P. 1
1 BAB I PENDAHULUAN Akhir-Akhir Ini Ramai

1 BAB I PENDAHULUAN Akhir-Akhir Ini Ramai

|Views: 552|Likes:
Published by opeks

More info:

Published by: opeks on Feb 05, 2010
Copyright:Attribution Non-commercial

Availability:

Read on Scribd mobile: iPhone, iPad and Android.
download as DOC, PDF, TXT or read online from Scribd
See more
See less

07/12/2013

pdf

text

original

1 BAB I PENDAHULUAN Akhir-akhir ini ramai dibicarakan gagasan dari Direktorat Pembinaan TK/SD Depdiknas untuk memberikan penghargaan

dan sanksi kepada bupati/walikota yang peduli dan abai terhadap pendidikan. Hal ini bertujuan untuk memacu sinergi antara pemerintah pusat dan daerah dalam bidang pendidikan.1 Menurut Angelina Sondakh, anggota Komisi X Dewan Perwakilan Rakyat RI dari Partai Demokrat, gagasan tersebut perlu didukung karena kompetisi untuk meraih predikat terbaik serta menghindari predikat terburuk adalah wahana efektif bagi daerah untuk membuat terobosan berarti dalam urusan pendidikan.2 Jauh, sebelum itu, tuntutan birokrasi agar mengemuka dalam peranannya untuk perbaikan ekonomi disuarakan oleh Faisal Basri. 3 Dikatakan bahwa untuk memelihara hasil-hasil yang telah dicapai dalam bentuk kestabilan makro ekonomi, pemerintah dituntut untuk melakukan langkah awal nyata dan terukur sebagai bagian dari langkah-langkah komprehensif untuk memperkuat landasan perekonomian. Pemerintah dituntut untuk mengenyahkan segala rintangan yang berasal dari faktor eksternal, melindungi hak-hak dasar perusahaan dari persaingan tidak sehat, dan arus barang impor. Dengan begitu, pasar dalam negeri bisa menjadi katup pengaman yang ampuh untuk meredam gelombang kebangkrutan usaha dan pemutusan hubungan kerja. Contoh di atas adalah sebuah cuplikan upaya untuk melakukan reformasi birokrasi.4 Dengan mengambil contoh urusan pemerintahan di bidang pendidikan dan ekonomi, maka ada semacam wacana untuk
1 2 3

hlm. 1.
4

Kompas, 8 Desember 2005, hlm. 12. Kompas, 9 Desember 2005, hlm. 12. Faisal Basri, “Bertahan di Tengah Nestapa Tak Berujung”, Kompas, 7 April 2003,

Menurut Tri Ratnawati, reformasi birokrasi dapat dilihat sebagai proses maupun alat. Sebagai proses, reformasi birokrasi merupakan berubahnya praktik-praktik, tingkah laku, dan struktur birokrasi yang telah mapan. Sebagai alat, merupakan suatu sarana untuk membentuk pemerintahan yang lebih efektif dalam menghadapi perubahan sosial dan sarana yang lebih baik untuk menuju kesetaraan politik, keadilan sosial, dan pertumbuhan ekonomi. Periksa: Tri Ratnawati, “Masalah Kinerja dan Akuntabilitas Kepala Daerah dan Dewan Perwakilan Rakyat Daerah di Era Otonomi Daerah” dalam Syansuddin Haris, 2005, Desentralisasi & Otonomi DaeraH: Desentralisasi, Demokratisasi, dan Akuntabilitas Pemerintahan Daerah, Jakarta: LIPI Press, hlm. 95.

2 menematkan kembali fungsi utama birokrasi, yaitu pelayanan publik. Ada semangat untuk memberikan carriot and stick, penghargaan dan hukuman. Pada intinya, persoalan ini—yang dapat dikembangkan lagi ke dalam persoalan-persoalan lain yang lebih luas—menggambarkan betapa besar peran birokrasi untuk mewujudkan pemerintahan yang bertanggung jawab. Tulisan di bawah ini hendak menggambarkan konsep birokrasi dan peranannya dalam membentuk pemerintahan yang bertanggung jawab.

3 BAB II BIROKRASI: ASAL-USUL PENGERTIAN DAN PERTUMBUHAN PERAN A. BIROKRASI: ORIGINALITAS KONSEP Kata “birokrasi” secara leksikal mengandung pengertian: (a) Sistem pemerintahan yang dijalankan oleh pegawai pemerintah karena telah berpegang pada hirarki dan jenjang jabatan; (b) Cara bekerja atau pekerjaan yang lamban, serta menurut tata aturan (adat, dsb) yang banyak liku-likunya, dan sebagainya.5 Menurut Blau dan Meyer, birokrasi adalah jenis organisasi yang dirancang untuk menangani tugas-tugas administrasi dalam skala besar serta mengkoordinasikan pekerjaan orang banyak secara sistematis.6 Sementara itu, Bintoro Tjokroamidjojo mengatakan bahwa birokrasi merupakan struktur sosial yang terorganisir secara rasional dan formal. Jabatan-jabatan dalam organisasi diitegrasikan ke dalam keseluruhan struktur birokrasi. Dengan demikian, birokrasi disusun sebagai hirarki otoritas yang terelaborasi yang mengutamakan pembagian kerja secara terperinci yang dilakukan sistem administrasi, khususnya oleh aparatur pemerintah.7 Sehubungan dengan hal ini, Miftah Thoha mengatakan bahwa birokrasi merupakan kepemimpinan yang diangkat oleh suatu jabatan yang berwenang, dia menjadi pemimpin karena mengepalai suatu unit organisasi tertentu. Kepemimpinan birokrasi selalu dimulai dari peran yang formal, yang diwujudkan dalam hirarki kewenangan. Dalam hal ini, kewenangan birokrasi merupakan kekuasaan legitimasi jika pimpinan mempunyai otoritas berarti efektif kepeimpinannya.8 Eddhi Sudarto, yang mengutip Weber9,memberikan ciri-ciri birokrasi sebagai berikut:

Departemen Pendidikan dan Kebudayaan, 1993, Kamus Besar Bahasa Indonesia, Jakarta: Balai Pustaka, hlm. 120. 6 Peter Blau dan Marshall W. Meyer, 1987, Birokrasi dalam Masyarakat Modern, Jakarta: UI, hlm. 4. 7 Bintoro Tjokroamidjojo, 1987, Pengantar Administrasi Pembangunan, Jakarta: LP3ES, hlm. 65. 8 Miftah Thoha, 1987, Perspektif Perilaku Birokrasi: Dimensi-Dimensi Prima Ilmu Administrasi Negara Jilid II, Jakarta: Rajawali, hlm. 144. 9 Eddhi Sutarto, op.cit., hlm. 139-140.

5

4 1. Kegiatan sehari-hari yang dibutuhkan untuk mencapai tujuan-tujuan organisasi didistribusikan melalui cara yang telah ditentukan, dan dianggap sebagai tugas resmi; 2. Pengorganisasian kantor mengikuti prinsip hirarkis yaitu bahwa unit yang lebih rendah dalam sebuah kantor berada di bawah pengawasan dan pembinaan yang lebih tinggi; 3. Pelaksanaan tugas diatur oleh suatu sistem peraturan abstrak yang konsisten dan mencakup penerapan aturan tersebut dalam kasus-kasus tertentu; 4. Seorang pejabat yang ideal melaksanakan tugas-tugasnya tanpa perasaan-perasaan dendam atau nafsu dan oleh karena itu, tanpa persaan-perasaan kasih sayang atau auntianisme; 5. Pekerjaan dalam suatu organisasi birokratis didasarkan kepada kualifikasi teknis dan dilindungi dari kemungkinan pemecatan secara sepihak; dan 6. Pengalaman secara universal cenderung mengungkapkan bahwa tipe organisasi administratif murni yang berciri birokratis dilihat dari sudut pandangan yang semata-mata bersifat teknis, mampu mencapai tingkat efisiensi yang tinggi. Pencirian di atas dirangkum oleh Feisal Tamin, ketika mengatakan bahwa birokrasi merupakan suatu struktur otoritas atau organisasi yang didasarkan atas peraturan-peraturan yang jelas dan rasional serta posisiposisi yang dipisahkan dari orang yang mendudukinya. 10 Selanjutnya, dengan mengutip pendapat Denhard, Feisal Tamin11 mengemukakan bahwa birokrasi ditandai dengan kinerja yang sarat dengan acuan sebagai berikut: 1. Komitmen terhadap nilai-nilai sosial politik yang telah disepakati bersama (publicly defined societal values) dan tujuan politik (public purpose);

Feisal Tamin, 2004, Reformasi Birokrasi: Analisis Pendayagunaan Aparatur Negara, Jakarta: Belantika, hlm. 173. 11 Ibid., hlm. 64-65.

10

5 2. Implementasi nilai-nilai sosial politik yang berdasarkan etika dalam tatanan manajemen publik management); 3. Realisasi nilai-nilai sosial politik (exercising social political values); 4. Penekanan pada pekerjaan kebijakan publik dalam rangka pelaksanaan mandat pemerintah (emphasis on public policy in carrying out mandate of government); 5. Keterlibatan dalam pelayanan publik (involvement overall quality of public services); dan 6. Bekerja dalam rangka penanganan kepentingan umum (operate in public interest). Konsep birokrasi di atas dapat dikaitkan dengan 4 (empat) fungsi yang diemban sebuah birokrasi negara, yaitu:12 1. Fungsi instrumental, yaitu menjabarkan perundang-undangan dan kebijaksanaan tertentu; 2. Fungsi politik, yaitu memberi input berupa saran, informasi, visi, dan profesionalisme untuk mempengaruhi sosok kebijaksanaan; 3. Fungsi katalis public interest, yaitu mengartikulasikan aspirasi dan kepentingan pemerintah; dan 4. Fungsi entrepreneurial, yaitu memberi insipirasi bagi kegiatan-kegiatan inovatif dan non-rutin, megaktifkan sumber-sumber potensial yang idle, dan menciptakan resource-mix yang optimal untuk mencapai tujuan.13 publik di dan dalam mengintegrasikan kebijaksanaan dan atau keputusan menginkorporasiklannya publik dalam kegiatan-kegiatan rutin untuk memproduksi jasa, pelayanan, komoditi, atau mewujudkan situasi (provide an ethical basis for public

Ibid., 64. Penegasan ini menunjukkan bahwa dalam sistem ekonomi yang kompleks, para pelaku ekonomi tidak terbatas swasta saja, melainkan pemerintah yang berperan dalam mengatur agar sistem ekonomi berjalan dengan baik. Konsekuensi demikian muncul karena dalam statusnya sebagai aparatur perekonomian negara atau organisasi ekonomi negara, negara mempunyai kekuasaan untuk mencapai tujuan dari kegiatan yang dilakukannya, melakukan monopoli, dan menentukan bentuk sistem dan produk pasar yang berlaku. Periksa: Didik J. Rachbini, “Posisi Pasar dan Negara”, Majalah Gatra, No. 17 Tahun 1, 11 Maret 1995, hlm. 5.
13

