P. 1
Bab 2 Perkembangan Pemikiran Mengenai Administrasi Pembangunan

Bab 2 Perkembangan Pemikiran Mengenai Administrasi Pembangunan

|Views: 2,709|Likes:
Published by cristilumeko

More info:

Published by: cristilumeko on Jan 13, 2010
Copyright:Attribution Non-commercial

Availability:

Read on Scribd mobile: iPhone, iPad and Android.
download as DOCX, PDF, TXT or read online from Scribd
See more
See less

05/05/2013

pdf

text

original

Bab 2 Perkembangan Pemikiran Mengenai Administrasi Pembangunan

Pengertian Administrasi dan Pembangunan Ada berbagai pengertian mengenai administrasi. Yang paling mendasar adalah pengertian dari Waldo, yang menyatakan bahwa administrasi negara adalah species dari genus administrasi, dan administrasi itu sendiri berada dalam keluarga kegiatan kerjasama antarmanusia. Waldo (1992) menyatakan yang membedakan administrasi dengan kegiatan kerjasama antarmanusia lainnya adalah derajat rasionalitasnya yang tinggi. Derajat rasionalitas yang tinggi ini ditunjukkan oleh tujuan yang ingin dicapai serta cara untuk mencapainya. Administrasi negara berkenaan dengan administrasi dalam lingkup negara, sering kali pula diartikan sebagai pemerintah. Seperti halnya dalam genusnya, administrasi, adanya tujuan yang ingin dicapai merupakan konsep yang mendasar pula dalam administrasi negara. Tujuan itu sendiri tidak perlu hanya satu; pada setiap waktu, tempat, bidang, atau tingkatan, bahkan kegiatan tertentu, terdapat tujuan-tujuan tertetu. Tetapi sebagai negara tentu harus ada asas, pedoman, dan tujuan, yang menjadi landasan kerja administrasi negara. Pada umumnya (meskipun tidak semuanya) gagasan-gagsan dasar tersebut ada dalam konstitusi negara yang bersangkutan. Pengertian pembangunan dapat ditinjau dari berbagai segi. Kata pembangunan sedara sederhana sering diartikan sebagai proses perubahan ke arah keadaan yang lebih baik. Seperti dikatan oleh Seers (1969) di sini ada pertimbangan nilai (value judgment). Atau menurut Riggs (1966) ada orientasi nilai yang menguntungkan (favourable value orientation). Namun, ada perbedaan antara arti pembangunan dan perkembangan. Pembangunan adalah perubahan ke arah kondisi yang lebih melalui upaya yang dilakukan secara terencana, sedangkan perkembangan adalah perubahan yang dapat lebih baik atau lebih buruk, dan tidak perlu ada upaya tertentu. Adanya upaya yang diselenggarakan secara berencana, merupakan unsur penting dalam pembangunan. Hal ini mengingat adanya pandangan bahwa perubahan sosial adalah hukum sejarah yang akan terjadi dengan sendirinya walaupun tanpa upaya.

Dalam kata pembangunan, hal yang sangat pokok yaitu adanya hakikat membangun, yang beralawanan dengan merusak. Oleh karena itu, perubahan ke arah keadaan yang lebih baik seperti yang diinginkan dan dengan upaya yang terencana, harus dilakukan melalui jalan yang tidak merusak, tetapi justru mengoptimalkan sumber daya yang tersedia dan mengembangkan potensi yang ada. Pembangunan menjadi bahan kajian berbagai disiplin ilmu, terutama setelah Perang Dunia Kedua (PD II), denagn lahirnya banyak negara baru yang semula merupakan wilayah jajahan. Pembangunan telah menjadi bahan studi ilmu ekonomi, politik, sosial, dan administrasi, dan telah berkembang pula sebagai studi multidisiplin dengan pendekatan dari berbagai cabang ilmu pengetahuan. Pembangunan sering dikaitkan dengan modernisasi dan industrialisasi. Seperti dikatakan Gouled (1977), ketiga-tiganya menyangkut proses perubahan. Pembangunan adalah salah satu bentuk perubahan sosial, modernisasi adalah suatu bentuk khusus (special case) dari pembangunan, dan industrialisasi adalah salah satu segi (a single facet) dari pembangunan. Dari pengertian ini, dapat disimpulkan bahwa pembangunan lebih luas sifatnya dari pada modernisasi, dan modernisasi lebih luas dari pada industrialisasi. Seperti dikatakan Rutow (1967), modernisasi adalah proses yang mencakup perubahan-perubahan yang spesifik, termasuk industrialisasi, yang menunjukkan pengusaan yang leih luas atas alam melalui kerjasamayang lebih erat antar manusia. Black, et al. (1975), melukiskan modernisasi sebagai proses di mana terjadi transformasi masyarakat sebagai dampak revolusi ilmu pengetahuan dan teknologi. Proses transformasi dari masyarakat agaris ke masyarakat industri adalah salah satu indikasi dari proses industrialisasi. Berkaitan pula dengan pembangunan adalah pembaharuan, yang juga merupakan suatu bentuk perubahan ke arah yang dikehendaki, tetapi lebih berkait dengan nilai-nilai atau sistem nilai. Pembangunan dengan demikian juga berarti pembaharuan, meskipun pembaharuan tidak selalu harus berarti pembangunan. Dengan tidak mengabaikan sumbangan disiplin ilmu sosial lain terhadap studi pembangunan, kajian bidang ekonomi memberikan dampak paling besar terhadap konsep-konsep pembangunan. Konsep-konsep Pembangunan Pembangunan, menurut literatur-literatur ekonomi pembangunan, sering didefinisikan sebagai suatu proses yang berkesinambungan dari peningkatan pendapatan riil per kapita melalui peningkatan jumlah dan produktivitas sumber daya. Teori pertumbuhan ekonomi dapat ditelusuri setidak-tidaknya sejak abad ke-18. Menurt Adam Smith

(1776) proses pertumbuhan diawali apabila perekonomian mampu melakukan pembagian kerja (division of labor). Division of labor akan meningkatkan produktivitas yang pada gilirannya akan meningkatkan pendapatan. Adam Smith juga mengarisbawahi pentingnya sekala ekonomi. Dengan meluasnya pasar, akan terbuka inovasi-inovasi baru yang pada gilirannya akan mendorong perluasan pembagian kerja dan mendorong pertumbuhan ekonomi. Setelah Adam Smith, muncul pemikiran-pemikiran yang berusaha mengkaji batas-batas pertumbuhan (limits to growth), antara lain Malthus (1798) dan Ricardo (1917). Setelah Adam Smith, Malthus, dan Ricardo yang disebut sebagai aliran klasik, berkembang teori pertumbuhan ekonomi modern dengan berbagai variasinya. Pada intinya teori ini dapat dibagi menjadi dua, yaitu yang menekankan pentingnya (1) akumulasi modal (physical capital formation) dan (2) peningkatan kualitas dan investasi sumber daya manusia (human capital). Salah satu dampaknya yang besar dan berlanjut hingga sekarang adalah model pertumbuhan yang dikembangkan oleh Harrod (1948) dan Domar (1946). Pada intinya model ini berpikjak pada pandangan Keynes (1936) yang menekankan pentingnya aspek permintaan dalam mendorong pertumbuhan jangka panjang. Dalam model Harrod-Domar, pertumbuhan ekonomi akan ditentukan oleh dua unsur pokok, yaitu tingkat tabungan (investasi) dan produktivitas kapital(capital output ratio). Agar dapat tumbuh secar berkelanjutan, masyarakat dalam suatu perekonomian harus mempunyai tabungan yang merupakan sumber investasi. Makin besar tabungan , makin besar investasi, dan makin tinggi pertumbuhan ekonomi. Apabila Harrod-Domar memberi tekanan pada pentingnya peranan modal, Arthur Lewis (1954) dengan model surplus of labor-nya memberikan tekanan pada peranan jumlah penduduk. Dalam model ini diasumsikan terdapat penawaran tenaga kerja yang sangat elastis. Ini berarti para pengusaha dapat meningkatkan produksinya dengan mempekerjakan tenaga kerja yang lebih banyak tanpa harus menikkan tingkat upahnya. Meningkatnya pendapatan yang diperoleh kaum pemilik modal akan mendorong investasi-investasi baru, karena kelompok ini mempunyai hasrat menabung dan menanam modal (marginal propensity to save invest) yang lebih tinggi dibanding kaum pekerja. Tingkat investasi yang tinggi pada gilirannya akan mendorong pertumbuhan ekonomi. Sementara itu berkembang sebuah model pertumbuhan yang disebut neo-klasik. Teori pertumbuhan neo-klasik mulai memasukan unsur teknologi yang diyakini akan berpengaruh dalam pertumbuhan ekonomi suatu negara (Solow, 1957). Dala teori neo-klasik, teknologi dianggap sebagai faktor eksogen yang tersedia untuk dimanfaatkan oleh semua negara di dunia. Dalam perekonomia yang terbuka, di mana semua faktor produksi

dapat berpindah secara leluasa dan teknologi dapat dimanfaatkan oleh semua negara, maka pertumbuhan semua negara di dunia akan konvergen, yang berarti kesenjangan akan berkurang. Teori pertumbuhan selanjutnya mencoba menemukan fakto-faktor lain di luar modal dan tenaga kerja, yang mendorong pertumbuhan ekonomi. Salah satu teori berpendapat bahwa investasi sumber daya manusia mempunyai pengaruh yang besar terhadap peningkatan produktivitas. Menurut Becker (1964) peningkatan produktivitas tenaga kerja ini dapat didorong melalui pendidikan dan pelatihan serta peningkatan derajat kesehatan. Teori human capital ini selanjutnya diperkuat dengan berbagai studi empiris antara lain untuk Amerika Serikat oleh Kendrick (1976). Selanjutnya, pertumbuhan yang bervariasi di antara negara-negara yang membangun melahirkan pandangan bahwa teknologi bukan faktor eksogen, tapi faktor endogen yang dapat dipengaruhi oleh berbagai variabel kebijaksanaan (Romer, 1990). Sumber pertumbuhan dalam teori endogen adalah meningkatnya stok pengetahuan dan ide baru dalam perekonomian yang mendorong tumbuhnya daya cipta, kreasi, inisiatif, yang diwujudkan dalam kegiatan inovatif dan produktif. Ini semua menuntut kualitas sumber daya manusia yang meningkat. Transformasi pengetahuan dan ide baru tersebut dapat terajadi melalui kegiatan perdaganganinternasional, penanaman modal, lisensi, konsultasi, dan komunikasi. Mengenai peran perdagangan dalam pertumbuhan, Nurkse (1953) menunjukkan bahwa perdagangan merupakan mesin pertumbuhan selama abad ke-19 bagi negara-negara yang sekarang termasuk dalam kelompok negara maju seperti Amerika Serikat, Kanada, Australia, dan Selandia Baru. Pada abad itu kegiatan industri yang termaju terkonsentrasi di Inggris. Pesatnya perkembngan industri dan pertumbuhan penduduk di Inggris yang miskin sumber alam telah meningkatkan permintaan bahan baku dan makanan dari negara-negra yang disebut diatas. Dengan demikian pertumbuhan yang terjadi di Inggris menyebar ke negara lain melalui perdagangan internasional. Kemudian kita melihat bahwa kamajuan ekonomi di negara-negara industri baru yang miskin sumber alam di belahan kedua abad ke-20, seperti Korea, Taiwan, Hongkong, dan Singapura, juga didorong oleh perdagangan internasional. Dalam kelompok teori pertumbuhan ini ada pandangan penting yang dianut oleh banyak pemikir pembangunan, yaitu teori tahapan pertumbuhan. Dua di antara yang penting adalah dari Rostow (1960) dan Chenery-syrquin (1975). Menurut Rostow, transformasi dari negara terbelakang menjadi negara maju dapat dijelaskan melalui urutan tingkatan atau tahap

pembangunan. Rostow mengemukakan 5 tahap yang dilalui oleh suatu negara dalam proses pembangunannya, yaitu tahap traditional society, preconditions for growth, the take-off, the drive to maturity, dan the age of high mass-cosumption. Menurut Chenery dan Syrquin (1975), yang merupakan perkembangan pemikiran dari Collin Clark dan Kuznets, perkembangan perekonomian akan mengalami transformasi (konsumsi, produksi, dan lapangan kerja), dari perekonomian yang didominasi sektor pertanian menjadi didominasi sektor industri dan jasa. Salah satu harapan atau anggapan dari pengikut aliran teori pertumbuhan adalah bahwa hasil pertumbuhan akan dapat dinikmati masyarakat sampai di lapisan yang palig bawah. Namun, pengalaman pembangunan dalam tiga dasawarsa (1940-1970) menunjukkan bahwa rakyat di lapisan bawah tidak senantiasa menikmati cucuranhasil pembangunan seperti yang diharapkan. Bahkan dibanyak negara kesenjangan makin melebar. Hal ini disebabkan, meskipun pendapatan dan konsumsi mungkin meningkat, namun kelompok masyarakat yang sudah baik keadaannya dan lebih mampu memanfaatkan kesempatan, antara lain karena posisinya yang meguntungkan (privileged), akan memperoleh semua atau sebagian besar hasil pembangunan. Dengan demikian, yang kaya semakin bertambah kaya dan yang miskin tetap miskin bahkan dapat menjadi lebih miskin. Oleh karena itu, berkembang berbagai pemikiran untuk mencari alternatif lain terhadap pradigma yang semata-mata meberi penekanan kepada pertumbuhan, antara lain berkembang kelompok pemikiran yang disebut pradigma pembangunan sosial, yang tujuannya adalah menyelenggarakan pembangunan yang lebih berkeadilan. Salah satu metode yang umum digunakan dalam menilai pengaruh pembangunan terhadap kesejahteraan masyarakat adalah dengan mempelajari distribusi pendapatan. Pembagian pendapatan berdasarkan kelaskelas pendapatan dapat diukur dengan kurva Lorenz atau indeks Gini. Selain distribusi pendapatan, dampak dan hasil pembangunan juga dapat diukur dengan melihat tingkat kemiskinan (poverty) di suatu negara. Berbeda dengan distribusi pendapatan yang menggunakan konsep relatif, analisis yang mengenai tingkat kemiskinan menggunakan konsep absolut atau kemiskinan absolut. Meskipun pembangunan harus berkeadilan, namun disadari bahwa pertumbuhan tetap penting. Upaya memadukan konsep pertumbuhan dan pemerataan merupakan tantangan yang jawabanya tidak henti-hentinya dicari dalam studi pembangunan. Sebuah model, yang dinamakan pemerataan dengan pertumbuhan atau redistribution with growth (RWG) dikembangkan berdasarkan suatu studi yang disponsori oleh Bank Dunia

pada tahun 1974 (Chenery, et al.). Ide dasarnya adalah pemerintah harus mempengaruhi pola pembangunan sedemikian rupa sehingga produsen yang berpendapatan rendah (yang di banyak negara berlokasi di perdesaan dan produsen kecil di perkotaan) akan mendapat kesempatan meningkatkan pendapatan dan secara simultan menerima sumber ekonomi yang diperlukan. Masih dalam rangka mencari jawaban terhadap tantangan paradigma keadilan dalam pembangunan, berkembang pendekatan kebutuhan dasar manusia atau basic human needs (BHN) (Streeten, et al, 1981). Stategi BHN disusun untuk menyediakan barang dan jasa dasar bagi masyarakat miskin, seperti makanan pokok, air dan sanitasi, perawatan kesehatan, pendidikan dasar, dan perumahan. Walaupun RWG and BHN mempunyai tujuan yang sama, tetapi dalam hal kebijaksanaan yang diambil terdapat perbedaan. RWG menekankan pada peningkatan produktivitas dan daya beli masyarakat miskin, sedangkan BHN menekankan pada penyediaan public services disertai jminan bagi masyarakat miskin untuk memperoleh pelayanan tersebut. Masalah pengangguran juga makin mendapat perhatian dalam rangka pembangunan ekonomi yang menghendaki adanya pemerataan. Todaro (1985) mengemukakan, terdapat kaitan yang erat antara pengangguran, ketidakmerataan pendapatan, dan kemiskinan. Pada umumnya mereka yang tidak memperoleh pekerjaan secara teratur termasuk dalam kelompok masyarakat miskin. Mereka yang memperolehpekerjaan secara terus-menerus adalah yang berpendapatan menengah dan tinggi. Dengan demikian, memecahkan masalah pengangguran dapat memecahkan masalah kemiskinan dan pemerataan pendapatan. Beberapa ahli berpendapat pula bahwa permerataan pendapatan akan meningkatkan penciptaan lapangan kerja (Seers, 1970). Menurut teori ini, barangbarang yang dikonsumsi oleh masyarakat miskin cenderung lebih bersifat padat tenaga kerja dibanding dengan konsumsi masyarakat yang berpendapatan lebih tinggi. Dengan demikian, pemerataan pendapatan akan menyebabkan pergeseran pola permintaan yang pada gilirannya akan menciptakan kesempatan kerja. Dalam rangka perkembangan teori ekonomi politik dan pembangunan perlu dicatat pula bahwa aspek ideologi dan politik turut mempengaruhi pemikiranpemikiran yang berkembang. Salah satu di antaranya adalah teori ketergantungan yang dikembangkan terutama berdasarkan keadaan pembangunan di Amerika Latin pada tahun 1950-an. Ciri utama dari teori ini adalah bahwa analisanya didasarkan pada adanya interaksi antara struktur internal dan eksternal dalam suatu sistem. Menurut teori ini (Baran, 1957), keterbelakangan negaranegara Amarika Latin terjadi pada saat masyarakat

