Bab 2

Perkembangan Pemikiran Mengenai

Administrasi Pembangunan

Pengertian Administrasi dan Pembangunan

Ada berbagai pengertian mengenai administrasi.
Yang paling mendasar adalah pengertian dari Waldo, yang
menyatakan bahwa administrasi negara adalah species
dari genus administrasi, dan administrasi itu sendiri berada
dalam keluarga kegiatan kerjasama antarmanusia. Waldo
(1992) menyatakan yang membedakan administrasi
dengan kegiatan kerjasama antarmanusia lainnya adalah
derajat rasionalitasnya yang tinggi. Derajat rasionalitas
yang tinggi ini ditunjukkan oleh tujuan yang ingin dicapai
serta cara untuk mencapainya.
Administrasi negara berkenaan dengan
administrasi dalam lingkup negara, sering kali pula
diartikan sebagai pemerintah. Seperti halnya dalam genusnya,
administrasi, adanya tujuan yang ingin dicapai
merupakan konsep yang mendasar pula dalam administrasi
negara. Tujuan itu sendiri tidak perlu hanya satu; pada
setiap waktu, tempat, bidang, atau tingkatan, bahkan
kegiatan tertentu, terdapat tujuan-tujuan tertetu. Tetapi
sebagai negara tentu harus ada asas, pedoman, dan tujuan,
yang menjadi landasan kerja administrasi negara. Pada
umumnya (meskipun tidak semuanya) gagasan-gagsan
dasar tersebut ada dalam konstitusi negara yang
bersangkutan.
Pengertian pembangunan dapat ditinjau dari
berbagai segi. Kata pembangunan sedara sederhana sering
diartikan sebagai proses perubahan ke arah keadaan yang
lebih baik. Seperti dikatan oleh Seers (1969) di sini ada
pertimbangan nilai (value judgment). Atau menurut Riggs
(1966) ada orientasi nilai yang menguntungkan
(favourable value orientation).
Namun, ada perbedaan antara arti pembangunan
dan perkembangan. Pembangunan adalah perubahan ke
arah kondisi yang lebih melalui upaya yang dilakukan
secara terencana, sedangkan perkembangan adalah
perubahan yang dapat lebih baik atau lebih buruk, dan tidak perlu ada upaya tertentu. Adanya upaya yang
diselenggarakan secara berencana, merupakan unsur
penting dalam pembangunan. Hal ini mengingat adanya
pandangan bahwa perubahan sosial adalah hukum sejarah
yang akan terjadi dengan sendirinya walaupun tanpa
upaya.
Dalam kata pembangunan, hal yang sangat pokok
yaitu adanya hakikat membangun, yang beralawanan
dengan merusak. Oleh karena itu, perubahan ke arah
keadaan yang lebih baik seperti yang diinginkan dan
dengan upaya yang terencana, harus dilakukan melalui
jalan yang tidak merusak, tetapi justru mengoptimalkan
sumber daya yang tersedia dan mengembangkan potensi
yang ada.
Pembangunan menjadi bahan kajian berbagai
disiplin ilmu, terutama setelah Perang Dunia Kedua (PD
II), denagn lahirnya banyak negara baru yang semula
merupakan wilayah jajahan. Pembangunan telah menjadi
bahan studi ilmu ekonomi, politik, sosial, dan administrasi,
dan telah berkembang pula sebagai studi multidisiplin
dengan pendekatan dari berbagai cabang ilmu
pengetahuan.
Pembangunan sering dikaitkan dengan
modernisasi dan industrialisasi. Seperti dikatakan Gouled
(1977), ketiga-tiganya menyangkut proses perubahan.
Pembangunan adalah salah satu bentuk perubahan sosial,
modernisasi adalah suatu bentuk khusus (special case) dari
pembangunan, dan industrialisasi adalah salah satu segi (a
single facet) dari pembangunan. Dari pengertian ini, dapat
disimpulkan bahwa pembangunan lebih luas sifatnya dari
pada modernisasi, dan modernisasi lebih luas dari pada
industrialisasi.
Seperti dikatakan Rutow (1967), modernisasi
adalah proses yang mencakup perubahan-perubahan yang
spesifik, termasuk industrialisasi, yang menunjukkan
pengusaan yang leih luas atas alam melalui kerjasamayang lebih erat antar manusia. Black, et al. (1975),
melukiskan modernisasi sebagai proses di mana terjadi
transformasi masyarakat sebagai dampak revolusi ilmu
pengetahuan dan teknologi. Proses transformasi dari
masyarakat agaris ke masyarakat industri adalah salah satu
indikasi dari proses industrialisasi.
Berkaitan pula dengan pembangunan adalah
pembaharuan, yang juga merupakan suatu bentuk
perubahan ke arah yang dikehendaki, tetapi lebih berkait
dengan nilai-nilai atau sistem nilai. Pembangunan dengan
demikian juga berarti pembaharuan, meskipun
pembaharuan tidak selalu harus berarti pembangunan.
Dengan tidak mengabaikan sumbangan disiplin
ilmu sosial lain terhadap studi pembangunan, kajian
bidang ekonomi memberikan dampak paling besar
terhadap konsep-konsep pembangunan.
Konsep-konsep Pembangunan
Pembangunan, menurut literatur-literatur ekonomi
pembangunan, sering didefinisikan sebagai suatu proses
yang berkesinambungan dari peningkatan pendapatan riil
per kapita melalui peningkatan jumlah dan produktivitas
sumber daya.
Teori pertumbuhan ekonomi dapat ditelusuri
setidak-tidaknya sejak abad ke-18. Menurt Adam Smith
(1776) proses pertumbuhan diawali apabila perekonomian
mampu melakukan pembagian kerja (division of labor).
Division of labor akan meningkatkan produktivitas yang
pada gilirannya akan meningkatkan pendapatan. Adam
Smith juga mengarisbawahi pentingnya sekala ekonomi.
Dengan meluasnya pasar, akan terbuka inovasi-inovasi
baru yang pada gilirannya akan mendorong perluasan
pembagian kerja dan mendorong pertumbuhan ekonomi.
Setelah Adam Smith, muncul pemikiran-pemikiran yang
berusaha mengkaji batas-batas pertumbuhan (limits to
growth), antara lain Malthus (1798) dan Ricardo (1917).
Setelah Adam Smith, Malthus, dan Ricardo yang
disebut sebagai aliran klasik, berkembang teori
pertumbuhan ekonomi modern dengan berbagai variasinya.
Pada intinya teori ini dapat dibagi menjadi dua, yaitu yang
menekankan pentingnya (1) akumulasi modal (physical
capital formation) dan (2) peningkatan kualitas dan
investasi sumber daya manusia (human capital). Salah satu
dampaknya yang besar dan berlanjut hingga sekarang
adalah model pertumbuhan yang dikembangkan oleh
Harrod (1948) dan Domar (1946). Pada intinya model ini
berpikjak pada pandangan Keynes (1936) yang
menekankan pentingnya aspek permintaan dalam
mendorong pertumbuhan jangka panjang.
Dalam model Harrod-Domar, pertumbuhan
ekonomi akan ditentukan oleh dua unsur pokok, yaitu
tingkat tabungan (investasi) dan produktivitas kapital(capital output ratio). Agar dapat tumbuh secar
berkelanjutan, masyarakat dalam suatu perekonomian
harus mempunyai tabungan yang merupakan sumber
investasi. Makin besar tabungan , makin besar investasi,
dan makin tinggi pertumbuhan ekonomi.
Apabila Harrod-Domar memberi tekanan pada
pentingnya peranan modal, Arthur Lewis (1954) dengan
model surplus of labor-nya memberikan tekanan pada
peranan jumlah penduduk. Dalam model ini diasumsikan
terdapat penawaran tenaga kerja yang sangat elastis. Ini
berarti para pengusaha dapat meningkatkan produksinya
dengan mempekerjakan tenaga kerja yang lebih banyak
tanpa harus menikkan tingkat upahnya. Meningkatnya
pendapatan yang diperoleh kaum pemilik modal akan
mendorong investasi-investasi baru, karena kelompok ini
mempunyai hasrat menabung dan menanam modal
(marginal propensity to save invest) yang lebih tinggi
dibanding kaum pekerja. Tingkat investasi yang tinggi
pada gilirannya akan mendorong pertumbuhan ekonomi.
Sementara itu berkembang sebuah model
pertumbuhan yang disebut neo-klasik. Teori pertumbuhan
neo-klasik mulai memasukan unsur teknologi yang
diyakini akan berpengaruh dalam pertumbuhan ekonomi
suatu negara (Solow, 1957). Dala teori neo-klasik,
teknologi dianggap sebagai faktor eksogen yang tersedia
untuk dimanfaatkan oleh semua negara di dunia. Dalam
perekonomia yang terbuka, di mana semua faktor produksi
dapat berpindah secara leluasa dan teknologi dapat
dimanfaatkan oleh semua negara, maka pertumbuhan
semua negara di dunia akan konvergen, yang berarti
kesenjangan akan berkurang.
Teori pertumbuhan selanjutnya mencoba
menemukan fakto-faktor lain di luar modal dan tenaga
kerja, yang mendorong pertumbuhan ekonomi. Salah satu
teori berpendapat bahwa investasi sumber daya manusia
mempunyai pengaruh yang besar terhadap peningkatan
produktivitas. Menurut Becker (1964) peningkatan
produktivitas tenaga kerja ini dapat didorong melalui
pendidikan dan pelatihan serta peningkatan derajat
kesehatan. Teori human capital ini selanjutnya diperkuat
dengan berbagai studi empiris antara lain untuk Amerika
Serikat oleh Kendrick (1976).
Selanjutnya, pertumbuhan yang bervariasi di
antara negara-negara yang membangun melahirkan
pandangan bahwa teknologi bukan faktor eksogen, tapi
faktor endogen yang dapat dipengaruhi oleh berbagai
variabel kebijaksanaan (Romer, 1990). Sumber
pertumbuhan dalam teori endogen adalah meningkatnya
stok pengetahuan dan ide baru dalam perekonomian yang
mendorong tumbuhnya daya cipta, kreasi, inisiatif, yang
diwujudkan dalam kegiatan inovatif dan produktif. Ini
semua menuntut kualitas sumber daya manusia yang
meningkat. Transformasi pengetahuan dan ide baru
tersebut dapat terajadi melalui kegiatan perdaganganinternasional, penanaman modal, lisensi, konsultasi,
dan
komunikasi.
Mengenai peran perdagangan dalam pertumbuhan,
Nurkse (1953) menunjukkan bahwa perdagangan
merupakan mesin pertumbuhan selama abad ke-19 bagi
negara-negara yang sekarang termasuk dalam kelompok
negara maju seperti Amerika Serikat, Kanada, Australia,
dan Selandia Baru. Pada abad itu kegiatan industri yang
termaju terkonsentrasi di Inggris. Pesatnya perkembngan
industri dan pertumbuhan penduduk di Inggris yang
miskin sumber alam telah meningkatkan permintaan bahan
baku dan makanan dari negara-negra yang disebut diatas.
Dengan demikian pertumbuhan yang terjadi di Inggris
menyebar ke negara lain melalui perdagangan
internasional. Kemudian kita melihat bahwa kamajuan
ekonomi di negara-negara industri baru yang miskin
sumber alam di belahan kedua abad ke-20, seperti Korea,
Taiwan, Hongkong, dan Singapura, juga didorong oleh
perdagangan internasional.
Dalam kelompok teori pertumbuhan ini ada
pandangan penting yang dianut oleh banyak pemikir
pembangunan, yaitu teori tahapan pertumbuhan. Dua di
antara yang penting adalah dari Rostow (1960) dan
Chenery-syrquin (1975). Menurut Rostow, transformasi
dari negara terbelakang menjadi negara maju dapat
dijelaskan melalui urutan tingkatan atau tahap
pembangunan. Rostow mengemukakan 5 tahap yang
dilalui oleh suatu negara dalam proses pembangunannya,
yaitu tahap traditional society, preconditions for growth,
the take-off, the drive to maturity, dan the age of high
mass-cosumption. Menurut Chenery dan Syrquin (1975),
yang merupakan perkembangan pemikiran dari Collin
Clark dan Kuznets, perkembangan perekonomian akan
mengalami transformasi (konsumsi, produksi, dan
lapangan kerja), dari perekonomian yang didominasi
sektor pertanian menjadi didominasi sektor industri dan
jasa.
Salah satu harapan atau anggapan dari pengikut
aliran teori pertumbuhan adalah bahwa hasil pertumbuhan
akan dapat dinikmati masyarakat sampai di lapisan yang
palig bawah. Namun, pengalaman pembangunan dalam
tiga dasawarsa (1940-1970) menunjukkan bahwa rakyat di
lapisan bawah tidak senantiasa menikmati cucuranhasil
pembangunan seperti yang diharapkan. Bahkan dibanyak
negara kesenjangan makin melebar. Hal ini disebabkan,
meskipun pendapatan dan konsumsi mungkin meningkat,
namun kelompok masyarakat yang sudah baik keadaannya
dan lebih mampu memanfaatkan kesempatan, antara lain
karena posisinya yang meguntungkan (privileged), akan
memperoleh semua atau sebagian besar hasil
pembangunan. Dengan demikian, yang kaya semakin
bertambah kaya dan yang miskin tetap miskin bahkan
dapat menjadi lebih miskin.

Oleh karena itu, berkembang berbagai pemikiran

untuk mencari alternatif lain terhadap pradigma yang
semata-mata meberi penekanan kepada pertumbuhan,
antara lain berkembang kelompok pemikiran yang disebut
pradigma pembangunan sosial, yang tujuannya adalah
menyelenggarakan pembangunan yang lebih berkeadilan.
Salah satu metode yang umum digunakan dalam
menilai pengaruh pembangunan terhadap kesejahteraan
masyarakat adalah dengan mempelajari distribusi
pendapatan. Pembagian pendapatan berdasarkan kelaskelas
pendapatan dapat diukur dengan kurva Lorenz atau
indeks Gini. Selain distribusi pendapatan, dampak dan
hasil pembangunan juga dapat diukur dengan melihat
tingkat kemiskinan (poverty) di suatu negara. Berbeda
dengan distribusi pendapatan yang menggunakan konsep
relatif, analisis yang mengenai tingkat kemiskinan
menggunakan konsep absolut atau kemiskinan absolut.
Meskipun pembangunan harus berkeadilan, namun
disadari bahwa pertumbuhan tetap penting. Upaya
memadukan konsep pertumbuhan dan pemerataan
merupakan tantangan yang jawabanya tidak henti-hentinya
dicari dalam studi pembangunan. Sebuah model, yang
dinamakan pemerataan dengan pertumbuhan atau
redistribution with growth (RWG) dikembangkan
berdasarkan suatu studi yang disponsori oleh Bank Dunia
pada tahun 1974 (Chenery, et al.). Ide dasarnya adalah
pemerintah harus mempengaruhi pola pembangunan
sedemikian rupa sehingga produsen yang berpendapatan
rendah (yang di banyak negara berlokasi di perdesaan dan
produsen kecil di perkotaan) akan mendapat kesempatan
meningkatkan pendapatan dan secara simultan menerima
sumber ekonomi yang diperlukan.
Masih dalam rangka mencari jawaban terhadap
tantangan paradigma keadilan dalam pembangunan,
berkembang pendekatan kebutuhan dasar manusia atau
basic human needs (BHN) (Streeten, et al, 1981). Stategi
BHN disusun untuk menyediakan barang dan jasa dasar
bagi masyarakat miskin, seperti makanan pokok, air dan
sanitasi, perawatan kesehatan, pendidikan dasar, dan
perumahan. Walaupun RWG and BHN mempunyai tujuan
yang sama, tetapi dalam hal kebijaksanaan yang diambil
terdapat perbedaan. RWG menekankan pada peningkatan
produktivitas dan daya beli masyarakat miskin, sedangkan
BHN menekankan pada penyediaan public services
disertai jminan bagi masyarakat miskin untuk memperoleh
pelayanan tersebut.
Masalah pengangguran juga makin mendapat
perhatian dalam rangka pembangunan ekonomi yang
menghendaki adanya pemerataan. Todaro (1985)
mengemukakan, terdapat kaitan yang erat antara
pengangguran, ketidakmerataan pendapatan, dan
kemiskinan. Pada umumnya mereka yang tidak
memperoleh pekerjaan secara teratur termasuk dalam
kelompok masyarakat miskin. Mereka yang memperolehpekerjaan secara terus-menerus adalah yang
berpendapatan
menengah dan tinggi. Dengan demikian, memecahkan
masalah pengangguran dapat memecahkan masalah
kemiskinan dan pemerataan pendapatan.
Beberapa ahli berpendapat pula bahwa
permerataan pendapatan akan meningkatkan penciptaan
lapangan kerja (Seers, 1970). Menurut teori ini, barangbarang
yang dikonsumsi oleh masyarakat miskin
cenderung lebih bersifat padat tenaga kerja dibanding
dengan konsumsi masyarakat yang berpendapatan lebih
tinggi. Dengan demikian, pemerataan pendapatan akan
menyebabkan pergeseran pola permintaan yang pada
gilirannya akan menciptakan kesempatan kerja.
Dalam rangka perkembangan teori ekonomi
politik dan pembangunan perlu dicatat pula bahwa aspek
ideologi dan politik turut mempengaruhi pemikiranpemikiran
yang berkembang. Salah satu di antaranya
adalah teori ketergantungan yang dikembangkan terutama
berdasarkan keadaan pembangunan di Amerika Latin pada
tahun 1950-an. Ciri utama dari teori ini adalah bahwa
analisanya didasarkan pada adanya interaksi antara
struktur internal dan eksternal dalam suatu sistem.
Menurut teori ini (Baran, 1957), keterbelakangan negaranegara
Amarika Latin terjadi pada saat masyarakat
perkapitalis tergabung ke dalam sistem ekonomi dunia
kapitalis. Dengan demikian, masyarakat tersebut
kehilangan otonominya dan menjadi daerah “pinggiran”
(periphery) dari negara metropolitan yang kapitalis.
Daerah (negara) penggiran dijadikan “daerah-daerah
jajahan” dari negara-negara metropolitan. Mereka hanya
berfungsi sebagai produsen bahan mentah bagi kebutuhan
industri daerah (negara) metropolitan, dan sebaliknya
merupakan konsumen barang-barang jadi yang dihasilkan
industri-industri di negara-negara metropolitan tersebut.
Dengan demikian, timbul struktur ketergantungan yang
merupakan rintangan yang hampir tak dapat diatasi serta
merintangi pula pembangunan yang mandiri.
Ada dua aliran dalam teori ketergantungan. Yaitu
aliran Marxis dan Neo-Marxis, serta aliran non Merxis.
Aliran Marxis dan Neo-Marxis menggunakan kerangka
analisi dari teori Marxis tentang imperialisme. Aliran ini
tidak membedakan secara tajam mana yang termasuk
struktur internal dan mana struktur eksternal, karena kedua
struktur tersebut dipandang sebagai faktor yang berasal
dari sistem kapitalis dinia itu sendiri. Selain itu, aliran ini
mengambil perspektif perjuangan kelas internasional
antara para pemilik modal (para kapitalis) di satu pihak
dan kaum buruh dipihak lain. Untuk memperbaiki nasib
buruh, perlu diambil prakarsa menumbangkan kekuasaan
yang ada. Oleh karena itu, menurut aliran ini, resep
pembangunan untuk daerah pinggiran adalah revolusi
(Andre Gunder Frank, 1967). Sedangkan aliran kedua
melihat masalah ketergantungan dari perspektif ansional
atau regional. Menurut aliran ini struktur dan kondisiinternal pada umumnya dilihat sebagai faktor yang
berasal
dari sistim itu sendiri, meskipun struktur internal ini pada
masa lampau atau sekarang dipengaruhi oleh fakto-faktor
luar negeri (lihat misalnya Theotonio Dos Santos, 1969;
Tavares dan Serra, 1974; serta Cariola dan Sunkel, 1982).
Oleh karena itu, subyek yang perlu dibangun adalah
“bangsa” atau “rakyat” dalam suatu negara (nation
building). Dalam menghadapi tantangan pembangunan,
konsep negara atau bangsa ini perlu dijadikan landasan
untuk mengadakan pembaharuan-pembaharuan.
Pandangan bahwa pembangunan tidak seyogyanya
saja hanya memperhatikan tujuan-tujuan sosial ekonomi,
berkembang luas. Masalah-masalah demokrasi dan hakhak
asasi manusia menjadi pembicaraan pula dalam
kajian-kajian pembangunan (antara lain lihat Bauzon,
1992). Goulet (1977) yang mengkaji falsafah dan etika
pembangunan, misalnya, mengetengahkan bahwa proses
pembangunan harus menghasilkan (1) terciptanya
“solidaritas baru” yang mendorong pembangunan yang
berakar dari bawah (grass-roots oriented), (2) memelihara
keberagaman budaya dan lingkungan, dan (3) menjunjung
tinggi martabat serta kebebasan manusia dan masyrakat.
Dalam pembahasan mengenai berbagai paradigma
yang mencari jalan ke arah pembangunan yang
berkeadilan perlu diketengahkan pula teori pembangunan
yang berpusat pada rakyat. Era pasca industri menghadapi
kondisi-kondisi yang sangat berbeda dari kondisi-kondisi
era industri dan menyajikan potensi-potensi baru yang
penting guna memantapkan pertumbuhan dan
kesejahteraan manusia, keadilan, dan kelestarian
pembangunan (Korten, 1984). Logika yang dominan dari
paradigma ini adalah ekologi manusia yang seimbang
dengan sumber-sumber daya yang utama berupa sumber
daya informasi dan prakarsa kreatif yang tak habishabisnya.
Tujuan utamanya adalah pertumbuhan manusia
yang didefinisikan sebagai perwujudan yang lebih tinggi
dari potensi-potensi manusia. Paradigma ini memberi
peran kepada individu bukan sebagai obyek, melainkan
sebagai pelaku yang menetapkan tujuan, mengendalikan
sumber daya, dan mengerahkan proses yang
mempengaruhi kehidupannya. Pembangunan yang
berpusat pada rakyat menghargai dan mempertimbangkan
prakarsa rakyat dan kekhasan setempat.
Paradigma terakhir dalam pembahasan ini, yang
tidak dapat dilepaskan dari paradigma pembangunan sosial
dan berbagai pandangan di dalamnya yang telah dibahas
terdahulu, adalah paradigma pembangunan manusia.
Menurut pendekatan ini, tujuan utama pembangunan
adalah menciptakan suatu lingkungan yang
memungkinkan masyarakat menikmati kehidupan yang
kreatif, sehat dan berumur panjang. Walaupun tujuan ini
sederhana, namun sering terlupakan oleh keinginan untuk
meningkatkan akumulasi barang dan modal. Banyak
pengalaman pembangunan menunjukkan bahwa kaitan

