Modul 3 KONSEP PENENTUAN PRIORITAS

“Priority is a function of context”

“The key is not to prioritize what's on your schedule, but to schedule your priorities”
-Stephen R. Covey-

Konsep Dasar Penentuan Prioritas (Priority Setting)

Ilmu ekonomi merupakan ilmu yang digunakan untuk memilih. Hal ini berdasarkan asumsi
bahwa terdapat keterbatasan sumber daya. Oleh karena itu, ilmu ini sangat diperlukan untuk
individu maupun organisasi dalam menentukan tujuan. Dengan menggunakan ilmu ekonomi,
individu atau organisasi dapat menentukan prioritas dari beberapa tujuan yang dimiliki.
Setiap organisasi umumnya memiliki pernyataan yang jelas mengenai prioritas program yang
diacu secara resmi dan diperbarui setiap jangka waktu tertentu. Prioritas tersebut menjadi
dasar pengambilan keputusan yang juga dipengaruhi oleh ketersediaan sumber daya. Akan
tetapi, dalam kenyataannya banyak organisasi yang baru menyadari bahwa mereka tidak
memiliki prioritas yang jelas hingga organisasi tersebut mengalami masalah dan krisis.
Penentuan prioritas merupakan proses mengidentifikasi aktivitas yang paling penting dalam
sebuah organisasi. Penentuan prioritas (priority setting) dikembangkan sebagai dasar
pembuatan keputusan. Penentuan prioritas perlu dikembangkan dengan memahami sumber-
sumber daya yang bermanfaat untuk mencapai hasil (outcomes) dan pengaruh (impact) yang
diharapkan. Ketersediaan sumber daya dapat menjadi faktor utama dalam penentuan
prioritas.
Prioritas disusun berdasarkan tingkat kebutuhan dan disesuaikan dengan visi, misi, dan
tujuan yang ingin dicapai. Pada umumnya, penyusunan prioritas akan memperhatikan
masalah-masalah dasar yang dihadapi maupun faktor-faktor yang menghambat tercapainya
suatu tujuan. Oleh karena itu, pemahaman terhadap akar permasalahan yang dihadapi
menjadi modal utama bagi pengambil keputusan, khususnya yang terkait dengan masalah
fundamental.
Selain itu, penyusunan prioritas suatu program perlu dibuat dengan bekal pemahaman
mengenai sumber daya yang dapat digunakan untuk mencapai hasil dan dampak yang
diinginkan. Sumber daya dapat diperoleh dari daerah, pelosok negara, nasional, atau bahkan
internasional. Ketersediaan atau keterbatasan sumber daya dapat menjadi faktor utama
dalam memilih prioritas program yang akan dikembangkan. Tanpa pemahaman mengenai
potensi dan kondisi sumber daya yang dimiliki, prioritas tidak akan dilakukan dengan tepat.
Efektifitas penentuan prioritas terkait erat dengan proses pengambilan keputusan. Dalam hal
ini, pengambilan keputusan harus mempertimbangkan tujuan organisasi, baik jangka pendek
maupun jangka panjang.

36
Manfaat Priority Setting
Penentuan prioritas dipandang penting karena beberapa alasan sebagai berikut.
- Agar tetap fokus pada hal-hal yang berada pada prioritas utama atau menuntun
perencanaan dan proses update program.
- Untuk mengawasi agar penggunaan sumber daya langka dapat lebih efektif.
- Untuk membangun komunikasi mengenai proyek/aktivitas antarstakeholder.
- Untuk menghubungkan antara kebijakan dan tujuan ekonomi sosial pemerintah.

Penyusunan Prioritas
Prioritas berfungsi untuk memudahkan pengambilan keputusan merupakan suatu proses
yang kompleks. Seseorang tidak dapat menggunakan satu pendekatan yang sesuai untuk
semua kebutuhan. Oleh karena itu, pihak yang bertanggung jawab dan terlibat dalam
penetapan prioritas perlu mengetahui beberapa pendekatan utama dan kendala-kendala
yang mungkin muncul dalam penetapan prioritas, sekaligus bagaimana cara untuk mengatasi
kendala tersebut.
Pendekatan yang tepat sangat dipengaruhi oleh beberapa faktor berikut (Duttweiler, 2004).
1. Seberapa eksplisit identifikasi prioritas dalam mempersiapkan rencana kerja (work plan)?
2. Sampai seberapa jauh prioritas yang telah disusun merepresentasikan prioritas
organisasi secara menyeluruh?
Prioritas organisasi mencakup prioritas proyek dan program? Seringkali penyusunan
prioritas hanya memperhatikan program internal dan mengabaikan prirotas
antarprogram.
3. Seberapa jauh setiap pihak mampu memahami dan menghargai proses yang telah
dilakukan untuk menetapkan prioritas?
4. Bagaimana kajian dan pembaruan (up date) prioritas?
5. Sampai seberapa jauh penerapan pendekatan rasional dalam penyusunan prioritas?
6. Apakah terdapat fokus pada kebutuhan masyarakat yang utama sebagai penentu kunci
dalam penyusunan prioritas?
Dalam menentukan prioritas, terdapat beberapa pertanyaan petunjuk (guidance question)
yang dapat digunakan, yaitu:
1. Apa prioritas utama berdasarkan pemikiran dan kebutuhan yang diidentifikasi selama
analisis situasi?
2. Apa yang kita ketahui mengenai prioritas-prioritas tersebut?
3. Apakah sumber daya tersedia dan dapat diakses untuk menjalankan prioritas tersebut?
4. Apakah ada orang, kelompok, atau organisasi lain yang lebih mampu melaksanakan
prirotas tersebut?
5. Siapa yang sudah atau sedang terlibat dalam pekerjaan berkaitan dengan prioritas
tersebut?
6. Siapa partner yang potensial?