12

6 Menurut Mochtar Mas’oed14, birokrasi sebagai aparat negara

mempunyai 5 (lima) kelompok fungsi dengan derajat keaktifan yang berbeda. Fungsi paling sederhana dengan tingkat keaktifan paling rendah adalah sekedar melakukan administrasi. Ini adalah gambaran kaum liberal abad ke-18 mengenai pemerintah yang pasif dan netral. Ia hanya melaksanakan pekerjaan secara administratif, mencatat statistik, dan menyimpan arsip. Kadang-kadang ia digambarkan seperti “tukang jaga malam.” Kalau masyarakat sibur bekerja, negara tidak boleh ikut campur, tetapi kalau masyarakat tidur, negara harus menjaga keamanan mereka. Ketika negara sedemikian aktifnya, ia melakukan fungsi arbitrasi dan regulasi. Di sini, ia aktif menerapkan kekuasaan sebagai polisi dan menyelesaikan sengketa antarberbagai kelompok masyarakat dan mencoba mengendalikan kegiatan kelompok-kelompok masyarakat itu sehingga tidak menimbulkan konflik yang terbuka.15 Dalam tahap perkembangan berikut, negara menjadi lebih aktif dalam kehidupan ekonomi dengen menerapkan pengendalian finansial, moneter, dan fiskal.16 Pemerintah lebih aktif mempengaruhi pasar
Mohtar Mas’oed, 2003, Politik, Birokrasi, dan Pembangunan, Yogyakarta: Pustaka Pelajar, hlm. 74. 15 Hal ini dapat mengantarkan kepada suatu analisis tentang usaha pemerintah mengontrol oposisi serta mengembangkan strategi untuk mengaitkan kepentingankepentingan masyarakat sipil yang diorganisir menurut persekutuannya dengan struktur yang menentukan dari rezim. Strategi semacam ini disebut sebagai “korporatisme” yaitu suatu strategi yang lebih berkaitan dengan penyelenggaraan perwakilan kepentingan rakyat. Untuk itu negara mengatur dan menciptakan kelompok-kelompok kepentingan dengan monopoli tertentu dan hak-hak istimewa dengan ciri-ciri: (1) jumlahnya terbatas; (2) bersifat tunggal; (3) keanggotaan bersifat wajib; (4) tidak saling bersaing; (5) diorganisasikan secara hierarkis; (6) masing-masing kelompok dibedakan berdasarkan fungsinya; (7) memiliki monopoli dalam mewakilkan kepentingan menurut kategori masing-masing; (8) memperoleh pengakuan, ijian atau bahkan diciptakan sendiri oleh pemerintah; dan (9) pemilihan kepemimpinan dan cara mengajukan tuntutan dikendalikan oleh pemerintah. Dengan menunjuk kepada konfigurasi Orde Baru, kelompok kepentingan dengan ciri-ciri semacam itu antara lain Korpri (PNS), PWI (wartawan), dan sebagainya. Tentang hal ini periksa: Mohtar Mas’oed, “Hak-hak Politik dalam Negara Hegemonik: Pokok-pokok Pikiran, makalah dalam diskusi LBH Yogyakarta, 23 September 1984,. 16 Ketika melantik menteri Kabinet Indonesia Bersatu hasil reshuffle terbatas pada tanggal 7 Desember 2005 yang lalu, Presiden Susilo Bambang Yudhoyono menegaskan agar dalam bidang perekonomian dapat direncanakan dan disusun kebijakan yang menyangkut: (1) mempertahankan dan memperbaiki makro-ekonomi yang sehat dengan mengendalikan inflasi; (2) mempertahankan kebijakan fiskal dan moneter; (3) arus barang berjalan baik; (4) mengupayakan lapangan kerja baru; (5) meingkatkan pertumbuhan ekonomi; dan (6) meningkatkan neraca transaksi berjalan dan neraca modal. Periksa: Kompas, 8 Desember 2005, hlm. 1. Penegasan ini mengkonfirmasi peran birokrasi sebagaimana diuraikan di atas.
14

7 konsumen, volume uang yang beredar dalam masyarakat, dan pasok kapital. Misalnya, memberi subsidi suku bunga uang rendah agar investor tertarik melakukan investasi, menetapkan anggaran belanja negara dengan tujuan merangsang produksi barang dalam negeri, menetapkan pajak progresif demi pemerataan, dan sebagainya. Tindakan birokrasi yang paling aktif adalah melakukan tindakan langsung. Dalam hal ini negara menggunakan sumberdayanya untuk langsung menangani kegiatan ekonomi maupun militer. Kalau suatu komiditi dinilai strategis bagi kepentingan nasional, negara turun tangan langsung dalam bisnis komoditi itu.17 Kelima fungsi ini berkembang menjadi instrumen kekuasaan pemerintah untuk mengintervensi kegiatan masyarakat. Konsep dan organisasi birokrasi modern muncul pertama kali di Etopa pada akhir abad ke-18, yaitu pada masa Revolusi Industri dan Revolusi Prancis. Sejarawan melihat bahwa birokrasi di Inggris tumbuh dari peristiwa sejarah yang kebetulan. Karena faktor keturunan, raja-raja dari Hannover di Jerman waktu itu menjadi Raja Inggris. Kerajaan yang mereka tinggalkan kemudian diperintah oleh para birokrat. Kendati demikian, ada beberapa sejarawan yang berpendapat bahwa birokrasi modern Eropa terinspirasi oleh Kekaisaran Chi’ing dengan mandarinmandarinnya, yang melakukan tugas atas dasar filsafat Konfusius. Kekaisaran ini memang memiliki sistem ujian yang ketat bagi calon pegawainya, hal yang juga diterapkan di dalam birokrasi modern. Konsep negara dan birokrasi modern di Indonesia dibawa oleh Marsekal Herman William Daendels, yang melihat dirinya sebagai Napoleon kecil yang harus menciptakan negara model Napoleon di koloni Hindia Belanda. Secara tegas di amenciptakan pembagian fungsi, daerah, dan hirarki kekuasaan baik di kalangan penguasa Belanda (Eropa) maupun bumiputera. Kendati demikian pada masa pemerintahan Deandels banyak peraturan yang hanya di atas kertas, karena pertimbangan politik antara penguasa bumi putera dan Belanda belum banyak berubah.18
Hal ini menjadi latar belakang pragmatis kemunculan Badan Usaha Milik Negara (BUMN). Atas dasar keamanan nasional, sejumlah badan usaha yang terkait dengan pelayanan militer diserahkan sepenuhnya kepada negara. Periksa: Erma Wahyuni dkk, 2003, Kebijakan dan Manajemen Privatisasi BUMN/BUMD, Yogyakarta: YPAP, hlm. 4. 18 Ong Hok Ham, 2002, Dari Soal Priyayi sampai Nyi Blorong: Refleksi Historis Nusantara, Jakarta: Penerbit Buku Kompas, hlm. 19-20.
17

8 B. Negara Kesejahteraan dan Peran Birokrasi Menurut Kranenburg, sebagaimana dikutip oleh Muchsan 19, negara pada hakekatnya merupakan suatu organisasi kekuasaan yang diciptakan oleh sekelompok manusia yang disebut bangsa. Dalam pandangan ini, causa prima terjadinya negara adalah sekelompok manusia yang disebut bangsa yang berkesadaran untuk mendirikan suatu organisasi. Pendirian organisasi tersebut dengan tujuan pokok memelihara kepentingan dari sekelompok manusia tersebut. Nampak dengan jelas, bahwa fungsi negara adalah menyelenggarakan kepentingan bersama dari anggota kelompok yang disebut bangsa.20 Upaya memahami perkembangan peranan negara dapat ditelaah dari perspektif negara hukum atau teori demokrasi konstitusional. Menurut Moh. Mahfud M.D., pemunculan kembali prinsip demokrasi sebagai prinsip fundamental kehidupan bernegara telah mengantarkan timbulnya demokrasi konstitusional yang memberikan lingkup peranan negara secara berlainan.21 Demokrasi konstitusional yang hidup pada abad ke-19 dan dikenal dengan “negara hukum formal” telah memberikan batasan yang sempit bagi negara untuk memainkan perannya. Dalam demokrasi dengan negara hukum formal ini, pemerintah bersikap pasif, hanya menjadi panitia kecil pelaksana keinginan masyarakat yang diperjuangkan secara liberal sehingga negara atau pemerintah lebih diberi sifat sebagai penjaga malam (nachtmachterstaat) karena penan yang kecil dan kedudukannya yang berada di bawah pengaruh rakyat (pluralisme liberal). Pembatasan terhadap fungsi negara “penjaga malam” itu pada akhirnya berkembang tidak hanya meliputi bidang politik tetapi juga bidan ekonomi. Dalam bidang yang terakhir ini, paham serupa juga berkembang secara bersamaan, yaitu paham laizzes faires yang mendalilkan bahwa negara harus membiarkan atau membebaskan warganya untuk mengurus kepentingan ekonomi masing-masing agar keadaan ekonomi dalam
Muchsan, 2000, Sistem Pengawasan terhadap Perbuatan Aparat Pemerintah dan Peradilan Tata Usaha Negara di Indonesia, Yogyakarta: Liberty, hlm. 2. 20 Ibid. 21 Moh. Mahfud M.D., 1993, Demokrasi dan Konstitusi, Yogyakarta: Liberty, hlm. 131.
19

9 negarta itu menjadi sehat. Tetapi keadaan ini berubah dengan munculnya paham demokrasi konstitusional pada abad ke-20 yang merupakan reaksi terhadap paham negara hukum formal. Bersamaan dengan berkembangnya konsep negara “jaga malam” itu muncul juga gejala kapitalisme di lapangan perekonomian yang secara perlahan-lahan menyebabkan terjadinya kepincangan dalam pembagian sumber-sumber kemakmuran bersama. Akibatnya, timbul jurang kemiskinan yang kian menunjukkan kecenderungan yang semakin tajam dan sulit dipecahkan oleh negara yang difungsikan secara minimal itu. Kenyataan itu, mendorong munculnya kesadaran baru mengenai pentingnya keterlibatan negara dalam menangani dan mengatasi masalah ketimpangan ini. Negara dianggap tidak dapat melepaskan tanggung jawabnya untuk meningkatkan kesejahteraan masyarakat. Negara perlu turut campur dalam mengatur sumber-sumber kemakmuran agar tidak dikuasai oleh segelintir orang. Bersamaan dengan itu muncul juga aliran sosialisme yang sangat menentang individualisme dan liberalisme yang dianggap menyebabkan munculnya kapitalisme dan melahirkan penindasan terhadap rakyat miskin serta bahkan menciptakan kemiskinan itu sendiri. Karena itu, atas pengaruh sosialisme ini, muncul konsepsi baru mengenai demokrasi dan negara sejak permulaan abad ke-20 yang dikenal juga sebagai “negara hukum material” atau negara kesejahteraan ( Welfare state). Peran yang demikian besar mendorong pertumbuhan birokrasi pemerintah. Dikaitkan dengan welfare state, birokrasi ialah yang kata mengatur cara mencari nafkah, mengolah sumber-sumber ekonomi, dan sekaligus menjamin tingkat kemakmuran semua warga. 22Dengan lain, fungsi “zorgen” membawa akibat kekuasaan pemerintah seolah-olah tidak terbatas asalkan kekuasaan tersebut ditujukan untuk mewujudkan kesejahteraan masyarakat. Dalam kenyataannya, pengertian dan makna kesejahteraan masyarakat ini diidentikkan dengan kepentingan umum. Demi kepentingan umum, pemerintah dapat berbuat apa saja.