antara pertumbuhan ekonomi dan pembangunan manusia

tidaklah terjadi dengan sendirinya. Pengalamanpengalaman
tersebut mengingatkan bahwa pertumbuhan
produksi dan pendapatan (wealth) hanya merupakan alat,
sedangkan tujuan akhir dari pembangunan harus
manusianya sendiri.
Menurut pandangan ini, tujuan pokok
pembangunan adalah memperlus pilihan-pilihan manusia
(UI Haq, 1995). Pengertian ini mempunyai dua sisi.
Pertama, pembentukan kemampuan/kapabilitas manusia,
seperti tercemin dalam kesehatan, pengetahuan, dan
keahlian yang meningkat. Kedua, penggunaan kemampuan
yang telah dipunyai untuk bekerja, untuk menikmati
kehidupan, atau untuk aktif dalam kegiatan kebudayaan,
sosial dan politik. Paradigma pembangunan manusia yang
disebut sebagai sebuah konsep yang holistik ini
mempunyai 4 unsur penting, yakni: (1) peningkatan
produktivitas, (2) pemerataan kesempatan, (3)
kesinambungan pembangunan, dan (4) pemberdayaan
manusia.
Konsep ini diprakarsai dan ditunjang oleh United
Nation Development Program (UNDP), yang
mengembangkan Indeks Pembangunan Manusia dan
Human Devlopment Index (HDI). Indeks ini merupakan
indikator komposit/gabungan yang terdiri dari 3 ukuran,
yaitu: kesehatan (sebagai ukuran longevity), pendidikan
(sebagai ukuran knowledge), dan tingkatan pendapatan riil
(sebagai ukuran living standards).
Demikianlah berbagai aliran pemikiran dalam
studi pembangunan, yang berkembang selama ini.
Meskipun konsep pembangunan manusia dapat dianggap
paling lengkap dan merupakan sintesa dari pendekatanpendekatan
sebelumnya, namun tampaknya belum ada satu
pun pendekatan yang dapat memberikan jawaban yang
memuaskan bagi semua orang. Masing-masing ada
kekuatan dan kelemahannya. Dengan demikian,
pendekatan yang terbaik adalah pendekatan yang
disesuaikan pada kebutuhan, kondisi dan tingkat
perkembangan masing-masing negara.
Perkembangan Pemikiran dalam Ilmu Administrasi
Negara
Sebagaimana disiplin ilmu-ilmu lainnya, dan
seperti juga konsep-konsep mengenai pembangunan yang
telah diuraikan di atas, ilmu administrasi negara juga
berkembang. Selama kurang lebih satu abad, administrasi
negara telah mengalami perjalanan yang panjang, dan
sebagai disiplin ilmu mengalami pasang surut.
Berbagai cara dapat digunakan unutk menganalisis
perkembangan konseptual ilmu administrasi negara, antara
lain metode pendekatan matriks loccus dan focus (2 x 2
matrix) dari Golembiewski (1977) yang menghasilkanempat fase dalam perkembangan ilmu administrasi
negara.
Fase-fase tersebut adalah (1) fase perbedaan analitik
politik dari administrasi (2) fase perbedaan konkrit politik
dari admisnistrasi, (3) fase manajemen, dan (4) fase
orientasi terhadap kebijaksanaan publik.
Golembiewski juga mengetengahkan adanya tiga
paradigma komprehensip dalam perkembangan pemikiranpemikiran
ilmu administrasi negara, yakni (1) paradigma
tradisional, (2) paradigma sosial psikologi, dan (3)
paradigma kemanusiaan (humanist/systemic).
Gelombiewski mengajukan kritik terhadap paradigmaparadigma
tersebut yang banyak kelemahannya dan
meramalkan tumbuhnya gejala anti paradigma. Ia
mengetengahkan bahwa yang akan muncul adalah
paradigma-paradigma kecil (mini paradigm)
Nicholas Henry (1995) menggunakan pendekatan
lain. Dengan memperkenalkan pandangan Bailey, bahwa
unutk analisis administrasi negara sebagai ilmu harus
diterapkan empat teori, yaitu teori deskriptif, normatif,
asumtif dan instrumental, Henry mengenali tiga soko guru
pengertian (defining pillras) administrasi negara, yaitu: (1)
perilaku organisasi dan perilaku manusia dalam organisasi
publik, (2) teknologi manajemen dan lembaga-lembaga
pelaksana kebijaksanaan, dan (3) kepentingan publik yang
berkaitan dengan perilaku etis individual dab urasan
publik.
Henry mengetengahkan lima paradigma yang
dalam administrasi negara, yaitu (1) dikotomi
politik/administrasi, (2) prinsip-prinsip administrasi serta
tantangan yang timbul dan jawaban terhadap tantangan
tersebut, (3) administrasi negara sebagai ilmu politik, (4)
administrasi negara sebagai manajemen, (5) administrasi
negara sebagai administrasi negara. Berbagai cara
pendekatan tersebut perlu dipahami oleh pelajar ilmu
administrasi negara.
Sejak kelahairannya, pendekatan ilmu administrasi
negara selalu berhubungan dengan ilmu politik. Bahkan
esai Woodrow Wilson (1887) dalam The Study of Public
Administration yang menjadi cikal bakal ilmu administrasi
merupakan upaya untuk menajamkan fokus bidang studi
politik, yaitu membuat pemisahan antara politik dengan
administrasi. Di tahun-tahun berikutnya ilmu administrasi
diperkuat dengan berkembangnya konsep-konsep
manajemen, seperti manajemen ilmia dari Taylor (1912),
dan organisasi, seperti model organisasi yang disebut
birokrasi dari weber (1922). Namun, dalam konteks
pembahasan ini, perhatian utama diberikan pada
perkembangan pemikiran menuju kelahiran administrasi
pembangunan sebagai sebuah konsep.
Meskipun telah berkembang sebagai bidang studi
tersendiri, administrasi negara masih saja menghadapi
kesulitan untuk memisahkan diri dari ilmu politik. Dalam
perkembangannya kemudian, mulai ada usaha untukmenghindari dari dikotomi plotik-administrasi yang
menandai pandangan-pandangan pada priode sebelumnya
dan memberikan perhatian lebih besar pada sisi
manajemen dari administrasi. Hal ini antara lain dilakukan
oleh White (1926). Berkat White, pendidikan ilmu
administrasi berkembang lebih cepat, dengan bukunya
Introduction to be Theory of Public Administration, yang
selama setengah abad menjadi buku pelajaran (text book)
utama bagi dipsiplin ilmu.
Sementara itu, pendekatan scientific yang dirintis
oleh Taylor (1912) pada masa sebelumnya dan diperkuat
antara lain oleh Fayol (1916) dan Gulick (1937), mulai
memperoleh tandingan dari para teoritis, yang mulai
menerapkan pendekatan hubungan manusia dan ilmu-ilmu
prilaku (behavioral sciences) ke dalam teori-teori
administrasi dan organisasi. Karya Barnard (1938) yang
mengemukakan pandangan mengenai adanya organisasi
informal di samping organisasi formal, merupakan contoh
dan karya monumental yang sampai sekarang menjadi
bahan rujukan yang penting. Selain itu, Maslow (1943)
seorang psikolog, mengetengahkan faktor motivasi dalam
organisasi, yang tidak semata-mata ekonomi, tetapi juga
ada sisi-sisi sosial dan kemanusian lainnya, yang sampai
sekarang juga masih dijadikan acuan.
PD II membawa perubahan yang besar pada
administrasi negara. Program-program sosial yang besar
dan pengendalian mesin perang pada PD II telah
menampilkan administrasi negara pada tataran yang makin
menonjol. Pemikiran yang lahir setelah PD II, yang besar
sekali dampaknya pada perkebangan ilmu administrasi,
ada dari Simon (1947). Ia mengetengahkan pandangan
yang terus melekat dalam perkembangan ilmu ini
selanjutnya, yaitu pada intinya administrasi adalah
pengambilan keputusan. Namun, di lain pihak, Simon juga
mempertanyakan keabsahan administrasi sebagai ilmu
yang berdiri sendiri. Pertanyaan ini memcerminkan
berlanjutnya krisis identitas dalam ilmu administrasi, di
tengah makin majunya ilmu-ilmu sosial lain, yang di
tunjang oleh peralatan analisis yang makin canggih yang
menggunakan pendekatan kuantitatif, khususnya
matematika dan statistika. Kompleksitas kehidupan
manusia serta institusi-institusi kemasyarakatan dan
kenegaraan menyebabkan universalitas dan kemampuan
meramal ilmu administrasi mulai dipertanyakan. Padahal,
keduanya merupakan dasar untuk tegaknya sbuah disiplin
ilmu.
Para pakar administrasi negara berusaha mencari
jalan ke luar. Selain harus mengenali kompleksitas prilaku
manusia, unutk dapat sah menjadi ilmu, menurut Dahl
(1947), administrasi negara harus dapat mengatasi
persoalan nilai atau norma dan berbagai situasi
administrasi, dan memperthitungkan hubungan antara
administrasi negara dengan lingkungan sosialnya. Ia
menegaskan bahwa administrasi sebagai ilmu perlumengembangkan studi-studi perbandingan dalam
administrasi negara, yang memang pada waktu itu sangat
langka sekali.
Upaya mengembangkan studi perbandingan
administrasi negara dilakukan dengan sungguh-sungguh
antara lain dengan dibentuknya Comperative
Administration Group (CAG) pada tahun 1960 oleh para
pakar administrasi, seperti Jhon D. Montgomery, Wiliam
J. Siffin, Dwight Waldo, Geroge F. Grant, Edward W.
Weidner, dan Fred W. Riggs. Dari CAG inilah lahir
konsep administrasi pembangunan (development
administration), sebagai bidang kajian baru. Kelahirannya
didorong oleh kebutuhan membangun administrasi negara
di negara-negara berkembang.
Kritik terhadap prinsip-prinsip administrasi yang
berkembang pada masa sebelumnya (pada masa kaum
reformis dan ortodoks) terus berlangsung, antara lain
datang dari Waldo. Dalam upaya merevitalisasi ilmu
administrasi, ia memprakarsai pertemuan sejumlah pakar
muda ilmu administrasi, unutk mempelajari masalahmasalah
konseptual yang dihadapi ilmu administrasi, dan
berusaha memecahkannya. Pertemuan itu dikenal dengan
nama Minnowbrook Conferency yang diselengarakan di
universitas Syaracuse, Amerika Serikat, tahun 1968.
Sementara itu, makin senter suara-suara yang ingin
mengaitkan administrasi dengan demokrasi, bahkan
demokrasi sudah berkembang menjadi paradigma
tersendiri dalam ilmu administrasi. Penganjurnya antara
lain adalah Ostrom (1973). Perkembang itu juga
melahirkan dorongan untuk menigkatkan desentralisasi
dan makin mendekatkan pelayanan kepada masyarakat.
Kesemua itu menandakan bergulirnya gerakan yang
disebut administrasi negara baru (new public
administration) yang sebelumnya lahir di Minnowbrook
Conferency, yang esensi dan semangatnya masih terus
bergerak hingga kini.
Pada dasarnya administrasi negara abru itu ingin
mengetengahkan bahwa administrasi tidak boleh bebas
nilai dan harus menghayati, memperhatikan, serta
mengatasi masalah-masalah sosial yang mencerminkan
nilai-nilai yang berkembang dalam masyarakat.
Frederickson (1971), seorang pelopor gerakan ini lebih
tegas lagi menyatakan bahwa administrasi negara harus
memasukkan aspek pemerataan dan keadilan sosial (sicial
equity) ke dalam konsep administrasi. Ia bahkan
menegaskan bahwa administrasi tidak dapat netral.
Dengan begitu administrasi negara baru harus mengubah
pola pikir yang selama ini menghambat terciptanya
keadilan sosial. Kehadiran gagasan-gagasan baru itu
menggambarkan lahirnya paradigma baru dalam ilmu
administrasi.
Memasuki dasawarsa 80-an tampil manajemen
publik (public managemant) sebagai bidang studi yang
makin penting dalam administrasi negara. Manajemenpublik yang di masa lalu lebih banyak memberi
perhatian
pada masalah anggaran dan personil telah berkembang
bersama teknologi informasi. Manajemen publik kini juga
mencakup manajemen dalam sistem pengambilan
keputusan, sistem perencanaan, sistem pengendalian dan
pengawasan, serta berbagai aspek lainnya.
Selain itu, dunia juga mengalami perubahan besar.
Runtuhnya komunisme dan munculnya proses globslisasi
telah menimbulkan kebutuhan akan pendekatanpendekatan
baru dalam ilmu-ilmu sosial. Memasuki abad
ke-21, ilmu-ilmu sosial ditantang, unutk mengikuti
kemajuan teknologi yang pesat yang dihasilkan ilmu-ilmu
eksakta, meurmuskan apa dampaknya pada kehidupan
manusia dalam berbagi sisinya, dan bagaimana
mengarahkan agar perkembangan itu menuju ke arah yang
menguntungkan bagi umat manusia.
Dalam era global ini, persaingan dan kerja sama
merupakan tarikan-tarikan besar dalam tata hubungan baru
antar manusia dan antar bangsa. Kualitas hidup manusia
baik secara perorangan maupun sebagai masyarakat
mendapat perhatian yang lebih besar. Karena keterbatasan
sumber alam, lingkungan hidup sudah menjadi faktor yang
harus diperhitungkan dalam setiap disiplin ilmu. Peran
masyrakat dituntut makin besar, dan oleh karena itu
privatisasi, deragulasi, dan debirokratisasi menjadi pola
pemikiran dan pembahsan yang amat berkembang,
termasuk dalam ilmu administrasi.
Pemikiran dalam administrasi yang berkembang
kemudian adalah administrasi yang partisipatif, yang
menempatkan administrasi di tengah-tengah masyrakat
dan tidak di atas atau terisolasi darinya (Montgomery,
1988). Pemikiran ini selain ingin menempatkan
administrasi sebagai instrumen demokrasi, juga mencoba
menggunakan administrasi sebagai alat untuk menyalurkan
aspirasi masyrakat bawah. Implikasi lain dari pemikiran
tersebut adalah bahwa sistem administrasi memiliki
dimensi ruang dan daerah yang penyelenggaraannya juga
dipengaruhi oleh sistem pemerintahan, politik, dan
ekonomi. Sistem pemerintahan yang otoriter mempuyai
implikasi berbeda dengan yang demokratik, demikian juga
sistem pemerintahan negara federal mempunyai implikasi
administratif yang berbeda dengan negara kesatuan.
Kesempatan itu menuntut reorientasi peranan
pemerintah (baca: birokrasi). Drucker (1989) menegaskan
bahwa apa yang dapat dilakukan lebih baik atau sama
baiknya oleh masyrakat, hendaknay jangan dilakukan oleh
pemerintah. Itu tidak berarti bahwa pemerintah harus besar
atau kecil, tetapi pekerjaannya harus efisien dan efektif.
Seperti juga dikemukakan oleh Wilson (1989), birokrasi
tetap diperlukan, tetapi harus tidak birokratis. Osbone dan
Gaebler (1993) mencoba “menemukan kembali
pemerintah”, dengan mengetengahkan konsep

