Pilar Demokrasi

Hukum Tata Negara dan Pilar-Pilar Demokrasi
Hukum Tata Negara dan

Pilar-Pilar Demokrasi
Serpihan Pemikiran Hukum,

Media dan HAM
Prof. Dr. Jimly Asshiddiqie, S.H.
Serpihan Pemikiran Hukum, Media dan HAM

Hukum Tata Negara dan Pilar-Pilar Demokrasi Hukum Tata Negara dan Pilar-Pilar Demokrasi
Hukum Tata Negara dan

Pilar-Pilar Demokrasi
Serpihan Pemikiran Hukum,
Media dan HAM
Editor:
Zainal A.M. Husein
Konstitusi Press (KONpress) merupakan penerbitan yang dibentuk

untuk mempublikasikan karya-karya tulis di bidang hukum dan konstitusi dengan
tujuan ikut aktif membangun kesadaran dan perilaku
sadar dan taat hukum dan konstitusi.
Serpihan Pemikiran Hukum, Media dan HAM Serpihan Pemikiran Hukum, Media dan HAM
ii iii
Prof. Dr. Jimly Asshiddiqie, S.H. Prof. Dr. Jimly Asshiddiqie, S.H.
Hukum Tata Negara

dan Pilar-pilar Demokrasi
Perpustakaan Nasional RI Dari Penerbit

Data Katalog Dalam Terbitan (KDT)
(Cetakan Pertama)
Hukum tata negara
dan pilar-pilar DEMOKRASI,
Serpihan Pemikiran Hukum, Media dan
HAM, Penulis: Jimly Asshiddiqie
Editor: Zainal A.M. Husein–Jakarta:
Juli 2005, xx + 285 hlm;
14 x 21 cm
1. Hukum Tata Negara 2. Hukum
S
alah satu perkembangan menarik di tanah air akhir-akhir
ISBN 979-99139-0-x ini yang patut disyukuri adalah perbincangan mengenai
hukum tata negara dan konstitusi makin mendapat perha
Hak Cipta dilindungi oleh Undang-undang tian berbagai kalangan. Hukum tata negara dan konstitusi tidak
All right reserved lagi diasosiasikan dengan sesuatu yang jumud, stagnan, atau tak
berkembang seperti yang sering dilekatkan pada masa sebelum-
Hak Cipta @ Konstitusi Press, 2005
nya. kedua hal itu telah berkembang secara dinamis beberapa
Cetakan Pertama, Januari 2005
Cetakan Kedua, Juli 2005 tahun terakhir ini seiring dengan terjadinya reformasi di bidang
politik dan hukum yang menedai dimulainya era reformasi, ter-
Rancang sampul/setting layout: abiarsya masuk dengan dilakukannya perubahan terhadap UUD 1945.
Indeks: Iman Sujudi Salah satu tanda dinamika hukum tata negara dan kon-
stitusi tersebut, berbagai pemikiran seputar hukum tata negara
dan konstitusi yang juga terkait dengan soal demokrasi dan hak
asasi manusia dilontarkan demikian gencar oleh berbagai pakar
dan akademisi dan menjadi bahan pembahasan yang serius dan
Penerbit:
Konstitusi Press mendalam di ruang publik oleh berbagai kalangan lainnya.
Jakarta Salah satu pakar/akademisi yang juga terlibat secara in-
tens dalam pemikiran seputar hukum tata negara dan konstitusi
iv
yang dikaitkan dengan masalah demokrasi dan hak asasi manusia

adalah Prof. Dr. Jimly Assiddiqie, S.H. yang kni menjabat Ketua
Mahkamah Konstitusi Republik Indonesia. ia mengemukakan
serangkaian pemikiran dan gagasan penting dan berharga serta
visioner mengenai hal itu dalam berbagai kesempatan. Berbagai
pemikiran dan gagasannya itu sedikit banyaknya turut mewarnai
dan mempengaruhi perumusan dan perumusan dan putusan
ketatanegaraan.
Dari Penerbit
Agar pembaca dapat mendapatkan pemahaman secara
(Cetakan Kedua)
lebih utuh mengenai pemikiran dan gagasan Prof. Dr. Jimly As-
siddiqie, S.H. di bidang hukum tata negara dan konstitusi serta
demokrasi dan hak asasi manusia, maka dengan senang hati
Penerbit Konstitusi Press menerbitkannya. Semoga buku ini dapat
lebih mendorong pemahaman di berbagai kalangan mengenai ma-
salah-masalah ketatanegaraan dalam kaitannya dengan hukum,
demokrasi, dan hak asasi manusia.
Selamat membaca
T
ak ada kata yang patut diungkapkan kecuali ucapan terima
Jakarta, 22 Desember 2004 kasih yang mendalam atas apresiasi yang tinggi dari ma-
syarakat pembaca terhadap buku karya Prof. Dr. Jimly As-
shiddiqie, S.H. ini, karena dalam waktu yang relatif singkat buku
tersebut telah habis terjual. Untuk memenuhi permintaan yang
terus mengalir dari berbagai kalangan, dengan rasa syukur, kami
kembali mencetak buku tersebut.
Cetakan kedua buku ini sengaja berbeda dari cetakan
pertama. Perbedaan tersebut terletak pada beberapa perbaikan
redaksional dan ukurannya yang lebih besar. Perubahan ini di-
lakukan agar pembaca dapat lebih mudah memahami gagasan
yang disajikan.
Kami mengucapkan terima kasih kepada Prof. Jimly yang
telah mempercayakan penerbitan bukunya kepada kami dan atas
catatan-catatan perbaikan yang diberikan untuk cetakan kedua.
Penerbit juga mengucapkan terima kasih kepada Sdr. Zainal A.M.
Husein selaku editor buku ini. Kepada Sdr. Ali Zawawi yang telah
me-lay out dan merancang cover, kami ucapkan terima kasih.
vi vii
Juga kepada Sdr. Budi H. Wibowo dan Erry Satria Pamungkas

yang telah membantu penerbitan buku ini.
Semoga hadirnya buku ini untuk kedua kalinya dapat
memberi manfaat bagi kemajuan dan perkembangan hukum dan
tata negara di Indonesia. De wet moet blijven worden bevestigd
zodat de rechtvaardigheid wordt ontvangen (hukum harus terus
ditegakkan agar keadilan didapat). Selamat membaca!
Jakarta, Juli 2005

Sebuah Catatan
M
engapa seseorang menulis? Jawaban yang diluncurkan
pasti tidaklah seragam. R.A. Kartini dalam surat-surat ke-
pada kawan-kawannya, menuliskan bahwa menulis adalah
proses bekerja untuk keabadian. Semacam verbal valent
scripta manent. Tapi seperti tadi, alasannya tidaklah tunggal dan
seragam. Ignas Kleden (2001) percaya bahwa menulis merupakan
tata-cara untuk mengumumkan dan menyuarakan pendapat dan
apa yang diinginkan oleh penulisnya. Baginya, penulis adalah
penulis dan bukan juru bicara sekelompok orang apalagi juru
bicara zamannya.
Jika pada akhirnya pertanyaan ini ditujukan pada saya,
maka saya pun mempunyai referensi banyak untuk menjawab,
seperti cara R.A Kartini menjawab, ataupun Ignas Kleden men-
jawab. Namun disamping alasan-alasan itu, saya juga memiliki
alasan spesifik. Saya menulis, karena saya ingin menatap jejak
pemikiran dihadapan spasio-temporal. Ruang, waktu, tempat dan
kesempatan dapat mengubah jejak pemikiran seseorang dan itu
adalah hal yang wajar. Kalau mau melihat contoh, seperti distingsi
viii ix
antara Marx ‘muda’ dan Marx ‘tua’. Perspektifnya berubah men- Sdr. Zainal A.M. Husein yang tekun menyiapkan naskah ini lalu
giringi pembentukan kesadaran dan kejiwaan. Alasan ilmiahnya menyunting dan juga mengedit-nya, saya sangat berterima kasih.
juga ada, yakni secara metodologi penulisan ilmiah. Setiap pe- Secara tidak langsung, ia telah membantu saya untuk menatap
nyebutan nama seseorang yang dikutip pendapatnya, maka tahun kembali jejak pikiran dan pandangan saya melalui buku ini.
kesadarannya juga harus dituliskan. Mengapa? Karena boleh jadi Penghargaan sejenis juga harus saya alamatkan kepada Penerbit
kesadaran dan pengetahuan berubah seiring perubahan banyak Konstitusi Press yang dikelola oleh Koperasi Karyawan Mahkamah
hal dalam diri maupun luar diri kita. Konstitusi Republik Indonesia. Kedua pihak ini telah bekerja keras
Buku ini dibentuk dari jejak pemikiran saya dalam bentuk untuk lahirnya buku ini dan bukan berarti mereka juga harus
makalah yang terserak dipelbagai seminar, diskusi, ceramah dan dibebankan kekurangan buku ini. Sebagai jejak pemikiran, maka
kegiatan keilmiahan lainnya antara tahun 2000 hingga 2002. kekurangan buku ini juga sepenuhnya menjadi milik saya.
Karena bentuknya sebagai kumpulan makalah, maka memang
perlu diberikan beberapa catatan. Setidaknya, ada 3, yakni; Per- Wallahu a’lam bishshawab.
tama, makalah pada sebuah kegiatan ilmiah merupakan respon
terhadap momentum tertentu dengan ruang eksploratif yang
kurang lapang dan waktu diskusi yang juga terbatas. Karenanya, Jakarta, 10 Desember 2004
jangan terlalu berharap untuk menemukan pandangan komper-
hensif terhadap masalah pada makalah tersebut. Lebih tepat jika Prof. Dr. Jimly Ashshiddiqie, S.H.
dikatakan beberapa serpihan pemikiran yang terserak, kemudian
dikumpulkan.
Kedua, karena kumpulan tulisan, maka boleh jadi ada be-
berapa tulisan yang sudah tidak tepat konteksnya. Ada beberapa
tulisan yang sudah kehilangan ketepatan momentumnya. Hal
ini tentu saja tidak bisa dihindari. Namun paling tidak, selain
mendapatkan beberapa wacana dari makalah tersebut, juga dapat
tergambarkan bagaimana suasana yang melatari momentum
dengan makalah tersebut.
Ketiga, kumpulan makalah ini merupakan refleksi pan-
dangan saya pribadi. Mungkin saja sudah ada yang berubah dan
sudah tidak sama lagi seiring pergeseran waktu dan kesadaran
baru yang saya miliki dan temukan. Tapi setiap makalah dalam
buku ini akan mencantumkan waktunya secara tepat, sehingga
pergeseran pendapat itu dapat tercatat dengan tepat secara lebih
kronologis.
Terakhir, saya ingin mengucapkan terima kasih kepada be-
berapa pihak yang ikut membantu membidani buku ini. Kepada
xi
Pengantar Editor
A
dalah Robert Dahl dalam salah satu karya klasik namun
cukup monumental, Polyarchy, (1971:1-3), menuliskan
delapan jaminan konstitusional yang menjadi syarat perlu
untuk demokrasi, yakni; Pertama, adanya kebebasan untuk
membentuk dan mengikuti organisasi; Kedua, adanya kebebasan
berekspresi; Ketiga, adanya hak memberikan suara; Keempat,
adanya eligibilitas untuk menduduki jabatan publik; Kelima, ad-
anya hak para pemimpin politik untuk berkompetisi secara sehat
merebut dukungan dan suara; Keenam, adanya tersedianya sum-
ber-sumber informasi alternatif; Ketujuh, adanya pemilu yang
bebas dan adil; dan Kedelapan, adanya institusi-institusi untuk
menjadikan kebijakan pemerintah tergantung pada suara-suara
(pemilih, rakyat) dan ekspresi pilihan (politik) lainnya.
Namun, kedelapan elemen tersebut hanyalah merupakan
syarat perlu, dan belumlah syarat cukup. Seperti yang dikutip
Sukidi (2004), Profesor ilmu politik dan pemerintahan di Uni-
versitas Columbia, Alfred Stephan dan Juan J. Linz termasuk dua
dari sekian pakar politik yang menilai bahwa delapan institusional
xii xiii
model Dahl memang penting, tapi tidak cukup untuk kondisi itu bertujuan untuk menjamin martabat setiap manusia. Arti
demokrasi. Dikatakan tidak cukup, menurut Stephan dan Linz, yang kedua adalah hak-hak menurut hukum yang dibuat sesuai
karena demokrasi juga mensyaratkan konstitusi yang demokratis, dengan proses pembentukan hukum dari masyarakat itu sendiri,
yang menghormati kebebasan dan memberikan proteksi terhadap baik secara nasional maupun internasional. Dasar dari hak-hak
hak-hak minoritas. ini adalah persetujuan dari yang diperintah, yaitu persetujuan
Meski wacana tidak berhenti di situ, namun setidaknya dari dari para warga yang tunduk pada hak-hak itu dan tidak hanya
sekian banyak item prasyarat demokrasi, ada 2 hal pokok yang tata tertib alamiah yang merupakan dasar dari arti yang pertama
menjadi syarat dan unsur penting bagi negara demokrasi, yakni itu. Secara simpel, hak asasi manusia merupakan hak yang ia
konstitusi yang demokratis dan penghargaan terhadap hak-hak miliki karena ia adalah manusia, sedangkan hak warganegara
azasi manusia dan hak-hak warganegara. Pertama, konstitusi merupakan yang dianugerahi kepada warganegara. Keduanya
yang demokratis. Kebutuhan ini menjadi maha penting, karena punya daerah singgung yang cukup besar karenanya seringkali
posisinya yang sangat urgen. Dalam pandangan William G. An- keduanya dicantumkan ke dalam konstitusi dan kemudian men-
drews (1966), ia mencatatkan bahwa; “The constitution imposes jadi hak konstitusional. Misalnya saja, hak untuk memperoleh
restraints on government as a function of constitutionalism; informasi. Setiap manusia dan setiap warganegara memiliki hak
but it also legitimizes the power of the government. It is the untuk memperoleh informasi yang benar. Karenanya, tatacara
documentary instrument for the transfer of authority from the pemberian informasi yang benar itulah yang juga menjadi unsur
residual holders – the people under democracy, the king under pembicaraan ketika membicarakan tentang hak memperoleh
monarchy – to the organs of State power”. Konstitusi di satu informasi.
pihak; menentukan pembatasan terhadap kekuasaan sebagai
satu fungsi konstitusionalisme, tetapi di pihak lain; memberikan 
legitimasi terhadap kekuasaan pemerintahan; juga berfungsi se- Buku yang dibentuk melalui kumpulan makalah ini men-
bagai instrumen untuk mengalihkan kewenangan dari pemegang coba menakar bagaimana sudut pandang seorang pakar hukum
kekuasaan asal (baik rakyat dalam sistem demokrasi atau Raja tatanegara dalam melihat posisi dan peta tersebut. Ketika peta
dalam sistem Monarki) kepada organ-organ kekuasaan negara. gambaran hukum tatanegara, media dan HAM itu terlihat oleh
Arti-nya, konstitusi sebagai unsur pokok yang sangat berperan seorang ‘begawan’ tatanegara, ia kemudian merespon dalam ben-
dalam penyelenggaraan pemerintahan dan kenegaraan. Karena tuk butir-butir pemikiran dan terkumpul dalam makalah bahwa
posisi sentra inilah maka konstitusi tersebut haruslah bersifat pilar-pilar demokrasi dapat ditegakkan seiring dengan penegakan
demokratis. hukum, dan secara resiprokal, penegakan hukum yang baik akan
Kedua, penghargaan terhadap hak-hak azasi manusia mendorong ke arah negara demokratis.
dan hak-hak warganegara. Frans Magnis (2002) mengutip salah Untuk masalah hukum, tatanegara dan tata pemerintahan
seorang pemikir Barat, Leah Levin yang mengatakan bahwa kon- (Bab I), ia berpandangan secara apik. Ia membagi secara dikoto-
sep hak-hak azasi manusia mempunyai dua pengertian dasar. Yang mis dinamika empat pengertian hukum dalam pola ‘state’ dan
pertama, ialah hak-hak yang tidak dapat dipisahkan dan dicabut ‘society’:
karena dia adalah manusia. Hak-hak ini merupakan hak-hak
moral yang berasal dari kemanusiaan setiap insan dan hak-hak “....hukum disini dapat dibatasi pada 4 kelompok pengertian
hukum, sebagai berikut; Pertama, Hukum yang dibuat oleh in-
xiv xv
stitusi kenegaraan, dapat kita sebut Hukum Negara (The State’s 
Law). Misalnya Undang-Undang, Yurisprudensi, dan sebagainya;
Kedua, Hukum yang dibuat oleh dan dalam dinamika kehidupan Yang akan menjadi pertanyaan paling mendasar adalah
masyarakat atau yang berkembang dalam kesadaran hukum
dan budaya hukum masyarakat, seperti misalnya Hukum Adat mengapa sekian serpihan pemikiran itu harus dibukukan? Menu-
(The People’s Law); Ketiga, Hukum yang dibuat dan terbentuk rut saya, karena buku ini dapat menceritakan banyak sisi dari
sebagai bagian dari perkembangan pemikiran di dunia ilmu seorang ahli dan pemikir hukum yang berfikir. Ia berfikir tentang
hukum, biasanya disebut doktrin (The Professor’s Law). Misalnya bagaimana sudut pandang hukum, bagaimana merespon sebuah
teori hukum fiqh mazhab Syafii yang diberlakukan sebagai hukum
perkembangan dan juga abstraksi dari kegundahan hati. Selain
bagi ummat Islam di Indonesia; Keempat, Hukum yang berkem
bang dalam praktek dunia usaha dan melibatkan peranan para itu, buku ini adalah bersifat reflektif. Buku ini dapat diposisikan
profesional di bidang hukum, dapat kita sebut hukum praktek sebagai cermin. Pada cermin anda memandang wajah sekarang,
(The Professional’s Law). Misalnya perkembangan praktek hukum mengingat bagaimana wajah anda dulunya dan menentukan
kontrak perdagangan dan pengaturan mengenai ‘venture capital’ bagaimana nantinya anda akan berpenampilan. Melalui buku ini,
yang berkembang dalam praktek di kalangan konsultan hukum,
serta lembaga arbitrase dalam transaksi bisnis. Jika kita ingin
pandanglah wajah hukum Indonesia kini, ingatlah wajah hukum
membedakan keempat kelompok hukum di atas dalam dinamika Indonesia dulunya, dan tentukan bagaimana sebaiknya wajah
hubungan yang bersifat dikotomis antara ‘state’ dan ‘society’ hukum nantinya.
(meskipun banyak ahli yang tidak menyukai pendekatan dikoto-
mis ini), kita dapat pula membaginya menjadi 2, yaitu kelompok
Editor
hukum negara (state) dan kelompok hukum masyarakat (society).
Yang terakhir meliputi pengertian hukum rakyat (people’s law), Zainal A.M. Husein
hukum praktek (professional’s law), dan hukum para ahli hukum
(professor’s law) yang diuraikan di atas.”
Dari pembagian tersebutlah kemudian ia mengkonstruk