22

Ong Hok Ham, op.cit., hlm. 19.

10 Kepentingan umum menghalalkan segala cara. 23 Hal inilah yang menjadi pertimbangan perlunya pembentukan pemerintahan yang bertanggung jawab.

BAB III PEMERINTAHAN YANG BERTANGGUNG JAWAB Sejak dulu kursi kekuasaan bukanlah sesuatu yang bersih. Mereka yang duduk di sana selalu berlomba dengan melakukan persekongkolan dan kelicikan, agar tumbuh cepat menjadi kelompok istimewa. Hal ini sejalan dengan pendapat Lord Acton, sebagaimana dikutip oleh Sjachran Basah24, bahwa setiap kekuasaan sekecil apapun cenderung untuk disalahgunakan. Dalam melaksanakan tindakannya pemerintah memerlukan keleluasaan dan kekuasaan dalam menentukan kebijakankebijakannya. Akan tetapi, dalam suatu negara hukum 25, merupakan suatu

Muchsan, 1998, “Pembatasan Kekuasan dalam Negara Kesejahteraan”, dalam Dahlan Thaib dan Mila Karmila Adi (Eds.), Hukum dan Kekuasaan, Yogyakarta: FH UII, hlm. 106. 24 Sjahran Basah., 1986, “Perlindungan Hukum Terhadap Sikap Tindak Administrasi Negara” Orasi Ilmiah, Bandung: UNPAD, hlm. 2. 25 Dalam pembicaraan negara hukum di Indonesia di kalangan ahli muncul 2 sikap. Pertama, ahli yang tidak mempersoalkan padanan kata istilah negara hukum, seperti Ismail Sunny dan Sunaryati Hartono yang menyamakan istilah “negara hukum” dengan the rule of law. Periksa dalam: Ismail Sunny, 1982, Mencari Keadilan, Jakarta: Ghalia Indonesia, hlm. 123; Sunaryati Hartono, 1976, Apakah the Rule of Law, Bandung: Alumni, hlm. 35. Kedua, ahli yang mempermasalahkan penggunaan istilah “negara hukum” dan istilah asing tersebut, yaitu Phillipus M. Hadjon, yang menyebut “negara hukum” merupakan konsep dan tidak terjemahan dari Rechsstaat dan the Rule of Law. Periksa: Philipus M. Hadjon, 1987, Perlindungan Hukum bagi Rakyat di Indonesia, Surabaya: Bina Ilmu, hlm. 71-74.

23

11 syarat bahwa setiap rasional tindakan utama pemerintah pemerintahan demokrasi itu haruslah ini dasar dapat adalah hidup

dipertanggungjawabkan.26 Kerangka demokrasi. dewasa sebagai Menurut Deliar Noer27

bernegara pada umumnya memberikan pengertian bahwa pada tingkat terakhir rakyat memberikan ketentuan dalam masalah-masalah pokok yang mengenai kehidupannya, termasuk dalam menilai kebijaksanaan pemerintahan negara oleh karena kebijaksanaan itu menentukan kehidupan rakyat. Dalam suatu pemerintahan yang demokratis, inti persoalan utama adalah membuat pemerintah tunduk kepada masyarakat yang diperintah. Menurut Rosen28 ada 4 (empat) hal yang harus dilakukan untuk adil, membentuk melakukan pemerintahan yang bertanggung dan jawab, program, yaitu dan menciptakan efektivitas hukum, melaksanakan diskresi administratif yang perubahan dalam kebijakan meningkatkan kepercayaan masyarakat kepada pemerintah. A. MENCIPTAKAN EFEKTIVITAS HUKUM Kekuasaan negara berhubungan erat dengan konstitusi. Menurut Bagir Manan, tidak ada satupun negara di dunia ini yang tidak memiliki konstitusi apapun wujud dan ruang lingkupnya. 29 Konstitusi mengatur organisasi negara dan susunan pemerintahan. Di mana ada organisasi negara dan kebutuhan menyusun suatu pemerintahan negara, akan selalu diperlukan konstitusi. Bagir Manan menunjuk hakikat konstitusi sebagai perwujudan paham tentang konstitusi atau konstitusionalisme yaitu pembatasan terhadap kekuasaan pemerintahan di satu pihak dan jaminan terhadap hak-hak warganegara maupun setiap penduduk di pihak lain. 30 Tetapi, Bagir Manan juga mengingatkan bahwa adanya rangkaian kaidah atau ketentuan yang membatasi kekuasaan pemerintah disertai jaminan hak-hak dasar belum berarti hakikat konstitusi telah diwujudkan. Kesemuanya harus dilihat dalam kehidupan sehari-hari negara yang
Bernard Roosen, 1998, Holding Government Bureacracies Accountable, USA: Praeger Publsher Westport, hlm. 1. 27 Deliar Noer, 1982, Pengantar Ke Pemikiran Politik, Jakarta: Rajawali, hlm. 207. 28 Loc.cit. 29 Bagir Manan, 1995, Pertumbuhan dan Perkembangan Konstitusi Suatu Negara, Bandung: Mandar Maju, hlm. 6. 30 Ibid.
26

12 bersangkutan. Suatu negara mungkin memilih rangkaian kaidah konstitusi yang lengkap, tetapi bukan negara konstitusional. Sebab dalam kenyataan pemerintah negara tersebut menjalankan kekuasaan tanpa batas dan hakhak rakyat sama sekali ditelantarkan.31 Dalam hal ini konstitusi sebenarnya membawa pesan tentang bagaimana kekuasaan pemerintah distrukturkan. Isi dari konstitusi memang berbeda-beda antarnegara, namun pada intinya sering memuat 4 fungsi sebagai berikut. Pertama, konstitusi memberikan rancangan bagi terbentuknya struktur pemerintahan. Kedua, konstitusi memberikan kekuasaan bagi unit-unit pemerintahan. Ketiga, konstitusi menyatakan konsensus tentang tujuan apa yang akan dicapai oleh suatu pemerintah. Asumsi dasarnya adalah bahwa tidak ada masyarakat yang tidak majemuk, baik secara kultural, profesi, maupun etnik. Mengingat hukum berisi kemajemukan semacam ini, kepentingan yang sangat beragam selalu hadir dalam masyarakat. Kehadiran konstitusi dalam konteks kemajemukan semacam ini dapat juga disebutkan sebagai refleks adanya konsensus tersebut. Keempat, konstitusi menciptakan suatu pemerintahan yang stabil untuk perubahan pemerintah. Biasanya ada 2 rumusan dasar yang implisit terkandung di dalam konstitusi yaitu formula untuk mewujudkan perubahan.32 Singkat kata, suatu konstitusi merupakan buatan manusia dan dirumuskan oleh pemimpin-pemimpin negara dan para sarjana serta praktisi politik untuk dipatuhi rakyat. Ini merupakan fenomena sosial dan mencerminkan adanya nilai-nilai, ide-ide, kepentingan-kepentingan golongan, dan juga kepentingan perumusnya. Suatu konstitusi dengan demikian dipahami sebagai produk dari suatu proses politik yang seharusnya secara demokratis menampung dan menyalurkan aspirasiaspirasi politik yang utama, yang sebenarnya mencerminkan pandangan rakyat tentang tata norma etis sosial, ketertiban umum, keadilan, tata nilai sosial, dan budaya, peranan serta hubungan antar lembaga-lembaga
Ibid., hlm. 7. Paimin Napitupulu, 2004, Peran dan Pertanggungjawaban DPRD, Bandung: Alumni, hlm. 59-61.
32 31

“stabilitas”

dan

formula

untuk

mengijinkan

adanya

13 sosial.33 Di samping itu, melalui konstitusi rakyat juga menyatakan keinginan tentang bagaimana persoalan peralihan kekuasaan negara harus dilakukan dan bagaimana kekuasaan itu harus diselenggarakan oleh pemerintah. Dengan cara demikian, konstitusi sebenarnya merupakan instrumen untuk merakyatkan pemerintah sebagai penyelenggara kekuasaan negara dan menjauhkannya dari kemungkinan untuk menjadi kekuasaan absolut itu sendiri. Namun karena konstitusi dibuat bukan hanya untuk dijalankan oleh pemerintah belaka, melainkan juga seluruh rakyat, pada akhirnya dia merupakan seperangkat aturan permainan yang mengikat bagi pihak yang mengemban mandat untuk memerintah maupun bagi mereka yang memberikan mandat tersebut. Tetapi kadang-kadang konstitusi, entah disengaja atau karena substansinya yang tidak memuaskan, sering dimanfaatkan oleh segelintir penguasa guna mengintepretasikannya sendiri atau dengan mengubah konstitusi sesuai dengan kehendaknya. Keadaan demikian sudah barang tentu akan mengurangi kadar keseimbangan politik yang diatur oleh konstitusi. Dimaksudkan dengan keseimbangan politik di sini bukanlah sekadar keseimbangan diantara kepentingan atau aspirasi politik yang hidup di tengah masyarakat. Keseimbangan politik semacam itu malahan tidak pernah ada, jika berdasarkan prinsip demokrasi hanya aspirasi politik yang mewakili kaum mayoritas yang bisa mengirimkan kaum mayoritas itu ke kursi pemerintahan.34 keseimbangan akan Konstitusi modern dengan demikian menghendaki semestinya proporsional aspirasi berposisi dan ketimbang politik sebagai mengagungkan yang minoritas menjadi politik. secara

kepentingan mayoritas semata. Artinya, mayoritas politik yang berkuasa menampung ia kepentingannya di mana
33

seandainya

Konsekuensi lebih jauh adalah keseimbangan politik merupakan keadaan perselisihan politik masyarakat diselesaikan

Budiono Kusumohamidjojo, 2004, op.cit, Jakarta: Grasindo, hlm. 218. Dalam substansi yang mirip, Dario Castiglione menyatakan bahwa “The constitution in its functional sense, is therefore the general pattern according to which a society is ordered. Periksa dalam Richard Bellamy dan Dario Castiglione, 1996, The Polical Theory of the Constitution, Oxford: Blackwell, hlm. 9. 34 Hal ini sejajar dengan pandangan Tocqueville bahwa suatu kondisi nyata jika “a law of justice that applies to society in general, where soverignty belongs to mankind as a whole” yang berlaku sebagai superior law terhadap “democratic majoriyariansm.” Periksa: Ibid., hlm. 20.