37
Proses Penyusunan Prioritas yang Efektif
Karakter organisasi (struktur, budaya, dan sejarah) sangat berpengaruh terhadap
penyusunan prioritas. Selain itu, proses dokumentasi prioritas program dan kondisi pada saat
penyusunan prioritas juga akan mempengaruhi penyusunan prioritas yang efektif. Adapun
beberapa ciri proses penyusunan prioritas yang efektif adalah:
1. Mulai dari program yang dibutuhkan, bukan dari berapa jumlah dana yang dimiliki. Jadi
pertanyaan yang harus dijawab adalah “apa yang perlu kita lakukan” bukan “kegiatan
apa yang dapat kita biayai”
2. Mengkomunikasikan perlunya penetapan prioritas dan berfokus pada masa depan
organisasi
3. Klarifikasi peranan (role) dan aturan (rule)
4. Mulai dari apa yang telah ada dan sumber daya yang telah dimiliki
5. Mendorong kreatifitas
6. Mencari tahu apa yang sedang terjadi dan berkembang di masyarakat
7. Melibatkan sumber daya manusia dari luar/eksternal
8. Mengidentifikasi persetujuan (agreement) dan ketidaksetujuan (disagreement) mengenai
prioritas yang ditetapkan
9. Identifikasi program-program yang berkaitan dengan organisasi lain
10. Penggunaan kriteria yang kredibel dalam penentuan prioritas akhir
11. Memastikan bahwa organisasi secara formal mengadopsi penyataan prioritas yang telah
diputuskan
12. Diperlukan kompetensi sumber daya manusia (namun jangan sampai kompetensi
tersebut yang mengarahkan prioritas)
13. Adanya alokasi waktu yang cukup antara penyusunan prioritas dan penetapan prioritas
tersebut sehingga memungkinkan penyusunan skenario alternatif.
Berikut ini adalah beberapa metode praktis yang dapat membantu dalam penyusunan
prioritas yang diadaptasi dari Duttweiler (2004).

Matriks Keputusan (Decision Matrix)

Tujuan: Untuk membandingkan beberapa cara alternatif berdasarkan seperangkat standar
atau kriteria. Metode ini dapat digunakan untuk melakukan pemilihan di antara
beberapa alternatif yang mungkin memenuhi atau tidak memenuhi standar atau
kriteria dasar.
Proses: Buatlah tabel dengan jumlah baris sebanyak jumlah alternatif program ditambah 1
dan jumlah kolom sebanyak jumlah kriteria penilaian ditambah 1. Selanjutnya
jabarkan semua alternatif secara vertikal pada kolom paling kiri mulai dari baris
kedua dan kriteria penilaian secara horizontal pada baris pertama. Kemudian beri
penilaian terhadap setiap alternatif prioritas berdasarkan kriteria yang telah
ditetapkan. Kriteria tersebut sebaiknya diberi nilai, misalnya:
5: memenuhi kriteria dengan sangat baik
4: memenuhi kriteria dengan baik
3: memenuhi kriteria
2: kurang memenuhi kriteria

38
 1: tidak memenuhi kriteria
Pemilihan selanjutnya dilakukan berdasarkan nilai skor masing-masing alternatif
prioritas. Sangat mungkin terjadi bahwa setiap kriteria tidak sama penting dengan
kriteria lainnya. Hal ini dapat disesuaikan dengan pemberian bobot untuk setiap
kriteria yang digunakan.

Contoh penggunaan matriks keputusan

Badan Pendidikan dan Pelatihan (Diklat) Provinsi X merencanakan program
pelatihan untuk para widyaiswara. Terdapat beberapa topik yang diusulkan, antara
lain pelatihan tentang manajemen keuangan, pelatihan tentang administrasi
perkantoran, pelatihan komputer program MS. Office, dan pelatihan tentang
analisis data perekonomian.
Pelatihan tersebut tidak dapat dilakukan secara bersamaan. Selain karena
keterbatasan dana, Badan Diklat juga tidak memiliki sumber daya manusia yang
memadai untuk pelaksanaan keseluruhan pelatihan tersebut. Oleh karena itu,
Badan Diklat harus memilih topik-topik yang perlu dirioritaskan.
Pengambil keputusan di Badan Diklat dapet membuat matriks sebagai berikut.
Daftar kegiatan yang akan dilakukan ditulis pada kolom pertama. Selanjutnya,
pengambil kebijakan perlu memilih kriteria yang akan digunakan sebagai dasar
pengambilan keputusan.
Kriteria yang sering digunakan untuk menentukan prioritas, antara lain efektifitas
kegiatan, jumlah pihak yang terlibat, biaya yang dikeluarkan, dan ketersediaan
sumber daya.
Tabel 1
Contoh Penggunaan Matriks Keputusan
Kriteria/Bidang Ketersediaan Jumlah Pihak Biaya yang
Total
Program Sumber Daya yang Terlibat Dikeluarkan
Pelatihan Manajemen
4 3 2 9
Keuangan
Pelatihan Administrasi
5 5 2 12
Perkantoran
Pelatihan Komputer MS
5 4 5 14
Office
Pelatihan Analisis Data
3 4 3 10
Perekonomian.

Pada contoh kasus ini, pengambil keputusan dapat menilai tingkat kepentingan
masing-masing pilihan berdasarkan kriteria yang telah ditetapkan sebelumnya.
Pada kolom total, keseluruhan nilai yang diperoleh dijumlahkan secara horisontal.
Pilihan aktifitas yang memiliki nilai tertinggi merupakan pilihan yang perlu
dipertimbangkan untuk diprioritaskan.
Kasus dalam matriks di atas menunjukkan bahwa pelatihan yang perlu
diprioritaskan adalah pelatihan komputer MS. Office. Setelah pelatihan tersebut
dapat dilaksanakan, Badan Diklat dapat mengadakan pelatihan administrasi
perkantoran.