Perkembangan pemikiran dalam ilmu administrasi

terus berlanjut. Perkembangan yang cukup mendasar telah
terjadi dengan munculnay kebijaksanaan publik (public
policy) sebagai paradigma administrasi negara. Di
dalamnya tercakup politik perumusan kebijaksanaan,
teknik analisis kebijaksanaan, serta perencanaan,
pelaksanaan, dan pengawasan kebijaksanaan.
Dari uraian di atas tampak bahwa admisnistrasi
negara modern, baik sebagai ilmu maupun dalam praktik,
terus berkembang, baik di negara berkembang (sebagai
administrasi pembangunan) maupun di negara maju
dengan berbagai gerakan pembaharuan. Demikian juga
terlihat bahwa ada Konvergensi dari pemikiran-pemikiran
yang melahirkan berbagai konsep pembangunan dengan
pendangan-pandangan dalam ilmu administrasi yang
mengarah pada makin terpusatnya perhatian pada aspek
manusia serta nilai-nilai kemanusian yang tercemin dalam
berbagai pendekatan yang sedang berkembang. Dengan
demikian, berkembang pula pikiran-pikiran mengenai etika
administrasi yang sekarang telah menjadi kajian tersendiri
dalam ilmu administrasi. Mengingat pentingnya peran
etika dalam administrasi pembangunan, perkembangan
pemikiran dan kerangka teorinya dibahas tersendiri berikut
ini.
Etika Administrasi
Etika dan Administrasi
Dunia etika adalah dunia filsafat, nilai,dan norma.
Dunia administrasi adalah dunia keputusan dan tindakan.
Etika bersifat abstrak dan berkenan dengan persoalan baik
dan buruk, sedangkan administrasi adalah konkrit dan
harus mewujudkan apa yang diinginkan (get the job done).
Pembicaraan tentang etika dalam administrasi adalah
bagaimana mengaitkan keduanya, bagaimana gagsangagasan
administrasi--seperti ketertiban,efesiensi,
kemanfaatan, produktivitas-dapat menjealaskan etika
dalam praktiknya, dan bagaimana gagasan-gagasan dasar
etika—mewujudkan yang baik dan menghindari yang
buruk dapat menjelaskan hakikat administrasi.
Sejak dasawarsa tahun 1970-an, etika administrasi
telah menjadi bidang studi yang berkembang pesat dalam
ilmu administrasi. Nicholas Henry (1995) berpandangan
ada tiga perkembangan yang mendorong berkembangnya
konsep etika dalam ilmu administrasi, yaitu (1) hilangnya
dikotomi politik-administrasi, (2) tampilnya teori-teori
pengambilan keputusan di mana masalah prilaku manusia
menjadi tema sentral dibandingkan dengan pendekatan
sebelumnya, seperti rasionalitas dan efisiensi, (3)
berkembangnya pandangan-pandangan pembaharuan, yang
disebut counterculture critique, termasuk di dalamnya
kelompok administrasi negara baru seperti yang telah
dikemukakan di atas.

Kajian-kajian mengenai etika administrasi masih

berlangsung hingga saat ini, masih belum terkristalisasi.
Hal ini mencerminkan uapya untuk menetapkan identitas
ilmu administrasi, yang sebagai dipsiplin ilmu bersifat
elektif dan terkait erat dengan dunia praktik, tidak dapat
tidak terus berkembang mengikuti perkembangan zaman.
Untuk kepentingan pembahasan di sini diikuti
jejak Rohr (1989), pakar masalah etika dalam birokrasi,
yang menggunakan etika dan moral dalam pengertian yang
kurang lebih sama, meskipun untuk kepentingan
pembahasan lain, misalnya dari sudut filsafati, memang
ada perbedaan. Rohr menyatakan: For the most part, I
shaal use the words “ethics” and “morals”
interchangeably. Although there may be nuances and
shades of meaning that differentiate these words, they are
derived etymologically from Latin and Greek words with
the same meaning. Berbagai kepustakaan dan kamus
menunjukkan kata etika berasal dari Yanani ethos yang
artinya kebiasaan atau watak; dan moral, dari kata Latin
mos (atau mores untuk jamak) yang artinya juga kebiasaan
atau cara hidup.
Walaupun etika administarasi sebagai subdisiplin
baru berkembang kemudian, namun masalah kebaikan dan
keburukan sejak awal telah menjadi bagian dari
pembahasan dalam administrasi. Misalnya, konsep
birokrasi dari Weber, dengan konsep hirarki dan birokrasi
sebagai profesi, mencoba menunjukkan birokrasi yang
baik dan benar. Begitu juga upaya Wilson untuk
memisahkan politik dari administrasi. Bahkan konsep
manajemen ilmiah dari Taylor dapat dipandang sebagai
upaya ke arah itu. Cooper (1990) justru menyatakan bahwa
nilai-nilai adalah jiwa dari administrasi negara. Sedangkan
Frederickson (1994) mengatakan nilai-nilai menempati
setiap sudut administrasi. Jauh sebelum itu Waldo (1948)
menyatakan, siapa yang mempelajari administrasi berarti
telah mempelajari nilai, dan siapa yang mempraktikkan
administrasi berarti mempraktikkan alokasi nilai-nilai.
Peran etika dalam administrasi mengambil wujud
yang lebih terang belakangan ini saja, ya kni kurang lebih
dalam dua dasawarsa terakhir ini. Masalah etika ini
terutama lebih ditampilkan oleh kenyataan bahwa
meskipun kekuasaan ada di tangan mereka yang
memegang kekuasaan politik (political masters), namun
administrasi juga memiliki kewenangan yang secara umum
disebut discretionary power. Persoalannya sekarang adalah
apa jaminan dan bagaimana menjamin kewenangan itu
digunakan secara “benar” dan tidak secara “salah” atau
secara baik dan tidak secara buruk. Banyak pembahasan
dalam kepustakaan dan kajian subdisiplin etika
administrasi yang merupakan upaya untuk menjawab
pertanyaan itu. Etika tentu bukan hanya masalah
administrasi negara. Ia masalah manusia dan kemanusiaan,
dan karena itu sejak lama sudah menjadi bidang studi ilmu
falsafat dan juga dipelajari dalam semua bidang ilmusosial. Di bidang administrasi, etika juga tidak
terbatas
hanya pada administrasi negara, tetapi juga dalam
administrasi niaga, yaitu antara lain disebut sebagai
business ethics.
Di bidang administrasi negara, masalah etika
dalam birokrasi menjadi keprihatinan (concern) yang
sangat besar, karena perilaku birokrasi mempengaruhi
bukan hanya dirinya, tetapi masyarakat banyak. Selain itu,
birokrasi juga bekerja atas dasar kepercayaan, karena
seorang birokrat bekerja untuk negara dan berarti juga
untuk rakyat. Wajarlah apabila rakyat mengharapkan
adanya jaminan bahwa para birokrat yang dibiayanya
harus mengabdi kepada kepentingan umum menurut
standar etika yang selaras dengan kedudukannya.
Selain itu, tumbuh pula keprihatinan bukan saja
terhadap individu – individu para birokrat tetapi terhadap
organisasi sebagai sebuah sistem yang cenderung
mengesampingkan nilai – nilai. Apalagi birokrasi modern
cenderung bertambah besar dan bertambah luas
kewenangannya. Appleby (1952) termasuk orang yang
paling berpengaruh dalam studi masalah ini. Ia mencoba
mengaitkan nilai – nilai demokrasi dengan birokrasi dan
melihat besarnya kemungkinan untuk memadukannya
secara serasi. Namun, Appleby mengakui bahwa dalam
praktiknya yang terjadi adalah kebalikannya. Ia membahas
patologi birokrasi yang memperlihatkan bahwa birokrasi
melenceng dari keadaan yang seharusnya. Golembiewski
(1989, 1993) yang juga merujuk pada pandangan Appleby,
selanjutnya mengatakan bahwa selama ini organisasi selalu
dilihat sebagai masalah teknis dan bukan masalah moral,
sehingga timbul berbagai persoalan dalam bekerjanya
birokrasi pemerintah. Hummel (1977, 1982, 1987)
mengritik birokrasi rasional ala Weber dengan mengatakan
bahwa birokrasi yang disebut sebagai bentuk organisasi
yang ideal, telah merusak dirinya dan masyarakatnya
dengan ketiadaan norma – norma, nilai – nilai dan etika
dan masyarakatnya dengan ketiadaan norma – norma, nilai
– nilai, dan etika yang berpusat pada manusia. Sementara
Hart (1994) antara lain mengungkapkannya sebagai
berikut : … For too long, the management orthodoxy has
taken as axiomatic the proposition that “good systems will
produce good people,” and that ethical problems will yield
to better systems design. But history is clear that a just
society depends more upon the moral trustworhiness of its
citizens and its leaders than upon structures designed to
transform ignoble actions into socially useful results.
Systems are importany, but good character is more
important. As a result, management scholars and
practitioners are giving increasing attention to
administrative ethics…

Pendekatan
Secara garis besar ada dua pendekatan yang dapat
diketengahkan untuk mewakili banyak pandangan
mengenai administrasi negara yang berkaitan dengan etika,
yaitu (1) pendekatan teleologi, dan (2) pendekatan
deontologi.
Pertama, pendekatan teleologi. Pendekatan
teleologi terhadap etika administrasi berpangkal tolak
bahwa apa yang baik dan buruk atau apa yang seharusnya
dilakukan oleh administrasi, acuan utamanya adalah nilai
kemanfaatan yang akan diperoleh atau dihasilkan, yakni
baik atau buruk dilihat dari konsekuensi keputusan atau
tindakan yang diambil. Dalam konteks administrasi
negara, pendekatan teleologi mengenai baik dan buruk ini,
diukur antara lain dari pencapaian sasaran kebijaksanaan –
kebijaksanaan – kebijaksanaan publik (seperti
pertumbuhan ekonomi, pelayanan kesehatan, kesempatan
untuk mengikuti pendidikan, kualitas lingkungan),
pemenuhan pilihan – pilihan masyarakat atau perwujudan
kekuasaan organisasi, bahkan kekuasaan perorangan kalau
itu menjadi tujuan administrasi.
Pendekatan ini terdiri atas berbagai kategori, tetapi
ada dua yang utama. Pertama adalah ethical egoism, yang
berupaya mengembangkan kebaikan bagi dirinya. Yang
amat dikenal disini adalah Niccolo Machaveavelli, seorang
birokrat di Itali pada abad ke-15, yang menganjurkan
bahwa kekuasaan dan survival pribadi adalah tujuan yang
benar untuk seorang administrator pemerintah. Kedua
adalah utilitarianism, yang pangkal tolaknya adalah prinsip
kefaedahan (utility), yaitu mengupayakan yang terbaik
untuk sebanyak – banyaknya orang. Prinsip ini sudah
berakar sejak lama, terutama pada pandangan – pandangan
abad ke-19, antara lain dari Jeremy Bentham dan John
Stuart Mills. Namun, di antara keduanya yaitu egoism dan
utilitarianism, tidak terdapat jurang pemisah yang tajam
karena merupakan suatu kontinuum, yang di antaranya
dapat ditempatkan, misalnya, pandangan Weber bahwa
seorang birokrat sesungguhnya bekerja untuk kepentingan
dirinya sendiri pada waktu ia melaksanakan perintah
atasanya, yang oleh Chandler (1994) disebut sebagai a
disguise act of ego.
Namun, dapat diperkirakan bahwa dalam masa
modern dan pasca modern ini pandangan utilitarianism
dari kelompok pendakatan teleologis ini memperoleh lebih
banyak perhatian. Dalam pandangan ini yang amat pokok
adalah bukan memperhatikan nilai – nilai moral, tetapi
konsekuensi dari keputusan dan tindakan administrasi itu
bagi masyarakat. Kepentingan umum (public interest)
merupakan ukuran penting menurut pendekatan ini. Disini
ditemui berbagai masalah, antara lain :
(1) Siapa yang menentukan apakah sesuatu
sasaran, ukuran atau hasil yang dikehendaki didasarkan
kepentingan umum, dan bukan kepentingan si pengambilkeputusan, atau kelompoknya, atau kelompok
yang ingin
diuntungkan.
(2) Di mana batas antara hak perorangan dengan
kepentingan umum. Jika kepentingan umum
mencerminkan dengan mudah kepentingan individu, maka
masalahnya sederhana. Namun, jika ada perbedaan tajam
antara keduanya, maka akan timbul masalah yang lebih
rumit.
(3) Bagaimana membuat perhitungan yang tepat
bahwa langkah – langkah yang dilakukan akan
menguntungkan kepentingan umum dan tidak merugikan.
Hal ini penting karena kekuatan dari pendekatan
(utilitarianism) ini adalah bahwa karena kekuatan dari
pendekatan manfaat yang sebesar – besarnya dan kerugian
yang sekecil – kecilnya, untuk kepentingan masyarakat
secara keseluruhan. Atau dengan kata lain efisiensi.
Salah satu jawaban yang juga berkembang adalah
apa yang disebut pilihan (public choice) suatu teori yang
berkembang atas dasar prinsip – prinsip ekonomi.
Pandangan ini berpangkal pada pilihan – pilihan
perorangan (individual choices) sebagai basis dari langkah
– langkah politik dan administratif. Memaksimalkan
pilihan – pilihan individu merupakan pandangan teleologis
yang paling pokok dengan mengurangi sekecil mungkin
biaya atau beban dari tindakan kolektif terhadap individu.
Konsep ini berkaitan erat dengan prinsip – prinsip
ekonomi pasar dan partisipasi masyarakat dalam
pengambilan keputusan. Dengan sendirinya akan ada
konflik dalam pilihan – pilihan tersebut, dan bagaimana
mengelola konflik – konflik itu merupakan tantangan
pokok bagi administrasi dalam merancang dan mengelola
badan – badan dan program – program publik.
Tidak semua pihak merasa puas dengan
pendekatan – pendekatan tersebut. Munculnya pandangan
– pandangan mengenai etika administrasi menjelang akhir
abad ke 20 ini justru berkaitan erat dengan upaya
menundukkan etika atau moral sebagai prinsip utama
(guiding principles) dalam administrasi. Hal ini merupakan
tema dari pendekatan yang kedua, yaitu pendekatan
deontologi.
Pendekatan ini berdasar pada prinsip – prinsip
moral yang harus ditegakkan karena kebenaran yang ada
dalam dirinya, dan tidak terkait dengan akibat atau
konsekuensi dari keputusan atau tindakan yang dilakukan.
Asasnya adalah bahwa proses administrasi harus
berlandaskan pada nilai – nilai moral yang mengikat.
Pendekatan inipun, tidak hanya satu garisnya. Yang amat
mendasar adalah pandangan yang bersumber pada falsafah
Immanuel Kant (1724-1809), yaitu bahwa moral adalah
imperatif dan kategoris, yang tidak membenarkan
pelanggaran atasnya untuk tujuan apapin, meskipun karena
itu masyarakat dirugikan atau jatuh korban.

