan juga bukan Pemerintah Daerah Propinsi dan Daerah Kabupaten dan Kota.32 Lebih lanjut Hikmahanto Juwana menyatakan bahwa rujukan untuk mengetahui siapa yang dimaksud dengan Pemerintah adalah Pasal 1655 KUH Perdata dan Keputusan Presiden No. 16 Tahun 1995 Tentang Pelaksanaan Anggaran Pendapatan dan Belanja Negara (Keppres APBN 1995), yang telah mengalami beberapa kali perubahan. Dalam Pasal 4 ayat (1) Keppres APBN 1995 disebutkan bahwa yang dimaksud dengan Departemen/Lembaga adalah lembaga tertinggi/tinggi negara, kantor menteri kordinator dan kantor menteri negara, departemen, kejaksaan agung, sekretariat negara dan lembaga pemerintah non-departemen. Selanjutnya, Pasal 4 ayat (4) Keppres APBN 1995 dinyatakan bahwa pengeluaran beban anggaran belanja negara dilakukan dengan penerbitan surat keputusan otorisasi (SKO), sementara Pasal 16 menetapkan bahwa Menteri/Ketua Lembaga yang menguasai bagian anggaran mempunyai wewenang otorisasi, di antaranya untuk
32

Lihat Abrar Saleng, Hukum Pertambangan, UII Press, Yogyakarta, 2004, hlm 59, yang mengutip Bagir Manan, Bentuk-Bentuk Perbuatan Keperdataan yang Dapat Dilakukan oleh Pemerintah Daerah, Majalah Ilmiah UNPAD, Bandung, Nomor 3 Volume 14 Tahun 1986, hlm 23.

24 menetapkan pejabat yang diberi wewenang untuk menanda tangani SKO (sering disebut Pimpinan Proyek).33 Dengan demikian, Hikmahanto Juwana menyimpulkan bahwa pihak yang dapat menandatangani kontrak bisnis yang berdimensi publik sebagai wakil Pemerintah adalah Menteri atau Ketua Lembaga atau Pimpinan Proyek. Keppres APBN 1995 tersebut tidak mengatur tentang kewenangan dari pejabat-pejabat di daerah dan juga dalam praktik sering dijumpai bahwa para pejabat pemerintah yang menandatangani kontrak bisnis ini sangat beragam, yang kesemuanya menyebutkan bahwa pihak yang menandatangani bertindak untuk dan atas nama Pemerintah. Sebagai contoh adalah kasus Ibnu Hartomo selaku Deputi Dewan Pertahanan Keamanan Nasional mengeluarkan Promissory Notes sejumlah US$ 3 milyar atas nama Pemerintah Republik Indonesia pada tahun 1985, padahal dia tidak berwenang untuk melakukan hal tersebut.34 Disarankan oleh Hikmahanto Juwana agar Pemerintah

mengeluarkan peraturan perundang-undangan yang secara khusus mengatur pejabat mana yang berhak untuk mewakili Pemerintah apabila Pemerintah menjadi pihak dalam sebuah kontrak bisnis.

D.

Pemberian Kuasa Menurut KUH Perdata, pemberian kuasa adalah suatu perjanjian dengan mana

seorang memberikan kekuasaan (wewenang) kepada seorang lain, yang menerimanya, untuk atas namanya menyelenggarakan suatu urusan (Pasal 1792 KUH Perdata). Dengan menyelenggarakan suatu urusan dimaksudkan adalah melakukan suatu perbuatan hukum, yaitu suatu perbuatan yang mempunyai atau menelorkan suatu akibat hukum. Pemberian kuasa itu menerbitkan “perwakilan”, yaitu adanya seorang yang mewakili orang lain untuk

33 34

Ibid, hlm 44 - 45 Sudargo Gautama, Aneka Perkara Indonesia di Luar Negeri, Penerbit Alumni, Bandung, 1999, hlm 59 - 65

25 melakukan suatu perbuatan hukum. Perwakilan seperti itu ada juga yang dilahirkan oleh atau menemukan sumbernya pada undang-undang. Orang yang menerima kuasa atau penerima kuasa melakukan perbuatan hukum tersebut atas nama orang yang memberikan kuasa atau juga mewakili pemberi kuasa. Artinya menurut Subekti adalah apa yang dilakukan adalah atas tanggungan pemberi kuasa dan segala hak dan kewajiban yang timbul dari perbuatan yang dilakukannya itu menjadikan hak dan kewajiban pemberi kuasa, atau bahwa kalau yang dilakukan itu berupa membuat suatu perjanjian, maka pemberi kuasalah yang menjadi pihak dalam perjanjian itu.35 Pemberian kuasa dapat dilakukan secara khusus, yaitu mengenai hanya satu kepentingan tertentu atau lebih, atau secara umum, yaitu meliputi segala kepentingan pemberi kuasa (Pasal 1795 KUH Perdata). Penerima kuasa tidak boleh melakukan apapun yang melampaui kuasanya, kekuasaan yang diberikan untuk menyelesaikan suatu perkara secara damai, tidak mengandung hak untuk menggantungkan penyelesaian perkara pada keputusan wasit (Pasal 1797 KUH Perdata). Pemberi kuasa dapat menggugat secara langsung orang dengan siapa penerima kuasa telah bertindak dalam kedudukannya dan menuntut dari padanya pemenuhan perjanjiannya (Pasal 1799 KUH Perdata). Sebagaimana telah diuraikan di muka, dalam perjanjian-perjanjian yang dibuat oleh penerima kuasa dengan pihak ketiga, yang memperoleh hak dan menerima kewajiban dari perjanjian-perjanjian tersebut adalah orang yang memberi kuasa, dan ia menjadi pihak dalam perjanjian-perjanjian itu; karena itu ia berhak menuntut langsung pihak lawannya. Pasal 1807 KUH Perdata menetapkan pemberi kuasa diwajibkan memenuhi perikatan-perikatan yang diperbuat oleh penerima kuasa menurut kekuasaan yang ia telah

35

Subekti, Aneka Perjanjian, Citra Aditya Bakti, Bandung, 1995, hlm 141

26 berikan kepadanya. Ia tidak terikat pada apa yang telah dilakukan di luar kekuasaan itu kecuali jika ia telah menyetujui hal itu secara tegas atau diam-diam.

E.

Asas-asas Hukum Perjanjian Melihat perkembangan kegiatan usaha hulu sejak tahun 1910, Indonesia telah

mengenal tiga macam bentuk kontrak pengelolaan migas. Bentuk kontrak yang pertama adalah berdasarkan Pasal 5A Indische Mijnwet, yang digunakan sampai dengan tahun 1963 dan kemudian diganti dengan Perjanjian Karya dan Kontrak Bagi Hasil menurut UU Migas 1960 dan UU Migas 2001. Karena itu kegiatan usaha hulu migas tersebut tunduk pada asasasas Hukum Perjanjian baik yang universal maupun yang diatur dalam Buku III KUH Perdata. Di dalam Buku III KUH Perdata dikenal empat asas penting yang bersifat universal, yaitu asas kebebasan berkontrak, asas pacta sunt servanda, asas itikad baik dan asas konsensualisme. Tiga asas yang pertama (kebebasan berkontrak, pacta sunt servanda dan itikad baik) dapat disimpulkan dalam Pasal 1338 KUH Perdata yang menyatakan bahwa: “Semua persetujuan yang dibuat sesuai dengan undang-undang berlaku sebagai undang-undang bagi mereka yang membuatnya. Persetujuan itu tidak dapat ditarik kembali selain dengan kesepakatan kedua belah pihak atau karena alasan-alasan yang ditentukan oleh undang-undang. Persetujuan harus dilaksanakan dengan itikad baik.” Asas konsensualisme mengandung arti “kemauan” (will) dan terdapat didalam Pasal 1320, yang menyatakan bahwa: “Supaya terjadi perjanjian yang sah, perlu dipenuhi empat syarat: kesepakatan mereka yang mengikatkan diri, kecakapan untuk membuat suatu perjanjian, suatu pokok persoalan tertentu, suatu sebab yang tidak terlarang”. Dengan demikian, perjanjian atau perikatan yang timbul pada dasarnya sudah sah apabila sudah sepakat mengenai hal-hal yang pokok dan tidak diperlukan sesuatu formalitas untuk menjadikannya sah. Kebebasan berkontrak berlatar belakang pada faham

individualisme yang lahir dalam zaman Yunani dan berkembang pesat dalam zaman

27 reinaissance. Faham ini berpandangan bahwa setiap orang bebas untuk memperoleh apa Asas kebebasan berkontrak ini juga merupakan dasar dalam

yang dikehendakinya.

Principles of International Commercial Contracts, seperti tercantum dalam Article 1.1 UNIDROIT yang berbunyi: “The parties are free to enter into a contract and to determine its content”.36 Di Indonesia, setelah proklamasi kemerdekaan muncul pemikiran apakah kebebasan berkontrak ini harus tetap dipertahankan sebagai asas esensial di dalam Hukum Perjanjian Indonesia. Mariam Darus Badrulzaman berpendapat bahwa kebebasan berkontrak tetap perlu dipertahankan sebagai asas utama di dalam Hukum Perjanjian Nasional.37 Pemahaman asas berkontrak ini bukan dalam pengertian kebebasan yang mutlak, karena dalam kebebasan tersebut terdapat berbagai pembatasan, antara lain oleh undang-undang, ketertiban umum dan kesusilaan. Seperti dikatakan oleh Friedman bahwa kebebasan

berkontrak masih dianggap aspek yang esensial dari kebebasan individu, tetapi tidak lagi mempunyai nilai absolut seperti satu abad yang lalu.38 Selanjutnya, di dalam setiap perjanjian meskipun tidak dengan tegas dinyatakan selalu tersirat adanya itikad baik dari para pihak. Asas itikad baik merupakan asas bahwa para pihak harus melaksanakan substansi kontrak, berdasarkan kepercayaan atau keyakinan atau kemauan baik dari para pihak. Itikad baik ini tidak terbatas pada waktu mengadakan hubungan hukum, akan tetapi juga pada waktu melaksanakan hak-hak dan kewajibankewajiban yang timbul dari hubungan hukum tersebut. Menurut Subekti, itikad baik merupakan suatu sendi yang terpenting dalam hukum perjanjian. Apabila pada awalnya di tanah air para ahli hukum menganggap itikad baik bersifat subyektif, maka di Belanda pengertian itikad baik telah berkembang yang memandang bahwa itikad baik itu juga bersifat obyektif.
36 37

Misalnya, dalam Nieuwe

UNIDROIT, Principles of International Commercial Contracts, Rome, 1994, hlm 7. Mariam Darus Badrulzaman, et. al, op.cit, hlm 85 38 Friedman, Legal Theory, Stevens & Sons Limited, Fourth edition, 1960, hlm 369.

28 Burgerlijk Wetbboek (NBW) pengertian itikad baik itu juga mengandung asas kepantasan dan kepatutan (redelijkheid en billijkheid). Dengan demikian selain terletak pada hati sanubari manusia, itikad baik dalam melaksanakan hak-hak dan kewajiban-kewajiban yang timbul dari suatu hubungan hukum (perjanjian) harus mengindahkan norma-norma kepatutan dan keadilan dengan menjauhkan diri dari perbuatan yang mungkin menimbulkan kerugian pihak lain.39 Selanjutnya Subekti menyatakan bahwa hukum itu selalu mengejar dua tujuan, yaitu menjamin kepastian (ketertiban) dan memenuhi tuntutan keadilan. Kalau ayat pertama Pasal 1338 KUH Perdata dapat dipandang sebagai suatu syarat atau tuntutan kepastian hukum (janji itu mengikat), maka ayat ketiga Pasal 1338 KUH Perdata harus dipandang sebagai suatu tuntutan keadilan.40

F.

Asas pacta sunt servanda Suatu perikatan hukum yang dilahirkan dari suatu perjanjian mempunyai dua atribut,

yaitu hak dan kewajiban hukum.

Kewajiban hukum adalah mengikatkan diri untuk

melakukan sesuatu kepada pihak lain, sementara hak atau manfaat berupa tuntutan dilaksanakannya sesuatu yang disanggupi dalam perjanjian itu. Karena itu dalam setiap perjanjian, masing-masing pihak harus menepati janjinya untuk melaksanakan

kewajibannya dan juga menghormati hak pihak lain. Grotius mencari dasar konsensus itu dalam Hukum Kodrat dengan mengatakan bahwa “janji itu mengikat” (pacta sunt servanda) dan “kita harus memenuhi janji kita” (promissorum implendorum obligati). Falsafah ini juga terdapat dalam syari’at Islam,

sebagaimana dalam Surat Al Maidah ayat pertama yang berbunyi “Yaa ayyuhalladziina

39

Subekti, Hukum Perjanjian, op. cit. hlm 41 Lihat juga, Wirjono Prodjodikoro, Asas-asas Hukum Perjanjian, Cetakan VII, Sumur Bandung, Bandung, 1979 hlm 85. 40 Subekti, loc. cit.

29 aamanuu aufuu bil ‘uqud” yang artinya “wahai orang-orang yang beriman tepatilah janjijanji itu” dan Surat Al Isra ayat 34 yang berbunyi “wa aufu bil”ahdi innal ‘ahda kana mas uulan” yang artinya “dan penuhilah olehmu akan janji, sesungguhnya janji itu akan ditanyakan [dimintakan pertanggungjawaban]”. Namun, syari’at Islam juga sangat

memperhatikan kesadaran individu dengan motif, aspirasi, kesadaran yang baik dan itikad baik. Dengan itikad baik seseorang tidak akan mengambil keuntungan dari kesulitan orang lain yang tidak terlihat sebelumnya, karena hal itu bukan merupakan bagian dari hal yang disepakati. Selanjutnya, menurut Grotius asas pacta sunt servanda ini timbul dari premise bahwa kontrak secara alam dan sudah menjadi sifatnya mengikat berdasarkan dua alasan. Alasan pertama adalah sifat kesederhanaan bahwa seorang harus berinteraksi dan bekerja sama dengan orang lain, yang berarti bahwa orang-orang ini harus saling mempercayai, yang pada gilirannya akan memberikan kejujuran dan kesetiaan. Alasan kedua adalah setiap individu memiliki hak, di mana yang paling mendasar adalah hak milik yang dapat dialihkan. Apabila seorang individu memiliki hak untuk melepaskan miliknya, maka tidak ada alasan mengapa dia harus dicegah untuk melepaskan haknya yang kurang penting seperti melalui kontrak.41 Meskipun sudah dimasukkan ke dalam Hukum Gereja sejak abad XIII, masih beberapa abad sebelum prinsip nudus consensus obligat, pacta nuda servanda sunt ini diakui dalam jus civile. Adagium pacta sunt servanda mempunyai arti yang besar sejak abad XVI, bukan saja di bidang hukum privat melainkan juga dalam bidang-bidang hukum tata negara dan hukum internasional. Penerapan asas pacta sunt servanda dalam suatu perjanjian pada awalnya sebagai Hukum Gereja dikuatkan dengan sumpah. Namun di bawah pengaruh kaum ahli teologi moral sedikit demi sedikit telah dikembangkan prinsip,
41

Grotius, H., The Law of War and Peace: De Jure Belli et Pacis, 1646 ed., Kelsey, F.W. trans., Oxford, 1916 – 25 dan Pufendorf, S., The Law of Nature and Nations: De Jure Naturae et Gentium, 1688 ed. Oxford, 1934, TLDB Document ID: 105700, diakses dari http://tldb.uni-koeln.de/php/pub

30 bahwa persetujuan-persetujuan yang tidak dikuatkan dengan pengangkatan sumpah juga mempunyai kekuatan mengikat.42 Dengan demikian, adagium tersebut telah berubah sifatnya, yaitu sekarang telah menjadi kekuatan mengikat suatu persetujuan. Prinsip bahwa kita terikat pada janji-janji dan kesanggupan-kesanggupan kontraktual, bukan saja harus dipenuhi secara moral, tetapi juga merupakan kewajiban hukum. Hal ini harus dianggap sebagai sesuatu yang berlaku sendirinya, sehingga tidak perlu dipersoalkan lebih lanjut. Dengan meningkatnya pergaulan hidup, maka kebutuhan akan kontrak yang beraneka ragam juga meningkat. Pergaulan hidup yang berbasiskan tatanan tukar-menukar barang-barang dan jasa-jasa memerlukan suatu kebebasan tertentu untuk mengadakan hubungan-hubungan kontraktual. Hal ini pada gilirannya memerlukan peningkatan

kepercayaan dan kepastian bahwa perjanjian-perjanjian tersebut dipenuhi sebagaimana mestinya. Tanpa kepercayaan ini dan tanpa kepastian bahwa janji-janji dan kesanggupankesanggupan sedemikian ini akan dipenuhi, maka masyarakat tidak dapat berkembang dengan baik. berjalan lancar. Dari uraian di atas dapat disimpulkan bahwa pacta sunt servanda diterima sebagai salah satu prinsip yang umum dalam perdagangan internasional dan perjanjian antara negara. Pasal 26 Konvensi Wina 1969 menyatakan bahwa setiap perjanjian (Treaty) Dengan hilangnya kepastian, maka lalu-lintas ekonomi juga tidak akan

mengikat para pihak dan harus dilaksanakan dengan itikad baik. 43 Para pihak berkewajiban untuk melaksanakan suatu kontrak sedemikian rupa menurut yang telah disepakati, meskipun pelaksanaan tersebut menjadi tidak menguntungkan atau sulit bagi salah satu pihak. Ketentuan ini merupakan aturan dasar (basic rule) dari "lex mercatoria", yang dimaksudkan untuk menjamin perdagangan.
42 43

Soedjono Dirdjosisworo, op.cit., hlm 104. UN Conventions on the Law of Treaties, Viena (23 May 1969), Artcile 26: “Every treaty in force is binding upon the parties to it and must be performed by them in good faith”

31 Prinsip pacta sunt servanda ini telah dikenal baik dalam sistem hukum kontinental maupun common law yang mendukung adanya jaminan dan kepastian perdagangan dan telah diintengrasikan dalam hukum internasional. Karena itu adagium ini dapat dipandang bagian dari hukum kebiasaan, yang penerapannya mencapai kehidupan pribadi dan bangsa. Meskipun banyak pelanggaran dari kontrak telah terjadi, namun fakta menunjukkan bahwa prinsip kesucian kontrak internasional ini tetap hidup. Ingkar janji selalu dianggap sebagai suatu tindakan yang salah yang dikenakan keharusan memberikan kompensasi (ganti rugi). Sebagaimana dikatakan oleh Hans Wehberg, adagium pacta sunt servanda sebagai prinsip hukum yang umum dijumpai di semua negara dan akan diberlakukan sama, apakah itu dalam perjanjian antara negara atau kontrak antara negara dan perusahaan swasta. Kehidupan masyarakat internasional tidak hanya didasarkan pada hubungan antara negara tetapi juga meliputi hubungan antara negara dan perusahaan asing. Tanpa asas pact sunt servanda, upaya menyelesaikan sengketa melalui proses peradilan akan sia-sia.44 Pada saat ini, prinsip tersebut di atas tidak memiliki ciri yang mutlak (absolute). Lingkupnya dibatasi dengan pengecualian, yang diberikan oleh hukum, misalnya, perbuatan yang tidak mungkin baik secara hukum maupun fisik dan memperkaya diri secara tidak adil. Hak suatu pihak untuk mengundurkan diri dari kontrak bertentangan dengan prinsip kesucian kontrak (sanctity of contracts). Kepentingan terutama para pihak pada saat

kontrak ditutup, adalah dengan menghormatinya. Namun demikian, meskipun ada itikad baik dalam membuat dan menutup kontrak oleh para pihak, mungkin dapat terjadi kontrak tersebut dilaksanakan tidak sempurna atau dalam beberapa hal tidak dilaksanakan sama sekali. Dalam situasi demikian, pihak yang dirugikan dilengkapi dengan perangkat hukum lengkap dengan cara penanggulannya. Tindakan yang paling drastis karena tidak memenuhi persyaratan kontrak adalah pemutusan kontrak.

44

Wehberg, Hans, loc. cit.

32 G. Klausula rebus sic stantibus Secara umum dapat dikatakan bahwa kontrak-kontrak perdagangan internasional memuat ketentuan-ketentuan yang mengikat kewajiban dan pihak yang tidak melakukannya bertanggung jawab untuk membayar kerugian. Ketentuan ini didasarkan pada prinsip pacta sunt servanda, yang berarti bahwa masing-masing pihak bertanggung jawab atas kegagalannya melakukan kewajiban, meskipun penyebabnya berada di luar kekuasaannya dan tidak dilihat sebelum menandatangani perjanjian. Namun, dalam pelaksanaan sering dijumpai bahwa penerapan asas tersebut memberikan hasil yang berlawanan dari sasarannya. Hal ini disebabkan oleh karena situasi pada saat kontrak dibuat telah berubah sedemikian sehingga para pihak tidak dapat melaksanakan kontrak, atau kesepakatan menjadi lain apabila hal tersebut sudah dapat diramalkan akan terjadi. Karena itu sebagai suatu pengecualian, kewajiban untuk

memenuhi janji mungkin dapat dimaafkan apabila peristiwa yang luar biasa telah menyebabkan kewajiban tersebut tidak dapat dilaksanakan. Pengecualian ini kemudian melahirkan doktrin rebus stic stantibus, yang diartikan bahwa kewajiban dalam suatu perjanjian akan berakhir (atau disesuaikan) apabila situasi berubah. Menurut Liu Chengwei, aspek penting dari doktrin ini adalah memberikan perhatian pada perubahan yang bertentangan dengan harapan atau ekspektasi para pihak, sehingga mengalahkan maksud dari perjanjian. Dengan demikian, masalah yang dikedepankan disini adalah adanya dua pilihan, yaitu penerapan secara kaku pacta sunt servanda menjaga kesucian kontrak atau penerapan klausula rebus sic stantibus.45 Dalam hal ini Goldman berpandangan bahwa pacta sunt servanda hakekatnya berarti bahwa kontrak-kontrak yang

45

Chengwei, Liu, Remedies for Non-performance: Perspective from CSIG, UNIDROIT Principle and PECL, Chapter 19 Change of Circumstances, September 2003, diakses dari http://cisgw3.law.pace.edu/cisg/biblio/ chengwei-79 html.

33 secara hukum sah dan berjalan harus dihormati. Dengan demikian kontrak tidak dapat diganggu gugat maupun diubah.46 Konsep rebus sic stantibus diakui dalam hukum internasional dan berkembang pada abad XVIII dalam hukum privat, tetapi mendapat banyak kritik karena tidak kejelasan dan tidak kepastiannya. Konsep ini harus ditafsirkan secara sempit, karena dapat berdampak negatif terhadap kesucian kontrak (contract sanctity). Dengan makin menguatnya faham liberalisme pada abad XIX yang menghendaki kebebasan berkontrak, klausula rebus sic stantibus kehilangan pengaruhnya di negara-negara dengan sistem hukum kontinental (civil law). Klausula rebus sic stantibus ini umumnya ditemukan dalam hukum internasional publik.47 Dengan perubahan pemikiran hukum dalam abad XX yang berlandaskan pada ide itikad baik dan persamaan, hukum kontrak telah meninggalkan doktrin kewajiban mutlak dan sistem hukum mulai memberikan kepada salah satu atau kedua belah pihak untuk tidak melaksanakan kewajibannya apabila suatu kontrak menjadi tidak mungkin dilaksanakan. Menurut Liu Chengwei, perubahan ini berbeda untuk setiap negara; dalam banyak negara pelepasan melaksanakan kewajiban ini ditampung dengan konsep “force majeure”, sementara di Inggerís diterapkan “doctrine of frustration”. Hak untuk memberlakukan force majeure sebagai alasan untuk tidak melaksanakan tidak dapat hanya diasumsikan, tetapi harus dinyatakan dalam kontrak. 48 Selanjutnya, Liu Chengwei menyatakan bahwa dalam abad XX sejumlah teori baru telah dikembangkan, misalnya imprevision, frustration of common venture, impracticability dan Wegfall de Geschaftsgrundlage. Teori-teori ini menampung untuk situasi yang mutlak di mana perubahan yang tidak diharapkan akan menyebabkan pelaksanaannya menjadi
46

Goldman, Berthold, The Applicable Law: General Principles of Law – the Lex Mercatoria, Lew ed. Contemporary Problems in Internacional Arbitration, London, 1986, p. 125, TLDB Document ID 112400, diakses dari http://tldb.uni-koeln.de/php/pub. 47 Chengwei, Liu, loc. cit. 48 Ibid

34 sangat mahal jauh diatas yang diantisipasi. Di beberapa sistem hukum, seperti Perancis situasi tersebut tidak memberikan efek. Di sistem yang lain, seperti di Ingerís situasi tersebut mungkin sinonim dengan “impossibility”, sementara di Jerman atau Amerika pengadilan dapat melakukan penyesuaian kontrak.49 Hukum kontrak di Perancis tidak memberikan keringanan untuk perubahan situasi yang menyulitkan pelaksanaan kontrak tetapi masih dapat dijalankan. Doktrin imprevision hanya diterapkan oleh Pengadilan Tata Usaha untuk kontrak-kontrak yang berkaitan dengan kepentingan atau perusahaan-perusahaan publik (public entities). Dalam kontrak-kontrak komersial, harga kontrak yang disepakati tidak dipengaruhi oleh kenaikan harga atau depresiasi mata uang. Doktrin imprevision ini dikembangkan dari asas “itikad baik” dalam French Civil Code oleh Counsel d”Etat berkaitan dengan kontrak-kontrak yang menyangkut pelayanan kepada publik. 50 Selanjutnya, hukum kontrak Swiss banyak mempunyai persamaan dengan Perancis. Misalnya, Swiss Federal Tribunal telah menghentikan kontrak-kontrak jangka panjang disebabkan oleh adanya perubahan situasi yang mendasar dan tidak dapat dilihat sebelumnya berdasarkan asas itikad baik dalam Swiss Civil Code. Hanya terhadap

perubahan-perubahan yang tidak (tidak dapat) diantisipasi ini dan berdampak terhadap dasar kontrak dan merubah secara mendasar kewajiban atau memperkaya salah satu pihak secara tidak adil yang dapat diberikan keringanan; dengan demikian klausula rebus sic stantibus diterapkan sangat terbatas.51

Ibid Nassar, Nalga, Sanctity of Contracts Revisited, Dordrecht, Boston, London, 1995, p. 193. TLDB Document ID 105700, diakses dari http://tldb.uni-koeln.de/TLDN html Houtte, Hans, Changed Circumstances and Pacta Sunt Servanda, Gatllard ed., Transnacional Rules in Internacional Comercial Arbitration, ICC Oubl. Nr. 480, 4, Paris, 1993, p 116, TLDB Document ID 117300, diakses dari http://tldb.uni-koeln.de/TLDN html 51 Ibid
50

49

35 H. Kontrak pengelolaan migas Kegiatan usaha hulu migas adalah industri padat modal dan berisiko tinggi. Sampai saat ini kegiatan eksplorasi dan eksploitasi migas di negara-negara berkembang (developing countries) didominasi oleh perusahaan-perusahaan multinasional. Situasi ini tidak akan banyak berubah meskipun kemampuan dan keahlian di negara-negara berkembang ini telah meningkat, karena masih dibutuhkannya risk capital dan teknologi. Usaha eksploitasi sumber daya migas di negara-negara berkembang ini menghubungkan pemerintah, pemilik sumber daya migas dan perusahaan swasta multinasional yang menyediakan dana, teknologi dan peralatan yang diperlukan untuk mengembangkan sumber daya ini dalam suatu sektor bisnis di mana taruhannya dan risiko maupun potensi mendapatkan keuntungan cukup tinggi. Karena itu pertanyaan-pertanyaan seperti bagaimana kemitraan itu dibina dan bagaimana keuntungan itu dibagikan merupakan masalah-masalah mendasar yang dikedepankan oleh para pihak yang berkontrak. Melihat perkembangan di Indonesia dan di negara-negara berkembang, dalam perjalanannya hubungan ini sering mengalami perubahan karena beberapa faktor berikut: 1). Tujuan dari kedua pihak yang berkontrak tidak saja berbeda tetapi sering kali bertentangan. Negara-negara yang memiliki sumber daya akan senantiasa berusaha menggunakan penanaman modal asing untuk mengembangkan sumber daya yang dipunyai untuk perkembangan ekonomi nasionalnya, sementara motivasi

perusahaan-perusahaan asing adalah mendapatkan keuntungan dan memaksimalkan investasinya dengan risiko yang paling kecil. 2). Kontrak pengelolaan migas adalah berjangka panjang (lebih dari 30 tahun). Selama kontrak berjalan kedudukan kedua pihak dapat berubah dan keseimbangan kekuasaan dapat bergeser dari satu pihak ke pihak lain.

