Perbaikan Transparansi dan Akuntabilitas Pengelolaan Keuangan Negara dan Daerah

di Indonesia1

1. Pengantar
Perbaikan transparansi dan akuntabilitas fiskal merupakan salah satu kunci bagi
keberhasilan perombakan sistem sosial yang kita lakukan selama era reformasi sejak krisis
ekonomi tahun 1997-1998. Di sektor ekonomi, kita ingin beralih dari sistem perencanaan
terpusat kepada sistem yang lebih banyak menggunakan mekanisme pasar. Dalam bidang
politik, reformasi itu ingin menggantikan sistem politik otoriter masa lalu dengan sistem
demokrasi. Dalam sistem pemerintahan, kita ingin merombak sistem pemerintahan
sentralistis masa lalu diganti dengan memberikan otonomi yang seluas-luasnya kepada
daerah.
Perencanaan terpusat pada masa Orde Baru telah menciptakan kolusi, korupsi, dan
nepotisme. Privatisasi dan deregulasi masa itu juga digunakan untuk memindahkan hak milik
negara kepada kroni penguasa politik. Akibatnya, produktivitas dan efisiensi perekonomian
nasional kita menjadi semakin menurun dan berakhir pada krisis tahun 1997-1998. Sistem
politik yang demokratris sekarang ini memberikan jaminan kebebasan berserikat dan bersuara
termasuk mendirikan partai politik. Dewasa ini, TNI dan Polri tidak lagi memiliki wakil di
DPR dan menduduki jabatan sipil. Presiden dan wakil presiden serta kepala daerah kini
dipilih langsung oleh rakyat berdasarkan platform atau janji politiknya dan tidak lagi dipilih
oleh MPR atau DPRD. Di masa lalu, MPR sekaligus menyusun GBHN.
Pada gilirannya, sistem ekonomi pasar hanya dapat berjalan secara efektif dan efisien
jika ada perlindungan hak milik individu serta transformasi informasi pasar yang simetris.
Yang terakhir ini termasuk transparansi dan akuntabilitas keuangan negara. Sistem politik
yang demokratis dan sistem pemerintahan yang didasarkan pada otonomi daerah juga
menuntut adanya transparansi serta akuntabilitas keuangan negara. Tanpa itu, rakyat tidak
akan mau membayar pajak dan investor tidak mau membeli Surat Utang Negara (SUN)
kecuali dengan tingkat suku bunga yang sangat tinggi. Konflik antar daerah dapat dipicu
1
Ceramah pada Kuliah Pertama Semester Ganjil 2007/2008 Program Magister Akuntansi Universitas Trisakti (8
September 2007); ceramah pada Musyawarah III Asosiasi Pemerintah Provinsi Seluruh Indonesia, Surabaya (9-
10 September 2007) Bahan ceramah di Universitas Andalas, Padang (26 Oktober 2007), Ceramah di
Universitas Sebelas Maret, Solo (27 Agustus 2007); Makalah untuk Seminar Antar Semster IPDN (20 Juli
2007); Makalah pada Kuliah Umum di Universitas Nusa Cendana (27 Juli 2007), Keynote speech Seminar
Nasional “Akuntabilitas Pengelolaan Keuangan Negara sebagai Upaya Pemberantasan Korupsi”, Brawijaya
Accounting Fair 2006, FE Unbraw, Malang (3 Juni 2006)

1
oleh perasaan curiga karena tidak transparan dan tidak akuntabelnya keuangan negara.
UUD 1945 dan ketiga UU tentang Keuangan Negara Tahun 2003-20042 serta UU
No. 15 Tahun 2006 tentang BPK menugaskan BPK sebagai satu-satunya auditor untuk
memeriksa laporan keuangan ketiga lapis pemerintahan di Indonesia: Pusat, Provinsi dan
Kabupaten/Kota. Makalah ini menguraikan kemajuan perbaikan transparansi dan
akuntabilitas keuangan negara dan daerah sejak tahun 2005 serta tantangan yang masih
dihadapi. Bagian kedua membahas berbagai elemen perbaikan sistem pengelolaan keuangan
negara untuk menjadikannya transparan dan akuntabel sesuai dengan tuntutan era reformasi.
Bagian ketiga membahas temuan pemeriksaan dan opini pemeriksaan BPK atas Laporan
Keuangan Pemerintah Pusat (LKPP) tahun 2004, 2005 dan 2006. Bagian keempat membahas
tidak adanya transparansi dan akuntabilitas Direktorat Jenderal Pajak. Bagian kelima
membahas berbagai aspek institusional daerah. Bagian keenam membahas peranan DPR dan
DPRD untuk menindaklanjuti temuan BPK.