Berbeda dengan pandangan Kantian tersebut,

adapula pandangan relativisme dalam moral dan
kebudayaan, yang menolak kekuatan dan absolutisme
dalam memberi nilai pada moral. Menurut pandangan ini
suatu peradaban atau kebudayaan akan menghasilkan
sistem nilainya sendiri yang dapat tapi tidak harus selalu
sama dengan peradaban atau kebudayaan lain. Dari pokok
pikiran tersebut berkembang pandangan – pandangan yang
disebut situalionism yang bertentangan dengan paham
universalism. Situation ethics ini intinya adalah bahwa
determinan dari moralitas yang ditetapkan senantiasa
terkait dengan situasi tertentu.
Dalam dunia praktik, yang menjadi dua
administrasi, masukkan nilai – nilai moral ke dalam
administrasi meruapakan upaya yang tidak mudah, karena
harus mengubah pola pikir yang sudah lama menjiwai
administrasi, seperti yang dicerminkan oleh paham
utilitarianism. Oleh karena memang per definisi
administrasi adalah usaha bersama untuk mencapai suatu
tujuan, maka pencapaian tujuan itu merupakan nilai utama
dalam administrasi selama ini.
Selanjutnya, Fox (1994) mengetengahkan tiga
pandangan yang menggambarkan pendekatan deontologi
dalam etika administrasi ini. Pertama, pandangan
mengenai keadilan sosial, yang muncul bersama
berkembang konsep administrasi negara baru (antara lain
Frederickson dan Hart, 1985). Seperti telah diungkapkan
di atas, menurut pandangan ini administrasi negara
haruslah secara pro-aktif mendorong terciptanya
pemerataan atau keadilan sosial (Social equity).
Pandangan ini tidak lepas dari pengaruh John Rawls
(1971), dengan Theory of Justice-nya yang menjadi
rujukan dari berbagai teori pemerataan dan keadilan sosial.
Mereka melihat bahwa masalah yang dihadapi oleh
administrasi negara modern adalah adanya
ketidakseimbangan dalam kesempatan. Sehingga mereka
yang kaya, memiliki pengetahuan, dan terorganisasi
dengan baik memperoleh posisi yang senantiasa
menguntungkan dalam negara. Dengan lain perkataan,
secara etika, administrasi harus membantu yang miskin,
yang kurang memiliki pengetahuan dan tidak terorganisasi.
Pandangan ini cukup berkembang meskipun didunia
akademik banyak juga yang mengkritiknya. Kedua, apa
yang disebut regime values atau regime norms. Pandangan
ini bersumber dari Rohr (1989), yang berpendapat bahwa
etika administrasi negara harus mengacu kepada nilainilai
yang melandasi keberadaan negara yang
bersangkutan. Dalam hal ini ia merujuk pada konstitusi
Amerika yang harus menjadi landasan etika administrasi
dinegara itu. Ketiga, tatanan moral universal atau
universal moral order (antara lain Denhardt, 1988, 1994).
Pandangan ini berpendapat ada nilai-nilai moral yang
bersifat universal yang menjadi pegangan bagi
administrator publik. Masalah disini adalah nilai-nilai
moral itu sendiri banyak dipertanyakan karena beragamsumbernya dan juga beragam kebudayaan serta
peradabannya seperti telah diuraikan diatas.
Berkaitan dengan itu, belakangan ini banyak
kepustakaan etika administrasi yang membahas dan
mengkaji etika kebajikan (ethics of virtue). Etika ini
berbicara mengenai karakter yang dikehendaki dari
seorang administrator. Konsep ini merupakan koreksi
terhadap paradigma yang berlaku sebelumnya dalam
administrasi, yaitu etika sebagai aturan (ethics as rules),
yang dicerminkan dalam struktur organisasi dan fungsifungsi
serta prosedur, termasuk sistem insentif dan
disinsentif serta sanksi-sanksi berdasarkan aturan.
Pandangan etika kebajikan bertumpu pada
karakter individu. Pandangan ini, seperti juga pandangan
administrasi negara baru, bersumber dari konferensi
Minnowbrook di New York pada akhir dasawarsa 1960-
an, yang ingin memperbaharui dan merevitalisasi bidang
studi administrasi negara. Nilai-nilai kebajikan inilah yang
diharapkan dapat mengendalikan peran seseorang di dalam
organisai sehingga pencapaian tujuan organisasi senantiasa
berlandaskan nilai-nilai moral yang sesuai dengan
martabat kemanusiaan.
Tantangan selanjutnya adalah menemukan apa
saja nilai-nilai kebajikan itu, atau lebih tepatnya lagi nilainilai
mana yang pokok (cardinal value), dan mana yang
menjadi turunan (derivative) dari nilai-nilai pokok itu.
Frankena (1973) misalnya mengatakan many moralists,
among them schopenbouer, have taken benevolence and
justice to be the cardinal moral virtues, as I WOULD . It
seems to me that all of the usual virtues (such as love,
courage, temperance, honesty, gratitude, and
considerateness), at least insofar as they are moral virtues,
can be derived from these two. Hart mengatakan bahwa
kebajikan utama itu adalah eudaimonia dan benevolence.
Yang dimaksud dengan eudaimonia menurut Hart adalah
konsep bahwa all individuals are born with unique
potentialities and the purpose of life is to actualize them in
the world. These potentialities involve, first, moral virtues
and, second, our unique individual talents. With respect to
morality, eudaimonia cannot involve harming either self or
others, as the prefix”eu”, or “good”, makes clear.
Sedangkan benevolence diartikannya sebagai the love of
other.
Selanjutnya administrator yang baik (virtuous
administrator) adalah yang berusaha, seperti dikatakan
Hart (1994), agar kebajikan menjadi sentral dalam
karakternya sendiri, yang akan membimbing perilakunya
dalam organisasi. Tidak berhenti disitu saja, administrator
yang baik berkewajiban moral untuk mengupayakan agar
kebajikan juga menjadi karakter mereka yang bekerja
dibawahnya. Namun, dinyatakannya pula bahwa kebajikan
tidak bisa dipaksakan kepada yang lain karena kebajikan
berasal dari diri masing – masing individu (voluntary
observance). Ia menekankan bahwa virtue does not yieldto social engineering. Disini Hart
mengetengahkan
pentingnya pendidikan kebajikan sejak dini, serta
dilancarkannya kebijaksanaan program, praktik – praktik
yang mendorong berkembangnya nilai – nilai kebajikan
dalam organisasi. Akhirnya, yang teramat penting adalah
keteladanan. Ia sendiri mengakui tidak ada orang yang
dapat mencapai tingkat kebajikan ideal, karena itu dalam
etika kebajikan yang penting adalah proses untuk
menginternalisasikannya dibandingkan dengan hasilnya.
Etika Perorangan dan Etika Organisasi
Dalam membahas etika dalam organisasi,s
ejumlah pakar membedakan antara etika perorangan
(personal ethics) dan etika organisasi. Etika perorangan
menentukan baik atau buruk perilaku individual seseorang
dalam hubungannya dengan orang lain dalam organisasi.
Etika organisasi menetapkan parameter dan merinci
kewajiban – kewajiban (obligations) organisasi, serta
menggariskan konteks tempat keputusan – keputusan etika
perorangan itu dibentuk (Vasu, Stewart dan Garson, 1990).
Menjadi tugas para pengkaji organisasi untuk memahami
lebih dalam hakikat etika perorangan dan etika organisasi
serta interaksinya.
Nilai – nilai kebajikan yang diuraikan diatas
adalah etika perorangan yang harus dimiliki siapa saja,
bahkan dalam pandangan ilmu administrasi, justru harus
dimiliki oleh mereka yang menjadi pengabdi masyarakat
(public servants).
Dalam menganalisis etika perorangan dari kaca
mata ilmu administrasi, Rohr (1983) membaginya dalam
kelompok metaetika (studi mengenai dasar – dasar ini ia
memasukkan etika profesional. Etika profesional lebih
sempit dibandingkan dengan etika profesional. Etika
profesional lebih sempit dibandingkan dengan etika
perorangan yang berlaku untuk semua itu. Etika
profesional berkaitan dengan pekerjaan seseorang. Oleh
karena itu, etika profesional berlaku dalam suatu kerangka
yang diterima oleh semua yang secara hukum atau secara
moral mengikat mereka dalam kelompok profesio yang
bersangkutan. Etika profesional pada profesi tertentu
dilembagakan dalam kode etik. Misalnya, kode etik untuk
dokter, hakim, pengacara, wartawan, arsitek, pegawai
negeri, periklanan, dan sebagainya. Kode etik itu ada yang
diperkuat oleh sistem hukum, atau mengikat secara sosial
dan kultural, sehingga mengikat secara moral.
Administrasi Pembangunan
Setelah membahas berbagai pengertian dasar dan
perkembangan pemikiran dalam konsep pembangunan dan
administrasi dapatlah kiranya diperoleh pemahaman yang
lebih jelas mengenaiAdministrasi pembangunan berkembang karena
adanya kebutuhan di negara – negara yang sedang
membangun untuk mengembangkan lembaga – lembaga
dan pranata – pranata sosial, politik, dan ekonominya, agar
pembangunan dapat berhasil. Dari sudut praktik, dan
ekonominya, agar pembangunan merangkum dua kegiatan
besar dalam satu kesatuan pengertian, yakni administrasi
dan pembangunan. Perkembangan administrasi
pembangunan, baik dalam tataran teoritik maupun dalam
praktik, mengikuti perkembangan pemikiran studi
administrasi, khususnya administrasi negara dan studi
pembangunan. Oleh karena itu, upaya untuk memahami
administrasi pembangunan perlu dimulai dengan
pemahaman mengenai administrasi dan pembangunan,
sebagaimana telah diupayakan pada awal bab ini.
Sebagai bidang studi, administrasi pembangunan
berkembang dari studi administrasi perbandingan
(comparative administration), yang merupakan upaya
untuk menyegarkan kembali ilmu administrasi, dan untuk
menyegarkan kembali ilmu administrasi, dan untuk
menyempurnakan sistem administrasi di negara – negara
tersebut. Perkembangan ilmu administrasi pembangunan
didorong oleh lembaga internasional terutama Perserikatan
Bangsa – Bangsa dan badan – badannya, serta badan –
badan pemerintah di negara maju, yang berupaya
membantu negara – negara berkembang dalam
pembangunannya.
Administrasi pembangunan bersumber dari
administrasi negara. Dengan demikian, kaidah – kaidah
umum administrasi negara berlaku pula pada administrasi
pembngunan. Namun administrasi pembangunan memberi
perhatian lebih luas daripada hanya membahas
penyelenggaraan administrasi pemerintahan dalam
pengertian umum, seperti memelihara keamanan, hukum
dan ketertiban, mengumpulkan pajak, memberikan
pelayanan publik, dan menyelenggarakan hubungan
dengan negara lain. Administrasi pembangunan bersifat
dinamis dan inovatif, karena menyangkut upaya
mengandalkan perubahan – perubahan sosial. Dalam
upaya itu administrasi pembangunan sangat
berkepentingan dan terlibat dalam pengerahan sumber
daya dan pengalokasiannya untuk kegiatan pembangunan
(Katz, 1971).
Perbedaan tersebut kini tidak terlalu tajam lagi
karena pada dasarnya administrasi negara modern juga
menghendaki perubahan dalam dirinya dan ingin
memprakarsai pembaharuan lingkungan sosialnya, seperti
tercermin dalam paradigma administrasi negara baru.
Perbedaannya mungkin terletak pada di mana
diterapkannya konsep itu. Administrasi pembangunan
adalah untuk negara berkembang, dan umumnya tidak
diterapkan di negara maju, meskipun administrasi negara
di negara maju juga secara aktif terlibat dalam upaya
memperbaiki diri dan kehidupan masyarakatnya. Dengan hakikat administrasi pembangunandemikian,
latar belakang perbedaan antara keduanya
terletak pada dua aspek : (1) tingkat perkembangan sosial
ekonomi dan sosial politik sebagai ukuran kemajuan; dan
(2) lingkungan budaya yang mempengaruhi perkembangan
sistem nilai serta penerapan sasaran – sasaran
pembangunan.
Di negara maju, peranan pemerintah relatif kecil,
karena insitusi – institusi masyarakat telah berkembang
maju. Bahkan pemerintah yang kecil dans edikit
keterlibatannya lebih dikehendaki. Sebaliknya, di negara
berkembang, dengan segala kekurangannya, pemerintah
adalah institusi yang paling maju. Oleh karena itu,
tanggung jawab pembangunan terutama berada di pundak
pemerintah (administrasi negara). Institusi lain, seperti
usaha swasta, pada umumnya belum berkembang.
Dengan demikian, adanya sistem administrasi
negara yang mampu menyelenggarakan pembangunan
menjadi prasyaratan bagi berhasilnya pembangunan. Di
lain pihak, sistem pemerintahan di negara – negara
berkembang pada awal kemerdekaanya, umumnya
mempunyai ciri – ciri sebagai berikut :
Pertama, kelembagaannya mewarisi sistem
administrasi kolonial yang sangat terbatas cakupannya,
karena tujuan pemerintahan kolonial bukan memajukan
bangsa jajahan, tetapi mengeksploitasinya. Kedua, sumber
daya manusianya terbatas dalam kualitas. Jabatan banyak
diisi oleh orang – orang yang tidak memenuhi persyaratan
yang dibutuhkan untuk jabatan itu. Ketiga, kegiatan sistem
pemerintahan terutama untuk menyelenggarakan fungsi –
fungsi pemerintahan yang bersifat umum atau rutin, dan
tidak berorientasi kepada pembangunan.
Membangun sistem administrasi tradisional
menjadi sistem administrasi modern yang mampu
menyelenggarakan pembangunan merupakans alah satu
tujuan administrasi pembangunan. Berbagai ahli
memberikan berbagai batasan dan pengertian mengenai
administrasi pembangunan. Pada dasarnya,a dministrasi
pembangunan adalah bidang studi yang mempelajari
sistem administrasi negara di negara yang sedang
membangun serta upaya untuk meningkatkan
kemampuannya. Ini berarti dalam studi dan praktik
administrasi pembangunan diperlukan adanya perhatian
dan komitmen terhadap bilai – nilai yang mendasari dan
perlu diwujudkan menjadid asar etika birokrasi.
Dengan demikian ada dua sisi dalam batasan
pengertian administrasi pembangunan tersebut. Pada sisi
pertama tercakup upaya untuk mengenali peranan
administrasi negara dalam pembangunan, atau dengan kata
lain administrasi dari proses pembangunan, yang
memebdakannya dengan administrasi negara dalam
pengertian umum. Pada sisi kedua tercakup kehendak
untuk mempelajari dengan cara bagaimana membangun
administrasi negara dan tugas pembangunan. Namun, takkurang pentingnya adalah perhatian dan
komitmen
terhadap kepentingan publik yang dapat menjadi ukuran
bagi kredibilitas dan akuntabilitasnya.
Kedua sisi administrasi pembangunan tersebut
akan dibahas lebih lanjut dalam bab – bab berikutnya.
Namun sebelum sampai kepada pembahasan lebih lanjut
perlu kiranya diketengahkan dua aspek penting dalam
administrasi pembangunan, yaitu aspek atau dimensi ruang
(spatial dimension of development administration) dan
kebijaksanaan publik.
Dimensi Spesial dalam Administrasi Pembangunan
Pembangunan suatu abngsa yang jumlah
penduduknya besar dan wilayahnya luas pada dasarnya
dilakukan melalui tiga pendekatan yakni pembangunan
makro, sektoral dan regional. Pembangunan makro
mencakup sasaran – sasaran dan upaya – upaya pada
lingkup nasional, yang pencapaiannya merupakan hasil
dari upaya – upaya pada tingkat sektoral dan regional
(Kartasasmita, 1996d). Ketiga pendekatan tersebut
mempunyai implikasi administratif yang berbeda, sesuai
lingkup dan kewenangan amsing – masing dalam rangka
penyelenggaraan negara dan pembangunan. Dari sisi inilah
dimensi ruang dan daerah menajdi penting artinya dalam
administrasi pembangunan dan administrasi pembangunan
daerah menjadi penting dalam rangka pembangunan
nasional.
Pertimbangan dimensi ruang dan daerah dalam
administrasi pembangunan memiliki cara pandang atau
pendekatan (Heaphy, 1971). Cara pandang pertama
menyebutkan bahwa dimensi ruang dan daerah dalam
perencanaan pembangunan adalah perencanaan
pembangunan bai suatu kota, daerah, ataupun wilayah.
Pendekatan ini memandang kota, daerah, atau wilayah
sebagi suatu maujud (entity) bebas yang
pengembangannya tidak terikat dgh kota, daerah, atau
wilayah lain,s ehingga penekanan perencaanaanya
mengikuti pola yang lepas dan mandiri (independent).
Cara pandang kedua melihat bahwa pembangunan di
daerah merupakan bagian dari pembangunan nasional.
Perencanaan pembangunan daerah, dalam pednekatan ini
merupakan pola perencanaan pada suatu jurisdiksi ruang
atau wilayah tertentu yang dapat digunakan sebagai bagian
dari pola perencanaan pembangunan nasional. Yang ketiga
adalah cara pandang yang melihat bahwa perencanaan
pembangunan daerah adalah instrumen bagi penentuan
alokasi sumber daya pembangunan dan lokasi kegiatan di
daerah yang telah direncanakan secara terpusat yang
berguna untuk mencegah terjadinya kesenjangan ekonomi
antar daerah.
Kebijaksanaan yang menyangkut dimensi ruang
dalam administrasi pembangunan dipengaruhi oleh banyak
faktor, disamping sistem pemerintahan, politik, danekonomi sebagaimana disebutkan diatas, juga oleh
pandangan eideologi, kemampuan sumber daya manusia
did aerah, pengelompokan wilayah, perubahan sosial, dan
lain sebagainya. Implikasi aspek ruang yang meliputi
tingkat pembangunan daerah, lokasi, mobilitas penduduk
dan penyebarannya, serta budaya daerah, memiliki
hubungan dan keterkaitan yang sangat erat dengan
pembangunan ekonomi. Untuk itu, administrasi
pembangunan, dalam kaitannuya dengan dimensi ruang
dan daerah harus dapat mencari jawaban tentang
bagaimana pembangunan dapat tetap menjaga kesaruan
dan persatuan, tetapi dengan memberikan kewenangan dan
tanggung jawab yang cukup pada daerah dan
masyarakatnya.
Ada beberapa aspek dari dimensi ruang dand aerah
yang berkaitan dengan administrasi pembangunan daerah.
Aspek pertama adalah regionalisasi atau perwilayahan.
Regionalisasi, sebagai bagian dari upaya mengatasi aspek
ruang dalam pembangunan, memberikan keuntungan
dalam mempertajam fokus dalam lingkup ruang yang jauh
lebih kecil dalam suatu negara. Tidak ada rumusan baku
dan pasti yang dapat digunakan dalam pengelompokan
atau penggolongan suatu wilayah. Namun, wilayah disini
umumnya dimaksudkan sebagai suatu wujud (entity)
politik dan pemerintahan,a rtinya unit – unit wilayah
pemerintah sesuai dengan tingkatannya, baik bersifat
otonom atau administratif. Unit – unit wilayah dapat
dibentuk karena alasan historis, geografis, kondisi
ekonomi[, atau latar belakang sosial budaya (Kartasasmita,
1996d). aspek kedua, yaitu ruang, akan tercermin dalam
penataan ruang. Tata ruang pada hakikatnya merupakan
lingkungan fisik yang mempunyai hubungan organisatoris
/ fungsional antara berbagai macam obyek dan manusia
yang terpisah dalam ruang – ruang (Rapoport, 1980). Di
dalam tata ruang terdapat suatu distribusi dari tindakan
manusia dan kegiatannya untuk mencapai tujuan
sebagaimana dirumuskan sebelumnya. Tata ruang dalam
hal ini, menurut Wetzing (1978), merupakan jabataran dari
suatu produk perencanaan fisik, konsepsi tata rung ini
tidak hanya menyangkut suatu wawasan yang disebut
wawasan spesial, tetapi menyangkut pula aspek – aspek
non spasial atau a-spasial (Foley, 1970). Hal ini didasarkan
pada kenyataan bahwa struktur fisiks angat ditentukan dan
dipengaruhi oleh faktor – faktor nonfisik seperti organisasi
fungsional, pola sosial budaya, dan nilai kehidupan
komunitas (Porteous, 1981).
Penataan ruang secara umum memiliki pengertian
sebagai suatu proses yang meliputi proses perencanaan,
pelaksanaan atau pemanfaatan tata ruang, dan
pengendalian pelaksanaan atau pemanfaatan ruang yang
terkait satu dengan lainnya. Berdasarkan konsepsi ini,
penataan ruang dapat disebutkan secara lebih spesifik
sebagai upaya mewujudkan tata ruang yang terencana,
dengan memperhatikan keadaan lingkungan alam,
lingkungan buatan, lingkungan sosial, interaksi antarlingkungan, tahapan dan pengelolaan pembangunan,
serta
pembinaan kemampuan kelembagaan dan sumber daya
manusia yang ada dan tersedia, dengan selalu mendasarkan
pada kesatuan wilayah nasional dan ditujukan bagi sebesar
– besarnya kemakmuran rakyat, memelihara lingkungan
hidup, dan diarahkan untuk mendukung upaya pertahanan
keamanan. Jadi, dalam konteks ini, pengelolaan ruang
dalam dimensi administratif adalah upaya
mengoptimasikan sumber daya untuk pembangunan
(Kartasasmita, 1995d).
Aspek ketiga adalah otonomi daerah. Amsyarakat
dalam suatu negara tidak hanya tinggal dan berada di pusat
pemerintahan, tetapi juga di tempat – tempat yang jauh dan
terpencil dari pusat pemerintahan. Jika kewenangan dan
penguasaan pusat atas sumber daya menjadi terlalu besar,
maka akan timbul konflik atas penguasaan sumber –
sumber daya tersebut. Untuk menjaga agar konflik tersebut
tidak terjadi dan meletakkan kewenangan pada masyarakat
dalam menentukan nasib sendiri sesuai dengan prinsip
kedaulatan rakyat maka diterapkan prinsip ekonomi.
Melalui otonomi diharapkan upaya meningkatkan
kesejahteraan masyarakat did aerah menjadi lebih efektif.
Dimensi administratif yang berkaitan dengan
otonomi adalah sentralisasi. Desentralisasi pada dasarnya
adalah penataan mekanisme pengelolaan kebiajaksanaan
dengan kewenangan yang lebih besar diberikan kepada
daerah agar penyelenggaraan pemerintahan dan
pelaksanaan pembangunan menjadi lebih efektif dan
efisien. Desentralisasi dierminkan oleh pendelegasian
penyelenggaraan tugas pemerintahan dan pembangunan
kepada pemerintah daerah dan hak untuk mengurus
keperluannya sendiri. Selain memberikan hak – hak
kepada daerah, desentralisasi juga menerima kewajiban –
kewajiban. Kedua aspek ini harus dapat diserasikan, dan
untuk itu administrasi pembangunan berperan dalam
menjembatani kebijaksanaan dan strategi nasional dengan
upaya – upaya pembangunan yang diselenggarakan di
daerah.
Aspek keempat adalah partisipasi masyarakat
dalam pembangunan. Salah satu karakteristik atau ciri
sistem administrasi modern adalah bahwa pengambilan
keputusan dilakukan sedapat – dapatnya pada tingkat yang
paling bawah (grass-root level). Dalam hal ini masyarakat,
bersama – sama dengan aparatur pemerintah, menjadi
stakeholder dalam perumusan, implementasi, dan evaluasi
daris etiap upaya pembangunan. Dengan meningkatnya
pendidikan, masyarakat akan menjadi semakin terbuka,
semakin maju dan modern. Dalam kondisi seeprti ini,
masyarakat tidak akan puas dengan hanya mendegar dan
melaksanakan petunjuk, tetapi juga ingin ikut
berpartisipasi dalam pembangunan dan menentukan nasib
mereka sendiri. Pembangunan yang memberi kesempatan
dan bertumpu pada masyarakat telah menjadi paradigma
pembangunan yang memang relatif baru, namun sekarangberkembang dan dianut oleh para pakar seperti
terungkat
dalam banyak kepustakaan mengenai studi pembangunan
(Kartasasmita, 1996b).
Aspek kelima, sebagai implikasi dari dimensi
administrasi dalam pembangunan daerah yang dikaitkan
dengan kemajemukan adalah dimungkinkannya keragaman
dalam kebijaksanaan (policy diversity). Dari segi
perencanaan pembangunan harus dipahami bahwa satu
daerah berbeda dengan daerah lainnya. Tak ada satu pun
daerah yang memiliki karakteristik yang sama, baik dari
potensi ekonomi, sumber daya manusia, maupun
kelembagaan masyarakatnya. Disamping itu, premis
bahwa pemerintahan di daerah lebih mengetahui
permasalahan daerahnya semakin menguat. Dalam
kerangka ini, kebijaksanaan yang bersifat nasional harus
luwes (flexible), agar aparat pemerintah dibawahnya dapat
mengembangkan dan memodifikasi kebijaksanaan tersebut
sesuai dengan kondisi masing – masing wilayah (Heaphy,
1971). Untuk itu, kebijaksanaan nasional harus memahami
karakteristik daerah dalam mempertimbangkan potensi
pembangunan di daerah terutama dalam kebijaksanaan
investasi sarana dan prasarana guna merangsang
berkembangnya kegiatan ekonomi daerah.
Kebijaksanaan Publik dalam Administrasi
Pembangunan
Kebijaksanaan publik (public policy) merupakan
bidang kajian yang berkembang pesat pada dasawarsa
(1980-an. Bidang kajian ini, yang oleh banyak ahli
dipandang sebagai suatu subdisiplin atau sub-field,
menjadi bidang kajian ilmu administrasi dan ilmu politik,
bahkan oleh Henry (1995) diidentifikasi sebagai berada di
antara (twilight zone) kedua disiplin ilmu itu. Ilmu
ekonomi, khususnya ekonomi politik juga mempunyai
kontribusi yang kuat pada studi kebijaksanaan.
Kebijaksanaan atau policy berkembang sebagai
bidang studi multidisiplin, sehingga sering disebut sebagai
policy sciences. Sebagai suatu bidang studi, kebijaksanaan
publik relatif masih baru, tetapi telah menarik banyak
perahtian dan menjadi kajian dalam berbagai disiplin ilmu
sosial. Analisis kebijaksanaan (policy) analysis) selain
merupakan metode untuk memahami apa dan bagaimana
kebijaksanaan terjadi, juga menyediakan alat yang
bermanfaat bagi para praktisi yang terlibat dalam proses
kebijaksanaan.
Pengertian
Banyak pengertian diberikan kepada
kebijaksanaan publik. Dilihat dari berbagai disiplin dapat
muncul berbagai pengertian. Di antaranya dikemukakan
oleh Dye (1995), Eulau dan Prewitt (1973) dan Peters
(1993). Menurut Dye (1995) kebijaksanaan publik adalahapa saja yang dilakukan dan tidak dilakukan
oleh
pemerintah. Dalam kaitan ini, kebijaksanaan merupakan
upaya untuk memahami dan mengartikan (1) apa yang
dilakukan (atau tidak dilakukan) oleh pemerintah
mengenai suatu masalah, (2) apa yang menyebabkan atau
yang mempengaruhinya, (3) apa pengaruh dan dampak
dari kebijaksanaan publik tersebut. Eulau dan Prewitt
(1973) mendefinisikan kebijaksanaan sebagai sebuah
“ketetapan yang berlaku” yang dicirikan oleh perilaku
yang konsisten dan berulang, baik dari yang membuatnya
maupun yang menaatinya. Sedangkan Peters (1993)
mengartikan kebijaksanaan publik sebagai total kegiatan
pemerintah, baik yang dilakukan langsung atau melalui
pihak lain, yang berpengaruh pada kehidupan penduduk di
negara itu.
Analisis kebijaksanaan adalah upaya
menghasilkan dan mentransformasikan informasi yang
dibutuhkan untuk suatu kebijaksanaan, dengan
menggunakan berbagai metode penelitian dan pembahasan
dalam suatu kondisi tertentu untuk menyelesaikan masalah
(Dunn, 1981). Analisis kebijaksanaan publik dengan
demikian lebih banyak memberi perhatian kepada teknik
yang dapat digunakan untuk menganalisis dan
mengevaluasi kebijaksanaan, dalam kaitannya dengan
masukan (input), keluaran (outpuT0, hasil, pengorbanan,
dan lain sebagainya, yang berkaitan dengan kebijaksanaan
publik (Waldo, 1992), dan bukan pada substansi dari
kebijaksanaan itu sendiri.
Oleh karena itu, banyak yang menganggap bahwa
kebijaksanaan publik lebih dekat kepada administrasi
negara dibandingkan dengan ilmu politik. Bahlan Eulau
menyatakan bahwa studi kebijaksanaan sebenarnya
hanyalah “administrasi negara lama dalam baju yang
diperbaharui” (dalam Goodin, 1982). Henry menunjukkan
bahwa kebijaksanaan publik dari segi politik lebih banyak
memberikan perhatian kepada substansi (substantive
branch) dibandingkan dengan administrasi negara yang
lebih memperhatikan masalah – masalah perancangan,
pilihan, pelaksanaan, evaluasi, efisiensi, efektivitas,
produktivitas, dan hal – hal lain yang tidak berkenaan
dengan isi dari kebijaksanaan itu sendiri (theoritical
branch). Meskipun sebenarnya ilmu politik pun mengkaji
kebijaksanaan publik sebagai analisis yang bersifat
deskriptif dengan membedakannya dengan substansi yang
disebutnya policy advocacy yang bersifat preskriptif.
Policy analysis mempersoalkan mengapa, sedangkan
policy advocacy mempersoalkan apa yang harus dilakukan
pemerintah (Dye, 1995). Namun, asumsi yang mendasar
adalah bahwa dengan mengetahui berbagai daya
(kekuatan) yang membentuk kebijaksanaan dan
dampaknya, maka kebijaksanaan yang diambil akan lebih
baik, dalama rti bisa menghasilkan apa yang dikehendaki
dengan kebijaksanaan tersebut secara lebih tepat, efisien,
dan efektif.

