A.

Kedudukan Hukum (Rechtspositie) Pemerintah

Kenyataan sehari-hari menunjukkan bahwa pemerintah di samping
melaksanakan aktivitas dalam bidang hukum publik, juga sering terlibat dalam
lapangan keperdataan. Dalam pergaulan hukum, pemerintah sering tampil
dengan “twee petten” dengan dua kepala, sebagai wakil dari jabatan (ambt)
yang tunduk pada hukum publik dan wakil dari badan hukum (rechspersoon)
yang tunduk pada hukum privat.
Dalam perspektif hukum publik, negara adalah organisasi jabatan.
Menurut Logemann (Dalam bentuk kenyataan sosialnya, negara adalah
organisasi yang berkenan dengan berbagai fungsi. Pengertian fungsi adalah
lingkungan kerja yang terperinci dalam hubungannya secara keseluruhan.
Fungsi-fungsi ini dinamakan jabatan. Negara adalah organisasi jabatan).
(Jabatan adalah suatu lembaga dengan lingkup pekerjaan sendiri yang dibentuk
untuk waktu lama dan kepadanya diberikan tugas dan wewenang). Menurut
Bagir Manan, Jabatan adalah lingkungan pekerjaan tetap yang berisi fungsi-
fungsi tertentu yang secara keseluruhan mencerminkan tujuan dan tata kerja
suatu organisasi. Jabatan itu bersifat tetap, sementara pemegang jabatan
(ambtsdrager) dapat berganti-ganti, sebagai contoh, jabatan presiden, wakil
presiden, menteri, gubernur dan lain-lain, relatif bersifat tetap, sementara
pemegang jabatan atau pejabatnya sudah berganti-ganti.
Hukum private dan bahan hukum publik. Menurut Chidir Ali, ada tiga
kriteria untuk menentukan status badan hukum publik yaitu (a) dilihat dari
pendirinya, badan hukum itu diadakan dengan konstruksi hukum publik yang
didirikan oleh penguasa dengan undang-undang atau peraturan-peraturan
lainnya : (b) lingkungan kerjanya, yaitu melaksanakan perbuatan-perbuatan
publik, (c) badan hukum itu diberi wewenang publik seperti membuat
keputusan, ketetapan atau peraturan yang mengikat umum.
1. Kedudukan Pemerintah dalam Hukum Publik
Indroharto menyebutkan bahwa lembaga-lembaga hukum publik
itu memiliki kedudukan yang mandiri dalam statusnya sebagai badan
hukum (perdata). Lembaga-lembaga hukum publik tersebut merupakan
badan hukum perdata dan melalui organ-organnya (Badan atau Jabatan
TUN) menurut peraturan perundang-undangan yang bersangkutan dapat
melakukan perbuatan/tindakan hukum perdata.
Meskipun organ atau jabatan pemerintahan dapat melakukan
perbuatan hukum perdata, mewakili badan hukum induknya, hal yang
terpenting dalam konteks hukum administrasi adalah mengetahui organ
atau jabatan pemerintahan dalam melakukan perbuatan hukum yang
bersifat publik. P. Nicolai dan kawan-kawan menyebutkan beberapa ciri
atau karakteristik yang terdapat pada jabatan atau organ pemerintahan yaitu
sebagai berikut.
− Organ pemerintahan menjalankan wewenang atas nama dan
tanggungjawab sendiri, yang dalam pengertian modern, diletakkan
sebagai pertanggungjawaban politik dan kepegawaian atau
tanggungjawab pemerintah sendiri di hadapan Hakim. Organ
pemerintah adalah pemikul kewajiban tanggungjawab.
− Pelaksanaan wewenang dalam rangka menjaga dan mempertahankan
norma hukum administrasi, organ pemerintahan dapat bertindak
sebagai pihak tergugat dalam proses peradilan, yaitu dalam hal ada
keberatan, banding, atau perlawanan.
− Di samping sebagai pihak tergugat, organ pemerintahan juga dapat
tampil menjadi pihak yang tidak puas, artinya sebagai penggugat.
− Pada prinsipnya organ pemerintahan tidak memiliki harta kekayaan
sendiri. Organ pemerintahan merupakan bagian (alat) dari badan
hukum menurut hukum privat dengan harta kekayaannya. Jabatan
bupati atau wali kota adalah organ-organ dari badan umum
“kabupaten”. Berdasarkan aturan hukum, badan hukum inilah yang
dapat memiliki harta kekayaan, bukan organ pemerintahannya. Oleh
karena itu, jika ada putusan hakim yang berupa denda atau uang paksa
(dwangsom) yang dibebankan kepada organ pemerintah atau hukuman
ganti kerugian dari kerusakan, kewajiban membayar dan ganti kerugian
itu dibebankan kepada hukum (sebagai pemegang harta kekayaan).
 Pihak yang menjalankan hak dan kewajiban yang didukung oleh
jabatan ialah pejabat. Jabatan adalah lingkungan pekerjaan tetap, sementara
pejabat dapat berganti-ganti.