36 3). Hubungan ini rentan terhadap perubahaan-perubahan di luar, seperti perubahaanperubahaan harga minyak, politik internasional dan peristiwa-peristiwa lain. Dengan demikian, menjadi sangat penting bagi para pihak yang berkontrak untuk menjaga hubungan yang stabil dan saling menguntungkan. Sebelum tahun 1950-an, kegiatan pengusahaan migas ini berbentuk perjanjian konsesi yang memberikan kepada perusahaan-perusahaan asing hak yang sangat luas dengan berbagai kemudahan, sementara pembayaran royalti kepada Negara sebagai pemilik sumber daya relatif kecil, atau hubungan Pemerintah dan perusahaan tidak seimbang. Meningkatnya rasa kebangsaan menimbulkan upaya dari Negara pemilik sumber daya untuk mengubah hubungan ini menjadi lebih seimbang baik mengenai kepentingan, hak, kewajiban maupun manfaat para pihak. Salah satu contoh bentuk hubungan ini adalah

seperti yang diatur dalam Perjanjian Karya atau Kontrak Bagi Hasil, yaitu hubungan antara pemilik sebagai penguasa dan investor sebagai kontraktor. Dari substansinya, kontrak-kontrak pengelolaan migas moderen mengandung unsurunsur perdata dan publik. Unsur perdata merupakan akibat logis dari sifat kontrak dan komersial dari transaksi, sementara unsur publik meliputi kendali pemerintah, partisipasi negara, penyediaan kebutuhan minyak dalam negeri dan keselamatan kerja dan perlindungan lingkungan. Naskah kontrak cukup kompleks untuk mengatur hubungan yang berjangka panjang ini yang dibuat berdasarkan keadaan pada saat ditandatangani dan asumsi-asumsi yang dipergunakan baru dapat diuji kebenarannya beberapa tahun kemudian. Karena itu, apabila kerangka kerja yang mengelilingi kegiatan pengusahaan dipandang sebagai bagian dari proses yang dinamis, di mana perubahan pola dalam hubungan pemerintah dan perusahaan akan menggeser posisi tawar menawar kedua pihak, maka tidak dapat dihindari akan terjadinya ketidakpuasan atas persyaratan kontrak. Desakan dari pemerintah yang minta

37 perbaikan persyaratan untuk meningkatkan penerimaan tidak saja berasal dari perubahanperubahan jangka panjang dalam industri migas internasional tetapi dapat juga dari perkembangan setempat yang memperkuat posisi tawar menawar pemerintah tuan rumah. Fenomena ini merupakan sifat yang melekat dalam kegiatan pengusahaan migas sesuai dengan tahapannya. Pada umumnya, dalam tahapan eksplorasi, posisi tawar menawar pemerintah relatif agak lemah, dan akan menguat setelah ditemukan cadangan yang dapat dikembangkan secara komersial. Di lain sisi, selama masih tidak tersedianya dana untuk eksplorasi dan pengembangan, posisi pemerintah untuk negosiasi kembali relatif juga lemah. Posisi tawar menawar pemerintah akan menguat apabila penanaman modal asing tidak diperlukan lagi. Fenomena tersebut juga terjadi di Indonesia; misalnya permintaan Pemerintah untuk mengubah rumusan bagi hasil mengikuti keberhasilan eksplorasi dan melonjaknya harga minyak pada awal tahun 1970-an. Demikian pula, pada awal tahun 1980-an, Pemerintah memberlakukan Keppres 14A pada kegiatan Kontrak Bagi Hasil yang menjadi tanggung jawab Kontraktor. Di lain waktu, ketika Indonesia membutuhkan peningkatan kegiatan eksplorasi untuk mengimbangi menurunnya kapasitas produksi, Pemerintah mengeluarkan berbagai kebijakan baru untuk menarik investasi melalui pemberian insnetif tambahan. Argumentasi antara kedua pihak pada dasarnya disebabkan oleh perbedaan persepsi mengenai risiko, yaitu siapa yang harus menanggungnya dan bagaimana risiko tersebut harus diberi imbalan pada proses tawar menawar awal. Perubahan-perubahan persepsi mengenai risiko ini selama kegiatan berjalan akan menimbulkan elemen ketidakpastian dan ketegangan antara para pihak. Investor tentu mengharapkan agar investasi dalam proyek yang berisiko tinggi ini diberi imbalan melebihi dari proyek yang tidak berisiko. Investor asing cenderung untuk menekankan kesucian kontrak, yang dipandang merupakan prinsip dasar yang melandasi partisipasi mereka dalam kegiatan ini. Investor

38 asing ini memerlukan jaminan tidak saja berupa manfaat untuk pemegang sahamnya, tetapi juga untuk meyakinkan sponsor dari proyek tersebut (bank, lembaga keuangan, dan lainlain) bahwa proyek tersebut akan menghasilkan penerimaan yang cukup untuk membayar pinjaman. Tujuan ini hanya akan tercapai apabila persyaratan dalam perjanjian investasi dihormati oleh pemerintah tuan rumah. Di sisi lain pemerintah akan menanggapinya bahwa investor asing ini tentu saja selalu menghormati kontrak karena persyaratannya telah dirundingkan dalam keadaan yang telah menguntungkan mereka. Kontrak ini dibuat dengan beberapa ketidakpastian

mengenai mutu dan harga dari komoditas; dengan demikian pemerintah umumnya menghendaki kontrak tersebut cukup fleksibel dan dapat diamendemen dengan berubahnya keadaan politik dan ekonomi baik di dalam maupun luar negeri. Karena itu pemerintah memandang kontrak sebagai dokumen perencanaan yang dijadikan sebagai acuan dan diamendemen dengan berkembangnya hubungan antara para pihak. Hal ini yang kemudian sering menimbulkan perbenturan dalam kontrak-kontrak berjangka panjang. Kemungkinan memang selalu terbuka bahwa Pemerintah dapat mempergunakan kekuasaannya melalui haknya mengeluarkan peraturan perundang-undangan, termasuk melakukan modifikasi atas persyaratan atau kewajiban kontrak dengan dalih untuk kepentingan publik. Menurut Zhigue Gao, apabila hal ini dilakukan, maka dampak dari tindakan sepihak ini hanya akan memperburuk citra Pemerintah di antara para investor.52 Para pakar dari negara tuan rumah umumnya berpendapat bahwa kontrak-kontrak tersebut seharusnya diatur oleh hukum nasional negara tuan rumah berdasarkan prinsipprinsip hukum perdata internasional dan kontrak tersebut dapat diamendemen oleh Pemerintah untuk kepentingan publik. Di lain pihak para pakar dari negara-negara Barat

Gao, Zhigue, International Offshore Petroleum Contracts, Towards the Compatibility of Energy Need and Sustainable Development, Dissertation Doctor of Science Dalhousie University, Halifax, Nova Scotia, UMI Dissertation Services, Ann Rabor, Michigan, July 1993, hlm 502.

52

39 berpendapat bahwa kontrak-kontrak ini adalah perjanjian internasional dan karena itu tunduk pada asas hukum pacta sunt servanda. 53 Perbedaan pendapat ini menurut Zhiguo Gao akan terus berlanjut sepanjang masih adanya perbenturan kepentingan. Namun, terlepas dari perbedaan-perbedaan tersebut

terdapat satu kesamaan pandangan bahwa kesucian kontrak tidak pernah diperlakukan sebagai asas yang mutlak baik dalam teori maupun praktek.54 Sebagaimana dikatakan oleh R.Y. Jennings baik asas pengambilan hak maupun asas pacta sunt servanda tidak harus dipandang secara mutlak maupun tidak bersyarat dalam penerapannya. 55 Selanjutnya, Zhigue Gao juga menyatakan bahwa berdasarkan penelitiannya hanya beberapa (itupun kalau ada), kontrak-kontrak migas yang tidak mengalami perubahan atau masih dalam bentuk aslinya. Perubahan-perubahan ini meliputi terutama persyaratan fiskal yang dilakukan melalui undang-undang atau perundingan kembali untuk mencapai keseimbangan antara kepentingan Pemerintah dan perusahaan.56

I.

Kontrak Bagi Hasil Kontrak Bagi Hasil telah dikenal lama dan diterapkan secara luas di Indonesia, yaitu

perjanjian bagi hasil tanah pertanian. Kontrak bagi hasil ini semula diatur menurut Hukum Adat setempat. Menurut aturan Hukum Adat rumusan bagi hasil ditetapkan atas persetujuan kedua belah pihak. Karena tanah yang tersedia untuk dibagihasilkan tidak seimbang dengan jumlah petani yang memerlukan tanah garapan, maka rumusan bagi hasil ini umumnya tidak menguntungkan bagi pihak penggarap. Dalam rangka untuk melindungi golongan petani ekonomis lemah, maka pada tahun 1960 dikeluarkan Undang-undang Nomor 2 Tahun 1960 Tentang Perjanjian Bagi Hasil (UU
Gao, Zhigue, op. cit., hlm 503 Ibid 55 Jennings, R.Y., State Contracts in International Law, British YB International Law, 1961, hlm 156: “Neither the principle of acquired rights nor the principle of pacta sunt servanda is therefore to be regarded as being necessary absolute or unconditional in its application.” 56 Gao, Zhigue, loc. cit.
54 53

40 Bagi Hasil). UU Bagi Hasil ini menetapkan aturan perjanjian bagi hasil, antara lain

mengenai rumusan bagi hasil, jangka waktu perjanjian, bentuk perjanjian dan siapa-siapa yang diperbolehkan menjadi penggarap. Pada tahun 1964 Pemerintah mengeluarkan

Undang-undang Nomor 16 Tahun 1964 Tentang Bagi Hasil Perikanan. Konsep Bagi Hasil ini kemudian dikembangkan secara nasional untuk kegiatan hulu migas dari Hukum Perjanjian, dengan pemikiran asas kebebasan berkontrak (Pasal 1338 KUH Perdata). Menurut Mochtar Kusumaatmadja sebagaimana dikutip oleh T.N.

Machmud, skema bagi hasil juga sudah diterapkan dalam industri, dan pengembangan sumber daya pertanian dan kehutanan pada tahun 1960an, namun minat untuk menerapkannya sangat sedikit. Disamping situasi ekonomi dan politik di Indonesia pada saat itu yang tidak kondusif untuk penanaman modal asing, persyaratan komersialnya juga dipandang tidak realistik.57 Selanjutnya Mochtar Kusumaatmadja menyatakan bahwa dasar dari Kontrak Bagi Hasil di Indonesia adalah Keputusan Presiden Tahun 1962 Tentang Pinjaman dan Kredit Berdasarkan Bagi Hasil, dan Keputusan Presiden Nomor 20 Tahun 1962 Tentang Fasilitas Proyek Yang Dibiayai Dengan Pinjaman Luar Negeri Berdasarkan Bagi Hasil. Transaksi demikian dalam faktanya adalah pinjaman modal, barang dan jasa (dalam bentuk pabrik atau seluruh proyek) yang akan dibayar kembali dengan produksi. Proyek ini tidak berjalan dengan baik, karena kurang perencanaan, kecuali satu proyek penambangan nikel di Pomala, Sulawesi antara P.N. Tambang Umum dan SUNIDECO. 58

57

T.N. Machmud, op. cit., hlm 44, yang mengutip Mochtar Kusumaatmadja, Mining Law, University of Padjadjaran Law School, Bandung, 1974, hlm 7. 58 Ibid

BAB III KEGIATAN USAHA HULU MINYAK DAN GAS BUMI DI INDONESIA

A.

Perkembangan pengusahaan minyak dan gas bumi Peraturan perundang-undangan yang menjadi landasan hukum pengusahaan

minyak dan gas bumi di Indonesia telah mengalami perubahan mengikuti perkembangan politik dan ekonomi. Bab berikut membahas perkembangan pengusahaan minyak dan gas bumi (migas) yang dapat dibagi dalam empat kurun waktu, yaitu masa sebelum proklamasi kemerdekaan, masa awal kemerdekaan sampai dengan tahun 1963, selama masa berlakunya UU Migas 1960 dan masa setelah dikeluarkannya UU Migas 2001. Pembahasan meliputi konsep-konsep dasar penyelenggaraan kegiatan usaha hulu minyak dan gas bumi dan analisis peran politik dalam menetapkan kebijakan dan karakter produk hukum yang menjadi landasan kegiatan pertambangan bahan galian (mineral) di Indonesia.
1. Masa sebelum proklamasi kemerdekaan

Industri migas di Indonesia dimulai ketika Jan Reerink mulai melakukan pemboran untuk mencari minyak di selatan Cirebon (Jawa Barat). Meskipun berhasil menemukan minyak, Jan Reerink terpaksa menghentikan usahanya setelah lima tahun, karena kekurangan modal dan hasil penemuannya dipandang tidak komersial. Upaya pencarian minyak ini kemudian dilanjutkan oleh A.J. Zijlker, seorang manajer dalam perkebunan tembakau di Sumatera Utara, yang mendapatkan konsesi dari Sultan Langkat.

41

42

Pada tahun 1885 Zijlker berhasil menemukan minyak di Telaga Said (Aceh) dalam jumlah yang cukup untuk dipasarkan (komersial). Dengan penemuan ini Zijlker kemudian membentuk Koninklijke Nederlandsche Maatschappij tot Exploitatie van Petroleumbronnen in Nederlansch Indie yang kemudian berganti nama menjadi Royal Dutch Company.59 Tahun 1885 ini kemudian dipandang sebagai hari jadi industri migas di Indonesia. Penemuan minyak di Sumatera Utara ini kemudian diikuti dengan kegiatankegiatan di bagian lain Indonesia, antara lain di Kalimantan Timur berdasarkan izin konsesi yang diberikan oleh Sultan Kutei, dan Sumatera Selatan dan Jawa Timur. Pada awal abad dua puluh ini terdapat sekitar 18 perusahaan yang aktif mencari minyak, antara lain Shell Transport and Trading Company. Pada tahun 1907 Shell dan Royal Dutch bergabung menjadi perusahaan dengan nama Royal Dutch-Shell, yang tumbuh dengan pesat dengan mengambil alih perusahaan-perusahaan lain. Royal Dutch-Shell kemudian membagi kegiatannya dalam tiga perusahaan yang masing-masing bergerak dalam bidang produksi dan pengolahan, pemasaran dan transport. Melalui anak perusahaannya Bataafssche Petroleum Maatschappij (BPM), Royal Dutch-Shell Group mendominasi kegiatan hulu migas di tanah air dengan 44 konsesi meliputi wilayah seluas 3.2 juta hektar.60 Dalam bidang peraturan perundang-undangan, Pemerintah Hindia Belanda pada tahun 1899 mengeluarkan Indische Mijnwet yang mengatur kegiatan pertambangan bahan galian termasuk minyak bumi. Dengan undang-undang ini semua bahan galian menjadi dikuasai oleh Pemerintah dan kegiatan pertambangan hanya dapat dilakukan dengan izin konsesi yang dikeluarkan oleh Gubernur Jenderal.
59 60

Menurut Indische

Knowles, Ruth Sheldon, op. cit., hlm 42 - 43 Ooi Jin Bee, The Petroleum Resources of Indonesia, Oxford University Press, Kualalumpur, 1982, hlm 2–3.

43

Mijnwet, konsesi hanya diberikan kepada warga negara Belanda, penduduk Belanda dan Hindia Belanda, atau perusahaan-perusahaan yang didirikan di negeri Belanda atau Hindia Belanda. Dengan demikian, hak para Sultan untuk mengeluarkan izin konsesi ditiadakan oleh Pemerintah Hindia Belanda. Selain di negeri Belanda, penemuan minyak di Indonesia juga menarik perhatian perusahaan minyak raksasa dari Amerika Serikat. Misalnya, Jersey Standard melalui perusahaan afiliasinya yang didirikan di negeri Belanda (Nederlandsche Koloniale Petroleum Maatscahppij atau NKPM) memperoleh konsesi diberbagai daerah di Indonesia, umumnya merupakan daerah-daerah yang dianggap tidak prospektif oleh Royal Dutch-Shell. Kegiatan eksplorasi NKPM gagal menemukan minyak dalam

jumlah komersial dan upaya Jersey Standard untuk memperoleh konsesi tambahan di Jambi dan Sumatera Selatan ditolak oleh Pemerintah Hindia Belanda. Penolakan ini menimbulkan ketegangan diplomatik antara Pemerintah Belanda dan Amerika Serikat, dan sebagai balasan terhadap tindakan Pemerintah Hindia Belanda, pada tahun 1920 US Congress mengeluarkan “Mineral Leasing Act”, yang memberikan wewenang kepada Pemerintah Federal untuk menolak permintaan akan konsesi diatas tanah-tanah yang dikuasai pemerintah (public lands) oleh perusahaanperusahaan asing, khususnya yang berasal dari negara-negara yang menolak memberikan konsesi kepada perusahaan-perusahaan Amerika Serikat. Undang-undang itu terutama ditujukan kepada Belanda yang menolak permintaan Jersey Standard dan Inggeris yang juga menolak memberikan konsesi kepada perusahaan Amerika di wilayah jajahannya di Mesopotamia61. Berdasarkan “Mineral Leasing Act of 1920” ini Pemerintah Federal Amerika Serikat menolak

61

Yergin, Daniel, The Price, Simon & Schuster, New York, 1991, hlm 195.

44

permintaan Royal Dutch-Shell Group memperoleh konsesi di tanah-tanah yang dikuasai oleh Pemerintah Federal dan yang diperuntukkan bagi penduduk keturunan Indian (Indian lands)62. Ketika menolak permohonan Jersey Standard, Pemerintah Belanda sebenarnya mengalami suatu dilema. Di satu pihak, Pemerintah Belanda merasa perlu untuk

memberi proteksi kepada kepentingan Royal Dutch-Shell di Hindia Belanda terhadap pesaing utamanya, yaitu Jersey Standard, sementara di sisi lain pemberian konsesi akan menimbulkan praktik monopoli yang mendapat tentangan di negeri Belanda mengingat adanya saham Inggerís yang cukup besar di perusahaan tersebut. Sebagai tindak

penyelamatan pada bulan Mei 1913 Pemerintah Belanda membekukan untuk sementara Indische Mijinwet.63 Setelah menunggu cukup lama Pemerintah Hindia Belanda akhirnya menyetujui untuk memberikan konsesi kepada NKPM, tetapi di wilayah-wilayah yang mereka sebenarnya tidak minta, sementara wilayah-wilayah yang diminta diberikan kepada Royal Dutch Shell Group. Kegiatan eksplorasi NKPM di wilayah baru ini cukup

berhasil dan menjadikan NKPM produsen minyak kedua di samping Royal Dutch-Shell. Pada saat Pemerintah Hindia Belanda akhirnya memberikan konsesi kepada NKPM (1925), perusahaan multinasional lain dari Amerika Serikat, yaitu Standard Oil of California mulai mengirimkan tenaga ahlinya ke Hindia Belanda untuk melakukan survai geologi di berbagai wilayah yang kemudian diikuti dengan pengajuan permohonan untuk memperoleh konsesi di Kalimantan Timur. Seperti halnya dengan NKPM, Standard of California harus menunggu lebih dari 10 tahun untuk memperoleh konsesi, itupun tidak di Kalimantan Timur (wilayah yang diminta) melainkan di
62 63

Knowles, Ruth Sheldon, op.cit., hlm 46 Ibid, op.cit., hlm 45

45

Sumatera Tengah, di wilayah yang tidak dikehendaki oleh Royal Dutch-Shell Group karena dianggap tidak prospektif. Menurut R.H. Hopper dalam mempertimbangkan permohonan Jersey Standard dan Standard of California, Pemerintah Hindia Belanda mendasarkan keputusannya pada “policy of prudence”. Dengan kebijakan yang penuh kehati-hatian ini, prioritas untuk memperoleh konsesi diberikan kepada perusahaan-perusahaan yang telah memiliki kilang minyak, terutama untuk daerah-daerah di sekitar kilang minyak. Kebijakan semacam ini diambil untuk memberikan kesempatan pada perusahaan yang memiliki kilang mendapatkan suplai bahan baku untuk diolah. Di satu sisi kebijakan yang bertujuan melindungi kelangsungan suplai bahan baku untuk kilang-kilang pengolahan minyak yang sudah ada, cukup beralasan; namun di sisi lain kebijakan tersebut dipandang diskriminatif yang bertujuan melindungi kepentingan Pemerintah Kolonial Belanda dan perusahaan-perusahaan Belanda. 64 Untuk peraturan pelaksanaan, Pemerintah Hindia Belanda mengeluarkan Mijnordonantie pada tahun 1 Mei 1907, yang kemudian diperbaharui dengan Mijnordonantie 1930 yang dikeluarkan pada 1 Juli 1930. Selain itu Pemerintah Hindia Belanda juga mengeluarkan Mijn Politie Reglement yang khusus mengatur Pengawasan Keselamatan Kerja Pertambangan dan yang hingga kini masih berlaku disamping peraturan-peraturan keselamatan kerja lain.65 Pasal-pasal yang penting dalam Indische Mijnwet antara lain: 1). Pasal 13 yang menetapkan jangka waktu konsesi untuk 75 tahun;

64

Caltex Pacific Indonesia, Pipeline to Progress: The Story of PT Caltex Pacific Indonesia, November 1983, hlm 22, yang memuat tulisan Dr. R.H. Hopper seorang mantan Executive Caltex, yang berlatar belakang pendidikan ahli geologi tetapi juga seorang penulis sejarah yang banyak menulis tentang kegiatan eksplorasi dan sejarah budaya di berbagai daerah di Indonesia. 65 Soetarjo Sigit dan S. Yudonarpodo, Legal Aspects of the Mineral Industry in Indonesia, Indonesia Mining Association (IMA), Jakarta, 1993, hlm 7.

46

2). Pasal 16 yang menetapkan bahwa pemegang konsesi mempunyai hak untuk mengendalikan bahan galian dalam wilayah konsesinya yang berada diatas dan dibawah permukaan tanah. 3). Bab VI yang mengatur penerimaan Pemerintah, yaitu berasal dari pajak perseroan, iuran tetap (vast recht) yang dihitung berdasarkan luas wilayah konsesi, dan pungutan hasil kotor pertambangan (cijns). Dalam tahun 1910, Pemerintah Hindia Belanda menambahkan Pasal 5A pada Indische Mijnwet. Penambahan Pasal 5A ini merupakan perubahan yang cukup

mendasar, karena dengan ketentuan baru ini: 1). Pemerintah berwenang untuk melakukan eksplorasi dan eksploitasi selama hal ini tidak bertentangan dengan hak-hak yang telah diberikan kepada penyelidik atau pemegang hak konsesi; 2). Pemerintah dapat melakukan sendiri eksplorasi dan eksploitasi atau mengadakan perjanjian dengan perorangan atau perusahaan di mana perusahaan wajib melaksanakan eksploitasi atau eksplorasi dan eksploitasi; dan 3). Perjanjian demikian itu tidak akan dilaksanakan kecuali telah disahkan dengan undang-undang (ketentuan ini kemudian hanya diberlakukan untuk kegiatan eksploitasi berdasarkan amendemen tahun 1918).66 Dengan berlandaskan pada Pasal 5A tersebut, Pemerintah Hindia Belanda kemudian melaksanakan sendiri usaha pertambangan migas. 67 Dalam pelaksanaannya Pemerintah mengadakan kontrak dengan perusahaan migas dalam bentuk kontrak, yang dapat berbentuk Kontrak Eksplorasi (Kontrak 5AE) atau Kontrak Eksplorasi dan

Lihat Soetarjo Sigit, Potensi Sumber Daya Mineral dan Kebangitan Pertambangan Indonesia, Pidato Ilmiah Penganugerhan Gelar Doktor Honoris Causa di ITB, Bandung, 9 Maret 1996, hlm 10. 67 Departemen Pertambangan, 40 Tahun Peranan Perambangan dan Energi di Indonesia 1945 - 1985, Majalah Pertambangan dan Energi, Jakarta, 1985, hlm 224

66

47

Eksploitasi (Kontrak 5AEE). Kontrak 5A ini memuat persyaratan tertentu antara lain jangka waktu berlakunya 40 tahun. Berbeda dengan konsesi, Kontrak 5A dimuat dalam Staatsblad (Lembaran Negara) karena migas dianggap sebagai bahan galian yang penting.68 Dengan ketentuan tersebut Pemerintah dapat melaksanakan pengawasan bidang usaha ini secara langsung. Jika dengan konsesi murni pengawasan berupa perizinan, peraturan perpajakan dan lalu lintas devisa, maka dengan Pasal 5A ini pengawasan diperluas dengan kekuasaan mengendalikan produksi minyak dan pembagian keuntungan. Di samping kewajiban membayar pajak perseroan sesuai dengan

Ordonansi Pajak Perseroan 1925, iuran tetap dan pungutan hasil pertambangan (kewajiban akibat ketentuan perundang-undangan), perusahaan minyak wajib

menyerahkan bagian Pemerintah dari hasil usahanya, yang dihitung atas laba bersih (jumlah produksi komersial dikurangi biaya eksplorasi dan produksi) menurut satu rumusan yang ditetapkan dalam kontrak (kewajiban yang timbul dari kontrak).69 Menjelang pecahnya Perang Dunia II produksi minyak Indonesia setiap hari telah mencapai 350 ribu barrel dengan lima kilang pengolahan minyak di Pangkalan Susu (Sumatra Utara), Plaju dan Sei Gerong (Sumatera Selatan), Wonokromo (Jawa Timur) dan Balikpapan (Kalimantan Timur). Sebagian besar produksi minyak di ekspor dan dengan tingkat produksi tersebut Indonesia menduduki peringkat kelima di antara negara produsen minyak di dunia.
68

Lihat Rokan III 5A Exploratie en Exploitatie Contract antara Pemerintah dan Nerderlandsche Pacific Petroleum Maatschapij, 12 Agustus 1949. Bagian Pemerintah diluar pajak, iuran tetap dan pungutan dihitung sebagai berikut: 25% pertama = 10%; 10% kedua = 15%; 10% ketiga = 20%; 10% keempat = 25% Diatas 55% = 30% Jumlah = 25% dari laba bersih. 69 Ibid

48

Menjelang berakhirnya perang perjuangan kemerdekaan, Pemerintah Belanda mengeluarkan ketentuan mengenai pemberian insentif untuk usaha rehabilitasi, berupa kelonggaran dalam penggunaan devisa yang diatur dalam suatu pengaturan keuangan yang dikenal dengan “Let Alone Agreement”. Pengaturan ini merupakan penyimpangan dari peraturan umum yang berlaku dalam lalu lintas devisa dengan memberikan kebebasan kepada perusahaan minyak untuk menahan dan mengeluarkan valuta asing berasal dari hasil ekspor minyak bumi, mengeluarkan biaya dalam valuta asing untuk keperluan rehabilitasi dan melakukan ekspor dan impor untuk keperluan operasinya.70
2. Masa awal kemerdekaan (1945 – 1963)

Pada tanggal 17 Agustus 1945 Indonesia lahir sebagai negara merdeka dengan membawa semangat baru untuk melakukan pembaruan terhadap berbagai peraturan perundang-undangan peninggalan zaman kolonial Belanda, antara lain Indische Mijnwet. Dalam Konferensi Meja Bundar yang mengakhiri perang kemerdekaan,

Indonesia sepakat untuk menjamin hak para investor asing, namun demikian Pemerintah juga ingin mendapatkan porsi yang lebih besar dari hasil penggalian kekayaan alamnya karena merasa tidak mendapatkan hasil pembagian keuntungan yang adil dari sistem konsesi. Keinginan ini cukup beralasan dan didukung dengan perkembangan di dunia setelah selesainya Perang Dunia II. Misalnya, pada tahun 1948 Venezuela mempelopori undang-undang minyak baru yang memberikan pembagian keuntungan 50–50 antara Pemerintah dan perusahaan minyak internasional71. Prinsip pembagian keuntungan