Berbagai pandangan tersebut dikemukakan untuk

lebih memperjelas bahwa bidang studi ini berada di antara
kedua disiplin yang besar itu, bahkan juga diliput secara
kuat oleh ilmu ekonomi. Ekonomi politik, dan ekonomi
perencanaan, merupakan kajian ekonomi atas tindakan –
tindakan atau kebijaksanaan pemerintah dalam
mempengaruhi jalannya perekonomian. Dalam kaitan ini
pilihan masyarakat (public choice) merupakan telaah yang
penting dalam ekonomi, supaya pilihan yang ditetapkan
(sebagai kebijaksanaan) benar – benar mencerminkan
pilihan masyarakat. Yang diupayakan adalah kondisi
pareto Optimum, yaitu keadaan di mana perbaikan
ekonomi untuk menguntungkan seseorang tidak dapat
dilakukan tanpa merugikan orang lain, karena keadaannya
sudah optimal.
Namun, bagaimana pun juga kebijaksanaan publik
merupakan bidang kajian yang makin penting dalam
administrasi negara, bahkan oleh Golembiewski (1977)
dianggap sebagai menandai fase perkembangannya yang
paling mutakhir. Semua administrasi negara berdiri netral
dalam kebijaksanaan publik, yang dianggap sebagai urusan
disiplin ilmu lain. Namun, dengan berkembangnya studi
mengenai analisis kebijaksanaan dan proses kebijaksanaan
itu sendiri, maka peranan administrasi negara telah
direevaluasi dalam kaitannya dengan kebijaksanaan publik
(Rosenbloom et al, 1994). Caiden (1991).
Memformulasikan bahwa kebijaksanaan publik produk
administrasi negara sebagai alat untuk mempengaruhi
kinerja pemerintah dalam mengemban amanat untuk
kepentingan publik.
Metode Pendekatan
Berbagai metode pendekatan dalam analisis
kebijaksanaan publik telah dikembangkan. Ada
pendekatan deskriptif vs preskriptif, ada pula pendekatan
deterministik vs probabilistik dilihat dari derajat
kepastiannya (Stokey dan Zeckhauser, 1978). Atau dengan
pednekatan lain, ada yang bersifat empirik, evaluatif dan
normatif (Dunn, 1981). Robert Goodin,s eorang pakar ilmu
politik mendekati dengan teori empiris dan teori etis atau
teori nilai. Pendekatan ini sangat tipikal ilmu politik
seperti ditunjukkan oleh Henry diatas.
Untuk memahami dan menjelaskan kebijaksanaan
publik, Dye menunjukkana danya sembilan model, yakni
model institusional, proses, kelompok, elite, rasional,
inkremental, teori permainan (game theory), pilihan publik
(public choice), dan sistem. Henry lebih lanjut membagi
modelnya dalam dua kelompok, yakni sebagai proses dan
sebagai keluaran (outpu). Sebagai proses ia
menggolongkan enam model, yakni model elite,
kelompok, sistem, institusional, neo-institusional, dan
anarki yang diatur (organized anarchy). Dari segi output, ia
mengenalkan tiga model, yakni inkremental, rasional danperencanaan strategis. Pendekatan proses lebih
bersifat
deskriptif,s edangkan pendekatan output lebih bersifat
preskriptif. Preskriptif dimaksudkan bahwa dengan
pendekatan yang baik maka hasil atau isi dari
kebijaksanaan publik akan menjadi lebih baik pula. Bukan
maksudnya disini untuk membahas model – model
tersebut. Yang patut dicatat adalah bahwa banyak
kebijaksanaan tidak dapat dijelaskan hanya melalui satu
model, tetapi merupakan gabungan dari berbagai model.
Perhatian dalam kebijaksanaan publik banyak
diberikan kepada proses penetapan kebijaksanaan.
Pembuatan kebijaksanaan pada umumnya adalah sebuah
proses yang dilakukan melalui tahap – tahap tertentu. Pada
garis besarnya proses tersebut dikenali sebagai berikut :
pengenalan masalah, penetapan agenda, perumusan
kebijaksanaan, pengukuhan (legitimation), pelaksanaan
dan evaluasi (Dye, 1995). Jones menguraikannya lebih
rinci, meliputi 11 tahapan atau rangkaian kegiatan dalam
proses, yakni : pemahaman, penghitungan (aggregation),
pengorganisasian, perwakilan, penetapan agenda,
perumusan, pengukuhan, pendanaan, pelaksanaan,
evaluasi, penyesuaian atau penyelesaian (penghentian).
Meskipun lebih rinci, unsur – unsur pokoknya tidak
banyak berbeda dengan pandangan Dye diatas.
Kebijaksanaan Publik dan Pembangunan
Seperti dikemukakan diatas, kebijaksanaan publik
dapat dilihat dari (1) mengapa dan bagaimana (why dan
how), yang mencoba memahami “bekerjanya”
kebijaksanaan publik tanpa terkait dengan isinya, dan (2)
apa (what), yang memberi perhatian pada substansi
kebijaksanaan publik dan mencari pemecahan atas masalah
yang dihadapi kebijaksanaan publik.
Dalam konteks pembahasan ini, dan dalam studi –
studi kebijaksanaan publik, pengetahuan mengenai
keduanya memang diperlukan. Para pengambil
kebijaksanaan yang tidak memahami metodologi
penetapan kebijaksanaan publik, dapat menanggung resiko
mengambil pendekatan yang menyebabkan hasil atau
dampak kebijaksanaan publik tidak sesuai dengan yang
dimaksud. Sebaliknya, para pelajar dan praktisi yang ingin
mendalami pengetahuan mengenai berbagai aspek
kebijaksanaan, tidak mungkin hanya membatasi diri pada
teknik analisis, tanpa mengetahui isu – isu yang dihadapi
dalam masyarakat, yang akan dijawab dan diatasi dengan
berbagai kebijaksanaan. Karena, meskipun Dye
menyatakan tidak perlu kebijaksanaan publik itu
mengandung tujuan yang rasional (bahkan tidak
mengambil langkah apapun sudah menunjukkan
kebijaksanaan), namun dalam praktiknya untuk setiap
kebijaksanaan publik harus jelas apa yang ingin dihasilkan.
Di negara berkembang kebijaksanaan
pembangunan menjadi pokok substansi (policy content) kebijaksanaan publik. Setiap hari pemerintah di
semua
negara mengambil keputusan atas dasar kewenangannya
mengatur alokasi sumber daya publik, mengarahkan
kegiatan masyarakat, memberikan pelayanan publik,
menjamin keamanan dan ketentraman, dan sebagainya.
Kegiatan itu tidak ada bedanya di negara manapun, baik
negara maju maupun negara berkembang. Namun, tetap
ada perbedaan di antara keduanya. Pertama – tama
disebabkan oleh kondisi sosial ekonomi yang berbeda, dan
juga karena adanya kegiatan pembangunan di negara
berkembang yang merupakan kegiatan diatas dari yang
“biasa” dilakukan oleh pemerintah di negara maju. Adanya
sistem administrasi negara yang mampu
menyelenggarakan pembangunan menjadi prsyarat bagi
berhasilnya pembangunan. Berarti pula administrasi
negara yang mampu menghasilkan kebijaksanaan –kebijaksanaan publik yang “baik”, dan mendorong
“kepentingan umum”, merupakan tantangan yang lebih
besar bagi negara yang sedang membangun (Grindle dan
Thomas, 1991).
Oleh karena itu, pengetahuan mengenai
kebijaksanaan publik dan berbagai aspeknya perlu dimiliki
oleh para pelajar administrasi pembangunan. Yang amat
penting adalah mempelajari dan memahami kondisi
lingkungan kebijaksanaan publik di negara berkembang,
yang berbeda dengan di negara – negara maju dan
mempengaruhi kebijaksanan, berfungsinya administrasi
pembangunan di negara berkembang, serta proses
penetapan kebijaksanan publik untuk pembangunan (lihat
Kartasasmita, 1995b).
PERSPEKTIF ADMINISTRASI PEMBANGUNAN KUALITAS MANUSIA
DAN KUALITAS MASYARAKAT
Sofian Effendi
Fakultas Ilmu Sosial dan Ilmu Politik
Universitas Gadjah Mada
Pengantar
Lebih kurang dua minggu yang lalu saya mendapat kesem-patan dari kantor Menteri Negara
Kependudukan dan Lingkungan Hidup mengunjungi Swiss untuk menghadiri lokakarya analisis
kebijaksanaan buat pembangunan berkelanjutan. Perjalanan tersebut sejak awal tidak berjalan mulus
karena adanya ber-bagai hambatan administrasi. Perjalanan menjadi agak lebih menyenangkan
setelah saya melapor ke loket Swissair di Singapura. Para petugasnya amat kompeten, profesional,
efisien tetapi tetap ramah dan sangat baik pelayanannya. Di pesawat para pramugari dan pramugara
amat cekatan melayani penumpang, penuh atensi, murah senyum serta selalu siap membantu
sehingga para penumpang pada perjalanan yang jauh dari Singapura ke Genewa nampaknya merasa
puas pada pelayanan yang telah diberikan oleh personil Swissair.
Ke Lausanne, tempat pertemuan diadakan, yang jaraknya hanya 40 mil dari Genewa saya harus
menggunakan kereta api. Sekali lagi saya menjumpai para petugas yang amat gampang menolong,
murah senyum dan selalu bersedia melayani para pe-numpang. Hotel Pre Fleuri tempat para peserta
kongres IAIA menginap hanya lah hotel kecil yang diurus oleh 3 pegawai. Namun, kualitas
pelayanan yang diberikan, dan tentu saja ongkosnya, tidak kalah dari hotel bintang empat di banyak
negara. Dan di hotel ini pun saya bertemu dengan petugas yang murah senyum, selalu siap membantu
dan amat profesional pelayanannya.
Sudah barang tentu cukilan pengalaman pribadi ini bukan merupakan usaha untuk memberikan
gambaran yang akurat dan lengkap tentang kualitas birokrasi Swiss. Birokrasi negara tersebut
memang terlalu besar dan kompleks untuk dapat dini-lai pada kunjungan yang singkat. Uraian ini
hanyalah sekedar ilustrasi tentang pelayanan birokrasi yang berkualitas ting-gi karena didukung oleh
profesionalisme petugas yang memili-ki budaya pelayanan publik.
Kita sudah sering mendengar dari kalangan praktisi dan ilmuwan bahwa administrasi negara kita
memiliki berbagai kelemahan birokrasi transisional, misalnya, inefisiensi, produktivitas rendah,
kurang mampu melaksanakan tugas pemba-ngunan dan sebagainya. Para ahli seperti Tjokrowinoto
(1989), Effendi (1990), Evers (1988), Bintoro (1987), Mustopadidjaja (1988), Abdullah (1985), Brett
(1988) dan Bryant dan White (1987) sudah sering mensinyalir bahwa salah satu hambatan yang besar
dalam pembangunan di negara berkembang, termasuk Indonesia, adalah sistem administrasi negara
yang belum memiliki kemampuan yang cukup memadai buat melaksanakan berbagai tugas
pembangunan yang semakin kompleks. Hambatan ini akan menjadi semakin nyata pada Tahap
Pembangunan Jangka Panjang Kedua (1993/94 - 2018/2019) karena, berbeda dengan Pembangunan
Jangka Panjang Pertama, tujuan pembangunan nasional masa masa tersebut akan lebih menitik
beratkan pada peningkatan kualitas manusia dan kualitas masyarakat sebagai upaya meningkatkan
martabat manusia. Orientasi pembangunan yang telah berubah ini memerlukan sistem administrasi
yang berbeda dari sistem yang ada sekarang ini. Sistem
administrasi baru ini memerlukan struktur yang lebih organis-adaptif, deregulasi prosedur, lebih
memiliki orientasi pelayanan publik serta lingkungan politiko-birokratik yang mampu mengawasi
kegiatan birokrasi (Brett, 1988 dan Effendi, 1990).
Sesuai dengan tema Seminar Ilmu-ilmu Sosial 1990 "Membangun Martabat Manusia", pada
kesempatan ini saya ingin melontarkan pemikiran-pemikiran awal mengenai sistem administrasi buat
pembangunan nasional yang menekankan kualitas manusia dan kualitas masyarakat. Untuk itu
kupasan akan saya sampaikan dalam tiga bagian. Pertama, bagaimana sistem administrasi yang
diperlukan untuk pembangunan nasional yang bertujuan untuk meningkatkan martabat manusia.
Pembahasan akan dipusatkan pada kualitas manusia organisasi yang diperlukan buat sistem
administrasi tersebut. Kedua, apa hambatan-hambatan sosio-kultural dan politiko-birokratis dalam
pengembangan kualitas manusia organisasi tadi. Ketiga, apa upaya yang perlu dilaksanakan untuk
menumbuhkan kualitas manusia organisasi yang banyak diperlukan di masa depan.
Birokrasi untuk Pembangunan Kualitas Manusia
Max Weber, sosiolog Jerman yang merumuskan konsep biro-krasi untuk pertama kali, mempunyai
pemikiran yang amat ber-beda dari para sarjana yang dibicarakan di atas tentang hu-bungan antara
birokrasi dan pembangunan ekonomi. Menurut Weber, birokratisasi adalah prasyarat bagi
pembangunan eko-nomi dan upaya penciptaan industri modern. Tanpa birokrasi tidak mungkin
dicapai ekonomi modern yang berkelanjutan, industrialisasi yang cepat dan "take-off into
selfsustained growth" (Giddens, 1985:195).
Teori birokratisasi Weber tadi menimbulkan satu perta-nyaan yang selalu mengusik di benak para
sarjana adminis-trasi pembangunan: "Apakah birokratisasi di negara-negara berkembang, termasuk
Indonesia, sudah sampai ke tingkat yang cukup tinggi sebagai prasarana pembangunan ekonomi?"
Atau, sebaliknya, sudahkah birokratisasi yang terlalu berlebihan (overbureaucratization) justru telah
menjadi beban yang menghambat kemajuan ekonomi negara ini?
Untuk menjawab pertanyaan ini perlu dibahas proses birokratisasi secara lebih mendalam agar kita
dapat memban-dingkan tingkat birokratisasi di Indonesia dengan di bebera-pa negara di kawasan ini.
Evers (1987) dalam analisisnya tentang birokratisasi Asia Tenggara membedakan tiga pola
birokratisasi berikut:
(a) Pola pertama adalah birokratisasi sebagai proses rasionalisasi prosedur pemerintahan dan aparat
administrasi negara. Proses ini menjadi fokus dan dibahas secara luas da-lam teori Weber dan oleh
Evers dinamakan birokratisasi a la Weber atau Weberisasi atau (Bw).
(b) Pola kedua adalah proses birokratisasi dalam bentuk peningkatan jumlah pegawai negeri dan
pembesaran organisasi pemerintah. Dalam literatur ilmu sosial sering disebut nama Parkinson, tokoh
ilmu sosial dari Universitas Singapura men-jadi terkenal karena "Parkinson's Law" yang telah
diciptakannya. Hukum Parkinson ini menyatakan: (1) tiap pegawai negeri akan berusaha sekuat
tenaga meningkatkan jumlah pegawai bawahannya, dan (2) tiap pegawai akan selalu menciptakan
tugas baru bagi dirinya sendiri yang sering diragukan manfaat dan artinya. Karena itu laju
birokratisasi akan meningkat dan jumlah pegawai negeri akan naik secara otomatis tidak
tergantung dari beban tugas yang diperlukan. Pola semacam ini disebut Evers birokratisasi
Parkinson.
(c) Pola ketiga adalah birokratisasi sebagai proses perluasan kekuasaan pemerintah dengan maksud
mengontrol ke-giatan ekonomi, politik dan sosial masyarakat dengan pera-turan, regulasi, dan bila
perlu pemaksaan. Proses ini di-sebut Evers birokratisasi Orwell atau Orwellisasi sesuai dengan
gambaran masyarakat yang digambarkan oleh penulis George Orwell dalam novelnya yang berjudul
"1984".
Dengan ketiga pola ini kita dapat mengukur tingkat bi-rokratisasi di Indonesia serta
membandingkannya dengan ting-kat yang sama di beberapa negara Asia Tenggara. Evers, meng-
gunakan pola Parkinson, mengukur tingkat birokratisasi ter-sebut dengan memakai rasio pegawai
negeri dan penduduk seba-gai tolok ukur. Dia menyimpulkan bahwa proses birokratisasi relatif
berjalan dengan cepat di negara Asia Tenggara. Tingkat birokratisasi yang tertinggi adalah di
Malaysia dengan 40 pegawai per 1000 pada tahun 1986 diikuti oleh Indonesia dengan 19 pegawai
per 1000 penduduk dan Thailand dengan 10 pegawai per 1000 penduduk. Walau pun Indonesia
mempunyai tingkat birokratisasi yang terendah tetapi pertumbuhannya adalah yang tercepat karena
antara 1950 dan 1988 jumlah pe-gawai negeri telah meningkat sebanyak lebih dari sepuluh kali lipat,
dari 303 ribu menjadi 3,4 juta. Evers menamakan pertumbuhan yang cepat ini "runaway
bureaucratization". Menurutnya, proses ini dapat dibandingkan dengan inflasi mata uang. Bila
peredaran mata uang ditambah terus maka nilainya akan merosot. Bila jumlah pegawai negeri
ditambah terus se-cara cepat tanpa mengingat keseimbangannya dengan beban tugas pemerintahan,
maka "nilai" pegawai negeri akan semakin menurun dan terjadilah inefisiensi. Dengan kata lain,
inflasi pegawai negeri tadi akan menghambat tercapainya birokratisasi seperti yang diinginkan oleh
Weber.
Seperti sudah disinggung di atas, tesis utama teori bi-rokratisasi Weber adalah sebagai berikut:
birokrasi modern yang rasional diperlukan untuk ekonomi modern. Apa ciri-ciri birokrasi modern
ini? Weber menggunakan konsep tipe ideal (idealtyp) untuk menjawab pertanyaan ini. Menurut
pemikiran Weber suatu birokrasi modern mempunyai ciri-ciri berikut: (a) kegiatan birokrasi
dilaksanakan secara teratur dengan batas-batas otoritas yang jelas, (b) ada hirarki kewenangan, (c)
ada aturan yang jelas tentang perilaku, otoritas dan tanggung-jawab pegawai, dan (d) pegawai
diterima atas dasar merit bukan ikatan kekrabatan.
Salah satu ciri yang penting dari birokrasi rasional a la Weber ini adalah suatu sistem penggajian bagi
pegawai se-bagai alat untuk meningkatkan produktivitas birokrasi tadi. Dalam hal ini, birokrasi
Indonesia mempunyai pola yang agak "unik" menurut pola pemikiran Weber dan lebih mendekati
pola imbalan dalam suatu birokrasi patrimonial yang lebih menyan-darkan pada hubungan antar
patron dan client atau yang seca-ra populaer dikenal sebagai "bapakisme". Selama sistem peng-gajian
dan honor seperti ini seimbang dengan beban tugas ma-ka dia dapat memacu produktivitas pegawai.
Kalau tidak, sis-tem seperti diragukan kemampuannya untuk menghasilkan biro-krasi yang
berdayaguna dan berhasilguna seperpti yang difi-kirkan oleh Weber.
Cara lain yang telah ditempuh oleh Pemerintah untuk me-ningkatkan prestasi pegawai adalah dengan
menaikkan gaji me-reka. Anggaran pemerintah untuk gaji pegawai memang mening-kat sebesar 48
persen selama PELITA IV, tetapi pendapatan riil pegawai negeri sebenarnya
menurun sebesar 24 persen (BIES, Survey of Recent Development, 23:2, 1987). Gaji pega-wai negeri
golongan I misalnya hanya mencapai 30 persen dari Kebutuhan Fisik Minimal keluarga dengan 2
anak (Effendi, dkk, 1989). Tingkat gaji pegawai yang rendah ini akhirnya telah menciptakan
birokrasi tidak produktif dan tingkat efisiensi yang rendah. Dengan kata lain, sistem remunerasi yang
dipakai oleh Indonesia telah menyimpang dari prinsip yang difikirkan oleh Weber, dan karenanya
sistem tersebut tidak akan mampu menumbuhkan birokrasi yang rasional dan memiliki tingkat
produktivitas dan efektivitas yang diper-lukan untuk menopang pembangunan yang sedang
meningkat.
Peranan birokrasi pemerintah dalam berbagai aspek ke-hidupan masyarakat di Indonesia, Thailand
dan Singapura da-pat dikatakan cukup besar. Bahkan ada sebagian penulis yang menganggap bahwa
peranan birokrasi dalam kehidupan ekonomi dan dunia usaha Indonesia termasuk yang tertinggi di
ASEAN. Sistem birokrasi Indonesia ini dinamakan masyarakat politik
birokratik (bureaucratic polity) oleh Jackson (1978), atau kapitalisme birokratik (bureaucratic
capitalism) oleh Robison (1986) untuk menggambarkan suatu sistem ekonomi dan politik dimana
kegiatan ekonomi yang utama dimiliki oleh pemerintah dan sangat dikendalikan oleh peraturan-
peratutan pemerintah. Sistem seperti ini menggambarkan pola birokrasi Orwell dan seperti yang kita
lihat keadaan ini amat mengham-bat proses pembangunan, terutama buat jangka panjang.
Untuk sementara masyarakat birokratis seperti ini memang mampu menunjukkan hasil yang cukup
memuaskan. Studi yang diadakan oleh Muhaimin (1986), misalnya, menyimpulkan bahwa dari
berbagai tolok ukur nampak bahwa Pemerintah Orde Baru telah mampu mencapai hasil-hasil yang
cukup besar dalam memperkuat kehidupan bernegara. Antara 1969/70 dan 1985/86 pengeluaran
pembangunan pemerintah telah meningkat hampir 80 kali sebelum menurun mencapai titik terendah
pada tahun 1988/89. Seiring dengan itu telah terjadi peningkatan pe-nerimaan dalam negeri sebesar
hampir 90 kali termasuk pe-ningkatan penerimaan pajak sebesar 67 kali lipat pada kurun waktu yang
sama. Dalam pada itu volume APBN yang merupakan salah satu tolok ukur kegiatan pembangunan
pemerintah juga telah mengalami pertumbuhan yang amat pesat seiring dengan bertambahnya
proyek-proyek pembangunan yang dilaksanakan. Pada PELITA I, besarnya dana yang disediakan
melalui APBN adalah Rp. 3.283,23 milyar, pada PELITA II meningkat menjadi Rp. 18.019,4 milyar,
pada PELITA III meningkat lagi menjadi Rp. 66.393,7 milyar dan pada PELITA IV telah meningkat
lagi menjadi Rp. 91.063 milyar.
Peningkatan APBN ini telah memperkuat daya beli dalam negeri sehingga ekonomi dapat tumbuh
dengan pesat. Tetapi, seperti dugaan Weber, birokrasi patrimonial terbukti tidak mampu bertahan
buat usaha pembangunan ekonomi jangka pan-jang. Kenyataan ini mulai nampak pada pertengahan
PELITA IV. Gejolak-gejolak ekternal yang diakibatkan oleh resesi ekono-mi dunia yang
berkepanjangan telah menimbulkan penurunan permintaan terhadap minyak, bahan tambang serta
komoditi pertanian yang menjadi andalan Indonesia dalam pencarian de-visa. Keadaan ini lebih
diperburuk lagi oleh berbagai tinda-kan protektif yang diadakan oleh negara-negara maju untuk
menghambat serangan ekspor dari negara berkembang.
Keadaan ini membawa dampak langsung bagi pembangunan ekonomi Indonesia. Sampai dengan
pertengahan PELITA IV laju pertumbuhan ekonomi hanya mencapai sekitar 4 persen bila diukur dari
Produk Domestik Bruto. Dengan demikian tingkat
pertumbuhan riil kurang dari 2 persen karena tingkat pertum- buhan penduduk adalah 2,1 persen.
Keadaan ini sedikit membaik pada tahun-tahun berikutnya karena ekonomi dunia lebih sehat
keadaannya.
Kebijaksanaan debirokratisasi dan deregulasi yang telah dilakukan oleh Pemerintah selama ini
memang nampaknya mampu memperbaiki kinerja ekonomi nasional. Selain dapat mengura-ngi
kerentanan ekonomi Indonesia terhadap gejolak ekonomi internasional tindakan-tindakan tadi
nampaknya telah dapat meningkatkan daya-saing berbagai produk buatan Indonesia di pasar
internasional. Lebih penting lagi tindakan deregulasi yang telah dilaksanakan secara sistematis oleh
Pemerintah nampaknya telah menyebabkan perubahan struktur yang cukup besar pada ekonomi
Indonesia. Menurut perkiraan staf Bank Dunia tindakan-tindakan debirokratisasi dan deregulasi
dalam bidang ekonomi yang dilakukan oleh Pemerintah Indonesia telah menurunkan secara drastis
peranan BBM sebagai sumber pendapatan dari ekspor dari hampir 81 persen pada 1981/82 menjadi
66.6 persen pada 1985/86 dan turun lagi menjadi 35.8 pada 1988/89. Akibatnya, terjadi juga
penurunan pada kontribusi penghasilan dari BBM terhadap penghasilan total dari hampir 71 persen