39
Perbandingan Berpasangan (Paired Comparison)
Tujuan: Untuk menentukan alternatif prioritas terbaik dan daftar alternatif secara berurutan
menurut tingkat kepentingan. Metode ini dapat digunakan untuk memilih di antara
berbagai alternatif yang telah memenuhi standar dan kriteria dasar.
Proses: Buatlah tabel dengan jumlah baris sebanyak jumlah alternatif program ditambah 1
dan kolom sebanyak jumlah alternatif program ditambah 2 seperti pada Tabel 1.
Buat daftar alternatif tersebut secara vertikal maupun horizontal. Selanjutnya
lakukan perbandingan secara berpasangan (setiap Program pada sisi vertikal
dibandingkan dengan masing-masing program pada sisi horizontal) dengan
memberi nilai. Sebagai contoh, kita dapat menentukan penilaian sebagai berikut.
5: Program pada sisi vertikal mutlak lebih penting dibandingkan program pada
sisi horizontal
4: Program pada sisi vertikal sangat lebih penting dibandingkan program pada
sisi horizontal
3: Program pada sisi vertikal lebih penting dibandingkan program pada sisi
horizontal
2: Program pada sisi vertikal sedikit lebih penting dibandingkan program pada sisi
horizontal
1: Program pada sisi vertikal sama penting dibandingkan program pada sisi
horizontal
Tabel 2
Perbandingan Berpasangan
Program Program Program Program Program
Program 1 2 3 4 5 Total
Program 1 xx xx xx xx xx
Program 2 xx xx xx xx xx
Program 3 xx xx xx xx xx
Program 4 xx xx xx xx xx
Program 5 xx xx xx xx xx

Selanjutnya, jumlahkan skor setiap program secara mendatar pada kolom Total.
Alternatif program dengan skor tertinggi akan menjadi prioritas terbaik atau
tertinggi, sedangkan program dengan skor yang rendah menjadi prioritas terakhir
atau terendah.
Model seperti ini menjadi dasar pengembangan berbagai metode penentuan
prioritas. Salah satu contohnya adalah Analytic Hierarchy Process yang akan
dibahas secara mendalam dalam Modul 5.

40
Garis Strategi (Strategy Grids)
Tujuan: Untuk melakukan pembedaaan di antara berbagai alternatif program yang memiliki
tingkat kepentingan dan urjensi yang berbeda. Terdapat beberapa format garis
strategi. Format paling awal adalah strategy grid McConkey yang kemudian
dikembangkan oleh Ohio Cooperative Extention Service menjadi “Getting Ahead
by Letting Go.”
Proses: Pertama-tama kita membuat kuadran strategi dengan sumbu dampak dan
kebutuhan. Aktivitas, proyek, dan program selanjutnya diletakkan ke dalam
kuadran yang sesuai. Adapun kriteria masing-masing kuadran dapat dilihat pada
Gambar 2.
Gambar 2
Getting Ahead by Letting Go
Sacred Cows Stars
Tingkat kebutuhan rendah, dampak Tingkat kebutuhan tinggi, dampak
Dampak Tinggi

tinggi
- Program/kegiatan yang diharapkan
- Susah untuk dieliminasi
- Redesain akan meningkatkan
kualitas
tinggi
- Program dibuthkan dan diinginkan
- Memberikan dampak yang penting
- Pemeliharaan dan peningkatan

Dogs Horizons
Tingkat kebutuhan rendah, dampak Tingkat kebutuhan tinggi, dampak
Dampak Rendah

rendah rendah
- Waktu yang digunakan dan - Dibutuhkan
dampaknya masih dipertanyakan
- Potensial untuk dieliminasi - Potensial untuk menjadi "Star"
- Persiapkan atau lupakan

Tingkat Kebutuhan Rendah Tingkat Kebutuhan Tinggi

Time Management Matrix

Stephen Covey me ngembangkan garis strategi menjadi “Put First Things First” dalam
bukunya yang berjudul “The Seven Habits of Highly Succesful People.” Covey membangun
sebuah matriks (Time Management Matrix) yang serupa dengan matriks di atas, Matriks
tersebut mengandung informasi mengenai karakteristik-karakteristik aktivitas dan
mengklasifikasikannya menjadi urjen dan tidak urjen, penting dan tidak penting sehingga
pemetaan setiap kuadran adalah sebagai berikut1.
Kuadran I: Kuadran ini disebut sebagai Quadrant of Necessity. Perlu fokus untuk
aktivitas pada kuadran ini, karena sifatnya urjen (time-sensitive) dan
penting. Beberapa contoh kegiatan pada kuadran ini adalah:
- pressing problem (crisis) urjen
- projek yang akan mendekati deadline.
Kuadran II: Kuadran ini disebut sebagai Quadrant Quality and Personal Leadership.
Kuadran ini untuk aktivitas yang penting, namun karena tidak terlalu urjen
maka tidak menempati prioritas utama. Untuk fokus pada aktivitas di kuadran
1
http://www.orgcoach.net/newsletter/june2002.html