2. Upaya perbaikan sistem pengelolaan keuangan negara

Untuk meningkatkan transparansi dan akuntabilitas pengelolaan keuangan negara,
pemerintah dalam era reformasi telah melakukan koreksi secara menyeluruh terhadap sistem
keuangan negara yang dipergunakan pada masa Pemerintahan Orde Baru. Koreksi pertama
adalah degan mengintegrasikan anggaran negara dengan meniadakan pembedaan antara
anggaran rutin dan anggaran pembangunan yang terpisah di masa Orde Baru. Kontrol atas
APBN kini sepenuhnya berada di tangan Menteri Keuangan. Tadinya anggaran pembangunan
dikendalikan oleh Bappenas. Sementara itu, tahun anggaran kini dirubah sesuai dengan tahun
kalender dari yang tadinya berakhir tanggal 31 Maret.
Administrasi dan pertanggungjawaban keuangan negara dirubah secara mendasar.
Jenis dan format laporan keuangan negara kini memberlakukan sistem pembukuan
berpasangan, menggunakan sistem akuntansi terpadu yang dikomputerisasi, serta menerapkan
desentralisasi pelaksanaan akuntansi secara berjenjang oleh unit-unit akuntansi baik di kantor
pusat maupun di daerah. ICW yang digunakan selama Orde Baru merupakan warisan
kolonial yang menggunakan single entry account dan bukan sistem pembukuan berpasangan,
terpadu, dan berjenjang. Perubahan mendasar atas struktur APBN dan jenis, format serta cara
pelaporannya dimuat dalam ketiga Undang-Undang Keuangan Negara tahun 2003-2004.

2
Ketiga Undang-Undang bidang Keuangan Negara tersebut adalah: (1) UU No. 17 Tahun 2003 tentang
Keuangan Negara; (2) UU No. 1 Tahun 2004 tentang Perbendaharaan Negara dan (3) UU No. 15 Tahun 2004
tentang Pemeriksaan Pengelolaan dan Tanggung Jawab Keuangan Negara.

2
Koreksi yang kedua adalah dengan menyosialisasikan Standar Akuntansi Pemerintahan
(SAP) pada tanggal 13 Juni 20053. SAP ini merupakan yang pertama dikeluarkan oleh
pemerintah setelah enam puluh tahun Republik Indonesia berdiri. Koreksi yang ketiga adalah
dengan menerbitkan UU No. 15 Tahun 20064 yang memulihkan kebebasan dan kemandirian
BPK dan sekaligus memperluas objek pemeriksaannya.
Setelah enam puluh tahun kita berbangsa dan bernegara, pertanggungjawaban
keuangan negara yang transparan dan akuntabel baru dimulai dalam LKPP Tahun 2004.
Walaupun masih jauh dari sempurna, LKPP itu memuat rangkaian perubahan sistem fiskal
yang disajikan dalam bentuk neraca, lebih rinci dan lebih sistematis sehingga lebih mudah
dipahami dan dicerna oleh masyarakat luas. Penyajian keuangan negara dalam bentuk neraca
dan format baru, yang telah diaudit oleh BPK-RI tersebut, merupakan suatu tonggak sejarah
kemajuan dan bagian dari perwujudan demokrasi politik yang juga menuntut adanya
transparansi serta akuntabilitas keuangan negara.
LKPP yang merupakan pertanggungjawaban keuangan negara dalam bentuk baru
seperti sekarang ini adalah diatur dalam Pasal 30 ayat (2) Undang-Undang Nomor 17 Tahun
2003 tentang Keuangan Negara. Ketentuan peralihan Pasal 36 ayat (2) UU No. 17/2003
tentang Keuangan Negara itu menyatakan bahwa ketentuan mengenai LKPP dalam bentuk
sekarang ini akan berlaku mulai APBN Tahun 2006. Namun demikian, UU No. 28 Tahun
2003 tentang APBN Tahun 2004 telah memajukan awal mulai berlakunya penerapan LKPP
format baru tersebut. Undang-Undang APBN Tahun 2004 menyebutkan bahwa laporan
pertanggungjawaban APBN oleh Presiden sudah berupa LKPP format baru.
LKPP format baru sekarang ini berbeda dengan laporan keuangan Pemerintah Pusat
yang disusun berdasarkan Keputusan Menteri Keuangan Sistem Akuntansi Pemerintah dan
Laporan Keuangan Pemerintah Pusat (LKPP)5. LKPP yang berlaku sekarang ini terdiri dari
Laporan Realisasi APBN (LRA) Pemerintah Pusat yang disusun berdasarkan LRA
Kementerian Negara/Lembaga, Neraca, Laporan Arus Kas (LAK), dan Catatan atas Laporan
Keuangan (CALK) yang dilampiri dengan laporan keuangan perusahaan negara dan badan
lainnya. Bagian-bagian LKPP yang lebih rinci, tertib dan sistematis tersebut merupakan hal
3
Peraturan Pemerintah No. 24 Tahun 2005 tentang Standar Akuntansi Pemerintahan tanggal 3 Juni 2005.
4
Undang-Undang No. 15 Tahun 2006 tentang Badan Pemeriksa Keuangan menggantikan UU No. 5 Tahun
1973.
5
Surat Keputusan tersebut adalah SK Menteri Keuangan No.337/KMK/0.12/2003 tentang Sistem Akuntansi dan
Laporan Keuangan Pemerintah Pusat dan Peraturan Menteri Keuangan No. 59/KMK.06/2005 tentang hal yang
sama. Kedua SK ini menggantikan Surat Keputusan No. 476/KMK.01/191 tentang Sistem Akuntansi
Pemerintah dan Keputusan Menteri Keuangan No. 295/KMK.012/2001 tentang Tata Cara Pelaksanaan
Pembukuan dan Pelaporan Keuangan pada Departemen/Lembaga.