proses dari masing-masing kelompok hukum tersebut. Sedangkan
selebihnya, ia berfikir sebagai professor law, dengan memberikan
‘postulat-postulat’ hukum terhadap sistem dan pola kekuasaan
legislatif maupun eksekutif. Selain itu, juga memberikan beberapa
catatannya terhadap konstitusi negara ini (pasca Perubahan
Pertama dan Kedua UUD 1945), lalu memberikan gambaran
konstitusi politik dan konstitusi ekonomi dalam studi hukum
tatanegara. Dari situlah ia berangkat untuk melakukan pemikiran
lainnya, yakni pemikiran hukum, media dan teknologi informasi
(Bab II), pemikiran tentang HAM dan kewarganegaraan (Bab
III) dan tentang demokrasi dan rekonsiliasi menuju Indonesia
baru (Bab IV).
xvi xvii
Daftar Isi
Dari Penerbit (Cetakan Pertama) . .............................................. v

Dari Penerbit (Cetakan Kedua) ................................................. vii
Sebuah Catatan.............................................................................ix
Pengantar Editor........................................................................xiii
Daftar Isi.....................................................................................xix
Bab I
Serpihan Pemikiran Hukum
Tata negara dan Otonomi Daerah.................... 1
— Pembentukan dan Pembuatan Hukum.................................3

— Menuju Struktur Parlemen Dua Kamar.............................. 16
— Pergeseran-Pergeseran Kekuasaan Legislatif
dan Eksekutif....................................................................... 30
— Telaah Kritis mengenai Perubahan Pertama
dan Kedua UUUD 1945........................................................72
— Presidensialisme Versus Parlementarisme.......................108
— Kewenangan Menteri untuk Mengatur............................. 118
— Konstitusi Politik dan Konstitusi Ekonomi dalam
Studi Hukum Tata Negara.................................................123
xviii xix
Bab II
Serpihan Pemikiran Hukum, Media
dan Teknologi Informasi................................. 143
— Perkembangan Teknologi Informasi dan

Implikasinya terhadap Hukum dan Pemerintahan.......... 145
— Masa Depan Hukum di Era Teknologi Informasi:
Kebutuhan untuk Komputerisasi Sistem Informasi
Administrasi Kenegaraan dan Pemerintahan...................162
— Kebutuhan Hukum untuk Pengaturan dan
Pengendalian Dinamika Perkembangan Telematika........ 192
Bab III
Serpihan Pemikiran Tentang Individu,
HAM dan Kewarganegaraan........................... 207
— Dimensi Konseptual dan Prosedural Pemajuan

Hak Asasi Manusia Dewasa Ini........................................ 209
— Warga Negara & Kewarganegaraan
Republik Indonesia........................................................... 229
Bab IV
Serpihan Pemikiran Demokrasi dan
Rekonsiliasi Menuju Indonesia Baru ..........239
— Demokrasi Dan Nomokrasi:

Prasyarat Menuju Indonesia Baru.....................................241
— Rekonsiliasi Nasional........................................................ 248
Sumber Tulisan.........................................................................267
Daftar Pustaka.......................................................................... 269
Indeks........................................................................................275
Biodata Penulis ........................................................................ 283
..................................................................................................

xx
Bab I
Serpihan Pemikiran
Hukum Tata negara dan
Otonomi Daerah


PEMBENTUKAN
DAN PEMBUATAN HUKUM
H
ukum dalam arti luas meliputi keseluruhan aturan normatif
yang mengatur dan menjadi pedoman perilaku dalam ke-
hidupan bermasyarakat dan bernegara dengan didukung
oleh sistem sanksi tertentu terhadap setiap penyimpangan
terhadapnya. Bentuk-bentuk aturan normatif seperti itu tumbuh
sendiri dalam pergaulan hidup bermasyarakat dan bernegara
ataupun sengaja dibuat menurut prosedur-prosedur yang diten
tukan dalam sistem organisasi kekuasaan dalam masyarakat
yang bersangkutan. Makin maju dan kompleks kehidupan suatu
masyarakat, makin berkembang pula tuntutan keteraturan dalam
pola-pola perilaku dalam kehidupan masyarakat itu. Kebutuhan
akan keteraturan ini kemudian melahirkan sistem keorganisa-
sian yang makin berkembang menjadi semacam organizational
imperative. Makin maju suatu masyarakat, makin berkembang
pula kecenderungan masyarakatnya untuk mengikatkan diri

dalam sistem keorganisasian yang teratur. Dalam sistem pengorga dua, yaitu kelompok hukum negara (state) dan kelompok hukum
nisasian yang teratur itu pada gilirannya tercipta pula mekanisme masyarakat (society). Yang terakhir meliputi pengertian hukum
yang tersendiri berkenaan dengan proses pembuatan hukum, rakyat (people’s law), hukum praktek (professional’s law), dan hu-
penerapan hukum, dan peradilan terhadap penyimpangan-penyim kum para ahli hukum (professor’s law) yang diuraikan di atas.
pangan hukum dalam masyarakat yang makin terorganisasi itu.
Dengan demikian, bukan saja di setiap masyarakat selalu ada Institusi Pembuat Hukum
hukum seperti yang dikatakan oleh Cicero, akan tetapi juga bahwa Keempat kelompok jenis hukum tersebut di atas mempunyai
setiap tahapan perkembangan masyarakat yang makin kompleks logikanya sendiri-sendiri, baik dalam proses pembentukan atau
dan maju akan menyebabkan kompleksitas perkembangan hukum pembuatannya, pelaksanaan atau penerapannya, maupun pember
juga makin meningkat, baik dari segi kuantitas maupun dari segi lakuannya dalam proses peradilan. Institusi-institusi yang terlibat
kualitasnya. dalam proses pembentukan atau pembuatan keempat kelompok
Oleh karena itu, untuk membatasi pembahasan, maka apa hukum, berbeda-beda satu sama lain. Dalam kelompok hukum
yang kita artikan sebagai hukum disini dapat dibatasi pada empat negara, ada tiga lembaga yang biasanya terlibat, yaitu pemerintah
kelompok pengertian hukum, sebagai berikut; Pertama, Hukum (birokrasi), parlemen, dan pengadilan. Dalam kelompok hukum
yang dibuat oleh institusi kenegaraan, dapat kita sebut Hukum rakyat (the people’s law), warga masyarakat sendiri yang terlibat
Negara (The State’s Law). Misalnya Undang-Undang, Yurispru dalam proses pembuatan atau pembentukan norma hukum itu
densi, dan sebagainya; Kedua, Hukum yang dibuat oleh dan sesuai dengan urutan-urutan proses pembudayaan nilai dan
dalam dinamika kehidupan masyarakat atau yang berkembang norma hukum serta pelembagaannya menjadi institusi sosial.
dalam kesadaran hukum dan budaya hukum masyarakat, sep- Dalam kelompok ‘professional’s law’, institusi pembuat hukum
erti misalnya Hukum Adat (The People’s Law); Ketiga, Hukum itu adalah para subjek hukum sendiri, baik perorangan maupun
yang dibuat dan terbentuk sebagai bagian dari perkembangan badan hukum yang terlibat dalam traksaksi hukum. Sedangkan
pemikiran di dunia ilmu hukum, biasanya disebut doktrin (The dalam kelompok para ahli hukum, institusi yang terlibat biasanya
Professor’s Law). Misalnya teori hukum fiqh mazhab Syafii yang adalah kalangan perguruan tinggi hukum (the professor’s law).
diberlakukan sebagai hukum bagi ummat Islam di Indonesia;
Keempat, Hukum yang berkembang dalam praktek dunia usaha 1. Institusi Negara
dan melibatkan peranan para professional di bidang hukum, Institusi Negara yang biasa terlibat dalam pembuatan hukum
dapat kita sebut hukum praktek (The Professional’s Law). Mis- ada tiga, yaitu pemerintah, parlemen, dan pengadilan.
alnya perkembangan praktek hukum kontrak perdagangan dan
pengaturan mengenai ‘venture capital’ yang berkembang dalam a. Pemerintah
praktek di kalangan konsultan hukum, serta lembaga arbitrase Pemerintah pada pokoknya merupakan produsen hukum
dalam transaksi bisnis. terbesar di sepanjang sejarah. Alasannya sederhana: Pertama,
Jika kita ingin membedakan keempat kelompok hukum di Pemerintah menguasai informasi yang paling banyak dan memiliki
atas dalam dinamika hubungan yang bersifat dikotomis antara akses paling luas dan paling besar untuk memperoleh informasi
state dan society (meskipun banyak ahli yang tidak menyukai yang dibutuhkan dalam proses pembuatan hukum. Kedua, Pemer-
pendekatan dikotomis ini), kita dapat pula membaginya menjadi intah jugalah yang paling tahu mengapa, untuk siapa, berapa,

kapan, di mana, dan bagaimana hukum itu akan dibuat. Ketiga, pleks. Apalagi dalam perkembangan praktek selama abad ke-20,
dalam organisasi Pemerintah pulalah keahlian dan tenaga ahli terlihat adanya gejala yang menunjukkan bahwa fungsi legislatif
paling banyak terkumpul yang memungkinkan proses pembuatan parlemen itu sebenarnya tidak lebih penting dibandingkan fungsi
hukum itu dapat dengan mudah dikerjakan. Kenyataan ini men- pengawasan. Karena itu, perlu pula dipikirkan bahwa di masa
gakibatkan peran pemerintah menjadi sentral, dan ini bisa juga depan, tugas utama parlemen itu akan dituntut lebih menekankan
menimbulkan ekses, yaitu organisasi pemerintah menjadi sangat fungsi pengawasan daripada fungsi legislatif.
berkuasa di atas fungsi-fungsi organisasi di luar pemerintahan.
Untuk menghindari pemusatan kekuasaan di tangan or- c. Pengadilan
ganisasi pemerintah, muncul ide untuk mengadakan pemisahan Dalam sistem “civil law”, peran pemerintah dan parlemen
kekuasaan (separation of power, misalnya dari Montesquieu) sangat dominan dalam pembuatan hukum, tetapi dalam sistem
dan pembagian kekuasaan (division of power). Munculnya ide- “common law” (“judge-made law”) yang mengutamakan “case
ide konstitusionalisme, gagasan negara hukum (Rechtsstaat dan study” di dunia pendidikan, justru pengadilanlah yang lebih domi-
the Rule of Law) pada dasarnya berusaha membatasi kekuasaan nan pengaruhnya. Tetapi dewasa ini, ada kecenderungan kuat di
pemerintah supaya tidak terlalu dominan. Namun demikian, lingkungan negara-negara yang menganut sistem ‘judge-made
paling jauh adalah bentuk-bentuk hukum tertentu saja, misalnya law’ ini untuk memberi peran lebih besar pada Undang-Undang
hukum yang berbentuk Undang-Undang, yang harus dikontrol seperti dalam sistem “civil law”. Sebaliknya di lingkungan “civil
oleh parlemen atau dibuat oleh parlemen. Sedangkan bentuk- law” ada pula keinginan untuk memperbesar peran pengadilan
bentuk hukum yang lebih rendah, tetap dibuat dan diproduksi sebagai institusi pembentuk hukum (gejala konvergensi antar
oleh organisasi pemerintah. sistem hukum).
Dalam sistem “civil law” seperti di Eropa dan Indonesia,
b. Parlemen putusan pengadilan juga diakui sebagai sumber hukum, yaitu
Sesuai semangat teori pemisahan kekuasaan, orang mem- disebut yurisprudensi. Akan tetapi, peranannya selama ini bersi-
bayangkan bahwa fungsi legislatif dari kekuasaan suatu negara fat sekunder, tidak seperti di lingkungan negara yang menganut
dapat dikaitkan dengan lembaga parlemen. Padahal sebenarnya sistem “judge-made law”. Tetapi, di masa depan, atas pengaruh
yang dimaksud fungsi legislatif itu hanyalah menyangkut kegiatan sistem hukum Anglo-Amerika di dunia Internasional, maka
pembuatan hukum dalam salah satu bentuknya saja, yaitu misal- apresiasi terhadap sistem ‘‘judge-made law” (common law) ini
nya yang berbentuk UUD dan UU. Sedangkan untuk tingkat yang meningkat pula di lingkungan negara-negara dengan sistem “civil
lebih rendah, tidak dibuat oleh lembaga parlemen. Selebihnya law”. Apalagi, kita mengetahui bahwa peranan Amerika Serikat
parlemen hanya berfungsi sebagai pengawas saja bukan sebagai dalam “global market economy” maupun dalam sistem demo
produsen. krasi global terus meningkat. Lagi pula hampir semua negara
Bahkan akhir-akhir ini dan apalagi untuk masa depan, perlu tetangga Indonesia, seperti Malaysia, Singapura, Brunei Darus-
dipertanya-kan sejauhmana fungsi legislatif itu dapat diperta salam, Philipina, Australia, Selandia Baru, Papua Nugini, Korea
hankan sebagai fungsi utama parlemen. Karena kehidupan ber Selatan, Taiwan, dan Jepang semuanya mengatur sistem ‘common
kembang sangat cepat, makin rumit, dan kompleks, tugas-tugas law’. Dengan demikian, sistem hukum yang dianut Indonesia
hukum dan pemerintahan juga terus berkembang makin kom- di kawasan Asia Pasifik ini relatif sangat langka, padahal dalam