perkapitalis tergabung ke dalam sistem ekonomi dunia kapitalis. Dengan demikian, masyarakat tersebut kehilangan otonominya dan menjadi daerah “pinggiran” (periphery) dari negara metropolitan yang kapitalis. Daerah (negara) penggiran dijadikan “daerah-daerah jajahan” dari negara-negara metropolitan. Mereka hanya berfungsi sebagai produsen bahan mentah bagi kebutuhan industri daerah (negara) metropolitan, dan sebaliknya merupakan konsumen barang-barang jadi yang dihasilkan industri-industri di negara-negara metropolitan tersebut. Dengan demikian, timbul struktur ketergantungan yang merupakan rintangan yang hampir tak dapat diatasi serta merintangi pula pembangunan yang mandiri. Ada dua aliran dalam teori ketergantungan. Yaitu aliran Marxis dan Neo-Marxis, serta aliran non Merxis. Aliran Marxis dan Neo-Marxis menggunakan kerangka analisi dari teori Marxis tentang imperialisme. Aliran ini tidak membedakan secara tajam mana yang termasuk struktur internal dan mana struktur eksternal, karena kedua struktur tersebut dipandang sebagai faktor yang berasal dari sistem kapitalis dinia itu sendiri. Selain itu, aliran ini mengambil perspektif perjuangan kelas internasional antara para pemilik modal (para kapitalis) di satu pihak dan kaum buruh dipihak lain. Untuk memperbaiki nasib buruh, perlu diambil prakarsa menumbangkan kekuasaan yang ada. Oleh karena itu, menurut aliran ini, resep pembangunan untuk daerah pinggiran adalah revolusi (Andre Gunder Frank, 1967). Sedangkan aliran kedua melihat masalah ketergantungan dari perspektif ansional atau regional. Menurut aliran ini struktur dan kondisiinternal pada umumnya dilihat sebagai faktor yang berasal dari sistim itu sendiri, meskipun struktur internal ini pada masa lampau atau sekarang dipengaruhi oleh fakto-faktor luar negeri (lihat misalnya Theotonio Dos Santos, 1969; Tavares dan Serra, 1974; serta Cariola dan Sunkel, 1982). Oleh karena itu, subyek yang perlu dibangun adalah “bangsa” atau “rakyat” dalam suatu negara (nation building). Dalam menghadapi tantangan pembangunan, konsep negara atau bangsa ini perlu dijadikan landasan untuk mengadakan pembaharuan-pembaharuan. Pandangan bahwa pembangunan tidak seyogyanya saja hanya memperhatikan tujuan-tujuan sosial ekonomi, berkembang luas. Masalah-masalah demokrasi dan hakhak asasi manusia menjadi pembicaraan pula dalam kajian-kajian pembangunan (antara lain lihat Bauzon, 1992). Goulet (1977) yang mengkaji falsafah dan etika pembangunan, misalnya, mengetengahkan bahwa proses pembangunan harus menghasilkan (1) terciptanya “solidaritas baru” yang mendorong pembangunan yang berakar dari bawah (grass-roots oriented), (2) memelihara keberagaman budaya dan lingkungan, dan (3) menjunjung tinggi martabat serta kebebasan manusia dan masyrakat. Dalam pembahasan mengenai berbagai paradigma

yang mencari jalan ke arah pembangunan yang berkeadilan perlu diketengahkan pula teori pembangunan yang berpusat pada rakyat. Era pasca industri menghadapi kondisi-kondisi yang sangat berbeda dari kondisi-kondisi era industri dan menyajikan potensi-potensi baru yang penting guna memantapkan pertumbuhan dan kesejahteraan manusia, keadilan, dan kelestarian pembangunan (Korten, 1984). Logika yang dominan dari paradigma ini adalah ekologi manusia yang seimbang dengan sumber-sumber daya yang utama berupa sumber daya informasi dan prakarsa kreatif yang tak habishabisnya. Tujuan utamanya adalah pertumbuhan manusia yang didefinisikan sebagai perwujudan yang lebih tinggi dari potensi-potensi manusia. Paradigma ini memberi peran kepada individu bukan sebagai obyek, melainkan sebagai pelaku yang menetapkan tujuan, mengendalikan sumber daya, dan mengerahkan proses yang mempengaruhi kehidupannya. Pembangunan yang berpusat pada rakyat menghargai dan mempertimbangkan prakarsa rakyat dan kekhasan setempat. Paradigma terakhir dalam pembahasan ini, yang tidak dapat dilepaskan dari paradigma pembangunan sosial dan berbagai pandangan di dalamnya yang telah dibahas terdahulu, adalah paradigma pembangunan manusia. Menurut pendekatan ini, tujuan utama pembangunan adalah menciptakan suatu lingkungan yang memungkinkan masyarakat menikmati kehidupan yang kreatif, sehat dan berumur panjang. Walaupun tujuan ini sederhana, namun sering terlupakan oleh keinginan untuk meningkatkan akumulasi barang dan modal. Banyak pengalaman pembangunan menunjukkan bahwa kaitan antara pertumbuhan ekonomi dan pembangunan manusia tidaklah terjadi dengan sendirinya. Pengalamanpengalaman tersebut mengingatkan bahwa pertumbuhan produksi dan pendapatan (wealth) hanya merupakan alat, sedangkan tujuan akhir dari pembangunan harus manusianya sendiri. Menurut pandangan ini, tujuan pokok pembangunan adalah memperlus pilihan-pilihan manusia (UI Haq, 1995). Pengertian ini mempunyai dua sisi. Pertama, pembentukan kemampuan/kapabilitas manusia, seperti tercemin dalam kesehatan, pengetahuan, dan keahlian yang meningkat. Kedua, penggunaan kemampuan yang telah dipunyai untuk bekerja, untuk menikmati kehidupan, atau untuk aktif dalam kegiatan kebudayaan, sosial dan politik. Paradigma pembangunan manusia yang disebut sebagai sebuah konsep yang holistik ini mempunyai 4 unsur penting, yakni: (1) peningkatan produktivitas, (2) pemerataan kesempatan, (3) kesinambungan pembangunan, dan (4) pemberdayaan manusia. Konsep ini diprakarsai dan ditunjang oleh United

Nation Development Program (UNDP), yang mengembangkan Indeks Pembangunan Manusia dan Human Devlopment Index (HDI). Indeks ini merupakan indikator komposit/gabungan yang terdiri dari 3 ukuran, yaitu: kesehatan (sebagai ukuran longevity), pendidikan (sebagai ukuran knowledge), dan tingkatan pendapatan riil (sebagai ukuran living standards). Demikianlah berbagai aliran pemikiran dalam studi pembangunan, yang berkembang selama ini. Meskipun konsep pembangunan manusia dapat dianggap paling lengkap dan merupakan sintesa dari pendekatanpendekatan sebelumnya, namun tampaknya belum ada satu pun pendekatan yang dapat memberikan jawaban yang memuaskan bagi semua orang. Masing-masing ada kekuatan dan kelemahannya. Dengan demikian, pendekatan yang terbaik adalah pendekatan yang disesuaikan pada kebutuhan, kondisi dan tingkat perkembangan masing-masing negara. Perkembangan Pemikiran dalam Ilmu Administrasi Negara Sebagaimana disiplin ilmu-ilmu lainnya, dan seperti juga konsep-konsep mengenai pembangunan yang telah diuraikan di atas, ilmu administrasi negara juga berkembang. Selama kurang lebih satu abad, administrasi negara telah mengalami perjalanan yang panjang, dan sebagai disiplin ilmu mengalami pasang surut. Berbagai cara dapat digunakan unutk menganalisis perkembangan konseptual ilmu administrasi negara, antara lain metode pendekatan matriks loccus dan focus (2 x 2 matrix) dari Golembiewski (1977) yang menghasilkanempat fase dalam perkembangan ilmu administrasi negara. Fase-fase tersebut adalah (1) fase perbedaan analitik politik dari administrasi (2) fase perbedaan konkrit politik dari admisnistrasi, (3) fase manajemen, dan (4) fase orientasi terhadap kebijaksanaan publik. Golembiewski juga mengetengahkan adanya tiga paradigma komprehensip dalam perkembangan pemikiranpemikiran ilmu administrasi negara, yakni (1) paradigma tradisional, (2) paradigma sosial psikologi, dan (3) paradigma kemanusiaan (humanist/systemic). Gelombiewski mengajukan kritik terhadap paradigmaparadigma tersebut yang banyak kelemahannya dan meramalkan tumbuhnya gejala anti paradigma. Ia mengetengahkan bahwa yang akan muncul adalah paradigma-paradigma kecil (mini paradigm) Nicholas Henry (1995) menggunakan pendekatan lain. Dengan memperkenalkan pandangan Bailey, bahwa unutk analisis administrasi negara sebagai ilmu harus diterapkan empat teori, yaitu teori deskriptif, normatif, asumtif dan instrumental, Henry mengenali tiga soko guru pengertian (defining pillras) administrasi negara, yaitu: (1) perilaku organisasi dan perilaku manusia dalam organisasi publik, (2) teknologi manajemen dan lembaga-lembaga

pelaksana kebijaksanaan, dan (3) kepentingan publik yang berkaitan dengan perilaku etis individual dab urasan publik. Henry mengetengahkan lima paradigma yang dalam administrasi negara, yaitu (1) dikotomi politik/administrasi, (2) prinsip-prinsip administrasi serta tantangan yang timbul dan jawaban terhadap tantangan tersebut, (3) administrasi negara sebagai ilmu politik, (4) administrasi negara sebagai manajemen, (5) administrasi negara sebagai administrasi negara. Berbagai cara pendekatan tersebut perlu dipahami oleh pelajar ilmu administrasi negara. Sejak kelahairannya, pendekatan ilmu administrasi negara selalu berhubungan dengan ilmu politik. Bahkan esai Woodrow Wilson (1887) dalam The Study of Public Administration yang menjadi cikal bakal ilmu administrasi merupakan upaya untuk menajamkan fokus bidang studi politik, yaitu membuat pemisahan antara politik dengan administrasi. Di tahun-tahun berikutnya ilmu administrasi diperkuat dengan berkembangnya konsep-konsep manajemen, seperti manajemen ilmia dari Taylor (1912), dan organisasi, seperti model organisasi yang disebut birokrasi dari weber (1922). Namun, dalam konteks pembahasan ini, perhatian utama diberikan pada perkembangan pemikiran menuju kelahiran administrasi pembangunan sebagai sebuah konsep. Meskipun telah berkembang sebagai bidang studi tersendiri, administrasi negara masih saja menghadapi kesulitan untuk memisahkan diri dari ilmu politik. Dalam perkembangannya kemudian, mulai ada usaha untukmenghindari dari dikotomi plotik-administrasi yang menandai pandangan-pandangan pada priode sebelumnya dan memberikan perhatian lebih besar pada sisi manajemen dari administrasi. Hal ini antara lain dilakukan oleh White (1926). Berkat White, pendidikan ilmu administrasi berkembang lebih cepat, dengan bukunya Introduction to be Theory of Public Administration, yang selama setengah abad menjadi buku pelajaran (text book) utama bagi dipsiplin ilmu. Sementara itu, pendekatan scientific yang dirintis oleh Taylor (1912) pada masa sebelumnya dan diperkuat antara lain oleh Fayol (1916) dan Gulick (1937), mulai memperoleh tandingan dari para teoritis, yang mulai menerapkan pendekatan hubungan manusia dan ilmu-ilmu prilaku (behavioral sciences) ke dalam teori-teori administrasi dan organisasi. Karya Barnard (1938) yang mengemukakan pandangan mengenai adanya organisasi informal di samping organisasi formal, merupakan contoh dan karya monumental yang sampai sekarang menjadi bahan rujukan yang penting. Selain itu, Maslow (1943) seorang psikolog, mengetengahkan faktor motivasi dalam organisasi, yang tidak semata-mata ekonomi, tetapi juga ada sisi-sisi sosial dan kemanusian lainnya, yang sampai sekarang juga masih dijadikan acuan.

PD II membawa perubahan yang besar pada administrasi negara. Program-program sosial yang besar dan pengendalian mesin perang pada PD II telah menampilkan administrasi negara pada tataran yang makin menonjol. Pemikiran yang lahir setelah PD II, yang besar sekali dampaknya pada perkebangan ilmu administrasi, ada dari Simon (1947). Ia mengetengahkan pandangan yang terus melekat dalam perkembangan ilmu ini selanjutnya, yaitu pada intinya administrasi adalah pengambilan keputusan. Namun, di lain pihak, Simon juga mempertanyakan keabsahan administrasi sebagai ilmu yang berdiri sendiri. Pertanyaan ini memcerminkan berlanjutnya krisis identitas dalam ilmu administrasi, di tengah makin majunya ilmu-ilmu sosial lain, yang di tunjang oleh peralatan analisis yang makin canggih yang menggunakan pendekatan kuantitatif, khususnya matematika dan statistika. Kompleksitas kehidupan manusia serta institusi-institusi kemasyarakatan dan kenegaraan menyebabkan universalitas dan kemampuan meramal ilmu administrasi mulai dipertanyakan. Padahal, keduanya merupakan dasar untuk tegaknya sbuah disiplin ilmu. Para pakar administrasi negara berusaha mencari jalan ke luar. Selain harus mengenali kompleksitas prilaku manusia, unutk dapat sah menjadi ilmu, menurut Dahl (1947), administrasi negara harus dapat mengatasi persoalan nilai atau norma dan berbagai situasi administrasi, dan memperthitungkan hubungan antara administrasi negara dengan lingkungan sosialnya. Ia menegaskan bahwa administrasi sebagai ilmu perlumengembangkan studi-studi perbandingan dalam administrasi negara, yang memang pada waktu itu sangat langka sekali. Upaya mengembangkan studi perbandingan administrasi negara dilakukan dengan sungguh-sungguh antara lain dengan dibentuknya Comperative Administration Group (CAG) pada tahun 1960 oleh para pakar administrasi, seperti Jhon D. Montgomery, Wiliam J. Siffin, Dwight Waldo, Geroge F. Grant, Edward W. Weidner, dan Fred W. Riggs. Dari CAG inilah lahir konsep administrasi pembangunan (development administration), sebagai bidang kajian baru. Kelahirannya didorong oleh kebutuhan membangun administrasi negara di negara-negara berkembang. Kritik terhadap prinsip-prinsip administrasi yang berkembang pada masa sebelumnya (pada masa kaum reformis dan ortodoks) terus berlangsung, antara lain datang dari Waldo. Dalam upaya merevitalisasi ilmu administrasi, ia memprakarsai pertemuan sejumlah pakar muda ilmu administrasi, unutk mempelajari masalahmasalah konseptual yang dihadapi ilmu administrasi, dan berusaha memecahkannya. Pertemuan itu dikenal dengan nama Minnowbrook Conferency yang diselengarakan di universitas Syaracuse, Amerika Serikat, tahun 1968.

Sementara itu, makin senter suara-suara yang ingin mengaitkan administrasi dengan demokrasi, bahkan demokrasi sudah berkembang menjadi paradigma tersendiri dalam ilmu administrasi. Penganjurnya antara lain adalah Ostrom (1973). Perkembang itu juga melahirkan dorongan untuk menigkatkan desentralisasi dan makin mendekatkan pelayanan kepada masyarakat. Kesemua itu menandakan bergulirnya gerakan yang disebut administrasi negara baru (new public administration) yang sebelumnya lahir di Minnowbrook Conferency, yang esensi dan semangatnya masih terus bergerak hingga kini. Pada dasarnya administrasi negara abru itu ingin mengetengahkan bahwa administrasi tidak boleh bebas nilai dan harus menghayati, memperhatikan, serta mengatasi masalah-masalah sosial yang mencerminkan nilai-nilai yang berkembang dalam masyarakat. Frederickson (1971), seorang pelopor gerakan ini lebih tegas lagi menyatakan bahwa administrasi negara harus memasukkan aspek pemerataan dan keadilan sosial (sicial equity) ke dalam konsep administrasi. Ia bahkan menegaskan bahwa administrasi tidak dapat netral. Dengan begitu administrasi negara baru harus mengubah pola pikir yang selama ini menghambat terciptanya keadilan sosial. Kehadiran gagasan-gagasan baru itu menggambarkan lahirnya paradigma baru dalam ilmu administrasi. Memasuki dasawarsa 80-an tampil manajemen publik (public managemant) sebagai bidang studi yang makin penting dalam administrasi negara. Manajemenpublik yang di masa lalu lebih banyak memberi perhatian pada masalah anggaran dan personil telah berkembang bersama teknologi informasi. Manajemen publik kini juga mencakup manajemen dalam sistem pengambilan keputusan, sistem perencanaan, sistem pengendalian dan pengawasan, serta berbagai aspek lainnya. Selain itu, dunia juga mengalami perubahan besar. Runtuhnya komunisme dan munculnya proses globslisasi telah menimbulkan kebutuhan akan pendekatanpendekatan baru dalam ilmu-ilmu sosial. Memasuki abad ke-21, ilmu-ilmu sosial ditantang, unutk mengikuti kemajuan teknologi yang pesat yang dihasilkan ilmu-ilmu eksakta, meurmuskan apa dampaknya pada kehidupan manusia dalam berbagi sisinya, dan bagaimana mengarahkan agar perkembangan itu menuju ke arah yang menguntungkan bagi umat manusia. Dalam era global ini, persaingan dan kerja sama merupakan tarikan-tarikan besar dalam tata hubungan baru antar manusia dan antar bangsa. Kualitas hidup manusia baik secara perorangan maupun sebagai masyarakat mendapat perhatian yang lebih besar. Karena keterbatasan sumber alam, lingkungan hidup sudah menjadi faktor yang harus diperhitungkan dalam setiap disiplin ilmu. Peran