41
 ini, maka Pemerintah Daerah harus proaktif. Beberapa contoh kegiatan pada
kuadran ini adalah:
- persiapan/perencanaan
- pencegahan
- latihan
- relationship-building
- rekreasi.
Semakin banyak waktu yang dialokasikan di Kuadran II, maka kualitas yang
diperoleh akan semakin meningkat. Jangan sampai meninggalkan kegiatan
di Kuadran ini karena kegiatan tersebut dapat saja tiba-tiba menjadi kegiatan
yang penting dan urjen (Kuadran I).
Kuadran III: Kegiatan yang berada pada kuadran ini adalah kegiatan yang tidak penting
namun urjen. Kuadran ini sering disebut sebagai Quadran of Deception
karena dapat menyebabkan orang menganggap kegiatan tersebut penting
(karena sifatnya urjen), padahal sebenarnya tidak penting. Pengecualian
dapat dilakukan apabila kegiatan tersebut penting bagi orang yang juga
penting bagi Anda. Anda juga dapat menganggap kegiatan tersebut penting
karena kegiatan tersebut terkait dengan hubungan baik.
Beberapa contoh kegiatan pada kuadran ini adalah:
- interupsi telepon yang tidak penting
- surat dan laporan yang tidak penting
- rapat yang tidak penting.
Kuadran IV: Kuadran ini mencakup kegiatan yang tidak penting dan tidak urjen dan
biasa disebut escape activities. Hal tersebut sering terjadi ketika level
tekanan pekerjaan cukup berat dan kemudian beberapa orang mencoba
‘melarikan diri’ dari situasi tersebut dan melakukan kegiatan-kegiatan yang
sebenarnya tidak akan memecahkan masalah. Tidak perlu membuang waktu
untuk kegiatan tersebut.
Gambar 3
Time Management Matrix
Quadran I Quadran II
Penting

Manage Fokus

Quadran III Quadran IV

Penting
Tidak

Avoid Avoid

Urjen Tidak Urjen

Sumber: diadaptasi dari http://www.orgcoach.net/newsletter/june2002.html.

42
 Model yang berbasis matriks seperti itu menjadi dasar pengembangan berbagai
metode penentuan prioritas. Contohnya adalah Tipologi Klassen dan Analisis Shift-
Share, yang masing-masing dibahas di Modul 4 dan Modul 8.

Multi-voting
Tujuan: pengambil keputusan dapat menjaring hal-hal atau tujuan organisasi yang perlu
diorioritaskan.
Proses: Pengambil keputusan dapat mengumpulkan beberapa orang yang diasumsikan
mampu mewakili aspirasi dari seluruh pihak. Orang-orang tersebut diminta untuk
menuliskan sebanyak mungkin daftar pilihan prioritas program. Hasil pilihan
tersebut disaring /diseleksi menjadi berjumlah setengah dari jumlah semula.
Pilihan yang tersaring kembali ditawarkan kepada pihak yang hadir untuk dipilih
kembali. Proses ini dapat diulangi sampai mendapatkan pilihan dengan jumlah
tertentu.
Proses ini dapat dipadukan dengan variasi lain. Dalam memberikan pilihan,
hendaknya pengambil keputusan memberikan kesempatan bagi yang hadir untuk
mengemukakan alasan terkait pilihannya tersebut.
Dalam melakukan proses ini, pengambil keputusan harus dapat menjamin bahwa
pihak yang hadir harus dapat mewakili aspirasi organisasi. Untuk organisasi
pemerintah, keputusan yang diambil juga perlu mempertimbangkan kepentingan
masyarakat luas. Selain itu, prioritas yang ditetapkan oleh organisasi pemerintahan
tidak dapat bertentangan dengan prioritas program yang ditetapkan oleh organisasi
pemerintah yang lebih tinggi secara struktural.

Kendala dalam Penyusunan Prioritas

Terdapat beberapa alasan mengapa organisasi pada umumnya mengalami kesulitan dalam
menetapkan prioritas. Menurut Drucker (1973), hal ini utamanya banyak terjadi dalam
organisasi yang bergerak di sektor publik, karena melibatkan kepentingan banyak pihak.
Bryson (1988) menyebutkan empat masalah utama yang menjadi hambatan dalam mencapai
perencanaan stratejik yang efektif. Keempatnya memiliki kaitan erat dengan penentuan
prioritas program. Keempat masalah itu adalah:
1. Human Problem; kesulitan untuk memusatkan perhatian personil kunci (key people)
terhadap masalah, keputusan, konflik, dan kebijakan utama. Tantangan yang dihadapi
untuk mengatasi masalah ini adalah bagaimana menentukan prioritas organisasi secara
imperatif dan meminta setiap individu untuk mengesampingkan kepentingan masing-
masing hingga kerangka yang lebih luas selesai disusun.
Untuk mengatasi human problem, beberapa hal yang harus dilakukan antara lain:
a. Mulailah dengan menciptakan konsensus mengenai apa yang akan dicapai melalui
penetapan prioritas. Mengapa kita melakukan hal tersebut dan apa manfaatnya?
b. Melibatkan para pengambil keputusan dalam menentukan proses dan kriteria
prioritas untuk memastikan rasionalitas dan kejelasan prioritas tersebut.
c. Mengidentifikasi kekuatan dari berbagai sudut berbeda.
d. Memberikan kesempatan bagi pihak lain untuk mencerna informasi yang diberikan
dan memberi masukan sehingga dapat dilakukan penyesuaian terhadap keputusan
yang akan diambil.