3
yang sangat penting bagi transparansi fiskal dan peningkatan akuntabilitas publik.
Anggaran nonbujeter, yang sangat menonjol dalam masa Orde Baru, kini semakin
ditertibkan dan diintegrasikan dengan APBN/APBD. Kini tidak boleh lagi menghimpun
penerimaan nonbujeter dari mark-up pengadaan barang dan jasa. Instansi negara tidak boleh
lagi mendirikan badan usaha, yayasan dan koperasi yang marak pada masa Orde Baru dan
pada hakikatnya merongrong instansi induknya. Sementara itu, pemungutan Penerimaan
Bukan Pajak semakin ditertibkan.

3. Temuan pemeriksaan atas LKPP dan opini pemeriksaan BPK

Pemeriksaan Laporan Keuangan Pemerintah Pusat (LKPP) oleh BPK selama periode
2004-2006 menemukan bahwa pertanggungjawaban atas pelaksanaan APBN pada tingkat
kementerian negara/lembaga belum seluruhnya direviu oleh aparat pengawasan internal,
sebagaimana diharapkan oleh UU. Padahal dewasa ini pengawasan internal pemerintah di
Indonesia merupakan yang terumit di dunia dan terdiri dari empat lapis, yakni: BPKP,
Irjen/SPI, Bawasda Provinsi dan Bawasda Kabupaten/Kota6. Keempat pengawas internal
pemerintah itu, terutama BPKP, memiliki jumlah sumber daya manusia, jaringan kantor,
peralatan maupun anggaran yang jauh lebih besar daripada BPK-RI. Seharusnya BPKP itu
dapat digunakan oleh pemerintah untuk membangun sistem akuntansi dan
pertanggungjawaban keuangan negara serta mengatasi kelangkaan tenaga akuntan pada
instansi teknis dan Bawasda agar dapat mengimplementasikan Paket Ketiga UU tentang
Keuangan Negara Tahun 2003-2004.
Dari segi teknis, setidaknya ada delapan kelemahan sistem pengendalian internal
keuangan negara yang ditemukan oleh pemeriksaan BPK atas LKPP pada tahun anggaran
2004, 2005, dan 2006. Kelemahan tersebut yang pertama adalah masih perlunya perbaikan
mendasar tentang sistem akuntansi keuangan negara agar dapat diseragamkan sesuai dengan
sistem yang ditetapkan oleh Menteri Keuangan pada tahun 2003 dan 2005. Kedua, perlunya
sinkronisasi sistem komputer instansi pemerintah agar menjadi terintegrasi dan kompatibel
antara satu dengan lainnya. Sebagaimana telah disebut di muka, dewasa ini sistem komputer
pemerintah belum dapat menyamai sistem komputer perbankan.
Ketiga, perlunya mengimplementasikan sistem perbendaharaan tunggal agar uang
negara tidak lagi tersebar di berbagai rekening, termasuk rekening individu pejabat negara
yang sudah lama meninggal dunia. Undang-Undang No. 1 Tahun 2004 mengamanatkan

6
Di samping keempat aparat pengawas internal pemerintah di atas, pada masa Orde Baru, juga ada Irjenbang
(Inspektur Jenderal Pembangunan) yang berada dan bertanggung jawab langsung kepada presiden.