masyrakat dituntut makin besar, dan oleh karena itu privatisasi, deragulasi, dan debirokratisasi menjadi pola pemikiran dan pembahsan yang amat berkembang, termasuk dalam ilmu administrasi. Pemikiran dalam administrasi yang berkembang kemudian adalah administrasi yang partisipatif, yang menempatkan administrasi di tengah-tengah masyrakat dan tidak di atas atau terisolasi darinya (Montgomery, 1988). Pemikiran ini selain ingin menempatkan administrasi sebagai instrumen demokrasi, juga mencoba menggunakan administrasi sebagai alat untuk menyalurkan aspirasi masyrakat bawah. Implikasi lain dari pemikiran tersebut adalah bahwa sistem administrasi memiliki dimensi ruang dan daerah yang penyelenggaraannya juga dipengaruhi oleh sistem pemerintahan, politik, dan ekonomi. Sistem pemerintahan yang otoriter mempuyai implikasi berbeda dengan yang demokratik, demikian juga sistem pemerintahan negara federal mempunyai implikasi administratif yang berbeda dengan negara kesatuan. Kesempatan itu menuntut reorientasi peranan pemerintah (baca: birokrasi). Drucker (1989) menegaskan bahwa apa yang dapat dilakukan lebih baik atau sama baiknya oleh masyrakat, hendaknay jangan dilakukan oleh pemerintah. Itu tidak berarti bahwa pemerintah harus besar atau kecil, tetapi pekerjaannya harus efisien dan efektif. Seperti juga dikemukakan oleh Wilson (1989), birokrasi tetap diperlukan, tetapi harus tidak birokratis. Osbone dan Gaebler (1993) mencoba “menemukan kembali pemerintah”, dengan mengetengahkan konsep Perkembangan pemikiran dalam ilmu administrasi terus berlanjut. Perkembangan yang cukup mendasar telah terjadi dengan munculnay kebijaksanaan publik (public policy) sebagai paradigma administrasi negara. Di dalamnya tercakup politik perumusan kebijaksanaan, teknik analisis kebijaksanaan, serta perencanaan, pelaksanaan, dan pengawasan kebijaksanaan. Dari uraian di atas tampak bahwa admisnistrasi negara modern, baik sebagai ilmu maupun dalam praktik, terus berkembang, baik di negara berkembang (sebagai administrasi pembangunan) maupun di negara maju dengan berbagai gerakan pembaharuan. Demikian juga terlihat bahwa ada Konvergensi dari pemikiran-pemikiran yang melahirkan berbagai konsep pembangunan dengan pendangan-pandangan dalam ilmu administrasi yang mengarah pada makin terpusatnya perhatian pada aspek manusia serta nilai-nilai kemanusian yang tercemin dalam berbagai pendekatan yang sedang berkembang. Dengan demikian, berkembang pula pikiran-pikiran mengenai etika administrasi yang sekarang telah menjadi kajian tersendiri dalam ilmu administrasi. Mengingat pentingnya peran etika dalam administrasi pembangunan, perkembangan pemikiran dan kerangka teorinya dibahas tersendiri berikut

ini. Etika Administrasi Etika dan Administrasi Dunia etika adalah dunia filsafat, nilai,dan norma. Dunia administrasi adalah dunia keputusan dan tindakan. Etika bersifat abstrak dan berkenan dengan persoalan baik dan buruk, sedangkan administrasi adalah konkrit dan harus mewujudkan apa yang diinginkan (get the job done). Pembicaraan tentang etika dalam administrasi adalah bagaimana mengaitkan keduanya, bagaimana gagsangagasan administrasi--seperti ketertiban,efesiensi, kemanfaatan, produktivitas-dapat menjealaskan etika dalam praktiknya, dan bagaimana gagasan-gagasan dasar etika—mewujudkan yang baik dan menghindari yang buruk dapat menjelaskan hakikat administrasi. Sejak dasawarsa tahun 1970-an, etika administrasi telah menjadi bidang studi yang berkembang pesat dalam ilmu administrasi. Nicholas Henry (1995) berpandangan ada tiga perkembangan yang mendorong berkembangnya konsep etika dalam ilmu administrasi, yaitu (1) hilangnya dikotomi politik-administrasi, (2) tampilnya teori-teori pengambilan keputusan di mana masalah prilaku manusia menjadi tema sentral dibandingkan dengan pendekatan sebelumnya, seperti rasionalitas dan efisiensi, (3) berkembangnya pandangan-pandangan pembaharuan, yang disebut counterculture critique, termasuk di dalamnya kelompok administrasi negara baru seperti yang telah dikemukakan di atas. Kajian-kajian mengenai etika administrasi masih berlangsung hingga saat ini, masih belum terkristalisasi. Hal ini mencerminkan uapya untuk menetapkan identitas ilmu administrasi, yang sebagai dipsiplin ilmu bersifat elektif dan terkait erat dengan dunia praktik, tidak dapat tidak terus berkembang mengikuti perkembangan zaman. Untuk kepentingan pembahasan di sini diikuti jejak Rohr (1989), pakar masalah etika dalam birokrasi, yang menggunakan etika dan moral dalam pengertian yang kurang lebih sama, meskipun untuk kepentingan pembahasan lain, misalnya dari sudut filsafati, memang ada perbedaan. Rohr menyatakan: For the most part, I shaal use the words “ethics” and “morals” interchangeably. Although there may be nuances and shades of meaning that differentiate these words, they are derived etymologically from Latin and Greek words with the same meaning. Berbagai kepustakaan dan kamus menunjukkan kata etika berasal dari Yanani ethos yang artinya kebiasaan atau watak; dan moral, dari kata Latin mos (atau mores untuk jamak) yang artinya juga kebiasaan atau cara hidup. Walaupun etika administarasi sebagai subdisiplin baru berkembang kemudian, namun masalah kebaikan dan keburukan sejak awal telah menjadi bagian dari

pembahasan dalam administrasi. Misalnya, konsep birokrasi dari Weber, dengan konsep hirarki dan birokrasi sebagai profesi, mencoba menunjukkan birokrasi yang baik dan benar. Begitu juga upaya Wilson untuk memisahkan politik dari administrasi. Bahkan konsep manajemen ilmiah dari Taylor dapat dipandang sebagai upaya ke arah itu. Cooper (1990) justru menyatakan bahwa nilai-nilai adalah jiwa dari administrasi negara. Sedangkan Frederickson (1994) mengatakan nilai-nilai menempati setiap sudut administrasi. Jauh sebelum itu Waldo (1948) menyatakan, siapa yang mempelajari administrasi berarti telah mempelajari nilai, dan siapa yang mempraktikkan administrasi berarti mempraktikkan alokasi nilai-nilai. Peran etika dalam administrasi mengambil wujud yang lebih terang belakangan ini saja, ya kni kurang lebih dalam dua dasawarsa terakhir ini. Masalah etika ini terutama lebih ditampilkan oleh kenyataan bahwa meskipun kekuasaan ada di tangan mereka yang memegang kekuasaan politik (political masters), namun administrasi juga memiliki kewenangan yang secara umum disebut discretionary power. Persoalannya sekarang adalah apa jaminan dan bagaimana menjamin kewenangan itu digunakan secara “benar” dan tidak secara “salah” atau secara baik dan tidak secara buruk. Banyak pembahasan dalam kepustakaan dan kajian subdisiplin etika administrasi yang merupakan upaya untuk menjawab pertanyaan itu. Etika tentu bukan hanya masalah administrasi negara. Ia masalah manusia dan kemanusiaan, dan karena itu sejak lama sudah menjadi bidang studi ilmu falsafat dan juga dipelajari dalam semua bidang ilmusosial. Di bidang administrasi, etika juga tidak terbatas hanya pada administrasi negara, tetapi juga dalam administrasi niaga, yaitu antara lain disebut sebagai business ethics. Di bidang administrasi negara, masalah etika dalam birokrasi menjadi keprihatinan (concern) yang sangat besar, karena perilaku birokrasi mempengaruhi bukan hanya dirinya, tetapi masyarakat banyak. Selain itu, birokrasi juga bekerja atas dasar kepercayaan, karena seorang birokrat bekerja untuk negara dan berarti juga untuk rakyat. Wajarlah apabila rakyat mengharapkan adanya jaminan bahwa para birokrat yang dibiayanya harus mengabdi kepada kepentingan umum menurut standar etika yang selaras dengan kedudukannya. Selain itu, tumbuh pula keprihatinan bukan saja terhadap individu – individu para birokrat tetapi terhadap organisasi sebagai sebuah sistem yang cenderung mengesampingkan nilai – nilai. Apalagi birokrasi modern cenderung bertambah besar dan bertambah luas kewenangannya. Appleby (1952) termasuk orang yang paling berpengaruh dalam studi masalah ini. Ia mencoba mengaitkan nilai – nilai demokrasi dengan birokrasi dan melihat besarnya kemungkinan untuk memadukannya

secara serasi. Namun, Appleby mengakui bahwa dalam praktiknya yang terjadi adalah kebalikannya. Ia membahas patologi birokrasi yang memperlihatkan bahwa birokrasi melenceng dari keadaan yang seharusnya. Golembiewski (1989, 1993) yang juga merujuk pada pandangan Appleby, selanjutnya mengatakan bahwa selama ini organisasi selalu dilihat sebagai masalah teknis dan bukan masalah moral, sehingga timbul berbagai persoalan dalam bekerjanya birokrasi pemerintah. Hummel (1977, 1982, 1987) mengritik birokrasi rasional ala Weber dengan mengatakan bahwa birokrasi yang disebut sebagai bentuk organisasi yang ideal, telah merusak dirinya dan masyarakatnya dengan ketiadaan norma – norma, nilai – nilai dan etika dan masyarakatnya dengan ketiadaan norma – norma, nilai – nilai, dan etika yang berpusat pada manusia. Sementara Hart (1994) antara lain mengungkapkannya sebagai berikut : … For too long, the management orthodoxy has taken as axiomatic the proposition that “good systems will produce good people,” and that ethical problems will yield to better systems design. But history is clear that a just society depends more upon the moral trustworhiness of its citizens and its leaders than upon structures designed to transform ignoble actions into socially useful results. Systems are importany, but good character is more important. As a result, management scholars and practitioners are giving increasing attention to administrative ethics… Pendekatan Secara garis besar ada dua pendekatan yang dapat diketengahkan untuk mewakili banyak pandangan mengenai administrasi negara yang berkaitan dengan etika, yaitu (1) pendekatan teleologi, dan (2) pendekatan deontologi. Pertama, pendekatan teleologi. Pendekatan teleologi terhadap etika administrasi berpangkal tolak bahwa apa yang baik dan buruk atau apa yang seharusnya dilakukan oleh administrasi, acuan utamanya adalah nilai kemanfaatan yang akan diperoleh atau dihasilkan, yakni baik atau buruk dilihat dari konsekuensi keputusan atau tindakan yang diambil. Dalam konteks administrasi negara, pendekatan teleologi mengenai baik dan buruk ini, diukur antara lain dari pencapaian sasaran kebijaksanaan – kebijaksanaan – kebijaksanaan publik (seperti pertumbuhan ekonomi, pelayanan kesehatan, kesempatan untuk mengikuti pendidikan, kualitas lingkungan), pemenuhan pilihan – pilihan masyarakat atau perwujudan kekuasaan organisasi, bahkan kekuasaan perorangan kalau itu menjadi tujuan administrasi. Pendekatan ini terdiri atas berbagai kategori, tetapi ada dua yang utama. Pertama adalah ethical egoism, yang berupaya mengembangkan kebaikan bagi dirinya. Yang amat dikenal disini adalah Niccolo Machaveavelli, seorang

birokrat di Itali pada abad ke-15, yang menganjurkan bahwa kekuasaan dan survival pribadi adalah tujuan yang benar untuk seorang administrator pemerintah. Kedua adalah utilitarianism, yang pangkal tolaknya adalah prinsip kefaedahan (utility), yaitu mengupayakan yang terbaik untuk sebanyak – banyaknya orang. Prinsip ini sudah berakar sejak lama, terutama pada pandangan – pandangan abad ke-19, antara lain dari Jeremy Bentham dan John Stuart Mills. Namun, di antara keduanya yaitu egoism dan utilitarianism, tidak terdapat jurang pemisah yang tajam karena merupakan suatu kontinuum, yang di antaranya dapat ditempatkan, misalnya, pandangan Weber bahwa seorang birokrat sesungguhnya bekerja untuk kepentingan dirinya sendiri pada waktu ia melaksanakan perintah atasanya, yang oleh Chandler (1994) disebut sebagai a disguise act of ego. Namun, dapat diperkirakan bahwa dalam masa modern dan pasca modern ini pandangan utilitarianism dari kelompok pendakatan teleologis ini memperoleh lebih banyak perhatian. Dalam pandangan ini yang amat pokok adalah bukan memperhatikan nilai – nilai moral, tetapi konsekuensi dari keputusan dan tindakan administrasi itu bagi masyarakat. Kepentingan umum (public interest) merupakan ukuran penting menurut pendekatan ini. Disini ditemui berbagai masalah, antara lain : (1) Siapa yang menentukan apakah sesuatu sasaran, ukuran atau hasil yang dikehendaki didasarkan kepentingan umum, dan bukan kepentingan si pengambilkeputusan, atau kelompoknya, atau kelompok yang ingin diuntungkan. (2) Di mana batas antara hak perorangan dengan kepentingan umum. Jika kepentingan umum mencerminkan dengan mudah kepentingan individu, maka masalahnya sederhana. Namun, jika ada perbedaan tajam antara keduanya, maka akan timbul masalah yang lebih rumit. (3) Bagaimana membuat perhitungan yang tepat bahwa langkah – langkah yang dilakukan akan menguntungkan kepentingan umum dan tidak merugikan. Hal ini penting karena kekuatan dari pendekatan (utilitarianism) ini adalah bahwa karena kekuatan dari pendekatan manfaat yang sebesar – besarnya dan kerugian yang sekecil – kecilnya, untuk kepentingan masyarakat secara keseluruhan. Atau dengan kata lain efisiensi. Salah satu jawaban yang juga berkembang adalah apa yang disebut pilihan (public choice) suatu teori yang berkembang atas dasar prinsip – prinsip ekonomi. Pandangan ini berpangkal pada pilihan – pilihan perorangan (individual choices) sebagai basis dari langkah – langkah politik dan administratif. Memaksimalkan pilihan – pilihan individu merupakan pandangan teleologis yang paling pokok dengan mengurangi sekecil mungkin biaya atau beban dari tindakan kolektif terhadap individu.

Konsep ini berkaitan erat dengan prinsip – prinsip ekonomi pasar dan partisipasi masyarakat dalam pengambilan keputusan. Dengan sendirinya akan ada konflik dalam pilihan – pilihan tersebut, dan bagaimana mengelola konflik – konflik itu merupakan tantangan pokok bagi administrasi dalam merancang dan mengelola badan – badan dan program – program publik. Tidak semua pihak merasa puas dengan pendekatan – pendekatan tersebut. Munculnya pandangan – pandangan mengenai etika administrasi menjelang akhir abad ke 20 ini justru berkaitan erat dengan upaya menundukkan etika atau moral sebagai prinsip utama (guiding principles) dalam administrasi. Hal ini merupakan tema dari pendekatan yang kedua, yaitu pendekatan deontologi. Pendekatan ini berdasar pada prinsip – prinsip moral yang harus ditegakkan karena kebenaran yang ada dalam dirinya, dan tidak terkait dengan akibat atau konsekuensi dari keputusan atau tindakan yang dilakukan. Asasnya adalah bahwa proses administrasi harus berlandaskan pada nilai – nilai moral yang mengikat. Pendekatan inipun, tidak hanya satu garisnya. Yang amat mendasar adalah pandangan yang bersumber pada falsafah Immanuel Kant (1724-1809), yaitu bahwa moral adalah imperatif dan kategoris, yang tidak membenarkan pelanggaran atasnya untuk tujuan apapin, meskipun karena itu masyarakat dirugikan atau jatuh korban. Berbeda dengan pandangan Kantian tersebut, adapula pandangan relativisme dalam moral dan kebudayaan, yang menolak kekuatan dan absolutisme dalam memberi nilai pada moral. Menurut pandangan ini suatu peradaban atau kebudayaan akan menghasilkan sistem nilainya sendiri yang dapat tapi tidak harus selalu sama dengan peradaban atau kebudayaan lain. Dari pokok pikiran tersebut berkembang pandangan – pandangan yang disebut situalionism yang bertentangan dengan paham universalism. Situation ethics ini intinya adalah bahwa determinan dari moralitas yang ditetapkan senantiasa terkait dengan situasi tertentu. Dalam dunia praktik, yang menjadi dua administrasi, masukkan nilai – nilai moral ke dalam administrasi meruapakan upaya yang tidak mudah, karena harus mengubah pola pikir yang sudah lama menjiwai administrasi, seperti yang dicerminkan oleh paham utilitarianism. Oleh karena memang per definisi administrasi adalah usaha bersama untuk mencapai suatu tujuan, maka pencapaian tujuan itu merupakan nilai utama dalam administrasi selama ini. Selanjutnya, Fox (1994) mengetengahkan tiga pandangan yang menggambarkan pendekatan deontologi dalam etika administrasi ini. Pertama, pandangan mengenai keadilan sosial, yang muncul bersama

berkembang konsep administrasi negara baru (antara lain Frederickson dan Hart, 1985). Seperti telah diungkapkan di atas, menurut pandangan ini administrasi negara haruslah secara pro-aktif mendorong terciptanya pemerataan atau keadilan sosial (Social equity). Pandangan ini tidak lepas dari pengaruh John Rawls (1971), dengan Theory of Justice-nya yang menjadi rujukan dari berbagai teori pemerataan dan keadilan sosial. Mereka melihat bahwa masalah yang dihadapi oleh administrasi negara modern adalah adanya ketidakseimbangan dalam kesempatan. Sehingga mereka yang kaya, memiliki pengetahuan, dan terorganisasi dengan baik memperoleh posisi yang senantiasa menguntungkan dalam negara. Dengan lain perkataan, secara etika, administrasi harus membantu yang miskin, yang kurang memiliki pengetahuan dan tidak terorganisasi. Pandangan ini cukup berkembang meskipun didunia akademik banyak juga yang mengkritiknya. Kedua, apa yang disebut regime values atau regime norms. Pandangan ini bersumber dari Rohr (1989), yang berpendapat bahwa etika administrasi negara harus mengacu kepada nilainilai yang melandasi keberadaan negara yang bersangkutan. Dalam hal ini ia merujuk pada konstitusi Amerika yang harus menjadi landasan etika administrasi dinegara itu. Ketiga, tatanan moral universal atau universal moral order (antara lain Denhardt, 1988, 1994). Pandangan ini berpendapat ada nilai-nilai moral yang bersifat universal yang menjadi pegangan bagi administrator publik. Masalah disini adalah nilai-nilai moral itu sendiri banyak dipertanyakan karena beragamsumbernya dan juga beragam kebudayaan serta peradabannya seperti telah diuraikan diatas. Berkaitan dengan itu, belakangan ini banyak kepustakaan etika administrasi yang membahas dan mengkaji etika kebajikan (ethics of virtue). Etika ini berbicara mengenai karakter yang dikehendaki dari seorang administrator. Konsep ini merupakan koreksi terhadap paradigma yang berlaku sebelumnya dalam administrasi, yaitu etika sebagai aturan (ethics as rules), yang dicerminkan dalam struktur organisasi dan fungsifungsi serta prosedur, termasuk sistem insentif dan disinsentif serta sanksi-sanksi berdasarkan aturan. Pandangan etika kebajikan bertumpu pada karakter individu. Pandangan ini, seperti juga pandangan administrasi negara baru, bersumber dari konferensi Minnowbrook di New York pada akhir dasawarsa 1960an, yang ingin memperbaharui dan merevitalisasi bidang studi administrasi negara. Nilai-nilai kebajikan inilah yang diharapkan dapat mengendalikan peran seseorang di dalam organisai sehingga pencapaian tujuan organisasi senantiasa berlandaskan nilai-nilai moral yang sesuai dengan martabat kemanusiaan. Tantangan selanjutnya adalah menemukan apa saja nilai-nilai kebajikan itu, atau lebih tepatnya lagi nilainilai