14 transparan dan rasional menurut tolok ukur yang diatur oleh konstitusi. Jika perselisihan politik masih diselesaikan di luar kerangka konstitusi dan hukum yang tersedia, maka konstitusi dan keseluruhan kompleks hukum yang bersandar kepadanya itu bukan saja tidak berlaku, negara yang bersangkutan malahan harus dianggap sebagai masih berada dalam tahapan pra negara hukum. Sejauh mana hukum mampu menjalankan fungsinya secara normal untuk melakukan pembatasan kekuasaan berhubungan dengan konsekuensi dan efektivitas keberlakuan hukum ( rechtsgelding)35. Menurut Bruggink36 ada 3 (tiga) macam keberlakuan hukum, yaitu: 1. Keberlakuan normatif atau keberlakuan formal kaidah hukum, yaitu jika suatu kaidah merupakan bagian dari suatu sistem kaidah hukum tertentu yang di dalamnya terdapat kaidah-kaidah hukum itu saling menunjuk. Sistem kaidah hukum terdiri atas keseluruhan hirarki kaidah hukum khusus yang bertumpu kepada kaidah hukum umum, kaidah khusus yang lebih rendah diderivasi dari kaidah hukum umum yang lebih tinggi; 2. Keberlakuan faktual atau keberlakuan empiris kaidah hukum, yaitu keberlakuan secara faktual atau efektif, jika para warga masyarakat, untuk setiap kaidah hukum itu berlaku, mematuhi kaidah hukum tersebut. Keadaan itu dapat dinilai dari penelitian empiris; dan 3. Keberlakuan evaluatif kaidah hukum, yaitu jika kaidah hukum itu berdasarkan isinya dipandang bernilai. Dalam menentukan keadaan keberlakuan evaluatif, dapat didekati secara empiris dan cara keinsafan. Soerjono hukum yang Soekanto isinya, atau mengemukakan larangan, hukum konsep suruhan, dari pengaruh atau hukum sebagai sikap tindak atau perilaku yang dikaitkan dengan suatu kaidah berupa kebolehan. Keberhasilan
35

kegagalan

diukur

keberhasilannya

Dalam efektivitasi hukum akan terdapat 2 (dua) pihak yang saling bekerja sama, yaitu peranan hukum dan peranan subyek hukum. Hukum menentukan peranan apa saja yang sebaiknya dilakukan oleh para subyek hukum, dan hukum semakin efektif apabila peranan yang dijelaskan oleh para subyek hukum semakin mendekati apa yang telah ditentukan dalam hukum. Periksa: Bambang Poernomo, 1982, Hukum Pidana: Kumpulan Karangan Ilmiah, Jakarta: Bina Aksara, hlm. 65. 36 Bruggink, 1996, Refleksi tentang Hukum (Penerjemah Arif Sidharta), Bandung: Citra Aditya Bakti, hlm. 149-152,

15 mengatur sikap tindak atauperilaku tetrentu sehingga sesuai dengan tujuan tertentu. Sikap tindak atau perilaku yang sesuai dengan tujuan tersebut disebut ‘positif’ aatau ‘efektif’, sedangkan sikap tindak yang tidak sesuai dengan tujuan atau perilaku yang menjauhi tujuan dinamakan ‘negatif’ atau ‘tidak efektif’.37 Dalam hal ini, Soerjono Soekanto menganggap efektivitas hukum merupakan salah satu konsekuensi hukum yang dapat dipertentangkan dengan konsekuensi hukum lain, yaitu kegagalan hukum. Namun, keadaan tidak selalu dapat digolongkan kepada salah satu diantara keduanya.38 Adakalanya hukum dipatuhi, tetapi tujuannya tidak sepenuhnya tercapai. Hal itu disebabkan kadangkadang tidak sama antara semangat kaidah hukum dengan tulisan kaidah hukum itu sendiri. Dalam perspektif yang hampir sama, Hans Kelsen menyatakan bahwa suatu hukum ‘efektif’ jika keadaan orang berbuat sesuai dengan norma hukum yang mengharuskan mereka berbuat atau tidak berbuat, dengan kata lain, norma-norma itu benar-benar diterapkan dan dipatuhi sesuai dengan perintah norma hukum.39 Dalam kasus ini, Antonny Allot berpendapat bahwa suatu norma akan efektif jika terdapat kriteria: 1. Jika tujuannya preventif ukuran keberhasilan ditentukan oleh eksistensi dan penerapan yang dapat mencegah sifat yang tidak disetujuinya; dan 2. Jika tujuannya kuratif, yaitu untuk memperbaiki suatu kekurangan atau kerusakan, maka keberhasilannya diukur dari sejauh mana kekurangan atau kerusakan dapat dihilangkan. Di dalam praktik, agar tujuan tersebut dapat tercapai, maka diperlukan penegakan hukum. Menurut Hart, dimaksudkan sebagai penegakan hukum adalah upaya untuk menerapkan hukum terhadap peristiwa-peristiwa hukum atau penyimpangan dan pelanggaran terhadap hukum yang berlaku dalam masyarakat.40 Penegakan hukum harus mewujudkan jaminan kepastian hukum dan keadilan bagi para pihak yang berkonflik. Bagir Manan mengingatkan bahwa salah satu aspek yang perlu
Soerjono Soekanto, 1985, Efektivitas Hukum dan Peranan Sanksi, Bandung: Remaja Rosdakarya, hlm. 7. 38 Ibid., hlm. 8. 39 Hans Kelsen, 1973, General Theory of Law and State, New York: Russels & Russels, hlm. 39. 40 Hart, 1983, Concept of Law, London: Oxford University Press, hlm. 7.
37

16 diperhatikan sehubungan dengan penegakan hukum adalah keadaan hukum yang ditegakkan.41 Keadaan hukum tidak dimaksudkan sebagai penjelasan mengenai kaidah-kaidah hukum positif yang berlaku yang biasanya dikaitkan dengan hukum-hukum peninggalan kolonial atau hukum lain yang telah mati tertinggal oleh zaman. Keadaan hukum yang dimaksudkan adalah berkenaan dengan proses pembentukan hukum dalam kaitan dengan susunan kekuasaan yang berlaku.42 Menurut Paimin Napitupulu43, agar penegakan hukum itu dapat berjalan dengan efektif diperlukan prasyarat-prasyarat sebagai berikut: 1. Penetapan suatu aturan hukum seharusnya diselaraskan dengan kebutuhan di bidang lain sehingga tidak mengorbankan kepentingan lain; 2. Penetapan suatu aturan hukum seharusnya mempertimbangkan aspek biaya, misalnya mengeluarkan biaya besar demi suatu aturan yang tidak ada gunanya dalam masyarakat; dan 3. Penetapan aturan hukum juga harus mempertimbangkan persoalan waktu (the matter of timing) sehingga pelaksanaannya dapat berjalan secara efektif. B. MELAKSANAKAN DISKRESI ADMINISTRASI YANG ADIL Pertumbuhan dan perkembangan peran pemerintah di atas harus berhadapan dengan kenyataan bahwa karena sedemikian luas aspek kehidupan sosial dan kesejahteraan masyarakat yang digeluti itu, maka sudah barang tentu tidak setiap permasalahan yang dihadapi dan tindakan yang akan diambil oleh birokrasi telah tersedia aturannya. Dalam keadaan seperti ini membawa birokrasi kepada suatu konsekuensi khusus yaitu memerlukan kemerdekaan bertindak atas inisiatif dan kebijaksanaannya sendiri, terutama dalam penyelesaian soal-soal genting yang timbul mendadak dan peraturan penyelesaiannya belum ada. Kemerdekaan bertindak atas inisiatif dan kebijaksanaan sendiri ini dalam hukum administrasi negara disebut sebagai freies Ermessen.
Bagir Manan, 2005, Sistem Peradilan Berwibawa: Suatu Pencarian, Yogyakarta: UII Press, hlm. 2. 42 Ibid., hlm. 3. 43 Paimin Napitupulu, 2004, op.cit., hlm. 138.
41

17 Istilah freies Ermessen berasal dari bahasa Jerman. Kata freies diturunkan dari kata frei dan freise yang artinya bebas, merdeka, tidak terikat, lepas, dan orang bebas. Kata Ermessen mengandung arti mempertimbangkan, menilai, menduga, penilaian, pertimbangan, dan keputusan. Jadi, secara etimologis, freies Ermessen dapat diartikan sebagai “orang yang bebas mempertimbangkan, bebas menilai, bebas menduga, dan bebas mengambil keputusan.”44 Selain itu, freis Ermessen ini sepadan dengan kata discretionair, yang artinya menurut kebijaksanaan, dan sebagai kata sifat, berarti menurut wewenang atau kekuasaan yang tidak atau tidak seharusnya terikat pada undang-undang.45 Menurut Prajudi Atmosudirjo46, asas diskresi (discretie; freis Ermessen) artinya, pejabat penguasa tidak boleh menolak mengambil keputusan dengan alasan ‘tidak ada peraturannya’ dan oleh karena itu diberi kebebasan untuk mengambil keputusan menurut pendapat sendiri asalkan tidak melanggar asas yurisdiktas dan asas legalitas47. Senada dengan pendapat itu, Sjacran Basah, 48 mengatakan bahwa diperlukannya freies Ermessen oleh birokrasi itu dimungkinkan oleh hukum agar dapat bertindak atas inisiatif sendiri, terutama dalam penyelesaian persoalan-persoalan yang penting yang timbul secara tiba-tiba. Dengan demikian, pemerintah terpaksa bertindak cepat membuat penyelesaian. Namun, keputusan-keputusan yang diambil untuk menyelesaiakan masalah itu harus dapat dipertanggungjawabkan.

Adolf Heuken SJ, 1987, Kamus Jerman-Indonesia, Jakarta: Gramedia. Fockema-Andreae, 1983, Kamus Istilah Hukum (Terjemahan Saleh Adiwinata, dkk), Bandung: Bina Cipta, hlm. 145 dan 98. 46 Prajudi Atmosudirjo, 1981, Hukum Administrasi Negara, Jakarta: Ghalia Indonesia, hlm. 85. 47 Menurut Bambang Poernomo, asas legalitas merupakan salah satu ciri atau asas negara hukum yang mengandung 2 (dua) pengertian, yaitu dilihat dari aspek formal dan aspek material. Aspek formal menunjuk kepada jaminan hak asasi manusia dan pengaturan kepentingan rakyat harus diatur di dalam undang-undang. Sementara itu, aspek material merupakan perkembangan berikutnya, di mana jaminan hak asasi manusia dan kepentingan rakyat itu tidak hanya diatur dalam undang-undang, akan tetapi berdasarkan juga hukum tidak tertulis, kepatutan, dan keadilan hukum bagi semua kewenangan atau tindakan penguasa maupun dalam menentukan adanya pelanggaran hukum. Periksa: Bambang Poernomo, op.cit., hlm. 28-31. 48 Sjahran Basah, 1985, Eksistensi dan Tolok Ukur Badan Peradilan Administrasi di Indonesia, Bandung: Alumni, hlm. 151.
45

44

18 Donald Warwick, sebagaimana dikutip oleh Paimin Napitupulu 49, mengajukan prinsip-prinsip etika yang dapat memberikan arahan dalam pelaksanaan diskresi oleh birokrasi, yaitu: 1. Diskresi seharusnya dilaksanakan dalam koridor kepentingan masyarakat, lepas dari kepentingan pribadi atau kelompok tertentu; 2. Proses pelaksanaan diskresi seharusnya mencakup pilihan reflektif; 3. Pelaksanaan diskresi harus didasarkan kepada kejujuran; 4. Pelaksanaan diskresi seharusnya memasukkan penghargaan yang mendasar kepada prosedur mapan karena mungkin mereka satusatunya faktor terpenting (the single most important factor ) dalam meningkatkan keadilan dan akuntabilitas; dan 5. Pelaksanaan diskresi seharusnya memasukkan penetapan batasanbatasan pada alat-alat yang dipilih untuk mencapai tujuan organisasi. Dari uraian tersebut, terlihat bahwa persoalan utama dalam diskresi pemerintahan yang etis adalah tanggung jawab terhadap generasi dan penggunaan kekuasaan. Kekuasaan tidak harus korup dan mengganggu kepentingan publik. Untuk maksud ini, maka Kementerian Pendayagunaan Aparatur Negara50 memunculkan 17 belas pasang nilainilai dasar budaya kerja atau mengandung 34 unsur nilai yang perlu dikembangkan, yaitu: 1. Komitmen dan konsisten terhadap visi dan misi guna tercapainya tujuan organisasi dalam pelaksanaan kebijakan negara serta peraturan perundang-undangan yang berlaku; 2. Wewenang dan tanggung jawab; 3. Keikhlasan dan kejujuran; 4. Integritas dan Profesionalisme; 5. Kreativitas dan kepekaan; 6. Kepemimpinan dan keteladanan; 7. Kebersamaan dan dinamika kelompok kerja; 8. Ketepatan/keakurasian dan kecepatan; 9. Rasionalitas dan kecerdasan emosi;
Op.cit., hlm. 139. Kementerian Pendayagunaan Aparatur Negara, 2002, Pedoman Pengembangan Budaya Kerja Aparatur Negara, Jakarta: Kementerian PAN, hlm. 16-60.
50 49