pergaulan ekonomi regional bangsa Indonesia harus berhubung c. Lembaga Riset Hukum dan Perguruan Tinggi
an erat dengan bangsa-bangsa di sekitar kawasan ini. Karena itu, Lembaga riset hukum dan perguruan tinggi hukum melalui
ada kebutuhan bahwa di masa mendatang, peranan hakim dan tokoh-tokoh ilmuwan hukum dapat pula berkembang pemikiran
lembaga pengadilan dalam membentuk hukum Indonesia perlu hukum tertentu yang karena otoritasnya dapat saja diikuti secara
terus ditingkatkan. luas di kalangan ilmuwan dan membangun suatu paradigma pe-
mikiran hukum tertentu ataupun aliran pemikiran hukum terten
2. Institusi Masyarakat tu. Aliran dan paradigma pemikiran seperti ini pada gilirannya
Seperti dikemukakan di atas, hukum masyarakat meliputi dapat menciptakan suatu kesadaran hukum tertentu mengenai
hukum rakyat dan hukum yang berkembang dalam praktek serta sesuatu masalah, sehingga berkembang menjadi doktrin yang
hukum yang dikembangkan di dunia akademisi hukum. dapat dijadikan sumber hukum bagi para hakim dalam mengambil
keputusan.
a. Institusi Masyarakat Adat
Dalam setiap masyarakat selalu ada ikatan-ikatan hukum Proses Pembuatan Hukum
mengatur komunitas kehidupan bersama di bawah kepemimpinan Bagaimanakah hukum itu sendiri terbentuk? Berdasarkan
tertentu secara terorganisasi. Komunitas hidup seperti ini dapat apa yang diuraikan di atas, masing-masing kelompok pengertian
disebut sebagai suatu komunitas atau masyarakat hukum bagaikan hukum tersebut di atas mempunyai cara-caranya tersendiri untuk
suatu organisme tersendiri. Ikatan-ikatan norma pengatur itu terbentuk. Dalam sistem hukum Indonesia berdasarkan UUD
sendiri bersifat dinamis, tetapi fungsi utamanya adalah untuk pen- 1945, proses pembentukan hukum tersebut di atas dapat diuraikan
gendalian terhadap dinamika perilaku kolektif dalam masyarakat sebagai berikut.
bersangkutan. Organisme masyarakat demikian ini dapat disebut
sebagai masyarakat hukum adat yang dengan mekanisme kepe- 1. Pembentukan Hukum Perundang-Undangan
mimpinan adat yang disepekati bersama, norma-norma hukum Dalam sistem hukum nasional Indonesia berdasarkan
adat dibentuk bersama. UUD 1945, hukum perundangan-undangan meliputi UUD, TAP
MPR, UU, PP, Keppres, Keputusan Menteri, Keputusan Kepala
b. Institusi Hukum dalam Praktek LPND, dan Keputusan Direktur Jenderal dan seterusnya. UUD,
Baik subjek hukum perorangan maupun badan-badan hu- dan TAP MPR ditetapkan oleh MPR, sedangkan UU dibentuk
kum yang hidup dalam lalu lintas hukum, juga dapat berperan oleh Presiden dengan persetujuan DPR. Sementara itu, Perpu
sebagai pembentuk hukum dalam praktek. Misalnya, sesuai asas ditetapkan oleh Presiden, tetapi dalam satu tahun harus sudah
kebebasan berkontrak dalam KUHPerdata, para pihak yang ter- dimintakan persetujuan DPR. Jika disetujui Perpu meningkat
libat dalam transaksi bisnis dapat membuat kontrak yang tidak statusnya menjadi UU, dan jika ditolak oleh DPR, maka Perpu itu
harus didasarkan atas ketentuan hukum (prae legem), meskipun harus dicabut dan tidak dapat lagi diajukan ke DPR dalam masa
hal itu tidak boleh bertentangan dengan hukum yang sudah ada persidangan berikutnya.
(contra legem). Kategori hukum yang dibentuk menurut jenis ini PP ditetapkan sendiri oleh Pemerintah tanpa harus di-
dapat disebut sebagai hukum sukarela atau voluntary law. setujui DPR. PP biasanya dibuat atas perintah UU atau untuk
melaksanakan suatu UU. Karena itu, PP tidak bisa berdiri sendiri

tanpa pendelegasian materiil dari UU yang sudah ada lebih dahulu. telah mendapatkan kekuatan hukum yang tetap. Putusan hakim
Sedangkan Keputusan Presiden, dibentuk sendiri oleh Presiden yang demikian dapat dijadikan sandaran bagi hakim berikutnya
tanpa perlu dikaitkan dengan pendelegasian materiil dari UU. dalam menyelesaikan kasus-kasus hukum sejenis di kemudian
Artinya, materi yang dimuat dalam Keppres dapat sepenuhnya hari dengan mempertimbangkan fakta-fakta baru, baik karena
bersifat mandiri dalam rangka kewenangan Presiden, baik sebagai perbedaan ruang dan waktu maupun karena perbedaan subjek
Kepala Negara maupun Kepala Pemerintahan. Keputusan Presiden hukum yang terlibat. Asas-asas dan prinsip-prinsip hukum yang
dapat saja dibuat untuk melaksanakan perintah UUD, perintah dapat ditemukan dalam kasus-kasus yang diselesaikan dapat
GBHN, perintah UU, ataupun perintah PP. Di bawah Keppres, diambil menjadi dasar hukum untuk memutuskan perkara yang
ada Keputusan Menteri, Keputusan Kepala LPND, dan Keputu- dihadapi. Para hakim dituntut bertindak aktif dan proaktif dalam
san Direktur Jenderal yang semuanya bersifat operasional dalam menafsirkan asas-asas dan prinsip-prinsip hukum yang terkan-
rangka pelaksanaan tugas Menteri menurut bidang tugasnya dung dalam keputusan-keputusan terdahulu, baik oleh hakim
masing-masing. yang bersangkutan ataupun hakim-hakim lain di tempat yang ber
Di tingkat daerah, ada pula Peraturan Daerah Tingkat I, beda. Dinamika peranan hakim demikian itu dengan sendirinya
Peraturan Daerah Tingkat II, Keputusan Gubernur, Keputusan membangun tradisi tersendiri dengan memberlakukan putusan
Bupati, Keputusan Walikota, dan sebagainya. Ketentuan mengenai hakim sebagai hukum yang dari waktu ke waktu terus berkembang.
pembuatan hukum di tingkat daerah ini, seyogyanya juga mengi- Tradisi inilah yang kemudian dikenal dengan “judge-made law”
kuti pola di tingkat pusat. Misalnya, Peraturan Daerah dibuat oleh (hukum buatan hakim) atau sekedar pemberlakuan “yurispru
Gubernur dengan persetujuan DPRD. Tetapi DPRD sendiri dapat densi” sebagai sumber hukum menurut tradisi “civil law”.
pula berinisiatif mengajukan Rancangan Perda seperti hak inisiatif
DPR Pusat untuk mengajukan RUU tertentu kepada Pemerintah. 3. Pembentukan Hukum Adat
Akan tetapi, karena restrukturisasi pemerintahan daerah dalam Hukum adat terbentuk melalui proses pelembagaan nilai-
rangka kebijaksanaan desentralisasi dan otonomi daerah di masa nilai dan proses pengulangan perilaku dalam kesadaran kolektif
yang akan datang, ketentuan mengenai pembuatan hukum seperti warga masyarakat menjadi norma yang dilengkapi dengan sistem
ini masih harus disesuaikan dengan perkembangan pelaksanaan sanksi. Secara sederhana, dapat digambarkan bahwa proses ter-
kebijaksanaan desentralisasi itu nantinya. Misalnya, jika nantinya bentuknya suatu norma hukum dimulai dengan adanya perbuatan
DPRD tingkat I (provinsi) ditiadakan, dan DPRD hanya ada di individu yang diulang-ulang menjadi kebiasaan pribadi (individual
tingkat II, maka otomatis ketentuan mengenai Peraturan Daerah habbit). Perbuatan pribadi itu lama kelamaan diikuti orang lain
itu hanya akan ada di tingkat II, sedangkan produk-produk hukum secara berulang-ulang pula (social habbit). Makin banyak peserta
di tingkat propinsi yang dikeluarkan oleh Gubernur yang hanya yang terlibat dalam proses pengulangan dan peniruan itu, makin
akan berperan sebagai Kepala Wilayah, masih perlu dipikirkan terbentuk suatu kebiasaan kolektif atau biasa dinamakan adat
baik bentuknya maupun otoritas kedudukannya sebagai produk istiadat (custom). Kriteria yang mudah untuk mengenali suatu ke-
hukum di tingkat provinsi. biasaan kolektif (social habbit) berkembang menjadi adat istiadat
(custom) adalah mulai diperkenalkannya unsur sanksi terhadap
2. Pembentukan Hukum Yurisprudensi penyelewenangan atau penyimpangan terhadap kebiasaan kolektif
Yurisprudensi terbentuk atas dasar keputusan hakim yang itu. Terhadap orang yang tidak mengikuti kebiasaan kolektif itu,
10 11
biasanya dikenakan sanksi sosial pula, misalnya, dianggap aneh 4. Pembentukan Hukum “Volunter”
ataupun lebih keras lagi mulai dicerca karena dianggap menyim- Hukum volunter dalam perkembangan praktek dalam
pang (deviant behavior). masyarakat biasa tumbuh sendiri dalam dinamika kehidupan
Selama sistem sanksi yang dikenakan itu masih bersifat bermasyarakat sebagaimana yang berkembang dalam lingkungan
sosial, maka derajat sanksinya masih bersifat moral, yaitu setiap masyarakat adat seperti tersebut di atas. Bedanya hanyalah bahwa
penyimpangan dianggap tidak baik, kurang atau tidak sopan, dalam sistem yang berkembang dalam praktek transaksi hukum
dan sebagainya. Tetapi, jika sistem sanksi itu makin lama makin disini, terlibat berbagai logika hukum yang berasal dari banyak
menguat, dan kemudian dikukuhkan oleh sistem kekuasaan yang sumber luar kesadaran hukum masyarakat itu sendiri. Misalnya, di
berlaku dalam masyarakat bersangkutan, misalnya dengan meli- dunia bisnis, boleh jadi pola-pola aturan yang dipakai berasal dari
batkan keputusan kepala adat (sistem kepemimpinan) setempat, praktek-praktek serupa dari kalangan masyarakat luar atau asing.
maka sistem sanksi itupun meningkat pula. Sanksi kemudian Meskipun misalnya suatu aturan mengenai “venture capital”
dapat dipaksakan berlakunya dengan dukungan kekuasaan. Pada belum dikenal dalam sistem hukum nasional kita pada satu saat,
tahap demikian itu, maka sifat sanksinya berubah menjadi sanksi tetapi karena praktek bisnis berkembang cepat, lembaga “venture
hukum, dan karena itu kualitas norma adat istiadat yang tadinya capital” ini terus tumbuh dalam masyarakat ekonomi kita. Cara
hanya bersifat moral berubah menjadi norma hukum yang dapat mengaturnya tentu tumbuh pula dalam praktek hubungan bisnis
dipaksakan berlakunya oleh sistem kekuasaan setempat. Dengan antar para pengusaha sendiri. Demikian pula lembaga arbitrase
demikian, sistem norma yang berkembang disini berasal dari sebagai lembaga peradilan wasit tanpa melalui proses pengadilan
dalam kesadaran masyarakat sendiri, tumbuh menjadi kesadaran dapat pula berkembang dalam praktek penyelesaian perkara-
hukum yang khas menurut ukuran-ukuran keadilan yang hidup perkara yang muncul. Semua norma hukum seperti ini dapat
dalam masyarakat yang bersangkutan. tumbuh dan berkembang di luar kerangka hukum yang diproduksi
Masalahnya kemudian adalah sejauh mana sistem hukum oleh institusi negara, tetapi berbeda dengan logika pembentukan
dalam suatu negara modern dapat memberikan toleransi terhadap hukum menurut kategori hukum adat. Karena itu, jenis hukum
keberadaan sistem ‘kekuasaan’ dalam masyarakat adat seperti itu. seperti ini dapat kita sebut dengan The Professional’s Law.
Dalam alam pikiran negara yang ingin mencakupi dan melingkupi
seluruh sistem kehidupan dalam masyarakatnya, toleransi seperti 5. Pembentukan Doktrin Ilmu Hukum
ini biasanya tidak populer. Akan tetapi, di masa depan, dalam Pendapat hukum di kalangan ahli hukum dapat pula
rangka perwujudan cita-cita masyarakat madani yang mengasum- berkembang menjadi norma hukum tersendiri, terutama jika
sikan tumbuh dan berkembangnya kemandirian setiap individu pendapat itu diikuti oleh orang lain. Proses terbentuknya kurang
dan komunitas-komunitas yang berada dalam lingkungan wilayah lebih sama juga dengan proses terbentuknya hukum adat ataupun
suatu negara hukum yang berdaulat, toleransi seperti justru dapat hukum dalam praktek. Bedanya hanyalah terletak pada sumber
berkembang makin populer. Komunitas hukum dan budaya per awalnya. Hukum adat bermula dari perbuatan individu yang
daerah justru penting untuk dikembangkan sebagai bagian dari berkembang menjadi kesadaran kolektif masyarakat bersangku-
pluralisme yang dapat memperkuat sistem negara hukum dan tan. The professional’s law bermula dari pengalaman subjek hu-
masyarakat madani di masa depan. kum yang mengikuti pengalaman orang lain dari lingkungan luar
kesadaran hukum masyarakat bersangkutan. Sedangkan doktrin
12 13
ilmu hukum berawal dari suatu pendapat hukum dari seorang dengan konstitusi (Undang-Undang Dasar), sampai ke tingkatan-
akademisi yang karena otoritasnya kemudian diikuti oleh orang nya yang paling rendah, misalnya, yaitu Peraturan Desa. Semua
lain menjadi pandangan banyak orang. mempunyai mekanisme pembuatannya yang tersendiri dengan
Pendapat ilmiah seorang tertang hukum dapat berasal dari melibatkan peran institusi-institusi yang berbeda-beda menurut
abstraksi yang diambil dari pengalaman empiris masyarakat send- tingkatannya.
iri, dapat pula berasal dari pengalaman dan pendapat ilmiah dari
luar kesadaran masyarakat bersangkutan. Tetapi setelah pendapat
itu dimasyarakatkan dan diikuti orang lain, kemudian menjadi
pendapat umum. Pendapat umum itu selanjutnya dapat terus
berkembang menjadi bagian dari kesadaran hukum masyarakat
bersangkutan, sehingga akhirnya menjadi bagian tak terpisahkan
dari pengertian masyarakat mengenai hukum yang harus ditaati
sebagai pedoman perilaku bersama. Sebagai contoh dapat disebut
di sini ialah hukum fiqh mazhab Syafii yang sebenarnya bermula
dari pendapat hukum seorang ulama, yaitu seorang tokoh ilmuwan
hukum. Tetapi karena otoritasnya yang terpercaya, pendapatnya
diikuti banyak orang sehingga berkembang menjadi mazhab hu-
kum yang diikuti di kalangan ummat Islam. Bahkan, fiqh Syafii
ini menjadi bagian tak terpisahkan dari kesadaran akan hukum
agama dan bahkan mempengaruhi pula kesadaran hukum um-
mat Islam di mana-mana. Di dunia ilmu hukum ini disebut juga
sebagai doktrin yang juga diberlakukan sebagai salah satu sumber
hukum yang penting bagi para hakim.
Demikianlah gambaran umum mengenai proses pemben
tukan hukum dan institusi-institusi pembuat hukum yang dikenal
dalam ilmu hukum. Dengan demikian, proses pembuatan hu-
kum itu tidak boleh dipahami dalam pengertiannya yang sempit
seakan-akan hanya terpusat kepada proses-proses politik di
lingkungan parlemen semata, sebagaimana sering disalahpahami
orang awam. Proses terbentuknya hukum itu tergantung bentuk
hukum yang dibuat. Hukum dapat dilihat sebagai norma aturan
yang bersifat tertulis, tetapi bisa juga bersifat tidak tertulis seperti
yang dapat diketahui dalam konteks hukum adat. Semantara itu,
bentuk hukum tertulis juga beragam mulai dari tingkatannya
yang paling tinggi, yaitu hukum dasar atau yang biasa disebut
14 15
Majelis Permusyawaratan Rakyat adalah suatu badan negara