pada 1981/82 menjadi 57.5 persen pada 1985/86 dan hanya 41.3 persen pada 1988/89. Perubahan
struktur ekonomi ini nampak juga dari perbandingan antara hasil ekspor Non-BBM terhadap impor
non-BBM yang telah meningkat dari hanya 28.8 persen pada 1981/82 menjadi 55.4 pada 1985/86
dan meningkat menjadi 90.3 persen pada 1988/89. Namun, belum semua bidang kegiatan rupanya
tersentuh oleh berbagai tindakan debirokratisasi dan deregulasi tadi. Misalnya, arus barang antar
daerah masih terhalang oleh berbagai peraturan yang menimbulkan ekonomi biaya tinggi yang
akhirnya akan merugikan masyrakat banyak.
Sampai saat ini memang sebagian besar kebijaksanaan debirokratisasi dan deregulasi yang ditempuh
oleh Pemerin-tah masih dipusatkan pada upaya mempercepat pertumbuhan ekonomi. Tindakan
deregulasi yang ditempuh adalah menyang-kut pemberian peluang yang lebih besar kepada swasta
dalam memobilisasi dana masyarakat dan penghapusan ekonomi biaya tinggi dengan memperlancar
arus barang serta menyederhanakan sistem perizinan.
Namun masih banyak aspek pengelolaan pembangunan yang belum disentuh dan karenanya
memerlukan tindakan debirokra-tisasi dan deregulasi lebih lanjut. Misalnya, Pembangunan Jangka
Panjang Kedua (1994/95 - 2019/20) yang menekankan pembangunan kualitas manusia dan kualitas
masyarakat dalam rangka pembangunan berkelanjutan juga memerlukan peninjauan yang kritis
terhadap bentuk serta peranan birokrasi pemerin-tah.
Agar dapat melaksanakan pembangunan kualitas manusia yang mencakup dimensi-dimensi kapasitas
(capacity), pemera-taan (equity), pemberian kewenangan dan kekuasaan kepada masyarakat
(empowerment), keberlanjutan (sustainability) dan kesadaran akan saling-ketergantungan
(interdependency), di- perlukan pemberian kesempatan yang lebih besar kepada parti-sipasi
masyarakat melalui LSM mau pun lembaga perwakilan rakyat. Dengan kata lain diperlukan
peninjauan kembali ten-tang peranan birokrasi dalam usaha pembangunan nasional.
Kesulitan-kesulitan yang dihadapi selama Repelita III dan IV dan di masa-masa yang akan datang
menunjukkan bahwa pembangunan ekonomi semata-mata tidak lagi memadai untuk meningkatkan
taraf kemakmuran kita serta untuk mengejar ketertinggalan dari negara-negara maju. Kapasitas
adminis-trasi negara untuk melaksanakan pembangunan relatif masih rendah dan
belum mampu memecahkan masalah-masalah nasional yang besar seperti pemerataan hasil
pembangunan, pening-katan produktivitas nasional, penyediaan kesempatan kerja dan
penyelenggaraan pelayanan publik. Masalah-masalah tersebut tidak mungkin dapat dipecahkan
melalui upaya pemba-ngunan yang unidimensional atau sektoral seperti yang kita ikuti selama ini
dengan semata-mata mengandalkan kemampuan administrasi negara. Untuk mengatasi masalah-
masalah nasio-nal tadi kualitas manusia dan masyarakat perlu ditingkatkan agar potensi penduduk
dapat diarahkan pada upaya pembangunan nasional.
Dalam kerangka pemikiran ini lah, pembangunan kualitas manusia mendapatkan penekanan pada
GBHN 1988. Sekarang sema-kin disadari oleh Pemerintah mau pun oleh para ilmuwan bahwa
pembangunan nasional yang bertujuan untuk meningkatkan martabat manusia Indonesia, baru dapat
dilaksanakan secara berhasil bila upaya pembangunan tersebut dapat meningkatkan kualitas manusia
dan masyarakat Indonesia sebagai sumberdaya pembangunan. Untuk melaksanakan pembangunan
seperti itu diperlukan suatu sistem administrasi yang baru yang lebih berkemampuan untuk
meningkatkan kapasitas masyarakat.
Konsep pembangunan kualitas manusia sebenarnya cukup sederhana, yakni suatu upaya yang
terencana untuk mening-katkan kapasitas individu dan masyarakat suatu bangsa untuk dapat secara
aktif menentukan masa depannya. Kapasitas ini mencakup 5 aspek yakni: kapasitas untuk
berproduksi, pemera-taan, pemberian kekuasaan dan wewenang yang lebih besar kepada masyarakat,
keberlanjutan (sustainable), dan kesada-ran akan interdependensi antar manusia, antar manusia dan
lingkungannya, dan antar negara. Bila di difinisikan seperti ini, pembangunan kualitas manusia pada
dasarnya adalah upaya untuk mengembangkan inisiatif dan kreativitas penduduk sebagai sumberdaya
pembangunan yang utama dalam rangka mencapai kesejahteraan material dan spiritual. Dalam
konteks Indonesia, konsep pembangunan kualitas manusia ini perlu diperkaya dengan dimensi-
dimensi yang khas buat bangsa kita yakni, ketaatan pada prinsip-prinsip moral dan agama,
kesetiakawanan sosial dalam hubungan antar manusia, pengembangan rasionalitas, dan kemampuan
menegakkan keman-dirian (Salim, 1990:12).
Pergeseran titik berat pembangunan dari Trilogi yang lebih memprioritaskan pertumbuhan ekonomi
yang cepat, ke yang menekankan pemerataan, dan ke pembangunan kualitas manusia dan kualitas
masyarakat pada Pelita-Pelita yang akan datang, membawa implikasi pada sistem administrasi yang
digunakan buat mencapai tujuan yang berbeda ini. Untuk melaksanakan pembangunan sumberdaya
manusia sebagai upaya untuk meningkatkan martabat mereka diperlukan suatu rona birokrasi yang
tidak sama dengan yang kita miliki sekarang ini. Beberapa penulis, misalnya Riggs (1976) dan Brett
(1988), meramalkan bahwa sistem administrasi Indonesia sekarang ini memiliki struktur organisasi,
prosedur kerja, orientasi petugas, serta lingkungan birokrasi yang lebih mendekati gambaran suatu
masyarakat birokrasi politik a la Jackson (1978) atau kapitalisme birokratik a la Robison (1986).
Seperti administrasi pemerintahan di NIB lainnya, admi-nistrasi negara Indonesia menduduki tempat
yang masih sentral walau pun dengan kadar yang sedang menuju perubahan. Dimensi pembangunan
yang semakin luas dan kompleks telah menimbulkan perubahan yang drastis pada fungsi
pemerintahan di negara-negara tersebut. Perubahan-perubahan yang cepat di tingkat global dan
nasional serta tuntutan masyarakat akan pelayanan publik yang bertambah baik
adalah faktor pendorong yang amat kuat bagi perubahan-perubahan pada sistem administrasi agar
sistem tersebut lebih mampu untuk mendukung pembangunan yang bertambah kompleks tadi.
Seperti sudah disinggung di atas, pembangunan kualitas manusia itu sebenarnya mencakup lima
dimensi yakni kapasitas untuk berproduksi, pemerataan, pemberian kewenangan yang lebih besar
kepada rakyat, kesadaran yang lebih tinggi ten-tang interdependensi antar manusia dan
lingkungannya mau pun hubungan antar daerah dan antar bangsa, dan juga penekanan pada azas
keberlanjutan (sustainability). Untuk itu perlu dikembangkan suatu sistem administrasi baru yang
lebih cocok untuk pembangunan kualitas manusia, yakni sistem administra-si yang memiliki struktur
yang lebih terbuka atau organis adaptif (Bennis, 1969, dan Saxena, 1985), prosedur yang le-bih
sederhana dan cepat, petugas yang berorientasi fasilita-tor dan memiliki budaya pelayan publik serta
lingkungan politik-birokratis yang mampu menciptakan "pengawasan" yang fungsional dan effektif
terhadap birokrasi pemerintah.
Meningkatkan Kualitas Manusia dalam Birokrasi Pembangunan
Kiranya tidak berlebihan kalau dikatakan bahwa Pemerintah, khususnya sistem administrasinya, pada
akhirnya merupakan salah satu faktor penentu yang utama yang akan mempengaruhi keberhasilan
pelaksanaan pembangunan kualitas manusia. Para kritikus birokrasi pada umumnya masih sepakat
bahwa peranan birokrasi dalam pembangunan nasional tidak mungkin dapat digantikan sepenuhnya
oleh lembaga swasta (Mathur, 1986:9). Namun, di banyak negara berkembang, termasuk Indonesia,
sistem administrasi pembangunan menghadapi banayak hambatan yang amat mempengaruhi
kemampuan sistem tersebut buat melaksanakan pembangunan kualitas manusia secara baik dan
dengan amat memperhatikan martabat manusia.
Secara garis besar hambatan-hambatan pada birokrasi pembangunan dapat dikelompokkan menjadi
dua, yakni: hamba-tan proses dan hambatan orientasi (Saxena, 1986:49). Hambatan proses mencakup
baik aspek struktur dan prosedur. Hingga kini struktur organisasi modern tetap dipandang sebagai
model birokrasi yang tepat buat melaksanakan pembangunan. Oleh para ahli sering kekurang
berhasilan yang terjadi di banyak negeri dihubungkan dengan bentuk birokrasi ini. Teta-pi, yang
menyebabkan model tersebut kurang berhasil bukanlah bentuknya itu tetapi adalah karena adanya
nilai-nilai dan struktur organisasi yang tradisional yang menyebabkan tumbuhnya distorsi bentuk
organisasi modern menjadi sistem yang patrimonial. Pada sistem ini prinsip-prinsip nepotisme dan
partikularistik berlaku. Kalau pada sistem ekonomi kita mengenal adanya dualisme antara ekonomi
tradisional-agraris dan ekonomi modern-industrial, maka dalam sistem adminis-trasi kita dikenal
adanya dualisme antara sistem adminis-trasi tradisional yang menekankan ritualisme administratif
yang tidak efisien dan sistem administrasi modern yang menekankan rasionalisme administratif yang
efisien (Riggs, 1957:59). Dualisme administratif ini yang menyebabkan terhambatnya pertumbuhan
budaya pelayan publik dalam birokrasi kita merupakan salah satu sebab kekurang-mampuan
administrasi pembangunan Indonesia.
Birokratisasi dan sentralisasi yang kuat dalam pengelolaan pembangunan telah menimbulkan struktur
birokrasi yang amat hirarkis dan legalistis, sehingga prosedur lebih bertujuan untuk memenuhi
tuntutan struktur daripada manfaat. Fleksibilitas dan arus komunikasi yang lancar yang amat
diperlukan dalam penyelenggaraan program pembangunan memnjadi terhambat, dan dalam birokrasi
pembangunan yang luar biasa besarnya di Indonesia, prosedur menjadi amat kaku
dan lamban. Yang lebih parah adalah prosedur yang mencekik ini ditumpangi lagi oleh kepentingan
pribadi dan dijadikan komoditi yang diperdagangkan untuk keuntungan pribadi mau pun kelompok.
Peranan birokrasi pemerintah yang kuat dan dominan da-lam pengelolaan program pembangunan
selama 25 tahun ini telah menimbulkan mental penguasa yang amat kuat di kala-ngan pejabat
birokrasi dan ini menjadi penghambat yang cukup besar dalam upaya penciptakan aparatur
pemerintahan yang terbuka dan mampu menggalang partisipasi masyarakat dalam pembangunan.
Dalam birokrasi seperti itu prestasi seorang pejabat bawahan akan diukur dari kemampuannya
mencapai target-target yang telah ditentukan dan oleh "kepuasan" atasan terhadap prestasi bawahan
tadi. Karena itu sifat yang paling menonjol adalah semangat untuk menjaga keseimbangan dan
keselarasan serta kurang mementingkan perubahan dan kemajuan yang identik dengan pembangunan.
Dengan kata lain, tumbuhlah dengan subur etos kerja status quo yang mendorong para pejabat untuk
lebih mempertahankan keharmonisan dalam segala hal.
.
Perubahan-perubahan pada birokrasi pemerintah itu sen-diri sebenarnya tidak akan terjadi terlepas
dari kondisi lingkungannya. Karena itu dalam pelaksanaan pembangunan kualitas manusia ini
diperlukan suatu persyaratan mutlak yakni kemungkinan setiap anggota masyarakat untuk
berpartisipasi dalam upaya untuk meningkatkan kapasitasnya (Bryant dan White, Ibid; dan Korten
dan Klaus, Ibid). Partisipasi masyarakat ini akan memungkinkan mereka untuk membantu
menentukan masalah-masalah yang akan dipecahkan dalam pembangunan. Partisipasi ini juga akan
memungkinkan masuknya informasi yang lebih banyak dari lapangan yang berguna bagi penentuan
strategi pembangunan yang lebih tepat. Dukungan masyarakat yang lebih besar dalam pelaksanaan
program pembangunan pun akan dapat digerakkan dengan parptisipasi. Disamping itu partisipasi
masyarakat dalam pengawasan akan memungkinkan pengawasan yang lebih effektif.
Dalam melaksanakan tugas-tugas pembangunan sebagai upaya peningkatan kapasitas, sifat-sifat
birokrasi peme-rintah yang stabil-mekanistis tidak mungkin dihilangkan secara keseluruhan. Sifat
tersebut hanya dapat dikurangi dan diganti dengan organisasi yang lebih bersifat organis-adaptif
(Saxena, Ibid; dan Bennis, 1969), yaitu organisasi yang selalu tumbuh dan menyesuaikan diri dengan
tujuan yang hendak dicapai dan dengan dinamika lingkungannya, yang lebih terbuka terhadap
gagasan peningkatan kapasitas, serta yang mampu melaksanakannya. Struktur birokrasi yang
organis-adaptif ini mempunyai pola hubungan yang lebih longgar dan terbuka terhadap pengaruh
positif dari luar. Partisipasi dalam perumusan tujuan menjadi lebih lebar sehingga terbuka
kesempatan yang luas untuk keterlibatan dari bawah (bottom-up) mau pun dari atas (top-down).
Selain struktur organisasi yang organis-adaptif, dalam pengembangan partisipasi ini perlu diadakan
distribusi kekuasaan dan sumberdaya. Dengan kata lain, suatu peringkat desentralisasi yang memadai
adalah prasyarat lain yang diperlukan buat pelaksanaan pembangunan kualitas manusia agarberhasil.
Dalam hal ini ada perbedaan yang jelas antara pem-bangunan dan nation-building. Dalam nation-
building memang diperlukan sentralisasi kekuasaan. Bagi Indonesia, tahap ini sudah dapat kita lewati
dengan berhasil. Dalam tahap pem-bangunan untuk meningkatkan kualitas manusia dan kualitas
masyarakat, sentralisasi yang berlebih-lebihan ini harus segera ditinggalkan untuk diganti dengan
desentralisasi, yakni pemberian kewenangan yang lebih besar kepada daerah dan masyarakat untuk
merencanakan, melaksanakan, dan menga-wasi pembangunan.
Untuk melaksanakan pembangunan seperti ini diperlukan desentralisasi sebanyak mungkin urusan
kepada daerah. Hanya daerah yang tahu secara lebih baik aspirasi daerah serta dapat menilai apa
sumberdaya alam dan sumberdaya manusia yang mereka miliki serta untuk apa kekayaan tersebut
akan digunakan. Karena itu hambatan paling besar dalam pelaksa-naan kebijaksanaan semacam itu
adalah sentralisasi yang amat besar dalam sistem administrasi kita.
Hambatan yang ketiga adalah karena kelemahan yang ter-kandung dalam sistem politik kita yang
kurang mampu mengem-bangkan pengawasan oleh DPR dan DPRD. Salah satu sebab utama
kekurang berhasilan pembangunan di negara sosialis dan Dunia Ketiga menurut kajian yang
diadakan oleh Institute of Devel-opment Studies, Universitas Sussex, adalah karena lemahnya sistem
pengawasan demokratis di negara-negara ini. Sampai saat ini DPR dan DPRD, dengan berbagai cara,
masih diperla-kukan sebagai kepanjangan dari lembaga eksekutif. Karena itu tidak ada kekuatan
politik yang berarti yang mengontrol lem-baga eksekutif. Dominasi birokrasi dalam kehidupan
politik, karena amat sukar membedakan antara birokrasi dengan Golkar sebagai kekuatan politik
yang sedang berkuasa, telah memper-buruk keadaan ini dan telah amat melemahkan efektivitas pe-
ngawasan terhadap lembaga eksekutif.
Upaya Meningkatkan Kualitas Manusia Organisasi
Dari uraian di atas dapatlah disimpulkan bahwa kemampuan administrasi pemerintah untuk
melaksanakan pembangunan martabat manusia tidak mungkin dapat ditingkat-kan tanpa peningkatan
kualitas manusia dalam birokrasi pem-bangunan itu sendiri. Kualitas yang diperlukan oleh petugas
birokrasi pembangunan itu antara lain mencakup ketaatan pada prinsip-prinsip moral dan agama
yang tinggi, rasa kesetiaka-wanan sosial dalam hubungan sebagai pejabat dan masyarakat,
rasionalitas sebagai pejabat yang merupakan individu organi-sasi dan institusi yang lebih
mementingkan tujuan organisasi daripada tujuan individu serta tingkat kemandirian yang juga tinggi.
Karena itu perlu didukung upaya yang sedang dirintis oleh Menteri Negara Pendayagunaan Aparatur
Negara untuk me-ningkatkan kualitas aparat dalam birokrasi seperti yang dilontarkan beberapa waktu
yang lalu pada Seminar Nasional Pembangunan Kualitas Manusia dalam Era Tinggal Landas di
Universitas Widya Mataram, Yogyakarta (Kusumaatmadja, 1990).
Ada beberapa pilihan upaya yang dapat ditempuh oleh para perumus kebijaksanaan kita, khususnya
dalam bidang pem-bangunan administrasi. Semua upaya ini dilandasi oleh suatu asumsi bahwa dalam
pelaksanaan pembangunan kualitas manusia ini organisasi modern adalah satu-satunya wadah
implementasi yang tersedia sampai saat ini. Dalam upaya untuk menghasilkan organisasi yang
memiliki effisiensi dan otonomi yang diperlukan buat melaksanakan pembangunan untuk
meningkatkan martabat manusia, disadari bahwa hirarhi yang terlalu panjang dan compartmentalized
akana menghasilkan ke-kakuan dan subordinasi yang berlebihan. Karena itu inti dari upaya untuk
meningkatkan kualitas manusia dalam birokrasi pembangunan meliputi upaya meningkatkan
produktivitas mereka melalui sistem insentif, baik finansial dan non-finansial, yang lebih baik, serta
merubah tata nilai serta lingkungan birokrasi melalui:
1. Pelatihan Tehnis dan Moral
Sudah disinggung di atas bahwa birokrasi kita belum di- landasi oleh budaya pelayanan publik serta
ra-sionalitas organisasi yang memadai. Karena itu program pelatihan yang tepat untuk
menanamkan budaya tersebut serta rasionalitas sebagai manusia organisasi dan manusia institusi
haruslah mendapatkan penekanan dalam upaya reformasi administrasi di Indonesia. Program
pelatihan yang baik dan tepat tidak akan dapat digantikan oleh upaya restrukturisasi bentuk organi-
sasi yang telah ditempuh selama ini.
2. Desentralisasi dan Reintegrasi
Pembangunan kualitas manusia dan kualitas masyarakat amat memerlukan desentralisasi
kewenangan kepada daerah dan kepada masyarakat. Hanya daerah yang tahu dengan lebih baik
potensi yang dimilikinya serta bagaimana menggunakan potensi tersebut untuk mencapai tujuan yang
mereka inginkan. Hamba-tan-hambatan antar kantor dan dinas di pusat dan di daerah perlu dikurangi
dengan mengadakan reintegrasi tugas-tugas oleh berbagai kantor tadi. Pembicaraan mengenai
reintegrasi ini sudah pernah dilontarkan oleh Menteri Rudini beberapa waktu yang lalu sehubungan
dengan pengaturan kembali tugas Kkantor-kantor perwakilan Departemen di daerah atau oleh
Menteri Sarwono sehubungan dengan perampingan birokrasi.
3. Demokratisasi
Studi-studi yang diadakan oleh para sarjana adminis-trasi semakin menunjukkan bahwa kinerja
sistem administrasi yang kurang memuaskan di negara selalu lebih menonjol di negara yang tidak
demokratis. Dengan kata lain, tanpa pe-ngawasan politik yang effektif birokrasi pembangunan cende-
rung untuk kurang berprestasi. Karena itu, sejalan dengan u-paya reformasi administrasi, harus
diadakan transformasi politik untuk menciptakan pengawasan demokratis yang efektif terhadap
birokrasi. Transformasi ini harus lebih luas dari transformasi yang kita kenal selama ini yang
bertujuan untuk memperbaiki accountability dan partisipasi. Yang diperlukan adalah pemberian
keleluasaan kepada masyarakat untuk mengem-bangkan basis-basi organisasi sosial yang bebas
dalam suatu masyarakat sipil (civil society).
Referensi
Abdullah, Syukur, Birokrasi dan Pembangunan Nasional: Studi tentang Peranan Birokrasi Lokal
dalam Implementasi Program-program Pembangunan di Sulawesi Selatan. Disertasi Universitas
Hasanuddin, 1985.
Bennis, Warren G., "Changing Organizations," dalam W.G. Bennis, K.D. Benne dan R. Chin, Eds.,
The Planning of Change. New York, Holt, Rinehart and Winston, 1969.
Brett, E.A., "Adjustment and the State:The Problem of Administrative Reform," IDS Bulletin, 1988,
IV:4.
Buchanan, J. "Foreword" in Tullock, G., The Politics of Bureaucracy, New York, University Press of
America, 1987.
Effendi, S., Debirokratisasi dan Deregulasi: Meningkatkan Kemampuan Administrasi Untuk
Melaksanakan Pembangunan. Makalah pada Seminar DAAD-UGM, Yogyakarta, 19 Desember 1987.
___________, "Pelayanan Publik, Pemerataan, dan Administrasi Negara Baru," Prisma, XV:12,
1986.
___________, Debirokratisasi dan Deregulasi: Meningkatkan Kemampuan Administrasi untuk
Melaksanakan Pembangunan Nasional. Makalah pada Seminar UGM-DAAD di Yogyakarta,
19 Desember 1987.
___________, Birokrasi, Pembangunan Kualitas Manusia dan Produktivitas Nasional. Makalah pada
Seminar Kualitas Manusia dan Produktivitas Nasional diselenggarakan oleh Panitia Dies Natalis ke
38 Universitas Gadjah Mada di Yogyakarta, 17 Desember 1987.
Frederickson, H. George, The New Public Administration. Alabama: University of Alabama Press,
1980.
Frederickson, H. George, dan Charles R. Wise, Eds., Public Administration and Public Policy.
Lexington: Lexington Books, 1977.
Eisenstadt, S.N. "Bureaucratization, Overbureaucratization, and Debureaucratization," American
Sociological Review 1966.
Evers, H.D., Bureaucratization of Southeast Asia, Working Paper Series No. 71, Sociology of
Development Research Center, University of Bielefeld, 1985.
Mathur, Hari M., Administering Development in the Third World: Constraints and Choices. New
Delhi, Sage, 1986.
Muhaimin, Jahja, "Beberapa Segi Birokrasi Indonesia," Prisma 1980:10.
Mustopadidjaja, Paradigma-paradigma Pembangunan Administrasi dan Manajemen Pembangunan.
Makalah dibacakan pada Temukaji "Posisi dan Ilmu Administrasi dan Manajemen dalam
Pembangunan Nasional". Diselenggarakan oleh Lembaga Administrasi Negara R.I. di Jakarta, 28-30
Januari 1988.
Myrdal, Gunnar, Asian Drama: An Inquiry into the Poverty of Nations. New York: Vintage Books,
1972.
Riggs, Fred N., "Agraria and industria - towards a typology of comparative administration", dalam
W. J. Siffin, Ed. Toward the Comparative Study of Public Administration, Bloomington, Indiana
University Press, 1957.
Robison, Richard, "Toward a Class Analysis of the Indonesian Military Buraucaratic State,"
Indonesia, 1978:25.
________________, Indonesia: The Rise of Capital, Sidney: Allen & Unwin, Ltd., 1986.
Salim, Emil, Perspektif Pembangunan: Harapan dan Kendala. Makalah pada Seminar Nasional Ilmu-
Ilmu Sosial 1990, HIPIIS, di Yogyakarta, 16 Juli 1990.
Saxena, A.P., "Peningkatan Produktivitas Tatalaksana Pemerintahan," Prisma,
XV:11, 1986.