19 10. Keteguhan dan ketegasan; 11. Disiplin dan keteraturan kerja; 12. Keberanian dan kearifan; 13. Dedikasi dan loyalitas; 14. Semangat dan motivasi; 15. Ketekunan dan kesabaran; 16. Keadilan dan keterbukaan; dan 17. Penguasaan ilmu pengetahuan dan teknologi (yang diperlukan untuk pelaksanaan tugas pekerjaan, terutama metode analisa dan pengambilan keputusan). C. MELAKUKAN PERUBAHAN DALAM PERUBAHAN DALAM KEBIJAKAN DAN PROGRAM Paling tidak sejak awal 1980-an, di kalangan pelajar dan ilmuwan politik berkembang 2 (dua) asumsi. Pertama, bahwa kebijakan berperan penting. Artinya, pilihan kebijakan atau yang diambil oleh pemerintah Kedua, menentukan keberhasilan kegagalan pembangunan.

keberhasilan atau kegagalan pembangunan disebabkan oleh kegagalan pemerintah (atau lembaga non-pasar) untuk menyesuaian mekanisme kerjanya terhadap dinamika pasar. Argumen terakhir inilah yang kemudian mendorong terjadinya reformasi birokrasi.51 Dalam hal ini, kebijakan yang dimaksud adalah kebijakan publik, yaitu pilihan yang dilakukan oleh pemerintah untuk dilakukan atau tidak dilakukan. Dye menyebutkan bahwa hal-hal yang ditetapkan untuk tidak dilakukan oleh pemerintah adalah termasuk juga kebijakan publik karena sesuatu yang tidak dilaksanakan oleh pemerintah itu akan mempunyai pengaruh (dampak) yang sama Mifthah besarnya Thoha53, dengan sesuatu yang dilakukannya.52 Menurut kebijakan pemerintah

merupakan alokasi otoritatif bagi seluruh masyarakat sehingga semua

Mochtar Mas’oed, op.cit., hlm. 53-54. Thomas R. Dye, 1978, Understanding Public Policy, Eanglewood Cliffs: Prentice Hall Inc., hlm. 3. 53 Mifthah Toha, 1991, Perspektif Perilaku Birokrasi, Jakarta: Rajawali Press, hlm. 60.
52

51

20 yang dipilih pemerintah untuk dikerjakan atau tidak dikerjakan adalah hasil alokasi nilai-nilai. Jika diuraiakan secara rinci, kebijakan itu meliputi 54: 1. Rancangan tujuan dan dasar-dasar pertimbangan program pemerintah yang berhubungan dengan masalah-masalah tertentu yang dihadapi oleh masyarakat; 2. Apapun yang dipilih pemerintah untuk dilakukan atau tidak dilakukan; dan 3. Masalah-masalah kompleks yang dinyatakan dan dilaksanakan oleh pemerintah. Berdasarkan berbagai pengertian tersebut, kebijakan publik mempunyai implikasi sebagai berikut:55 1. Kebijakan publik itu dalam bentuk perdananya merupakan penetapan tindakan-tindakan pemerintah; 2. Kebijakan publik itu tidak cukup hanya dinyatakan tetapi dilaksanakan dalam bentuk yang nyata; 3. Kebijakan publik itu baik yang untuk melakukan sesuatu maupun untuk tidak melakukan sesuatu dilandasi dengan maksud dan tujuan tertentu; dan 4. Kebijakan publik itu harus senantiasa ditujukan bagi kepentingan seluruh anggota masyarakat. Menurut Shafritz dan Hyde56kewenangan dalam pengambilan suatu kebijakan terkait dengan peran pemerintah sebagai agen pembuat peraturan publik dan sekaligus sebagai agen pendorong hubungan sosial. Pemerintah sebagai agen pembuat peraturan publik mempunyai kewenangan untuk membuat suatu kebijakan yang dituangkan dalam perangkat peraturan hukum. Peran pemerintah sebagai agen pendorong hubungan sosial adalah menyerap dinamika sosial dalam masyarakat yang akan dijadikan acuan pengambilan suatu kebijakan agar terdapat

M. Irfan Islammy, 1984, Prinsip-Prinsip Perumusan Kebijaksanaan Negara, Jakarta: Bina Aksara, hlm. 26. 55 Ibid., hlm. 26-27. 56 Sharifritz dan Hyede, 1978, Classic of Public Administration , California: Brooks/Cole Publishing Co., hlm. 60.

54

21 tata hubungan sosial yang harmonis. Menurut Bambang Sunggono 57, terdapat 10 (sepuluh) pengertian kebijakan publik, yaitu: 1. Kebijakan sebagai merek suatu bidang kegiatan tertentu; 2. Kebijakan sebagai pernyataan mengenai tujuan umum atau keadaan tertentu yang dikehendaki; 3. Kebijakan sebagai suatu usulan-usulan khusus; 4. Kebijakan sebagai keputusan pemerintah; 5. Kebijakan sebagai bentuk pengesahan formal; 6. Kebijakan sebagai program; 7. Kebijakan sebagai keluaran; 8. Kebijakan sebagai hasil akhir; 9. Kebijakan sebagai teori atau model; dan 10. Kebijakan sebagai proses. Dari sepuluh pengertian tersebut, maka kebijakan publik lebih mengacu kepada pengertian keempat dan keenam, yaitu bahwa kebijakan publik merupakan keputusan pemerintah dan juga sebagai sebuah program. Dengan demikian, kebijakan publik merupakan keputusan (formal) pemerintah yang berisi program-program pembangunan sebagai realisasi dari fungsi atau tugas negara serta dalam rangka mencapai tujuan pembangunan nasional. Menurut Mackenzie58 kebijakan publik tidak selalu identik dengan hukum. Hukum merupakan petunjuk bagi kebijakan publik atau suatu pernyataan yang diharapkan oleh pembentuk hukum menjadi kebijakan. Di samping itu, peranan pelaksana dalam perumusan hukum tidak sebesar peranan pelaksana dalam perumusan kebijakan publik. Hal ini dimungkinkan karena perbedaan filosofi dalam penyusunan aturan hukum dan kebijakan publik. Aturan hukum lebih banyak didasarkan kepada nilainilai normatif yang relatif universal, seperti baik-buruk, benar-salah, bolehtidak boleh, dan sebagainya, sementara kebijakan publik lebih bersifat politik, di mana terlibat berbagai kelompok kepentingan yang berbedabeda, bahkan ada yang saling bertentangan.
Bambang Sunggono, 1994, Hukum dan Kebijakan Publik, Jakarta: Sinar Grafika, hlm. 15-20. 58 G. Calvin Mackenzie, 1986, American Government: Politicsa and Public Policy, New York: Random House, hlm. 3-4.
57

22 Salah satu persoalan yang dihadapi oleh birokrasi sekarang ini adalah bahwa birokrasi pemerintahan tidak berprakarsa dan tidak inovatif dan terlalu sering menggunakan kemampuan mereka untuk menghancurkan gagasan-gagasan baru, termasuk perubahan. 59 Kesulitan utama dalam membuat perubahan karena ada gap yang besar diantara harapan warganegara, persepsi, dan realitas. Dalam konteks ini, kebijakan baru dan perubahan organisasi perlu untuk membangun akuntabilitas yang lebih jelas, memberikan visibilitas terhadap suatu program baru, mengurangi duplikasi, atau mengkonsolidasikan semuanya untuk memperbaiki pelaksanaan pemerintahan. Untuk menilai sejauh mana

daya tanggap birokrasi terhadap perubahan dan kebutuhan, maka dewasa ini diperkenalkan konsep “kinerja sektor publik.” Menurut Rue dan Byars, sebagaimana dikutip oleh Chaizi Nasucha 60 menyatakan bahwa kinerja merupakan tingkat pencapaian tujuan organisasi. Diuraiakan lebih lanjut, bahwa kinerja bagi setiap organisasi merupakan kegiatan yang sangat penting terutama penilaian ukuran keberhasilan suatu organisasi dalam batas waktu tertentu. Singkatnya, kinerja berhubungan dengan prestasi kerja.61 Sementara itu, konsep produktivitas sektor publik didasarkan kepada asumsi-asumsi normatif yang menyatakanbahwa organisasi publik tidak sepenuhnya otonom, akan tetapi dikuasai oleh faktor-faktor eksternal. Organisasi publik secara hukum diadakan untuk memberikan pelayanan kepada masyarakat dan tidak dimaksudkan untuk bersaing dengan organisasi publik lainnya. Kesehatan suatu organisasi publik diukur berdasarkan konstribusinya terhadap tujuan politik dan kemampuannya mencapai hasil yang maksimal dengan sumber daya yang tersedia. Produktivitas organisasi dalam sektor publik diukur dari segi kualitas pelayanan yang diberikan kepada masyarakat, terutama sejauh mana hasil tersebut dapat dicapai dengan standar yang diinginkan.62 Berkaitan dengan hal ini, kinerja sektor publik memerlukan pengukuran, bertujuan untuk membantu manajer
Paimin Napitupulu, op.cit., hlm. 140. Chaizi Nasucha, 2004, Reformasi Administrasi Publik: Teori dan Praktik, Jakarta: Grasindo, hlm. 24. 61 Prajudi Atmosudirjo, “Membangun Visi dan Reorientasi Kinerja Aparatur Daerah, Menjawab Tantangan Masyarakat Indonesia Baru”, Manajemen Pembangunan, No. 19 Tahun V, April, Jakarta: Bappenas, hlm. 11.
60 59