43
 e. Secara hati-hati mempekerjakan staf yang akan mengumpulkan dan
menginterpretasikan informasi. Sediakan pelatihan apabila diperlukan.
f. Memastikan bahwa setiap pihak yang terlibat dapat menjalankan peran mereka
secara berkesinambungan.
2. Process Problem; kesulitan dalam mengelola informasi dan ide dalam proses penentuan
prioritas.
Untuk mengatasi human problem, beberapa hal yang harus dilakukan antara lain:
a. Penentuan prioritas harus sangat spesifik untuk mengurangi multiinterpretasi
b. Adanya kewajiban dan tanggung jawab untuk mengekspresikan dan memberikan
sejumlah alternatif yang masuk akal
c. Informasi kunci harus disediakan sebelum penentuan keputusan
d. Hati-hati agar tidak membuang terlalu banyak waktu dalam melakukan analisis
maupun terlalu terburu-buru mengejar tenggat waktu
e. Secara aktif menciptakan suasana yang membantu orang untuk memiliki pandangan
luas dan memiliki paradigma masing-masing karena informasi eksternal mungkin
sangat berguna.
3. Structural Problem; kesulitan dalam mengelola sebagian atau keseluruhan hubungan
yang ada dalam organisasi. Tantangan yang harus dihadapi dalam mengatasi masalah
ini adalah bagaimana untuk menentukan prioritas sesuai dengan prioritas organisasi atau
asosiasi secara lebih luas. Hal ini merepresentasikan interpretasi konsisten terhadap visi
dan misi. Dengan demikian, suatu organisasi dapat melakukan penentuan prioritas
dengan sangat baik dalam lingkup program maupun antarprogram.
Untuk mengatasi human problem, beberapa hal yang harus dilakukan antara lain:
a. Menetapkan dan mengklarifikasi peranan setiap pihak sejak awal proses
b. Tetap fokus pada prioritas saat ini dan bukan prioritas masa lalu
c. Komunikasi terbuka inter- dan antarstaf dan pemimpin
d. Mengidentifikasi dan mengkomunikasikan manfaat yang dapat diperoleh apabila
suatu sistem dapat berjalan dengan baik
e. Mendorong terjalinnya hubungan yang harmonis selama proses perencanaan.
4. Institutional Problem; kesulitan dalam menerjemahkan prioritas ke dalam aksi atau
aktivitas yang riil.
a. Adanya komitmen dalam mengimplementasikan hal yang telah disepakati maupun
penyesuaian atau perubahan yang dilakukan
b. Perlu adanya proses pencocokan (fitting) antara pengetahuan dan keahlian dengan
tugas yang diberikan ke setiap individu
c. Implementasi program disesuaikan dengan kekuatan yang dimiliki
d. Rencana implementasi didefinisikan secara jelas
e. Prioritas dilengkapi dengan deskripsi posisi, alokasi waktu, rencana implementasi,
dan penghargaan terhadap presetasi kerja.

Prioritas Pembangunan dan Anggaran Nasional

Prioritas pembangunan tahunan disusun dengan beberapa pertimbangan sebagai berikut.
1. Memiliki dampak yang signifikan terhadap pencapaian sasaran-sasaran pembangunan
sesuai dengan tema pembangunan, terutama sasaran-sasaran yang terukur sehingga
langsung dapat dirasakan manfaatnya oleh masyarakat;

44
2. Penting dan mendesak untuk segera dilaksanakan;
3. Merupakan tugas pemerintah sebagai pelaku utama (sedapat mungkin dalam rentang
kendali pemerintah untuk mewujudkannya); dan
4. Realistis untuk dilaksanakan.
Adapun prioritas pembangunan nasional untuk tahun 2007 menurut PP Nomor 19 Tahun
2006 tentang Rencana Kerja Pemerintah Tahun 2007 adalah sebagai berikut.
1. Penanggulangan kemiskinan
Sasaran prioritas penanggulangan kemiskinan antara lain dapat dicapai pemerintah
daerah melalui program dan kegiatan pengembangan akses masyarakat miskin atas
pendidikan, kesehatan dan infrastruktur dasar, perlindungan sosial, penanganan
masalah kekurangan gizi dan kerawanan pangan, perluasan kesempatan berusaha.
2. Peningkatan kesempatan kerja, investasi dan ekspor
Sasaran prioritas peningkatan kesempatan kerja, investasi dan ekspor antara lain dapat
dicapai Pemerintah Daerah melalui program dan kegiatan penciptaan pasar tenaga kerja
yang lebih luas, perbaikan iklim investasi dan berusaha, peningkatan ekspor non migas,
perluasan negara tujuan dan produk ekspor, peningkatan intensitas pariwisata,
peningkatan produktivitas dan akses UKM kepada sumber daya produktif.
3. Revitalisasi pertanian dalam arti luas dan pembangunan perdesaan
Sasaran prioritas revitalisasi pertanian dalam arti luas dan pembangunan perdesaan
antara lain dapat dicapai pemerintah daerah melalui program dan kegiatan peningkatan
produksi dan produktifitas pangan dalam rangka meningkatkan ketersediaan pangan,
perbaikan sistem distribusi dan akses pangan, peningkatan konsumsi, diversifikasi dan
keamanan pangan, peningkatan sistem pendukung produksi pangan dan pertanian,
pengelolaan waduk, sungai, rawa dan pengendalian banjir, konservasi sungai, waduk
dan sumber-sumber air pengendalian banjir, pengamanan pantai, peningkatan
rehabilitasi hutan dan lahan, peningkatan kualitas pertumbuhan produksi pertanian,
perikanan dan kehutanan untuk peningkatan pendapatan dengan tetap memperhatikan
daya dukung lingkungan, pengembangan diserfikasi ekonomi dan infrastruktur
perdesaan dan pengembangan sumber daya alam sebagai sumber energi berkelanjutan
yang terbarukan.
4. Peningkatan aksesibilitas dan kualitas pendidikan dan kesehatan
Sasaran prioritas peningkatan aksesibilitas dan kualitas pendidikan dan kesehatan
antara lain dapat dicapai pemerintah daerah melalui program dan kegiatan percepatan
pemerataan, peningkatan aksesibilitas dan kualitas pendidikan dasar sembilan tahun;
peningkatan aksesibilitas, pemerataan, dan relevansi pendidikan menengah dan tinggi
yang berkualitas; peningkatan ketersediaan dan kualitas guru; penurunan buta aksara;
peningkatan aksesibilitas, pemerataan, keterjangkauan dan kualitas pelayanan
kesehatan terutama bagi masyarakat miskin; pencegahan dan pemberantasan penyakit
terutama penyakit menular dan wabah termasuk penanganan terpadu flu burung;
penanganan masalah gizi kurang dan gizi buruk pada ibu hamil, bayi dan anak balita;
dan peningkatan ketersediaan obat generik esensial, pengawasan obat, makanan dan
keamanan pangan.
5. Penegakan hukum dan HAM, pemberantasan korupsi, dan reformasi birokrasi
Sasaran prioritas penegakan hukum dan HAM, pemberantasan korupsi, dan reformasi
birokrasi antara lain dapat dicapai pemerintah daerah melalui program dan kegiatan
mendukung optimalisasi rencana aksi nasional di bidang pemberantasan korupsi,
pencegahan terjadinya kasus korupsi dan pelanggaran hak asasi manusia serta
meningkatkan sistem pengendalian internal bidang pengelolaan keuangan daerah,