4
perlunya kesatuan rekening Kas Umum Negara dan Kas Umum Daerah. LKPP tahun 2004
melaporkan bahwa sebanyak 957 dari rekening-rekening pemerintah pada bank-bank senilai
Rp20,55 triliun dicatat atas nama pribadi pejabat negara, termasuk yang sudah lama
meninggal dunia. LKPP tahun 2005 dan 2006 melaporkan adanya peningkatan jumlah
rekening seperti itu dengan jumlah uang yang lebih besar pula.
Karena tersebarnya penyimpanan uang negara yang tidak terintegrasi pada rekening
Bendahara Umum Negara (BUN), Menteri Keuangan tidak mengetahui posisi keuangan
negara dan dana-dana yang tersebar itu tidak segera dapat dimanfaatkan oleh pemerintah
untuk mengatasi kesulitan likuiditasnya. Juga tidak jelas siapa yang menikmati balas jasa
bunga rekening tersebut. Setidaknya alokasi sebagian dari Rekening Dana Investasi (RDI)
merupakan praktik KKN. RDI menjadi alternatif bagi kredit bank dan diberikan kepada
badan usaha yang sebenarnya mampu meminjam dari industri perbankan (bankable). Alokasi
RDI, yang berbunga rendah dan risiko yang hampir tidak ada dibuat oleh pejabat Depkeu
dengan cara yang kurang transparan dan penagihannya kembali pun hampir tidak pernah
dilakukan secara serius. Besarnya RDI per 31 Desember 2005 adalah Rp60,5 triliun.
Keempat, perlunya inventarisasi aset negara, baik ditingkat pusat maupun daerah.
Kelima, perlunya penyediaan tenaga administrasi pembukuan pada setiap unit instansi
pemerintahan, mulai dari tingkat pusat hingga daerah. Tenaga-tenaga BPKP dapat digunakan
untuk pembangunan sistem dan mengatasi kekurangan tenaga administrasi pembukuan itu.
Keenam, perlunya transparansi dan akuntabilitas pemungutan pajak dan penyimpanannya
sebelum ditransfer ke kas negara. Ketujuh, perlunya perbaikan pembukuan BP Migas7
(Badan Pengelola Migas) serta sinkronisasi penerimaan dan pengeluaran di sektor
perminyakan. Sementara itu, perincian ongkos produksi penambangan migas oleh kontraktor
swasta harus dirasionalisasi dalam perhitungan cost recover agar dapat mengoptimalkan
penerimaan negara. Kedelapan, perlunya penertiban dasar pemungutan PNBP (Penerimaan
Negara Bukan Pajak), penyimpanan dan penggunaannya. Kesembilan, terbatasnya informasi
tentang penerimaan negara. Bagian berikut akan membahas larangan Undang-Undang Pajak
untuk melakukan pemeriksaan penerimaan negara dari pajak.
Kesembilan, temuan pemeriksaan di atas telah menyebabkan BPK memberikan opini
disclaimer pada LKPP selama tiga tahun berturut-turut. Yakni pada tahun 2004, 2005, dan
2006. Pemberian pendapat BPK atas pemeriksaan LKPP ketiga tahun anggaran itu adalah
didasarkan pada ketentuan Pasal 16, Ayat (1), UU No. 15 Tahun 2004 BPK. Opini

7
BP Migas didirikan untuk sebagai instasi pemerintah untuk mengatur konsesi penambangan migas di
Indonesia guna mengoptimalkan penerimaan negara.

5
pemeriksaan BPK diberikan berdasarkan tingkat kewajaran informasi yang disajikan dalam
laporan keuangan negara berdasarkan kesesuaiannya dengan Standar Akuntansi
Pemerintahan (SAP), kecukupan pengungkapan, efektifitas sistem pengendalian internal dan
kepatuhan kepada perundang-undangan yang berlaku.
Pemeriksaan terhadap LKPP selama tiga tahun terakhir ini belum ditujukan untuk
menilai kinerja pemerintahan yang meliputi aspek ekonomi, efisiensi dan efektifitas. Karena
disusun berbasis kas, LKPP tidak memperhitungkan kewajiban kontijensi pemerintah. LKPP
juga tidak mengungkapkan strategi pemerintah untuk menunda pembayaran kepada kreditur
maupun kontraktornya sebagai cara untuk mengurangi defisit anggaran berbasis kas itu.
Perbaikan kesembilan, kelemahan mendasar administrasi pengendalian keuangan di
atas merupakan upaya preventip bagi penanggulangan KKN. Hanya orang yang tidak
mengerti tata negara dan tidak memahami ilmu akuntansi serta keuangan negara yang
mengatakan bahwa temuan pemeriksaan BPK itu bernuansa politik. Dengan opini LKPP
seperti ini, sulit kiranya bagi pemerintah untuk meningkatkan peringkat SUN (Surat Utang
Negara) yang dijualnya di pasar dunia sehingga mencapai investment grade agar dapat
menurunkan kupon atau tingkat suku bunganya.
Sungguh menggembirakan bahwa mulai tahun 2007 pemerintah sudah mulai
menertibkan penyimpanan uang negara dalam berbagai rekening instansi pemerintah dan
individu pejabat negara tersebut. Namun demikian, konsolidasi keuangan negara masih jauh
dari harapan karena belum kompatibelnya sistem komputer pemerintah dan belum adanya
konsolidasi berbagai rekening instansi pemerintah yang tersebar luas tersebut.