yang memegang kedaulatan rakyat, ialah suatu badan yang paling
tinggi, yang tidak terbatas kekuasaannya”.
Majelis ini menetapkan UUD, menetapkan haluan negara,
dan memilih Presiden dan Wakil Presiden. Karena itu, Presiden
berada di bawah MPR, menjalankan haluan negara yang ditetap-
kan oleh MPR. Presiden menurut Soepomo tidak boleh mempu-
nyai politik sendiri, tetapi mesti menjalankan haluan negara yang
ditetapkan, diperintahkan oleh MPR. Majelis ini beranggotakan
MENUJU STRUKTUR anggota Dewan Perwakilan Rakyat yang dipilih mewakili rakyat
PARLEMEN DUA KAMAR ditambah utusan-utusan dari daerah-daerah dan golongan-golong
an, khususnya, golongan ekonomi, yang sistem rekruitmennya
dibayangkan tidak sama dengan sistem rekruitmen untuk anggota
Dewan Perwakilan Rakyat [Pasal 2 ayat (1) UUD 1945].
Jika MPR ditentukan sebagai lembaga tertinggi yang mem-
bawahi semua lembaga tinggi negara lainnya, maka Dewan Per-
wakilan Rakyat ditentukan sederajat (neben) dengan kedudukan
Presiden sebagai penyelenggara negara tertinggi di bawah MPR.
Meskipun ia bersifat “nebengeordnet” terhadap Presiden, kedudu-
kan Dewan Perwakilan Rakyat itu sangat kuat, tidak dapat dibu
Struktur Parlemen Indonesia
barkan oleh Presiden – meskipun sebaliknya sebagai konsekuensi
Masa Lalu
sistem presidensiil (quasi) juga tidak dapat menjatuhkan Presiden
K
etika pertama kali didirikan pada tahun 1945, struktur — dan dapat senantiasa mengawasi tindakan-tindakan Presiden.
parlemen negara kita diidealkan berkamar tunggal (uni- Bahkan seperti disebut dalam Penjelasan UUD 1945 yang sampai
kameral) tetapi dengan variasi yang dikaitkan dengan sekarang masih tetap berlaku resmi sebagai bagian tak terpisahkan
teori kedaulatan rakyat yang dibayangkan dapat diorga dari pengertian kita tentang UUD 1945, jika Presiden dianggap
nisasikan secara total ke dalam suatu organ bernama Majelis sungguh melanggar haluan negara yang ditetapkan dalam UUD
Permusyawaratan Rakyat. Majelis inilah yang dianggap sebagai atau oleh MPR, maka DPR dapat mengundang persidangan
penjelmaan seluruh rakyat dan pelaku sepenuhnya kedaulatan istimewa MPR untuk meminta pertanggungjawaban Presiden.
rakyat itu, sehingga diidealkan menjadi lembaga yang tertinggi Mengapa dalam rumusan aslinya ini dinyatakan bahwa yang
dalam bangunan organisasi negara. Pandangan demikian inilah mengundang itu adalah DPR, karena DPR-lah yang sebenarnya
yang tercermin dalam rumusan Pasal 1 ayat (2) dan diuraikan lebih dianggap aktif dalam meminta pertanggungjawaban itu. Sedan-
lanjut dalam Penjelasan UUD 1945. Bahkan, seperti disimpulkan gkan MPR merupakan organ atau forum majelis yang meskipun
oleh Soepomo pada Sidang Pertama Rapat Besar Panitia Persiapan tertinggi tidak bersifat rutin. Kecuali untuk memutuskan hal-hal
Kemerdekaan Indonesia pada tanggal 18 Agustus 1945, “Jadi, yang disebut sebagai kewenangannya berdasarkan ketentuan
16 17
Pasal 3 UUD 1945, yaitu menetapkan UUD dan garis-garis besar ayat (1) dan (2)]. Mengenai tugas dan wewenang Senat dan Dewan
haluan daripada negara, Pasal 6 ayat (2) dan Pasal 7 berkenaan Perwakilan Rakyat ini diatur dalam Bab IV tentang Pemerintahan,
dengan pemilihan Presiden dan Wakil Presiden, serta Pasal 37 terutama dalam Bagian 1 tentang Ketentuan Umum dan Bagian
UUD 1945 mengenai perubahan UUD, Majelis ini hanya bersidang II tentang Perundang-Undangan.
apabila ada inisiatif dari pihak lain, yang dalam hal ini adalah atas
permintaan DPR. Gagasan yang Berkembang
Karena sebagian besar anggota MPR itu adalah juga anggota di Masa Reformasi
DPR, maka MPR itu sendiri sebagai lembaga memang sangat erat Sekarang Indonesia memasuki era reformasi. Meskipun
berkaitan dengan Dewan Perwakilan Rakyat. Bahkan karena ke- tidak tertulis, berbagai kenyataan yang terjadi dewasa ini mengha
anggotaannya yang bersifat overlapping itu, maka kedua lembaga ruskan kita memahami periode sejak turunnya Presiden Soeharto
ini tidak dapat disebut dua kamar seperti yang pada umumnya sampai tahun 2004 mendatang sebagai masa transisi menuju
dipahami dalam sistem parlemen dua kamar (bikameral). Malah Indonesia baru dengan sistem ketatanegaraan yang sama sekali
secara bergurau, sistem yang dianut oleh UUD 1945 ini sering berubah secara fundamental dari sistem ketatanegaraan sebe
disebut sebagai sistem satu setengah kamar. Dalam UUDS 1950, lumnya berdasarkan UUD 1945 yang asli. Beberapa gagasan
organ MPR itu ditiadakan. Sebagai gantinya, khusus untuk men- mendasar masih berada dalam tahap perdebatan, tetapi sebagian
jalankan fungsi pembuatan UUD dibentuk Lembaga Konstituante lainnya sudah diadopsi ke dalam rumusan Perubahan Pertama
yang pisahkan dari fungsi legislatif untuk membuat undang-undan Perubahan Kedua UUD 1945 yang telah ditetapkan berlaku
dang yang biasa. Ketentuan mengenai Dewan Perwakilan Rakyat sejak tahun 1999 dan tahun 2000. Beberapa gagasan fundamen-
diatur dalam Bab II, Pasal 56 sampai dengan Pasal 77, sedangkan tal yang sudah diadopsi itu misalnya Pertama, anutan prinsip
Konstituante diatur dalam Bab V Pasal 134 sampai dengan Pasal pemisahan kekuasaan (separation of power) dengan segala
139. implikasinya sebagai ganti dari prinsip pembagian kekuasaan
Struktur parlemen Indonesia menjadi resmi bersifat bika- (division atau distribution of power) yang berlaku sebelumnya
meral hanya terjadi ketika Indonesia menerima ide pembentukan dalam sistematika UUD 1945. Jika sebelumnya ditentukan dalam
negara serikat di bawah Konstitusi RIS Tahun 1949. Dalam Kon Pasal 5 ayat (1) UUD 1945 bahwa kekuasaan untuk membentuk
stitusi RIS, selain Dewan Perwakilan Rakyat yang diatur dalam perundang-undangan berada di tangan Presiden dan dilakukan
Bab III Pasal 98 sampai dengan Pasal 121, juga ditentukan ada dengan persetujuan DPR, maka dalam Perubahan Pertama dan
Senat yang diatur dalam Bab II Pasal 80 sampai dengan Pasal 97. Kedua UUD 1945 Pasal 20 ayat (1) kekuasaan untuk membentuk
Setiap senat mewakili daerah-daerah bagian, dan setiap daerah UU itu ditegaskan berada di tangan DPR, sedangkan Presiden
bagian mempunyai dua anggota dalam Senat (Pasal 80 ayat 1 dan menurut Pasal 5 ayat (1) yang baru ditentukan hanya berhak men-
2). Anggota Senat ditunjuk oleh pemerintah daerah-daerah bagian gajukan RUU kepada DPR. Perubahan ini menegaskan terjadinya
dari daftar yang disampaikan oleh masing-masing perwakilan pergeseran kekuasaan legislatif dari Presiden ke DPR, dengan
rakyat dan yang memuat tiga calon untuk tiap-tiap kursi. Apabila konsekuensi berubah pula pengertian kita tentang anutan prin-
dibutuhkan calon untuk dua kursi, maka Pemerintah bersangkutan sip pembagian kekuasaan menjadi pemisahan kekuasaan seperti
bebas untuk menggunakan sebagai satu, daftar-daftar yang disam dipahami selama ini.
paikan oleh perwakilan rakyat untuk pilihan kembar itu [Pasal 81 Kedua, dalam penyelenggaraan pemerintahan selama masa
18 19
reformasi ini, telah diterapkan pula kebijakan nasional yang me-