mana yang pokok (cardinal value), dan mana yang menjadi turunan (derivative) dari nilai-nilai pokok itu. Frankena (1973) misalnya mengatakan many moralists, among them schopenbouer, have taken benevolence and justice to be the cardinal moral virtues, as I WOULD . It seems to me that all of the usual virtues (such as love, courage, temperance, honesty, gratitude, and considerateness), at least insofar as they are moral virtues, can be derived from these two. Hart mengatakan bahwa kebajikan utama itu adalah eudaimonia dan benevolence. Yang dimaksud dengan eudaimonia menurut Hart adalah konsep bahwa all individuals are born with unique potentialities and the purpose of life is to actualize them in the world. These potentialities involve, first, moral virtues and, second, our unique individual talents. With respect to morality, eudaimonia cannot involve harming either self or others, as the prefix”eu”, or “good”, makes clear. Sedangkan benevolence diartikannya sebagai the love of other. Selanjutnya administrator yang baik (virtuous administrator) adalah yang berusaha, seperti dikatakan Hart (1994), agar kebajikan menjadi sentral dalam karakternya sendiri, yang akan membimbing perilakunya dalam organisasi. Tidak berhenti disitu saja, administrator yang baik berkewajiban moral untuk mengupayakan agar kebajikan juga menjadi karakter mereka yang bekerja dibawahnya. Namun, dinyatakannya pula bahwa kebajikan tidak bisa dipaksakan kepada yang lain karena kebajikan berasal dari diri masing – masing individu (voluntary observance). Ia menekankan bahwa virtue does not yieldto social engineering. Disini Hart mengetengahkan pentingnya pendidikan kebajikan sejak dini, serta dilancarkannya kebijaksanaan program, praktik – praktik yang mendorong berkembangnya nilai – nilai kebajikan dalam organisasi. Akhirnya, yang teramat penting adalah keteladanan. Ia sendiri mengakui tidak ada orang yang dapat mencapai tingkat kebajikan ideal, karena itu dalam etika kebajikan yang penting adalah proses untuk menginternalisasikannya dibandingkan dengan hasilnya. Etika Perorangan dan Etika Organisasi Dalam membahas etika dalam organisasi,s ejumlah pakar membedakan antara etika perorangan (personal ethics) dan etika organisasi. Etika perorangan menentukan baik atau buruk perilaku individual seseorang dalam hubungannya dengan orang lain dalam organisasi. Etika organisasi menetapkan parameter dan merinci kewajiban – kewajiban (obligations) organisasi, serta menggariskan konteks tempat keputusan – keputusan etika perorangan itu dibentuk (Vasu, Stewart dan Garson, 1990). Menjadi tugas para pengkaji organisasi untuk memahami lebih dalam hakikat etika perorangan dan etika organisasi serta interaksinya. Nilai – nilai kebajikan yang diuraikan diatas

adalah etika perorangan yang harus dimiliki siapa saja, bahkan dalam pandangan ilmu administrasi, justru harus dimiliki oleh mereka yang menjadi pengabdi masyarakat (public servants). Dalam menganalisis etika perorangan dari kaca mata ilmu administrasi, Rohr (1983) membaginya dalam kelompok metaetika (studi mengenai dasar – dasar ini ia memasukkan etika profesional. Etika profesional lebih sempit dibandingkan dengan etika profesional. Etika profesional lebih sempit dibandingkan dengan etika perorangan yang berlaku untuk semua itu. Etika profesional berkaitan dengan pekerjaan seseorang. Oleh karena itu, etika profesional berlaku dalam suatu kerangka yang diterima oleh semua yang secara hukum atau secara moral mengikat mereka dalam kelompok profesio yang bersangkutan. Etika profesional pada profesi tertentu dilembagakan dalam kode etik. Misalnya, kode etik untuk dokter, hakim, pengacara, wartawan, arsitek, pegawai negeri, periklanan, dan sebagainya. Kode etik itu ada yang diperkuat oleh sistem hukum, atau mengikat secara sosial dan kultural, sehingga mengikat secara moral. Administrasi Pembangunan Setelah membahas berbagai pengertian dasar dan perkembangan pemikiran dalam konsep pembangunan dan administrasi dapatlah kiranya diperoleh pemahaman yang lebih jelas mengenaiAdministrasi pembangunan berkembang karena adanya kebutuhan di negara – negara yang sedang membangun untuk mengembangkan lembaga – lembaga dan pranata – pranata sosial, politik, dan ekonominya, agar pembangunan dapat berhasil. Dari sudut praktik, dan ekonominya, agar pembangunan merangkum dua kegiatan besar dalam satu kesatuan pengertian, yakni administrasi dan pembangunan. Perkembangan administrasi pembangunan, baik dalam tataran teoritik maupun dalam praktik, mengikuti perkembangan pemikiran studi administrasi, khususnya administrasi negara dan studi pembangunan. Oleh karena itu, upaya untuk memahami administrasi pembangunan perlu dimulai dengan pemahaman mengenai administrasi dan pembangunan, sebagaimana telah diupayakan pada awal bab ini. Sebagai bidang studi, administrasi pembangunan berkembang dari studi administrasi perbandingan (comparative administration), yang merupakan upaya untuk menyegarkan kembali ilmu administrasi, dan untuk menyegarkan kembali ilmu administrasi, dan untuk menyempurnakan sistem administrasi di negara – negara tersebut. Perkembangan ilmu administrasi pembangunan didorong oleh lembaga internasional terutama Perserikatan Bangsa – Bangsa dan badan – badannya, serta badan – badan pemerintah di negara maju, yang berupaya membantu negara – negara berkembang dalam pembangunannya. Administrasi pembangunan bersumber dari

administrasi negara. Dengan demikian, kaidah – kaidah umum administrasi negara berlaku pula pada administrasi pembngunan. Namun administrasi pembangunan memberi perhatian lebih luas daripada hanya membahas penyelenggaraan administrasi pemerintahan dalam pengertian umum, seperti memelihara keamanan, hukum dan ketertiban, mengumpulkan pajak, memberikan pelayanan publik, dan menyelenggarakan hubungan dengan negara lain. Administrasi pembangunan bersifat dinamis dan inovatif, karena menyangkut upaya mengandalkan perubahan – perubahan sosial. Dalam upaya itu administrasi pembangunan sangat berkepentingan dan terlibat dalam pengerahan sumber daya dan pengalokasiannya untuk kegiatan pembangunan (Katz, 1971). Perbedaan tersebut kini tidak terlalu tajam lagi karena pada dasarnya administrasi negara modern juga menghendaki perubahan dalam dirinya dan ingin memprakarsai pembaharuan lingkungan sosialnya, seperti tercermin dalam paradigma administrasi negara baru. Perbedaannya mungkin terletak pada di mana diterapkannya konsep itu. Administrasi pembangunan adalah untuk negara berkembang, dan umumnya tidak diterapkan di negara maju, meskipun administrasi negara di negara maju juga secara aktif terlibat dalam upaya memperbaiki diri dan kehidupan masyarakatnya. Dengan hakikat administrasi pembangunandemikian, latar belakang perbedaan antara keduanya terletak pada dua aspek : (1) tingkat perkembangan sosial ekonomi dan sosial politik sebagai ukuran kemajuan; dan (2) lingkungan budaya yang mempengaruhi perkembangan sistem nilai serta penerapan sasaran – sasaran pembangunan. Di negara maju, peranan pemerintah relatif kecil, karena insitusi – institusi masyarakat telah berkembang maju. Bahkan pemerintah yang kecil dans edikit keterlibatannya lebih dikehendaki. Sebaliknya, di negara berkembang, dengan segala kekurangannya, pemerintah adalah institusi yang paling maju. Oleh karena itu, tanggung jawab pembangunan terutama berada di pundak pemerintah (administrasi negara). Institusi lain, seperti usaha swasta, pada umumnya belum berkembang. Dengan demikian, adanya sistem administrasi negara yang mampu menyelenggarakan pembangunan menjadi prasyaratan bagi berhasilnya pembangunan. Di lain pihak, sistem pemerintahan di negara – negara berkembang pada awal kemerdekaanya, umumnya mempunyai ciri – ciri sebagai berikut : Pertama, kelembagaannya mewarisi sistem administrasi kolonial yang sangat terbatas cakupannya, karena tujuan pemerintahan kolonial bukan memajukan bangsa jajahan, tetapi mengeksploitasinya. Kedua, sumber daya manusianya terbatas dalam kualitas. Jabatan banyak diisi oleh orang – orang yang tidak memenuhi persyaratan

yang dibutuhkan untuk jabatan itu. Ketiga, kegiatan sistem pemerintahan terutama untuk menyelenggarakan fungsi – fungsi pemerintahan yang bersifat umum atau rutin, dan tidak berorientasi kepada pembangunan. Membangun sistem administrasi tradisional menjadi sistem administrasi modern yang mampu menyelenggarakan pembangunan merupakans alah satu tujuan administrasi pembangunan. Berbagai ahli memberikan berbagai batasan dan pengertian mengenai administrasi pembangunan. Pada dasarnya,a dministrasi pembangunan adalah bidang studi yang mempelajari sistem administrasi negara di negara yang sedang membangun serta upaya untuk meningkatkan kemampuannya. Ini berarti dalam studi dan praktik administrasi pembangunan diperlukan adanya perhatian dan komitmen terhadap bilai – nilai yang mendasari dan perlu diwujudkan menjadid asar etika birokrasi. Dengan demikian ada dua sisi dalam batasan pengertian administrasi pembangunan tersebut. Pada sisi pertama tercakup upaya untuk mengenali peranan administrasi negara dalam pembangunan, atau dengan kata lain administrasi dari proses pembangunan, yang memebdakannya dengan administrasi negara dalam pengertian umum. Pada sisi kedua tercakup kehendak untuk mempelajari dengan cara bagaimana membangun administrasi negara dan tugas pembangunan. Namun, takkurang pentingnya adalah perhatian dan komitmen terhadap kepentingan publik yang dapat menjadi ukuran bagi kredibilitas dan akuntabilitasnya. Kedua sisi administrasi pembangunan tersebut akan dibahas lebih lanjut dalam bab – bab berikutnya. Namun sebelum sampai kepada pembahasan lebih lanjut perlu kiranya diketengahkan dua aspek penting dalam administrasi pembangunan, yaitu aspek atau dimensi ruang (spatial dimension of development administration) dan kebijaksanaan publik. Dimensi Spesial dalam Administrasi Pembangunan Pembangunan suatu abngsa yang jumlah penduduknya besar dan wilayahnya luas pada dasarnya dilakukan melalui tiga pendekatan yakni pembangunan makro, sektoral dan regional. Pembangunan makro mencakup sasaran – sasaran dan upaya – upaya pada lingkup nasional, yang pencapaiannya merupakan hasil dari upaya – upaya pada tingkat sektoral dan regional (Kartasasmita, 1996d). Ketiga pendekatan tersebut mempunyai implikasi administratif yang berbeda, sesuai lingkup dan kewenangan amsing – masing dalam rangka penyelenggaraan negara dan pembangunan. Dari sisi inilah dimensi ruang dan daerah menajdi penting artinya dalam administrasi pembangunan dan administrasi pembangunan daerah menjadi penting dalam rangka pembangunan nasional. Pertimbangan dimensi ruang dan daerah dalam

administrasi pembangunan memiliki cara pandang atau pendekatan (Heaphy, 1971). Cara pandang pertama menyebutkan bahwa dimensi ruang dan daerah dalam perencanaan pembangunan adalah perencanaan pembangunan bai suatu kota, daerah, ataupun wilayah. Pendekatan ini memandang kota, daerah, atau wilayah sebagi suatu maujud (entity) bebas yang pengembangannya tidak terikat dgh kota, daerah, atau wilayah lain,s ehingga penekanan perencaanaanya mengikuti pola yang lepas dan mandiri (independent). Cara pandang kedua melihat bahwa pembangunan di daerah merupakan bagian dari pembangunan nasional. Perencanaan pembangunan daerah, dalam pednekatan ini merupakan pola perencanaan pada suatu jurisdiksi ruang atau wilayah tertentu yang dapat digunakan sebagai bagian dari pola perencanaan pembangunan nasional. Yang ketiga adalah cara pandang yang melihat bahwa perencanaan pembangunan daerah adalah instrumen bagi penentuan alokasi sumber daya pembangunan dan lokasi kegiatan di daerah yang telah direncanakan secara terpusat yang berguna untuk mencegah terjadinya kesenjangan ekonomi antar daerah. Kebijaksanaan yang menyangkut dimensi ruang dalam administrasi pembangunan dipengaruhi oleh banyak faktor, disamping sistem pemerintahan, politik, danekonomi sebagaimana disebutkan diatas, juga oleh pandangan eideologi, kemampuan sumber daya manusia did aerah, pengelompokan wilayah, perubahan sosial, dan lain sebagainya. Implikasi aspek ruang yang meliputi tingkat pembangunan daerah, lokasi, mobilitas penduduk dan penyebarannya, serta budaya daerah, memiliki hubungan dan keterkaitan yang sangat erat dengan pembangunan ekonomi. Untuk itu, administrasi pembangunan, dalam kaitannuya dengan dimensi ruang dan daerah harus dapat mencari jawaban tentang bagaimana pembangunan dapat tetap menjaga kesaruan dan persatuan, tetapi dengan memberikan kewenangan dan tanggung jawab yang cukup pada daerah dan masyarakatnya. Ada beberapa aspek dari dimensi ruang dand aerah yang berkaitan dengan administrasi pembangunan daerah. Aspek pertama adalah regionalisasi atau perwilayahan. Regionalisasi, sebagai bagian dari upaya mengatasi aspek ruang dalam pembangunan, memberikan keuntungan dalam mempertajam fokus dalam lingkup ruang yang jauh lebih kecil dalam suatu negara. Tidak ada rumusan baku dan pasti yang dapat digunakan dalam pengelompokan atau penggolongan suatu wilayah. Namun, wilayah disini umumnya dimaksudkan sebagai suatu wujud (entity) politik dan pemerintahan,a rtinya unit – unit wilayah pemerintah sesuai dengan tingkatannya, baik bersifat otonom atau administratif. Unit – unit wilayah dapat dibentuk karena alasan historis, geografis, kondisi ekonomi[, atau latar belakang sosial budaya (Kartasasmita,

1996d). aspek kedua, yaitu ruang, akan tercermin dalam penataan ruang. Tata ruang pada hakikatnya merupakan lingkungan fisik yang mempunyai hubungan organisatoris / fungsional antara berbagai macam obyek dan manusia yang terpisah dalam ruang – ruang (Rapoport, 1980). Di dalam tata ruang terdapat suatu distribusi dari tindakan manusia dan kegiatannya untuk mencapai tujuan sebagaimana dirumuskan sebelumnya. Tata ruang dalam hal ini, menurut Wetzing (1978), merupakan jabataran dari suatu produk perencanaan fisik, konsepsi tata rung ini tidak hanya menyangkut suatu wawasan yang disebut wawasan spesial, tetapi menyangkut pula aspek – aspek non spasial atau a-spasial (Foley, 1970). Hal ini didasarkan pada kenyataan bahwa struktur fisiks angat ditentukan dan dipengaruhi oleh faktor – faktor nonfisik seperti organisasi fungsional, pola sosial budaya, dan nilai kehidupan komunitas (Porteous, 1981). Penataan ruang secara umum memiliki pengertian sebagai suatu proses yang meliputi proses perencanaan, pelaksanaan atau pemanfaatan tata ruang, dan pengendalian pelaksanaan atau pemanfaatan ruang yang terkait satu dengan lainnya. Berdasarkan konsepsi ini, penataan ruang dapat disebutkan secara lebih spesifik sebagai upaya mewujudkan tata ruang yang terencana, dengan memperhatikan keadaan lingkungan alam, lingkungan buatan, lingkungan sosial, interaksi antarlingkungan, tahapan dan pengelolaan pembangunan, serta pembinaan kemampuan kelembagaan dan sumber daya manusia yang ada dan tersedia, dengan selalu mendasarkan pada kesatuan wilayah nasional dan ditujukan bagi sebesar – besarnya kemakmuran rakyat, memelihara lingkungan hidup, dan diarahkan untuk mendukung upaya pertahanan keamanan. Jadi, dalam konteks ini, pengelolaan ruang dalam dimensi administratif adalah upaya mengoptimasikan sumber daya untuk pembangunan (Kartasasmita, 1995d). Aspek ketiga adalah otonomi daerah. Amsyarakat dalam suatu negara tidak hanya tinggal dan berada di pusat pemerintahan, tetapi juga di tempat – tempat yang jauh dan terpencil dari pusat pemerintahan. Jika kewenangan dan penguasaan pusat atas sumber daya menjadi terlalu besar, maka akan timbul konflik atas penguasaan sumber – sumber daya tersebut. Untuk menjaga agar konflik tersebut tidak terjadi dan meletakkan kewenangan pada masyarakat dalam menentukan nasib sendiri sesuai dengan prinsip kedaulatan rakyat maka diterapkan prinsip ekonomi. Melalui otonomi diharapkan upaya meningkatkan kesejahteraan masyarakat did aerah menjadi lebih efektif. Dimensi administratif yang berkaitan dengan otonomi adalah sentralisasi. Desentralisasi pada dasarnya adalah penataan mekanisme pengelolaan kebiajaksanaan dengan kewenangan yang lebih besar diberikan kepada daerah agar penyelenggaraan pemerintahan dan