(profit sharing principle) ini kemudian menyebar ke negara-negara produsen minyak di Timur Tengah, yang pada tahun 1959 di Cairo menyelenggarakan konferensi pertama

70 71

Departemen Pertambangan, loc.cit. Ghanem, S.M., OPEC: The rise and fall of an exclusive club, PKI Limited, London, 1986, hlm 12

49

Negara Produsen Arab, di mana dicapai kesepakatan agar negara-negara produsen minyak bersatu. Di dalam negeri, pada tahun bulan Agustus 1951 Dewan Perwakilan Rakyat menerima mosi dari Tengku Mohamad Hasan, yang pada intinya minta agar Pemerintah membekukan pemberian izin konsesi baru sampai dikeluarkannya undang-undang baru tentang pertambangan menggantikan Indische Mijnwet. Dalam mosi tersebut, DPR juga memberi tugas yang sulit kepada Komisi Pertambangan untuk memutuskan apakah Pemerintah harus mengembalikan konsesi BPM di Sumatera Utara, di mana ditemukan minyak untuk pertama kali di Indonesia. Pengembalian konsesi tersebut ke BPM

mendapat tatangan terutama dari Serikat Buruh yang berafiliasi dengan partai komunis dan beberapa partai-partai politik baik di daerah maupun di pusat. Berbagai komisi dibentuk dan menyelidiki masalah tersebut tanpa memberikan hasil. Dengan situasi demikian, kegiatan eksplorasi di Sumatera praktis terhenti dan fasilitas produksi dan kilang minyak yang dibangun sebelum Perang Dunia menjadi terbengkalai dan menjadi puing-puing. Pembangunan kembali baru dapat dimulai pada akhir 1957 setelah pimpinan Angkatan Darat mengangkat Ibnu Sutowo untuk mengambil alih berdasarkan Undang-Undang Keadaan Bahaya dan Perang. Keputusan ini merupakan cikal bakal berdirinya PERMINA yang setelah bergabung dengan PN PERTAMIN dan PN PERMIGAN menjadi PERTAMINA. Dengan bantuan dari

Refican (Canada), rehabilitasi sarana produksi dapat diselesaikan yang ditandai dengan pengiriman produksi minyak dari lapangan Katapa (Sumatera Utara) yang pertama setelah berakhirnya Perang Dunia pada 24 Mei 1958. Pengiriman minyak 13 ribu barrel

50

ke Jepang merupakan “test case” untuk melihat tanggapan Royal Dutch-Shell yang mungkin masih merasa memiliki hak sebagai pemegang konsesi.72 Dengan dibekukannya pemberian konsesi baru dan adanya tuntutan untuk melakukan nasionalisasi dari kelompok yang berafiliasi dengan partai komunis, kegiatan mencari ladang minyak baru di daerah-daerah lain juga praktis terhenti dan kegiatan industri migas yang beroperasi pada saat itu (Shell, Stanvac dan Caltex) terbatas pada pengembangan ladang-ladang yang sudah ditemukan sebelumnya. Seperti yang dicatat oleh Fabrikant: “Selama tahun 1950 terjadi pengurangan di industri migas dan kegiatan eksplorasi praktis terhenti. Pengurangan in sebagian karena berkurangnya peluang ekspor, tetapi juga karena tuntutan untuk melakukan nasionalisasi seluruh lapangan migas, yang menyebabkan pemerintah menolak menandatangani kontrak konsesi baru dan membatasi pemegang konsesi pada daerah yang ada. Juga, keberadaan panitia negara yang dibentuk pada tahun 1951 untuk membuat undang-undang pertambangan Indonesia yang selaras dengan keadaan sekarang, kesemuanya itu telah menyebabkan perusahaanperusahaan merasa bahwa mereka beroperasi dalam masa peralihan perundangundangan (legal twilight zone). 73 Setelah menunggu hampir sembilan tahun, pada tanggal 26 Oktober 1960, Pemerintah akhirnya mengeluarkan dua Peraturan Pemerintah Pengganti UndangUndang untuk menggantikan Indische Mijnwet. Dengan Peraturan Pemerintah tersebut kegiatan pertambangan diatur dalam dua undang-undang, yaitu Undang-undang Nomor 37 Prp Tahun 1960 Tentang Pertambangan (UUP) dan Undang-undang Nomor 44 Prp Tahun1960 Tentang Pertambangan Minyak dan Gas Bumi (UU Migas 1960). Sasaran
72 73

Departemen Pertambangan, op.cit., hlm 236 Lihat T.N. Machmud, op. cit., hlm 47, yang mengutip Fabrikant, Robert, Production Sharing Contracts in the Indonesian Petroleum Industry, Harvard International Law Journal, vol 16, 1975: “During the 1950s an overall retrenchment took place in the petroleum industry and exploration activities virtually ceased. Partly, this slowdown was attributed to a shortage of export opportunities. But also significant were the increasing demands for nationalization of all petroleum fields, which prompted the government to refrain from signing new concession contracts and to confine concessionaires to existing acreage. Also the existence of a state commission which had been formed in 1951, inter alia, to draft ‘an Indonesia mining law in harmony with present conditions’ all of which caused the companies to believe that they were operating in a legal twilight zone”.

51

kedua undang-undang ini adalah meletakkan dasar bagi terciptanya struktur hukum pertambangan yang dapat menggalakkan kegiatan pertambangan sesuai dengan amanat dalam Undang-undang Dasar. Melihat dibutuhkan waktu hampir sembilan tahun sejak dikeluarkannya mosi Tengku Mohamad Hasan untuk menyelesaikan undang-undang pengganti Indische Mijnwet 1899, tampak bahwa pembahasan mengenai undang-undang ini menunjukkan adanya perdebatan dan pertentangan yang berkepanjangan. Persoalan pokok bersumber pada menetapkan peran modal asing dalam pengusahaan migas, karena Pemerintah tidak memiliki dana dan ketrampilan untuk melaksanakannya. Dalam iklim politik perang dingin, dimensi politik pertentangan dalam menyikapi upaya mengganti Indische Mijnwet 1899 meliputi dua kelompok, yaitu: 1). Kelompok yang didominasi oleh aliran yang pro Uni Sovyet yang menuntut dilakukan nasionalisasi perusahaan-perusahaan minyak asing; dan 2). Kelompok yang melihat diperlukannya modal asing untuk membantu Indonesia meningkatkan kegiatan pengusahaan kekayaan alamnya.
3. Undang-undang Nomor 44 Tahun 1960

Pasal 3 UU Migas 1960 menetapkan bahwa pertambangan minyak dan gas bumi hanya dapat dilaksanakan oleh Negara yang pengoperasiannya dilakukan oleh Perusahaan Negara. Termasuk dalam kegiatan pertambangan adalah eksplorasi,

eksploitasi, pengolahan, transportasi dan penjualan. Hal ini berarti bahwa Pemerintah tetap memegang “Hak Penguasaan” dan Perusahaan Negara mendapatkan “Kuasa Pertambangan”.

52

Struktur penguasaan dan pengusahaan migas menurut UU Migas 1960 dan UU Pertamina dapat digambarkan dalam bagan berikut:74 NEGARA REPUBLIK INDONESIA Pemegang Hak Penguasaan Wilayah Hukum Pertambangan Indonesia dan Penyelenggara Pengusahaan Pertambangan Departemen yang bidang tugasnya meliputi Pertambangan Migas selaku tata usaha, pengawas pekerjaan dan pelaksanaan Pengusahaan Pertambangan Migas termasuk pengawasan hasil pertambangannya

PERTAMINA Pemegang Kuasa Pertambangan (menerima pendelegasian penyelenggaraan pengusahaan pertambangan Migas) Pasal 33 UUD 1945 Wilayah Kuasa Pertambangan PERTAMINA Wilayah Kuasa Pertambangan yang diusahakan sendiri oleh PERTAMINA

Wilayah Kuasa Pertambangan yang diusahakan oleh Badan Usaha atau Bentuk Usaha Tetap sebagai Kontraktor PERTAMINA Badan Usaha atau Bentuk Usaha Tetap
Perjanjian Karya & KBH

PERTAMINA

Menyadari bahwa kegiatan industri migas memerlukan dana yang besar dan ketrampilan, dalam Pasal 6 UU Migas 1960 ditetapkan bahwa Menteri Pertambangan dapat menunjuk pihak ketiga sebagai kontraktor dari Perusahaan Negara bilamana Perusahaan Negara tidak dapat melakukannya sendiri karena tidak tesedianya dana atau lain-lain. Selanjutnya, Perusahaan Negara wajib mengikuti pedoman, petunjuk dan

74

Tim Bimasena, Naskah Akademik Rancangan Peraturan Pemerintah Tentang Kegiatan Usaha Hulu Minyak dan Gas Bumi, Bimasena, Jakarta, Juni 2002, hlm 18.

53

kondisi-kondisi yang telah ditetapkan oleh Menteri Pertambangan dalam melakukan Perjanjian Karya dengan kontraktor.75 Dalam Peraturan Peralihan (Pasal 22 UU Migas 1960) ditetapkan bahwa semua hak pertambangan yang diberikan kepada perusahaan bukan milik negara yang diperoleh berdasarkan undang-undang sebelum berlakunya UU Migas 1960 akan tetap berlaku dan dapat dilanjutkan untuk waktu yang tidak lama, yang akan ditetapkan dengan Peraturan Pemerintah. Pada saat UU Migas 1960 dikeluarkan, terdapat tiga perusahaan asing yang beroperasi di Indonesia, yaitu Royal Dutch-Shell, Stanvac dan Caltex dan menurut Pasal 22 UU Migas 1960 ketiga perusahaan multinasional tersebut diberikan prioritas (preferential treatment) untuk ditunjuk sebagai kontraktor. Sebagaimana telah diantisipasi, tanggapan tiga perusahaan asing tersebut adalah negatif, karena sebagai perusahaan multinasional apapun yang disepakati di Indonesia akan mempengaruhi aset mereka di negara lain yang melibatkan cadangan lebih besar. Perundingan untuk mencapai kesepakatan berjalan cukup lama; persoalan pokok dalam mencapai kesepakatan adalah rumusan bagi hasil dan keinginan perusahaan-perusahaan untuk tetap memegang kendali operasi dan hak eksklusif untuk menetapkan harga minyak. Setelah berunding lebih dari satu tahun, Pemerintah akhirnya mengeluarkan Keputusan Presiden, yang menetapkan pembagian keuntungan 60% untuk Pemerintah dan harga jual minyak dan produk (BBM) ditetapkan bersama-sama dengan Pemerintah. Meskipun iklim politik Indonesia pada tahun 1962 tidak kondusif untuk penanaman modal asing, potensi menemukan minyak di Indonesia masih cukup mempunyai daya tarik bagi perusahaan-perusahaan internasional yang lain. Pada bulan Juni 1962, setelah
75

Dalam naskah perjanjian, Perjanjian Karya ini diterjemahkan sebagai Contract of Work, yang kemudian dalam banyak tulisan diterjemahkan sebagai Kontrak Karya, suatu istilah yang kemudian digunakan dalam UUPMA.

54

berunding beberapa lama Pan American Oil Company (anak perusahaan Standard of Oil Indiana) menanda tangani Perjanjian Karya dengan PN PERTAMIN untuk wilayah kerja di Riau berbatasan dengan wilayah kerja Caltex. Persyaratan dalam Perjanjian Karya ini mengacu pada Keputusan Presiden, yaitu rumusan bagi hasil keuntungan 6040 yang dihitung dengan menggunakan harga minyak yang sebenarnya direalisasikan (realized price). Dengan tidak adanya kemajuan dalam perundingan, pada bulan April 1963 Presiden Sukarno mengeluarkan pemberitahuan kepada tiga perusahaan minyak asing yang beroperasi di Indonesia bahwa mereka diberi waktu tujuh minggu untuk membuat keputusan, menerima atau menolak tawaran Pemerintah, dan apabila dalam jangka tersebut tidak tercapai kesepakatan maka Pemerintah akan mengambil tindakan sepihak. Ultimatum ini cukup mengejutkan pemerintah Amerika Serikat, Inggerís dan Belanda, yang mengkhawatirkan terseretnya Indonesia dalam pengaruh Uni Sovyet. Menghadapi ultimatum ini Presiden Kennedy memutuskan untuk mengirimkan utusan khususnya, William Wyatt yang akan bertindak sebagai mediator. Pertemuan tiga hari yang

dilakukan di Tokyo akhirnya menghasilkan kesepakatan, di mana ketiga perusahaan minyak tersebut sepakat untuk menyerahkan kembali konsesinya dan menjadi kontraktor dengan persyaratan yang sama dengan Perjanjian Karya antara Pan American Oil Company dan PERTAMIN.76 Perjanjian Karya antara PN PERMIGAN dan Royal Dutch-Shell, antara PN PERTAMIN dan Caltex, dan antara PN PERMINA dan Stanvac meliputi lima wilayah kerja diundang-undangkan sebagai Undang-undang Nomor. 14 Tahun 1963 setelah
76

Lihat Heads of Agreement tanggal 1 Juni 1963 antara Pemerintah Republik Indonesia, Caltex Pacific Oil Company, PT Stanvac Indonesia dan PT Shell Indonesia. Pokok-pokok kesepakatan yang terrcapai antara lain: pembagian laba operasi 60% untuk Pemerintah dan 40% untuk Perusahaan, jaminan pendapatan minimum untuk Pemerintah, Kewajiban Penyediaan Minyak untuk pasaran dalam negeri, nilai tukar mata uang, pokok-pokok menyangkut pengalihan aset kilang dan pemasaran dalam negeri..

55

mendapat persetujuan DPR.

Perjanjian Karya tersebut menetapkan jangka waktu

kontrak selama 20 tahun untuk wilayah-wilayah yang sudah berproduksi dan 30 tahun untuk wilayah-wilayah baru dekat dengan wilayah-wilayah yang sudah berproduksi. Disepakati pula bahwa pemasaran BBM dalam negeri akan dialihkan dalam waktu lima tahun dan kilang atau fasilitas pengolahan akan dialihkan dalam waktu sepuluh tahun berdasarkan harga kompensasi yang disepakati bersama. Karena Caltex tidak terlibat dalam kegiatan pengolahan dan pemasaran BBM dalam negeri, ketentuan ini hanya berlaku untuk Royal Dutch-Shell dan Stanvac. Dengan tercapainya kesepakatan, dalam keterangannya William Wyatt menjelaskan bahwa Pemerintah Amerika Serikat tidak ikut dalam perundingan atau bertindak sebagai arbitrator, tetapi menurutnya kehadiran wakil Pemerintah Amerika Serikat telah memberi kesan kepada Pemerintah Indonesia bahwa Pemerintah Amerika Serikat sangat menaruh perhatian pada tercapainya kesepakatan. Selanjutnya, menurut Wyatt pembagian laba 60/40 sebenarnya tidak terlalu berbeda dengan pembagian keuntungan 50/50 yang berlaku di Timur Tengah. Hal ini disebabkan bahwa dalam menghitung keuntungan Indonesia menggunakan harga penjualan yang sebenarnya dan tanpa ada pungutan lain, sementara di Timur Tengah digunakan “posted price”, yaitu harga yang disepakati kedua pihak.77 Ketiga Perusahaan Negara di atas didirikan sebelum tahun 1963 dengan berbagai latar belakang. Misalnya, PERMINA didirikan oleh Angkatan Darat untuk

mengoperasikan lapangan-lapangan minyak Shell sebelum Perang Dunia di Sumatera Utara, sementara PERTAMIN didirikan untuk mengambil alih lapangan-lapangan minyak di Jambi dan Bunyu yang dahulu dioperasikan oleh Nederland Indische

77

Lihat Petroleum Intellegence Weekly, Mc.Graw Hill, New York, 10 Juni 1963, hlm 4-5.

56

Aardolie Maatschappij (NIAM), perusahaan patungan antara Pemerintah dan Shell, dan habis masa konsesinya.78 PERMIGAN yang didominasi oleh kelompok berhaluan kiri didirikan untuk mengoperasikan lapangan-lapangan Shell di Jawa Tengah (Cepu) yang setelah berakhirnya Perang Dunia II tidak dikembalikan.79 Dengan latar belakang dan kepentingan kelompok yang berbeda, ketiga Perusahaan Negara tampak tidak bersatu dan tidak memiliki visi yang sama dalam menjalankan misinya. Setelah peristiwa G-30S, PERMIGAN diambil alih oleh

PERTAMINA yang kemudian disusul dengan digabungkannya PERTAMIN dan PERMINA pada tahun 1968 menjadi PERTAMINA. Kedudukan, misi dan organisasi PERTAMINA kemudian dikukuhkan dengan Undang-undang Nomor 8 Tahun 1971 Tentang PERTAMINA (UU Pertamina). Dengan ditandatanganinya Perjanjian Karya yang berdasarkan UU Migas 1960, Indonesia mempunyai landasan baru dalam mengembangkan sumber minyak dan gas buminya. Namun perkembangan politik dalam negeri masih dipenuhi dengan

pertentangan antara kelompok yang bersimpati kepada Blok Barat dan kelompok yang bersimpati kepada Blok Timur. Tuntutan untuk melakukan nasionalisasi perusahaanperusahaan asing terus dilontarkan oleh kelompok yang berafiliasi dengan Partai Komunis dan baru berhenti setelah terjadinya peristiwa G-30S. Ketidakstabilan politik ini akhirnya memicu Shell untuk menjual semua asetnya di Indonesia kepada PERMINA pada akhir tahun 1965 yang terdiri dari dari tiga kilang minyak dan lapangan-lapangan minyak di Sumatera Selatan, Jawa Timur, Kalimantan Timur dan Selatan, dan Irian Jaya.

78 79

Departemen Pertambangan, op. cit., hlm 232. Ibid, hlm 260.

57

Perdebatan mengenai Perjanjian Karya juga terus berlanjut antara dua kelompok, yaitu yang setuju dengan Perjanjian Karya dan kelompok yang menganggap Perjanjian Karya tidak lebih baik dari sistem konsesi. Kelompok yang tidak setuju dengan

Perjanjian Karya dipelopori oleh Ibnu Sutowo yang memimpin PERMINA dan menjabat Menteri Negara Urusan Perminyakan dalam Kabinet Sukarno. Dalam

wawancara dengan Ruth Sheldon Knowles, Ibnu Sutowo menamakan Perjanjian Karya sebagai “dressed-up concession agreements”. Dalam pernyataannya Ibnu Sutowo menjelaskan sebagai berikut: “Perbedaan yang penting antara sistem konsesi dan bukan konsesi adalah masalah kepemilikan minyak. Prinsip pokok dalam sistem konsesi adalah minyak dimiliki oleh pemerintah dalam bentuk geologi di dalam bumi, tetapi segera seseorang memproduksinya maka dia menjadi pemilik minyak tersebut. Dengan lain kata, minyak yang berada di kepala sumur dimiliki oleh perusahaan asing dan perusahaan membayar pajak 60 persen dari keuntungan penjualan minyak. Dalam perjanjian karya, setiap kita membutuhkan minyak kita dapat memintanya tetapi maksimum hanya 20 persen dari produksi. Dua aspek ini menunjukkan bahwa perjanjian karya tidak lebih baik dari sistem konsesi. Tetapi jika kita berpegang pada prinsip bahwa minyak dimiliki oleh rakyat Indonesia, maka yang pertama kendali manajemen operasi perminyakan harus berada di tangan Indonesia.” 80 Selanjutnya, menurut Ibnu Sutowo cara untuk menghilangkan perbenturan kepentingan (conflict of interest) antara perusahaan minyak asing dan pemerintah tuan rumah adalah menggunakan sistem bagi hasil produksi (production sharing system) dan perusahaan minyak nasional memegang kendali manajemen. Perjanjian bagi hasil akan

80

Knowles, Ruth Sheldon, op. cit., hlm 74 – 75 yang mengutip pernyataan Ibnu Sutowo: “The most important thing in the difference between a concession and a non-concession is the matter of ownership of the oil. The fundamental principle underlying a concession, and highly favored by foreign oil companies, is that oil is owned by the government in its natural geological form, but as soon as man has done something to it, he is the owner of the oil. In the other words, oil at the well-head becomes foreign property and the company pays a tax in the form of 60 percent of the profits from the sale of the oil. Under the work contracts, whenever we want oil we have to request it from the foreign oil company, and we can ask for and obtain a maximum of only 20 percent of gross production. These two aspects indicate that the work contract is no better than the old concession, and this should be opposed. Furthermore, if we are to adhere to the principle that the oil belongs to the Indonesian people, then, first of all, the management of the oil fields must be placed into Indonesian hands”.

58

menghilangkan sengketa mengenai harga minyak yang dipergunakan untuk menghitung keuntungan, yaitu artifisial atau dimanipulasi oleh perusahaan-perusahaan minyak untuk kerugian pemerintah. Dari pandangan lain, Mochtar Kusumaatmadja sebagaimana yang dikutip oleh T.N. Machmud menyatakan bahwa dari segi praktek memang Perjanjian Karya memberikan hak dan kewajiban kepada Kontraktor sama dengan pemegang konsesi. Misalnya, penerapan peraturan keselamatan kerja Mijn Politie Reglement tidak berbeda dan hanya perlu mengganti kata-kata pemegang konsesi menjadi kontraktor. Namun demikian Mochtar Kusumaatmadja tidak dapat menyetujui bahwa Kontrak Karya dan konsesi itu sama, berdasarkan dua alasan. Alasan yang pertama ialah jangka waktu dalam Kontrak Karya lebih terbatas, dan alasan kedua yang lebih penting dipandang dari segi hukum ialah hak kontraktor dalam Kontrak Karya sangat berbeda dengan hak dalam konsesi. Berdasarkan Indische Mijnwet hak konsesi adalah “right in rem” yang dapat dijadikan jaminan, sementara hak kontraktor dalam Kontrak Karya adalah rights in personam yang tidak dapat dijadikan jaminan. Dalam Kontrak Bagi Hasil hak

Kontraktor adalah sama dengan Kontrak Karya, yaitu “rights in personam”.81 Selanjutnya, mengkaji Article 6 dari Perjanjian Karya antara PN PERTAMIN dan PT Caltex Pacific Indonesia dapat disimpulkan bahwa pengalihan kepemilikan minyak (Transfer of Oil Title) berada di tempat penjualan (point of sale) dan bukan di kepala sumur sebagaimana dikatakan oleh Ibnu Sutowo. Untuk minyak yang dijual ke pihak ketiga atau pihak yang tidak berafiliasi dengan Kontraktor, maka point of sales ini adalah pelabuhan penerima (di luar negeri) dan untuk yang dijual ke perusahaan yang berafiliasi dengan Kontraktor atau Perusahaan Negara point of sales ini adalah

81

T.N. Machmud, op.cit., hlm 50, yang mengutip Mochtar Kusumaatmadja, op. cit. hlm 57

59

pelabuhan ekspor. Dengan demikian, dalam Perjanjian Karya maka minyak yang dijual ke pihak ketiga selama dalam transit ke pelabuhan penerima di luar negeri masih menjadi milik Perusahaan Negara.82 Lebih lanjut, Article 8 Perjanjian Karya menetapkan adanya “Value Committee”, terdiri dari wakil-wakil Perusahaan Negara (PN) dan Kontraktor untuk mengkaji kebenaran harga minyak yang dipergunakan untuk perhitungan laba apabila PN meragukan kebenaran harga tersebut. Apabila wakil para pihak dalam Value Committee gagal mencapai kesepakatan, maka akan ditunjuk orang ketiga yang mempunyai reputasi internasional dan mengenal industri migas internasional. Baik Perjanjian Karya maupun Kontrak Bagi Hasil menggunakan harga minyak yang direalisasikan oleh Kontraktor dalam menghitung bagian masing-masing, kecuali Perusahaan Negara dapat memperoleh harga yang lebih tinggi. Kemudian, kewajiban Kontraktor temasuk komitmen, penyiapan Rencana Kerja dan Anggaran yang harus disetujui Pemerintah dan Pertamina, dan sistem pelaporan lebih dirinci apabila dibandingkan dengan Kontrak 5A. Semua fakta tersebut

mendukung pandangan Mochtar Kusumaatmadja bahwa dari aspek hukum Perjanjian Karya tidak sama dengan sistem konsesi. Karena itu substansi perdebatan pro dan kontra mengenai Perjanjian Karya dan Kontrak Bagi Hasil tampak lebih bersifat politis. Salah satu pihak yang menyetujui Perjanjian Karya ialah Slamet Bratanata yang menjadi Menteri Pertambangan dalam Kabinet Suharto yang pertama. Menurut Slamet Bratanata rumusan pembagian keuntungan (bukan produksi) sebagaimana tertera dalam Perjanjian Karya sudah cukup bagi Indonesia dan cara yang tercepat untuk
82

Article 6 COW: “…… Title to such crude oil and products shall pass at and the value thereof shall be calculated from the point of sale. Subject to the other provision of this Article 6 PN shall have the right to receive at Contractors’ normal Sumatran export port up to twenty percent (20%) of each grade and quality of crude oil produced by Contractors from the Area less the quantity of crude oil physically lost or rendered useless or required and used for the operations ………….”

60

mengembangkan minyak dan gas bumi adalah dengan membagi wilayah-wilayah kerja dalam blok-blok yang kecil dan menawarkannya melalui tender terbuka dengan pembayaran bonus pada saat penandatanganan perjanjian83. Sebagai Direktur Utama PERMINA (juga merangkap sebagai Direktur Jendral Migas), pada bulan Agustus 1966 Ibnu Sutowo menandatangani Kontrak Bagi Hasil dengan IIAPCO, sebuah perusahaan minyak dari Amerika Serikat untuk wilayah lepas pantai laut Jawa, yang kemudian diikuti dengan Refican (Canada) dan dua perusahaan dari Jepang, yaitu Japan Petroleum Exploration Company dan Kyushu untuk wilayah kerja di lepas pantai Kalimantan Timur dan Kalimantan Selatan.84 Pada saat bersamaan, Menteri Pertambangan mengusulkan kepada Presiden agar meneruskan Perjanjian Karya dan mengalihkan bentuk kontrak-kontrak yang sudah ditandatangani oleh PERMINA menjadi Perjanjian Karya. Perselisihan antara kedua pejabat tinggi tersebut mencapai puncaknya dalam awal tahun 1967 ketika Presiden Suharto memberitahukan kepada Menteri Pertambangan bahwa beliau telah memutuskan untuk menerima Kontrak Bagi Hasil dan menempatkan Direktorat Jendral Minyak dan Gas langsung dibawah kabinet. Sebagai tindak lanjut, Presiden juga

mengangkat Menteri Pertambangan baru Sumantri Brodjonegoro menggantikan Slamet Bratanata dan menempatkan kembali Direktorat Jendral Minyak dan Gas Bumi dibawah Menteri Pertambangan. Salah satu masalah yang menjadi keberatan bagi perusahaan minyak asing untuk menandatangani Kontrak Bagi Hasil pada awalnya adalah adanya ketentuan bahwa

83 84

Ibid Catatan Penulis: Sejarah KBH sebenarnya dimulai pada tahun 1961, yaitu pada saat penandatanganan perjanjian kerja sama antara PERMINA dan Asamera untuk suatu wilayah pertambangan di Sumatra Utara. Namun baru pada bulan Agustus 1966, bentuk KBH mulai digalakkan untuk diterapkan di Indonesia menggantikan Perjanjian Karya dengan ditandatanganinya kontrak lepas pantai pertama antara IIAPCO dan PERMINA.

61

manajemen berada di tangan PERTAMINA.