nyangkut penyelenggaraan otonomi daerah yang seluas-luasnya. DPR dan DPD serta
Bahkan kepada Provinsi Aceh dan Irian Jaya telah pula diberikan Rekruitmen Keanggotaannya
otonomi yang bersifat khusus dengan segala implikasinya. Kebi- Jika kamarnya ada dua, tentulah rumahnya tetap ada satu.
jakan otonomi daerah yang luas itu ditegaskan dalam Perubahan Untuk itu, Majelis Permusyawaratan Rakyat sendiri tetap masih
Kedua UUD, yaitu dengan melengkapi dan menyempurnakan dapat dipertahankan namanya, yaitu untuk menyebut nama rumah
ketentuan Pasal 18 UUD 1945 yang tadinya hanya terdiri atas parlemen yang terdiri atas dua kamar itu. Tetapi kedudukannya
satu pasal tanpa ayat menjadi satu pasal 7 ayat, dan dengan tidak lagi sebagai lembaga tertinggi negara seperti selama ini.
menambah pasal-pasal baru, yaitu Pasal 18A dan Pasal 18B yang Fungsi kekuasaan yang dikaitkan dengan majelis yang terdiri atas
masing-masing terdiri atas dua ayat. Rekomendasi kebijakan dua kamar itu adalah kekuasaan legislatif. Seperti dalam Konstitusi
dalam penyelenggaraan otonomi daerah itu bahkan ditetapkan Amerika Serikat dikatakan: “All legislative powers herein granted
pula dalam Ketetapan MPR No. IV/MPR/2000 yang pada po- shall be vested in a Congress of the United, which shall consist
koknya menegaskan agar otonomi daerah yang luas itu dapat of a Senat and House of Representatives”. Struktur parlemen
segera terwujud dengan sebaik-baiknya. Apalagi disadari bahwa Kerajaan Belanda juga disebut Staten General yang terdiri atas
gagasan penyelenggaraan otonomi daerah itu sendiri, meskipun Eerste Kamer dan Tweede Kamer. Oleh karena itu, saya mengu
sudah dirumuskan secara resmi di atas kertas sejak masa awal sulkan agar ketentuan mengenai kekuasaan legislatif dalam rangka
kemerdekaan, dan kemudian ditegaskan lagi ketika awal-awal Perubahan Ketiga UUD 1945 atau dalam naskah yang utuh di
masa Orde Baru, terbukti dalam prakteknya tidak pernah atau masa yang akan datang ditentukan bahwa “Kekuasaan legislatif
belum pernah terwujud secara nyata dalam praktek. Semangat dilakukan oleh Majelis Permusyawaratan Rakyat yang terdiri atas
ini pulalah yang mendorong lahirnya UU No. 22 Tahun 1999 dan Dewan Perwakilan Rakyat dan Dewan Perwakilan Daerah”.
UU No. 25 Tahun 1999 yang dasar operasional penyelenggaraan Masalahnya sekarang bagaimana menentukan perbedaan di
otonomi daerah dewasa ini. antara kedua kamar parlemen itu dalam UUD. Seperti dikatakan
Di samping itu, terdapat pula gagasan fundamental lainnya oleh Rod Hague dan Martin Harrop, “The main justification for
yang meskipun belum resmi diadopsi ke dalam rumusan UUD, having two (or occasionally more) chambers within an assembly
tetapi telah berkembang dalam draf rancangannya yang resmi are first, to present distinct interests within society and secondly
dilampirkan dalam Ketetapan MPR No.IX/MPR/2000 yang lalu. to provide checks and balances within the legislative branch”.
Pertama adalah gagasan pemilihan Presiden secara langsung. Dengan demikian perbedaan kedua kamar parlemen Indonesia
Kedua, gagasan pembentukan Dewan Perwakilan Daerah yang yang disebut Dewan Perwakilan Rakyat dan Dewan Perwakilan
akan melengkapi keberadaan Dewan Perwakilan Rakyat selama Daerah itu dapat ditentukan oleh dua faktor, yaitu (a) sistem
ini. Dengan adanya gagasan-gagasan baru tersebut, struktur rekruitmen keanggotaannya, dan (b) pembagian kewenangan di
parlemen Indonesia di masa depan memang tidak mungkin lagi antara keduanya dalam menjalankan tugas-tugas parlemen.
dipertahankan seperti sekarang yang bersifat satu setengah kamar Seperti yang saya uraikan dalam buku “Pergumulan Peran
itu. Oleh karena itu, tetaplah jika sekarang kita memperbincang- Pemerintah dan Parlemen dalam Sejarah”, pada mulanya, tujuan
kan mengenai kemungkinan mengembangkan sistem parlemen dibentuknya parlemen bikameral itu memang biasanya dihu
dua kamar (bikameral). bungkan dengan bentuk negara federal yang memerlukan dua
20 21
kamar untuk maksud melindungi formula federasi itu sendiri. berbeda dari prosedur untuk pemilihan anggota DPD. Usul saya,
Tetapi, dalam perkembangannya — bersamaan dengan terjadinya anggota Dewan Perwakilan Daerah dipilih langsung oleh rakyat
kecenderungan tuntutan ke arah desentralisasi kekuasaan dalam melalui sistem distrik murni, yaitu dengan cara memilih tokoh
bentuk negara kesatuan – sistem bikameral juga dipraktekkan yang dikenal di daerah yang bersangkutan berdasarkan perhitun-
di banyak negara kesatuan. Dalam sistem pemerintahan parle gan the winner takes all. Sedangkan anggota Dewan Perwakilan
menter, ada dua alasan utama yang sering digunakan untuk Rakyat dipilih langsung oleh rakyat melalui sistem proporsional
menerapkan sistem bikameral ini, yaitu: (a) adanya kebutuhan yang memang berguna dalam memperkuat kelembagaan partai
untuk menjamin keseimbangan yang lebih stabil antara pihak politik yang bersifat nasional (political institutional building).
eksekutif dan legislatif (the unbridled power of a single chamber Pembahasan mengenai parlemen dua kamar ini tentu saja
being restrained by the creation of a second chamber recruited kita batasi untuk tingkat pusat saja, yaitu dalam rangka agenda
on a different basis), dan (b) keinginan untuk membuat sistem Perubahan Ketiga UUD 1945. Sedangkan untuk tingkat daerah
pemerintahan benar-benar berjalan lebih efisien dan setidaknya provinsi, sebaiknya tetap tidak diadakan sistem bikameral, kecuali
lebih lancar (smooth) melalui apa yang disebut ‘revising chamber’ di daerah-daerah tertentu yang memang telah ditetapkan sebagai
untuk memelihara “a careful check on the sometimes hasty deci- daerah otonomi khusus seperti Aceh dan Irian Jaya. Untuk daerah-
sions of the first chamber”. daerah khusus seperti ini, menurut saya, jika memang cukup kuat
Alasan yang kedua itulah yang biasa disebut oleh para ahli alasannya, dapat saja diadakan struktur parlemen dua kamar juga.
dengan sistem ‘double check’ yang memungkinkan setiap produk Di Irian Jaya dengan struktur masyarakatnya yang masih sangat
legislatif diperiksa dua kali, sehingga terjamin kualitasnya sesuai kuat memelihara lingkungan-lingkungan hukum adat dengan
dengan aspirasi rakyat. Akan tetapi, syaratnya jelas bahwa keang- peran kepala-kepala suku yang masih dominan, kemungkinan
gotaan kedua kamar parlemen itu benar-benar yang mewakili digunakannya sistem parlemen dua kamar ini bisa saja dibicara
aspirasi yang berbeda satu sama lain, sehingga kedua benar-benar kan tersendiri.
mencerminkan gabungan kepentingan seluruh rakyat. Karena Di berbagai negara, sistem rekruitmen anggota kedua lem-
itu, pertama-tama perlu ditentukan mengenai sistem rekruitmen baga perwakilan ini memang biasanya dibedakan. Pada umumnya,
keanggotaan DPR dan DPD yang akan dituangkan dalam UUD itu bangsa-bangsa yang tidak lagi mengenal golongan atau kaum
mestilah dibedakan satu sama lain, bukan saja prosedurnya, tetapi aristokrat, terutama di lingkungan negara-negara yang menganut
juga hakikat aspirasi rakyat yang akan disalurkan melalui sistem bentuk negara kesatuan, berusaha menentukan perbedaannya di
perwakilan di kedua kamar itu juga harus berbeda. antara kedua kamar parlemen itu dengan 3 kemungkinan formula
Siapa yang akan diwakili oleh DPR dan siapa yang akan di- sebagai berikut:
wakili oleh DPD? Keduanya tentu haruslah sama-sama mewakili 1. Anggota majelis tinggi yang untuk kasus Indonesia sekarang
rakyat yang dipilih secara demokratis. Akan tetapi, sesuai dengan kita namakan Dewan Perwakilan Daerah (DPD) tidak seperti
namanya, Dewan Perwakilan Daerah akan mewakili rakyat dalam majelis rendah (DPR), biasanya tidak dipilih secara langsung
konteks kedaerahan dan dengan orientasi kepentingan daerah. oleh rakyat. Hal ini untuk menekankan kepentingan golon-
Sedangkan Dewan Perwakilan Rakyat mewakili rakyat pada umum gan konservatif di daerah-daerah pedesaan dan melindungi
nya dengan orientasi kepentingan nasional. Untuk menjamin kepentingan mereka dari pengaruh perkembangan radikal di
hal ini, maka prosedur pemilihan untuk anggota DPR haruslah daerah perkotaan.Konstitusi Perancis, misalnya, mengatur
22 23
pemilihan tidak langsung bagi anggota Senat untuk masa dapat ditentukan enam tahun, tetapi setiap tiga tahun diadakan
jabatan sembilan tahun di mana setiap tiga tahun sepertiga pergantian melalui pemilihan umum lagi; dan/atau (3) keang-
anggotanya diganti. Sedangkan anggota majelis rendah dipilih gotaan DPD itu tidak dipilih secara langsung melalui pemilu
secara langsung untuk masa jabatan enam tahun. seperti halnya anggota DPR, melainkan – misalnya – dipilih saja
2. Jika anggota kedua kamar itu sama-sama dipilih langsung, oleh DPRD di tiap-tiap provinsi, dari calon-calon yang diajukan
maka biasanya anggota majelis tinggi (DPD) dipilih untuk oleh DPRD kabupaten/kota.
masa jabatan lebih lama daripada anggota majelis rendah
(DPR), untuk maksud memberikan kepada mereka orientasi Fungsi Pengawasan DPR dan DPD
dan warna politik yang berbeda satu sama lain. Praktek seperti Mengenai perbedaan kewenangan antara DPR dan DPD di
ini dikombinasikan dengan kualifikasi usia dengan harapan tingkat pusat, dapat ditentukan dengan memerinci tugas-tugas
agar majelis tinggi (DPD) akan memiliki anggota yang lebih parlemen di bidang legislasi, pengawasan dan fungsi anggaran.
bijaksana, karena senior dan lebih berpengalaman. Secara akademis, sebenarnya, fungsi anggaran itu dapat pula
3. Di beberapa negara, ditentukan pula bahwa majelis rendah dimasukkan ke dalam pengertian fungsi legislasi sepanjang me-
(DPR) mewakili rakyat yang dipilih berdasarkan prinsip nyangkut penuangannya dalam UU ataupun termasuk ke dalam
teritorial, sedangkan majelis tinggi (DPD) dipilih berdasarkan pengertian fungsi pengawasan sejauh menyangkut fungsinya
prinsip fungsional. Di Irlandia, misalnya, anggota Seanad sebagai alat atau instrumen pengawasan terhadap kinerja pemer-
Eireann, sebutan untuk Senat, tidak dipilih atas dasar perintah. Akan tetapi, karena peraturan perundang-undangan kita
wakilan teritorial seperti Dewan Perwakilan Rakyat, melain- yang resmi, ketiga fungsi itu dibedakan satu sama lain, kita dapat
kan dengan prinsip fungsional. Anggotanya terdiri dari 60 merinci ketiganya satu per satu untuk mengatur pembedaan tugas
orang, dimana 11 orang di antaranya dicalonkan oleh Perdana dan kewenangan DPR dan DPD.
Menteri, tiga dipilih oleh Universitas Nasional Irlandia, tiga Dalam rangka fungsi pengawasan, parlemen dapat melaku-
Universitas Dublin, dan 43 orang dipilih dari lima Panel Calon kan kegiatan-kegiatan sebagai berikut:
yang mencakup tokoh-tokoh yang dikenal keahliannya di bi- 1. Penentuan Pengangkatan dan Pemberhentian Pejabat Pub-
dang pendidikan, kebudayaan, kesusasteraan, kesenian dan lik.
kebahasaan, keahlian di bidang pertanian dan perikanan, ke- 2. Pengawasan terhadap Pelaksanaan Undang-Undang Dasar
ahlian di bidang ketenagakerjaan, keahlian di bidang industri, dan Undang-Undang.
keuangan, rekayasa, dan arsitektur, serta tokoh-tokoh yang 3. Penentuan dan Pengawasan Anggaran dan Keuangan Nega-
dikenal keahliannya di bidang administrasi publik. ra.
4. Perlindungan Hak Milik dan Kekayaan Warga Negara dari
Dari ketiga formula itu, maka untuk membedakan keang Pembebanan oleh Negara.
gotaan DPR dan DPD, dapat ditentukan adanya tiga kemungkinan 5. Penyelenggaraan Debat Publik mengenai Kebijakan Pemer-
formula sebagai berikut: (1) masa jabatan anggotanya dapat intahan.
dibedakan, yang dalam hal ini DPD dapat ditentukan lebih lama 6. Menyetujui rencana-rencana pemerintah dan meratifikasi
daripada masa jabatan anggota DPR, (2) Jika kita ingin meniru pelaksanaannya.
Perancis dan juga Amerika Serikat, jabatan DPD sebagai institusi 7. Penyelenggaraan Kegiatan Dengar Pendapat (Hearings).
24 25
8. Menetapkan soal-soal perang dan damai.

9. Menyetujui amnesti umum. Dengan perincian demikian, dapat mudah didiskusikan
10. Penyelenggaraan Pemerintahan Bersama (Co-Adminis mengenai upaya membedakan tugas-tugas DPR dan DPD. Meski-
tration). pun fungsi DPR dan DPD sama-sama dapat dikatakan mencakup
11. Penyelenggaraan Tugas-Tugas yang bersifat Semi-Legislatif fungsi pengawasan, legislasi dan anggaran, tetapi rincian tugas
dan Semi-Judisial. dan kegiatan seperti tersebut dapat memudahkan kita dalam
12. Permintaan pertanggungjawaban terhadap Kepala Peme membagikannya menjadi tugas utama DPR atau DPD. Menurut
rintahan. saya, pada pokoknya, baik DPR maupun DPD dan para anggota
mempunyai fungsi, tugas, dan hak yang sama. Tetapi khusus untuk
Tugas-tugas dan kegiatan di atas memang jarang dibica tugas pertama, yaitu penentuan pengangkatan dan pemberhentian
rakan secara luas. Sebab, biasanya pengertian tugas, fungsi, dan pejabat publik, sebaiknya tidak diberikan kepada Dewan Perwa
hak parlemen selalu dirumuskan di sekitar kegiatan legislasi, kilan Daerah, melainkan hanya kepada Dewan Perwakilan Rakyat.
pengawasan dan anggaran saja. Padahal, jika dirinci, kegiatan- Khusus mengenai tugas meminta pertanggungjawaban terhadap
kegiatan di atas justru sangat penting untuk dirinci, dan termasuk Kepala Pemerintahan (im-peachment), tugas penuntutannya
dalam pengertian tugas parlemen yang sebenarnya. Menurut saya, hanya diberikan kepada DPR saja, sedangkan DPD akan ikut
sebaiknya, dibedakan antara pengertian fungsi, tugas, dan hak menentukan penentuan vonisnya dalam persidangan Majelis
parlemen. Di samping itu, selain hak parlemen, ada pula hak setiap Permusyawaratan Rakyat. Sebaliknya, khusus untuk menjamin
anggota parlemen sebagai individu yang juga harus dibedakan dari perlindungan terhadap hak dan kekayaan masyarakat dari pem-
hak parlemen sebagai kelembagaan. bebanan yang dilakukan oleh negara, tugas utamanya sebaiknya
Untuk melaksanakan tugas dan kegiatannya itu, parlemen diberikan kepada DPD. Meskipun DPR dapat pula ikut serta
biasanya dilengkapi dengan hak-hak sebagai berikut: melaksanakan tugas ini, tetapi yang utama sebaiknya diberikan
1. Hak interpelasi dan pertanyaan. kepada DPD, karena dialah yang mewakili rakyat di daerah-dae-
2. Hak penyelidikan terhadap kasus-kasus dugaan pelanggaran rah yang mewakili lapisan masyarakat kita di lapisan terbawah
oleh Pemerintah. yang dapat dianggap paling menderita akibat beban-beban yang
3. Hak resolusi atau pernyataan pendapat. memberatkan karena dibebani oleh pemerintah.
4. Hak mengingatkan atau memorandum. Mengenai tugas-tugas lainnya dapat ditentukan dilakukan
bersama oleh kedua lembaga perwakilan itu. Di samping itu,
Untuk menjamin pelaksanaan tugas dan hak-hak lembaga meskipun tugas pengawasan terhadap pelaksanaan UUD dan UU
parlemen itu, maka kepada setiap anggota parlemen biasanya ditentukan ada di DPR dan DPD bersama-sama. Tetapi, dari segi
diberikan oleh undang-undang hak-hak sebagai berikut: materinya, dapat pula ditentukan bahwa yang diawasi oleh Dewan
1. Hak bertanya. Perwakilan Daerah hanyalah pelaksanaan UUD dan pelaksanaan
2. Hak mengusulkan untuk dilaksanakannya hak-hak lembaga UU sejauh yang berkenaan dengan urusan-urusan yang berkaitan
parlemen. langsung dengan kepentingan daerah atau rakyat di daerah, bukan
3. Hak protokol. yang menyangkut soal-soal yang berkenaan dengan kepentingan
4. Hak kekebalan (imunitas). nasional dan apalagi internasional. Hanya saja, harus diakui tidak
26 27
mudah membedakan adanya perbedaan kepentingan tersebut sidang Majelis Permusyawaratan Rakyat dengan dukungan suara
antara daerah dan nasional. 2/3 x 2/3 dari gabungan jumlah anggota DPR dan DPD. Dengan
cara demikian, tidak perlu ada keraguan mengenai persengketaan
Fungsi Legislasi DPR dan DPD yang mungkin timbul antara DPR dan DPD dalam melaksanakan
Berkenaan dengan fungsi legislasi, dapat dikatakan men- tugasnya di bidang legislasi. Khusus mengenai penetapan dan
cakup kegiatan mengkaji, merancang, membahas, dan menge- perubahan UUD, dapat ditentukan harus diputus dalam Sidang
sahkan undang-undang. Yang dapat dibedakan di sini, hanyalah Majelis Permusyawaratan Rakyat atas usul dari DPR atau DPD.
bidang yang diatur dalam undang-undang itu. Akan tetapi, karena Sedangkan untuk perkara “impeachment” terhadap Presiden atau
sulitnya menentukan pembagian tugas legislasi ini tanpa menye- Wakil Presiden dapat ditentukan dilakukan hanya atas tuntutan
babkan timbulnya sengketa dan perebutan proyek di antara DPR DPR.
dan DPD, maka berkembang pendapat agar dibiarkan sajalah
bahwa pelaksanaan tugas legislasi itu tidak usaha dibagi, asalkan
Sekretariat Jenderal DPR dan DPD dijadikan satu dan dilengkapi
dengan satu Badan Legislasi yang dipimpin dan beranggotakan
wakil-wakil anggota DPR dan DPD itu sendiri, ditambah para ahli
dari luar anggota parlemen.
Jika Presiden yang berinisiatif mengajukan RUU, maka
Badan Legislasi itulah nantinya yang akan menentukan pem-
bahasannya akan dilakukan oleh DPR atau DPD. Jika inisiatif
itu datang dari DPR atau DPD, maka lembaga perwakilan yang
lebih dulu mendaftarkan draf usul rancangannya kepada Badan
Legislasi, itulah yang harus membahas rancangan UU tersebut.
Akan tetapi, bersamaan dengan itu, ditentukan pula hubungan
“checks and balances” di antara kedua kamar parlemen itu, ter-
masuk juga dengan Presiden, yaitu dengan mengatur adanya hak
veto di antara mereka.
Jika suatu RUU telah disetujui dan disahkan oleh satu ka-
mar, dalam 30 hari mendapat penolakan (veto) dari kamar lainnya,
maka RUU itu harus dibahas lagi oleh kamar yang membahasnya
untuk mendapatkan persetujuan suara lebih banyak, yaitu diten-
tukan harus di atas 2/3 x 2/3 jumlah anggotanya (overwrite).
Akan tetapi, jika suatu RUU sudah disetujui oleh dua lembaga,
yaitu misalnya oleh DPR dan Presiden atau DPD dan Presiden,
ataupun sudah disetujui oleh DPR dan DPD, tetapi diveto oleh
Presiden, maka putusan penyelesaiannya harus diambil dalam
28 29
Di dalamnya terkait hak dan kewajiban inisiatif merancang dan