pelaksanaan pembangunan menjadi lebih efektif dan efisien. Desentralisasi dierminkan oleh pendelegasian penyelenggaraan tugas pemerintahan dan pembangunan kepada pemerintah daerah dan hak untuk mengurus keperluannya sendiri. Selain memberikan hak – hak kepada daerah, desentralisasi juga menerima kewajiban – kewajiban. Kedua aspek ini harus dapat diserasikan, dan untuk itu administrasi pembangunan berperan dalam menjembatani kebijaksanaan dan strategi nasional dengan upaya – upaya pembangunan yang diselenggarakan di daerah. Aspek keempat adalah partisipasi masyarakat dalam pembangunan. Salah satu karakteristik atau ciri sistem administrasi modern adalah bahwa pengambilan keputusan dilakukan sedapat – dapatnya pada tingkat yang paling bawah (grass-root level). Dalam hal ini masyarakat, bersama – sama dengan aparatur pemerintah, menjadi stakeholder dalam perumusan, implementasi, dan evaluasi daris etiap upaya pembangunan. Dengan meningkatnya pendidikan, masyarakat akan menjadi semakin terbuka, semakin maju dan modern. Dalam kondisi seeprti ini, masyarakat tidak akan puas dengan hanya mendegar dan melaksanakan petunjuk, tetapi juga ingin ikut berpartisipasi dalam pembangunan dan menentukan nasib mereka sendiri. Pembangunan yang memberi kesempatan dan bertumpu pada masyarakat telah menjadi paradigma pembangunan yang memang relatif baru, namun sekarangberkembang dan dianut oleh para pakar seperti terungkat dalam banyak kepustakaan mengenai studi pembangunan (Kartasasmita, 1996b). Aspek kelima, sebagai implikasi dari dimensi administrasi dalam pembangunan daerah yang dikaitkan dengan kemajemukan adalah dimungkinkannya keragaman dalam kebijaksanaan (policy diversity). Dari segi perencanaan pembangunan harus dipahami bahwa satu daerah berbeda dengan daerah lainnya. Tak ada satu pun daerah yang memiliki karakteristik yang sama, baik dari potensi ekonomi, sumber daya manusia, maupun kelembagaan masyarakatnya. Disamping itu, premis bahwa pemerintahan di daerah lebih mengetahui permasalahan daerahnya semakin menguat. Dalam kerangka ini, kebijaksanaan yang bersifat nasional harus luwes (flexible), agar aparat pemerintah dibawahnya dapat mengembangkan dan memodifikasi kebijaksanaan tersebut sesuai dengan kondisi masing – masing wilayah (Heaphy, 1971). Untuk itu, kebijaksanaan nasional harus memahami karakteristik daerah dalam mempertimbangkan potensi pembangunan di daerah terutama dalam kebijaksanaan investasi sarana dan prasarana guna merangsang berkembangnya kegiatan ekonomi daerah. Kebijaksanaan Publik dalam Administrasi Pembangunan Kebijaksanaan publik (public policy) merupakan

bidang kajian yang berkembang pesat pada dasawarsa (1980-an. Bidang kajian ini, yang oleh banyak ahli dipandang sebagai suatu subdisiplin atau sub-field, menjadi bidang kajian ilmu administrasi dan ilmu politik, bahkan oleh Henry (1995) diidentifikasi sebagai berada di antara (twilight zone) kedua disiplin ilmu itu. Ilmu ekonomi, khususnya ekonomi politik juga mempunyai kontribusi yang kuat pada studi kebijaksanaan. Kebijaksanaan atau policy berkembang sebagai bidang studi multidisiplin, sehingga sering disebut sebagai policy sciences. Sebagai suatu bidang studi, kebijaksanaan publik relatif masih baru, tetapi telah menarik banyak perahtian dan menjadi kajian dalam berbagai disiplin ilmu sosial. Analisis kebijaksanaan (policy) analysis) selain merupakan metode untuk memahami apa dan bagaimana kebijaksanaan terjadi, juga menyediakan alat yang bermanfaat bagi para praktisi yang terlibat dalam proses kebijaksanaan. Pengertian Banyak pengertian diberikan kepada kebijaksanaan publik. Dilihat dari berbagai disiplin dapat muncul berbagai pengertian. Di antaranya dikemukakan oleh Dye (1995), Eulau dan Prewitt (1973) dan Peters (1993). Menurut Dye (1995) kebijaksanaan publik adalahapa saja yang dilakukan dan tidak dilakukan oleh pemerintah. Dalam kaitan ini, kebijaksanaan merupakan upaya untuk memahami dan mengartikan (1) apa yang dilakukan (atau tidak dilakukan) oleh pemerintah mengenai suatu masalah, (2) apa yang menyebabkan atau yang mempengaruhinya, (3) apa pengaruh dan dampak dari kebijaksanaan publik tersebut. Eulau dan Prewitt (1973) mendefinisikan kebijaksanaan sebagai sebuah “ketetapan yang berlaku” yang dicirikan oleh perilaku yang konsisten dan berulang, baik dari yang membuatnya maupun yang menaatinya. Sedangkan Peters (1993) mengartikan kebijaksanaan publik sebagai total kegiatan pemerintah, baik yang dilakukan langsung atau melalui pihak lain, yang berpengaruh pada kehidupan penduduk di negara itu. Analisis kebijaksanaan adalah upaya menghasilkan dan mentransformasikan informasi yang dibutuhkan untuk suatu kebijaksanaan, dengan menggunakan berbagai metode penelitian dan pembahasan dalam suatu kondisi tertentu untuk menyelesaikan masalah (Dunn, 1981). Analisis kebijaksanaan publik dengan demikian lebih banyak memberi perhatian kepada teknik yang dapat digunakan untuk menganalisis dan mengevaluasi kebijaksanaan, dalam kaitannya dengan masukan (input), keluaran (outpuT0, hasil, pengorbanan, dan lain sebagainya, yang berkaitan dengan kebijaksanaan publik (Waldo, 1992), dan bukan pada substansi dari kebijaksanaan itu sendiri. Oleh karena itu, banyak yang menganggap bahwa

kebijaksanaan publik lebih dekat kepada administrasi negara dibandingkan dengan ilmu politik. Bahlan Eulau menyatakan bahwa studi kebijaksanaan sebenarnya hanyalah “administrasi negara lama dalam baju yang diperbaharui” (dalam Goodin, 1982). Henry menunjukkan bahwa kebijaksanaan publik dari segi politik lebih banyak memberikan perhatian kepada substansi (substantive branch) dibandingkan dengan administrasi negara yang lebih memperhatikan masalah – masalah perancangan, pilihan, pelaksanaan, evaluasi, efisiensi, efektivitas, produktivitas, dan hal – hal lain yang tidak berkenaan dengan isi dari kebijaksanaan itu sendiri (theoritical branch). Meskipun sebenarnya ilmu politik pun mengkaji kebijaksanaan publik sebagai analisis yang bersifat deskriptif dengan membedakannya dengan substansi yang disebutnya policy advocacy yang bersifat preskriptif. Policy analysis mempersoalkan mengapa, sedangkan policy advocacy mempersoalkan apa yang harus dilakukan pemerintah (Dye, 1995). Namun, asumsi yang mendasar adalah bahwa dengan mengetahui berbagai daya (kekuatan) yang membentuk kebijaksanaan dan dampaknya, maka kebijaksanaan yang diambil akan lebih baik, dalama rti bisa menghasilkan apa yang dikehendaki dengan kebijaksanaan tersebut secara lebih tepat, efisien, dan efektif. Berbagai pandangan tersebut dikemukakan untuk lebih memperjelas bahwa bidang studi ini berada di antara kedua disiplin yang besar itu, bahkan juga diliput secara kuat oleh ilmu ekonomi. Ekonomi politik, dan ekonomi perencanaan, merupakan kajian ekonomi atas tindakan – tindakan atau kebijaksanaan pemerintah dalam mempengaruhi jalannya perekonomian. Dalam kaitan ini pilihan masyarakat (public choice) merupakan telaah yang penting dalam ekonomi, supaya pilihan yang ditetapkan (sebagai kebijaksanaan) benar – benar mencerminkan pilihan masyarakat. Yang diupayakan adalah kondisi pareto Optimum, yaitu keadaan di mana perbaikan ekonomi untuk menguntungkan seseorang tidak dapat dilakukan tanpa merugikan orang lain, karena keadaannya sudah optimal. Namun, bagaimana pun juga kebijaksanaan publik merupakan bidang kajian yang makin penting dalam administrasi negara, bahkan oleh Golembiewski (1977) dianggap sebagai menandai fase perkembangannya yang paling mutakhir. Semua administrasi negara berdiri netral dalam kebijaksanaan publik, yang dianggap sebagai urusan disiplin ilmu lain. Namun, dengan berkembangnya studi mengenai analisis kebijaksanaan dan proses kebijaksanaan itu sendiri, maka peranan administrasi negara telah direevaluasi dalam kaitannya dengan kebijaksanaan publik (Rosenbloom et al, 1994). Caiden (1991). Memformulasikan bahwa kebijaksanaan publik produk

administrasi negara sebagai alat untuk mempengaruhi kinerja pemerintah dalam mengemban amanat untuk kepentingan publik. Metode Pendekatan Berbagai metode pendekatan dalam analisis kebijaksanaan publik telah dikembangkan. Ada pendekatan deskriptif vs preskriptif, ada pula pendekatan deterministik vs probabilistik dilihat dari derajat kepastiannya (Stokey dan Zeckhauser, 1978). Atau dengan pednekatan lain, ada yang bersifat empirik, evaluatif dan normatif (Dunn, 1981). Robert Goodin,s eorang pakar ilmu politik mendekati dengan teori empiris dan teori etis atau teori nilai. Pendekatan ini sangat tipikal ilmu politik seperti ditunjukkan oleh Henry diatas. Untuk memahami dan menjelaskan kebijaksanaan publik, Dye menunjukkana danya sembilan model, yakni model institusional, proses, kelompok, elite, rasional, inkremental, teori permainan (game theory), pilihan publik (public choice), dan sistem. Henry lebih lanjut membagi modelnya dalam dua kelompok, yakni sebagai proses dan sebagai keluaran (outpu). Sebagai proses ia menggolongkan enam model, yakni model elite, kelompok, sistem, institusional, neo-institusional, dan anarki yang diatur (organized anarchy). Dari segi output, ia mengenalkan tiga model, yakni inkremental, rasional danperencanaan strategis. Pendekatan proses lebih bersifat deskriptif,s edangkan pendekatan output lebih bersifat preskriptif. Preskriptif dimaksudkan bahwa dengan pendekatan yang baik maka hasil atau isi dari kebijaksanaan publik akan menjadi lebih baik pula. Bukan maksudnya disini untuk membahas model – model tersebut. Yang patut dicatat adalah bahwa banyak kebijaksanaan tidak dapat dijelaskan hanya melalui satu model, tetapi merupakan gabungan dari berbagai model. Perhatian dalam kebijaksanaan publik banyak diberikan kepada proses penetapan kebijaksanaan. Pembuatan kebijaksanaan pada umumnya adalah sebuah proses yang dilakukan melalui tahap – tahap tertentu. Pada garis besarnya proses tersebut dikenali sebagai berikut : pengenalan masalah, penetapan agenda, perumusan kebijaksanaan, pengukuhan (legitimation), pelaksanaan dan evaluasi (Dye, 1995). Jones menguraikannya lebih rinci, meliputi 11 tahapan atau rangkaian kegiatan dalam proses, yakni : pemahaman, penghitungan (aggregation), pengorganisasian, perwakilan, penetapan agenda, perumusan, pengukuhan, pendanaan, pelaksanaan, evaluasi, penyesuaian atau penyelesaian (penghentian). Meskipun lebih rinci, unsur – unsur pokoknya tidak banyak berbeda dengan pandangan Dye diatas. Kebijaksanaan Publik dan Pembangunan Seperti dikemukakan diatas, kebijaksanaan publik dapat dilihat dari (1) mengapa dan bagaimana (why dan how), yang mencoba memahami “bekerjanya”

kebijaksanaan publik tanpa terkait dengan isinya, dan (2) apa (what), yang memberi perhatian pada substansi kebijaksanaan publik dan mencari pemecahan atas masalah yang dihadapi kebijaksanaan publik. Dalam konteks pembahasan ini, dan dalam studi – studi kebijaksanaan publik, pengetahuan mengenai keduanya memang diperlukan. Para pengambil kebijaksanaan yang tidak memahami metodologi penetapan kebijaksanaan publik, dapat menanggung resiko mengambil pendekatan yang menyebabkan hasil atau dampak kebijaksanaan publik tidak sesuai dengan yang dimaksud. Sebaliknya, para pelajar dan praktisi yang ingin mendalami pengetahuan mengenai berbagai aspek kebijaksanaan, tidak mungkin hanya membatasi diri pada teknik analisis, tanpa mengetahui isu – isu yang dihadapi dalam masyarakat, yang akan dijawab dan diatasi dengan berbagai kebijaksanaan. Karena, meskipun Dye menyatakan tidak perlu kebijaksanaan publik itu mengandung tujuan yang rasional (bahkan tidak mengambil langkah apapun sudah menunjukkan kebijaksanaan), namun dalam praktiknya untuk setiap kebijaksanaan publik harus jelas apa yang ingin dihasilkan. Di negara berkembang kebijaksanaan pembangunan menjadi pokok substansi (policy content) kebijaksanaan publik. Setiap hari pemerintah di semua negara mengambil keputusan atas dasar kewenangannya mengatur alokasi sumber daya publik, mengarahkan kegiatan masyarakat, memberikan pelayanan publik, menjamin keamanan dan ketentraman, dan sebagainya. Kegiatan itu tidak ada bedanya di negara manapun, baik negara maju maupun negara berkembang. Namun, tetap ada perbedaan di antara keduanya. Pertama – tama disebabkan oleh kondisi sosial ekonomi yang berbeda, dan juga karena adanya kegiatan pembangunan di negara berkembang yang merupakan kegiatan diatas dari yang “biasa” dilakukan oleh pemerintah di negara maju. Adanya sistem administrasi negara yang mampu menyelenggarakan pembangunan menjadi prsyarat bagi berhasilnya pembangunan. Berarti pula administrasi negara yang mampu menghasilkan kebijaksanaan –kebijaksanaan publik yang “baik”, dan mendorong “kepentingan umum”, merupakan tantangan yang lebih besar bagi negara yang sedang membangun (Grindle dan Thomas, 1991). Oleh karena itu, pengetahuan mengenai kebijaksanaan publik dan berbagai aspeknya perlu dimiliki oleh para pelajar administrasi pembangunan. Yang amat penting adalah mempelajari dan memahami kondisi lingkungan kebijaksanaan publik di negara berkembang, yang berbeda dengan di negara – negara maju dan mempengaruhi kebijaksanan, berfungsinya administrasi pembangunan di negara berkembang, serta proses penetapan kebijaksanan publik untuk pembangunan (lihat Kartasasmita, 1995b).

PERSPEKTIF ADMINISTRASI PEMBANGUNAN KUALITAS MANUSIA DAN KUALITAS MASYARAKAT
Sofian Effendi Fakultas Ilmu Sosial dan Ilmu Politik Universitas Gadjah Mada Pengantar Lebih kurang dua minggu yang lalu saya mendapat kesem-patan dari kantor Menteri Negara Kependudukan dan Lingkungan Hidup mengunjungi Swiss untuk menghadiri lokakarya analisis kebijaksanaan buat pembangunan berkelanjutan. Perjalanan tersebut sejak awal tidak berjalan mulus karena adanya ber-bagai hambatan administrasi. Perjalanan menjadi agak lebih menyenangkan setelah saya melapor ke loket Swissair di Singapura. Para petugasnya amat kompeten, profesional, efisien tetapi tetap ramah dan sangat baik pelayanannya. Di pesawat para pramugari dan pramugara amat cekatan melayani penumpang, penuh atensi, murah senyum serta selalu siap membantu sehingga para penumpang pada perjalanan yang jauh dari Singapura ke Genewa nampaknya merasa puas pada pelayanan yang telah diberikan oleh personil Swissair. Ke Lausanne, tempat pertemuan diadakan, yang jaraknya hanya 40 mil dari Genewa saya harus menggunakan kereta api. Sekali lagi saya menjumpai para petugas yang amat gampang menolong, murah senyum dan selalu bersedia melayani para pe-numpang. Hotel Pre Fleuri tempat para peserta kongres IAIA menginap hanya lah hotel kecil yang diurus oleh 3 pegawai. Namun, kualitas pelayanan yang diberikan, dan tentu saja ongkosnya, tidak kalah dari hotel bintang empat di banyak negara. Dan di hotel ini pun saya bertemu dengan petugas yang murah senyum, selalu siap membantu dan amat profesional pelayanannya. Sudah barang tentu cukilan pengalaman pribadi ini bukan merupakan usaha untuk memberikan gambaran yang akurat dan lengkap tentang kualitas birokrasi Swiss. Birokrasi negara tersebut memang terlalu besar dan kompleks untuk dapat dini-lai pada kunjungan yang singkat. Uraian ini hanyalah sekedar ilustrasi tentang pelayanan birokrasi yang berkualitas ting-gi karena didukung oleh profesionalisme petugas yang memili-ki budaya pelayanan publik. Kita sudah sering mendengar dari kalangan praktisi dan ilmuwan bahwa administrasi negara kita memiliki berbagai kelemahan birokrasi transisional, misalnya, inefisiensi, produktivitas rendah, kurang mampu melaksanakan tugas pemba-ngunan dan sebagainya. Para ahli seperti Tjokrowinoto (1989), Effendi (1990), Evers (1988), Bintoro (1987), Mustopadidjaja (1988), Abdullah (1985), Brett (1988) dan Bryant dan White (1987) sudah sering mensinyalir bahwa salah satu hambatan yang besar dalam pembangunan di negara berkembang, termasuk Indonesia, adalah sistem administrasi negara yang belum memiliki kemampuan yang cukup memadai buat melaksanakan berbagai tugas pembangunan yang semakin kompleks. Hambatan ini akan menjadi semakin nyata pada Tahap Pembangunan Jangka Panjang Kedua (1993/94 - 2018/2019) karena, berbeda dengan Pembangunan Jangka Panjang Pertama, tujuan pembangunan nasional masa masa tersebut akan lebih menitik beratkan pada peningkatan kualitas manusia dan kualitas masyarakat sebagai upaya meningkatkan