Antara jabatan dengan pejabat memiliki hubungan yang erat,
namun di antara keduanya sebenarnya memiliki kedudukan hukum yang
berbeda atau terpisah dan diatur dengan hukum yang berbeda. Jabatan
diatur oleh hukum tata negara dan hukum administrasi, sedangkan pejabat
diatur dan tunduk pada hukum kepegawaian.
2. Macam-macam Jabatan Pemerintahan
Ruang lingkup kegiatan administrasi negara atau pemerintahan itu
sangat luas dan beragam. Keluasan dan keragaman kegiatan administrasi
negara ini sering sejalan dengan dinamika perkembangan masyarakat yang
menuntut pengaturan dan keterlibatan administrasi negara.
Berdasarkan kenyataan ini, Indroharto menyebutkan bahwa ukuran
untuk dapat disebut badan atau pejabat TUN merupakan fungsi yang
dilaksanakan, bukan nama sehari-hari, bukan pula kedudukan strukturalnya
dalam salah satu lingkungan kekuasaan dalam negara. Selanjutnya
Indroharto mengelompokkan organ pemerintahan atau tata usaha negara itu
diantaranya :
− Instansi-instansi resmi pemerintah yang berada di bawah presiden
sebagai kepala eksekutif.
− Instansi-instansi dalam lingkungan negara diluar lingkungan kekuasaan
eksekutif yang berdasarkan peraturan perundang-undangan
melaksanakan urusan pemerintahan.
− Badan-badan hukum perdata yang didirikan oleh pemerintah dengan
maksud untuk melaksanakan tugas-tugas pemerintahan.
− Instansi-instansi yang merupakan kerja sama antara pihak pemerintah
dengan pihak swasta yang melaksanakan tugas-tugas pemerintahan.
− Lembaga-lembaga hukum swasta yang berdasarkan peraturan
perundang-undangan dan sistem perizinan melaksanakan tugas
pemerintahan.
 Dalam literatur hukum administrasi, badan hukum keperdataan
dapat dikategorikan sebagai administrasi negara dengan syarat-syarat
sebagai berikut :
− Badan-badan itu dibentuk oleh organisasi publik.
− Badan-badan tersebut menjalankan fungsi pemerintahan
− Peraturan perundang-undangan secara tegas memberikan kewenangan
untuk menyelenggarakan urusan pemerintahan dan dalam kondisi
tertentu berwenang menerapkan sanksi administratif. H.D. Van Wijk
menyebutnya sebagai pihak swasta sebagai pemerintah (particuleren
als overheid).
3. Kedudukan Pemerintah dalam Hukum Privat
Badan hukum (rechtspersoon) adalah (kumpulan orang yaitu semua
yang didalam kehidupan masyarakat (dengan beberapa perkecualian)
sesuai dengan ketentuan undang-undang dapat bertindak sebagaimana
manusia, yang memiliki hak-hak dan kewenangan-kewenangan, seperti
kumpulan orang (dalam suatu badan hukum), perseroan terbatas,
perusahaan perkapalan, perhimpunan (sukarela) dan sebagainya.
Dalam kepustakaan hukum dikenal ada beberapa unsur dari badan
hukum yaitu :
− Perkumpulan orang (organisasi yang teratur)
− Dapat melakukan perbuatan hukum dalam hubungan-hubungan hukum.
− Adanya harta kekayaan yang terpisah
− Mempunyai kepentingan sendiri
− Mempunyai pengurus
− Mempunyai tujuan tertentu
− Mempunyai hak-hak dan kewajiban-kewajiban
− Dapat digugat atau menggugat di depan pengadilan
Bila berdasarkan hukum publik negara, provinsi dan kabupaten
adalah organisasi jabatan atau kumpulan dari organ-organ kenegaraan dan
pemerintahan, maka berdasarkan hukum perdata negara, provinsi dan
kabupaten adalah kumpulan dari badan-badan hukum yang tindakan
 hukumnya dijalankan oleh pemerintah.
Ketika pemerintah bertindak dalam lapangan keperdataan dan
tunduk pada peraturan hukum perdata, pemerintah bertindak sebagai wakil
dari badan hukum, bukan wakil dari jabatan. Sebagai wakil dari badan
hukum (rechtspersoon).
Keberadaan pemerintah yang secara teroritis memiliki dua fungsi,
yaitu sebagai wakil dari jabatan dan badan hukum, yang masing-masing
diatur dan tunduk pada hukum yang berbeda, hukum publik dan hukum
privat.

B. Kewenangan Pemerintah
1. Asas Legalitas dan Wewenang Pemerintah
a. Asas Legalitas (Legaliteitsbeginsel)
Asas legalitas merupakan salah satu prinsip utama yang
dijadikan sebagai dasar dalam setiap penyelenggaraan pemerintah dan
kenegaraan di setiap negara hukum terutama bagi negara-negara hukum
dalam sistem kontinental. Dengan kata lain, asas legalitas dalam gagasan
negara hukum liberal memiliki kedudukan sentral,atau sebagai suatu
fundamen dari negara hukum.
Asas legalitas berkaitan erat dengan gagasan demokrasi dan
gagasan negara hukum. Gagasan demokrasi menuntut setiap bentuk
undang-undang dan berbagai keptusan mendapatkan persetujuan dari
wakil rakyat dan sebanyak mungkin memerhatikan kepentingan rakyat.