Menanggapi hal ini, Ibnu Sutowo

menjelaskan kepada Donald Todd (Direktur IIAPCO yang menandatangani Kontrak Bagi Hasil yang pertama) bahwa PERTAMINA tidak bermaksud melakukan interupsi terhadap kegiatan operasi dalam melaksanakan haknya sebagai manajemen dalam Kontrak Bagi Hasil, namun PERTAMINA memandang perlu tersedianya hak tersebut untuk membuat keputusan bilamana dipandang perlu.85 Dalam upaya agar konsep Kontrak Bagi Hasil dapat diterima, Ibnu Sutowo menerapkan strategi dasar untuk mulai menawarkan konsep tersebut kepada perusahaanperusahaan kecil, yang umumnya baru, tidak memiliki aset di negara asalnya dan khusus didirikan untuk menangani Kontrak Bagi Hasil. Untuk mendukung strategi ini, dalam melaksanakan pengawasan PERMINA tidak mencampuri terlalu ke dalam operasi kontraktor sebagaimana yang dijanjikan oleh Ibnu Sutowo. Hal ini pada gilirannya memberikan daya tarik kepada perusahaan-perusahaan minyak multinasional untuk akhirnya bersedia menerima klausula “manajemen ditangan Perusahaan Negara” dalam Kontrak Bagi Hasil. Sampai dengan tahun 1968 lebih dari 15 Kontrak Bagi Hasil telah ditandatangani, lima diantaranya adalah perusahaan-perusahaan multinasional. Dengan meningkatnya kebutuhan akan “risk capital”, lingkup kerja sama minyak dan gas bumi telah berkembang meliputi lapangan-lapangan yang dioperasikan PERTAMINA dan wilayah pertambangan yang awalnya dicadangkan untuk PERTAMINA. Hal ini mengakibatkan timbulnya berbagai ragam kontrak, seperti

Technical Assistance Contract (TAC), Enhanced Oil Recovery Joint Operating Body Contract (EOR-JOB) dan Joint Operating Agreement (JOA-PSC). Meskipun bentuknya

Knowles, Ruth Sheldon, op. cit., hlm 76: “In explaining his concept of Indonesian management control, Genereal Ibnu said: ‘This doesn’t mean that we insist on making every decision, but we do insist on being able to make any decision we find necessary.”

85

62

berbeda, berbagai turunan kontrak tersebut semuanya mengacu pada ketentuan dan persyaratan dalam Kontrak Bagi Hasil tentang pembagian hasil operasi.
4. Undang-undang Nomor 22 Tahun 2001

Menghadapi era globalisasi dan untuk menciptakan iklim usaha yang kondusif bagi penanaman modal di bidang migas, pada tahun 1999 Pemerintahan Habibie mengajukan Rencana Undang-undang Tentang Minyak dan Gas Bumi (RUU Migas 2001) untuk menggantikan UU Migas 1960 dan UU Pertamina. RUU Migas 2001 ini sebenarnya sudah mulai disiapkan oleh Menteri Pertambangan dan Energi dalam Kabinet Pembangunan VI tetapi baru dapat diselesaikan pada awal tahun 1998 oleh satu tim yang dibentuk oleh Menteri Pertambangan dan Energi dalam Pemerintahan Habibie (Kuntoro Mangkusubroto). Dalam persiapan, tim juga minta masukan dari kalangan masyarakat yang tergabung dalam berbagai asosiasi bisnis dan organisasi profesi seperti Kamar Dagang dan Industri Indonesia (KADIN), Indonesian Petroleum Association, Indonesian Gas Association, dan lain-lain. Dalam jawaban atas pemandangan umum fraksi-fraksi DPR, pada tanggal 24 Maret 1999 Menteri Pertambangan dan Energi menjelaskan pola pikir yang mendasari penyusunan RUU Migas 2001, yaitu semua yang merugikan rakyat baik secara langsung maupun tidak langsung perlu diakhiri dengan menata kembali sektor yang mempunyai peran yang sangat penting dan strategis bagi kehidupan rakyat. Untuk mencapai sasaran tersebut perlu dilakukan pemisahan yang tegas antara peran Pemerintah dan peran perusahaan86.

86

Menteri Pertambangan dan Energi RI, Tanggapan Pemerintah Atas Pengantar Musyawarah Fraksifraksi, Departemen Pertambangan dan Energi, Jakarta, 22 April 1999.

63

Dalam RUU Migas 2001 yang disampaikan kepada DPR, perubahan mendasar yang diusulkan antara lain: 1). Mencabut hak pertambangan yang diberikan kepada PERTAMINA dan dibentuknya Badan Pelaksana Usaha Kegiatan Hulu Minyak dan Gas Bumi (Badan Pelaksana) untuk melaksanakan penyelenggaraan pengusahaan

menggantikan PERTAMINA. Dengan demikian, semua Perjanjian Kerja Sama Migas akan dilakukan oleh Badan Pelaksana sebagai wakil Pemerintah. 2). Menghapuskan hak-hak eksklusif atau monopoli PERTAMINA untuk mengolah dan memasarkan produk minyak dan gas di dalam negeri dan membuka partisipasi swasta untuk kegiatan hilir tersebut dan dibentuknya Badan Pengatur Kegiatan Hilir Migas sebagai regulator dalam kegiatan hilir. 3). Mengurangi subsidi BBM dengan menyerahkan harga BBM dalam negeri kepada mekanisme pasar. 4). Mengalihkan status PERTAMINA yang didirikan dengan UU Pertamina menjadi Persero dan memberlakukan PERTAMINA sama dengan perusahaanperusahaan lain. Pengalihan ini dilakukan dengan tujuan agar PERTAMINA tidak dibebani dengan tugas pengaturan dan pengawasan dan dapat mefokuskan usahanya dalam bisnis untuk menjadikannya perusahaan minyak terkemuka di dunia. 5). Memisahkan kegiatan transportasi gas dari kegiatan eksplorasi dan produksi untuk meningkatkan pemanfaatan gas dalam negeri. 6). Mengizinkan bentuk perjanjian lain disamping Kontrak Bagi Hasil untuk kegiatan hulu.

64

7). Membagi penerimaan negara dari kegiatan migas antara Pemerintah Pusat dan Pemerintah Daerah. 8). Meningkatkan ketrampilan perusahaan nasional dan penggunaan produk dan jasa dalam negeri secara transparan melalui pemberian kesempatan yang sama bagi seluruh industri. Sebagaimana telah diantisipasi, perdebatan mengenai RUU ini cukup ramai baik di dalam sidang DPR maupun di luar forum DPR. Pada dasarnya dapat dibedakan tiga kelompok dalam menyikapi RUU tersebut, yaitu mereka yang tidak melihat urgensinya mengganti UU Migas 1960, mereka yang memandang perlu diadakan pembaruan dan penataan kembali secara komprehensif untuk memperbaiki iklim usaha yang kondusif dalam situasi dunia yang sudah berubah, dan mereka yang setuju untuk mengganti UU Migas 1960 dan pembaruan tetapi tidak setuju dengan penataan yang komprehensif, termasuk penghapusan monopoli dan dialihkannya tugas pengawasan kepada bukan BUMN. Mereka yang tidak menyetujui RUU berpendapat bahwa untuk menciptakan iklim usaha yang kondusif cukup dilakukan dengan menghilangkan KKN dan memperbaiki kinerja PERTAMINA. Termasuk dalam kelompok yang tidak menyetujui RUU Migas 2001 ini ialah PERTAMINA sendiri yang merasa tidak pernah diikut sertakan dalam membuat RUU Migas 2001 tersebut. Sampai dengan berakhirnya Pemerintahan Habibie RUU Migas 2001 ini gagal mendapatkan persetujuan dari DPR. Dari Daftar Inventarisasi Masalah (DIM) yang disiapkan oleh DPR diketahui bahwa permasalahan pokok adalah berhubungan dengan penghapusan monopoli dan liberalisasi pemasaran BBM dalam

65

negeri, dialihkannya tugas pengawasan perjanjian kerja sama kepada bukan BUMN, dan diizinkannya bentuk perjanjian diluar Perjanjian Bagi Hasil87. Setelah dilakukan perbaikan redaksional, RUU Migas 2001 ini kemudian diajukan kembali kepada DPR baru, sementara dengan Direksi baru sikap PERTAMINA dalam menanggapi RUU Migas 2001 juga berubah, yaitu menyerahkan sepenuhnya kepada kebijakan yang ditetapkan oleh Pemerintah. Melalui perdebatan yang cukup lama akhirnya dalam Rapat Paripurna pada tanggal 23 Oktober 2001 DPR menyetujui RUU Migas 2001 yang kemudian di undang-undangkan sebagai UndangUndang Nomor 22 Tahun 2001 Tentang Minyak dan Gas Bumi (UU Migas). Dibandingkan dengan RUU Migas 2001 yang diajukan dalam Pemerintahan Habibie UU Migas yang disahkan ini tidak mengalami perubahan yang mendasar. Seperti pada masa persidangan yang terdahulu, pokok-pokok masalah yang diperdebatkan adalah penghapusan monopoli dan liberalisasi pemasaran BBM dalam negeri dan kewenangan atau dialihkannya tugas pengawasan perjanjian kerja sama kepada bukan BUMN. Dengan telah diundang-undangkannya UU Migas 2001, maka konsep penguasaan dan pengusahaan migas adalah sebagai berikut: 1). Migas yang terkandung di dalam Wilayah Hukum Pertambangan Indonesia merupakan kekayaan nasional yang dikuasai oleh Negara (penguasaan). 2) Negara memberikan wewenang kepada Pemerintah untuk menyelenggarakan pengusahaan kegiatan eksplorasi dan eksploitasi atau Pemerintah adalah pemegang Kuasa Pertambangan.

87

Dewan Perwakilan Rakyat RI, Daftar Inventarisasi Masalah (DIM) Rancangan Undang-Undang Tentang Minyak dan Gas Bumi, April 1999.

66

3) Pemerintah sebagai pemegang Kuasa Pertambangan membentuk Badan Pelaksana untuk melaksanakan penyelenggaraan pengusahaan. 4) Pelaksanaan penyelenggaraan pengusahaan yang dilakukan oleh Badan Pelaksana diwujudkan dengan melakukan Kontrak Kerja Sama (KKS) dengan Badan Usaha dan/atau Bentuk Usaha Tetap. KKS dapat berupa Kontrak Bagi Hasil atau bentuk-bentuk lainnya. UU Migas 2001 tidak menjelaskan lebih lanjut mengenai bentuk-bentuk lain, dan hanya menetapkan bahwa: a). Pengendalian sumber daya alam tetap di tangan Pemerintah sampai titik penyerahan; b). Pengendalian manajemen operasi berada pada Badan Pelaksana; dan c). Modal serta risiko seluruhnya ditanggung oleh Badan Usaha atau Bentuk Usaha Tetap. Struktur Penguasaan dan Pengusahaan Migas menurut UU Migas 2001 dapat digambarkan dengan bagan berikut:88 NEGARA REPUBLIK INDONESIA Pemegang Hak Penguasaan Wilayah Hukum Pertambangan Indonesia PEMERINTAH Pemegang Kuasa Pertambangan (Penyelenggara atas Hak Penguasaan Wilayah Hukum Pertambangan Indonesia dalam bentuk kegiatan eksplorasi dan eksploitasi Migas – Pasal 33 UUD 1945 BADAN PELAKSANA Kuasa PEMERINTAH untuk menandatangani dan Mengendalikan Manajemen Operasi Kegiatan Usaha Hulu (Merupakan badan bentukan Pemerintah)
88

Penetapan dari Penawaran WK oleh Menteri

Wilayah Kerja (WK)

Lelang umum dan penetapan WK oleh Menteri Kontrak Kerja Sama

Badan Usaha atau Bentuk Usaha Tetap

Tim Bimasena, op. cit., hlm 20

67

Dari uraian tersebut dapat disimpulkan bahwa Badan Pelaksana dalam menanda tangani KKS bertindak dalam kapasitasnya sebagai kuasa dari pemegang Kuasa Pertambangan, yaitu Pemerintah. Hal ini berbeda dengan yang diatur dalam UU Migas 1960, di mana Kuasa Pertambangan berada di Perusahaan Negara. Sebagai tanggapan terhadap disahkannya RUU Migas 2001 tersebut dalam Rapat Paripurna sejumlah 11 orang anggota DPR mengajukan “Minderheidsnota”, yang intinya menyatakan bahwa mereka tidak dapat menerima, tidak menyetujui dan tidak ikut bertanggung jawab atas disahkannya RUU Migas 2001 menjadi undang-undang. Menurut 11 orang anggota DPR tersebut, RUU Migas 2001 memiliki kelemahan

strategis yang sangat mendasar, yaitu bertentangan atau sekurang-kurangnya tidak sesuai dengan jiwa Pasal 33 ayat (2) dan (3) UUD 1945. Selain dari pada itu para anggota DPR berpendapat bahwa: 1). RUU Migas 2001 telah mengabaikan peran serta daerah-daerah penghasil migas. 2). RUU Migas 2001 tidak mengandung klausula yang tegas yang bertujuan memberdayakan perusahaan-perusahaan nasional. 3). Kebijaksanaan untuk menyerahkan harga minyak kepada mekanisme pasar akan menimbulkan konflik antar Daerah. 4). Tidak melihat urgensinya untuk mengganti UU Nomor 44 Prp Tahun 1960. 5). Mengkhawatirkan implikasi hukum bilamana terjadi persengketaan dengan investor karena dialihkannya hak pertambangan ke Pemerintah (Badan Pelaksana). Dari sejarah perkembangan pengusahaan migas di tanah air lebih dari satu abad tampak bahwa pembuatan undang-undang yang mengaturnya sarat dengan kepentingan politik penguasa. Konsep yang menunjukkan adanya kekuasaan negara atas kekayaan

68

alam merupakan faktor utama dalam menetapkan produk hukum dan kebijakan Pemerintah.

B.

Ketentuan pokok dalam Kontrak Bagi Hasil Baik Kontrak 5A, Perjanjian Karya maupun Kontrak Bagi Hasil dapat

digolongkan sebagai perjanjian timbal balik. Sebagai konsekuensi logis dari keinginan Pemerintah Indonesia untuk mendapatkan bagian yang lebih besar dari pengembangan sumber daya, Perjanjian Karya dan Kontrak Bagi Hasil memuat ketentuan-ketentuan yang lebih lengkap dan menyeluruh dibandingkan dengan Kontrak 5A pada zaman pemerintahan Hindia Belanda. Kecuali tentang pasal-pasal yang mengatur wilayah kerja dan komitmen minimum kontraktor mengenai biaya dan rencana kerja dalam tahapan eksplorasi, naskah Perjanjian Karya dan Kontrak Bagi Hasil memuat ketentuanketentuan baku yang mengatur hak dan kewajiban masing-masing pihak yang berkontrak dan persyaratan-persyaratan komersial. Untuk Kontrak Bagi Hasil, ketentuan pokok ini pertama kali diatur dalam Peraturan Pemerintah Nomor 35 Tahun 1994 Tentang Syarat-syarat Dan Pedoman Kerja Sama Kontrak Bagi Hasil Minyak dan Gas Bumi (PP KBH). Persyaratan ini kemudian diperbaharui dalam Pasal 11 ayat (3) UU Migas 2001 dan Peraturan Pemerintah Nomor 35 Tahun 2004 Tentang Kegiatan Usaha Hulu Minyak dan Gas Bumi (PP Migas), di mana ditetapkan bahwa Kontrak Kerja Sama wajib memuat paling sedikit ketentuanketentuan pokok sebagai berikut: 1). Penerimaan negara 2). Wilayah kerja dan pengembaliannya; 3). Kewajiban Kontraktor untuk mengeluarkan dana; 4). Perpindahan kepemilikan hasil produksi atas minyak dan gas bumi;

69

5). Jangka waktu dan kondisi perpanjangan kontrak; 6). Penyelesaian perselisihan; 7). Kewajiban kontraktor menyerahkan sebagian dari hasil produksi yang menjadi haknya untuk memenuhi kebutuhan dalam negeri 8). Berakhirnya kontrak; 9). Kewajiban pasca pertambangan; 10). Keselamatan dan kesehatan kerja; 11). Pengelolaan lingkungan hidup; 12). Pengalihan hak dan kewajiban; 13). Pelaporan yang diperlukan; 14). Rencana pengembangan lapangan; 15). Pengutamaan pemanfaatan barang dan jasa dalam negeri; 16). Pengembangan masyarakat sekitarnya dan jaminan hak-hak masyarakat adat; 17). Pengutamaan penggunaan tenaga kerja Indonesia. Selanjutnya, Pemerintah memberikan perlakuan khusus atau lex specialis terhadap Perjanjian Karya maupun Kontrak Bagi Hasil. Dengan adanya perlakuan khusus ini, semua ketentuan-ketentuan atau kesepakatan yang tercantum dalam kontrak tidak akan pernah berubah, karena keluarnya peraturan perundang-undangan yang berlaku umum (lex generalis). Kalaupun akan diubah harus terlebih dahulu dilakukan kesepakatan baru antara para pihak untuk tercapainya jaminan kepastian hukum.
1. Hak dan Kewajiban Kontraktor

Hak dan Kewajiban para pihak dalam model Kontrak Bagi Hasil diatur dalam Section I dan V, yang antara lain menetapkan Kontraktor bertindak sebagai operator dan bertanggung jawab dalam mengambil keputusan yang berkaitan dengan kegiatan

70

operasi. Kerja

Dalam pelaksanaannya, Kontraktor berkewajiban menyampaikan Rencana dan Anggaran (RKA) untuk mendapatkan persetujuan PERTAMINA

(berdasarkan UU Migas 2001 beralih ke Badan Pelaksana Usaha Kegiatan Hulu Minyak dan Gas Bumi atau Badan Pelaksana), disamping kewajiban melaporkan hasil kegiatan eksplorasi dan produksi dan hasil keuangan. Kewajiban Kontraktor pokok yang lain adalah memberikan bantuan teknis termasuk tenaga asing, mengendalikan peralatan yang dibeli, melakukan pelatihan, melaporkan hasil operasi dan menyerahkan data operasi, dan menyediakan kebutuhan dalam negeri (Domestic Market Obligation) yang dibatasi tidak melebihi 25% dari bagian laba yang merupakan hak kontraktor. Untuk penyerahan DMO ini Kontraktor menerima imbalan sebesar USD 0.20 untuk setiap barrel DMO. Sebagai insentif untuk menggalakkan kegiatan, sejak akhir tahun 1970, dalam kontrak-kontrak yang ditanda tangani setelah itu imbalan DMO ini dinaikkan menjadi 10% dari harga pasar dan untuk wilayah-wilayah yang sulit menjadi 15%. Imbalan untuk Kontraktor atas usaha dan investasinya diberikan melalui hak mendapatkan pengembalian biaya dan pembagian laba berupa produksi. Rumusan bagi hasil untuk laba pada awalnya adalah 65% untuk Negara dan PERTAMINA dan 35% untuk Kontraktor. Termasuk dalam 65% penerimaan Negara pajak penghasilan dan pajak atas dividen serta pajak-pajak lain seperti PBB, dsbnya. Dalam perjalanannya, atas permintaan Pemerintah rumusan bagi hasil ini mengalami beberapa kali perubahan. Perubahan yang pertama terjadi pada akhir tahun 1973 setelah meletusnya perang di Timur Tengah yang menaikan harga minyak lebih dari lima kali. Untuk Perjanjian Karya perubahan dilakukan dengan mekanisme pembayaran tambahan yang dikaitkan dengan tingkatan harga dan produksi, sementara untuk Kontrak Bagi Hasil

71

dengan mengubah rumusan bagi hasil untuk harga minyak diatas USD 5.00/barrel. Perubahan yang kedua terjadi pada awal tahun 1976 setelah terjadi krisis keuangan PERTAMINA yang dimulai pada tahun 1975 dan diberlakukan baik untuk Perjanjian Karya maupun Kontrak Bagi Hasil. Selain mengubah rumusan bagi hasil menjadi 85%/15%, perubahan juga dilakukan dengan memisahkan penerimaan Negara dalam dua kelompok, yaitu: 1) Penerimaan Negara berupa Pajak Perseroan dan Dividen termaksud dalam Peraturan Perpajakan yang berlaku pada saat penandatanganan perjanjian; dan 2) Penerimaan Negara diluar pajak-pajak tersebut dalam butir 1 di atas, termasuk bagian produksi yang diserahkan kepada Negara sebagai pemilik sumber daya minyak dan gas bumi, kewajiban Kontraktor menyerahkan sebagian dari hak produksi untuk kebutuhan dalam negeri, bea masuk, iuran pembangunan daerah (pajak bumi bangunan), bonus dan lain-lain. Pemisahan penerimaan Negara menjadi Pajak Perseoran dan Bukan Pajak Perseroan tersebut dilakukan untuk memenuhi permintaan para Kontraktor dari Amerika Serikat dalam rangka memenuhi peraturan perpajakan di Amerika Serikat sehingga kontraktor dapat memperoleh kredit pajak (tax credit) atas bagian produksi yang diserahkan kepada Negara. Menurut US Internal Revenue Service ruling (IRS ruling atau peraturan perpajakan Amerika Serikat), bagian produksi yang diserahkan tidak dapat diberlakukan sebagai pembayaran pajak, tetapi hanya sebagai royalti yang tidak dapat digunakan untuk memperoleh kredit pajak. Persyaratan lain yang ditetapkan oleh IRS untuk dapat memperoleh kredit pajak ini adalah adanya bukti pembayaran yang didasarkan pada ketentuan-ketentuan perpajakan yang umum berlaku dan tidak ada pembatasan pengembalian biaya (cost

72

recovery ceiling). Untuk mengakomodasi usulan sebagai kompensasi atas kesediaan Kontraktor menerima perubahan rumusan bagi hasil, Pemerintah juga menghapuskan ketentuan yang membatasi pengembalian biaya. Hal ini juga berarti dihapuskannya jaminan minimum penerimaan Negara dari setiap produksi. Dihapuskannya cost recovery ceiling ini memang tidak mengubah penerimaan Negara yang berasal dari lapangan-lapangan dengan cadangan atau produksi yang besar, tetapi berdampak pada penemuan-penemuan dengan cadangan yang kecil. Dengan tidak adanya jaminan penerimaan minimum, maka PERTAMINA sering menolak usulan Kontraktor untuk mengembangkan penemuan dengan kandungan cadangan yang kecil. Menyadari dampak negatifnya pada kapasitas produksi Indonesia, pada akhir tahun 1980-an mengusulkan untuk memberlakukan kembali pembatasan pengembalian biaya, tetapi dengan mekanisme yang lain, yaitu dengan menyisihkan sebagian produksi terlebih dahulu (First Tranche Petroleum atau FTP) untuk dibagikan menurut rumusan yang disepakati dan sisa produksi setelah dikurangi FTP dapat dipergunakan untuk pengembalian biaya kontraktor. Dampak negatif dari perubahan rumusan bagi hasil ini pada tahun 1976 dan perbedaan penafsiran adalah menurunnya kegiatan eksplorasi yang baru mulai meningkat kembali setelah Pemerintah memberikan insentif tambahan untuk pengembangan lapangan-lapangan baru. Insentif ini berupa perubahan rumusan bagi hasil menjadi 80%/20% untuk penemuan-penemuan yang marginal (dibawah 10 ribu/barrel per hari) dan mendorong penggunaan teknologi yang lebih maju untuk meningkatkan cadangan yang dapat diambil. Untuk wilayah kerja yang terpencil dan laut dalam (dikenal sebagai frontier areas), rumusan bagi hasil untuk minyak menjadi 65%/35%, atau sama dengan yang berlaku pada saat KBH diperkenalkan pertama kali

73

pada pertengahan tahun 1960an. Insentif ini hanya diberikan untuk kontrak-kontrak baru.
2. Hak dan Kewajiban PERTAMINA/Badan Pelaksana

Berbeda dengan Perjanjian Karya, dalam Kontrak Bagi Hasil ditetapkan bahwa PERTAMINA atau Badan Pelaksana memegang kendali atas manajemen; namun demikian, apa yang dimaksudkan dengan manajemen tidak dijelaskan secara rinci dalam naskah kontrak. Dari Section V dan IV The Coastal Plain Pekanbaru Production Sharing Contract between PERTAMINA and Texaco Overseas Petroleum Company and California Asiatic Oil Company (CPP PSC) dapat disimpulkan bahwa yang dimaksudkan manajemen berada ditangan PERTAMINA adalah kewenangan
89

memberikan persetujuan atas RKA (termasuk Rencana Pengembangan Lapangan).

Hal ini juga ditegaskan dalam Pasal 10 PP KBH. Selanjutnya Pasal 11 PP KBH menyatakan kewajiban Kontraktor untuk minta persetujuan PERTAMINA mengenai Rencana Penggunaan Tenaga Kerja (RPTK). Baik naskah Kontrak Bagi Hasil maupun PP KBH tidak mengatur kewajiban Kontraktor minta persetujuan terlebih untuk pembelian barang dan peralatan dan pengadaan jasa.

Section V CPP PSC: “Pertamina shall have and be responsible for the management of the operations contenmplated hereunder; however, Pertamina shall assit and consult with Contractor with a view to the fact Contractor is responsible for the Work Program.” Section IV. (1.3) CPP PSC: “At least three (3) months prior to the beginning of each Contract Year or at such other times as otherwise mutually agreed by the Parties Contractor shall prepare and submit for approval to Pertamina a Work Program and Budget for the Contract Area setting forth the Petroleum Operations which Contractor proposes to carry out during the existing Contract Year.” Section IV. (1.4) CPP PSC: “Should Pertamina wish to propose a revision as to certain specific features of said Work Program and Budget, it shall within thirty (30) days after receipt thereof so notify Contractor specifying is reasonable details its reasons therefor. Promptly thereafter, the Parties will meet and endevaor to agree on the revisions proposed by Pertamina. In any event, any portion of the Work Program as to which Pertamina has not proposed a revision shall in so far as possible be carried out as prescribed herein” Section IV (1.6) CPP PSC: “Pertamina agrees that the approval of a proposed Work Program will not be unreasonably withheld.”

89

74

Dalam Penjelasan Pasal 24 ayat (2) huruf (b) PP Migas disebutkan bahwa yang dimaksud dengan pengendalian manajemen operasi adalah pemberian persetujuan atas Rencana Kerja dan Anggaran (RKA), Rencana Pengembangan Lapangan (Plan of Development atau POD) serta pengawasan terhadap realisasi dari rencana tersebut. Suatu hal yang tampak masih memerlukan penafsiran adalah lingkup pengawasan terhadap realisasi RKA dan POD, khususnya menjawab pertanyaan apakah pengawasan dilaksanakan melalui “post audit” seperti yang diterapkan dalam Perjanjian Karya atau tetap mengsyaratkan agar Kontraktor minta persetujuan terdahulu untuk merealisasikan setiap kegiatan dalam RKA dan POD, sebagaimana yang telah berjalan sebelum UU Migas 2001. Kesepakatan para pihak dalam menafsirkan ketentuan-ketentuan ini

penting dalam rangka penciptaan iklim investasi yang kondusif dan kesucian kontrak. Lebih lanjut, Section V.1.3 (b) CPP PSC menetapkan bahwa PERTAMINA berkewajiban membantu Kontraktor dalam pelaksanaan Rencana Kerja dengan menyediakan sarana, suplai dan tenaga kerja, mendapat visa, izin kerja, transportasi, dan perlindungan keamanan dan hak memasuki wilayah kerja apabila diminta oleh Kontraktor. Selain hasil finansial dari kegiatan operasi, hak PERTAMINA seperti

diatur dalam Section V ini meliputi kepemilikan data asli yang didapat dari kegiatan operasi dan dapat menggunakan peralatan yang ada untuk keperluan PERTAMINA setelah persetujuan dari Kontraktor.

C.