merumuskan rancangan undang-undang, serta membahas dan
mengadakan amandemen dan modifikasi terhadap rancangan
undang-undang, serta mengawasi pelaksanaan undang-undang
itu kelak setelah diberlakukan.
Dalam mengamati berbagai masalah ketatanegaraan seperti
tersebut di atas, seringkali orang mengabaikan pertimbangan-per-
timbangan historis yang berkaitan erat dengan dinamika perubah
PERGESERAN-PERGESERAN an yang seharusnya diperhatikan. Sikap seperti ini sering meng-
KEKUASAAN LEGISLATIF hinggapi para pengamat ketatanegaraan dan para ahli hukum,
DAN EKSEKUTIF dan apalagi para pemerhati awam mengenai masalah-masalah
ketatanegaraan, khususnya dalam memberikan penilaian men-
genai peran parlemen dan pemerintah di Indonesia. Akibatnya,
setiap kali dinamika hubungan antara Dewan Perwakilan Rakyat
(DPR) dan pemerintah dibicarakan, orang dengan mudah mem-
berikan penilaian seakan DPR tidak berperan ataupun praktek
kedudukan Pemerintah Indonesia di bawah UUD 1945 terlalu
kuat dan kurang menjamin demokrasi. Kesimpulan-kesimpulan
seperti ini, meskipun mungkin mengandung kebenaran, sebaiknya
S
alah satu masalah pokok dalam menjadi pusat perhatian diambil setelah diadakan peninjauan komprehensif dengan turut
ilmu politik dan ilmu hukum tata negara di sepanjang se- mempertimbangkan kaitan-kaitan historis yang berhubungan
jarah adalah mekanisme hubungan antara negara dan rakyat dengan lembaga parlemen dan pemerintah Indonesia itu khusus-
dalam suatu negara. Kepentingan negara biasanya diwakili nya, maupun kaitannya dengan perspektif historis yang lebih luas
oleh pemerintah, sedangkan kepentingan rakyat diinstitusiona dalam perkembangan studi hukum tata negara pada umumnya.
lisasikan atau terlembagakan melalui parlemen. Ada parlemen Dalam hubungan itu, tulisan ini ingin menguraikan bebe
yang bersifat unikameral (monokameral), ada yang bersifat rapa aspek mengenai dinamika pergeseran peran parlemen dan
bikameral, dan bahkan ada pula contoh parlemen yang bersifat pemerintah dalam sejarah dengan cara membandingkan konsti-
trikameral seperti pernah dipraktekkan di Cina. tusi berbagai negara, sambil menelaah akar permasalahan yang
Pentingnya hubungan di antara kedua institusi pemerintah menjadi sebab terjadinya pergeseran tersebut. Dengan bahasan ini
dan parlemen tersebut berkaitan dengan penilaian mengenai de- diharapkan para pembaca dapat diajak merenungkan mengenai
rajat keterlibatan rakyat dalam kekuasaan negara sebagai ukuran apa yang sesungguhnya terjadi dengan parlemen atau lembaga
utama dalam pemahaman mengenai demokrasi. Salah satu fungsi DPR kita sendiri di Indonesia, khususnya dalam berhadapan
penting dan bahkan dianggap utama dari lembaga parlemen adalah dengan birokrasi pemerintah.
fungsi legislatif, yaitu fungsinya sebagai lembaga pembuat undang- Pergeseran Kekuasaan Parlemen
undang ataupun lembaga yang menentukan pembuatan hukum. dan Pemerintah
30 31
ian yang berbeda satu sama lain. Karena itu, untuk kepentingan
1. Pergeseran dari Pemerintah ke Parlemen efisiensi, kedua pekerjaan itu dibagi dalam dua institusi yang
Dalam berbagai literatur hukum dan politik lazim dipahami berbeda. Kedua, pembedaan kedua cabang kekuasaan itu juga
oleh berbagai sarjana, bahwa tugas pokok lembaga parlemen itu dianggap penting untuk menjamin taraf kebebasan dan pem-
di mana-mana adalah: batasan kekuasaan yang dimiliki, sehingga dianggap perlu dia-
a. mengambil inisiatif atas upaya pembuatan undang-undang. dakan pemisahan kelembagaan. Doktrin pemisahan kekuasaan
b. mengubah atau amandemen terhadap berbagai peraturan ini dapat dikaitkan pula dengan konsep Baron de Montesquieu
perundangan. (1689-1755) yang berpendapat bahwa pemisahan fungsi-fungsi
c. mengadakan perdebatan mengenai kebijaksanaan umum. legislatif, eksekutif dan judikatif dalam struktur kekuasaan negara
d. mengawasi pelaksanaan tugas pemerintahan dan pembelan diperlukan sebagai langkah untuk menjamin kebebasan dari
jaan negara. masing-masing cabang kekuasaan itu. Ketiga, pemisahan ketiga
cabang kekuasaan itu seringkali dikaitkan dengan corak penulisan
Di antara keempat tugas pokok itu, biasanya yang paling me- yang mengikuti tradisi yang sudah berlangsung sejak lama, di
narik perhatian para politisi untuk diperbincangkan adalah tugas mana ketiga cabang kekuasaan itu dirumuskan dalam tiga bagian
pertama yaitu sebagai pemrakarsa pembuatan undang-undang. terpisah satu sama lain.
Namun, jika ditelaah secara kritis, maka tugas pokok yang pertama Meskipun demikian apabila ditelaah secara mendalam, ses-
yaitu sebagai pengambil inisiatif pembuatan undang-undang, dapat ungguhnya tidak satupun teks konstitusi maupun dalam praktek
dikatakan telah mengalami kemunduran serius dalam perkemban- dimanapun yang memisahkan cabang-cabang kekuasaan legislatif
gan akhir-akhir ini. Biasanya, dalam berbagai konstitusi negara- dan eksekutif itu secara kaku. Baik dalam rumusan formal apalagi
negara berdaulat di mana-mana, memang diadakan perumusan dalam kenyataan praktek, fungsi-fungsi legislatif dan eksekutif
mengenai tugas-tugas pembuatan undang-undang (legislatif) dan selalu bersifat tumpang tindih. Parlemen Inggris, misalnya, yang
tugas-tugas pelaksanaan undang-undang itu (eksekutif) ke dalam biasa dianggap sebagai induk dari semua konsep parlemen di
dua kelompok pelembagaan yang menjalankan peranan yang dunia yang kemudian dijadikan model parlemen yang ideal oleh
berbeda. Kekuasaan legislatif dan eksekutif itu dirumuskan dalam Montesquieu dalam berbagai tulisan-tulisannya, bermula dari
bab-bab yang terpisah, dan keduanya selalu diuraikan secara adanya hasrat kaum aristokrat dan kemudian dari rakyat jelata
lebih rinci daripada ketentuan-ketentuan mengenai hal-hal lain. untuk turut mengambil bagian dalam pemerintahan, agar kekua-
Karena itu, dalam merumuskan Undang-Undang Dasar biasanya saan tidak dimonopoli oleh Raja. Perjuangan kaum aristokrat dan
para penyusunnya mendasarkan diri pada doktrin “separation rakyat banyak itu menunjukkan hasil yang nyata sehingga sejarah
of power” atau “division of power” sebagai doktrin dalam meru hak-hak dan kebebasan politik rakyat Inggeris telah menyaksikan
muskan hubungan di antara kedua cabang kekuasaan itu. peralihan kekuasaan dari Raja ke Parlemen Inggris yang mewakili
Biasanya, perumusan mengenai doktrin pembagian ataupun kepentingan-kepentingan di luar kepentingan Raja. Dengan cepat,
mengenai pemisahan kekuasaan itu dalam konstitusi dianggap kekuasaan politik bergeser dari pemerintahan eksekutif ke badan
penting karena tiga pertimbangan pokok. Pertama, pembuatan legislatif, sehingga pada akhir abad ke-18 James Madison mendis
undang-undang beserta pelaksanaannya dianggap sebagai dua kusikan kecenderungan pergeseran itu dan mengingatkan bahwa
pekerjaan yang memerlukan tipe organisasi, personil, dan keahl- “it was an illusory to expect a piece of parchment (i.e. the new
32 33
American Constitution) to abate the power-devouring appetite Pada abad ke-20 terjadi perubahan mendasar dalam
of the legislators”. Menurut pendapatnya: perkembangan mengenai peran parlemen. Selama abad ini,
muncul kecenderungan terjadinya pergeseran peran dari ekse-
“Will it be sufficient to mark, with precision, the boundaries of kutif ke legislatif atau dari pemerintah ke parlemen mengalami
these Departments (Legislative, Executive, and Judiciary) in the
kemandekan. Sebaliknya, kecenderungan yang terjadi pada abad
constitution of the Government and to trust to these parchment
barriers against the encroaching spirit of power?.... Experience ke-20 dan menjelang abad ke-21 sekarang ini justru menunjukkan
assures us, that the efficacy of the provision has been greatly over- perubahan arah yang berlawanan. Sekarang ini pergeseran itu
rated; ... a mere demarcation on parchment of the constitutional justru terjadi dari legislatif ke eksekutif. Seperti dikatakan oleh
limits of the several departments is not a sufficient guard against Ivo D. Duchacek:
those encroachments which lead to a tyrannical concentration of
all the power of government in the same hands. ...The legislative “National legislators now seem to have lost much of what they
department is everywhere (in the thirteen states) extending the gained in wrenching the law-initiating and law-writing monopoly
sphere of its activity, and drawing all power into its impetuous from royal and aristocratic executives. Law making is now, at
vortex.” best, a shared power. Tha executive in most systems has become
the dominant source of legislative initiative and it retains the
Trend atau kecenderungan pergeseran kekuasaan dari traditionally recognized role of executing laws.”
pemerintah (eksekutif) ke parlemen (legislatif) itu berlanjut
sampai abad ke-19. Pengaruhnya terus meluas ke berbagai negara Dewasa ini, para anggota parlemen nasional telah banyak
Eropa dan Amerika, seperti Perancis, Jerman, Belanda, Swedia, kehilangan dibandingkan dengan apa yang mereka miliki sejak
Rusia, Amerika Serikat, dan lain-lain sebagainya. Peranan par- lama dalam monopoli inisiatif pembuatan dan penyusunan un-
lemen di negara-negara ini, selama abad ke-18 dan ke-19, terus dang-undang dari para eksekutif kerajaan dan kaum aristokrat.
berkembang bersamaan dengan meningkatnya aspirasi rakyat Pembuatan undang-undang sekarang ini, sudah menjadi suatu
yang ingin membebaskan diri dari kungkungan penindasan para pekerjaan bersama antara para legislator (parlemen) dan pihak
raja feodal dan kaum aristokrat. Perkembangan yang terjadi dalam eksekutif (pemerintah). Dalam hampir semua sistem yang ada
praktek kekuasaan ini, bahkan tercermin pula dalam produksi sekarang, pihak eksekutif telah menjadi cabang kekuasaan yang
pemikiran yang tumbuh dan berkembang selama abad-abad lebih dominan pengaruhnya dan perannya sebagai sumber inisi-
ke-18 dan ke-19 ini. Karena itulah, selama periode ini, tercatat atif pembuatan undang-undang. Padahal, pada saat yang sama,
banyak bermunculan teori-teori dan karya-karya ilmiah penting mereka juga tetap memegang kendali utama dalam rangka pelak-
berkenaan dengan gagasan demokrasi dan parlementarisme sanaan undang-undang itu. Para legislator, anggota parlemen di
yang mempengaruhi paradigma pemikiran dalam studi hukum mana-mana, biasanya hanya memodifikasi rancangan UU yang
tata negara dan studi politik sampai sekarang. Bahkan di Inggris diajukan pihak Pemerintah, jarang mengambil inisiatif untuk
kemudian berkembang pula doktrin “parliamentary supremacy” mengajukan rancangan sendiri. Dalam banyak kasus, dominan-
sebagai doktrin hukum yang berkenaan dengan hubungan antara nya peranan aktual pemerintah ini tidak sejalan dengan semangat
parlemen dengan pengadilan. yang terkandung dalam berbagai teks konstitusi yang lazimnya
menghendaki agar anggota parlemen, para legislator melakukan
2. Pergeseran dari Parlemen ke Pemerintah inisiasi dan elaborasi kreatif untuk menyusun dan merumuskan
rancangan undang-undang sendiri.
34 35
Karena itu, banyak konstitusi dewasa ini yang merumuskan Government (that is, cabinet) is pledged to legislate is pensions
corak pembagian kekuasaan dengan cara baru di antara pihak for the over-80’s, and it seems likely that the new Minister for
Social Security, Sir Keith Joseph, will do his utmost to produce
legislatif dan eksekutif. Pihak eksekutif dianggap berwenang untuk
a bill urgently”.
berprakarsa (initiating), menulis (writing), dan melaksanakan
(executing) undang-undang, sedangkan pihak legislatif mengubah Menurut laporan itu, para Menteri Inggris dengan penuh
(modification) dan mengawasi (supervision) pelaksanaan un- percaya diri beranggapan bahwa mereka memiliki cukup banyak
dang-undang itu. Dalam Konstitusi Turki, misalnya, dinyatakan peluang untuk mengambil inisiatif atau prakarsa dalam pembuat
bahwa pemerintah (Dewan Menteri) dan Majelis Nasional sama- an undang-undang. Adanya prakarsa dari pihak eksekutif itu,
sama merupakan badan yang dapat mengambil inisiatif dalam dianggap akan dapat memberikan kesibukan tersendiri bagi para
pembuatan undang-undang. Ketentuan seperti ini juga terdapat anggota parlemen, terutama selama masa sidang pada bulan Juli
dalam konstitusi Indonesia, yaitu Undang-Undang Dasar 1945 1970 seperti yang dilaporkan. Satu di antara isu penting yang telah
yang menyebutkan bahwa Presiden memegang kekuasaan mem dijanjikan oleh pemerintah untuk diundangkan adalah undang-
bentuk undang-undang, sambil memberikan hak kepada DPR undang tentang pensiun bagi mereka yang berusia 80-an tahun.
untuk mengajukan usul inisiatif guna mengajukan Rancangan Untuk itu, dikatakan pula bahwa menteri Jaminan Sosial
Undang-Undang sendiri. yang baru, Sir Keith Joseph, akan melakukan langkah-langkah