4. Tidak transparan dan akuntabelnya Ditjen Pajak

Sebagaimana disebut di atas, salah satu alasan mengapa BPK memberikan opini
disclaimer pada LKPP adalah karena tidak adanya transparansi dan akuntabilitas penerimaan
pajak yang merupakan porsi terbesar dari penerimaan negara. UU No. 16 Tahun 2000 tentang
Perubahan Kedua atas UU No. 6 Tahun 1983 dan UU No. 28 Tahun 2007 tentang Perubahan
Ketiga atas UU No. 6 Tahun 1983 tentang Ketentuan Umum dan Tata Cara Perpajakan
menyebutkan bahwa pemeriksaan pajak oleh BPK hanya boleh dilakukan dengan ijin tertulis
dari Menteri Keuangan. Dalam realita, hampir tidak pernah Menteri Keuangan memberikan
ijin untuk melakukan pemeriksaan pajak. Dengan demikian, Ditjen Pajak merupakan satu-
satunya instansi negara yang berada di luar jangkauan pemeriksaan BPK. Dengan demikian
BPK merupakan satu-satunya lembaga pemeriksa keuangan di dunia yang tidak boleh
memeriksa Ditjen Pajak negaranya sendiri.

6
 Walaupun sudah menghabiskan biaya yang sangat besar untuk pembangunannya, data
base Ditjen Pajak sangat buruk. Sementara itu statistik perpajakan pun hampir tidak ada.
Tidak ada informasi mengenai jumlah wajib pajak yang telah memiliki NPWP dan berapa
jumlah yang benar-benar membayar pajak. Pada tahun 2006, Ditjen Pajak menyebut adanya
kenaikan jumlah pemiliki NPWP sebesar 5 kali lipat dalam masa satu bulan, tapi yang
diberikan nomornya langsung oleh presiden di Istana Negara adalah anggota TNI, PNS
maupun karyawan perusahaan swasta skala besar. Dalam sistem withholding yang digunakan
dewasa ini, pajak mereka itu dipotong langsung oleh kantor di mana mereka bekerja untuk
disetorkan pada Ditjen Pajak. Akibatnya, kenaikan jumlah pemilik NPWP tersebut belum
dapat meningkatkan tax ratio dari tingkat 13,5% dari PDB dewasa ini
Tidak ada informasi distribusi wajib pajak menurut lapis tarif pajak, sektor ekonomi,
skala usaha maupun daerah. Tidak ada informasi mengenai kepatuhan wajib pajak untuk
memenuhi kewajiban pembayaran pajaknya dan apa upaya Ditjen Pajak untuk menerapkan
berlakunya undang-undang pajak untuk meningkatkan tax ratio tersebut. Pengenaan pajak
atas dasar kesadaran sukarela dari wajib pajak untuk menghitung sendiri kewajibannya (self
assessment) merupakan lisensi untuk penggelapan pajak jika tidak disertai dengan penegakan
hukum dan audit oleh auditor independen. Lebih dari 70% konsultan pajak sekarang ini
merupakan pensiunan karyawan Ditjen Pajak sendiri yang tidak pernah diawasi dan direviu
pekerjaannya.
Sebagaimana yang berlaku secara universal, BPK tidak akan melakukan pemeriksaan
atas wajib pajak. Fokus pemeriksaan BPK adalah pada ketertiban petugas pajak untuk
melaksanakan tugasnya melaksanakan Undang-Undang Perpajakan. Pemeriksaan oleh BPK
pun akan dilakukan dengan mengambil sampel yang dipilih secara acak. Setidaknya ada lima
aspek perpajakan yang akan diperiksa oleh BPK. Pertama, pelaporan mengenai penerimaan
pajak menurut daerah, sektor ekonomi, skala usaha. Kedua, menilai kewajaran penetapan
perhitungan kewajaran penetapan perhitungan pajak PPh, PPN, dan Wajib Pajak oleh petugas
pajak. Ketiga, menguji dan menilai penyelesaian keberatan dan peninjauan kembali
penetapan pajak yang dilakukan oleh petugas pajak. Keempat, administrasi tunggakan dan
penagihan pajak termasuk kewajaran penghapusan tunggakan pajak. Kelima, dasar
pemberian restitusi pajak yang dilakukan oleh petugas pajak. Pada gilirannya, hasil
pemeriksaan BPK itu wajib untuk dilaporkannya kepada DPR sebagai pemegang hak bujet.