Kegiatan hulu migas Dengan meningkatnya jumlah kontrak kerja sama dalam bentuk Perjanjian

Karya dan Kontrak Bagi Hasil, produksi minyak dan gas Indonesia melonjak dari sekitar 600 ribu barrel setiap hari pada akhir tahun 1967 menjadi 1.7 juta barrel pada tahun 1975 dan pada tahun 1977 Indonesia melakukan ekspor yang pertama gas alam cair

75

(LNG). Data statistik sebagaimana terlihat dalam Tabel 1, menunjukkan bahwa kegiatan eksplorasi dan tingkat keberhasilan cenderung menurun dengan makin matangnya Wilayah Kerja yang sudah berproduksi dan beralihnya kegiatan eksplorasi ke Wilayah Kerja baru dengan sasaran yang umumnya lebih tersembunyi dan sulit. menurunnya kegiatan eksplorasi tersebut ialah menurunnya kapasitas produksi Diharapkan kecenderungan menurunnya kegiatan eksplorasi ini dapat dihentikan dengan mulai bekerjanya kontrak-kontrak baru yang ditanda tangani. Namun demikian, peningkatan produksi (kalau ada) diperkirakan untuk sementara, kecuali ditemukan ladang-ladang baru dengan cadangan yang besar. Sementara itu produksi gas relatif stabil dan cenderung meningkat dengan ditemukannya lapangan-lapangan gas baru di Sumatera Selatan, Sulawesi dan Papua. Dengan penemuan-penemuan ini cadangan gas telah melebihi cadangan minyak, dan dalam waktu dekat ini akan merupakan sumber devisa utama. Tabel 1 Kegiatan Eksplorasi dan Produksi Tahun KPS TAC Seismik Sumur Ladang Investasi Produksi Produksi Baru Baru Juta km Eksplorasi Baru Expl/Dev. Minyak *) Gas Juta USD Barrel/Hari TCF 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 19 15 4 1 8 1 5 10 7 0 4 2 4 0 388 260 175 166 284 150 < 150 100 145 89 82 62 73 51 28 21 19 34 ? 20 13 1,840 2,068 1,311 1,289 1,158 1,124 1,418 1,401 1,351 1,272 1,214 1,119 1,150 3,164 3,166 2,979 3,068 2,807 3,180 3,300 Dampak

*) Tidak termasuk kondensat Sumber: Dirjen Migas & US Petroleum Report

76

Khusus mengenai kontrak-kontrak baru, data dari Direktorat Jenderal Minyak dan Gas Bumi (Ditjen Migas) menunjukkan bahwa pada tahun 2002 Pemerintah menawarkan 17 blok baru, tetapi hanya satu yang diminati dan ditutup dengan kontrak, yaitu blok dilepas pantai Muara Bakau di Selat Makasar (Konsorsium Enilasmo Company di Indonesia & Unocal Indonesia). Komitmen kerja dari konsorsium tersebut antara lain kesediaan melakukan investasi sebesar USD 35 juta selama enam tahun pertama untuk eksplorasi. Rendahnya minat terhadap tender tersebut disebabkan blok yang ditawarkan bukan merupakan wilayah yang dianggap prospektif oleh investor. Mengambil

pengalaman tersebut, maka dalam tender berikutnya lima dari 11 blok yang ditawarkan adalah wilayah yang diminati dan diusulkan oleh investor untuk dimasukkan dalam tender. Dari hasil tender, tujuh blok ternyata diminati oleh investor dan enam

diantaranya telah menanda tangani kontrak. Komitmen kerja dan investasi dari ketujuh blok tersebut berjumlah USD174 juta. Sebagaimana pada kontrak sebelumnya, pola bagi hasil untuk lima kontrak yang baru disesuaikan dengan kesulitan wilayah kerja, yaitu mengacu pada paket insentif yang diterbitkan pada awal tahun 1990an. Seperti terlihat dalam Tabel 1, kontrak migas baru yang ditanda tangani dalam dua tahun terakhir berada jauh dibawah periode 1997 – 1999 baik dari segi jumlah kontrak maupun besarnya komitmen kerja dan investasi. Disamping itu, sebagian besar pengikut dan pemenang tender kali ini adalah perusahaan dalam negeri dan muka baru. Dari enam kontraktor, empat diantaranya adalah perusahaan dalam negeri dan dua berasal dari Singapura dan Malaysia. Hasil ini menunjukkan meningkatnya kesediaan investor dalam negeri menanamkan “risk capital”. Disisi lain, hasil ini menunjukkan menurunnya minat

77

investor asing untuk menanamkan “risk capital” di Indonesia. Kecenderungan ini juga terlihat dari meningkatnya perusahaan migas asing melepaskan kontraknya di Indonesia, yang kemudian membuka kesempatan bagi pengusaha dalam negeri untuk mengambil alih. Pada umumnya para kontraktor asing yang saat ini beroperasi di Indonesia

menfokuskan usahanya untuk memperbaiki produksi (dan arus kas) dari aset yang ada dan belum bersedia melakukan investasi yang besar dan berisiko tinggi. Kemampuan finansial perusahaan dalam negeri masih perlu dibuktikan melalui pengawasan yang ketat terhadap pelaksanaan komitmen dalam kontrak berupa program kerja dan investasi. Pengalaman pahit PERTAMINA dengan para pemegang kontrak TAC dari dalam negeri seyogyanya tidak terulang untuk menjamin terlaksananya program eksplorasi. Dari hampir 40 perusahaan dalam negeri yang memiliki TAC (kecuali dua) telah mengalihkan kontraknya kepada perusahaan asing, sementara 65% dari TAC tidak berjalan karena kesulitan mendapatkan pendanaan atau mitra usaha. Alasan tidak berjalannya TAC bermacam-macam; selain terbatasnya dana untuk memulai (termasuk pembayaran bonus), banyak pemegang TAC dari dalam negeri tidak memiliki komitmen untuk mengambil risiko. 90 Tabel 2 berikut adalah data statistik mengenai kegiatan eksplorasi, pengembangan dan produksi Indonesia dibandingkan dengan negara lain.
91

Sebagaimana ditunjukkan dalam Tabel 2, pangsa Indonesia di antara 15 negara produsen migas di dunia cenderung menurun sejak akhir tahun 1970-an. Data ini mencerminkan bahwa kedudukan atau posisi bersaing Indonesia menarik risk capital

90 91

Madjedi Hasan, op.cit., hlm 30 ibid, hlm 23

78

untuk kegiatan usaha hulu migas cenderung memburuk (deteriorating), yang berdampak dengan menurunnya kapasitas produksi Indonesia.92 Tabel 2 Indonesia’s Percent Share of a Group of 15 Countries* Activity Production Exploratory Wells Seismic Surveys Development Wells SLC Price - $/B 1974 27% 34% NA 46% 6.50 1977 27% 24% 21% 52% 12.80 1982 18% 21% 18% 38% 34.93 1987 14% 11% 8% 37% 17.69 1992 13.6% 10% 8% NA 17.35 1997 11.4% 9.4% NA NA 19.05

*) Columbia, Trinidad, Norway, UK, Angola, Cameron, Egypt, Nigeria, Tunisia,

Malaysia, Pakistan, Thailand, Australia, New Zealand. Penyebab utama menurunnya kegiatan minyak dan gas bumi di tanah air ini tidak disebabkan oleh berkurangnya persepsi investor terhadap potensi sumber daya migas di Indonesia, turunnya harga minyak atau gejolak politik, tetapi oleh pertimbangan komersial, yaitu faktor-faktor yang memberi dampak negatif pada laju pengembalian modal kontraktor, seperti tata cara administrasi, cara-cara penentuan harga minyak, menjelang masa berakhirnya kontrak dan lain-lain. 93 Memburuknya iklim usaha ini disebabkan antara lain oleh meningkatnya birokrasi yang berdampak pada pelaksanaan program kerja karena keterlibatan PERTAMINA yang dirasakan berlebihan dalam melaksanakan hak manajemen. Penyebab yang lain ialah meningkatnya kebijakan sektoral dari Departemen Teknis
ibid, hlm 22 ibid, hlm 20: “This prolonged regression of Indonesia’s competitive position was clearly not attributable to crude oil market conditions or the amount of available risk capital for worldwide oil industry ventures. Also, Indonesia’s political climate had been stable during that time; therefore, Indonesia’s relative political climate did not seem to be contributing to the decline. The investor’s perception of the potential for additional oil exploration, development and enhanced oil recovery within Indonesia was considered to be good to excellent. All the possible factors of significance appear to be eliminated except for commercial consideration, namely those factors impacting adversely on the investor’s return such as contract terms, administrative procedure, crude pricing practices, approaching contract termination dates, etc.”
93 92

79

dalam pemerintahan dalam pelaksanaan kontrak.

Misalnya, melalui kekuasaan

perundang-undangan, kepada PERTAMINA dan Kontrak Bagi Hasil diberlakukan Keppres tentang tatacara pengadaan barang dan jasa yang awalnya diperuntukan untuk instansi pemerintahan. Diberlakukannya Keppres tersebut menimbulkan biaya ekonomi yang tinggi akibat birokrasi dan Korupsi, Kolusi dan Nepotisme (KKN). 94 Kesimpulan yang sama dapat dilihat dari hasil survai yang dilakukan oleh PriceWaterhouseCoopers. Survai yang dilakukan dalam awal tahun 2002 melibatkan sebelas pimpinan perusahaan migas yang beroperasi di Indonesia. Survai yang diadakan menghadapi dikeluarkannya UU Migas 2001 bertujuan memperoleh gambaran mengenai pandangan para eksekutif terhadap hari depan industri migas di Indonesia dan permasalahan-permasalahan apa yang menjadi kendala operasional. PriceWaterHouse Coopers disajikan dalam Tabel 3.95 Table 3 Hasil Survai PriceWaterhouseCooper Peringkat Parameter untuk Investasi di Indonesia 1 = Paling menarik 5 = Paling tidak menarik Parameter Geological Prospectivity The existing PSC framework Trained workforce Foreign Ownership Regulatory Contract and Project approval process Infrastructure Regulatory framework Nilai 1.7 2.6 3.4 3.5 3.6 4.1 4.5 Peringkat Paling menarik Hasil survai

Paling Tidak Menarik

94 95

Lihat Madjedi Hasan, op.cit, hlm 23 - 26. PriceWaterhouseCoopers, CEO Survey – Upstream Oil & Gas, October 2002, hlm 5.

80

Kesimpulan dari hasil survai adalah bahwa faktor yang paling menarik untuk investasi di bidang migas adalah “geological prospectivity”. Pandangan ini juga

didukung oleh survai yang dilakukan oleh Robertson Research pada tahun 2001 di antara 85 perusahaan multinational di 46 negara diluar Amerika Utara menempatkan Indonesia dalam 10 besar untuk eksplorasi setelah Iran, Libya, Aljazair, Australia, Brazil, Inggris, Mesir dan Angola.96 Kerangka kontrak dalam bentuk Kontrak Bagi Hasil bukan merupakan kendala, meskipun mereka mengharapkan adanya beberapa perbaikan dalam persyaratan komersial dengan penambahan insentif untuk

pengembangan sumber daya gas bumi. Namun demikian, para eksekutif tersebut juga menyatakan keprihatinannya melihat terganggunya stabilitas Kontrak Bagi Hasil dalam beberapa tahun terakhir ini, terutama yang berkaitan dengan peraturan perundang-undangan (regulatory framework). Diharapkan agar Pemerintah segera melakukan tindakan-tindakan perbaikan dan menjaga agar ketentuan-ketentuan dalam kontrak dipatuhi (contract sanctity) untuk perbaikan iklim investasi. Hal ini mengisyaratkan bahwa iklim usaha yang sehat perlu segera diwujudkan. Kecenderungan yang meningkat untuk bergabung, konsolidasi dan akusisi yang terjadi di industri migas dalam 5 tahun terakhir menempatkan anggaran eksplorasi hanya di beberapa tangan, karena itu jumlah pemain yang mencari lahan eksplorasi berkurang. Penyesuaian persyaratan kontrak yang lebih besar perlu diantisipasi menghadapi kompetisi yang makin ketat untuk mendapatkan “risk capital”.97 Selanjutnya, hasil survai PriceWaterhouseCoopers melaporkan adanya 10 permasalahan pokok yang dihadapi industri migas dewasa ini, lima yang teratas adalah:
96 97

Oil and Gas Journal, 29 March 2000. Madjedi Hasan op.cit., hlm 28

81

1). Tidak adanya kejelasan mengenai peran daerah dan pusat setelah dikeluarkannya Undang-Undang Otonomi Daerah. 2). Intervensi instansi Pemerintah lain seperti dalam bidang perpajakan. 3) Korupsi, kolusi dan nepotisme (KKN). 4) Hubungan masyarakat. 5). Keamanan meliputi aset, personalia dan hak milik. Untuk melengkapi analisis, wawancara telah pula dilakukan melibatkan beberapa Senior Executive empat Kontraktor Kontrak Bagi Hasil yang beroperasi di Indonesia. Seperti hasil survai PriceWaterhouseCoopers, para Senior Executive

berpendapat bahwa Indonesia masih tetap menarik dari segi prospek dan kerangka kontrak. Menurut mereka, persoalan pokok yang segera memerlukan perbaikan adalah masalah-masalah yang berhubungan dengan keamanan, kepastian hukum dan kesucian kontrak. Masalah-masalah yang dikedepankan dalam aspek kepastian hukum adalah berkaitan dengan integritas peradilan dan penegakan hukum di Indonesia, sementara masalah berkaitan dengan kesucian kontrak adalah diberlakukannya ketentuanketentuan baru pada kontrak yang sedang berjalan dan berdampak pada penerimaan Kontraktor. Tidak adanya kepastian hukum dan kesucian kontrak telah menyulitkan para investor untuk mengevaluasi prospek investasi di Indonesia.

D

Permasalahan berasal dari penafsiran kontrak Sebagaimana diketahui dalam setiap hubungan kontraktual, kemungkinan

terjadinya perselisihan antara para pihak akan selalu terbuka yang meliputi berbagai ragam masalah. Dalam hal pelaksanaan KBH di Indonesia, permasalahan tersebut dapat dikelompokkan berdasarkan sumbernya, yaitu yang berasal dari penafsiran ketentuan-

82

ketentuan dalam kontrak dan yang berasal dari faktor eksternal seperti kebijakan Pemerintah. Berikut ini akan disajikan beberapa permasalahan dari kelompok pertama, sementara permasalahan yang berasal dari kebijakan Pemerintah akan dibahas dalam Bab IV. Untuk penyelesaian permasalahan berasal dari perbedaan penafsiran, baik Kontrak Bagi Hasil maupun kontrak yang terdahulu telah memberikan forum untuk menyelesaikannya, yaitu forum arbitrase apabila gagal mencapai kesepakatan melalui konsultasi. Perbedaan penafsiran yang dominan dalam akhir tahun 1970-an dan awal tahun 1980-an dan berdampak negatif terhadap upaya peningkatan kapasitas produksi Indonesia adalah penentuan status komersial penemuan-penemuan dengan cadangan yang marjinal dan insentif untuk pengembangan lapangan-lapangan baru dan penerapan teknik produksi lanjutan untuk meningkatkan pengurasan cadangan (secondary recovery). Perbedaan penfasiran ini berasal tidak diberikannya definisi yang jelas dalam kontrak atau tidak jelasnya parameter yang dijadikan acuan, misalnya apa yang disebut dengan lapangan baru dan secondary recovery dan kriteria teknis untuk

mendapatkannya. Kemudian parameter keekonomian apa yang seharusnya digunakan dalam menentukan status komersial, apakah yang umum digunakan seperti Net Present Value, Internal Rate of Return dan Payout, atau cadangan minimum yang akan diterima oleh PERTAMINA. Jika yang pertama yang dijadikan acuan, maka putusan akhir ada pada Kontraktor, sementara dalam hal yang kedua PERTAMINA yang akan menentukan. Namun, mengingat bahwa modal investasi dan risiko kegagalan

sepenuhnya merupakan beban Kontraktor, maka sudah sewajarnya apabila parameter keekonomian umum yang dipergunakan.

83

Permasalahan ini yang berdampak dengan tertundanya pengembangan lapanganlapangan baru dan proyek-proyek untuk meningkatkan pengurasan cadangan akhirnya dapat diselesaikan melalui mediasi Pemerintah dengan memasukkan kembali ketentuanketentuan mengenai pembatasan pengembalian biaya yang dihapuskan dalam KBH generasi II melalui mekanisme First Tranche Petroleum (FTP). Dengan mekanisme ini jumlah produksi yang dapat dipergunakan untuk pengembalian biaya dibatasi, sehingga Pemerintah akan selalu menerima hasil produksi dari setiap penemuan yang dikembangkan. Meskipun demikian, masalah tersebut masih muncul dari waktu ke waktu. Permasalahan ini disebabkan masih adanya perbedaan antara pemilik sumber daya dan kontraktor dalam memperkirakan jumlah cadangan migas yang dapat diproduksikan. Perkiraan besarnya cadangan dari suatu penemuan bersifat dinamis, yang berubah sesuai dengan tahapan pengembangan pada saat dilakukan penilaian. Dari segi teknik, perkiraan besarnya cadangan yang dapat diambil tersebut cukup kompleks karena dipengaruhi berbagai faktor teknologi, finansial dan politik. Perkiraan besarnya cadangan dan waktu eksploitasinya cenderung pesimistik, karena definisi mengenai cadangan yang dapat diambil (recoverable reserves) erat kaitannya dengan parameter ekonomi tertentu, misalnya harga minyak, makin tinggi harga minyak makin besar cadangan yang dapat diambil. Alasan yang lain adalah adanya fakta bahwa metodologi yang dipergunakan dalam membuat perkiraan belum mampu memprediksi perkembangan teknologi dalam teknik penambangan dan proses. Namun demikian, berbagai asosiasi profesi dan institusí telah menerbitkan semacam pedoman yang seharusnya dapat dijadikan acuan dalam KBH.

BAB IV ASAS PACTA SUNT SERVANDA DIHUBUNGKAN DENGAN KONTRAK BAGI HASIL
A. Kedudukan Pemerintah dalam Kontrak Bagi Hasil Mengingat kompleksitas hubungan pemerintah tuan rumah dan perusahaan asing, maka kemungkinan terjadinya perselisihan mengenai persyaratan kontrak akan selalu terbuka yang meliputi berbagai masalah. Permasalahan yang rumit adalah yang berasal dari kebijakan Pemerintah. Konsekuensi logis dari hal tersebut adalah timbulnya pertanyaan-pertanyaan mengenai apakah dan bagaimana asas pacta sunt servanda dapat diterapkan dalam Kontrak Bagi Hasil dihubungkan dengan hak investor dan bagaimana akibat hukum atas kontrak yang dibuat berdasarkan peraturan perundang-undangan lama saat kontrak ditanda tangani dihubungkan dengan dikeluarkannya undang-undang baru dalam KBH yang sedang berjalan? Menanggapi pertanyaan-pertanyaan tersebut, maka pertama-tama harus

ditentukan terlebih dahulu kedudukan Pemerintah dalam Kontrak Bagi Hasil. Dalam pembahasan perlu dibedakan keadaan sebelum UU Migas 1960, selama UU Migas 1960 dan setelah dikeluarkannya UU Migas.
1. Dalam Kontrak 5A

Dalam Kontrak 5A ini para pihak dalam kontrak adalah Pemerintah (diwakili oleh Kepala Dinas Pertambangan) dan perusahaan minyak yang ditunjuk. Dalam

perjanjian ini kedudukan para pihak adalah sejajar; karena itu sebagai subjek hukum perdata, Pemerintah harus memposisikan dirinya sejajar dengan mitranya dalam

84

85

pemenuhan kewajiban dan hak seperti yang tercantum dalam kesepakatan. Sebagai subjek hukum perdata Pemerintah dapat mengikatkan diri dengan pihak ketiga dan dapat pula digugat atau menggugat di pengadilan perdata.
2. Sebelum UU Migas 2001

Abrar Saleng berpandangan bahwa menurut UU Migas 1960 kedudukan Pemerintah berada di atas para pihak, karena PERTAMINA yang bertindak sebagai pihak yang menandatangani kontrak. Dengan kedudukan demikian, Pemerintah dapat memposisikan dirinya sebagai pembimbing atau pengawas yang dapat mencegah timbulnya sengketa. Kalaupun terjadi sengketa, Pemerintah dapat menjadi mediator atau wasit sebelum sengketa para pihak di bawa ke forum arbitrase98 Pendapat bahwa Pemerintah dapat memposisikan sebagai pembimbing atau pengawas yang dapat mencegah sengketa tentunya hanya berlaku pada penyelesaian sengketa yang berkaitan dengan penafsiran ketentuan-ketentuan dalam kontrak, tetapi tidak untuk permasalahan yang berasal dari perubahan kebijakan Pemerintah. Sebagaimana akan dibahas di bawah sebagian permasalahan dalam pelaksanaan Kontrak Bagi Hasil yang berdampak negatif pada kegiatan hulu berasal dari perubahan kebijakan Pemerintah ini. Masalah-masalah yang dapat dikedepankan antara lain usulan

perubahan rumusan bagi hasil dan kebijakan Pemerintah mengenai harga minyak, penerapan Keppres Nomor 14A dalam kegiatan Kontrak Bagi Hasil dan perpajakan, khususnya mengenai Pajak Pertambahan Nilai.99 Analisis kedudukan Pemerintah dalam Kontrak Bagi Hasil dapat juga ditinjau dari sudut pandang berikut. Meskipun tidak diundang-undangkan sebagai undang-

undang seperti pada Perjanjian Karya, penandatanganan kontrak dilakukan setelah
98 99

Abrar Saleng, op. cit., hlm 160 – 161. Lihat Madjedi Hasan, op. cit., hlm 23 – 27.

86

mendapatkan persetujuan Presiden yang merupakan mandataris MPR. Sebagai tanda persetujuan Pemerintah yang diwakili oleh Menteri Pertambangan ikut menandatangani Kontrak Bagi Hasil. Penandatanganan oleh Pemerintah dalam naskah perjanjian ini baru dilakukan setelah diundang-undangkannya UU Pertamina dan mengacu pada Penjelasan Pasal 12 UU Pertamina yang menyatakan: “Dalam mengadakan kerja sama ini harus diusahakan syarat-syarat yang paling menguntungkan bagi Negara. Dengan sendirinya Pemerintah hanya akan menyetujui kerja sama ini setelah Dewan Komisaris Pemerintah mengizinkan Perusahaan mengadakan kerja sama. Setiap Kontrak Production Sharing yang telah disetujui oleh Presiden diberitahukan kepada Dewan Perwakilan Rakyat.”100 Menurut T.N. Machmud, keikutsertaan Pemerintah menandatangani Kontrak Bagi Hasil tidak harus diartikan bahwa Pemerintah merupakan pihak dalam perjanjian, melainkan lebih pada penunjukan berlakunya perjanjian.101 Pandangan T.N. Machmud ini tampaknya hanya melihat permasalahannya dari segi naskah formal kontrak. Dengan melandasi penafsiran pada konsep penguasaan dan pengusahaan berdasarkan baik UU Migas 1960 dan UU Pertamina maupun UU Migas 2001, maka keikutsertaan Pemerintah menandatangani kontrak dapat juga diartikan sebagai jaminan Pemerintah bahwa PERTAMINA akan mentaati dan menjalankan kewajibannya sesuai dengan kontrak. Dari struktur organisasi PERTAMINA dapat disimpulkan bahwa sebagaimana ditetapkan dalam UU Pertamina, Pemerintah berperan aktif dalam membuat kebijakan umum.
100

Pasal 16 ayat (1) menyatakan bahwa Dewan Komisaris Pemerintah untuk

Penandatanganan KBH dilakukan setelah Menteri Pertambangan dan Energi mendapat persetujuan dari Presiden. Selanjutnya, dalam Perjanjian Karya, pihak yang menandatangani Perjanjian atas nama Pemerintah adalah Direktorat Minyak dan Gas Bumi yang bernaung dibawah Departemn Perindustrian Dasar. Selain memberikan pengesahan, penandatangan ini juga memuat pernyataan bahwa Pemerintah akan mentaati kesepakatan dalam kontrak sebagaimana terlihat dari pernyataan berikut: “The Directorate of Oil and Gas of The Ministry of Basic Industry/Mining, acting for and on behalf of the Republic of Indonesia, hereby approves the within and foregoing Contract and agrees to be bound by its provisions.” 101 T.N. Machmud, op. cit. hlm 56

87

Pertamina (DKPP) menetapkan kebijaksanaan umum PERTAMINA, mengawasi pengurusan PERTAMINA dan mengusulkan kepada Pemerintah langkah yang perlu diambil dalam rangka menyempurnakan pengurusan PERTAMINA termasuk susunan Direksi PERTAMINA. Selanjutnya, Pasal 16 ayat (2) sampai dengan ayat (6) UU Pertamina menetapkan bahwa anggota DKPP diangkat dan diberhentikan oleh Presiden dan bertanggung jawab kepada Presiden. Anggota DKPP terdiri atas tiga anggota, yaitu Menteri dalam bidang pertambangan sebagai Ketua, Menteri Keuangan sebagai Wakil Ketua dan Badan Perencanaan Pembangunan Nasional sebagai anggota. Apabila

dipandang perlu Presiden dapat menambah sebanyak-banyaknya dua orang Menteri. Dengan demikian diharapkan Menteri yang merangkap anggota DKPP akan mempertimbangkan dampak dari kebijakan publik yang akan dikeluarkan oleh Departemen Teknis yang dibawah pimpinannya terhadap pelaksanaan KBH. Lebih lanjut, menurut UU Migas 1960 PERTAMINA dan perusahaanperusahaan milik Negara sebelum dilebur (PERMINA, PERTAMIN dan PERMIGAN) merupakan wakil Pemerintah selaku Pemegang Hak Kekuasaan Wilayah Hukum Pertambangan Indonesia. Sebagai pemegang Kuasa Pertambangan, PERTAMINA

menerima pendelegasian penyelenggaraan pengusahaan pertambangan migas. Kepada PERTAMINA disediakan seluruh wilayah hukum pertambangan Indonesia, sepanjang mengenai pertambangan migas (Pasal 11 ayat (1) UU Pertamina). Dengan demikian, para calon penanam modal hakekatnya hanya mempunyai satu pilihan apabila ingin melakukan kegiatan usaha hulu migas di Indonesia, yaitu bekerja sama dengan PERTAMINA. Ditambah dengan persyaratan pokok yang dibakukan, hal ini

mengurangi lingkup asas kebebasan berkontrak.

88

Sebagai wakil Pemerintah, PERTAMINA wajib mengikuti kebijakan yang digariskan oleh Pemerintah dalam melakukan kerja sama dan melaksanakan hak dan kewajibannya dalam Kontrak Bagi Hasil atau Perjanjian Karya. Misalnya, Pasal 12 ayat (2) UU Pertamina menetapkan bahwa syarat-syarat kerja sama dalam bentuk Kontrak Bagi Hasil akan diatur oleh Pemerintah dan kontrak akan mulai berlaku setelah disetujui oleh Presiden, persetujuan mana dicerminkan dengan ikut menandatangani kontrak. Selanjutnya, Pasal 14 ayat (1) UU Pertamina menetapkan bahwa PERTAMINA wajib menyetor ke Kas Negara 60% dari penerimaan bersih usaha atas hasil Kontrak Bagi Hasil sebelum dibagi antara Perusahaan dan Kontraktor, seluruh hasil yang diperoleh dari Perjanjian Karya dan 60% dari penerimaan bonus Perusahaan yang diperoleh dari hasil Kontrak Bagi Hasil. Dengan mendapatkan hanya retainer fee untuk perannya dalam melaksanakan Kontrak Bagi Hasil, ketentuan ini dapat diartikan bahwa ultimate beneficiary dari Kontrak Bagi hasil adalah Pemerintah. Dari uraian di atas dapat disimpulkan bahwa hubungan Pemerintah dan PERTAMINA dalam KBH meliputi pemberian kuasa, yang diatur dalam KUH Perdata. Pemberian kuasa ini menerbitkan perwakilan di mana PERTAMINA sebagai penerima kuasa adalah pihak yang mewakili pemberi kuasa (Pemerintah) untuk melakukan perbuatan hukum. Artinya adalah bahwa apa yang dilakukan itu adalah atas tanggungan Pemerintah sebagai pemberi kuasa dan segala hak dan kewajiban yang timbul dari perbuatan yang dilakukannya itu menjadilah hak dan kewajiban Pemerintah, yaitu pihak yang memberi kuasa. Dalam hal ini, karena yang dilakukan oleh PERTAMINA berupa membuat (menutup) suatu perjanjian (KBH), maka sebagaimana dikatakan oleh Subekti Pemerintah sebagai pemberi kuasa yang menjadi pihak dalam KBH itu. 102

102

Subekti, op.cit, hlm 141

89

3.