23 publik dalam menilai suatu pencapaian strategi melalui instrumen finansial dan nonfinansial. Menurut Mardiasmo 63, pengukuran kinerja sektor publik mempunyai tujuan sebagai berikut: 1. Membantu memperbaiki kinerja pemerintahan agar kegiatan pemerintah terfokus kepada tujuan dan sasaran program unit kerja; 2. Pengalokasian sumber daya dan pembuatan keputusan; dan 3. Mewujudkan pertanggungjawaban publik dan memperbaiki komunikasi kelembagaan. Berkaitan dengan kinerja birokrasi, di Indonesia ternyata kualitasnya masih buruk. Dengan mengambil fokus kepada birokrasi investasi, survei The Political and Economic Risk Consultancy Ltd yang mengambil 1.000 responden ekspatriat di Asia, Indonesia menduduki peringkat kedua terburuk. Dalam survei tersebut, digunakan skala penilaian 0 sampai dengan 10. Semakin mendekati angka 10, maka sistem birokrasi negara tersebut semakin buruk.64 Dalam laporan itu, antara lain dikatakan bahwa birokrasi “hidup” sangat baik di Asia, tidak peduli dengan apa pun bentuk sistem politik di negara tersebut. Pemerintah lebih yang seharusnya sebagai memberikan pelayanan publik sepertinya bertindak

penguasa dan bukan pelayan. Kebijakan yang dikeluarkan sepertinya bukan mempermudah, melainkan mempersulit investor. Dengan tingginya biaya formal yang harus dikeluarkan, para pengusaha akhirnya lebih memilih jalur formal. Tidak heran, jika negara yang buruk birokrasinya memiliki korelasi yang besar dalam hal tingkat korupsi tinggi. Survei sejenis pernah dilakukan oleh Bank Dunia yang menunjukkan bahwa untuk mulai investasi di Indonesia pengusaha harus melewati 12 prosedur yang memerlukan waktu 151 hari. Dalam hal biaya, prosedur panjang ini setara dengan 130,7% dari pendapatan per kapita penduduk Indonesia. Para investor juga menaruh uangnya minimal 125,7% dari pendapatan per kapita di bank untuk memperoleh ijin berusaha. Untuk menutup usaha membutuhkan waktu 6 (enam) tahun dan melewati
Azhar Kasim, “Reformasi Adminiostrasi Negara sebagai Prasyarat Upaya Peningkatan Daya Saing Nasional”, Pidato Pengukuhan Jabatan Guru Besar FISIP UI, Jakarta, 1998, hlm. 19-20. 63 Mardiasmo, 2001, Akuntansi Sektor Publik, Yogyakarta: Penerbit Andi, hlm. 121. 64 Kompas, 2 Juli 2005.
62

24 sebanyak 34 prosedur. Berikut ini disajikan tabel kinerja prosedur dan birokrasi di Indonesia: Tabel 1 Perbandingan Pendirian Usaha Fokus Indonesia Jumlah prosedur 12 Waktu (hari) 151 Rasio biaya terhadap 130,7 pendapatan per kapita (%) Sumber: Kompas, 2 Juli 2005 Tabel 2 Penilaian Birokrasi di Asia Negara Singapura Hongkong Jepang Korea Selatan Taiwan Thailand Filipina Malaysia China Vietnam Indonesia India Sumber: Kompas, 2 Juli 2005 Nilai 2,2 1,1 4,6 4,9 5,5 5,6 6,2 6,45 7,3 7,63 8,2 8,92 Rata-rata regional 8 51 48,3

Sehubungan dengan masalah tersebut, maka Siti Zahro dari Lembaga Ilmu Pengetahuan Indonesia (LIPI) 65 menyatakan bahwa untuk memperbaiki kinerja birokrasi perlu dilakukan reformasi seluruh sistem birokrasi melalui reformasi hukum yang mendukungnya. Hal itu dilakukan dengan 3 (tiga) cara, pertama, pola pikir abdi negara yang mengabdi kepada penguasa atau partai politik yang berkuasa harus diubah menjadi mengabdi kepada rakyat66. Kedua, bagaimana menjadikan birokrat profesional67 dengan orientasi kerja yang optimal dan tidak bekerja suatu
“Saatnya Birokrasi direformasi”, Kompas, 10 Desember 2005, hlm. 4. Sebagai contoh dewasa ini adalah kebijakan impor beras. Presiden Susilo Bambang Yudhoyono menegaskan bahwa negara harus melindungi petani. Mereka tidak boleh menderita karena sebuah kebijakan. Lihat: “Impor Beras: Petani Jangan Jadi Korban Kebijakan”, Kompas, 10 Desember 2005, hlm. 1. 67 Arah kebijakan penataan menuju birokrasi yang profesional ditegaskan dalam Butir ke-8 Penjelasan Umum UU No. 43 Tahun 1999 tentang Kepegawaian,
66 65

25 kewajiban linear68. Ketiga, mendekatkan birokrasi dengan rakyat 69.

Dengan reformasi tersebut, maka diharapkan peran birokrasi akan selalu inovatif dan bisa “menembus ortodoksi kebijakan publik.”70 D. MENINGKATKAN KEPERCAYAAN MASYARAKAT KEPADA PEMERINTAH Kepercayaan merupakan kekuatan paling dahsyat di muka bumi. 71 Menurut Moh. Mahfud M.D.,72 kepercayaan masyarakat kepada pemerintah diwujudkan antara lain dalam bentuk respon masyarakat terhadap kebijakan publik. Dalam hal ini perlu dipahami bahwa operasionalisasi kewenangan birokrasi selalu berbentuk tindakan hukum berupa kebijakan publik. Dalam hal ini, kebijakan publik mewrupakan isi atau materi dsari keputusan-keputusan publik yang dibuat dan diimplementasikan oleh pemerintah, baik untuk berbuat sesuatu maupun untuk tidak berbuat sesuatu. Berbicara tentang respons masyarakat terhadap kebijakan publik berarti berbicara partisipasi masyarakat dalam proses politik karena respon merupakan wujud dari bentuk partisipasi politik di dalam

yaitu,”Undnag-Undang ini menegaskan bahwa untuk menjamin manajemen dan pembinaan karier Pegawai Negeri Sipil (PNS), maka jabatan yang ada dalam organisasi pemerintahan, baik jabatan struktural maupun jabatan fungsional, merupakan jabatan karier yang hanya dapat diisi atau diduki oleh PNS dan/atau Pegawi Negeri yang telah beralih status sebagai PNS.” 68 Atas hal ini dapat memunculkan netralitas birokrasi sehingga birokrasi dapat beridiri di atas semua golongan dan politik. Meskipun demikian, sebagai warganegara, aparatur birokrasi tetap mempunyai hak memilih dan hak dipilih, tidak buta politik, dan senatiasa mengikuti perkembangan politik supaya tidak mudah dipermainkan oleh tarik menarik kepentingan politik yang ada. Periksa: Feisal Tamin, op.cit., hlm. 155. 69 Sehubungan dengan hal ini adalah bagaimana mendekatkan birokrasi dengan rakyat melalui komunikasi yang baik sehingga program pembangunan dapat diterima oleh masyarakat. Sebagai contoh, kebijakan Pemerintah Daerah Propinsi D.I. Jogjakarta untuk membangun lahan parkir bawah tanah di Alun-Alun Utara Yogyakarta ternyata menimbulkan kontroversi antara mempertahankan kebudayaan dengan realitas kebutuhan penataan kota. Menurut Sri Sultan Hamengkubuwono X, Gubernur sekaligus raja Keraton Ngayogyakarta Hadiningrat, para pihak yang mengkritiknya “… terkesan melupakan realita yang kita hadapi sehari-hari tentang parkir ‘di atas’ Alun-alun yang kumuh dan kotor…Bahwa pembangunan ‘parkir bawah tanah’ akan mengurangi bahkan menghilangkan makna kesakralan poros filosofi imajiner Kraton-Tugu. Sebaliknya, terhadap keberadaan Alun-alun Utara yang kumuh dan kotor sekarang ini, mereka lupa melihatnya sebagai hal yang mengganggu kesakralan itu. Selengkapnya, lihat Sultan Hamengkubuwonoo X, “Alun-Alun Utara Yogyakarta: Antara Wacana dan Realita”, Kompas, 9 Desember 2005, hlm. 68. 70 Purwo Santoso (Ed.), 2005, Menembus Ortodoksi Kajian Kebijakan Publik, Yogyakarta: FISIP UGM. 71 Feisal Tamin, op.cit., hlm. xiii. 72 Moh. Mahfud M.D., 1999, Pergumulan Hukum dan Politik di Indonesia, Yogyakarta: Gama Media, hlm. 217-218.

26 kehidupan bernegara. Partisipasi politik mempunyai arti sangat penting di negara-negara demokrasi, karena tingkat partisipasi politik masyarakat dapat menunjukkan tingkat dukungan dapat masyarakat dikatakan terhadap tingkat kebijaksanaan pemerintah. Bahkan bahwa

partisipasi politik akan menentukan apakah suatu pemerintah legitimated atau tidak. Besarnya partisipasi masyarakat ini akan sangat dipengaruhi oleh tingkat kesadaran hukum dan kesadaran politik masyarakat dalam suatu negara.73 Menurut Graham K.A. dan S.D. Philips, sebagaimana dikutip oleh Leo Sutanto74 partisipasi masyarakat dapat dikatakan sebagai the continued active involvement if citizens in making the policies which effect them. Pada dasarnya tujuan partisipasi masyarakat sangatlah beragam, meliputi berbagi informasi, akuntabilitas, legitimasi, pendidikan, pemberdayaan masyarakat, hingga berbagi kekuasaan secara nyata. Partisipasi ini dapat berlangsung di beberapa arena, yaitu pertama, praktik operasional yang menyangkut perilaku dan kinerja pegawai dalam institusi publik, keterandalan dan keteraturan pelayanan, fasilitas bagi pengguna jasa dengan kebutuhan tertentu, dan lain sebagainya. Kedua, keputusan pembelanjaan yang berkaitan dengan anggaran yang didelegasikan. Ketiga, pembuatan kebijaksanaan yang menyangkut tujuan-tujuan strategis bagi pembangunan kawasan dan fasilitas tertentu serta prioritas pembelanjaan dan keputusan alokasi sumber daya lainnya.75 Dalam proses ini terlibat berbagai macam policy stakeholders yaitu mereka-mereka yang mempengaruhi dan dipengaruhi oleh suatu kebijakan. Policy stakeholders bisa pejabat pemerintah, pejabat negara, lembaga pemerintah, maupun dari lingkungan publik (bukan pemerintah) seperti partai politik, kelompok kepentingan, pengusaha, dan sebagainya. Proses untuk mempengaruhi kebijakan publik inilah yang pada hakikatnya merupakan proses politik.76
Ibid., hlm. 218-219. Leo Sutanto, “Partisipasi Publik dalam Proses Menuju Indonesia Baru: Evaluasi Perkembangan Pemerintahan”, Unisia No. 55/XXVIII/I/2005, hlm. 81. 75 Ibid., hlm. 82. 76 Tri Widodo Utomo, “Tinjauan Kritis Tentang Pemerintah dan Kewenangan Pemerintah Menurut Hukum Administrasi Negara”, Unisia No. 55/XXVIII/I/2005, hlm. 34.
74 73