5. Masalah insitusional daerah

Kesembilan temuan BPK yang merupakan kelemahan LKPP yang disebut di atas juga

7
berlaku bagi kedua lapis pemerintahan daerah. Selama periode 2000-2007, jumlah provinsi di
Indonesia telah bertambah dari 27 menjadi 33 sedangkan jumlah kabupaten/kota meningkat
dari 292 menjadi 4838. Kondisi daerah menjadi semakin parah karena dua hal. Pertama
karena tidak adanya desain yang jelas tentang otonomi daerah sehingga peraturan sering
berubah selama periode 1999-2007. Alasan kedua adalah karena sebagian dari pemekaran
daerah itu bukan didasarkan atas pertimbangan kelayakan ekonomi yang rasional, tapi lebih
karena ambisi elit politik daerah untuk mendapatkan kekuasaan dan kekayaan.
Tabel 1 dan Gambar 1 menggambarkan hasil pemeriksaan BPK atas Laporan
Keuangan Pemerintah Daerah (LKPD) tahun 2006. Perlu diingat bahwa pada umumnya
LKPD itu belum melampirkan laporan keuangan BUMD. Pada tahun itu BPK sudah dapat
memeriksa LKPD seluruh provinsi dan 306 kabupaten/kota. BPK memberikan 4 opini “wajar
tanpa pengecualian” (WTP), 269 “wajar dengan pengecualian” (WDP), 47 “tidak
memberikan pendapat” (TMP) dan 19 LKPD “tidak wajar” (TW) pada LKPD. Dari total
temuan sebesar 4.352, sebanyak 831 temuan (dengan nilai Rp5,6 triliun) berindikasi adanya
kerugian negara sehingga perlu dilaporkan untuk disidik oleh penegak hukum. Sebanyak 523
temuan (senilai Rp2,3 triliun) merupakan kekurangan penerimaan, kesalahan administratif
sebesar 660 temuan (senilai Rp17 triliun), kekurangpatuhan kepada peraturan sebanyak 2.014
temuan (senilai Rp25,9 triluin) dan ketidakhematan sebanyak 884 temuan (senilai Rp16,1
triliun).
Di negara-negara lain, otonomi daerah diberikan kepada pemerintah provinsi.
Sebaliknya di Indonesia diberikan langsung kepada kabupaten/kota. Padahal, kabupaten/kota
belum memiliki perangkat kelembagaan maupun personil untuk mewujudkan pelimpahan
wewenang dan dana bagi peningkatan kemakmuran ekonomi dan kesejahteraan rakyatnya
sesuai dengan tujuan otonomi itu. Lemahnya institusi Pemda tercermin dalam tiga hal.
Pertama, lemahnya kemampuan untuk merumuskan kebijakan untuk dapat memanfaatkan
potensi daerah bagi sebesar-besarnya kemajuan daerah serta bagi peningkatan kemakmuran
maupun kesejahteraan rakyat di daerahnya. Kedua, lemahnya kemampuan aparat daerah
untuk mengimplementasikan kebijakan yang diperlukan bagi peningkatan kemakmuran dan
kesejahteraan rakyat itu. Ketiga, kurang tersedianya personil dalam bidang keuangan, teknik,
kesehatan, pendidikan maupun dalam bidang lainnya seperti pertanian dan perikanan. Ahli
keuangan diperlukan untuk dapat mengelola keuangan daerah, meningkatkan penerimaan,
menghemat dan mengefektifkan pengeluaran anggaran serta mengelola hutang. Diperlukan

8
Pada tahun 2000, Provinsi Timor Timur memisahkan diri dari Republik Indonesia untuk menjadi negara yang
berdiri sendiri.