Setelah diundang-undangkannya UU Migas 2001

UU Migas yang diundang-undangkan pada akhir tahun 2001 lebih menegaskan kedudukan dan peran Pemerintah dalam pelaksanaan Kontrak Kerja Sama. Dalam UU Migas 2001 ini Pemegang Kuasa Pertambangan kembali kepada Pemerintah, di mana Pemerintah kemudian membentuk Badan Pelaksana yang akan menerima kuasa dari Pemerintah untuk menandatangani dan mengendalikan manajemen operasi kegiatan usaha hulu. Dengan berlakunya UU Migas 2001, kedudukan PERTAMINA sebagai pihak yang berkontrak digantikan oleh Pemerintah yang diwakili oleh Badan Pelaksana yang dibentuk berdasarkan Peraturan Pemerintah Nomor 42 Tahun 2002 Tentang Badan Pelaksana Kegiatan Usaha Hulu Minyak dan Gas Bumi (PPBP). Pelaksana sebagaimana ditetapkan dalam PPBP adalah sebagai berikut: 1). Memberikan pertimbangan kepada Menteri atas kebijaksanaannya dalam hal penyiapan dan penawaran wilayah kerja serta kontrak kerja sama; 2). Melakukan penandatanganan kontrak kerja sama; 3). Mengkaji dan menyampaikan rencana pengembangan lapangan yang pertama kali akan diproduksikan dalam suatu wilayah kerja kepada Menteri untuk mendapatkan persetujuan; 4). Memberikan persetujuan rencana pengembangan lapangan, selain yang tercantum pada angka 3) di atas; 5). Memberikan persetujuan rencana kerja dan anggaran; 6). Melaksanakan monitoring dan melaporkan kepada Menteri mengenai Tugas Badan

pelaksanaan kontrak kerja sama;

90

7). Menunjuk penjual minyak bumi dan/atau gas bumi bagian negara yang dapat memberikan keuntungan sebesar-besarnya bagi negara. Badan Pelaksana didirikan dalam bentuk badan hukum milik negara (BHMN), suatu konsep badan hukum yang baru diperkenalkan keberadaannya di Indonesia dan sudah mulai diterapkan di beberapa Perguruan Tinggi Indonesia sebagaimana diatur dalam Peraturan Pemerintah Nomor 61 Tahun 1999 tentang Penetapan Perguruan Tinggi Negeri sebagai Badan Hukum. Berdasarkan UU Migas 2001 dan PP BP Migas tersebut, maka Negara sebagai pemegang kekuasaan berwenang memberikan kuasa kepada badan usaha (dalam hal ini Badan Pelaksana) untuk melakukan pengusahaan pengelolaan atas bahan galian yang ada dalam Wilayah Hukum Pertambangan Indonesia. Dengan melakukan kerja sama dengan badan hukum perdata dalam suatu kontrak, maka penguasa Negara atau Pemerintah menurut Kranenburg dan Vegting bertindak sebagai organ dari badan publik yang berupa badan hukum perdata.103 Bertolak dari pendapat di atas, maka Negara dalam Kontrak Bagi Hasil berdasarkan UU Migas 2001 menjadi subjek hukum yang memiliki hak dan kewajiban. Kedudukan aparatur Pemerintah selaku subjek pendukung hak dan kewajiban dalam hubungan kontraktual mempunyai karakter khusus, sebab Pemerintah tidak bertindak sebagai pemegang kekuasaan publik, tetapi sebagai pihak yang bersifat keperdataan. Posisi Pemerintah sebagai subjek hukum ini dipertegas dalam Pasal 94 ayat (1) PP Migas beserta penjelasannya yang menyatakan bahwa dalam melaksanakan penandatangan Kontrak Kerja Sama, Badan Pelaksana bertindak sebagai pihak yang berkontrak dan sebagai pihak yang berkontrak Pemerintah menjamin bahwa Badan Pelaksana dapat melaksanakan ketentuan dalam KKS atau Kontrak lain yang terkait
103

Lihat Abrar Saleng, op. cit., hlm 58, yang mengutip Kranenburg, R. en Vegting, W.G., Inleiding in het Nederlandsxhe Administratiefrecht, NV H.D. Theenk Willink & Zoon, Haarlem, 1955. hlm 16.

91

dengan KKS. Selanjutnya Pasal 94 ayat (2) dan (3) PP Migas menetapkan bahwa penandatanganan KKS dengan Badan Usaha atau Bentuk Usaha Tetap dilaksanakan setelah mendapat persetujuan Menteri atas nama Pemerintah dan secara tertulis akan dilaporkan kepada Dewan Perwakilan Rakyat beserta salinan naskah kontrak setelah ditandatangani.104

B.

Asas pacta sunt servanda dalam Kontrak Bagi Hasil Dari uraian diatas dapat disimpulkan bahwa meskipun bukan merupakan pihak

yang terlibat langsung dalam Kontrak Kerja Sama (KKS), Pemerintah sebagai pihak yang memberi kuasa memperoleh segala hak dan memikul segala kewajiban yang timbul dari KKS. Pemerintah adalah stakeholder yang paling berkepentingan dan

Badan Pelaksana (atau PERTAMINA sebelum UU Migas 2001) hanya merupakan kepanjangan tangan dari Pemerintah dalam hubungan kontraktual. Dengan demikian Pemerintah mempunyai kedudukan rangkap, yaitu sebagai pihak maupun sebagai pemegang kekuasaan. Sebagai pihak yang berkontrak, hubungan Pemerintah dan Kontraktor dalam kontrak mempunyai kedudukan yang sama atau sejajar dalam melakukan perbuatan perdata. Hubungan kesederajatan ini merupakan jaminan bahwa kedudukan badan

pemerintahan yang bersangkutan tidak dalam kedudukan yang diistimewakan, baik pada penyusunan maupun pada pelaksanaan kontrak
104

Dengan ini para pihak diharapkan

Pasal 94 PP Migas: “(1). Dalam melaksanakan penandatangan Kontrak Kerja Sama sebagaimana dimaksud dalam Pasal 90 huruf b, Badan Pelaksana bertindak sebagai pihak yang berkontrak dengan Badan Usaha atau Bentuk Usaha Tetap. (2) Penandatanganan Kontrak Kerja Sama dengan Badan Usaha atau Bentuk Usaha Tetap sebagaimana dimaksud dalam ayat (1) dilaksanakan setelah mendapat persetujuan Menteri atas nama Pemerintah. (3) Badan Pelaksana memberitahukan secara tertulis Kontrak Kerja Sama yang sudah ditandatangani kepada Dewan Perwakilan Rakyat Republik Indonesia dengan melampirkan salinannya.” Penjelasan Pasal 94 ayat (1) PP Migas: “Sebagai pihak yang berkontrak, dalam melakukan penandatanganan Kontrak Kerja Sama, Pemerintah menjamin bahwa Badan Pelaksana dapat melaksanakan ketentuan dalam Kontrak Kerja Sama atau Kontrak lain yang terkait dengan Kontrak Kerja Sama.”

92

menerapkan asas pacta sunt servanda ini dalam melaksanakan kewajiban dan haknya, yang juga berlaku bagi Pemerintah mengingat bahwa dalam faktanya peran Pemerintah sangat menentukan. Seperti diuraikan di muka, kesucian kontrak secara mutlak baik dalam teori maupun praktek itu sulit diwujudkan, namun demikian.penerapan asas pacta sunt servanda tetap merupakan hal esensial dalam kehidupan sosial dan bisnis dan hubungan internasional. Meskipun tidak dinyatakan secara eksplisit, asas pacta sunt servanda ini juga telah dijadikan landasan dalam Kontrak Bagi Hasil sebagaimana dinyatakan dalam preamble Kontrak Bagi Hasil yang berbunyi sebagai berikut: ”dengan pertimbangan janji bersama, perjanjian dan keadaan yang oleh para pihak akan dilaksanakan dan dipatuhi, maka para pihak sepakat dengan hal-hal berikut.”105 Para pihak juga sepakat untuk melakukan kewajibannya dengan itikad baik demi kepentingan bersama, sebagaimana ditunjukkan dalam pasal-pasal berikut mengenai kewajiban masing-masing pihak. “Section V.1.2 ayat (d) CPP PSC: Kontraktor bertanggung jawab untuk mempersiapkan dan melaksanakan Rencana Kerja yang harus dikerjakan dengan cakap (workmanlike) dan dengan menggunakan metode keilmuan yang tepat, dan Kontraktor wajib mengambil langkah-langkah untuk melindungi navigasi dan perikanan dan wajib mencegah pencemaran di laut atau sungai. Kontraktor mengerti bahwa Rencana Kerja dilaksanakan sedemikian rupa sehingga tidak bertentangan dengan kewajiban Pemerintah yang dibebankan kepadanya berdasarkan Hukum Internasional. Section V.1.3 ayat (a) CPP PSC: PERTAMINA bertanggung jawab atas kendali manajemen operasi, namun PERTAMINA berkewajiban membantu dan melakukan konsultasi dengan Kontraktor mengingat bahwa Kontraktor bertanggung jawab atas Rencana Kerja.”106

105

Preamble PSC: “Now, therefore, in consideration of the mutual promises, covenants and conditons, hereinafter set out, to be performed and kept by the parties hereto, it is hereby stipulated and agreed by and between the parties hereto as follows:” 106 Section V.1.2.d CPP PSC:

93

Selanjutnya, Section XI CPP PSC menetapkan pentingnya saling berkonsultasi dalam melakukan operasi migas dan menyelesaikan permasalahan yang timbul dengan musyawarah.107 Dari pasal-pasal tersebut tersirat kehendak dan komitmen para pihak untuk memelihara hubungan yang dilandasi pada kepentingan bersama dalam Kontrak Bagi Hasil. Fenomena ini juga dijumpai dalam kontrak-kontrak migas di dunia, seperti yang diungkapkan oleh Zhiguo Gao seperti berikut: “Istilah “kepentingan bersama” dinyatakan beraneka ragam dalam perjanjianperjanjian. Dalam kasus Cina, asas “persamaan dan manfaat bersama” dinyatakan sebagai dasar untuk hubungan ekonomi dan perdagangan luar negeri. Jadi asas manfaat bersama ditekankan berulang-ulang dalam semua perundingan kontrak dan diulangi dalam kontrak.”108 Selanjutnya, mengutip pernyataan Mochtar Kusumaatmadja, Zhiguo Gao menyatakan bahwa di Indonesia KBH juga menerapkan “principles of mutual good will and good faith”.109 Dengan menjadikan prinsip itikad baik dan hal timbal balik

(reciprocity) sebagai fundasi dari keberhasilan usaha, Zhiguo Gao mengartikan

“Contractor shall be responsible for the preparation and execution of the Work Program which shall be implemented in a workmanlike manner and by appropriate scientific methods, and Contractor shall take the necessary precautions for protection of navigation and fishing and shall prevent extensive pollution of the sea or rivers. It is also understood that the execution of the Work Program shall be exercised so as not to conflict with Government obligations imposed on the Government by International Law.” Section V.1.3.a CPP PSC: “Pertamina shall have and be responsible for the management of the operations contemplated hereunder; however, Pertamina shall assist and consult with Contractor with a view to the fact Contractor is responsible for the Work Program.” 107 Section XI: “Periodically, Pertamina and Contractors shall meet to discuss the conduct of Petroleum Operations envisaged under this Contract and will make every effort to settle amicably any problem arising therefrom.” 108 Gao, Zhigue, op.cit, hlm 507: “The term ‘mutuality of interests’ is expressed variously in agreements. In the Chinese case, the principle of ‘equity and mutual benefits’ is expressed as the fundamental basis of foreign economic and trade relations. So the ‘principle of mutual benefit’ is repeatedly emphasized in all contract negotiations annd reiterated throughout the contract.” 109 Ibid, yang mengutip M. Kusumaatmadja, Indonesia’s National Policy on Offshore Mineral Resources: Some Legal Issues, Ocean Yearbook 9, The University of Chicago Press, Chicago, 1991, hlm 97 – 98.

94

kepentingan bersama sebagai “fair government take and a fair return for oil companies”.110

C.

Dampak dari kebijakan Pemerintah yang berubah Sebagaimana telah diuraikan dimuka, salah satu sifat yang melekat dari kontrak

pengelolaan migas adalah hubungan kontraktual yang panjang dan rentan terhadap perubahan-perubahan eksternal seperti perkembangan politik internasional dan dalam negeri termasuk kebijakan pemerintah. Dalam Bab ini akan disajikan dua kasus

permasalahan dalam pelaksanaan KBH yang menyangkut perubahan kebijakan pemerintah yang berdampak pada kegiatan eksplorasi dan produksi migas.
1. Pengutamaan penggunaan produk dan jasa dari dalam negeri.

Sebagaimana telah disebutkan, salah satu masalah pokok yang dikedepankan dalam survai PriceWaterhouseCoopers adalah adanya intervensí dari instansi pemerintahan lain ke dalam pelaksanaan KBH. Intervensi instansi Pemerintah lain dalam kegiatan langsung operasi KBH sebenarnya mulai terlihat dengan

diberlakukannya Keppres Nomor 10 Tahun 1980 dan Nomor 14A Tahun 1980 yang sebenarnya diperuntukkan untuk pengadaan barang dan jasa di instansi pemerintahan. Keppress 14A ini menetapkan bahwa pembelian barang di atas Rp 500 juta harus melalui Tim Pengendalian Pengadaan Barang-Barang/Peralatan Pemerintah yang dikenal sebagai Tim Pengendali yang diatur dalam Keppres No. 10 Tahun 1980.111 Ketentuan tersebut berlaku untuk BUMN termasuk PERTAMINA dan KBH, tetapi tidak diberlakukan untuk kegiatan eksplorasi dan produksi dalam Perjanjian Karya.

110 111

Ibid. Madjedi Hasan, op. cit., hlm 26.

95

Pemerintah membenarkan kebijakannya untuk menerapkan Keppres 14A Tahun 1980 pada operasi KBH dengan dalih “untuk kepentingan umum”, yaitu demi pembangunan nasional dan promosi produk dalam negeri sesuai dengan amanat Majelis Permusyawaratan Rakyat (MPR), mengingat bahwa Pemerintah pada akhirnya membayar 85% dari biaya.112 PERTAMINA juga berpandangan bahwa karena kendali

atas manajemen di KBH berada di tangan PERTAMINA dan karena PERTAMINA milik Pemerintah, maka PERTAMINA wajib mengikuti tata cara yang telah ditetapkan oleh Pemerintah. Pemberian perlakuan khusus (preference) kepada produk dalam negeri bukan hal yang unik bagi Indonesia, karena dalam kenyataan banyak negara berkembang telah menerapkannya. Kontraktor KBH umumnya tidak berkeberatan untuk mempromosikan penggunaan fasilitas di dalam negeri dan produk dalam negeri, tetapi sangat keberatan dengan tata cara pengadaan yang harus diikuti. Kewajiban untuk memberi perlakuan khusus pada produk dan jasa dalam negeri sudah diatur dalam kontrak baik Perjanjian Karya maupun KBH, seperti yang terlihat dalam Section V ayat (1.2.q) CPP PSC yang ditanda tangani pada tahun 1971, di mana ditetapkan kewajiban kontraktor sebagai berikut: “Kontraktor berkewajiban memberikan perlakuan istimewa kepada barangbarang dan jasa-jasa yang dihasilkan di Indonesia atau diberikan oleh warga negara Indonesia, asalkan barang-barang dan jasa-jasa yang ditawarkan sama keadaannya dalam hal kualitas, harga, persediaan dan jumlahnya.”113

Pernyataan bahwa Pemerintah menanggung 85% dari biaya operasi sebenarnya kurang tepat, karena seluruh biaya investasi dilakukan oleh Kontraktor dan risiko kegagalan sepenuhnya merupakan beban Kontraktor. 113 Section V ayat (1.2.q) CPP PSC: “Contractor shall give preference to such goods and services which are produced in Indonesia or rendered by Indonesian nationals, provided such goods and services are offered at equally advantageous conditions with regard to quality, price, availabilityat the time and in the quantities required.”

112

96

Ketentuan mengenai promosi kepentingan nasional juga ditetapkan dalam kontrak yang terdahulu, yaitu Perjanjian Karya dimana kewajiban ini dijabarkan lebih rinci dari pada ketentuan dalam KBH termasuk program pengembangan masyarakat (Community Development). Misalnya, dalam Article 14 Perjanjian Karya, Kontraktor diwajibkan mempersiapkan setiap waktu studi mengenai kemungkinan kegiatan yang berkaitan dengan promosi pertumbuhan dan industrialisasi ekonomi Indonesia, dan akan bekerja sama dalam mendorong produksi dan manufakturing barang-barang, peralatan dan suplai yang bermutu yang dibutuhkan oleh Indonesia.114 Keppres 10 dan 14A Tahun 1980 ini tidak diberlakukan dalam Perjanjian Karya, karena Kontraktor memegang kendali manajemen operasi. Namun hal ini tidak berarti bahwa tidak adanya pengawasan Pemerintah terhadap pemanfaatan barang dan jasa dalam negeri. Dalam melakukan pengawasan atas Perjanjian Karya, Direktorat Jenderal Minyak dan Gas Bumi menerbitkan daftar barang-barang yang dilarang diimpor dan mensyaratkan pendaftaran bagi perusahaan-perusahaan jasa luar negeri yang akan beroperasi di Indonesia, tetapi tata cara pengadaan barang dan jasa diserahkan sepenuhnya kepada Kontraktor. Keberatan Kontraktor KBH mengikuti Keppres 10 dan 14A Tahun 1980 tersebut adalah terhadap tata cara, khususnya adanya berbagai lapisan yang harus dilalui untuk mendapatkan persetujuan dan proses negosiasi untuk mendapatkan harga yang rendah

114

Article 14 Perjanjian Karya: “………. Contractors will, all other conditions, including design, quality, prices and delivery date, being equal, give priority to utilization of goods produced domestically. Contractors will be prepared at all times to study the possibility of further activities, in and related to the field of mineral oil and gas, which might assist in promoting the growth and industrilization of the Indonesian economy, and will cooperate in the encouragement of the production and manufacture within Indonesia of goods, equipment, materials and supplies of a type and quality which are needed in the country and which will assist in the conduct of the operations, such as, for example, improved agricultural and diary products required for the use of Contractors’ employees, and will assist in securing and making available the latest and most modern information, advice and training in these fields. Contractors will utilize qualified Indonesian subcontractors to the maximum extent they are available at competitive terms, and ……….”

97

telah menunda program pengadaan barang dan jasa, yang pada gilirannya memberi dampak pada pelaksanaan program kerja. Menyadari dampak negatif pada kegiatan minyak dan gas bumi, Pemerintah menanggapinya dengan meningkatkan otorisasi pembelanjaan yang diberikan kepada KBH dan menyederhanakan proses mendapatkan persetujuan (Keppres Nomor 16 Tahun 1994, Keppres Nomor 6 Tahun 1999 dan Keppres Nomor18 Tahun 2000). Dampak dari diberlakukannya Keppres 10 dan 14A Tahun 1980 ini íalah tertundanya proyek-proyek pengembangan yang berakibat menurunnya investasi untuk eksplorasi dan pengembangan. Misalnya untuk tahun 1984 investasi barang-barang kapital menurun menjadi USD 1,286 milyar atau 23,6% dibawah tahun 1983. Dampak jangka panjang adalah menurunnya kapasitas produksi.115 Dalam hal ini Pemerintah tampak telah memperlakukan KBH sebagai salah satu unit kegiatan dari pemerintahan dan menempatkan posisi PERTAMINA tidak sejajar atau berada di atas Kontraktor. Kebijakan publik yang bertujuan melindungi produk dan jasa domestik dalam rangka penciptaan lapangan kerja cukup beralasan; namun di sisi lain pelaksanaan kebijakan tersebut dipandang oleh para investor berlebihan yang merugikan baik investor maupun negara. Mengkaji kesepakatan dalam KBH, tindakan yang menjadikan kegiatan KBH sebagai salah unit kegiatan pemerintahan dan kedudukan PERTAMINA berada diatas Kontraktor tidak sejalan dengan ketentuanketentuan dalam kontrak seperti ditunjukkan dalam pasal-pasal berikut: 1). Section I.1 yang menetapkan bahwa Kontraktor bertanggung jawab kepada PERTAMINA untuk melaksanakan operasi menurut ketentuan dalam kontrak, dan ditunjuk sebagai satu-satunya perusahaan yang melakukan operasi
115

US Embassy, Petroleum Report 1984, Jakarta, 1985

98

perminyakan.

Selanjutnya Kontraktor berkewajiban menyediakan dana dan

teknologi untuk melakasanakan operasi dan menanggung beban risiko. 2). Section V ayat (1.3.a) CPP PSC tentang kewajiban PERTAMINA menetapkan bahwa PERTAMINA bertanggung jawab atas kendali manajemen operasi, namun, PERTAMINA berkewajiban membantu dan melakukan konsultasi dengan Kontraktor mengingat Kontraktor bertanggung jawab atas Rencana Kerja. 3). Section V ayat (1.3.c) CPP PSC menyatakan bahwa PERTAMINA berkewajiban membantu dan melancarkan pelaksanaan Rencana Kerja dari Kontraktor dengan menyediakan fasilitas, suplai dan personalia termasuk tetapi tidak terbatas pada pemberian visa, izin kerja, transportasi, perlindungan keamanan dan hak-hak untuk memasuki yang mungkin diminta oleh Kontraktor dan tersedia dari sumber-sumber lain dibawah kendali PERTAMINA.116 Penafsiran tentang PERTAMINA memegang kendali atas manajemen operasi Kontrak Kerja Sama yang pada awalnya diartikan hubungan paralel yang bersifat kerja sama dan koordinasi sebagaimana yang dimaksudkan oleh Ibnu Sutowo yang memperkenalkan KBH tampak telah bergeser menjadi hubungan para pihak yang tidak
CPP PSC Section I.1: “Contractor shall be responsible to PERTAMINA for the execution of such operations in accordance with the provisions of this Contract, and is hereby appointed and constituted the exclusive company to conduct Petroleum Operations; Contractor shall provide all the financial and technical assistance required for such operations; Contractor shall carry the risk of Operating Cost required in carrying out operations and shall therefore have an economic interest in the development of the Petroleum deposits in the Contract Area. Section V.1.3.a: “Pertamina shall have and be responsible for the management of operations contenplated hereunder, however, Pertamina shall assist and consult with Contractor with a view to the fact Contractor is responsible for the Work Program”; Section V.1.3.c: “Pertamina shall otherwise assist and expedite Contractor’s execution of the Work Program by providing facilities, supplies and personnel including, but not limited to, supplying or otherwise making available all necessary visas, work permit, transportation, security potection and rights of way and asessments as may be requested by Contractor and made available from the resources under Pertamina’s control. In the event …….”
116

99

sejajar

dengan

PERTAMINA/Pemerintah

seolah-olah

mempunyai
117

kewenangan

membuat putusan yang menentukan (determining vote).

Di Malaysia, ketentuan

tentang manajemen yang sama dengan KBH Indonesia, namun dalam prakteknya dilakukan melalui “joint operating committee”, terdiri dari wakil-wakil Petronas (BUMN) dan Kontraktor dengan putusan berdasarkan mufakat. Dalam memanfaatkan produk dalam negeri, Petronas menerbitkan tata cata dan aturan yang disepakati oleh kedua pihak.118 Di Cina, ketentuan mengenai manajemen menyatakan bahwa fungsí manajemen dilakukan oleh Joint Management Committee (JMC), terdiri dari wakil-wakil BUMN dan Kontraktor dan putusan dilakukan dengan musyawarah dan mufakat. JMC juga menetapkan tata cara pengadaan barang dan jasa, termasuk menentukan perlakuan khusus untuk produk domestik melalui standardisasi muatan lokal (local content).119
2. Perpajakan

Pembayaran pajak Kontraktor merupakan isu yang sering dibahas dan dipermasalahkan, meskipun salah satu maksud dari diadakannya Kontrak Bagi Hasil adalah untuk menghindari permasalahan ini melalui pembagian produksi. Dalam

naskah kontrak KBH generasi I (sebelum tahun 1977), ketentuan mengenai perpajakan agak berbeda antara satu kontrak dengan kontrak yang lain, namun demikian terdapat satu pengertian yang sama bahwa termasuk dalam bagian dari minyak yang menjadi hak PERTAMINA adalah seluruh pajak yang dibayarkan kepada Pemerintah, dan karena itu PERTAMINA membebaskan Kontraktor dari pembayaran pajak tersebut. Pajak-pajak

117 118

Lihat Knowles, Ruth Sheldon, loc. cit. T.N. Machmud, op. cit. 96-97 119 Kinney, B.D., Petroleum Laws and Model Contract Terms: Production Sharing in China, Oil & Gas Law and Taxation Review, Vol 12 August 1994, Sweet & Maxwell/ESC Publishing (Oxford UK), hlm 231-239

100

ini adalah pajak perseroan dan pajak-pajak keuntungan termasuk dividen dan lain-lain yang dikenakan oleh Pemerintah120 Kemudian dalam KBH generasi II penerimaan Pemerintah ini dikelompokkan dalam dua bagian, yaitu berupa Pajak Perseroan dan Pajak atas Bunga, Dividen dan Royalti, dan Penerimaan Bukan Pajak termasuk didalamnya pajak impor, pajak penjualan atau pajak pertambahan nilai, pungutanpungutan. Berikut ini beberapa permasalahan mengenai perpajakan yang timbul dengan berubahnya kebijakan Pemerintah. a. Pajak Perseroan Dalam hal ini masalah yang dikedepankan adalah adanya kekhawatiran Kontraktor atas tax liability dalam hal PERTAMINA tidak melakukan pembayaran kepada Negara Sebagaimana dikatakan oleh Fabrikant, meskipun ketentuan dalam

kontrak menyebutkan bahwa Kontraktor dibebaskan dari utang pajak ketika PERTAMINA telah menerima produksi yang menjadi haknya, Menteri Keuangan selalu dapat mengenakan pajak-pajak kepada perusahaan dalam hal PERTAMINA tidak membayarkan atas namanya kepada Kas Negara.121 Kekhawatiran ini kemudian terhapus dengan dikeluarkannya UU Pertamina, di mana Pasal 15 menetapkan:

Kontrak Bagi Hasil antara PERMINA dan Conoco tanggal 12 Mei 1967 menyatakan ketentuan tentang perpajakan ini sebagai berikut: “the portion of crude oil of which Pertamina is entitled to take and receive hereunder shall be inclusive of all income taxes payable to the Republic of Indonesia, such as Company tax, income taxes or taxes based on income or profits including all dividend, withholding, and other taxes imposed by the Government of Indonesia on the distribution of income or profits by the Company. PERMINA agrees to pay and discharge such taxes for the account of the Company.” Kontrak Bagi Hasil antara PERTAMINA dan Trend Exploation Limited tanggal 15 Ojtober 1970: “The Company shall be subject to the Indonesia Income Tax Laws and shall comply with the requirements of the law………. Pertamina shall pay on behalf of the Company, the Company’s Indonesian Income Tax out of Sixty-Five per cent (65%) or Sixty-Seven and one-half per cent (67.5%) as the case may be of the value of Crude Oil produced and saved and not used in Petroleum Operations after deducting Operating Costs…..” 121 Frabikant, Robert, Oil Discovery and Technical Change in Southeast Asia: Legal Aspects of Production Sharing Contracts in the Indonesian Petroleum Industry, Institute of Southeast Asian Studies, Singapore, 1973, hlm 39 – 57.