27 Menurut James E. Anderson77 menyebut adanya 6 (enam) faktor yang mendorong kepatuhan masyarakat terhadap kebijakan negara, yaitu: 1. Adanya respek terhadap otoritas dan keputusan badan pemerintah. Jika pemerintah telah terdidik untuk mengakui otoritas tersebut, mereka akan malu untuk melakukan kesalahan atau pelanggaran terhadap keputusan-keputusan pemerintah; 2. Adanya kesadaran untuk menerima kebijaksanaan yaitu penerimaan secara logis bahwa kebijaksanaan tersebut memang diperlukan oleh pemerintah untuk kepentingan warganya; 3. Adanya keyakinan bahwa kebijaksanaan itu dibuat secara sah dan konstitusional oleh organ yang berwenang sehingga masyarakat bersedia untuk mematuhinya; 4. Adanya kepentingan pribadi yaitu kesesuaian antara kebijaksanaan publik dengan kenginan pribadi-pribadi anggota masyarakat; 5. Adanya ancaman sanksi bagi yang tidak mematuhi kebijaksanaan publik tersebut serta adanya keinginan untuk tidak dicap sebagai tukang melanggar hukum; dan 6. Karena lampaunya waktu sehingga masalah yang dulu ditolak atau kontroversial pada saatnya, setelah lampau waktu tertentu, dapat diterima secara wajar dan ditaati. Sementara itu, Anderson78 juga mencatat adanya 5 (lima) faktor yang menyebabkan masyarakat tidak mentaati suatu kebijaksanaan negara, yaitu: 1. Karena bertentangan dengan sistem nilai masyarakat seperti bertentangan dengan ajaran agama yang diakui oleh masyarakat yang bersangkutan79;
James E. Anderson, 1966, Cases in Public Policy Making, New York: Praeger Publisher, hlm. 114-117. 78 Ibid., hlm. 117-119. 79 Dalam hal ini, salah satu faktor yang menentukan adalah relasi agama-negara. Penulis ingin memberikan contoh bagaimana hubungan antara negara dan agama Islam. Menurut Abdurrahman Wahid, ada 4 (empat) pola hubungan antara Islam dan negara. Pola pertama adalah tumbuhnya kerajaan-kerajaan Islam dari kampung-kampung kecil. Artinya kampung kecil yang penduduknya muslim lambat laun berkembang menjadi kota dan akhirnya pusat-pusat kerjaan, seperti Parelak, Samuderai Pasai di Aceh, di mana hukum negara adalah hukum agama. Tidak ada konflik antara hukum agama dan hukum adat karena memang tidak dikenal atau tidak ada hukum adat. Pola yang kedua adalah sebagaimana terjadi di Sumatera Barat, di mana agama Islam menghadapi hukum adat karena tidak ada pusat kekuasaan atau kerajaan besar yang bisa memenangkan adat
77

28 2. Karena ketidakpatuhan selektif terhadap hukum, yaitu patuh secara ketat terhadap bidang hukum tertentu, tetapi tidak patuh terhadap bidang hukum yang lain.80 Misalnya, kepatuhan terhadap hukum pidana lebih ketat dibandingkan kepatuhan terhadap hukum agama; 3. Karena keanggotaan seseorang dalam suatu kelompok yang ide-idenya kadang-kadang tidak sesuai atau bertentangan dengan hukum atau keinginan pemerintah81; 4. Karena ada kecenderungan untuk mencari untung dengan cepat sehingga menimbulkan tingkah laku suka menerobos atau melanggar hukum dan ketentuan-ketentuan yang dilakukan oleh pemerintah 82; dan
atau syariah. Akhirnya, yang menyelesaikan adalah Belanda pada tahun 1836, sekaligus menyudahi Perang Paderi, di mana secara formal keduanya diakui yaitu dalam kata-kata adat bersendi syara’ dan syara’ bersendi Kitabullah. Itu artinya, eksistensi hukum adat diakakui asal tidak bertentangan dengan syariat Islam. Pola yang ketiga adalah pola kerajaan Gowa yang sekarang diteruskan oleh kerajaan Semenanjung Malaysia. Pada awalnya ada kerajaan kuat yang menganut adat istiadat pra- Islam. Kemudian, lewat perdagangan, perkawinan, dan aliansi-aliansi ekonomi antara kalangan istana dan orang Islam. Berangsung-angsur memunculkan kerajaan yang di satu sisi menganut ajaran Islam, tetapi adat istiadat sebelumnya tidak ditolak. Selanjutnya, pola keempat adalah sebagaimana terjadi di Jawa, terutama semenjak berdirinya Kerajaan Mataram (Islam) di bawah Panembahan Senopati. Ada agama bayangan (tradisi pra-Islam dan Hindu) dan agama formal (Islam) yang melahirkan budaya Kraton. Ada kebebasan bagi rakyat, asalkan ada kepatuhan mutlak terhadap raja. Periksa: Abdurrahman Wahid, 1999, Mengurai Hubungan Agama dan Negara, Jakarta: Grasindo, hlm. 107-108. 80 Sebagai contoh penolakan masyarakat, antara lain pemogokan oleh guru negeri, terhadap Perda Kabupaten Lombok Timur No. 9 Tahun 2002 tentang Pengelolaan Zakat. Perda itu ditindaklanjuti oleh Bupati Ali bin Dahlan yang menetapkan kewajiban PNS untuk menyetor 2,5% dari gajinya sebagai zakat profesi. Inti persoalan dimulai dari syariah Islam, di mana mengenai penetapan golongan yang layak dan mampu membayar zakat (muzakki). Di dalam UU No. 38 Tahun 1999 tentang Pengelolaan Zakat, dikatakan bahwa setiap warganegara yang mampu wajib mengeluarkan zakat, termasuk penghasilan tiap bulan yang diterima PNS. Masalahnya, nishab (batas minimum) gaji yang harus dizakati tidak diatur jelas. Jika menggunakan nishab emas, maka beratnya adalah 92 gram atau setara 815 kg beras. Dengan patokan ini, maka gaji PNS yang terkena nishab adalah gaji minimal Rp 1 juta. Sementara itu, Pemda Kabupaten Lombok Timur menggunakan ukuran gaji kotor, padahal dalam praktik, banyak PNS yang hanya menikmati gaji ratusan ribu saja karena dipotong gajinya atas berbagai pengeluaran. Reportase masalah ini, periksa: Tempo, 11 Desember 2005, hlm. 52-53. 81 Sebagai contoh dapat dilihat pada Gerakan Intifadah di Palestina sejak tahun 1987, yang terlihat semakin radikal dalam peningkatan konflik dan kekerasan melawan Israel. Gerakan ini sering diasosiakan dengan kelompok Hamas (Harakat al-Muqawamah al-Islamiyyah, atau gerakan perlawanan Islam), Jihad Islam, dan kelompok-kelompok Islam lain. Periksa: Azyumardi Arza, “Dilema Negara Yahudi”, Kata Pengantar dalam Musthafa Abd. Rahman, 2002, Dilema Israel: Antara Krisis Politik dan Perdamaian, Jakarta: Penerbit Buku Kompas, hlm. xxii-xxiii. 82 Di Jepang, untuk mengendalikan birokrasi agar tidak berperilaku menerabas, misalnya menerima suap, maka pada tahun 2000 telah ditetapkan UU tentang Dewan Etika Pegawai Negeri Nasional. Dewan ini terdiri atas 5 (lima) orang, termasuk seorang ketua yang diangkat dari pensiunan hakim. Unsur keanggotaan yang lain, yaitu akademisi, buruh, pengusaha, dan wartawan. Dewan dilengkapi dengan sekretariat dan hampir 80 orang staf, termasuk penyelidik. Tugas utama dewan adalah menyusun kode etik PNS, melakukan riset dan penelitian untuk memelihara perilaku beretika tinggi

29 5. Karena adanya ketidakpastian hukum atau ketidakjelasan ukuran kebijaksanaan yang satu dan lainnya saling bertentangan. Di samping itu, ada perbedaan pandangan dan kepentingan sering pula menjadi faktor penyebab tidak ditaatinya suatu kebijaksanaan publik karena timbulnya penafsiran yang berbeda-beda.83 Partisipasi masyarakat, yang dalam aspek yang lain adalah pemberian kesempatan kepada rakyat untuk mempengaruhi proses pembuatan keputusan pemerintah, merupakan salah satu faktor struktural yang bersifat pelembagaan politik agar birokrasi tidak berlaku korup. 84 Di sebagian besar negara, birokrasi cenderung lebih kuat dibandingkan lembaga-lembaga yang lain sehingga seringkali ia lepas dari kontrol masyarakat.85 Lebih dari itu, terutama di negara yang sedang membangun, birokrasi berposisi sangat sentral karena dalam proses itu ia bukan bertanggung jawab merencanakan pembangunan saja, tetapi juga dalam mencari dana invetsasi, menetapkan arah investasi, bahkan ia sendiri menjadi investor atau entrpreneru dengan mendirikan perusahaan
pegawai negeri, mengkoordinasikan pelatihan etika bagi PNS, memeriksa kinerja PNS, menyusun dan menyempurnakan aturan dan sanksi terhadap dugaan pelanggaran atura dan etika, dan memberikan petunjuk dan usulan kepada setiap departemen dalam menyelenggarakan disiplin dan etika masing-masing. 83 Di Indonesia, dewasa ini berkembang isu dwifungsi politisi, sebuah istilah yang digelorakan oleh Presiden Susilo Bambang Yudhoyono untuk menunjuk adanya fenomena banyaknya pejabat yang berasal dari pengusaha. Untuk mencegah konflik kepentingan, maka Presiden akan mengeluarkan Inpres yang mengatur praktik bisnis pejabat. Ada 2 (dua) hal yang akan diatur yaitu (1) keikutsertaan pejabat negara secara langsung atau tidak langsung dalam proyek pemerintah yang dibiayai oleh anggaran negara; dan (2) aturan-aturan untuk memastikan agar tidak ada pejabat atau anggota keluarga pejabat yang memetik keuntungan dari informasi yang mereka ketahui. Menurut Romli Atmasasmita, sebenarnya produk hukum itu tidak perlu mengingat untuk hal sejenis sudah ada sederet aturan, namun “mati” dalam pelaksanaan. Misalnya PP No. 6 Tahun 1974. Peraturan ini jelas-jelas melarang PNS Gol. IV/a ke atas, anggota ABRI berpangkat Letnan Dua keatas, pejabat, serta isteri pejabat eselon I dan perwira tinggi ABRI untuk berbisnis dan memiliki atau mengawasi perusahaan swasta. Selain itu ada aturan pelaporan kekayaan pejabat negara (UU No. 28 Tahun 1999), larangan penyelnggara negara menerima hadiah/gratifikasi (UU No. 20 Tahun 2001), dan sumpah jabatan yang membatasi ruang gerak pejabat dalam berbinis. Periksa: Tempo, 11 Desember 2005, hlm. 8. 84 Mohtar Mas’oed, op.cit., hlm. 174. 85 Korupsi, terutama di lingkungan birokrasi, merupakan “musuh” umat manusia, jadi tidak tergantung ideologi atau sistem politik. Bahkan di negara yang libnertarian pun, korupsi menjadi sesuatu yang amat dibenci. Sebagai contoh, di Kanada dewasa ini, di mana partai oposisi (Konservatif, Demokratik Baru, dan Block Quebecois), menumbangkan pemerintahan Perdana Menteri Paul Martin dari Partai Liberal (yang sudah berjaya selama 12 tahun) melalui mosi tidak percaya karena korupsi sebesar Can$ 250 juta (setara Rp 2,1 trilyun) dan dilakukan oleh Perdana Menteri sebelumnya, Jean Chretien pada 1997-2001. Periksa: Tempo, 11 Desember 2005, hlm. 135.