8
ahli teknik untuk memelihara dan membangun prasana ekonomi. Diperlukan dokter dan
perawat untuk mengelola Puskesmas dan rumah sakit. Guru yang bermutu diperlukan untuk
meningkatkan kualitas pendidikan.
Sebaliknya dari pihak Pemerintah Pusat, ada keengganan untuk melimpahkan urusan
dan kewenangan kepada Pemda. Walaupun kewenangan sudah dilimpahkan kepada Pemda
(seperti pendidikan, kesehatan dan pemeliharaan serta pembangunan infrastruktur), dana
dekonsentrasi masih dikuasai oleh departemen/kementerian pusat dan belum dilimpahkan
kepada Pemda dalam bentuk Dana Alokasi Khusus. Padahal kontrol penggunaan anggaran
Dana Dekonsentrasi dan Dana Alokasi Khusus itu sudah ditetapkan melalui penetapan SPM
(Standar Pelayanan Minimum).
Kekuasaan untuk memungut pajak di Indonesia adalah terutama berada pada
Pemerintah Pusat. Oleh karena itu, penerimaan negara dari sumber terpenting (pajak
pendapatan, pajak pertambahan nilai, royalti dari eksploitasi sumber daya alam serta pajak
atas bumi dan bangunan) dipungut oleh Pemerintah Pusat. Sebagian dari penerimaan pajak
tersebut (seperti PBB dan royalti dari eksploitasi SDA) dikembalikan kepada daerah asal
pemungutannya. Akibatnya, sumber pendapatan Pemda sangat tergantung kepada transfer
dari Pemerintah Pusat dan peranan Pendapatan Asli Daerah sangat terbatas.
Untuk mengatasi berbagai masalah yang masih dihadapi oleh Pemda diperlukan
kerjasama yang erat antara Pemerintah Pusat, Pemda serta DPR/DPRD. Pemerintah Pusat
(khususnya Departemen Dalam Negeri dan Depkeu) perlu menetapkan enam langkah
kebijakan. Pertama, menyusun pedoman pelaksanaan sistem akuntansi yang sesuai dengan
Paket UU Keuangan Negara Tahun 2003-2004 dan Standar Akuntansi Pemerintahan Tahun
2005. Kedua, menyusun petunjuk pembuatan APBD bagi Pemda untuk merasionalisasi
pembelanjaan dan menghindarkan pemborosan dan pembangunan proyek-proyek mercusuar
yang tidak ada manfaatnya bagi peningkatan kesejahteraan dan kemakmuran ekonomi rakyat.
Ketiga, membantu Pemda untuk membangun dan meningkatkan kapasitasnya dalam
pembuatan rencana pembangunan dan melaksanakannya. Keempat, memanfaatkan satelit
komunikasi Palapa untuk menciptakan sistem teknologi informasi yang terpadu dan
kompatibel antara satu dengan lainnya. Keempat, memindahkan tenaga akuntan terdidik dari
BPKP ke Pemda untuk dapat mengatasi kelangkaan tenaga pembukuan. Keenam,
memperlancar realisasi anggaran, baik Dana Perimbangan (Dana Bagi Hasil, Dana Alokasi
Umum dan Dana Alokasi Khusus) maupun Dana Otonomi Khusus dan Penyesuaian. Dalam
kaitan ini, departemen/kementerian negara seyogyanya segera menyerahkan penggunaan
Dana Alokasi Khusus kepada Pemda.

9
 Pemerintah Daerah sendiri perlu mengambil setidaknya empat tindakan bagi
peningkatkan kemampuan institusionalnya. Pertama, meningkatkan kualitas pejabat daerah
agar mampu mengidentifikasikan potensi daerah dan menyusun perencanaan serta
menetapkan kebijakan pembangunan maupun dalam melaksanakan kebijakan serta rencana
pembangunan tersebut. Universitas daerah dapat dimanfaatkan untuk keperluan itu. Kedua,
peningkatan SDM bukan saja mendirikan bangunan fisik gedung sekolah dan rumah sakit.
Peningkatan SDM juga termasuk penyuluhan bagi petani, pengrajin, nelayan, dan UKM agar
mampu memanfaatkan globalisasi perekonomian. Pemda harus dapat menyediakan pelayanan
umum sesuai dengan SPM yang telah ditetapkan. Ketiga, meningkatkan kualitas governance
dan iklim usaha di daerah agar dapat merangsang penanaman modal swasta untuk
menciptakan lapangan kerja, meningkatkan produksi serta ekspor, maupun alih teknologi.
Keempat, meningkatkan infrastruktur perekonomian daerah, khususnya di pedesaan untuk
memperlancar pemasaran produksi rakyat.

6. Peranan DPR dan DPRD untuk menindaklajuti temuan BPK

Peranan DPR dan DPRD perlu ditingkatkan untuk dapat mewujudkan transparansi
dan akuntabilitas keuangan negara maupun untuk membangun kemampuan institusional
Pemda. Peranan DPR itu, disatu pihak, dapat dilakukan dengan melakukan sinkronisasi
undang-undang agar jangan bertentangan antara satu dengan lainnya. Contoh pertentangan
antara undang-undang itu adalah UU Perpajakan yang bertentangan dengan UUD 1945 dan
Paket tiga UU Keuangan Negara Tahun 2003-2004. Di lain pihak, peranan DPR dan DPRD
dalam meningkatkan transparansi dan akuntabilitas fiskal juga dapat diwujudkan melalui
tindak lanjut temuan BPK untuk menyempurnakan sistem pengendalian internal keuangan
negara.
Untuk dapat menindaklanjuti perbaikan kelemahan mendasar administrasi keuangan
negara dan daerah tersebut, BPK telah menyarankan kepada DPR dan DPRD untuk dapat
membentuk suatu Panitia Akuntabilitas Publik (PAP). Di parlemen negara asing PAP itu
disebut sebagai Public Account Committee (PAC). Di negara lain itu, PAP diketuai oleh
anggota DPR dan DPRD dari partai oposisi untuk menjaga check and balance. PAP
merupakan perwujudan dari kekuasaan DPR dan DPRD sebagai pemegang hak bujet. DPR
dan DPRD di Indonesia sudah memiliki Panitia Anggaran untuk membahas rencana anggaran
negara tingkat pusat dan daerah. DPR dan DPRD juga sudah memiliki komisi-komisi yang
mengawasi penggunaan anggaran dan kinerja sektoral departemen teknis. Namun, DPR dan
DPRD kita belum memiliki PAP yang memantau pelaksanaan RAPBN dan RAPBD secara