120

101

1). Kewajiban PERTAMINA menyerahkan kepada Kas Negara 60% dari pendapatan bersih dari kegiatan Kontrak Bagi Hasil sebelum dilakukan pembagian antara PERTAMINA dan Kontraktor; 2). Pembayaran ini akan membebaskan PERTAMINA dan Kontraktor dari kewajiban pembayaran pajak seperti ditetapkan dalam undang-undang. Ketentuan ini kemudian diperkuat dengan adanya amendemen dalam Kontrak Bagi Hasil yang memisahkan komponen penerimaan PERTAMINA dari pajak dan Keputusan Menteri Keuangan Nomor 267/KMK.012/1978 Tentang Tata Cara Menghitung dan Pembayaran Pajak Perseroan dan Pajak Atas Bunga, Dividen dan Royalti Oleh Kontraktor Yang Beroperasi Berdasarkan Kontrak Bagi Hasil Minyak dan Gas Bumi dengan PERTAMINA tertanggal 19 Juli 1978.122 Selanjutnya, membandingkan Undang-undang Nomor 7 Tahun 1983 Tentang Pajak Penghasilan yang telah diubah terakhir dengan Undang-undang Nomor 17 Tahun 2000 (UUPh) dan UU Migas 2001, tampak bahwa UUPPh yang berlaku tidak secara khusus mengatur perlakuan pajak yang berlaku di KBH. Meskipun saat ini belum
Lihat Section V.3 (b) CPP PSC “Pertamina shall except with respect to Contractor’s obligation to pay Indonesian Corporate Tax and the Tax on Interest, Dividends and Royalty as set forth in paragraph (a) of subsection 1.2 of this Section, assume and discharge all Indonesian taxes of Contractor including transfer tax, import and export ruties on materials, equipment and supplies brought into Indonesia by Contractor, its contractors and subcontractors, exactions in respect of property, capital, net worth, operations, remittances or transactions including any tax or levy on or in connection with operations performed hereunder by Contractor or its Affiliates rendering services in connection therewith provided such services shall be charged at cost. Pertamina shall not be obliged to pay taxes on tobacco, liquor and personnel income tax; and income tax and other taxes not listed above of contractors and subcontractors. The obligations of Pertamina.hereunder shall be deemed to have been complied with by the delivery to Contractors, within one hundred and twenty (120) days alter the end of each Calendar Year, of documentary proof in accordance with the Indonesian fiscal laws that liability for the above mentioned taxes has been satisfied, except that with respect to any of such liabilities which Contractor may be obliged to pay directly, Pertamina shall reimburse it within sixty (60) days after receipt of invoice therefor. Pertamina should be consulted prior to payment of such taxes by Contractor or by any other party on Contractor’s behalf. Section V. (1.2) (s): “Contractor shall be subject to and shall pay the Government of the Republic of Indonesia the Indonesian Corporate Tax and the Tax on Interest, Dividends and Royalty imposed on its income pursuant to the Indonesian tax laws. Contractor shall comply with the requirements of the law in particular with respect to filing of returns, assessments of tax, and keeping and showing of books and records.”
122

102

menimbulkan permasalahan, perlakuan semacam ini dapat menimbulkan masalah (khususnya kontrak-kontrak baru) karena karakteristik dari sektor hulu yang memerlukan perlakuan pajak secara khusus untuk memberikan perlakuan pajak yang netral. Misalnya, dalam UUPPh ditetapkan bahwa amortisasi atas pengeluaran untuk memperoleh hak dan pengeluaran lain yang mempunyai manfaat lebih dari satu tahun di bidang penambangan minyak dan gas bumi dilakukan dengan menggunakan metode satuan produksi amortisasi. Jika ketentuan dalam Pasal 11A ayat (4) ini diberlakukan terhadap KBH, perlakuan pajaknya menjadi tidak netral karena pada saat perusahaan mulai berproduksi, pembebanan amortisasinya tidak akan dapat kembali secara penuh. KBH tidak mengenal adanya kompensasi kerugian yang diatur dalam Pasal 6 ayat (2) UUPPh, di mana dikatakan bahwa kompensasi kerugian dapat dikompensasikan selama lima tahun berturut-turut.123 Dalam sistim akuntansi KBH semua pengeluaran pada masa eksplorasi diperoleh kembali melalui mekanisme perhitungan "costs recovery" yang dapat diperoleh kembali tanpa pembatasan. Mekanisme dalam KBH ini lebih tepat, mengingat masa eksplorasi membutuhkan waktu yang cukup lama (lebih dari 5 tahun); jika kompensasi kerugian di sektor hulu diberlakukan aturan yang umum maka ketentuan ini tidak akan mendorong investasi. Industri hulu di sektor migas memerlukan modal yang besar dengan risiko yang tinggi dan waktu yang cukup lama untuk mencapai tahapan produksi, sehingga diperlukan perlakuan pajak yang netral.124 Selanjutnya, Pasal 31 ayat (4) UU Migas 2001 dan Pasal 53 PP Migas menetapkan kewajiban Kontraktor membayar pajak berdasarkan salah satu dari dua
Rachmanto Surahmat, PP 35/2004 & Perlakuan PPh Sektor Hulu Migas, Bisnis Indonesia, 22 November 2004 124 Ibid
123

103

pilihan yang ada, yaitu berdasarkan peraturan perundang-undangan yang berlaku pada saat Kontrak Kerja Sama ditandatangani; atau berdasarkan ketentuan peraturan perundang-undangan di bidang perpajakan yang berlaku. Pertanyaan yang kemudian timbul adalah ketentuan yang mana yang berlaku bagi industri migas di sektor hulu? Ketentuan Pasal 31 ayat (4) UU Migas 2001 dan Pasal 53 PP Migas tidak memberikan kepastian hukum terhadap kegiatan di sektor migas industri hulu. Hal ini

mengisyaratkan perlu dikajinya kembali ketentuan tersebut untuk memberikan kepastian hukum dan perlakuan yang sama antara kontrak yang lama dan yang baru. b. Pajak Pertambahan Nilai Masalah perpajakan yang lain dan masih belum terselesaikan adalah mengenai Pajak Pertambahan Nilai (PPN). Pada tahun 1983 Pemerintah mengeluarkan Undangundang Nomor 8 Tahun 1983 Tentang Pajak Pertambahan Nilai Barang dan Jasa dan Pajak Penjualan Atas Barang Mewah (UUPPN 1984), yang berlaku efektif pada tanggal 1 April 1984 tetapi kemudian ditangguhkan sampai 1 Januari 1986. PPN ini

menggantikan Pajak Penjualan yang pemungutannya berdasarkan Undang-undang Darurat Nomor 19 Tahun 1951 yang kemudian ditetapkan sebagai Undang-undang Nomor 35 Tahun 1953 Sejak diundang-undangkannya, UUPPN 1984 telah mengalami dua perubahan. Perubahan pertama adalah pada akhir tahun 1994 dengan dikeluarkannya Undangundang Nomor 11 Tahun 1994 Tentang Perubahan atas Undang-undang Nomor 8 Tahun 1983 Tentang Pajak Pertambahan Nilai Barang dan Jasa Dan Pajak Penjualan Atas Barang Mewah yang mulai berlaku 1 Januari 1995 (UUPPN 1995). Perubahan kedua adalah tahun 2000 dengan Undang-undang Nomor 18 Tahun 2000 Tentang Perubahan

104

Kedua Atas Undang-undang Nomor 8 Tahun 1983 Tentang Pajak Pertambahan Nilai Barang dan Jasa Dan Pajak Pennjualan Atas Barang Mewah (UUPPN 2000). Berbeda dengan pajak penjualan, PPN dikenakan atas nilai tambah yang timbul pada barang atau jasa tertentu yang dikonsumsi. Namun sebelum barang atau jasa tersebut sampai pada tingkat konsumen, PPN sudah dikenakan pada setiap tingkat mata rantai jalur produksi maupun jalur distribusi. Meskipun demikian, pemungutan secara bertingkat ini tidak menimbulkan efek ganda karena adanya metode perolehan kembali pajak yang telah dibayar (kredit pajak) oleh Pengusaha Kena Pajak sehingga presentase beban pajak yang dipikul oleh konsumen tetap sama dengan tarif pajak yang berlaku. Dalam hal ini panjang pendek jalur produksi atau jalur distribusi tidak mempengaruhi presentase beban pajak yang dipikul oleh konsumen. Oleh karena itu mekanisme

pemungutannya juga berbeda dengan pajak yang digantikannya.125 Khusus untuk kegiatan pengusahaan migas berdasarkan Kontrak Bagi hasil berlaku ketentuan-ketentuan berikut:126 1). Minyak dan gas bumi tidak dikenakan PPN; 2). Untuk Kontrak Bagi Hasil yang telah berproduksi, PPN dan Pajak Penjualan Barang Mewah dibayar kembali (restitusi) dari PERTAMINA; 3). Kegiatan pemboran bukan obyek dari PPN (Surat Menteri Keuangan Nomor S1107/MK/1985 tanggal 27 September 1985); 4). Untuk Kontrak Bagi Hasil yang belum berproduksi, pembayaran PPN ditangguhkan sampai dimulainya produksi (Keppres Nomor 22 Tahun 1989, tanggal 24 Mei 1989 jo. Keputusan Menteri Keuangan Nomor

Untung Sukardji, Pajak Pertambahan Nilai, edisi revisi 2003, cetakan keenam, Raja Grafindo Persada, Jakarta, 2003, hlm 30 – 31. 126 Lihat Abas Kartadinata, Tax Regulations for Production Sharing Contractors, Perhimpunan Pengelola Akutansi dan Keuangan Minyak dan Gas Bumi Indonesia, Jakarta, 1991.

125

105

572/KMK.04/1989). Kemudahan ini akan berakhir sesuai dengan jangka waktu penundaan yang telah diberikan paling lambat 31 Desember 1999). Meskipun masih berpendapat bahwa kewajiban membayar PPN adalah beban dan tanggung jawab PERTAMINA/Badan Pelaksana, Kontraktor KBH mematuhi ketetapan pajak tersebut dengan melakukan pembayaran PPN sesuai dengan tata cara yang telah ditetapkan. Hal-hal yang dipermasalahkan adalah mekanisme untuk

pengembalian PPN yang dibayarkan, khususnya mengenai waktu pengembalian yang cukup lama. Restitusi PPN yang seharusnya dilakukan paling lambat 60 hari, dalam kenyataannya sampai berbulan-bulan, dan ini merupakan indikasi kurangya koordinasi antara instansi satu dan instansi lainnya. Dalam jangka panjang hal ini berdampak pada meningkatnya kebutuhan akan modal kerja, yang kemudian ditambah dengan kendala administratif dalam pemeriksaan dan persiapan dokumen-dokumen yang berkaitan dengan restitusi telah mengurangi minat untuk berinvestasi.127 Kemudian, dengan berakhirnya kemudahan yang diberikan dalam Keppres Nomor 22 Tahun 1989, maka meningkatnya kebutuhan akan modal kerja untuk proyek yang berisiko tinggi atau “risk capital” dirasakan sangat memberatkan bagi Kontrak Bagi Hasil yang masih dalam tahapan eksplorasi. Permasalahan mengenai PPN ini makin menjadi kompleks dengan perubahan status PERTAMINA menjadi Persero dan tidak lagi mewakili Pemerintah dalam KBH, sementara peraturan pelaksanaan belum dikeluarkan. Sejak bulan Mei 2003, PERTAMINA tidak lagi dalam kedudukan untuk memberikan restitusi PPN kepada KBH dan yang kemudian disusul dengan peraturan bahwa mulai 1 Januari 2004, KBH tidak lagi menjadi Pemungut PPN. Dengan tidak

Pandangan yang sama dikemukakan oleh Indonesian Petroleum Association (IPA), Indonesian Gas Assoction (IGA) dan Indonesian Mining Association (IMA) dalam Pre-Conference Dialog # 2, yang diselenggarakan oleh Bimasena di Jakarta pada tanggal 13 Oktober 2004 dan dihadiri oleh wakil Direktorat Jenderal Pajak.

127

106

menjadi Pemungut PPN, maka KBH tidak memiliki bukti pembayaran PPN, sehingga tidak dapat mengajukan klaim pembayaran kembali PPN yang telah dibayarkan.128 Dari hasil wawancara juga ditemukan adanya beberapa perkara sengketa antara Direktorat Jenderal Pajak dan Operator Kontrak Bagi Hasil mengenai pengenaan PPN untuk wilayah kontrak yang belum berproduksi, salah satu diantaranya adalah Amoseas Indonesia lawan Direktorat Jenderal Pajak. Perkara ini dimulai dengan diterimanya Surat Ketetapan Pajak Kurang Bayar (SKPKB) PPN oleh Amoseas Indonesia Inc. selaku Operator dari beberapa KBH yang telah dikembalikan karena tidak menemukan cadangan minyak yang komersial. Dalam putusannya nomor 01/B/PK/PJK/2003

tanggal 29 September 2003 yang mengadili peninjauan kembali perkara Amoseas Indonesia Inc. lawan Direktur Jenderal Pajak, Mahkamah Agung membatalkan putusan Pengadilan Pajak tanggal 3 Mei 2002 Nomor 0144/PP/A/M.V/16/2002 yang menerapkan ketentuan Pasal II huruf (a) Undang-undang Nomor 11 Tahun 1994 Tentang Pajak Pertambahan Nilai. Dalam amar putusan, Mahkamah Agung memerintahkan Direktur Jenderal Pajak mengembalikan PPN yang telah disetor sehubungan dengan Surat Ketetapan Pajak Kurang Bayar Pajak Pertambahan Nilai masa pajak Desember 1999. Sampai dengan penulisan tesis ini, pengembalian pajak yang telah disetor tersebut belum dilaksanakan oleh Direktorat Jenderal Pajak. Hal ini kemudian menimbulkan rasa keprihatinan

mengenai ketidakpatuhan Direktur Jenderal Pajak atas putusan Mahkamah Agung.

128

Ibid: Dari informasi yang disampaikan oleh IPA dalam Pre-Conference Dialog # 2 (13 Oktober 2004) diketahui bahwa sampai dengan 1 September 2004 utang restitusi yang harus dibayarkan oleh Direktur Jenderal Pajak kepada KBH telah mencapai hampir Rp 1 trilyun.

107

c.

Pajak Impor Masalah lain yang berkaitan dengan pungutan Negara ini adalah mengenai pajak

impor dan bea masuk Sesuai dengan Section V.1.3.b, semua pungutan Negara diluar Pajak Perseroan dan Pajak atas Bunga, Dividen dan Royalti sudah termasuk dalam bagian Pemerintah Bukan Pajak, karena itu pungutan-pungutan ini sepenuhnya merupakan beban Pertamina (atau Badan Pelaksana setelah UU Migas 2001). Dalam pelaksanaan, sebelum UU Migas 2001 pajak impor termasuk PPN dibebaskan melalui fasilitas “master list” dengan Angka Pengenal Importir (API) milik PERTAMINA, karena peralatan menjadi milik PERTAMINA. Karena bukan merupakan perusahaan Badan Pelaksana tidak dapat bertindak sebagai importir sebagaimana halnya dengan PERTAMINA, yang mengakibatkan KBH tidak dapat menggunakan fasilitas pembebasan pajak impor dan bea masuk. Untuk mengatasi permasalahan tersebut, maka sebagai solusi sementara PERTAMINA menyetujui untuk KBH sebelum tahun 2002 menggunakan API PERTAMINA

sehingga KBH tersebut masih mendapatkan pembebasan pajak impor dan bea masuk. Persetujuan PERTAMINA tersebut dibatasi untuk barang-barang operasional (Kategori I), tetapi tidak untuk barang-barang kapital (Kategori II).
3. Penerapan asas pacta sunt servanda berlandaskan kepentingan dan manfaat bersama

Dari kasus-kasus tersebut, terlihat banyak peraturan perundang-undangan baru yang penerbitannya tidak dikordinasikan atau dikonsultasikan terlebih dahulu dengan unit atau departemen yang mewakili Pemerintah dan mengawasi pelaksanaan KBH. Dalam masalah pengutamaan produk dalam negeri, selain tidak sesuai dengan ketentuan dalam kontrak pemberlakuan Keputusan Presiden Tentang Pedoman Pelaksanaan

108

Pengadaan Barang/Jasa Instansi Pemerintah terhadap Kontrak Bagi Hasil telah menyulitkan pemisahan tanggung jawab para pihak dalam pelaksanaan kontrak, yaitu investor atau kontraktor sebagai penyandang dana dan pelaksana rencana dan program kerja, dan PERTAMINA sebagai manajemen. Hal ini berdampak pada tidak

tercapainya salah satu tujuan Kontrak Bagi Hasil, yaitu keseimbangan dalam mengelola sumber daya migas dengan penuh akuntabilitas yang meliputi tanggung jawab yang jelas dari masing-masing pihak yang selaras dengan visi, misi, sasaran usaha dan strategi kontrak pengelolaan migas. Tanggung jawab ini diwujudkan dengan kesadaran bahwa tanggung jawab merupakan konsekuensi logis dari adanya wewenang, dan harus dijalankan dengan penuh kehati-hatian (prudent). Selain menfasilitasi mobilisasi modal pelaksanaan tata kelola kontrak pengelolaan sumber daya migas dengan penuh akuntabilitas yang dilandasi pada asas pacta sunt servanda akan menjamin penggunaan modal yang efisien yang akan mendukung terciptanya operasi yang efisien pula. Sebagai suatu sistem, tata kelola KBH yang baik seharusnya juga melakukan pengecekan dan perimbangan kewenangan dan pengendalian kegiatan para pihak yang dapat membatasi peluang pengelolaan yang salah dan peluang penyalahgunaan wewenang. Proses tersebut tidak dipengaruhi oleh pihak di luar sistem tetapi harus transparan, agar mencapai tujuan kontrak pengelolaan, yaitu pencapaian dan pengukuran kinerja masing-masing pihak dalam kontrak. Selanjutnya, dalam masalah perpajakan sekalipun diakui bahwa terhadap Kontrak Bagi Hasil diberlakukan ketentuan perpajakan yang bersifat lex specialis, dalam kenyataan Ditjen Pajak mempunyai pertimbangan lain untuk menerapkan kebijakan umum, seperti halnya dengan tata cara pembayaran PPN. Dihapuskannya perlakuan khusus (lex specialis) di sektor migas menyusul diberlakukannya peraturan

109

perpajakan oleh Ditjen Pajak telah menyebabkan perhitungan pola bagi hasil produksi migas tidak lagi memasukkan besaran pajak yang harus ditanggung Kontraktor KBH atau pemberlakuan pajak ini tidak sesuai dengan kesepakatan dalam KBH. Berlandaskan pada asas pacta sunt servanda Pemerintah sebagai salah satu pihak dalam Kontrak Bagi Hasil harus menjamin kekuatan hukum kontrak bagi hasil yang telah ditandatangani, termasuk kepastian pemberlakuan sejumlah pajak. Kebijakan perpajakan yang mengabaikan adagium lex specialis derogat legi generalis dapat kontra produktif apabila hasilnya adalah penolakan terhadap keperluan untuk meningkatkan kegiatan migas. Karena itu agar kebijakan-kebijakan yang dibuat oleh Pemerintah efektif dan sesuai dengan tujuan dan sasaran, maka sejumlah kebijakan dan peraturan yang dikeluarkan oleh departemen-departemen harus diharmonisasikan untuk menghindari terjadinya tumpang tindih dan kontradiksi kebijakan. Misalnya, dalam UUPPh perlu ditambahkan ketentuan yang memberikan perlakuan pajak khusus terhadap kegiatan di industri hulu sektor migas agar dapat dijamin kepastian hukum. Penambahan aturan ini harus didasarkan atas pertimbangan utama memberikan aturan yang sifatnya netral terhadap industri hulu di sektor migas. Jika pendekatan ini yang dipilih, sebaiknya hal ini diberlakukan terhadap kontrak-kontrak yang lama sehingga kepastian hukum dapat diciptakan. Perlakuan pajak secara khusus untuk memberikan perlakuan pajak yang netral kepada kegiatan pencarian dan pengembangan sumber daya migas diterapkan hampir di semua negara-negara berkembang dan maju. Dari kajian terhadap data penyelesaian sengketa tampak bahwa sampai saat ini belum tercatat kasus sengketa di bidang migas yang diajukan kepada forum arbitrase. Investor KBH cenderung memilih penyelesaian sengketa secara musyawarah baik secara langsung maupun melalui forum asosiasi seperti Indonesian Petroleum

110

Association.

Namun demikian dampak dari negosiasi yang berkepanjangan adalah

sama, yaitu dihindarinya Indonesia sebagai tujuan investasi, sementara sikap investor KBH tersebut dapat berubah meninggalkan cara musyawarah dalam penyelesaian sengketa. Dengan potensi menemukan cadangan migas masih tetap tinggi tetapi

sasarannya lebih tersembunyi dan terletak di laut dalam dan wilayah-wilayah terpencil, kegiatan eksplorasi yang aktif perlu digalakkan dalam iklim usaha dengan jaminan adanya kepastian hukum. Menanggapi keluhan para investor migas mengenai kesucian kontrak, Pemerintah Indonesia diharapkan dapat mengambil pelajaran dari penyelesaian sengketa di forum arbitrase atau pengadilan internasional. Baik asas kesucian kontrak maupun klausula rebus sic stantibus diakui dalam putusan forum arbitrase atau pengadilan internasional dalam menyelesaikan sengketa yang berkaitan dengan kontrak-kontrak berjangka panjang. Misalnya, dalam perkara Texas Overseas Petroleum

Company/California Asiatic Oil Company lawan Pemerintah Libya (1978), putusan Mahkamah Arbitrase mengakui asas kesucian kontrak ini dengan mendasarkan putusannya pada itikad baik dalam perjanjian tertulis antara para pihak. 129 Selanjutnya, meskipun beberapa putusan arbitrase internasional mengakui klausula rebus sic stantibus, seperti dalam perkara Pemerintah Kuwait lawan American Independent Oil Company (Aminoil) pada tahun 1982, penerapannya memerlukan pembuktian yang kuat bahwa perubahan yang terjadi tidak atau tidak dapat diantisipasi. Dalam putusannya, tindakan Kuwait melakukan nasionalisasi dapat dibenarkan dengan

129

Abba Kolo, Renegotiation and Contract Adaption in the International Investment Projects: Appplicable Legal Principles and Industry Practices, Oil, Gas & Energy Law Intellegence, Vol 1, Issue # 02, March 2003, University of Dundee, http://www.gasandoil.com/ogel/samples/, hlm 20. Maitrise En Droit International Et Europeen, Texaco/Calasiatic c/ Gouvernement Libyen, Sentence Arbitrale Au Fond, 19 Janiver 1977. www.pict-pcti.org/publications/Bibliographies/Arb_Cases.doc

111

memberikan kompensasi kepada Aminoil berupa ganti rugi dan potensi kehilangan laba
(lucrum cessans).
130

Dalam perkara Slovakia lawan Hongaria di International Court of Justice mengenai sengketa proyek bersama bendungan Gabcikovo-Nagymaros di sungai Donau, pecahnya Cekoslovakia menjadi dua negara (Ceko dan Slovakia) diakui sebagai change of circumstances. Namun, perubahan itu tidak ada kaitannya dengan objek dari proyek dan maksud dari Budapest Treaty (1977) yang merupakan dasar kesepakatan untuk pembangunan proyek bendungan tersebut; dengan demikian alasan Hongaria untuk membatalkan proyek bendungan tersebut tidak dapat diterima. Juga perubahan standar lingkungan merupakan hal yang seharusnya sudah diantisipasi dan karena itu tidak dapat dijadikan alasan oleh Hungaria untuk membatalkan proyek.131 Di dalam negeri, dalam perkara PERTAMINA dan PLN lawan Karaha Bodas Company L.L.C dan PLN lawan Himpurna California Energy dan Patuha, putusan Pemerintah untuk menunda proyek tersebut karena krisis moneter diterima sebagai “force majeure”, tetapi hanya diberlakukan untuk investor. Pertamina dan PLN tidak dalam posisi untuk menggunakan Keppres Nomor 39 Tahun 1997 tentang penundaan sejumlah proyek infrastuktur sebagai landasan untuk pembebasan kewajibannya, dan karena itu Pertamina dan PLN harus dianggap telah ingkar janji. Putusan ini dapat diartikan bahwa klaim PERTAMINA dan PLN agar dibebaskan dari kewajibannya berdasarkan klausula rebuc sic stantibus tidak diterima. 132

Abba Kolo, loc. cit. International Court of Justice, Case concerning Gabcikovo-Nagymaros Project (Hungary/Slovakia), Summary of the Judgement of 25 September 1997, http://www.lawschool.cornell.edu/library/cijwww/ icjwww/docket/ihs/iHS_summaries/ihssummary/1997 132 Dalam putusannya Mahkamah Arbitrase Internasional perkara Karaha Bodas menetapkan bahwa bantahan Pertamina dan PLN yang menyatakan bahwa mereka juga berhak dianggap sebagai upaya untuk menghilangkan (deprive) arti penting dari Artikel 15.2 (JOC) dan Seksi 9.2 (ESC) yang menyatakan
131

130

112

Sebagaimana dinyatakan oleh Abba Kolo bahwa meskipun mengakui klausula rebus sic stantibus hukum internasional tidak memberikan definisi yang jelas mengenai kondisi untuk penerapannya.
133

Kasus-kasus tersebut juga menunjukkan adanya

persepsi yang asimetris antara negara-negara maju atau pemilik modal dan negaranegara berkembang atau pemilik sumber daya alam dalam mencari cara yang terbaik untuk mencapai integrasi ekonomi internasional.134 Adanya kepentingan Pemerintah yang sering berubah ini mengisyaratkan diperlukannya suatu dialog yang berkesinambungan antara para pihak. Dilandasi pada kepentingan bersama (mutuality of interests), para pihak harus bersedia menerima keterbatasannya dan mengambil langkah-langkah yang diperlukan untuk menunjang keberhasilan usaha. Semacam proses interaksi yang dintegrasikan dalam kontrak

diperkirakan dapat memberikan suatu dasar untuk mengatur perubahan tanpa berusaha untuk menetapkan dengan pasti hubungan yang akan datang. Dalam hal ini sangat penting untuk para pihak mengetahuinya dari awal hal-hal yang pokok dalam kontrak, terutama hal-hal yang mempunyai kemungkinan akan berubah selama kontrak berjalan dan yang berpotensi menimbulkan sengketa. Misalnya, kemungkinan adanya perubahan dalam sistem perpajakan, impor dan tata ruang perlu diantisipasi dan garis besar cara penyelesaian diakomodasi dalam kontrak. Seperti dalam Joint Operation Contract (JOC) antara investor dengan PERTAMINA dan Energy Sales Contract (ESC) antara investor dengan PERTAMINA dan PLN dalam proyek Pembangkitan Listrik Tenaga Panas Bumi (PLTP), disepakati

bahwa kejadian-kejadian yang berhubungan dengan tindakan Pemerintah (Government Related Event) bukan merupakan keadaan kahar bagi Pertamina dan PLN. 133 Abba Kolo, loc. cit. 134 Lihat Banani, Dinesh D, International Arbitration and Project Finance in Developing Countries: Blurring the Public/Private Distinction, Boston College International & Comparative Law Review www.bc.edu/schools/law/lawreviews/meta-elements/journals/bciclr/26_2/0.

113

untuk menyesuaikan harga jual-beli listrik jika terjadi perubahan dalam kebijakan Pemerintah yang memperburuk kelayakan ekonomi proyek tersebut. Selanjutnya, untuk mencegah terulangya pengalaman pahit PERTAMINA dengan sejumlah TAC, sanksi yang lebih berat juga perlu dipertimbangkan untuk melindungi kepentingan Pemerintah terhadap investor yang tidak melakukan kewajibannya karena tidak memiliki dana. Dari uraian di atas dapat disimpulkan bahwa Kontrak Bagi Hasil harus menjamin kepastian dan memenuhi keadilan bagi kedua pihak yang berkontrak. Para pihak yang mengadakan KBH ini tunduk pada ketentuan-ketentuan yang tercantum dalam KUH Perdata dan berbagai peraturan yang mengaturnya (Pasal 1319 KUH Perdata). Karena merupakan ketentuan hukum yang bersifat khusus, maka pada KBH ini juga berlaku asas “Lex specialis derogaat lex generalis”. Dalam pelaksanaannya peranan itikad baik dan penerapan asas pacta sunt servanda mempunyai arti yang sangat penting sekali. Sebagaimana dinyatakan oleh

Subekti, itikad baik dalam melaksanakan hak dan kewajiban yang timbul dari suatu hubungan hukum (perjanjian) harus mengindahkan norma-norma kepatutan dan keadilan dengan menjauhkan diri dari perbuatan yang mungkin menimbulkan kerugian pihak lain. Syarat atau tuntutan kepastian hukum tercermin dalam ayat pertama Pasal 1338 KUH Perdata (yaitu janji itu mengikat), sementara ayat ketiga Pasal 1338 KUH Perdata harus dipandang sebagai suatu tuntutan keadilan.135 Kepada Pemerintah diharapkan agar pemberlakuan peraturan perundangundangan baru kepada KBH diselaraskan dengan tujuan dan sasaran KBH. Di sisi lain kepada investor dituntut untuk memenuhi seluruh kewajibannya dalam kontrak, baik berupa kewajiban fiskal maupun janji-janji lain seperti pemberian prioritas kepada

135

Subekti, loc. cit.