Gagasan negara hukum menuntut agar penyelenggaraan urusan
kenegaraan dan pemerintahan harus didasarkan pada undang-undang dan
memberikan jaminan terhadap hak-hak dasar rakyat. Asas legalitas
menjadi dasar legitimasi tindakan pemerintahan dan jaminan
perlindungan dari hak-hak rakyat.
Penerapan asas legalitas, menurut Indroharto akan menunjang
berlakunya kepastian hukum dan kesamaan perlakuan. Kesamaan
perlakuan terjadi karena setiap orang yang berada dalam situasi seperti
 yang ditentukan dalam ketentuan undang-undang itu berhak dan
berkewajiban untuk berbuat seperti apa yang ditentukan dalam undang-
undang tersebut. Kepastian hukum akan terjadi karena suatu peraturan
dapat membuat semua tindakan yang akan dilakukan pemerintah itu
dapat diramalkan atau diperkirakan lebih dahulu (asas legalitas
dimaksudkan untuk memberikan jaminan kedudukan hukum warga
negara terhadap pemerintah).
b. Wewenang Pemerintahan
Kewenangan memiliki keduudkan penting dalam kajian hukum
tata negara dan hukum administrasi. Menurut Bagir Manan, wewenang
dalam bahsa hukum tidak sama dengan kekuasaan (macht). Kekuasaan
hanya menggambarkan hak untuk berbuat atau tidak berbuat. Dalam
hukum, wewenang sekaligus berarti hak dan kewajiban (rechten en
plichten).
Dalam negara hukum, wewenang pemerintahan itu berasa dari
peraturan perundang-undangan yang berlaku.
2. Sumber dan Cara Memperoleh Wewenang Pemerintahan
Secara teoritis, kewenangan yang bersumber dari peraturan
perundang-undangan tersebut diperoleh melalui tiga cara yaitu atribusi,
delegasi, dan mandat.
Dalam kajian Hukum Administrasi Negara, mengetahui sumber dan
cara memperoleh wewenang organ pemerintahan ini penting, karena
dengan pertanggungjawaban hukum (rechtelijke verantwording) dalam
penggunaan wewenang tersebut, seiring dengan salah satu prinsip dalam
negara hukum.

C. Tindakan Pemerintahan
1. Pengertian Tindakan Pemerintahan
Tindakan hukum adalah tindakan yang dimaksudkan untuk
menciptakan hak dan kewajiban. Tindakan hukum administrasi merupakan
suatu pernyataan kehendak yang muncul dari organ administrasi dalam
 keadaan khusus, dimaksudkan untuk menimbulkan akibat hukum dalam
bidang hukum administrasi. Rechtshandeling atau tindakan hukum
2. Unsur, Macam-macam dan Karakteristik Tindakan Hukum
Pemerintahan
a. Unsur-unsur Tindakan Hukum Pemerintahan
Unsur-unsur tindakan hukum pemerintahan sebagai berikut :
− Perbuatan itu dilakukan oleh aparat pemerintah dalam kedudukannya
sebagai penguasa maupun sebagai alat perlengkapan pemerintahan
(bestuursorganen) dengan prakarsa dan tanggungjawab sendiri.
− Perbuatan tersebut dilaksanakan dalam rangka menjalankan fungsi
pemerintahan.
− Perbuatan tersebut dimaksudkan sebagai sarana untuk menimbulkan
akibat hukum di bidang hukum administrasi.
− Perbuatan yang bersangkutan dilakukan dalam rangka pemeliharaan
kepentingan negara dan rakyat.
b. Macam-macam Tindakan Hukum Pemerintahan
Secara teorities, cara untuk menentukan apakah tindakan
pemerintahan itu diatur oleh hukum privat atau hukum publik adalah
dengan melihat kedudukan pemerintah dalam menjalankan tindakan
tersebut. Jika pemerintah bertindak dalam kualitasnya sebagai
pemerintah, hanya hukum publiklah yang berlaku. Jika pemerintah
bertindak tidak dalam kualitas pemerintah, hukum privatlah yang
berlaku.
c. Karakteristik Tindakan Hukum Pemerintahan
Tindakan hukum pemerintahan itu pada dasarnya bersifat
sepihak, pihak yang diserahi kewajiban untuk mengatur dan
menyelenggarakan kepentingan umum di mana dalam rangka
melaksanakan kewajiban ini kepada pemerintah diberikan wewenang
membuat peraturan perundang-undangan, kemudian dikenal adanya
tindakan hukum dua pihak atau lebih, ini hanya menyangkut mengenai
cara-cara merealisasikan tindakan hukum tersebut. Diatas disebutkan
bahwa tindakan hukum dua pihak diatur dengan peraturan bersama.
E. Utrecht menyebutkan beberapa cara pelaksanaan urusan
pemerintahan yaitu :
− Yang bertindak ialah administrasi negara sendiri
− Hubungan istimewa
− Konsesi atau berdasarkan izin
− Subsidi pemerintah
− Kekuasaan memerintah