10
keseluruhan. Misalnya, tidak pernah dilakukan pengecekan oleh DPR dan DPRD bagaimana
suatu instansi negara membelanjai dirinya, berapa dari sumber APBN/APBD dan berapa dari
sumber lainnya.
DPR, DPRD dan pemerintah seyogyanya dapat melakukan restrukturalisasi berbagai
organisasi badan layanan umum setelah era reformasi. Otonomi daerah yang menyerahkan
pengurusan sekolah dasar dan menengah, rumah sakit, dan sebagian dari infrastruktur kepada
daerah menuntut cara pengorganisasian dan pembelanjaan yang berbeda daripada pada masa
pemerintahan yang sentralistis di masa lalu. Sementara itu, dasar pemungutan PNBP dari segi
tarifnya, cara penyimpanan serta penggunaannya perlu diatur dan diawasi oleh DPR dan
DPRD agar tidak menjadi liar seperti Pungutan Departemen Kelautan dan Perikanan serta
pungutan Mahkamah Agung yang terjadi dewasa ini. Pada hakikatnya, PNBP merupakan
user charge atau pungutan biaya penggunaan jasa publik yang jelas dapat diidentikasikan
konsumennya.

11
 Tabel 1. DAFTAR REKAPITULASI OPINI LKPD 2006

ENTITAS YANG OPINI

SEHARUSNYA DIPERIKSA LHP
NO PROVINSI
SELESAI WTP WDP TMP TW TOTAL
Provinsi Kab/Kota Jumlah

1 NAD 1 22 23 21 0 19 2 0 21
2 Sumatera Utara 1 25 26 4 0 1 3 0 4
3 Sumatera Barat 1 19 20 6 0 4 2 0 6
4 Riau 1 11 12 6 0 6 0 0 6
5 Kep. Riau 1 6 7 7 0 4 3 0 7
6 Bangka Belitung 1 7 8 7 0 7 0 0 7
7 Sumatera Selatan 1 14 15 11 0 11 0 0 11
8 Jambi 1 10 11 5 0 5 0 0 5
9 Bengkulu 1 9 10 4 0 3 1 0 4
10 Lampung 1 10 11 11 0 11 0 0 11
11 DKI Jakarta 1 0 1 1 0 1 0 0 1
12 Banten 1 6 7 7 0 7 0 0 7
13 Jawa Barat 1 25 26 26 0 26 0 0 26
14 Jawa Tengah 1 35 36 36 0 35 0 1 36
15 DI Yogyakarta 1 5 6 6 0 4 1 1 6
16 Jawa Timur 1 38 39 37 1 31 0 5 37
17 Bali 1 9 10 10 0 10 0 0 10
18 NTB 1 9 10 6 0 6 0 0 6
19 NTT 1 16 17 5 0 4 1 0 5
20 Kalimantan Barat 1 12 13 13 2 7 3 1 13
21 Kalimantan Selatan 1 13 14 12 1 8 1 2 12
22 Kalimantan Timur 1 14 15 12 0 0 11 1 12
23 Kalimantan Tengah 1 14 15 8 0 6 1 1 8

23
24 Sulawesi Selatan 1 23 24 20 0 19 1 0 20
25 Sulawesi Tengah 1 10 11 6 0 5 1 0 6
26 Sulawesi Tenggara 1 11 12 11 0 10 1 0 11
27 Sulawesi Utara 1 9 10 10 0 4 5 1 10
28 Sulawesi Barat 1 5 6 3 0 2 1 0 3
29 Gorontalo 1 5 6 6 0 6 0 0 6
30 Maluku 1 8 9 3 0 1 2 0 3
31 Maluku Utara 1 8 9 9 0 4 5 0 9
32 Papua 1 20 21 7 0 0 1 6 7
33 Irian Jaya Barat 1 9 10 3 0 2 1 0 3
Jumlah 33 437 470 339 4 269 47 19 339

WTP WDP TMP TW TOTAL

4 269 47 19 339
1% 79% 14% 19% 100%

24
LKPD

Gambar 1

25