45
 penataan kelembagaan pemerintah daerah, peningkatan profesionalisme sumber daya
aparatur daerah, peningkatan pelayanan melalui penataan sistem koneksi Nomor lnduk
kependudukan yang terintegrasi antara instansi yang terkait dengan perpajakan,
kepegawaian, catatan sipil dan pelayanan kependudukan lainnya, peningkatan
akuntabilitas institusi politik dan publik.
6. Penguatan kemampuan pertahanan, pemantapan keamanan dan ketertiban serta
penyelesaian konflik
Sasaran prioritas Penguatan kemampuan pertahanan, pemantapan keamanan dan
ketertiban serta penyelesaian konflik dapat dicapai pemerintah daerah antara lain melalui
program dan kegiatan peningkatan dan pemberantasan narkoba, penanggulangan dan
pencegahan tindakan terorisme, penyelesaian dan pencegahan konflik serta
penanggulangan dan pencegahan gangguan terhadap ketentraman dan ketertiban
masyarakat.
7. Mitigasi dan penanggulangan bencana
Sasaran prioritas mitigasi dan penanggulangan bencana antara lain dapat dicapai
pemerintah daerah melalui program dan kegiatan rehabilitasi penyelesaian kegiatan
rehabilitasi dan rekonstruksi pasca bencana khususnya di bidang perumahan,
pemukiman, pendidikan, kesehatan dan perluasan lapangan kerja bagi korban bencana,
penguatan kelembagaan pencegahan dan penanggulangan bencana, pencegahan dan
pengurangan resiko bencana, dan peningkatan kesiapsiagaan masyarakat dalam
menghadapi bencana.
8. Percepatan pembangunan infrastruktur
Sasaran prioritas percepatan pembangunan infrastruktur antara lain dapat dicapai
pemerintah daerah melalui program dan kegiatan peningkatan pelayanan infrastruktur
sumber daya air, transportasi, ketenagalistrikan, perumahan pada kawasan kumuh dan
pemukiman, pengembangan sistem pelayanan persampahan, peningkatan peran
infrastruktur dalam mendukung daya saing sektor peningkatan investasi swasta dalam
bidang infrastruktur serta telekomunikasi.
9. Pembangunan daerah perbatasan dan wilayah terisolir
Sasaran prioritas pembangunan daerah perbatasan dan wilayah terisolir antara lain
dapat dicapai pemerintah daerah melalui program dan kegiatan penegasan dan
penataan batas wilayah administrasi daerah dan batas negara di darat dan laut termasuk
di sekitar pulau-pulau kecil terluar, penataan ruang dan pengelolaan sumber daya alam
dan lingkungan hidup wilayah perbatasan dan pulau-pulau kecil terluar, pengembangan
sarana dan prasarana ekonomi di daerah terisolir, peningkatan sarana dan prasarana
pelayanan sosial dasar di daerah terisolir.
Sehubungan dengan hal tersebut, prioritas pembangunan nasional tahun 2007 dapat dicapai
dengan melakukan sinkronisasi program dan kegiatan pemerintah dengan kebijakan
Pemerintah daerah yang diformulasikan dalam rancangan Kebijakan Umum APBD; Prioritas
dan Plafon Anggaran Sementara yang dibahas dan disepakati bersama antara pemerintah
daerah dengan DPRD sebagai landasan penyusunan Rancangan Peraturan Daerah tentang
APBD.
Dalam kerangka kinerja pemerintah, penentuan prioritas yang baik menentukan keberhasilan
pembangunan. Hal ini mengingat adanya keterbatasan sumber pembiayaan pemerintah.
Selain itu, disamping perlu dilakukan prioritas kegiatan/program, pemerintah juga perlu
menetapkan prioritas dalam proses penganggaran.
Prioritas anggaran yang dilakukan oleh pemerintah pada intinya digunakan untuk memenuhi
kebutuhan dasar masyarakat. Dalam menentukan prioritas, dibutuhkan keterlibatan
masyarakat sehingga anggaran yang dialokasikan benar-benar ditujukan untuk