114

penggunaan atau pemanfaatan produk dalam negeri. Misalnya, pada waktu menetapkan persyaratan dalam pengadaan barang atau jasa untuk mendukung operasi KBH, investor dari luar negeri diharapkan bersedia mempertimbangkan kemampuan dan kedudukan bersaing dari perusahaan-perusahaan pendukung dan jasa dalam negeri dan menghindari penetapan persyaratan yang hanya dapat dipenuhi oleh perusahaan jasa luar negeri. Untuk mengurangi permasalahan dengan penafsiran, pengertian mengenai berbagai istilah atau parameter yang dijadikan acuan atau bench mark dalam pelaksanaan kontrak didefinisikan lebih jelas. Misalnya, istilah-istilah seperti lapangan baru, status komersial dan lain-lain perlu diperjelas. Demikian pula, istilah

“manajemen” dalam kontrak diperjelas meliputi lingkup tugas dan kewenangan serta tanggung jawab. Seperti yang terjadi pada awal tahun 1980an ambiguitas mengenai klausula manajemen ini telah menimbulkan celah hukum yang menuju ke birokrasi dan “inefficiency” yang menimbulkan ekonomi biaya tinggi. Penerapan asas pacta sunt servanda akan lebih efektif apabila fungsi manajemen ini dilakukan melalui Joint Management Committee yang terdiri dari BP Migas dan investor dan putusan dilakukan dengan musyawarah dan mufakat, sebagaimana yang dipraktekkan di Malaysia dan Cina. Mengingat kesulitan untuk menetapkan kapan pemerintah menjalankan tindakan komersial (acts jure gestionisi) dan kapan ia menjalankan kegiatan pemerintahaan (acts jure imperil), maka untuk kontrak-kontrak berjangka panjang dengan pihak swasta luar negeri yang melibatkan aset-aset yang dimiliki atau dikuasai negara atau yang menyangkut kewajiban atau semacam jaminan negara, seringkali terdapat permintaan dari investor untuk memasukkan ketentuan tambahan yang menetapkan bahwa pelaksanaan kontrak merupakan perbuatan bersifat komersial dan bukan perbuatan

115

kenegaraan dan tidak digunakannya hak kekebalan negara dalam penyelesaian hukum. Ketentuan tambahan tentang pelepasan hak kekebalan negara tersebut dimaksudkan agar memberikan semacam perasaan lebih nyaman atau comfort bagi pihak yang menanam modal dan khususnya pihak pemberi pinjaman atau penyandang dana. Ketentuan

semacam itu dijumpai dalam JOC dan ESC antara investor dengan PERTAMINA dan PLN dalam proyek PLTP. Selama ini KBH migas yang berlaku memang tidak memuat klausul tentang pelepasan hak kekebalan negara. Hal ini lebih berkenaan dengan dipergunakannya dana sendiri untuk membiayai kegiatan eksplorasi dan eksploitasi. Akan tetapi, dengan

makin langkanya dana sendiri (own equity) bagi proyek pengembangan dan eksploitasi migas, perlu diantisipasi adanya permintaan untuk memasukkan klausul tentang pelepasan hak kekebalan negara dalam KKS migas. Sektor migas dan sektor keuangan merupakan industri yang dinamis, penuh dengan perubahan, terutama perubahan akibat makin langkanya dana sendiri untuk membiayai proyek-proyek yang padat modal. Salah satu contoh juga bekaitan dengan upaya meningkatkan kemampuan swasta nasional. Terbatasnya dana mungkin akan mengharuskan perusahaan yang

bersangkutan untuk mencari pendanaan dari institusi keuangan di luar negeri untuk membiayai kegiatan pengembangan (development) dan eksploitasi migas. Sebagaimana yang terjadi pada JOC dan ESC dalam PLTP, para penyandang dana umumnya mensyaratkan agar klausul waiver of sovereign immunity dalam KKS, disamping ketentuan tentang dipergunakannya arbitrasi internasional. Dalam pengelolaan sumber daya migas Indonesia telah berhasil menggeser keseimbangan kearah yang lebih menguntungkan bagi pihak pemerintah. Secara umum Kontrak Bagi Hasil sama dengan kontak-kontrak bisnis lainnya, namun demikian ada

116

keunikan tersendiri mengingat yang menjadi salah satu pihak dalam kontrak adalah Pemerintah. Apa yang diperlukan oleh Indonesia saat ini adalah memelihara iklim yang kondusif untuk investasi. Meskipun penerapannya secara mutlak sulit, asas pacta sunt servanda merupakan hal esensial dalam menciptakan iklim insvetasi yang kondusif ini. Kebijakan Pemerintah dalam suatu bidang perlu diselaraskan dan disinkronisasikan dengan kebijakan di bidang lain demi tercapainya hasil yang optimum. Investor dan pemerintah harus dapat membina empathy dalam motif dan kedudukan masing-masing pihak, sehingga sistem bagi hasil dalam industri migas dapat melanjutkan perannya sebagai sesuatu yang mengikat kepentingan-kepentingan para pihak yang berbeda.

BAB V KESIMPULAN DAN SARAN
Dari uraian di muka, hasil penelitian kepustakaan dan kajian atas kegiatan pengusahaan minyak dan gas bumi di Indonesia dapat dirangkum dengan beberapa kesimpulan dan saran berikut.

A.

Kesimpulan 1). UU Migas 2001 lebih menegaskan kedudukan Pemerintah Republik Indonesia dalam Kontrak Bagi Hasil, yaitu sebagai salah satu pihak yang berkontrak secara tidak langsung (indirect contracting party). Dengan pacta sunt servanda

sebagai landasan Kontrak Bagi Hasil, Pemerintah terikat untuk senantiasa menerapkan asas tersebut dalam memberlakukan peraturan perundang-undangan baru yang akan berdampak pada berubahnya persyaratan komersial KBH. 2). Dengan kedudukan Pemerintah sebagai pihak yang berkontrak dan berdasarkan adagium les specialis derogat legi generalis, maka peraturan perundangundangan baru yang dikeluarkan setelah suatu Kontrak Bagi Hasil

ditandatangani tidak dapat diberlakukan pada Kontrak Bagi Hasil tersebut, apabila pemberlakuannya akan mengubah persyaratan komersial kontrak.

2.

Saran 1). Dalam mengemban amanat Pasal 33 ayat (3) UUD 1945 yang menyatakan bahwa bumi, air dan kekayaan alam yang terkandung didalamnya dikuasai oleh Negara dan dipergunakan untuk sebesar-sebesarnya kemakmuran rakyat, maka pemberlakukan peraturan perundang-undangan baru kepada KBH yang sedang berjalan harus selaras dan sinkron dengan tujuan dan sasaran KBH. 117

118

2). Untuk menfasilitasi penerapan pacta sunt servanda, naskah Kontrak Bagi Hasil disarankan agar disempurnakan dengan menghilangkan “ambiguity”, antara lain dengan memberikan definisi yang lebih jelas terhadap beberapa istilah dan menambah ketentuan-ketentuan yang lebih memberikan perlindungan kepada para pihak dalam hal terjadi perubahan baik yang berasal dari faktor internal maupun eksternal.

DAFTAR PUSTAKA
Buku-buku:

Abrar Saleng, Hukum Pertambangan, UII Press, Yogyakarta, 2004. Apeldoorn, L.J, Pengantar Ilmu Hukum, Noor Komala, Jakarta, 1962 Friedman, Legal Theory, Stevens & Sons Limited, Fourth edition, 1960. Ghanem, S.M., OPEC: The rise and fall of an exclusive club, PKI Limited, London, 1986. Grotius, H., The Law of War and Peace: De Jure Belli et Pacis, 1646 ed., Kelsey, F.W. trans., Oxford, 1916 – 25, http://tldb.uni-koeln.de/php/pub. Hikmahanto Juwana, Bunga Rampai Hukum Ekonomi dan Hukum Internasional, Lentera Hati, Jakarta, 2001. Ismail Sunny dan Rudioro Rochmat, Tinjauan dan Pembahasan Undang-undang Penanaman Modal Asing dan Kredit Luar Negeri, Pradnya Paramita, Jakarta, 1972. Johnston, Daniel, Petroleum Fiscal Systems and Production Sharing Contracts, PennWell Books, Tulsa, Oklahoma, 1994. Knowles, Ruth Sheldon, Indonesia Today: The Nation That Helps Itself, Nash Publishing, Los Angeles, 1973. Kranenburg, R. en Vegting, W.G., Inleiding in het Nederlandsche Administratiefrecht, NV H.D. Theenk Willink & Zoon, Haarlem, 1955 Mariam Darus Badrulzaman, Aneka Hukum Bisnis, Penerbit Alumni, Bandung, 1994. Mariam Darus Badrulzaman, et. al, Kompilasi Hukum Perikatan, Citra Aditya Bakti, Bandung, 2001. Mochtar Kusumaatmadja, Hukum, Masyarakat dan Pembinaan Hukum Nasional, Bina Cipta, Bandung, 1976. Mohammad Hatta, Bung Hatta Menjawab, Gunung Agung, Jakarta, 1979. M. Yahya Harahap, Segi-segi Hukum Perjanjian, Alumni, Bandung, 1986. Ooi Jin Bee, The Petroleum Resources of Indonesia, Oxford University Press Kualalumpur, 1982. Pufendorf, S., The Law of Nature and Nations: De Jure Naturae et Gentium, 1688 ed. Oxford, 1934, TLDB Document ID: 105700, http://tldb.uni-koeln.de/php/pub 119

120

Purnadi Purbacaraka dan Soerjono Soekamto, Sendi-sendi Hukum dan Tata Hukum, Alumni Bandung, 1982 Soedjono Dirdjosisworo, Kontrak Bisnis (Menurut Sistem Civil Law, Common Law dan Praktek Dagang Internasional), Mandar Maju, Bandung, 2003. Soerjono Soekanto dan Sri Mamudji, Penelitian Hukum Normatif Suatu Tinjauan Singkat, Rajawali Pers, Jakarta, 1990. Subekti, Aneka Perjanjian, Citra Aditya Bakti, Bandung, 1995 Subekti, Hukum Perjanjian, Penerbit Itermasa, Jakarta, 2001. Sudargo Gautama, Aneka Perkara Indonesia di Luar Negeri, Penerbit Alumni, Bandung, 1999. Untung Sukardji, Pajak Pertambahan Nilai, edisi revisi 2003, cetakan keenam, Raja Grafindo Persada, Jakarta, 2003. Wirjono Prodjodikoro, Asas-asas Hukum Perjanjian, Cetakan VII, Sumur Bandung, Bandung, 1979. Yergin, Daniel, The Price, Simon & Schuster, New York, 1991.
Disertasi:

Gao, Zhigue, International Offshore Petroleum Contracts, Towards the Compatibility of Energy Need and Sustainable Development, Dissertation Doctor of Science Dalhousie University, Halifax, Nova Scotia, UMI Dissertation Services, Ann Arbor, Michigan, July 1993. Soetarjo Sigit, Potensi Sumber Daya Mineral dan Kebangitan Pertambangan Indonesia, Pidato Ilmiah Penganugerhan Gelar Doktor Honoris Causa di ITB, Bandung, 9 Maret 1996. T.N. Machmud, The Indonesian Production Sharing Contract, Kluwer Law International, The Hague, 2000.
Jurnal, Makalah dan Laporan:

Abas Kartadinata, New PSC – Indonesia: Impact of New Tax Laws and Regulations, Petroleum Lawyers Luncheon, October 26, 1984. Abas Kartadinata, Tax Regulations for Production Sharing Contractors, Perhimpunan Pengelola Akutansi dan Keuangan Minyak dan Gas Bumi Indonesia, Jakarta, 1991. Abba Kolo, Renegotiation and Contract Adaption in the International Investment Projects: Appplicable Legal Principles and Industry Practices, Oil, Gas &

121

Energy Law Intellegence, Vol 1, Issue # 02, March 2003, University of Dundee, http://www.gasandoil.com/ogel/samples/ Anton Tjahjono, Improving Investment Climate for the Gas Industry, Pre Conference Dialogues # 2, Jakarta, 13 October 2004 Bagir Manan, Bentuk-Bentuk Perbuatan Keperdataan yang Dapat Dilakukan oleh Pemerintah Daerah, Majalah Ilmiah UNPAD, Bandung, Nomor 3 Volume 14 Tahun 1986. Banani, Dinesh D, International Arbitration and Project Finance in Developing Countries: Blurring the Public/Private Distinction, Boston College International & Comparative Law Review, http://www.bc.edu/schools/law/lawreviews/metaelements/journals/bciclr/26_2/0 Caltex Pacific Indonesia, Pipeline to Progress: The Story of PT Caltex Pacific Indonesia, November 1983. Chengwei, Liu, Remedies for Non-performance: Perspective from CSIG, UNIDROIT Principle and PECL, Chapter 19 Change of Circumstances, September 2003, http://cisgw3.law.pace.edu/cisg/biblio/ chengwei-79 html. Departemen Pertambangan, 40 Tahun Peranan Pertambangan dan Energi di Indonesia 1945 - 1985, Majalah Pertambangan dan Energi, Jakarta, 1985. Dewan Perwakilan Rakyat RI, Daftar Inventarisasi Masalah (DIM) Rancangan Undang-Undang Tentang Minyak dan Gas Bumi, April 1999. Direktorat Jenderal Pajak, Kebijakan PPN di bidang Migas dan Panas Bumi, Pre Conference Dialogues # 2, Jakarta, 13 October 2004. Frabikant, Robert, Oil Discovery and Technical Change in Southeast Asia: Legal Aspects of Production Sharing Contracts in the Indonesian Petroleum Industry, Institute of Southeast Asian Studies, Singapore, 1973. Fabrikant, Robert, Production Sharing Contracts in the Indonesian Petroleum Industry, Harvard International Law Journal, vol 16, 1975. Goldman, Berthold, The Applicable Law: General Principles of Law – the Lex Mercatoria, Lew ed. Contemporary Problems in International Arbitration, London, 1986, p. 125, TLDB Document ID 112400, diakses dari http://tldb.unikoeln.de/php/pub. Hamel, Eugene, Fiscal and Tax Update – Remarks From Indonesian Petroleum Association, Pre Conference Dialogues # 2, Jakarta, 13 October 2004 Houtte, Hans, Changed Circumstances and Pacta Sunt Servanda, Gatllard ed., Transnational Rules in International Commercial Arbitration, ICC Oubl. Nr. 480, 4, Paris, 1993, p 116, TLDB Document ID 117300, http://tldb.unikoeln.de/TLDN html

122

Indonesian Mining Association, Mining Taxation - Proposal, Pre Conference Dialogues # 2, Jakarta, 13 October 2004. Jennings, R.Y., State Contracts in International Law, British YB International Law, 1961 Kinney, B.D., Petroleum Laws and Model Contract Terms: Production Sharing in China, Oil & Gas Law and Taxation Review, Vol 12 August 1994, Sweet & Maxwell/ESC Publishing (Oxford UK). Madjedi Hasan, Petroleum Contract – Indonesia’s Issues and Challenges, Petromin, Singapore, December 2001. Menteri Pertambangan dan Energi RI, Tanggapan Pemerintah Atas Pengantar Musyawarah Fraksi-fraksi, Departemen Pertambangan dan Energi, Jakarta, 22 April 1999. Nassar, Nalga, Sanctity of Contracts Revisited, Dordrecht, Boston, London, 1995, p. 193. TLDB Document ID 105700, http://tldb.uni-koeln.de/TLDN html Onorato, W.T. Legislative Frameworks Used to Foster Petroleum Development, World Bank, Washington D.C., Feb 1995. Petroleum Intellegence Weekly, Mc. Graw Hill Publication, New York, 10 June 1963. PriceWaterhouseCoopers, CEO Survey – Upstream Oil & Gas, October 2002. Rachmanto Surahmat, PP 35/2004 & Perlakuan PPh Sektor Hulu Migas, Bisnis Indonesia, 22 November 2004 Soetarjo Sigit dan S. Yudonarpodo, Legal Aspects of the Mineral Industry in Indonesia, Indonesia Mining Association (IMA), Jakarta, 1993 Tim Bimasena, Naskah Akademik Rancangan Peraturan Pemerintah Tentang Kegiatan Usaha Hulu Minyak dan Gas Bumi, Bimasena, Jakarta, Juni 2002 US Embassy, Petroleum Report 1984, Jakarta, 1985 US Embassy, Petroleum Report 2002 – 2003, Jakarta, March 2004. Waelde, T.W.., The Current Status of International Petroleum Investment: Regulating, Licensing, Taxing and Contracting, Centre for Energy, Petroleum and Mineral Law and Policy University of Dundee, Dundee, July 1995. Wehberg, Hans, Pacta Sunt Servanda, http://tldk.uni-koeln.de/php/pub, 2 Agustus 2004.

123

Kamus

Black, Henry Campbell, Black’s Law Dictionary, 7th ed., West Group, St Paul, Minnesota, 1999. Departemen Pendidikan, Kamus Besar Bahasa Indonesia, edisi kedua, Balai Pustaka, Jakarta, 1995. J.S. Badudu, Kamus Kata-Kata Serapan Asing Dalam Bahasa Indonesia, Kompas, Jakarta, 2003.
Kontrak

Rokan III 5A Exploratie en Exploitatie Contract tussen Gouvernemen en Nerderlandsche Pacific Petroleum Maatschapij, 12 Agustus 1949. Heads of Agreement, Government of Republic of Indonesia, PT Caltex Pacific Indonesia Company, PT Stanvac Indonesia and PT Shell Indonesia, 1 Juni 1963. Contract of Work between P.N. Pertambangan Minyak Indonesia and P.T. Caltex Pacific Indonesia, 25 September 1963. Contract of Work between P.N. Pertambangan Minyak Indonesia and California Asiatic Oil Company and Texaco Overseas Petroleum Company, 25 September 1963. The Production Sharing Contract between Perusahaan Pertambangan Minyak Nasional (PERMINA) and Continental Overases Oil Company, May 12 1967 The Production Sharing Contract between Perusahaan Pertambangan Minyak dan Gas Bumi Negara (PERTAMINA) and Trend Exploation Limited 15 October 1970: The Coastal Plain Production Sharing Contract between Perusahaan Pertambangan Minyak dan Gas Bumi Negara and Texaco Overseas Petroleum Company and California Asiatic Oil Company.
Peraturan perundang-undangan:

Undang-Undang Dasar 1945. Kitab Undang-undang Hukum Perdata Indische Mijnwet (Staatsblad 1899 Nomor 214). Undang-undang Nomor 78 Tahun 1958 Tentang Penanaman Modal Asing. Undang-undang Nomor 2 Tahun 1960 Tentang Perjanjian Bagi Hasil.

124

Undang-undang Nomor 15 Prp Tahun 1960 Tentang Perubahan Undang-undang Nomor 78 Tahun 1958 Tentang Penanaman Modal Asing. Undang-undang Nomor 37 Prp Tahun 1960 Tentang Pertambangan. Undang-undang Nomor 44 Prp Tahun 1960 Tentang Pertambangan Minyak dan Gas Bumi. Undang-undang Nomor 14 Tahun 1963 Tentang Pengesahan Perjanjian Karya antara PN PERTAMIN dengan PT Caltex Pacific Indonesia dan California Asiatic Oil Company (Calasiatic), Texaxo Overseas Petroleum Company (Topco), PN PERMINA dengan PT Stanvac Indonesia, PN PERMIGAN dengan PT Shell Indonesia. Undang-undang Nomor 16 Tahun 1964 Tentang Bagi Hasil Perikanan Undang-undang Nomor 16 Tahun 1965 Pencabutan Undang-undang No. 78 Tahun 1958 Tentang Penanaman Modal Asing yang telah diubah dan ditambah dengan Undang-undang No. 15 Prp Tahun 1960. Undang-undang Nomor 1 Tahun 1967 Tentang Penanaman Modal Asing. Undang-undang Nomor 11 Tahun 1967 Tentang Ketentuan-ketentuan Pokok Pertambangan. Undang-undang Nomor 8 Tahun 1971 Tentang Perusahaan Pertambangan Minyak Negara. Undang-undang Nomor 10 Tahun 1974 Tentang Perubahan Pasal 19 Ayat (1) Undang-undang Nomor 8 Tahun 1971. Undang-undang Nomor 7 Tahun 1983 Tentang Pajak Penghasilan. Undang-undang Nomor 8 Tahun 1983 Tentang Pajak Pertambahan Nilai Barang dan Jasa Dan Pajak Penjualan Atas Barang Mewah. Undang-undang Nomor 7 Tahun 1991 Tentang Perubahan Atas Undang-undang Nomor 7 Tahun 1983 Tentang Pajak Penghasilan. Undang-undang Nomor 10 Tahun 1994 Tentang Perubahan Kedua Atas Undangundang Nomor 7 Tahun 1983 Tentang Pajak Penghasilan. Undang-undang Nomor 11 Tahun 1994 Tentang Perubahan Atas Undang-undang Nomor 8 Tahun 1983 Tentang Pajak Pertambahan Nilai Barang dan Jasa Dan Pajak Pennjualan Atas Barang Mewah. Undang-undang Nomor 17 Tahun 2000 Tentang Perubahan Ketiga Atas Undangundang Nomor 7 Tahun 1983 Tentang Pajak Penghasilan.

125

Undang-undang Nomor 18 Tahun 2000 Tentang Perubahan Kedua Atas Undangundang Nomor 8 Tahun 1983 Tentang Pajak Pertambahan Nilai Barang dan Jasa Dan Pajak Pennjualan Atas Barang Mewah. Undang-undang Nomor 22 Tahun 2001 Tentang Minyak dan Gas Bumi. Mijnordonantie Tentang Pelaksanaan Indische Mijnwet (Staatsblad 1930 No. 38). Peraturan Pemerintah Nomor 41 Tahun 1982 Tentang Kewajiban dan Tata Cara Penyetoran Pendapatan Pemerintah Dari Hasil Operasi PERTAMINA Sendiri dan Kontrak Production Sharing. Peraturan Pemerintah Nomor 20 Tahun 1994 Tentang Kepemilikan Saham dalam Perusahaan yang didirikan dalam rangka PMA. Peraturan Pemerintah Nomor 35 Tahun 1994 Tentang Syarat-syarat dan Pedoman Kerjasama Kontrak Bagi Hasil Minyak dan Gas Bumi. Peraturan Pemerintah Nomor 143 Tahun 2000 Tentang Pelaksanaan Undang-undang Nomor 18 Tahun 2000. Peraturan Pemerintah Nomor 144 Tahun 2000 Tentang Jenis Barang Dan Jasa Yang Tidak Dikenakan Pajak Pertambahan Nilai. Peraturan Pemerintah Nomor 24 Tahun 2002 Tentang Pelaksanaan Undang-undang Nomor 8 Tahun 1983 Tentang Pajak Pertambahan Nilai Barang Dan Jasa Dan Pajak Penjualan Atas Barang Mewah Sebagaimana Telah Beberapa Kali Diubah Terakhir Dengan Undan-undang Nomor 18 Tahun 2000. Peraturan Pemerintah Nomor 42 Tahun 2002 Tentang Badan Pelaksana Kegiatan Usaha Hulu Minyak dan Gas Bumi. Peraturan Pemerintah Nomor 31 Tahun 2003 Tentang Pengalihan Bentuk Perusahaan Pertambangan Minyak dan Gas Bumi Negara (PERTAMINA) Menjadi Perusahaan Perseroan (PERSERO). Peraturan Pemerintah Nomor 35 Tahun 2004 Tentang Kegiatan Usaha Hulu Minyak dan Gas Bumi. Keputusan Presiden Tahun 1962 Tentang Pinjaman dan Kredit Berdasarkan Bagi Hasil. Keputusan Presiden Nomor 20 Tahun 1963 Tentang Fasilitas Proyek Yang Dibiayai Dengan Pinjaman Luar Negeri Berdasarkan Bagi Hasil. Keputusan Presiden Nomor 41 Tahun 1974 Tentang Wilayah Kuasa Pertambangan PERTAMINA.

126

Keputusan Presiden Nomor 7 Tahun 1974 Tentang Perubahan Atas Keputusan Presiden Nomor 41 Tahun 1974 Tentang Wilayah Kuasa Pertambangan PERTAMINA. Keputusan Presiden Nomor 10 Barang/Peralatan Pemerintah. Tahun 1980 Tentang Team Pengadaan

Keputusan Presiden Nomor 14A Tahun 1980 Tentang Pelaksanaan Anggaran Pendapatan dan Belanja Negara. Keputusan Presiden Nomor 22 Tahun 1989 Tentang Penundaan Pembayaran Pajak Pertambahan Nilai Atas Penyerahan Jasa Pencarian Dan Pemboran Sumber Minyak, Gas Bumi dan Panas Bumi Untuk Yang Belum Berproduksi. Keputusan Presiden Nomor 16 Tahun 1994 Tentang Pelaksanaan Anggaran Pendapatan dan Belanja Negara. Keputusan Presiden Nomor 16 Tahun 1995 Tentang Pelaksanaan Anggaran Pendapatan dan Belanja Negara Keputusan Presiden Nomor 39 Tahun 1997 Tentang Penagguhan/Pengkajian Kembali Proyek Pemerintah, Badan Usaha Milik Negara, Dan Swasta Yang Berkaitan Dengan Pemerintah/Badan Usaha Milik Negara. Keputusan Presiden Nomor 73 Tahun 1998 tentang Tim Evaluasi Dalam Rangka Pengadaan Barang dan Jasa Pemerintah serta Proyek dan Kegiatan Kerjasama Pemerintah dan Swasta di Bidang Infrastruktur. Keputusan Presiden Nomor 6 Tahun 1999 Tentang Perubahan Atas Keputusan Presiden Nomor 16 Tahun 1994 Tentang Pelaksanaan Anggaran Pendapatan dan Belanja Negara Sebagaimana Telah Beberapa Kali Diubah Terakhir Dengan Keputusan Presiden Nomor 8 Tahun 1997. Keputusan Presiden Nomor 18 Tahun 2000 Tentang Pedoman Pelaksanaan Pengadaan Barang/Jasa Instansi Pemerintah. Keputusan Presiden Nomor 169 Tahun 2000 Tentang Pokok-Pokok Organisasi PERTAMINA. Keputusan Menteri Keuangan Nomor 267/KMK.012/1978 Tentang Tata Cara Penghitungan Dan Pembayaran Pajak Perseroan Dan Pajak Atas Bunga, Dividen dan Royalti Yang Terhutang Oleh Kontraktor Yang Melakukan Kontrak Production Sharing (Kontrak Bagi Hasil) Di Bidang Minyak dan Gas Bumi dengan PERTAMINA. Keputusan Menteri Keuangan Nomor 572/KMK.04/1989 Tentang Penundaan Pembayaran Pajak Pertambahan Nilai Atas Penyerahan Jasa Pencarian Dan Pemboran Sumber Minyak, Gas Bumi dan Panas Bumi Untuk Yang Belum Berproduksi.

127

Konvensi

United Nations Convention on the Law of Treaties, Signed at Vienna 23 May 1969, Entry into Force: 27 January 1980.
Putusan Pengadilan dan Mahkamah Arbitrase

Maitrise En Droit International Et Europeen, Texaco/Calasiatic c/ Gouvernement Libyen, Sentence Arbitrale Au Fond, 19 Janiver 1977. www.pictpcti.org/publications/Bibliographies/Arb_Cases.doc International Court of Justice, Case concerning Gabcikovo-Nagymaros Project (Hungary/Slovakia), Summary of the Judgement of 25 September 1997, www.lawschool.cornell.edu/library/cijwww/icjwww/docket/ihs/ iHSsummaries/ihssummary/1997 Mealey’s International Arbitration Rep, Himpurna California Energy Ltd. (Bermuda) v PT (Persero) Perusahaan Listrik Negara (Indonesia), A-26 December 1999, www.mealeys,com/. Mealey’s International Arbitration Rep, Patuha Power Ltd. (Bermuda) v PT (Persero) Perusahaan Listrik Negara (Indonesia), B-14 December 1999, www.mealeys,com/. Derains & Associes, Final Award in an Arbitration Procedure Under the Uncitral Arbitration Rules Karaha Bodas Company v Pertamina and PLN (18 November 2000), www.karahabodas.com/legal/FinalArb.pdf. Putusan Mahkamah Agung Registrasi Nomor 01/B/PK/PJK/2003 Tanggal 29 September 2003 Mengenai Perkara Peninjauan Kembali Atas Putusan Pengadilan Pajak Nomor 0144/PP/A/M.V/16/2002 Antara Amoseas Indonesia Inc Melawan Direktur Jenderal Pajak.

Sign up to vote on this title
UsefulNot useful