30 negara. Dalam kaitan ini, pemerintah juga merupakan sumber pekerjaan bagi banyak perusahaan yang menggantungkan kepada kontrak pemerintah, selain juga memberi lapangan kerja bagi mereka yang ingin menjadi pegawai negeri. Untuk membuka partisipasi masyarakat tersebut, maka diperlukan prasyarat yang terbuka, antara lain lewat proteksi hukum terhadap hak masyarakat untuk aktif dalam berekspresi, mengakses informasi, dan mendistribusikannya. Kebebasan mengakses informasim erupakan modal sosial untuk mewujudkan transparansi kebijakan, akuntabilitas pemerintahan, peraturan hukum yang kuat, suara rakyat, dan kesampatan yang setara untuk beraktualisasi. Di Indonesia, hak masyarakat atas informasi telah mendapatkan pengakuan di dalam Pasal 28F UUD 1945. Beberapa undang-undang sektoral juga mengakui hak publik atas informasi. Misalnya, UU No. 24 Tahun 1992 tentang Penataan Ruang, UU No. 23 Tahun 1997 tentang Pengelolaan Lingkungan Hidup, UU No. 41 Tahun 1999 tentang Kehutanan, dan UU No. 28 Tahun 1999 tentang Penyelenggaraan Negara yang Bersih KKN. Ada sekitar 17 undang-undang sektoral yang telah menegaskan ha masyarakat atas informasi. Meski demikian, berbagai peraturan perundang-undangan tersebut tak cukup kuat sebagai landasan hukum bagi masyarakat untuk mendapatkan informasi yang dikelola lembaga publik. Klausul tentang kebebasan informasi dalam peraturan perundang-undangan sektoral tersebut bersifat umum dan sebatas mengakui hak masyarakat. Peraturan perundang-undangan itu tidak berbicara tentang mekanisme yang baku dan jelas tentang informasi yang dapat diperoleh oleh masyarakat, bagaimana prosedur untuk memperolehnya, lembaga mana yang dapat memberi informasi, dan apakah sanksinya jika lembaga atau pejabat publik tidak melayani permintaan informasi dari masyarakat. Bagaimana mekanisme hukum dari masyarakat yang tidak mendapatkan informasi secara baik.

31

BAB IV PENUTUP Berdasarkan keseluruhan uraian di atas, dapat dikemukakan hal-hal sebagai berikut: 1. Birokrasi merupakan suatu struktur otoritas atau organisasi yang didasarkan atas peraturan-peraturan yang jelas dan rasional serta posisi-posisi yang dipisahkan dari orang yang mendudukinya. Konsep birokrasi modern muncul untuk tugas penyelenggaraan kesejahteraan umum (bestuurzorg). Dalam menjalankan tugas tersebut, birokrasi diberikan Freies Ermessen atau discretionary power yaitu kewenangan yang saha untuk turut campur dalam berbagai kegiatan masyarakat, termasuk di dalamnya membuat peraturan tentang hal-hal yang belum da pengaturannya secara mandiri; 2. Cakupan tugas birokrasi yang sedemikian besar, khususnya di dalam negara berkembang, menyebabkan birokrasi berposisi sangat sentral karena dalam proses itu ia bukan bertanggung jawab merencanakan pembangunan saja, tetapi juga dalam mencari dana invetsasi, menetapkan arah investasi, bahkan ia sendiri menjadi investor atau entrpreneru dengan mendirikan perusahaan negara. Atas dasar yang demikian, di dalam praktik tak dapat dihindarkan munculnya sikap tindak birokrasi yang korup dan otoriter karena meminggirkan partisipasi masyarakat dalam pembentukan kebijakan publik; dan 3. Untuk mewujudkan pemerintahan yang bertanggung jawab, birokrasi yang kuat dan profesional tetap diperlukan guna mengawal kebijakan yang berpihak kepada publik melalui penciptaan efektivitas hukum, diskresi administrasi yang adil, perubahan dalam program dan kebijakan, serta penumbuhan kepercayaan masyarakat terhadap

pemerintah. Dengan demikian, maka akan melahirkan kondisi-kondisi yang mendorong peran birokrasi secara positif untuk mewujudkan pemerintahan yang bertanggung jawab.

32

DAFTAR PUSTAKA Abdurrahman Wahid, 1999, Mengurai Hubungan Agama dan Negara, Jakarta: Grasindo. Adolf Heuken SJ, 1987, Kamus Jerman-Indonesia, Jakarta: Gramedia. Azhar Kasim, “Reformasi Adminiostrasi Negara sebagai Prasyarat Upaya Peningkatan Daya Saing Nasional”, Pidato Pengukuhan Jabatan Guru Besar FISIP UI, Jakarta, 1998. Azyumardi Arza, “Dilema Negara Yahudi”, Kata Pengantar dalam Musthafa Abd. Rahman, 2002, Dilema Israel: Antara Krisis Politik dan Perdamaian, Jakarta: Penerbit Buku Kompas. Bagir Manan, 1995, Pertumbuhan dan Perkembangan Konstitusi Suatu Negara, Bandung: Mandar Maju. Bambang Sunggono, 1994, Hukum dan Kebijakan Publik, Jakarta: Sinar Grafika. Bambang Poernomo, 1982, Hukum Pidana: Kumpulan Karangan Ilmiah, Jakarta: Bina Aksara. Bernard Roosen, 1998, Holding Government Accountable, USA: Praeger Publsher Westport. Bureacracies

Bintoro Tjokroamidjojo, 1987, Pengantar Administrasi Pembangunan, Jakarta: LP3ES. Bruggink, 1996, Refleksi tentang Hukum (Penerjemah Arif Sidharta), Bandung: Citra Aditya Bakti. Chaizi Nasucha, 2004, Reformasi Administrasi Publik: Teori dan Praktik, Jakarta: Grasindo. Deliar Noer, 1982, Pengantar Ke Pemikiran Politik, Jakarta: Rajawali. Departemen Pendidikan dan Kebudayaan, 1993, Kamus Besar Bahasa Indonesia, Jakarta: Balai Pustaka. Didik J. Rachbini, “Posisi Pasar dan Negara”, Majalah Gatra, No. 17 Tahun 1, 11 Maret 1995.

33 Erma Wahyuni dkk, 2003, Kebijakan dan Manajemen Privatisasi BUMN/BUMD, Yogyakarta: YPAP. Faisal Basri, “Bertahan di Tengah Nestapa Tak Berujung”, Kompas, 7 April 2003. Feisal Tamin, 2004, Reformasi Birokrasi: Analisis Pendayagunaan Aparatur Negara, Jakarta: Belantika. Fockema-Andreae, 1983, Kamus Istilah Hukum (Terjemahan Saleh Adiwinata, dkk), Bandung: Bina Cipta. G. Calvin Mackenzie, 1986, American Government: Politicsa and Public Policy, New York: Random House. Hans Kelsen, 1973, General Theory of Law and State, New York: Russels & Russels. Hart, 1983, Concept of Law, London: Oxford University Press. Ismail Sunny, 1982, Mencari Keadilan, Jakarta: Ghalia Indonesia. Mardiasmo, 2001, Akuntansi Sektor Publik, Yogyakarta: Penerbit Andi. Miftah Thoha, 1987, Perspektif Perilaku Birokrasi: Dimensi-Dimensi Prima Ilmu Administrasi Negara Jilid II, Jakarta: Rajawali. M. Irfan Islammy, 1984, Prinsip-Prinsip Perumusan Kebijaksanaan Negara, Jakarta: Bina Aksara. _______________________, 1991, Perspektif Perilaku Birokrasi, Jakarta: Rajawali Press Moh. Mahfud M.D., 1993, Demokrasi dan Konstitusi, Yogyakarta: Liberty. _______________________,1999, Pergumulan Hukum dan Politik di Indonesia, Yogyakarta: Gama Media. Mohtar Mas’oed, 2003, Yogyakarta: Pustaka Pelajar. Politik, Birokrasi, dan Pembangunan,

________________________,“Hak-hak Politik dalam Negara Hegemonik: Pokok-pokok Pikiran, makalah dalam diskusi LBH Yogyakarta, 23 September 1984. Muchsan, 2000, Sistem Pengawasan terhadap Perbuatan Aparat Pemerintah dan Peradilan Tata Usaha Negara di Indonesia , Yogyakarta: Liberty.

34

_______________________,1998, “Pembatasan Kekuasan dalam Negara Kesejahteraan”, dalam Dahlan Thaib dan Mila Karmila Adi (Eds.), Hukum dan Kekuasaan, Yogyakarta: FH UII. Kementerian Pendayagunaan Aparatur Negara, 2002, Pedoman Pengembangan Budaya Kerja Aparatur Negara, Jakarta: Kementerian PAN. Leo Sutanto, “Partisipasi Publik dalam Proses Menuju Indonesia Baru: Evaluasi Perkembangan Pemerintahan”, Unisia No. 55/XXVIII/I/2005. Ong Hok Ham, 2002, Dari Soal Priyayi sampai Nyi Blorong: Refleksi Historis Nusantara, Jakarta: Penerbit Buku Kompas. Paimin Napitupulu, 2004, Peran dan Pertanggungjawaban DPRD, Bandung: Alumni. Peter Blau dan Marshall W. Meyer, 1987, Birokrasi dalam Masyarakat Modern, Jakarta: UI. Philipus M. Hadjon, 1987, Perlindungan Hukum bagi Rakyat di Indonesia, Surabaya: Bina Ilmu. Prajudi Atmosudirjo, 1981, Hukum Administrasi Negara, Jakarta: Ghalia Indonesia. _________________________,“Membangun Visi dan Reorientasi Kinerja Aparatur Daerah, Menjawab Tantangan Masyarakat Indonesia Baru”, Manajemen Pembangunan, No. 19 Tahun V, April, Jakarta: Bappenas. Purwo Santoso (Ed.), 2005, Menembus Ortodoksi Kajian Kebijakan Publik, Yogyakarta: FISIP UGM. Richard Bellamy dan Dario Castiglione, 1996, The Polical Theory of the Constitution, Oxford: Blackwell. Sjahran Basah., 1986, “Perlindungan Hukum Terhadap Sikap Tindak Administrasi Negara” Orasi Ilmiah, Bandung: UNPAD. ______________________, 1985, Eksistensi dan Tolok Ukur Badan Peradilan Administrasi di Indonesia, Bandung: Alumni. Sharifritz dan Hyede, 1978, California: Brooks/Cole Publishing Co. Classic of Public Administration ,

Soerjono Soekanto, 1985, Efektivitas Hukum dan Peranan Sanksi, Bandung: Remaja Rosdakarya. Sultan Hamengkubuwonoo X, “Alun-Alun Utara Yogyakarta: Antara Wacana dan Realita”, Kompas, 9 Desember 2005.

35 Sunaryati Hartono, 1976, Apakah the Rule of Law, Bandung: Alumni. Tri Ratnawati, “Masalah Kinerja dan Akuntabilitas Kepala Daerah dan Dewan Perwakilan Rakyat Daerah di Era Otonomi Daerah” dalam Syansuddin Haris, 2005, Desentralisasi & Otonomi DaeraH: Desentralisasi, Demokratisasi, dan Akuntabilitas Pemerintahan Daerah, Jakarta: LIPI Press. Tri Widodo Utomo, “Tinjauan Kritis Tentang Pemerintah dan Kewenangan Pemerintah Menurut Hukum Administrasi Negara”, Unisia No. 55/XXVIII/I/2005.

You're Reading a Free Preview

Download
scribd
/*********** DO NOT ALTER ANYTHING BELOW THIS LINE ! ************/ var s_code=s.t();if(s_code)document.write(s_code)//-->