Contoh lain dapat pula dilihat dalam konstitusi Italia di guna mempersiapkan pembuatan undang-undang tersebut.
mana pada Pasal 71 dinyatakan bahwa yang berhak mengambil Dengan pernyataan demikian itu, para menteri dalam kabinet
inisiatif pembentukan undang-undang, pertama adalah pihak seakan-akan hendak mengatakan bahwa mereka dapat dengan
eksekutif (pemerintah), kedua adalah dua majelis parlemen, dan mudah mengatur dan mengendalikan parlemen dengan cara
ketiga adalah rakyat, dengan dukungan oleh sekurang-kurangnya memberikan kesibukan kepada para anggota parlemen untuk
50.000 orang yang berhak memilih. Meskipun hirarki dari ekse- membahas rancangan-rancangan undang yang diajukan oleh
kutif ke rakyat itu, dapat menimbulkan perdebatan tersendiri, pihak pemerintah. Kapan suatu undang-undang akan dibuat, dan
tetapi yang jelas dalam konstitusi Italia itu pihak eksekutif, legis- kapan undang-undang itu akan disusun rancangannya, tergantung
latif, dan rakyat luas yang merupakan pemilik kedaulatan dalam sepenuhnya kepada pihak pemerintah sendiri. Pandangan seperti
sistem demokrasi modern, sama-sama memegang hak inisiatif ini jelas menunjukkan betapa rendahnya kedudukan parlemen di
untuk mengajukan rancangan undang-undang. mata anggota kabinet di Inggris ketika itu. Posisi parlemen sebagai
Dengan dominannya peran eksekutif dalam mengambil ini- lembaga legislatif dipandang demikian rendahnya, karena dengan
siatif pelaksanaan fungsi legislatif itu dapat dibayangkan betapa mudah dapat dikendalikan oleh pihak eksekutif (pemerintah).
perencanaan legislatif mudah dapat dikendalikan oleh pemerintah. Apabila diteliti mengenai parlemen-parlemen di negara-
Secara ironis, dapat dikemukakan contoh yang terjadi di Inggris negara lain, termasuk di lingkungan negara-negara yang men-
menyusul kekalahan Partai Buruh dalam pemilu tahun 1970, se- gaku sebagai penganut demokrasi, kita juga dapat menemukan
buah surat kabar Inggris melaporkan rencana legislatif yang dibuat kecenderungan yang mirip dengan apa yang terlihat di Inggris
oleh Pemerintah yang baru terbentuk dengan menyatakan: tersebut. Karena itu, kita tidak dapat lagi menganggap faktor
inisiatif dalam pembuatan undang-undang sebagai yang fungsi
“Ministers are confident they have sufficient legislation to keep
Parliament busy for most of July. One major issue on which the utama dalam parlemen modern. Dalam konteks Indonesia, kita
36 37
misalnya tidak dapat menilai tinggi rendahnya atau kuat lemahnya datang dari inisiatif pihak pemerintah. Angka-angka tersebut
kedudukan DPR berhadapan dengan pemerintah, dengan ukuran meskipun hanya untuk tahun 1972 saja, tetapi cukup memberikan
inisiatif pembuatan undang-undang. Pelaksanaan hak inisiatif itu, gambaran kepada kita tentang rendahnya inisiatif aktual dari
bukanlah merupakan ukuran yang utama. Yang pokok dalam tugas lembaga parlemen Perancis dalam proses legislasi perundang-
parlemen itu adalah mengadakan perubahan terhadap berbagai undangan. Jika gambaran keadaan di Republik Perancis saja yang
peraturan perundang-undangan yang penting-penting, mewa- dikenal dan diakui sebagai salah satu model negara demokrasi di
dahi perdebatan mengenai pilihan-pilihan kebijaksanaan, dan dunia sudah sedemikian rupa, apalagi jika dibandingkan dengan
melakukan pengawasan terhadap pelaksanaan undang-undang negara-negara lain yang sedang membangun sistem demokrasinya
dan anggaran pendapatan dan belanja negara (APBN). di dunia ketiga. Bahkan menurut perhitungan Ivo D. Duchacek,
“The ratio in authoritarian countries is 100 to none”.
a. Wewenang Mengubah (Amandemen) RUU Jika ratio perbandingan itu digunakan untuk menilai ke-
Secara aktual, parlemen berwenang mengadakan peruba- adaan kita di Indonesia, maka keluhan-keluhan yang selama ini
han, mengajukan penolakan, dan memberikan persetujuan ter- diajukan sehubungan dengan rendahnya tingkat inisiatif anggota
hadap rancangan undang-undang yang pada umumnya diajukan Dewan Perwakilan Rakyat kita dalam mengajukan rancangan
oleh pihak eksekutif (pemerintah). Ada juga rancangan undang- undang-undang, ternyata tidak khas. Di mana-mana hal yang
undang yang diajukan oleh pihak anggota parlemen sendiri, sama juga terjadi, bahkan di negara-negara yang dianggap “maju”
tetapi dimana-mana selalu terjadi bahwa inisiatif pihak eksekutif tingkat demokrasinya sekalipun. Malahan ada suatu masa dimana
sendirilah yang lebih dominan. Menurut Duchacek, perbandingan inisiatif parlemen itu cukup signifikan dalam sejarah ketatanega-
inisiatif pemerintah dan inisiatif parlemen itu di Ingggeris tercatat raan kita di Indonesia, yaitu di masa-masa awal kemerdekaan
8 berbanding 1. Perbandingan yang sama juga terjadi di Perancis, Republik Indonesia dan di masa Demokrasi Parlementer antara
dimana setiap 8 rancangan undang-undang yang diajukan, hanya tahun-tahun 1945-1959. Tetapi, setelah periode itu memang harus
ada 1 usulan yang berasal dari anggota parlemen. diakui bahwa inisiatif parlemen Indonesia selama ini mengalami
Bahkan di masa Presiden Charles de Gaulle, baik dalam penurunan drastis. Bahkan apabila dilihat secara prosedural, ke-
rumusan konstitusi maupun dalam praktek, angka perbandingan mungkinan untuk melakukan inisiatif perundang-undangan itu
usulan undang-undang (propositions de loi) dengan proyek un- oleh pihak parlemen atau anggota DPR memang telah berkembang
dang-undang (projets de loi) itu, lebih menurun lagi. Pada tahun menjadi lebih sulit dari waktu ke waktu.
1972, misalnya, tercatat ada kurang lebih 4.000 rancangan un- Pada tahun 1947, berdasarkan keputusan Badan Pekerja
dang-undang yang diajukan ke persidangan Majelis Nasional (Na- Komite Nasional Indonesia Pusat (KNIP) tanggal 10 Juni, untuk
tional Assembly). Dari jumlah itu, tercatat bahwa dari setiap 100 mengajukan usul interpelasi dan angket hanya diperlukan syarat
rancangan undang-undang (RUU) yang berhasil dibahas hanya dukungan sebanyak tiga orang anggota. Akan tetapi, menurut
ada lima RUU yang diajukan oleh anggota parlemen. Bahkan tiga ketentuan Tata Tertib DPR-RI sekarang, insiatif itu harus diambil
dari lima RUU itu sendiri, diajukan oleh anggota fraksi dari partai oleh sekurang-kurangnya dua fraksi di DPR. Begitu pula untuk
yang berkuasa atas saran dari kabinet juga. Artinya, hanya ada dua mengajukan usul pernyataan pendapat (memorandum, resolusi
RUU saja yang diajukan secara murni dan mandiri atas inisiatif atau mosi), jumlah yang dipersyaratkan adalah 30 orang. Selain
anggota parlemen. Selebihnya sebanyak 95 persen sepenuhnya itu ditentukan pula bahwa ke-30 orang itu, tidak dibolehkan
38 39
hanya terdiri dari 1 fraksi saja. Malah, untuk usul amandemen pun hak itu berkaitan dengan perundang-undangan, maka fokus
dipersyarakatkan pula bahwa usulan itu harus diajukan langsung perhatian sebaiknya diarahkan dan dikaitkan dengan hak untuk
oleh fraksi, tidak boleh dilakukan oleh perseorangan. Ketentuan mengubah (amandemen) bukan untuk mengambil prakarsa pe-
demikian terus dipertahankan dalam Tata Tertib DPR 1978 sampai nyusunan undang-undang (hak inisiatif) seperti yang sering dipa-
sekarang. Ketentuan persyaratan yang demikian itu tentu saja hami selama ini. Hak untuk mengubah rancangan undang-undang
jauh lebih sulit dilaksanakan daripada syarat-syarat yang berlaku (RUU) yang diajukan oleh pemerintah jauh lebih penting, lebih
sebelumnya, yaitu cukup dengan tandatangan beberapa orang praktis, realistis, dan lebih mangkus (efektif) dibandingkan dengan
anggota parlemen saja. hak mereka untuk berinisiatif membuat rancangan undang-un-
Dari uraian di atas, dapat diketahui bahwa ketentuan yang dang (RUU) sendiri. Analisis-analisis mendalam terhadap RUU
mengatur mengenai mekanisme penggunaan hak-hak DPR itu, yang diajukan oleh pihak pemerintah juga akan memungkinkan
termasuk mengenai hak usul inisiatif, telah berkembang menjadi pihak parlemen dapat bersikap lebih kritis dalam memberikan
semakin menyulitkan. Mekanisme yang harus ditempuh lebih penilaian terhadap RUU sehingga memungkinkan mereka men-
berat apabila dibandingkan dengan ketentuan sebelumnya. Para gadakan amandemen-amanden yang diperlukan dalam rangka
wakil rakyat di Dewan Perwakilan Rakyat, baik sebagai pribadi menjamin kepentingan rakyat banyak.
maupun kelembagaan, menghadapi semakin banyak kesulitan b. Mengembangkan Debat Kebijaksanaan Secara Terbuka
untuk menggunakan hak-hak yang dimilikinya dalam rangka Yang juga sangat penting dalam hubungan dengan fungsi
memfungsikan lembaga dewan. Kenyataan ini tidak membantu parlemen itu adalah fungsi parlemen memperjelas kebijakan dan
upaya untuk meningkatkan peran Dewan Perwakilan Rakyat yang pilihan-pilihan kebijakan melalui perdebatan-perdebatan penda
secara teoritis-juridis menurut ketentuan UUD 1945 diakui berada pat umum. Secara harfiah, kata ‘parliament’ sebenarnya berasal
dalam hubungan yang sederajat dengan Pemerintah. Karena dari kata Perancis ‘parler’ yang berarti berbicara (to speak), tetapi
itu, dapat dikatakan bahwa terdapat kecenderungan di berbagai dalam perkembangan zaman moderen sekarang ini pengertiannya
pemerintahan di mana saja di dunia ini, untuk mengendalikan mengalami perubahan. Di masa lalu, parlemen berfungsi meng-
hak-hak parlemen dan para anggota parlemen sampai ke tingkat komunikasikan tuntutan dan keluhan-keluhan dari berbagai
yang tidak akan menyulitkan pemerintah. Dalam hal ini, sudah kalangan masyarakat kepada pihak pemerintah (parlement parle
tentu termasuk pula penggunaan hak usul inisiatif di bidang leg- au gouvernement). Parlemen berkembang sebagai alat bagi ma-
islasi perundang-undangan. Yang menjadi masalah kemudian, syarakat dalam melakukan pengendalian sosial (social control)
bagaimana para anggota parlemen itu secara jeli melihat hak dan terhadap kekuasaan. Tetapi dalam sistem modern sekarang ini,
kekuasaan mana yang dimiliki yang dapat dikembangkan secara parlemen berubah menjadi alat dalam komunikasi dan sosial-
lebih efektif agar keberadaan mereka sebagai wakil rakyat dapat isasi politik kepada masyarakat melalui perdebatan-perdebatan
benar-benar memberi manfaat yang sebesar-besarnya bagi rakyat terbuka (public debate) yang melibatkan keahlian para legislator
banyak. (parlement parle au peuple).
Karena itu, bagi para anggota parlemen itu sebenarnya lebih Dengan demikian, perdebatan-perdebatan parlemen
baik memusatkan perhatian pada upaya meningkatkan penggu- merupakan alat (tools) yang efektif dalam komunikasi politik
naan hak-hak pengawasan, daripada mempersoalkan pelaksanaan dan merupakan wahana (means) dalam melakukan pengawasan
hak-hak mereka dalam kaitannya dengan proses legislasi. Kalau- (control) terhadap pihak eksekutif. Perdebatan-perdebatan itu
40 41
dapat mendorong tumbuh dan berkembangnya suasana keter- dengan aparat pemerintah tanpa harus berarti bersikap heroik.
bukaan akan kritik, kebebasan untuk mengorganisasikan suara Perdebatan dilakukan semata-mata karena rasionalitas kepent-
sumbang dan pendapat berbeda, baik dari luar maupun dari dalam ingan umum yang harus diperjuangkan. Masyarakat umumpun
parlemen. Jika perbedaan pendapat dilakukan secara terhormat menanggapi perbedaan pendapat itu secara rasional pula tanpa
dan terbuka, maka secara politis kedua belah pihak sama-sama harus memandangnya sebagai sesuatu yang serius dan meng-
dapat belajar dari perdebatan itu mengenai hal-hal penting bagi ganggu ketenteraman.
kehidupan kemasyarakatan, kebangsaan, dan kenegaraan. Proses
belajar itu diperlukan untuk menumbuhkan dan mendewasakan c. Pengawasan terhadap Pemerintahan dan Pembelanjaan
budaya demokrasi. Karena pada akhirnya, demokrasi itu bukan Negara
hanya soal teknis prosedural dalam kehidupan bernegara, tetapi Fungsi ketiga dari parlemen di negara yang demokratis
yang lebih penting lagi adalah soal mentalitas dan perilaku budaya adalah mendorong dan melakukan pengawasan terhadap per-
masyarakat dalam berhubungan dengan kekuasaan. formance administratur dalam melaksanakan tugasnya. Penga-
Di lingkungan negara-negara otoritarian, khususnya negara- wasan dilakukan untuk mengendalikan jalannya pemerintahan
negara komunis, parlemen berfungsi sebagai alat bagi partai dan pelaksanaan aturan yang berlaku serta pembelanjaan negara
untuk melakukan indoktrinasi ideologis. Parlemen diperlakukan agar tetap berada di jalan yang telah disepakati bersama. Penga-
sebagai wahana untuk mengkomunikasikan kepentingan-kepent- wasan yang bebas dan merdeka itu, di zaman modern sekarang
ingan pemerintah kepada massa rakyat. Parlemen negara-negara ini justru dianggap jauh lebih penting dibandingkan dengan
komunis diarahkan untuk mendidik para anggotanya, sehingga fungsi legislasi yang banyak dipesoalkan orang berkenaan dengan