martabat manusia. Orientasi pembangunan yang telah berubah ini memerlukan sistem administrasi yang berbeda dari sistem yang ada sekarang ini. Sistem

administrasi baru ini memerlukan struktur yang lebih organis-adaptif, deregulasi prosedur, lebih memiliki orientasi pelayanan publik serta lingkungan politiko-birokratik yang mampu mengawasi kegiatan birokrasi (Brett, 1988 dan Effendi, 1990). Sesuai dengan tema Seminar Ilmu-ilmu Sosial 1990 "Membangun Martabat Manusia", pada kesempatan ini saya ingin melontarkan pemikiran-pemikiran awal mengenai sistem administrasi buat pembangunan nasional yang menekankan kualitas manusia dan kualitas masyarakat. Untuk itu kupasan akan saya sampaikan dalam tiga bagian. Pertama, bagaimana sistem administrasi yang diperlukan untuk pembangunan nasional yang bertujuan untuk meningkatkan martabat manusia. Pembahasan akan dipusatkan pada kualitas manusia organisasi yang diperlukan buat sistem administrasi tersebut. Kedua, apa hambatan-hambatan sosio-kultural dan politiko-birokratis dalam pengembangan kualitas manusia organisasi tadi. Ketiga, apa upaya yang perlu dilaksanakan untuk menumbuhkan kualitas manusia organisasi yang banyak diperlukan di masa depan. Birokrasi untuk Pembangunan Kualitas Manusia Max Weber, sosiolog Jerman yang merumuskan konsep biro-krasi untuk pertama kali, mempunyai pemikiran yang amat ber-beda dari para sarjana yang dibicarakan di atas tentang hu-bungan antara birokrasi dan pembangunan ekonomi. Menurut Weber, birokratisasi adalah prasyarat bagi pembangunan eko-nomi dan upaya penciptaan industri modern. Tanpa birokrasi tidak mungkin dicapai ekonomi modern yang berkelanjutan, industrialisasi yang cepat dan "take-off into selfsustained growth" (Giddens, 1985:195). Teori birokratisasi Weber tadi menimbulkan satu perta-nyaan yang selalu mengusik di benak para sarjana adminis-trasi pembangunan: "Apakah birokratisasi di negara-negara berkembang, termasuk Indonesia, sudah sampai ke tingkat yang cukup tinggi sebagai prasarana pembangunan ekonomi?" Atau, sebaliknya, sudahkah birokratisasi yang terlalu berlebihan (overbureaucratization) justru telah menjadi beban yang menghambat kemajuan ekonomi negara ini? Untuk menjawab pertanyaan ini perlu dibahas proses birokratisasi secara lebih mendalam agar kita dapat memban-dingkan tingkat birokratisasi di Indonesia dengan di bebera-pa negara di kawasan ini. Evers (1987) dalam analisisnya tentang birokratisasi Asia Tenggara membedakan tiga pola birokratisasi berikut: (a) Pola pertama adalah birokratisasi sebagai proses rasionalisasi prosedur pemerintahan dan aparat administrasi negara. Proses ini menjadi fokus dan dibahas secara luas da-lam teori Weber dan oleh Evers dinamakan birokratisasi a la Weber atau Weberisasi atau (Bw). (b) Pola kedua adalah proses birokratisasi dalam bentuk peningkatan jumlah pegawai negeri dan pembesaran organisasi pemerintah. Dalam literatur ilmu sosial sering disebut nama Parkinson, tokoh ilmu sosial dari Universitas Singapura men-jadi terkenal karena "Parkinson's Law" yang telah diciptakannya. Hukum Parkinson ini menyatakan: (1) tiap pegawai negeri akan berusaha sekuat tenaga meningkatkan jumlah pegawai bawahannya, dan (2) tiap pegawai akan selalu menciptakan tugas baru bagi dirinya sendiri yang sering diragukan manfaat dan artinya. Karena itu laju birokratisasi akan meningkat dan jumlah pegawai negeri akan naik secara otomatis tidak

tergantung dari beban tugas yang diperlukan. Pola semacam ini disebut Evers birokratisasi Parkinson. (c) Pola ketiga adalah birokratisasi sebagai proses perluasan kekuasaan pemerintah dengan maksud mengontrol ke-giatan ekonomi, politik dan sosial masyarakat dengan pera-turan, regulasi, dan bila perlu pemaksaan. Proses ini di-sebut Evers birokratisasi Orwell atau Orwellisasi sesuai dengan gambaran masyarakat yang digambarkan oleh penulis George Orwell dalam novelnya yang berjudul "1984". Dengan ketiga pola ini kita dapat mengukur tingkat bi-rokratisasi di Indonesia serta membandingkannya dengan ting-kat yang sama di beberapa negara Asia Tenggara. Evers, menggunakan pola Parkinson, mengukur tingkat birokratisasi ter-sebut dengan memakai rasio pegawai negeri dan penduduk seba-gai tolok ukur. Dia menyimpulkan bahwa proses birokratisasi relatif berjalan dengan cepat di negara Asia Tenggara. Tingkat birokratisasi yang tertinggi adalah di Malaysia dengan 40 pegawai per 1000 pada tahun 1986 diikuti oleh Indonesia dengan 19 pegawai per 1000 penduduk dan Thailand dengan 10 pegawai per 1000 penduduk. Walau pun Indonesia mempunyai tingkat birokratisasi yang terendah tetapi pertumbuhannya adalah yang tercepat karena antara 1950 dan 1988 jumlah pe-gawai negeri telah meningkat sebanyak lebih dari sepuluh kali lipat, dari 303 ribu menjadi 3,4 juta. Evers menamakan pertumbuhan yang cepat ini "runaway bureaucratization". Menurutnya, proses ini dapat dibandingkan dengan inflasi mata uang. Bila peredaran mata uang ditambah terus maka nilainya akan merosot. Bila jumlah pegawai negeri ditambah terus se-cara cepat tanpa mengingat keseimbangannya dengan beban tugas pemerintahan, maka "nilai" pegawai negeri akan semakin menurun dan terjadilah inefisiensi. Dengan kata lain, inflasi pegawai negeri tadi akan menghambat tercapainya birokratisasi seperti yang diinginkan oleh Weber. Seperti sudah disinggung di atas, tesis utama teori bi-rokratisasi Weber adalah sebagai berikut: birokrasi modern yang rasional diperlukan untuk ekonomi modern. Apa ciri-ciri birokrasi modern ini? Weber menggunakan konsep tipe ideal (idealtyp) untuk menjawab pertanyaan ini. Menurut pemikiran Weber suatu birokrasi modern mempunyai ciri-ciri berikut: (a) kegiatan birokrasi dilaksanakan secara teratur dengan batas-batas otoritas yang jelas, (b) ada hirarki kewenangan, (c) ada aturan yang jelas tentang perilaku, otoritas dan tanggung-jawab pegawai, dan (d) pegawai diterima atas dasar merit bukan ikatan kekrabatan. Salah satu ciri yang penting dari birokrasi rasional a la Weber ini adalah suatu sistem penggajian bagi pegawai se-bagai alat untuk meningkatkan produktivitas birokrasi tadi. Dalam hal ini, birokrasi Indonesia mempunyai pola yang agak "unik" menurut pola pemikiran Weber dan lebih mendekati pola imbalan dalam suatu birokrasi patrimonial yang lebih menyan-darkan pada hubungan antar patron dan client atau yang seca-ra populaer dikenal sebagai "bapakisme". Selama sistem peng-gajian dan honor seperti ini seimbang dengan beban tugas ma-ka dia dapat memacu produktivitas pegawai. Kalau tidak, sis-tem seperti diragukan kemampuannya untuk menghasilkan biro-krasi yang berdayaguna dan berhasilguna seperpti yang difi-kirkan oleh Weber. Cara lain yang telah ditempuh oleh Pemerintah untuk me-ningkatkan prestasi pegawai adalah dengan menaikkan gaji me-reka. Anggaran pemerintah untuk gaji pegawai memang mening-kat sebesar 48 persen selama PELITA IV, tetapi pendapatan riil pegawai negeri sebenarnya

menurun sebesar 24 persen (BIES, Survey of Recent Development, 23:2, 1987). Gaji pega-wai negeri golongan I misalnya hanya mencapai 30 persen dari Kebutuhan Fisik Minimal keluarga dengan 2 anak (Effendi, dkk, 1989). Tingkat gaji pegawai yang rendah ini akhirnya telah menciptakan birokrasi tidak produktif dan tingkat efisiensi yang rendah. Dengan kata lain, sistem remunerasi yang dipakai oleh Indonesia telah menyimpang dari prinsip yang difikirkan oleh Weber, dan karenanya sistem tersebut tidak akan mampu menumbuhkan birokrasi yang rasional dan memiliki tingkat produktivitas dan efektivitas yang diper-lukan untuk menopang pembangunan yang sedang meningkat. Peranan birokrasi pemerintah dalam berbagai aspek ke-hidupan masyarakat di Indonesia, Thailand dan Singapura da-pat dikatakan cukup besar. Bahkan ada sebagian penulis yang menganggap bahwa peranan birokrasi dalam kehidupan ekonomi dan dunia usaha Indonesia termasuk yang tertinggi di ASEAN. Sistem birokrasi Indonesia ini dinamakan masyarakat politik birokratik (bureaucratic polity) oleh Jackson (1978), atau kapitalisme birokratik (bureaucratic capitalism) oleh Robison (1986) untuk menggambarkan suatu sistem ekonomi dan politik dimana kegiatan ekonomi yang utama dimiliki oleh pemerintah dan sangat dikendalikan oleh peraturanperatutan pemerintah. Sistem seperti ini menggambarkan pola birokrasi Orwell dan seperti yang kita lihat keadaan ini amat mengham-bat proses pembangunan, terutama buat jangka panjang. Untuk sementara masyarakat birokratis seperti ini memang mampu menunjukkan hasil yang cukup memuaskan. Studi yang diadakan oleh Muhaimin (1986), misalnya, menyimpulkan bahwa dari berbagai tolok ukur nampak bahwa Pemerintah Orde Baru telah mampu mencapai hasil-hasil yang cukup besar dalam memperkuat kehidupan bernegara. Antara 1969/70 dan 1985/86 pengeluaran pembangunan pemerintah telah meningkat hampir 80 kali sebelum menurun mencapai titik terendah pada tahun 1988/89. Seiring dengan itu telah terjadi peningkatan pe-nerimaan dalam negeri sebesar hampir 90 kali termasuk pe-ningkatan penerimaan pajak sebesar 67 kali lipat pada kurun waktu yang sama. Dalam pada itu volume APBN yang merupakan salah satu tolok ukur kegiatan pembangunan pemerintah juga telah mengalami pertumbuhan yang amat pesat seiring dengan bertambahnya proyek-proyek pembangunan yang dilaksanakan. Pada PELITA I, besarnya dana yang disediakan melalui APBN adalah Rp. 3.283,23 milyar, pada PELITA II meningkat menjadi Rp. 18.019,4 milyar, pada PELITA III meningkat lagi menjadi Rp. 66.393,7 milyar dan pada PELITA IV telah meningkat lagi menjadi Rp. 91.063 milyar. Peningkatan APBN ini telah memperkuat daya beli dalam negeri sehingga ekonomi dapat tumbuh dengan pesat. Tetapi, seperti dugaan Weber, birokrasi patrimonial terbukti tidak mampu bertahan buat usaha pembangunan ekonomi jangka pan-jang. Kenyataan ini mulai nampak pada pertengahan PELITA IV. Gejolak-gejolak ekternal yang diakibatkan oleh resesi ekono-mi dunia yang berkepanjangan telah menimbulkan penurunan permintaan terhadap minyak, bahan tambang serta komoditi pertanian yang menjadi andalan Indonesia dalam pencarian de-visa. Keadaan ini lebih diperburuk lagi oleh berbagai tinda-kan protektif yang diadakan oleh negara-negara maju untuk menghambat serangan ekspor dari negara berkembang. Keadaan ini membawa dampak langsung bagi pembangunan ekonomi Indonesia. Sampai dengan pertengahan PELITA IV laju pertumbuhan ekonomi hanya mencapai sekitar 4 persen bila diukur dari Produk Domestik Bruto. Dengan demikian tingkat

pertumbuhan riil kurang dari 2 persen karena tingkat pertum- buhan penduduk adalah 2,1 persen. Keadaan ini sedikit membaik pada tahun-tahun berikutnya karena ekonomi dunia lebih sehat keadaannya. Kebijaksanaan debirokratisasi dan deregulasi yang telah dilakukan oleh Pemerintah selama ini memang nampaknya mampu memperbaiki kinerja ekonomi nasional. Selain dapat mengura-ngi kerentanan ekonomi Indonesia terhadap gejolak ekonomi internasional tindakan-tindakan tadi nampaknya telah dapat meningkatkan daya-saing berbagai produk buatan Indonesia di pasar internasional. Lebih penting lagi tindakan deregulasi yang telah dilaksanakan secara sistematis oleh Pemerintah nampaknya telah menyebabkan perubahan struktur yang cukup besar pada ekonomi Indonesia. Menurut perkiraan staf Bank Dunia tindakan-tindakan debirokratisasi dan deregulasi dalam bidang ekonomi yang dilakukan oleh Pemerintah Indonesia telah menurunkan secara drastis peranan BBM sebagai sumber pendapatan dari ekspor dari hampir 81 persen pada 1981/82 menjadi 66.6 persen pada 1985/86 dan turun lagi menjadi 35.8 pada 1988/89. Akibatnya, terjadi juga penurunan pada kontribusi penghasilan dari BBM terhadap penghasilan total dari hampir 71 persen pada 1981/82 menjadi 57.5 persen pada 1985/86 dan hanya 41.3 persen pada 1988/89. Perubahan struktur ekonomi ini nampak juga dari perbandingan antara hasil ekspor Non-BBM terhadap impor non-BBM yang telah meningkat dari hanya 28.8 persen pada 1981/82 menjadi 55.4 pada 1985/86 dan meningkat menjadi 90.3 persen pada 1988/89. Namun, belum semua bidang kegiatan rupanya tersentuh oleh berbagai tindakan debirokratisasi dan deregulasi tadi. Misalnya, arus barang antar daerah masih terhalang oleh berbagai peraturan yang menimbulkan ekonomi biaya tinggi yang akhirnya akan merugikan masyrakat banyak. Sampai saat ini memang sebagian besar kebijaksanaan debirokratisasi dan deregulasi yang ditempuh oleh Pemerin-tah masih dipusatkan pada upaya mempercepat pertumbuhan ekonomi. Tindakan deregulasi yang ditempuh adalah menyang-kut pemberian peluang yang lebih besar kepada swasta dalam memobilisasi dana masyarakat dan penghapusan ekonomi biaya tinggi dengan memperlancar arus barang serta menyederhanakan sistem perizinan. Namun masih banyak aspek pengelolaan pembangunan yang belum disentuh dan karenanya memerlukan tindakan debirokra-tisasi dan deregulasi lebih lanjut. Misalnya, Pembangunan Jangka Panjang Kedua (1994/95 - 2019/20) yang menekankan pembangunan kualitas manusia dan kualitas masyarakat dalam rangka pembangunan berkelanjutan juga memerlukan peninjauan yang kritis terhadap bentuk serta peranan birokrasi pemerin-tah. Agar dapat melaksanakan pembangunan kualitas manusia yang mencakup dimensi-dimensi kapasitas (capacity), pemera-taan (equity), pemberian kewenangan dan kekuasaan kepada masyarakat (empowerment), keberlanjutan (sustainability) dan kesadaran akan saling-ketergantungan (interdependency), di- perlukan pemberian kesempatan yang lebih besar kepada parti-sipasi masyarakat melalui LSM mau pun lembaga perwakilan rakyat. Dengan kata lain diperlukan peninjauan kembali ten-tang peranan birokrasi dalam usaha pembangunan nasional. Kesulitan-kesulitan yang dihadapi selama Repelita III dan IV dan di masa-masa yang akan datang menunjukkan bahwa pembangunan ekonomi semata-mata tidak lagi memadai untuk meningkatkan taraf kemakmuran kita serta untuk mengejar ketertinggalan dari negara-negara maju. Kapasitas adminis-trasi negara untuk melaksanakan pembangunan relatif masih rendah dan