46
kesejahteraan masyarakat dalam kehidupan sehari-hari (pendidikan, kesehatan, dan
kebutuhan dasar lainnya). Adanya prioritas anggaran seharusnya dapat mengurangi korupsi,
mengendalikan utang, dan memenuhi tuntutan hak asasi manusia (fasilitas bagi kalangan
cacat, kesehatan perempuan, dan pelayanan anak).
Terdapat beberapa faktor yang perlu dipertimbangkan oleh pemerintah dalam membuat
prioritas anggaran. Faktor tersebut meliputi (Shultz, 2004):
a. Menyederhanakan dan mensosialisasikan informasi anggaran;
b. Mengidentifikasi dan menetapkan prioritas;
c. Mempengaruhi kebijakan-kebijakan pendapatan;
d. Mengidentifkasi tren dan memberikan proyeksi-proyeksi;
e. Mempelajari praktik terbaik; dan
f. Mempertimbangkan pendapatan dan pengeluaran.
Penentuan anggaran tentunya terpengaruh oleh faktor politik. Dengan adanya komitmen
politik yang efektif dan efisien dapat mendukung penggunaan anggaran yang juga efektif dan
efisien. Penggunaan anggaran yang tepat dan sesuai kepentingan masyarakat dapat
diketahui dengan adanya standar-standar dan indikator kinerja untuk menilai efektivitas
pelayanan, pembukuan keuangan yang memungkinkan diketahuinya satuan biaya, dan
adanya survai-survai kepuasan konsumen.
Penganggaran dan pengawasan anggaran yang rasional dan transparan dapat
meningkatkan kinerja pelayanan kepada masyarakat. Dengan demikian pemerintah perlu
mengetahui dan diberi informasi mengenai biaya dan jenis pelayanan yang diberikan oleh
lembaga-lembaga yang bergerak di bidang jasa pelayanan umum. Untuk memastikan bahwa
anggaran digunakan secara tepat dan efisien perlu digunakan teknik manajemen modern
yang berada sampai pada tingkat keluruhan/desa.
Anggaran yang dipersiapkan disertai dengan aturan mengenai tujuan layanan jasa, kuantitas,
kualitas, dan ketepatan waktu yang harus dipenuhi. Pengalokasian anggaran selayaknya
didukung dengan adanya kebijakan yang bertujuan untuk mencapai kesejahteraan
masyarakat, khususnya masyarakat miskin. Adapun yang termasuk dalam prasyarat
kebijakan yang berpihak pada masyarakat miskin atau pro-poor policy adalah(Stiglizt):
1. Paket kebijakan makro ekonomi yang berpihak pada masyarakat miskin (pro-poor
growth)
2. Penerapan sistem kepemerintahan yang baik (good governance) dalam bidang politik
dan ekonomi
3. Iklim investasi yang kondusif (keamanan, kemudahan, kepastian hukum)
4. Pengelolaan aset negara dan sumberdaya alam untuk kemakmuran rakyat
5. Pembangunan sumberdaya manusia
6. Peningkatan perlindungan sosial (jaminan hidup, pendidikan dan kesehatan)
7. Pembangunan perdesaan
8. Penguatan kapital sosial

Beberapa Contoh Prioritas Pembangunan di Berbagai Negara

Salah satu contoh kebijakan prioritas anggaran yang pro-poor adalah seperti yang diterapkan
di Kosta Rika. Pemerintah Kosta Rika memberikan prioritas anggaran yang besar untuk

47
bidang pendidikan, sehingga mampu menerapkan sistem pendidikan gratis hingga tingkat
Sekolah Menegah Umum (SMU). Sementara itu, Inggris memberikan subsidi untuk petani
dalam rangka penyediaan pangan dengan harga yang relatif murah.
Kalau kita mempelajari perkembangan negara-negara maju yang pada masa kini telah
menikmati kemakmurannya meskipun tidak memiliki sumber daya alam, mereka memulai
pembangunannya melalui pendidikan meskipun pada saat itu keadaannya melarat. Beberapa
contoh negara tersebut adalah Jepang, Korea Selatan, Thailand, Malaysia, dan Vietnam.
Mereka menganggarkan proporsi anggaran pendidikan dalam jumlah yang signifikan
sehingga pendidikan dapat berlangsung dengan baik. Saat ini anggaran pendidikan di
Indonesia baru sebesar 1,3 persen dari GNP, jumlah yang sangat kecil apabila dibandingkan
dengan negara lain seperti Malaysia 5,2 persen, Thailand 4,1 persen, dan Vietnam 2,7
persen.2 Secara khusus, Kementerian Pendidikan di Malaysia memperoleh anggaran yang
besar dari total pengeluaran pemerintah. Bahkan, tahun 2003, departemen ini menerima 27
persen dari total pengeluaran pemerintah.3

Prioritas Pembangunan Sektor Pelayanan Publik

Sementara itu, struktur anggaran di Indonesia di Indonesia, baik pusat maupun daerah,
masih memberikan prioritas yang besar untuk belanja rutin seperti belanja pegawai dan
kegiatan operasional kantor. Di sisi lain, anggaran pembangunan sangat terbatas. Bidang-
bidang yang memiliki multiplier effect jangka panjang seperti bidang kesehatan dan
pendidikan pun belum memperoleh prioritas yang signifikan.
Kondisi perekonomian, geografis, politik dan sosial budaya suatu daerah berpengaruh
terhadap prioritas pembangunan dan juga pembiayaan prioritas tersebut. Prioritas tersebut
juga sangat dipengaruhi oleh visi dan misi daerah masing-masing.
Transfer sumber pembiayaan dari Pemerintah Pusat kepada Pemerintah Daerah
dimaksudkan untuk meningkatkan efektivitas dan efisiensi pelayanan publik. Adapun tiga
pelayanan publik utama yang dimaksud adalah di bidang pendidikan, kesehatan, dan
infrastruktur.
1. Pendidikan
Pendidikan mutlak diperlukan dan menjadi perhatian/prioritas pembangunan sebagai
upaya pembinaan, pengembangan dan peningkatan sumberdaya manusia (SDM). Hal ini
terutama karena peranan bidang pendidikan dalam rangka membangun daerah, baik
secara langsung maupun tidak langsung dan menjadi prasyarat bagi keberhasilan
pembangunan daerah.
Pemerintah sudah cukup serius menangani permasalahan pendidikan di Tanah Air. Hal
ini antara lain ditandai semakin tingginya anggaran pendidikan dalam APBN. Anggaran
pendidikan pada APBN 2005 sudah mencapai Rp82 triliun. Sementara pada APBN 2006
naik drastis menjadi Rp125,029 triliun atau 19,3 persen dari total APBN.4
Sejumlah daerah tingkat kabupaten/kota telah bergerak lebih maju dengan
menempatkan pendidikan sebagai prioritas utama dalam program pemerintahan.
Sejumlah daerah bahkan telah memulai program wajib belajar 12 tahun, menjamin
semua anak usia sekolah mendapat kesempatan bersekolah, mengalokasikan dananya
untuk menambah kesejahteraan dan pendidikan guru, sampai menyediakan
perpustakaan untuk sekolah dan masyarakat umum.