DAFTAR PUSTAKA
Effendi, Sofian. “Perspektif Administrasi Pembangunan Kualitas Manusia dan
Kualitas
Masyarakat.”
<http://lib.ugm.ac.id/data/pubdata/sofiane/perspektifkualitasmanusia.
pdf>, diakses pada 16 Mei 2007.
Gie, Kwik Kian. “Reformasi Birokrasi dalam Mengefektifkan Kinerja Pegawai
Pemerintah.” (Makalah disampaikan dalam Workshop Gerakan
Pemberantasan
Korupsi, diselenggarakan oleh Pengurus Besar Nahdlatul Ulama di Jakarta, 5
Januari 2003),
<http://www.bappenas.go.id_index.php_module=Filemanager&
func=download&pathext=ContentExpress_&view=167_Reformasi
%20Kinerja>,
diakses pada 16 Mei 2007.
Hayati, Tri, Harsanto Nursadi, dan Andhika Danesjvara. Administrasi
Pembangunan:
Suatu Pendekatan Hukum dan Pernecanaannya. Depok: Badan Penerbit
Fakultas
Hukum Universitas Indonesia, 2005.
Kartasasmita, Ginandjar. Administrasi Pembangunan: Perkembangan dan
Praktiknya di
Indonesia. Jakarta: LP3ES, 1997.
Rasad, Fauziah. “Reformasi Birokrasi dalam Perspektif Pemberantasan
Korupsi.”
<http://www. transparansi.or.id>, Januari 2006.
Siagian, Sondang P. Administrasi Pembangunan: Konsep, Dimensi, dan
Strateginya.
Jakarta: Bumi Aksara, 2003.
Suminta, Pradja. Bahan Ajar Administrasi Pembangunan. Surakarta: Program
Studi
Pendidikan Ekonomi Jurusan Pendidikan Ilmu Pengetahuan Sosial Fakultas
Keguruan dan Ilmu Pendidikan Universitas Sebelas Maret, 2005.
Suryono, Agus. “Budaya Birokrasi Pelayanan Publik,”
<http://publik.brawijaya.ac.id/
simple/us/jurnal/pdffile/7Budaya%20Birokrasi%20Pelayanan%20Publik-Agus
%
20Suryono.pdf>, diakses pada 16 Mei 2007.
Tjokroamidjojo, Bintoro. Pengantar Administrasi Pembangunan. Jakarta:
LP3ES, 1995