belum mampu memecahkan masalah-masalah nasional yang besar seperti pemerataan hasil pembangunan, pening-katan produktivitas nasional, penyediaan kesempatan kerja dan penyelenggaraan pelayanan publik. Masalah-masalah tersebut tidak mungkin dapat dipecahkan melalui upaya pemba-ngunan yang unidimensional atau sektoral seperti yang kita ikuti selama ini dengan semata-mata mengandalkan kemampuan administrasi negara. Untuk mengatasi masalahmasalah nasio-nal tadi kualitas manusia dan masyarakat perlu ditingkatkan agar potensi penduduk dapat diarahkan pada upaya pembangunan nasional. Dalam kerangka pemikiran ini lah, pembangunan kualitas manusia mendapatkan penekanan pada GBHN 1988. Sekarang sema-kin disadari oleh Pemerintah mau pun oleh para ilmuwan bahwa pembangunan nasional yang bertujuan untuk meningkatkan martabat manusia Indonesia, baru dapat dilaksanakan secara berhasil bila upaya pembangunan tersebut dapat meningkatkan kualitas manusia dan masyarakat Indonesia sebagai sumberdaya pembangunan. Untuk melaksanakan pembangunan seperti itu diperlukan suatu sistem administrasi yang baru yang lebih berkemampuan untuk meningkatkan kapasitas masyarakat. Konsep pembangunan kualitas manusia sebenarnya cukup sederhana, yakni suatu upaya yang terencana untuk mening-katkan kapasitas individu dan masyarakat suatu bangsa untuk dapat secara aktif menentukan masa depannya. Kapasitas ini mencakup 5 aspek yakni: kapasitas untuk berproduksi, pemera-taan, pemberian kekuasaan dan wewenang yang lebih besar kepada masyarakat, keberlanjutan (sustainable), dan kesada-ran akan interdependensi antar manusia, antar manusia dan lingkungannya, dan antar negara. Bila di difinisikan seperti ini, pembangunan kualitas manusia pada dasarnya adalah upaya untuk mengembangkan inisiatif dan kreativitas penduduk sebagai sumberdaya pembangunan yang utama dalam rangka mencapai kesejahteraan material dan spiritual. Dalam konteks Indonesia, konsep pembangunan kualitas manusia ini perlu diperkaya dengan dimensidimensi yang khas buat bangsa kita yakni, ketaatan pada prinsip-prinsip moral dan agama, kesetiakawanan sosial dalam hubungan antar manusia, pengembangan rasionalitas, dan kemampuan menegakkan keman-dirian (Salim, 1990:12). Pergeseran titik berat pembangunan dari Trilogi yang lebih memprioritaskan pertumbuhan ekonomi yang cepat, ke yang menekankan pemerataan, dan ke pembangunan kualitas manusia dan kualitas masyarakat pada Pelita-Pelita yang akan datang, membawa implikasi pada sistem administrasi yang digunakan buat mencapai tujuan yang berbeda ini. Untuk melaksanakan pembangunan sumberdaya manusia sebagai upaya untuk meningkatkan martabat mereka diperlukan suatu rona birokrasi yang tidak sama dengan yang kita miliki sekarang ini. Beberapa penulis, misalnya Riggs (1976) dan Brett (1988), meramalkan bahwa sistem administrasi Indonesia sekarang ini memiliki struktur organisasi, prosedur kerja, orientasi petugas, serta lingkungan birokrasi yang lebih mendekati gambaran suatu masyarakat birokrasi politik a la Jackson (1978) atau kapitalisme birokratik a la Robison (1986). Seperti administrasi pemerintahan di NIB lainnya, admi-nistrasi negara Indonesia menduduki tempat yang masih sentral walau pun dengan kadar yang sedang menuju perubahan. Dimensi pembangunan yang semakin luas dan kompleks telah menimbulkan perubahan yang drastis pada fungsi pemerintahan di negara-negara tersebut. Perubahan-perubahan yang cepat di tingkat global dan nasional serta tuntutan masyarakat akan pelayanan publik yang bertambah baik

adalah faktor pendorong yang amat kuat bagi perubahan-perubahan pada sistem administrasi agar sistem tersebut lebih mampu untuk mendukung pembangunan yang bertambah kompleks tadi. Seperti sudah disinggung di atas, pembangunan kualitas manusia itu sebenarnya mencakup lima dimensi yakni kapasitas untuk berproduksi, pemerataan, pemberian kewenangan yang lebih besar kepada rakyat, kesadaran yang lebih tinggi ten-tang interdependensi antar manusia dan lingkungannya mau pun hubungan antar daerah dan antar bangsa, dan juga penekanan pada azas keberlanjutan (sustainability). Untuk itu perlu dikembangkan suatu sistem administrasi baru yang lebih cocok untuk pembangunan kualitas manusia, yakni sistem administra-si yang memiliki struktur yang lebih terbuka atau organis adaptif (Bennis, 1969, dan Saxena, 1985), prosedur yang le-bih sederhana dan cepat, petugas yang berorientasi fasilita-tor dan memiliki budaya pelayan publik serta lingkungan politik-birokratis yang mampu menciptakan "pengawasan" yang fungsional dan effektif terhadap birokrasi pemerintah. Meningkatkan Kualitas Manusia dalam Birokrasi Pembangunan Kiranya tidak berlebihan kalau dikatakan bahwa Pemerintah, khususnya sistem administrasinya, pada akhirnya merupakan salah satu faktor penentu yang utama yang akan mempengaruhi keberhasilan pelaksanaan pembangunan kualitas manusia. Para kritikus birokrasi pada umumnya masih sepakat bahwa peranan birokrasi dalam pembangunan nasional tidak mungkin dapat digantikan sepenuhnya oleh lembaga swasta (Mathur, 1986:9). Namun, di banyak negara berkembang, termasuk Indonesia, sistem administrasi pembangunan menghadapi banayak hambatan yang amat mempengaruhi kemampuan sistem tersebut buat melaksanakan pembangunan kualitas manusia secara baik dan dengan amat memperhatikan martabat manusia. Secara garis besar hambatan-hambatan pada birokrasi pembangunan dapat dikelompokkan menjadi dua, yakni: hamba-tan proses dan hambatan orientasi (Saxena, 1986:49). Hambatan proses mencakup baik aspek struktur dan prosedur. Hingga kini struktur organisasi modern tetap dipandang sebagai model birokrasi yang tepat buat melaksanakan pembangunan. Oleh para ahli sering kekurang berhasilan yang terjadi di banyak negeri dihubungkan dengan bentuk birokrasi ini. Teta-pi, yang menyebabkan model tersebut kurang berhasil bukanlah bentuknya itu tetapi adalah karena adanya nilai-nilai dan struktur organisasi yang tradisional yang menyebabkan tumbuhnya distorsi bentuk organisasi modern menjadi sistem yang patrimonial. Pada sistem ini prinsip-prinsip nepotisme dan partikularistik berlaku. Kalau pada sistem ekonomi kita mengenal adanya dualisme antara ekonomi tradisional-agraris dan ekonomi modern-industrial, maka dalam sistem adminis-trasi kita dikenal adanya dualisme antara sistem adminis-trasi tradisional yang menekankan ritualisme administratif yang tidak efisien dan sistem administrasi modern yang menekankan rasionalisme administratif yang efisien (Riggs, 1957:59). Dualisme administratif ini yang menyebabkan terhambatnya pertumbuhan budaya pelayan publik dalam birokrasi kita merupakan salah satu sebab kekurang-mampuan administrasi pembangunan Indonesia. Birokratisasi dan sentralisasi yang kuat dalam pengelolaan pembangunan telah menimbulkan struktur birokrasi yang amat hirarkis dan legalistis, sehingga prosedur lebih bertujuan untuk memenuhi tuntutan struktur daripada manfaat. Fleksibilitas dan arus komunikasi yang lancar yang amat diperlukan dalam penyelenggaraan program pembangunan memnjadi terhambat, dan dalam birokrasi pembangunan yang luar biasa besarnya di Indonesia, prosedur menjadi amat kaku

dan lamban. Yang lebih parah adalah prosedur yang mencekik ini ditumpangi lagi oleh kepentingan pribadi dan dijadikan komoditi yang diperdagangkan untuk keuntungan pribadi mau pun kelompok. Peranan birokrasi pemerintah yang kuat dan dominan da-lam pengelolaan program pembangunan selama 25 tahun ini telah menimbulkan mental penguasa yang amat kuat di kala-ngan pejabat birokrasi dan ini menjadi penghambat yang cukup besar dalam upaya penciptakan aparatur pemerintahan yang terbuka dan mampu menggalang partisipasi masyarakat dalam pembangunan. Dalam birokrasi seperti itu prestasi seorang pejabat bawahan akan diukur dari kemampuannya mencapai target-target yang telah ditentukan dan oleh "kepuasan" atasan terhadap prestasi bawahan tadi. Karena itu sifat yang paling menonjol adalah semangat untuk menjaga keseimbangan dan keselarasan serta kurang mementingkan perubahan dan kemajuan yang identik dengan pembangunan. Dengan kata lain, tumbuhlah dengan subur etos kerja status quo yang mendorong para pejabat untuk lebih mempertahankan keharmonisan dalam segala hal. . Perubahan-perubahan pada birokrasi pemerintah itu sen-diri sebenarnya tidak akan terjadi terlepas dari kondisi lingkungannya. Karena itu dalam pelaksanaan pembangunan kualitas manusia ini diperlukan suatu persyaratan mutlak yakni kemungkinan setiap anggota masyarakat untuk berpartisipasi dalam upaya untuk meningkatkan kapasitasnya (Bryant dan White, Ibid; dan Korten dan Klaus, Ibid). Partisipasi masyarakat ini akan memungkinkan mereka untuk membantu menentukan masalah-masalah yang akan dipecahkan dalam pembangunan. Partisipasi ini juga akan memungkinkan masuknya informasi yang lebih banyak dari lapangan yang berguna bagi penentuan strategi pembangunan yang lebih tepat. Dukungan masyarakat yang lebih besar dalam pelaksanaan program pembangunan pun akan dapat digerakkan dengan parptisipasi. Disamping itu partisipasi masyarakat dalam pengawasan akan memungkinkan pengawasan yang lebih effektif. Dalam melaksanakan tugas-tugas pembangunan sebagai upaya peningkatan kapasitas, sifat-sifat birokrasi peme-rintah yang stabil-mekanistis tidak mungkin dihilangkan secara keseluruhan. Sifat tersebut hanya dapat dikurangi dan diganti dengan organisasi yang lebih bersifat organis-adaptif (Saxena, Ibid; dan Bennis, 1969), yaitu organisasi yang selalu tumbuh dan menyesuaikan diri dengan tujuan yang hendak dicapai dan dengan dinamika lingkungannya, yang lebih terbuka terhadap gagasan peningkatan kapasitas, serta yang mampu melaksanakannya. Struktur birokrasi yang organis-adaptif ini mempunyai pola hubungan yang lebih longgar dan terbuka terhadap pengaruh positif dari luar. Partisipasi dalam perumusan tujuan menjadi lebih lebar sehingga terbuka kesempatan yang luas untuk keterlibatan dari bawah (bottom-up) mau pun dari atas (top-down). Selain struktur organisasi yang organis-adaptif, dalam pengembangan partisipasi ini perlu diadakan distribusi kekuasaan dan sumberdaya. Dengan kata lain, suatu peringkat desentralisasi yang memadai adalah prasyarat lain yang diperlukan buat pelaksanaan pembangunan kualitas manusia agarberhasil. Dalam hal ini ada perbedaan yang jelas antara pem-bangunan dan nation-building. Dalam nationbuilding memang diperlukan sentralisasi kekuasaan. Bagi Indonesia, tahap ini sudah dapat kita lewati dengan berhasil. Dalam tahap pem-bangunan untuk meningkatkan kualitas manusia dan kualitas masyarakat, sentralisasi yang berlebih-lebihan ini harus segera ditinggalkan untuk diganti dengan desentralisasi, yakni pemberian kewenangan yang lebih besar kepada daerah dan masyarakat untuk merencanakan, melaksanakan, dan menga-wasi pembangunan.

Untuk melaksanakan pembangunan seperti ini diperlukan desentralisasi sebanyak mungkin urusan kepada daerah. Hanya daerah yang tahu secara lebih baik aspirasi daerah serta dapat menilai apa sumberdaya alam dan sumberdaya manusia yang mereka miliki serta untuk apa kekayaan tersebut akan digunakan. Karena itu hambatan paling besar dalam pelaksa-naan kebijaksanaan semacam itu adalah sentralisasi yang amat besar dalam sistem administrasi kita. Hambatan yang ketiga adalah karena kelemahan yang ter-kandung dalam sistem politik kita yang kurang mampu mengem-bangkan pengawasan oleh DPR dan DPRD. Salah satu sebab utama kekurang berhasilan pembangunan di negara sosialis dan Dunia Ketiga menurut kajian yang diadakan oleh Institute of Devel-opment Studies, Universitas Sussex, adalah karena lemahnya sistem pengawasan demokratis di negara-negara ini. Sampai saat ini DPR dan DPRD, dengan berbagai cara, masih diperla-kukan sebagai kepanjangan dari lembaga eksekutif. Karena itu tidak ada kekuatan politik yang berarti yang mengontrol lem-baga eksekutif. Dominasi birokrasi dalam kehidupan politik, karena amat sukar membedakan antara birokrasi dengan Golkar sebagai kekuatan politik yang sedang berkuasa, telah memper-buruk keadaan ini dan telah amat melemahkan efektivitas pengawasan terhadap lembaga eksekutif. Upaya Meningkatkan Kualitas Manusia Organisasi Dari uraian di atas dapatlah disimpulkan bahwa kemampuan administrasi pemerintah untuk melaksanakan pembangunan martabat manusia tidak mungkin dapat ditingkat-kan tanpa peningkatan kualitas manusia dalam birokrasi pem-bangunan itu sendiri. Kualitas yang diperlukan oleh petugas birokrasi pembangunan itu antara lain mencakup ketaatan pada prinsip-prinsip moral dan agama yang tinggi, rasa kesetiaka-wanan sosial dalam hubungan sebagai pejabat dan masyarakat, rasionalitas sebagai pejabat yang merupakan individu organi-sasi dan institusi yang lebih mementingkan tujuan organisasi daripada tujuan individu serta tingkat kemandirian yang juga tinggi. Karena itu perlu didukung upaya yang sedang dirintis oleh Menteri Negara Pendayagunaan Aparatur Negara untuk me-ningkatkan kualitas aparat dalam birokrasi seperti yang dilontarkan beberapa waktu yang lalu pada Seminar Nasional Pembangunan Kualitas Manusia dalam Era Tinggal Landas di Universitas Widya Mataram, Yogyakarta (Kusumaatmadja, 1990). Ada beberapa pilihan upaya yang dapat ditempuh oleh para perumus kebijaksanaan kita, khususnya dalam bidang pem-bangunan administrasi. Semua upaya ini dilandasi oleh suatu asumsi bahwa dalam pelaksanaan pembangunan kualitas manusia ini organisasi modern adalah satu-satunya wadah implementasi yang tersedia sampai saat ini. Dalam upaya untuk menghasilkan organisasi yang memiliki effisiensi dan otonomi yang diperlukan buat melaksanakan pembangunan untuk meningkatkan martabat manusia, disadari bahwa hirarhi yang terlalu panjang dan compartmentalized akana menghasilkan ke-kakuan dan subordinasi yang berlebihan. Karena itu inti dari upaya untuk meningkatkan kualitas manusia dalam birokrasi pembangunan meliputi upaya meningkatkan produktivitas mereka melalui sistem insentif, baik finansial dan non-finansial, yang lebih baik, serta merubah tata nilai serta lingkungan birokrasi melalui: 1. Pelatihan Tehnis dan Moral Sudah disinggung di atas bahwa birokrasi kita belum di- landasi oleh budaya pelayanan publik serta ra-sionalitas organisasi yang memadai. Karena itu program pelatihan yang tepat untuk

menanamkan budaya tersebut serta rasionalitas sebagai manusia organisasi dan manusia institusi haruslah mendapatkan penekanan dalam upaya reformasi administrasi di Indonesia. Program pelatihan yang baik dan tepat tidak akan dapat digantikan oleh upaya restrukturisasi bentuk organisasi yang telah ditempuh selama ini. 2. Desentralisasi dan Reintegrasi Pembangunan kualitas manusia dan kualitas masyarakat amat memerlukan desentralisasi kewenangan kepada daerah dan kepada masyarakat. Hanya daerah yang tahu dengan lebih baik potensi yang dimilikinya serta bagaimana menggunakan potensi tersebut untuk mencapai tujuan yang mereka inginkan. Hamba-tan-hambatan antar kantor dan dinas di pusat dan di daerah perlu dikurangi dengan mengadakan reintegrasi tugas-tugas oleh berbagai kantor tadi. Pembicaraan mengenai reintegrasi ini sudah pernah dilontarkan oleh Menteri Rudini beberapa waktu yang lalu sehubungan dengan pengaturan kembali tugas Kkantor-kantor perwakilan Departemen di daerah atau oleh Menteri Sarwono sehubungan dengan perampingan birokrasi. 3. Demokratisasi Studi-studi yang diadakan oleh para sarjana adminis-trasi semakin menunjukkan bahwa kinerja sistem administrasi yang kurang memuaskan di negara selalu lebih menonjol di negara yang tidak demokratis. Dengan kata lain, tanpa pe-ngawasan politik yang effektif birokrasi pembangunan cenderung untuk kurang berprestasi. Karena itu, sejalan dengan u-paya reformasi administrasi, harus diadakan transformasi politik untuk menciptakan pengawasan demokratis yang efektif terhadap birokrasi. Transformasi ini harus lebih luas dari transformasi yang kita kenal selama ini yang bertujuan untuk memperbaiki accountability dan partisipasi. Yang diperlukan adalah pemberian keleluasaan kepada masyarakat untuk mengem-bangkan basis-basi organisasi sosial yang bebas dalam suatu masyarakat sipil (civil society). Referensi Abdullah, Syukur, Birokrasi dan Pembangunan Nasional: Studi tentang Peranan Birokrasi Lokal dalam Implementasi Program-program Pembangunan di Sulawesi Selatan. Disertasi Universitas Hasanuddin, 1985. Bennis, Warren G., "Changing Organizations," dalam W.G. Bennis, K.D. Benne dan R. Chin, Eds., The Planning of Change. New York, Holt, Rinehart and Winston, 1969. Brett, E.A., "Adjustment and the State:The Problem of Administrative Reform," IDS Bulletin, 1988, IV:4. Buchanan, J. "Foreword" in Tullock, G., The Politics of Bureaucracy, New York, University Press of America, 1987.

Effendi, S., Debirokratisasi dan Deregulasi: Meningkatkan Kemampuan Administrasi Untuk Melaksanakan Pembangunan. Makalah pada Seminar DAAD-UGM, Yogyakarta, 19 Desember 1987. ___________, "Pelayanan Publik, Pemerataan, dan Administrasi Negara Baru," Prisma, XV:12, 1986. ___________, Debirokratisasi dan Deregulasi: Meningkatkan Kemampuan Administrasi untuk Melaksanakan Pembangunan Nasional. Makalah pada Seminar UGM-DAAD di Yogyakarta, 19 Desember 1987. ___________, Birokrasi, Pembangunan Kualitas Manusia dan Produktivitas Nasional. Makalah pada Seminar Kualitas Manusia dan Produktivitas Nasional diselenggarakan oleh Panitia Dies Natalis ke 38 Universitas Gadjah Mada di Yogyakarta, 17 Desember 1987. Frederickson, H. George, The New Public Administration. Alabama: University of Alabama Press, 1980. Frederickson, H. George, dan Charles R. Wise, Eds., Public Administration and Public Policy. Lexington: Lexington Books, 1977. Eisenstadt, S.N. "Bureaucratization, Overbureaucratization, and Debureaucratization," American Sociological Review 1966. Evers, H.D., Bureaucratization of Southeast Asia, Working Paper Series No. 71, Sociology of Development Research Center, University of Bielefeld, 1985. Mathur, Hari M., Administering Development in the Third World: Constraints and Choices. New Delhi, Sage, 1986. Muhaimin, Jahja, "Beberapa Segi Birokrasi Indonesia," Prisma 1980:10. Mustopadidjaja, Paradigma-paradigma Pembangunan Administrasi dan Manajemen Pembangunan. Makalah dibacakan pada Temukaji "Posisi dan Ilmu Administrasi dan Manajemen dalam Pembangunan Nasional". Diselenggarakan oleh Lembaga Administrasi Negara R.I. di Jakarta, 28-30 Januari 1988. Myrdal, Gunnar, Asian Drama: An Inquiry into the Poverty of Nations. New York: Vintage Books, 1972. Riggs, Fred N., "Agraria and industria - towards a typology of comparative administration", dalam W. J. Siffin, Ed. Toward the Comparative Study of Public Administration, Bloomington, Indiana University Press, 1957.