2
http://www.pikiran-rakyat.com/cetak/2006/052006/02/0901.htm
3
http://www.lpem.org/item.php?id=77&type=2
4
http://www.hukumonline.com/detail.asp?id=14348&cl=Berita

48
 Beberapa contoh daerah yang telah memiliki komitmen dalam bidang pendidikan adalah
Kabupaten Tanah Datar (Sumatera Barat), Kota Yogyakarta dan Kabupaten Bantul
(Daerah Istimewa Yogyakarta), dan Kabupaten Jembrana (Bali). Bahkan, Kabupaten
Jembrana mengeluarkan alokasi anggaran untuk sekolah sebesar Rp 4,2 miliar untuk
membebaskan sekolah negeri dari semua bentuk pungutan.5
2. Kesehatan
Rencana Pembangunan Jangka Panjang Nasional (RPJPN) 2005-2025 belum
memprioritaskan bidang kesehatan. Aspek kesehatan hanya dimasukkan dalam
penjelasan indikator peningkatan sumber daya manusia. Rencana Pembangunan Jangka
Panjang Kesehatan (RPJPK) masih berfokus pada peran Departemen Kesehatan dan
belum membangkitkan peran pemerintah daerah.6
Pada RPJPN, bidang kesehatan berada di urutan keenam, di bawah sektor pelayanan
umum, pendidikan, ekonomi, pertahanan ketertiban dan keamanan. Adapun anggaran
kesehatan dalam APBN 2006 mencapai Rp11,45 triliun. Jumlah ini meningkat dari
alokasi tahun 2005 yang hanya Rp7,7 triliun. Dilihat dari standar World Health
Organization (WHO), dana sektor kesehatan dalam APBN masih jauh di bawah standar
karena hanya sekitar 3 persen dari Gross Domestic Bruto (GDP). Standar WHO untuk
sebuah negara dengan kondisi layanan kesehatan yang baik minimal adalah 15 persen
dari GDP.7 Dibandingkan alokasi untuk bidang pendidikan, belanja sektor kesehatan
dalam APBN 2006 relatif kecil, yaitu hanya sekitar 6,7 persen dari total anggaran.
3. Infrastruktur
Prasarana dan sarana infrastruktur merupakan salah faktor penyebab utama dari
ketertinggalan dan kemiskinan. Oleh karena itu, pembangunan bidang ini memiliki peran
besar dalam upaya pengentasan kemiskinan. Sebagai contoh, beberapa daerah dengan
tingkat kesulitan medan atau geografis yang relatif tinggi perlu memberikan prioritas
untuk pembangunan sarana dan prasarana transportasi untuk membuka keterisolasian
daerah.
Pembangunan di bidang infrastruktur melingkupi pembangunan infrastruktur transportasi
(darat, laut, dan udara), infrastruktur irigasi, infrastruktur air minum dan irigasi,
infrastruktur telematika, infrastruktur ketenagalistrikan, dan infrastruktur pengangkutan
minyak dan gas bumi.8 Adapun kebutuhan pembiayaan infrastruktur selama periode
2005-2009 diperkirakan mencapai US$145 miliar. Akan tetapi, APBN hanya dapat
menanggung beban tersebut sebesar 17 persen, atau US$25 miliar. Kekurangan
tersebut diusahakan agar dapat tertutupi oleh donor dan partisipasi pihak swasta melalui
program Infrastructure Summit.

5
http://www.sampoernafoundation.org/content/view/313/48/lang,id/
6
http://www.gizi.net/cgi-bin/berita/fullnews.cgi?newsid1138602993,79366,
7
http://www.tempointeraktif.com/hg/nasional/2005/09/11/brk,20050911-66433,id.html
8
http://www.kkppi.go.id/baru/info.php?mode=baca&catinfo_id=1&info_id=4&lang=id&t=Lingkup%20Infrastruktur

49
Referensi Utama
Bryson, J.M.,1988, Strategic Planning for Public and Nonprofit Organizations. Sage Publ.
Drucker, P.F. 1973. Management: Tasks, Responsibilities, Practices, Harper and Row, Publ.
Dutwelier, Michael W., 2004, “Priority Setting Resources: Selected background Information
and Techniques,” Cornel Cooperative Extention, Cornel University, Ithaca, New York.
http://staff.cce.cornell.edu/administration/program/documents/priority_setting_tools.pdf.
http://www.hukumonline.com/detail.asp?id=14348&cl=Berita
http://www.lpem.org/item.php?id=77&type=2
http://www.orgcoach.net/newsletter/june2002.html
http://www.pikiran-rakyat.com/cetak/2005/0405/14/0104.htm
http://www.pikiran-rakyat.com/cetak/2006/052006/02/0901.htm
http://www.sampoernafoundation.org/content/view/313/48/lang,id/
http://www.tempointeraktif.com/hg/nasional/2005/09/11/brk,20050911-66433,id.html

50