www.ginandjar.com 1

Administrasi pembangunan berkembang karena adanya

kebutuhan di negara – negara yang sedang membangun
untuk mengembangkan lembaga –lembaga dan pranata –
pranata social, politik, dan ekonominya, agar
pembangunan dapat berhasil. Oleh karena itu, pada
dasarnya administrasi pembangunan adalah bidang studi
yang mempelajari system administrasi negara di negara
yang sedang membangun serta upaya untuk meningkatkan
kemampuannya. Dari sudut praktik, administrasi
pembangunan merangkum dua kegiatan besar dalam satu
pengertian, yakni administrasi dan pembangunan.
Oleh karena itu, untuk memahami administrasi
pembangunan perlu dipelajari hakikat administrasi, yaitu
administrasi negara atau administrasi publik, dan hakikat
pembangunan. Dengan demikian kajian mengenai konsep
administrasi pembangunan harus dimulai dengan teori –
teori dalam ilmu administrasi, yaitu mengenai administrasi
negara dan berbagai konsep pembangunan.
Untuk itu, yang pertama kaan dilakukan dalam
buku ini adalah mengupas berbagai konsep pembangunan,
yang mencerminkan pergeseran paradigma pembangunan
menuju ke arah makin terpusatnya pembangunan pada
aspek – aspek manusia dan nilai – nilai kemanusiaan.
Perkembangan paradigma dalam pemikiran – pemikiran
mengenai pembangunan itu, ternyata selain menunjukkan
konvergensi dengan pemikiran yang berkembang dalam
ilmu administrasi, juga makin mengarah pada manusia dan
nilai – nilai kemanusiaan serta konsep – konsep
pemerataan dan keadilan social.
Administrasi pembangunan dengan demikian
memiliki nilai – nilai yang dikandung dalam administrasi
dan pembangunan dengan paradigma yang sejalan, di
mana peranan etika menjadi makin tampil sebagai aspek
yang penting dalam kebijaksanaan – kebijaksanaan
pembangunan yang menjadi ruang lingkup tanggung jawab
administrasi pembangunan. Dalam telaah administrasi
pembangunan dibedakan adanya dua pengertian, yaitu
administrasi bagi pembangunan dan pembangunan
administrasi itu sendiri. Untuk membahas administrasi
bagi pembangunan, dalam konteks ini digunakan
pendekatan manajemen. Karena itu, pada dasarnya dapat
dikatakan bahwa masalah administrasi bagi pembangunan
adalah masalah manajemen pembangunan. Sedangkan
untuk menerangkan pembangunan administrasi akan
digunakan pendekatan organisasi.
Manajemen pembangunan adalah manajemen
publik dengan cirri – cirri yang khas, seperti juga
administrasi publik (negara) dengan kekhasan tertentu.
Studi mengenai manajemen telah banyak mengalami
perkembangan, namun teori pokoknya tidak berubah.
Sekurang – kurangnya ada tiga kegiatan besar yang
dilakukan oleh amanjemen, yakni perencanaan,
pelaksanaan dan pengawasan. Kendati demikian,
pengkajian mengenai fungsi – fungsi manajemen dapat
dikembangkan secara bervariasi sesuai kebutuhan.
Untuk analisis manajemen pembangunan dikenal
beberapa fungsi yang cukup nyata (distinct), yakni :
perencanaan, pengerahan (mobilisasi) sumber daya,
pengerahan pembangunan yang ditangani langsung oleh
pemerintah, koordinasi, pemantauan dan evaluasi dan
pengawasan. Pendekatan terhadap fungsi – fungsi tersebut
dilengkapi dengan peran informasi yang amat penting
sebagai instrumen atau perangkat bagi manajemen.
Pendekatan terhadap kajian pembangunan atau
pembaharuan administrasi dapat dilakukan dari sisi
administrasi sebagai organisasi pemerintahan. Fokus dari
system administrasi negara sebagai unit analisis cenderung
terkonsentrasi kepada birokrasi, baik sebagai institusi
nasional maupun dalam hubungan dengan lingkungannya.
Birokrasi yang dimaksud disini adalah tingkatan nasional
dari administrasi, yang memperlihatkan cirri – cirri umum
(overall) yang mempengaruhi pelayanan publik serta
pengelolaan pembangunan social ekonomi di negara
berkembang. Studi awal mengenai analisis administrasi
dalam perkembangannya, kira – kira counterpart teori
Rostow di bidang ekonomi, diberikan oleh Riggs (1964).
Ia menggambarkan taraf – taraf perkembangan
administrasi mulai dari tingkat terbelakang sampai yang
paling maju, dengan teori yang dikenal sebagai the theory
of prismatic society.

Bab 1
Pendahuluan
www.ginandjar.com 2
Heady (1995) menunjukkan ada lima cirri
administrasi yang indikasinya ditemukan secara umum di
banyak negara berkembang. Pertama, pola dasar (basic
pattern) administrasi publik bersifat jiplakan (imitative)
daripada asli (indigenous). Kedua, birokrasi di negara
berkembang kekurangan (deficient) sumber daya manusia
terampil yang dibutuhkan untuk menyelenggarakan
pembangunan. Ketiga, birokrasi lebih berorientasi pada hal
– hal lain daripada mengarah pada yang benar – benar
menghasilkan (production directed). Keempat, ada
kesenjangan yang lebar antara apa yang dinyatakan atau
yang hendak ditampilkan dengan kenyataan (discrepancy
between form and realitiy). Kelima, birokrasi di negara
berkembang acap kali bersifat otonom, artinya lepas dari
proses politik dan pengawasan masyarakat. Terhadap
analisis Heady ini dapat ditambahkan dua karakteristik lagi
hasil dari pengamatan Wallis (1989). Pertama, di banyak
negara berkembang birokrasi sangat lamban dan makin
bertambah birokratik. Kedua, unsure – unsure non
birokratik sangat berpengaruh terhadap birokrasi. Misalnya
hubungan keluarga, hubungan – hubungan primordial lain
seperti suku dan agama, dan keterkaitan politik (political
connections) mempengaruhi birokrasi.
Keadaan yang demikian itulah yang ingin
diperbaiki melalui pembangunan administrasi. Banyak
konsep dikembangkan dalam pembangunan atau
pembaharuan administrasi. Untuk kasus negara
berkembang, kedua istilah tersebut sering kali dapat
digunakan untuk maksud yang sama.
Di antara pengkajian yang termasuk paling awal
dan banyak menjadi rujukan para pakar administrasi
pembangunan selanjutnya adalah konsep dari Riggs.
Menurut Riggs (1966), pembaharuan administrasi
merupakan suatu pola yang menunjukkan peningkatan
efektivitas pemanfaatan sumber daya yang tersedia untuk
mencapai tujuan yang telah ditetapkan. Wallis (1989)
mengartikan pembaharuan administrasi sebagai induced,
permanent improvement in administration. Esman (1995)
dalam sebuah analisis yang lebih mutakhir mengenai
keadaan administrasi di negara berkembang menunjukkan,
bahwa upaya memperbaiki kinerja birokrasi negara
haruslah meliputi ketanggapan (responsiveness) terhadap
pengawasan politik, efisiensi dalam penggunaan sumber
daya, dan efektivitas dalam pemberian pelayanan. Dalam
hal ini Rodinelli (1993) mengusulkan suatu pendekatan
yang disebut adaptive administration. Ia menekankan
pentingnya fleksibilitas dan inovasi dalam administrasi
pembangunan, sebab kebijaksanaan – kebijaksanaan
pembangunan sangat kompleks dan penuh ketidakpastian.
Sementara itu, menjelang dasawarsa 90-an, system
komunisme yang menerapkan dominasi negara secara
sangat ekstrim, runtuh. Pengalaman empiris negara –
negara industri baru juga menunjukkan bahwa strategi
melepaskan dominasi negara atas ekonomi dan mengiktui
prinsip – prinsip apsar dengan ekspor sebagai pacuan telah
membuahkan hasil seperti tercermin dalam tingkat
pertumbuhan dan taraf kesejahteraan yang meningkat
dengan pesat. Oleh karena itu, berkembang arus deetatisme,
yang dikenal dengan sebutan – sebutan
deregulasi dan debirokratisasi.
Dalam kerangka pembaharuan administrasi
sebagai lanjutan dari pembangunan administrasi, yang
pertama perlu menjadi perhatian adalah perubahan sikap
birokrasi yang cukup mendasar sifatnya. Di dalamnya
terkandung berbagai unsure. Pertama, birokrasi harus
dapat membangun partisipasi rakyat. Kedua, birokrasi
hendaknya tidak cenderung berorientasi kepada yang kuat,
tetapi harus lebih kepada yang lemah dan yang kurang
berdaya. Ketiga, peran birokrasi harus bergeser dari
mengendalikan menjadi mengarahkan, dan dari memberi
menjadi memberdayakan. Keempat, mengembangkan
keterbukaan dan kebertanggungjawaban. Pembaharuan
memerlukan semangat yang tidak mudah patah. Semangat
dan tekad diperlukan untuk mengatasi inersia birokrasi dan
tantangan yang datang dari kalangan mereka yang akan
dirugikan karena perubahan. Oleh karena itu, pembaharuan
harus dilakukan secara sistematis dan terarah, didukung
oleh political will yang kuat, konsisten, dan konsekuen.
Tidak selalu harus segera menghasilkan perubahan besr,
tetapi dapat secara bertahap, namun konsisten.
Sistem pemerintahan atau administrasi negara di
Indonesia mengikuti aturan dasar negara, yaitu UUD 1945.
Dalam pembukaan UUD 1945 termaktub falsafah
kehidupan bangsa Indonesia, yakni Pancasila, serta pokok
– pokok pikiran mengenai negara kesatuan RI. Indonesia
adalah negara kesatun, tidak ada negara di dalam negara
Indonesia. Daerah Indonesia dibagi dalam daerah – daerah
otonom, yakni daerah propinsi, dan propinsi terdiri dari
kabupaten / kotamadya dan dibawahnya pemerintah desa.
Kesemua itu diatur dalam Undang – undang (UU).
Berdasarkan UU No. 5 tahun 1974 tentang Pokok – pokok
Pemerintahan di Daerah, pemerintahan daerah didasarkan
pada tiga asas yaitu desentralisasi, dekonsentrasi, dan
tugas pembantuan atau medebewind.
Administrasi negara juga menjadi administrasi
pembangunan. Pembangunan dilaksanakan oleh
pemerintah berdasarkan amanat Majelis Permusyawaratan
Rakyat (MPR) yang dituangkan dalam Garis – garis Besar
Haluan Negara (GBHN) dan ketetapan – ketetapan
lainnya. Pelaksanaannya dirinci lebih lanjut oleh Presiden
dan dituangkan dalam Repelita. Pembiayaan pelaksanaan
rencana – rencana pembangunan itu setiap tahun
dituangkan dalam Anggaran Pendapatan dan Belanja
Negara (APBN) dalam bentu UU dan karenanya
memerlukan persetujuan Dewan Perwakilan Rakyat
(DPR). Pada akhir masa jabatannya, Presiden
mempertanggungjawabkan pelaksanaan tugasnya kepada
MPR, yang akan menilai isi pertanggungjawaban itu.
www.ginandjar.com 3
Selama PJP I, pembangunan administrasi negara
ditempatkan sebagai abgian integral dari keseluruhan
strategi pembangunan nasional dan telah banyak kemajuan
yang dicapai. Namun demikian, administrasi di Indonesia
seperti halnya di negara lain menghadapi banyak masalah.
Memasuki PJP II, masalah – masalah tersebut dikenali dan
ditampilkan dalam Repelita VI sebagai kendala – kendala
yang harus diatasi. Dengan berlandaskan hasil – hasil yang
telah dicapai dalam PJP I, pembangunan administrasi
negara dilanjutkan pada Repelita VI. Sasarannya sesuai
amanat GBHN 1993 yaitu tertatanya manajemen aparatur
negara untuk meningkatkan kualitas, kemampuan dan
kesejahteraan manusianya. Terwujudnya administrasi
negara yang handal. Professional, efisien dan efektif,s erta
tanggap terhadap aspirasi rakyat dan dinamika perubahan
adalah bagian dari sasaran pembangunan administrasi
negara.
Uraian lebih lanjut tentang berbagai konsep
pembangunan, pokok – pokok bahasan dan aspek – aspek
lain di bidang administrasi pembangunan tersebut diatas
berturut – turut disajikan dalam lima bab setelah Bab 1
Pendahuluan ini. Pada Bab 2 Perkembangan Pemikiran
Mengenai Administrasi Pembangunan sebagai suatu
bidang studi, diuraikan pengertian administrasi dan
pembangunan, konsep – konsep pembangunan khususnya
menurut literature – literature studi pembangunan,
perkembangan pemikiran dalam ilmu administrasi
pembangunan termasuk aspek ruang atau perwilayahan,
serta kebijaksanaan publik dalam administrasi
pembangunan.
Bab 3 Administrasi bagi Pembangunan membahas
pengertian, pendekatan dan ruang lingkup kegiatan
administrasi pembangunan dalam rangka manajemen atau
pengelolaan pembangunan. Selanjutnya, Bab 4
Pembangunan Administrasi menguraikan keadaan
administrasi di negara berkembang, berbagai aspek
pembangunan administrasi,s erta adnaya berbagai
hambatan terhadap pembaharuan administrasi.
Pembahasan mengenai pembangunan administrasi
ini dilanjutkan dengan uraian dalam Bab 5 mengenai
Administrasi Pembangunan di Indonesia. Isinya
mengemukakan system administrasi negara di Indonesia,
proses pengelolaan pembangunan melalui pelaksanaan
fungsi – fungsi administrasi pada tingkat pusat maupun
daerah seperti perencanaan, pembiayaan, pengeluaran,
pelaksanaan proyek pembangunan, system pemantauan
dan evaluasi kiberja pembangunan, pengawasan
pembangunan, serta masalah administrasi dan peran serta
masyarakat dalam pembangunan. Selanjutnya dalam Bab 6
diuraikan secara ringkas perkembangan selama PJP I dan
pembangunan administrasi yang diupayakan dalam
Repelita VI.
Buku ini diakhiri dengan Bab 7 Penutup yang
selain memberikan kata – kata akhir juga mengungkapkan
sejumlah pemikiran mengenai beberapa aspek yang
menjadi tantangan administrasi pembangunan di Indonesia
di tahun – tahun mendatang. Administrasi akan tetap
menjadi perhatian mereka yang bergerak di bidang
aakdemik maupun dalam dunia praktik, karena peranan
pemerintah akan tetap besar dalam kehidupan dan
pembangunan suatu bangsa meskipun sifat atau
orientasinya dapat bergeser atau berubah, sesuai dengan
perkembangan zaman.S