Robison, Richard, "Toward a Class Analysis of the Indonesian Military Buraucaratic State," Indonesia, 1978:25. ________________, Indonesia: The Rise of Capital, Sidney: Allen & Unwin, Ltd., 1986. Salim, Emil, Perspektif Pembangunan: Harapan dan Kendala. Makalah pada Seminar Nasional IlmuIlmu Sosial 1990, HIPIIS, di Yogyakarta, 16 Juli 1990. Saxena, A.P., "Peningkatan Produktivitas Tatalaksana Pemerintahan," Prisma, XV:11, 1986.

DAFTAR PUSTAKA Effendi, Sofian. “Perspektif Administrasi Pembangunan Kualitas Manusia dan Kualitas Masyarakat.” <http://lib.ugm.ac.id/data/pubdata/sofiane/perspektifkualitasmanusia. pdf>, diakses pada 16 Mei 2007. Gie, Kwik Kian. “Reformasi Birokrasi dalam Mengefektifkan Kinerja Pegawai Pemerintah.” (Makalah disampaikan dalam Workshop Gerakan Pemberantasan Korupsi, diselenggarakan oleh Pengurus Besar Nahdlatul Ulama di Jakarta, 5 Januari 2003), <http://www.bappenas.go.id_index.php_module=Filemanager& func=download&pathext=ContentExpress_&view=167_Reformasi %20Kinerja>, diakses pada 16 Mei 2007. Hayati, Tri, Harsanto Nursadi, dan Andhika Danesjvara. Administrasi Pembangunan: Suatu Pendekatan Hukum dan Pernecanaannya. Depok: Badan Penerbit Fakultas Hukum Universitas Indonesia, 2005. Kartasasmita, Ginandjar. Administrasi Pembangunan: Perkembangan dan Praktiknya di Indonesia. Jakarta: LP3ES, 1997. Rasad, Fauziah. “Reformasi Birokrasi dalam Perspektif Pemberantasan Korupsi.” <http://www. transparansi.or.id>, Januari 2006. Siagian, Sondang P. Administrasi Pembangunan: Konsep, Dimensi, dan Strateginya. Jakarta: Bumi Aksara, 2003. Suminta, Pradja. Bahan Ajar Administrasi Pembangunan. Surakarta: Program Studi Pendidikan Ekonomi Jurusan Pendidikan Ilmu Pengetahuan Sosial Fakultas

Keguruan dan Ilmu Pendidikan Universitas Sebelas Maret, 2005. Suryono, Agus. “Budaya Birokrasi Pelayanan Publik,” <http://publik.brawijaya.ac.id/ simple/us/jurnal/pdffile/7Budaya%20Birokrasi%20Pelayanan%20Publik-Agus % 20Suryono.pdf>, diakses pada 16 Mei 2007. Tjokroamidjojo, Bintoro. Pengantar Administrasi Pembangunan. Jakarta: LP3ES, 1995

www.ginandjar.com 1

Administrasi pembangunan berkembang karena adanya

kebutuhan di negara – negara yang sedang membangun untuk mengembangkan lembaga –lembaga dan pranata – pranata social, politik, dan ekonominya, agar pembangunan dapat berhasil. Oleh karena itu, pada dasarnya administrasi pembangunan adalah bidang studi yang mempelajari system administrasi negara di negara yang sedang membangun serta upaya untuk meningkatkan kemampuannya. Dari sudut praktik, administrasi pembangunan merangkum dua kegiatan besar dalam satu pengertian, yakni administrasi dan pembangunan. Oleh karena itu, untuk memahami administrasi pembangunan perlu dipelajari hakikat administrasi, yaitu administrasi negara atau administrasi publik, dan hakikat pembangunan. Dengan demikian kajian mengenai konsep administrasi pembangunan harus dimulai dengan teori – teori dalam ilmu administrasi, yaitu mengenai administrasi negara dan berbagai konsep pembangunan. Untuk itu, yang pertama kaan dilakukan dalam buku ini adalah mengupas berbagai konsep pembangunan, yang mencerminkan pergeseran paradigma pembangunan menuju ke arah makin terpusatnya pembangunan pada aspek – aspek manusia dan nilai – nilai kemanusiaan. Perkembangan paradigma dalam pemikiran – pemikiran mengenai pembangunan itu, ternyata selain menunjukkan konvergensi dengan pemikiran yang berkembang dalam ilmu administrasi, juga makin mengarah pada manusia dan nilai – nilai kemanusiaan serta konsep – konsep pemerataan dan keadilan social. Administrasi pembangunan dengan demikian memiliki nilai – nilai yang dikandung dalam administrasi dan pembangunan dengan paradigma yang sejalan, di mana peranan etika menjadi makin tampil sebagai aspek

yang penting dalam kebijaksanaan – kebijaksanaan pembangunan yang menjadi ruang lingkup tanggung jawab administrasi pembangunan. Dalam telaah administrasi pembangunan dibedakan adanya dua pengertian, yaitu administrasi bagi pembangunan dan pembangunan administrasi itu sendiri. Untuk membahas administrasi bagi pembangunan, dalam konteks ini digunakan pendekatan manajemen. Karena itu, pada dasarnya dapat dikatakan bahwa masalah administrasi bagi pembangunan adalah masalah manajemen pembangunan. Sedangkan untuk menerangkan pembangunan administrasi akan digunakan pendekatan organisasi. Manajemen pembangunan adalah manajemen publik dengan cirri – cirri yang khas, seperti juga administrasi publik (negara) dengan kekhasan tertentu. Studi mengenai manajemen telah banyak mengalami perkembangan, namun teori pokoknya tidak berubah. Sekurang – kurangnya ada tiga kegiatan besar yang dilakukan oleh amanjemen, yakni perencanaan, pelaksanaan dan pengawasan. Kendati demikian, pengkajian mengenai fungsi – fungsi manajemen dapat dikembangkan secara bervariasi sesuai kebutuhan. Untuk analisis manajemen pembangunan dikenal beberapa fungsi yang cukup nyata (distinct), yakni : perencanaan, pengerahan (mobilisasi) sumber daya, pengerahan pembangunan yang ditangani langsung oleh pemerintah, koordinasi, pemantauan dan evaluasi dan pengawasan. Pendekatan terhadap fungsi – fungsi tersebut dilengkapi dengan peran informasi yang amat penting sebagai instrumen atau perangkat bagi manajemen. Pendekatan terhadap kajian pembangunan atau pembaharuan administrasi dapat dilakukan dari sisi administrasi sebagai organisasi pemerintahan. Fokus dari system administrasi negara sebagai unit analisis cenderung terkonsentrasi kepada birokrasi, baik sebagai institusi nasional maupun dalam hubungan dengan lingkungannya. Birokrasi yang dimaksud disini adalah tingkatan nasional dari administrasi, yang memperlihatkan cirri – cirri umum (overall) yang mempengaruhi pelayanan publik serta pengelolaan pembangunan social ekonomi di negara berkembang. Studi awal mengenai analisis administrasi dalam perkembangannya, kira – kira counterpart teori Rostow di bidang ekonomi, diberikan oleh Riggs (1964). Ia menggambarkan taraf – taraf perkembangan administrasi mulai dari tingkat terbelakang sampai yang paling maju, dengan teori yang dikenal sebagai the theory of prismatic society.

Bab 1 Pendahuluan
www.ginandjar.com 2

Heady (1995) menunjukkan ada lima cirri administrasi yang indikasinya ditemukan secara umum di banyak negara berkembang. Pertama, pola dasar (basic pattern) administrasi publik bersifat jiplakan (imitative) daripada asli (indigenous). Kedua, birokrasi di negara berkembang kekurangan (deficient) sumber daya manusia terampil yang dibutuhkan untuk menyelenggarakan pembangunan. Ketiga, birokrasi lebih berorientasi pada hal – hal lain daripada mengarah pada yang benar – benar menghasilkan (production directed). Keempat, ada kesenjangan yang lebar antara apa yang dinyatakan atau yang hendak ditampilkan dengan kenyataan (discrepancy between form and realitiy). Kelima, birokrasi di negara berkembang acap kali bersifat otonom, artinya lepas dari proses politik dan pengawasan masyarakat. Terhadap analisis Heady ini dapat ditambahkan dua karakteristik lagi hasil dari pengamatan Wallis (1989). Pertama, di banyak negara berkembang birokrasi sangat lamban dan makin bertambah birokratik. Kedua, unsure – unsure non birokratik sangat berpengaruh terhadap birokrasi. Misalnya hubungan keluarga, hubungan – hubungan primordial lain seperti suku dan agama, dan keterkaitan politik (political connections) mempengaruhi birokrasi. Keadaan yang demikian itulah yang ingin diperbaiki melalui pembangunan administrasi. Banyak konsep dikembangkan dalam pembangunan atau pembaharuan administrasi. Untuk kasus negara berkembang, kedua istilah tersebut sering kali dapat digunakan untuk maksud yang sama. Di antara pengkajian yang termasuk paling awal dan banyak menjadi rujukan para pakar administrasi pembangunan selanjutnya adalah konsep dari Riggs. Menurut Riggs (1966), pembaharuan administrasi merupakan suatu pola yang menunjukkan peningkatan efektivitas pemanfaatan sumber daya yang tersedia untuk mencapai tujuan yang telah ditetapkan. Wallis (1989) mengartikan pembaharuan administrasi sebagai induced, permanent improvement in administration. Esman (1995) dalam sebuah analisis yang lebih mutakhir mengenai keadaan administrasi di negara berkembang menunjukkan, bahwa upaya memperbaiki kinerja birokrasi negara haruslah meliputi ketanggapan (responsiveness) terhadap pengawasan politik, efisiensi dalam penggunaan sumber daya, dan efektivitas dalam pemberian pelayanan. Dalam hal ini Rodinelli (1993) mengusulkan suatu pendekatan yang disebut adaptive administration. Ia menekankan pentingnya fleksibilitas dan inovasi dalam administrasi pembangunan, sebab kebijaksanaan – kebijaksanaan pembangunan sangat kompleks dan penuh ketidakpastian. Sementara itu, menjelang dasawarsa 90-an, system komunisme yang menerapkan dominasi negara secara sangat ekstrim, runtuh. Pengalaman empiris negara – negara industri baru juga menunjukkan bahwa strategi

melepaskan dominasi negara atas ekonomi dan mengiktui prinsip – prinsip apsar dengan ekspor sebagai pacuan telah membuahkan hasil seperti tercermin dalam tingkat pertumbuhan dan taraf kesejahteraan yang meningkat dengan pesat. Oleh karena itu, berkembang arus deetatisme, yang dikenal dengan sebutan – sebutan deregulasi dan debirokratisasi. Dalam kerangka pembaharuan administrasi sebagai lanjutan dari pembangunan administrasi, yang pertama perlu menjadi perhatian adalah perubahan sikap birokrasi yang cukup mendasar sifatnya. Di dalamnya terkandung berbagai unsure. Pertama, birokrasi harus dapat membangun partisipasi rakyat. Kedua, birokrasi hendaknya tidak cenderung berorientasi kepada yang kuat, tetapi harus lebih kepada yang lemah dan yang kurang berdaya. Ketiga, peran birokrasi harus bergeser dari mengendalikan menjadi mengarahkan, dan dari memberi menjadi memberdayakan. Keempat, mengembangkan keterbukaan dan kebertanggungjawaban. Pembaharuan memerlukan semangat yang tidak mudah patah. Semangat dan tekad diperlukan untuk mengatasi inersia birokrasi dan tantangan yang datang dari kalangan mereka yang akan dirugikan karena perubahan. Oleh karena itu, pembaharuan harus dilakukan secara sistematis dan terarah, didukung oleh political will yang kuat, konsisten, dan konsekuen. Tidak selalu harus segera menghasilkan perubahan besr, tetapi dapat secara bertahap, namun konsisten. Sistem pemerintahan atau administrasi negara di Indonesia mengikuti aturan dasar negara, yaitu UUD 1945. Dalam pembukaan UUD 1945 termaktub falsafah kehidupan bangsa Indonesia, yakni Pancasila, serta pokok – pokok pikiran mengenai negara kesatuan RI. Indonesia adalah negara kesatun, tidak ada negara di dalam negara Indonesia. Daerah Indonesia dibagi dalam daerah – daerah otonom, yakni daerah propinsi, dan propinsi terdiri dari kabupaten / kotamadya dan dibawahnya pemerintah desa. Kesemua itu diatur dalam Undang – undang (UU). Berdasarkan UU No. 5 tahun 1974 tentang Pokok – pokok Pemerintahan di Daerah, pemerintahan daerah didasarkan pada tiga asas yaitu desentralisasi, dekonsentrasi, dan tugas pembantuan atau medebewind. Administrasi negara juga menjadi administrasi pembangunan. Pembangunan dilaksanakan oleh pemerintah berdasarkan amanat Majelis Permusyawaratan Rakyat (MPR) yang dituangkan dalam Garis – garis Besar Haluan Negara (GBHN) dan ketetapan – ketetapan lainnya. Pelaksanaannya dirinci lebih lanjut oleh Presiden dan dituangkan dalam Repelita. Pembiayaan pelaksanaan rencana – rencana pembangunan itu setiap tahun dituangkan dalam Anggaran Pendapatan dan Belanja Negara (APBN) dalam bentu UU dan karenanya memerlukan persetujuan Dewan Perwakilan Rakyat (DPR). Pada akhir masa jabatannya, Presiden

mempertanggungjawabkan pelaksanaan tugasnya kepada MPR, yang akan menilai isi pertanggungjawaban itu. www.ginandjar.com 3 Selama PJP I, pembangunan administrasi negara ditempatkan sebagai abgian integral dari keseluruhan strategi pembangunan nasional dan telah banyak kemajuan yang dicapai. Namun demikian, administrasi di Indonesia seperti halnya di negara lain menghadapi banyak masalah. Memasuki PJP II, masalah – masalah tersebut dikenali dan ditampilkan dalam Repelita VI sebagai kendala – kendala yang harus diatasi. Dengan berlandaskan hasil – hasil yang telah dicapai dalam PJP I, pembangunan administrasi negara dilanjutkan pada Repelita VI. Sasarannya sesuai amanat GBHN 1993 yaitu tertatanya manajemen aparatur negara untuk meningkatkan kualitas, kemampuan dan kesejahteraan manusianya. Terwujudnya administrasi negara yang handal. Professional, efisien dan efektif,s erta tanggap terhadap aspirasi rakyat dan dinamika perubahan adalah bagian dari sasaran pembangunan administrasi negara. Uraian lebih lanjut tentang berbagai konsep pembangunan, pokok – pokok bahasan dan aspek – aspek lain di bidang administrasi pembangunan tersebut diatas berturut – turut disajikan dalam lima bab setelah Bab 1 Pendahuluan ini. Pada Bab 2 Perkembangan Pemikiran Mengenai Administrasi Pembangunan sebagai suatu bidang studi, diuraikan pengertian administrasi dan pembangunan, konsep – konsep pembangunan khususnya menurut literature – literature studi pembangunan, perkembangan pemikiran dalam ilmu administrasi pembangunan termasuk aspek ruang atau perwilayahan, serta kebijaksanaan publik dalam administrasi pembangunan. Bab 3 Administrasi bagi Pembangunan membahas pengertian, pendekatan dan ruang lingkup kegiatan administrasi pembangunan dalam rangka manajemen atau pengelolaan pembangunan. Selanjutnya, Bab 4 Pembangunan Administrasi menguraikan keadaan administrasi di negara berkembang, berbagai aspek pembangunan administrasi,s erta adnaya berbagai hambatan terhadap pembaharuan administrasi. Pembahasan mengenai pembangunan administrasi ini dilanjutkan dengan uraian dalam Bab 5 mengenai Administrasi Pembangunan di Indonesia. Isinya mengemukakan system administrasi negara di Indonesia, proses pengelolaan pembangunan melalui pelaksanaan fungsi – fungsi administrasi pada tingkat pusat maupun daerah seperti perencanaan, pembiayaan, pengeluaran, pelaksanaan proyek pembangunan, system pemantauan dan evaluasi kiberja pembangunan, pengawasan pembangunan, serta masalah administrasi dan peran serta masyarakat dalam pembangunan. Selanjutnya dalam Bab 6 diuraikan secara ringkas perkembangan selama PJP I dan

pembangunan administrasi yang diupayakan dalam Repelita VI. Buku ini diakhiri dengan Bab 7 Penutup yang selain memberikan kata – kata akhir juga mengungkapkan sejumlah pemikiran mengenai beberapa aspek yang menjadi tantangan administrasi pembangunan di Indonesia di tahun – tahun mendatang. Administrasi akan tetap menjadi perhatian mereka yang bergerak di bidang aakdemik maupun dalam dunia praktik, karena peranan pemerintah akan tetap besar dalam kehidupan dan pembangunan suatu bangsa meskipun sifat atau orientasinya dapat bergeser atau berubah, sesuai dengan perkembangan zaman.S

You're Reading a Free Preview

Download
scribd
/*********** DO NOT ALTER ANYTHING BELOW THIS LINE ! ************/ var s_code=s.t();if(s_code)document.write(s_code)//-->