pada gilirannya mereka dapat mendidik masyarakat pemilihnya fungsi parlemen. Seperti dikatakan oleh George B. Galloway, “not
mengenai tujuan-tujuan yang hendak dicapai dan tata aturan legislation but control of administration is becoming the pri-
yang perlu ditegakkan dalam sistem komunis. Pidato-pidato dan mary function of the modern Congress”. Pernyataan Galloway ini
pendapat yang dikemukakan oleh anggota parlemen, baik dalam mencerminkan adanya perubahan penekanan dalam pandangan
sidang-sidang parlemen maupun di hadapan publik, biasanya para ahli mengenai fungsi utama dari parlemen, dari pandangan
cenderung hanya mengungkapkan pesan-pesan otoritatif men- yang sebelumnya cenderung mengutamakan aspek legislatif ke
genai standar perilaku dan penampilan kerja yang dituntut oleh arah aspek ‘administrative’. Perubahan itu, seperti dikatakan oleh
sistem yang berlaku umum. Sifatnya hanya mengkopi pendapat Duchacek, menunjukkan adanya perubahan penekanan “from
dan pandangan aparat pemerintah belaka. wording major rules to their working”.
Sebaliknya di lingkungan negara-negara demokrasi, perde Kecenderungan pergeseran penekanan fungsi parlemen
batan dan perbedaan pendapat antara pemerintah dengan anggota demikian sejalan pula dengan pendapat Harold J. Laski yang
parlemen itu justru berkembang secara rasional. Para pejabat menyatakan:
tidak merasa sungkan untuk berbeda pendapat dengan anggota
“The function of a parliamentary system is not to legislate; it
parlemen dan menerima kenyataan bahwa anggota parlemen
is naive to expect that 615 men and women can hope to arrive at
mengajukan pendapat yang berbeda mengenai kebijaksanaan yang a coherent policy”.
mereka tempuh. Demikian pula para anggota parlemen dengan
rasional tidak segan-segan mengajukan pendapat yang berbeda Menurut pendapatnya, fungsi parlemen yang penting justru
42 43
adalah untuk menyalurkan keluhan kebutuhan dan kepentingan lemen sebagai fenomena abad ke-18 dan ke-19.
masyarakat, dan membahas prinsip-prinsip yang perlu dijadikan Namun demikian, sejak akhir abad ke-19 dan pada awal
pegangan bagi pemerintah dalam melaksanakan tugas. Parlemen abad ke-20 banyak terjadi perkembangan-perkembangan baru.
tidak didirikan untuk mengatur (to rule), juga tidak untuk me- Konsep negara jaga malam (”nachwachtersstaat”) dengan prin-
nyusun dan merumuskan suatu kebijaksanaan, tetapi untuk men- sip “the best government is the least government”, mengalami
gawasi pelaksanaan aturan dan kebijaksanaan itulah yang lebih perubahan. Karena berkembangnya disparitas pendapat dalam
penting. Bahkan peran yang dapat dilakukan oleh parlemen itu masyarakat yang menyebabkan munculnya fenomena kemiskinan
dapat dirumuskan menjadi empat R, yaitu “Review, Revise, Reject, massal di berbagai negara, maka timbul tuntutan kepada negara
and Ratify”. Artinya, pelaksanaan tugas lembaga parlemen itu me- untuk memperluas tanggung jawab sosialnya guna mengatasi
nyangkut kegiatan menilai, mengubah, menolak, atau mengesah- fenomena kemiskinan itu. Inilah yang antara lain menyebabkan
kan rancangan-rancangan yang diajukan kepadanya oleh lembaga muncul dan berkembangnya aliran sosialisme dalam sejarah
eksekutif. Keempatnya berkaitan erat dengan tiga fungsi utama Eropah. Karena itu, muncul pula doktrin “Welfare State” atau
parlemen, yaitu melakukan modifikasi peraturan. mengadakan “Welvaartsstaat” (Negara Kesejahteraan) pada akhir abad ke-19.
komunikasi melalui perdebatan dan pidato, dan mengadakan Doktrin ini berkembang cepat dan mempengaruhi proses pemben-
pengawasan terhadap administrasi dan pembelanjaan. tukan negara-negara baru yang banyak bermunculan pada abad
ke-20 sebagai akibat terjadi dekolonisasi di berbagai kawasan Asia
3. Akar Dominasi Pemerintah atas Parlemen dan Afrika dari cengkeraman penjajahan negara-negara Barat.
Pada abad ke-18 dan ke-19, fungsi negara cenderung diba Bahkan, pengaruh doktrin “Welfare State” ini juga mempengaruhi
tasi karena munculnya kesadaran umum masyarakat, terutama proses perumusan berbagai konstitusi di negara-negara Amerika
di Eropah akan makna demokrasi dan hak-hak rakyat. Sebagai dan Eropah sendiri.
akibat dari gerakan aufkralung, rasionalisme, sekularisme, dan Semua ini tentu juga berpengaruh sehingga kekuasaan
revolusi industri, masyarakat Eropah mengalami kebangkitan luar pemerintah cenderung semakin kuat sesuai dengan tuntutan
biasa dan mendorong munculnya usaha-usaha untuk membatasi kebutuhan akan tanggung jawab mereka yang lebih besar untuk
kekuasaan raja dimana-mana. Akibatnya, peran negara terbatas mengatasi berbagai permasalahan yang timbul dalam masyarakat.
sebagai penjaga keamanan yang dikenal dengan istilah doktrin Tetapi, perkembangan yang terjadi kemudian selama abad ke-20
“Nachwachtersstaat” (negara penjaga malam). Negara yang telah menampilkan banyak contoh yang kurang menyenangkan
diidealkan ketika itu adalah negara yang paling sedikit terlibat dalam perkembangan hak-hak dan kepentingan rakyat banyak
dalam urusan masyarakat umum. Muncul adagium yang terkenal yang diakibatkan oleh besarnya kekuasaan pemerintah negara-
dengan sebutan “the best government is the least government”. negara modern. Karena itu, menjelang berakhirnya abad ke-20
Bersamaan dengan itu, berkembang pula gagasan parlemen ini, mulai muncul kesadaran baru mengenai pentingnya memberi
tarisme modern yang mewadahi tuntutan perkembangan aspirasi tempat kepada suara rakyat melalui parlemen dalam berhadapan
rakyat untuk terlibat aktif dalam proses pengambilan keputusan dengan kekuasaan yang besar dari pemerintah. Kesadaran inilah
dalam mekanisme kenegaraan. Perkembangan yang demikian yang kemudian akan terus mendorong semakin menguatnya peran
inilah yang menyebabkan timbulnya kecenderungan bergesernya parlemen di kemudian hari.
sebagian kekuasaan pemerintahan ke tangan rakyat melalui par- Namun, sebelum kita menelaah perkembangan yang akan
44 45
datang, di sini perlu ditelaah lebih dulu apa yang sesungguhnya menjadi semakin besar dalam praktek kenegaraan sehari-hari.
terjadi sejak akhir abad ke-19 dan selama abad ke-20 sehingga
pergeseran kekuasaan ke arah pemerintah itu berlangsung b. Fenomena Konflik dan Perang Antar Negara
demikian deras. Besarnya kekuasaan pemerintah menyebabkan Pada abad ke-20, kita juga menyaksikan terjadinya berb-
birokrasi negara modern cenderung dominan dan menguasai agai bentuk konflik dan peperangan antarnegara di hampir semua
fungsi-fungsi parlemen, termasuk di lingkungan negara-negara kawasan dunia. Bahkan, dua perang yang melibatkan banyak negara
penganut demokrasi di kalangan negara-negara barat sendiri yang secara serentak di berbagai kawasan dunia yang kemudian dikenal
justru biasanya mengklaim dirinya sebagai simbol demokrasi. dengan Perang Dunia juga terjadi selama abad ke-20. Perang Dunia
Dalam hubungan ini, perlu dikemukakan beberapa fenomena Pertama terjadi pada tahun 1914-1918, sedangkan Perang Dunia
yang dapat dianggap sebagai penyebab timbulnya atau terjadinya Kedua terjadi pada tahun 1940-1945.
pergeseran kekuasaan dari parlemen ke pemerintah selama abad Fenomena Perang Dunia itu dilanjutkan pula dengan mun
ke-20. culnya dua kekuatan raksasa di tampuk kepemimpinan dunia yang
menyebabkan terjadi polarisasi kutub-kutub kekuatan interna
a. Fenomena Negara Kesejahteraan (”Welfare State”) sional yang dilambangkan oleh dua ‘super power’ Amerika Serikat
Seperti dikemukakan di atas, salah satu fenomena penting dan Uni Soviet. Polarisasi kekuatan dunia di bawah pengaruh
yang terjadi pada akhir abad ke-19 adalah muncul sosialisme yang kedua ‘super power’ ini mendorong pula terjadinya banyak konflik
mendorong berkembangnya gagasan ‘negara kesejahteraan’. Den- dan perpecahan serta perang saudara di banyak negara Amerika
gan gagasan ini, negara didorong untuk semakin meningkatkan Latin, Asia, dan Afrika selama paruh pertama abad ke-20. Perang-
perannya dalam mengatasi berbagai masalah yang dihadapi oleh perang internal itu bahkan mempengaruhi pula pola hubungan
masyarakat, termasuk masalah-masalah perekonomian yang dalam antar negara bertetangga, dan bahkan pola hubungan antar bangsa
tradisi liberalisme sebelumnya cenderung dianggap sebagai uru- melalui berbagai forum dan organisasi internasional. Akibatnya,
san masyarakat sendiri. Kecenderungan dianutnya paham negara peran pemerintah dari negara-negara yang bersangkutan perlu
kesejahteraan ini terjadi di mana-mana termasuk di lingkungan diperkuat, termasuk dalam menghadapi rakyatnya sendiri.
negara-negara yang memang telah mengalami kemajuan pesat di
bidang ekonomi. c. Perkembangan Sistem Kepartaian dan Jumlah Partai Poli-
Akibat meluasnya fungsi dan peran negara dalam doktrin tik
negara kesejahteraan ini, maka peran Pemerintah juga menjadi Sistem kepartaian dan jumlah partai politik, terutama di
semakin luas jangkauannya. Untuk mengatasi berbagai perma negara-negara yang menganut sistem pemerintahan parlemen
salahan sosial ekonomi dalam masyarakat, pembangunan eko- ter (kabinet), mempunyai pengaruh yang menentukan terhadap
nomipun direncanakan dan dilaksanakan secara nasional. Hal hubungan antara parlemen dan pemerintah. Dalam sistem banyak
ini bertentangan dengan kecenderungan yang terjadi dengan partai (multi party), biasanya parlemen tidak begitu saja dapat
parlemen yang biasanya lebih berorientasi pada kepentingan lokal dikendalikan oleh pemerintah. Peran partai politik yang saling
berdasarkan konstituensi teritorial yang cenderung terikat pada bersaing itu, terutama dalam sistem pemerintahan parlementer
kepentingan provinsial. Hal-hal seperti inilah yang antara lain (kabinet), biasanya lebih dominan pengaruhnya, sehingga pemer-
pada gilirannya akan dapat menyebabkan kekuasaan pemerintah intah sukar untuk mengendalikan parlemen yang berisi wakil-
46 47
wakil rakyat yang berafiliasi kepada banyak partai yang saling partai dan parlemen.
berkompetisi. Bahkan dapat dikatakan bahwa sistem parlementer Lain lagi kalau sistem yang dianut adalah sistem dua partai
dengan sistem banyak partai ini, terlepas dari kelemahan-kelema- ataupun sistem tiga partai. Dalam sistem dua partai yang dianut
han yang terdapat di dalamnya, merupakan kondisi terbaik untuk di Amerika Serikat, dan begitu pula sistem tiga partai yang dianut
menerapkan prinsip supremasi legislatif (legislative supremacy). di Indonesia pada masa Orde Baru, jumlah partai politik itu relatif
Itu sebabnya maka pemerintahan dengan sistem banyak partai tetap dari waktu ke waktu. Pemerintah negara-negara yang men-
yang didasarkan atas supremasi politik parlemen nasional ini biasa ganut sistem yang seperti ini pada umumnya tidak menghadapi
disebut pula dengan “Assembly Government”. Lagi pula, dalam kesulitan yang berarti untuk menghadapi tantangan partai politik,
sistem ini jumlah partai tidak terbatas. Setiap waktu dapat saja karena penguasaan sumberdaya terletak di tangan pemerintah.
terbentuk partai politik baru karena perpecahan antar tokoh-tokoh Lagi pula, dalam sistem dua partai, biasanya pemerintah itu terdiri
partai, dan sebagainya, sehingga partai politik dapat berkembang atas tokoh atau pemimpin partai yang berhasil memenangkan
dinamis dan sulit dikendalikan oleh pemerintah. Akibatnya, mayoritas suara rakyat di parlemen, sehingga pimpinan partai
pemerintahlah yang justru dikendalikan oleh parlemen, bukan yang memerintah dengan mudah dapat mengendalikan suara
parlemen yang dikendalikan oleh pemerintah. mayoritas di parlemen sejalan dengan kebijaksanaan yang ditem-
Sebaliknya, dalam suatu negara yang menganut sistem partai puhnya. Hak konstitusional parlemen untuk menjatuhkan kabinet
tunggal, peran partai biasanya sangat dominan, dimana adminis- dalam sistem ini, biasanya tidak pernah dapat digunakan karena
trasi pemerintahan dengan mudah dapat dikendalikan oleh partai. suara mayoritas di parlemen tidak akan memberikan kesempatan
Dalam sistem komunis dan sistem partai tunggal lainnya, kabinet kepada pihak oposisi mengambil keuntungan politik karenanya.
berfungsi sebagai “instrumen” bagi pimpinan partai, dan lembaga Sistem demikian ini pulalah yang diterapkan di Inggeris, sehingga
parlemen bertindak sebagai corong upacara bagi kepentingan Sir Ivor Jennings pernah menyatakan:
partai politik. Hal ini terlihat, misalnya, pada peran parlemen
Uni Soviet dulu yang disebut Supreme Soviet, Cortes di Spanyol, “The last word as well as the first rests with the Government
(cabinet). The major legislation enacted by Parliament is the
dan Kongres Rakyat di Republik Rakyat Cina. Pimpinan partai
Government’s legislation. The external policy of the nation is
menduduki posisi-posisi kunci dalam kabinet, dan menyisakan the Government’s policy. Taxation is imposed by Parliament but
posisi-posisi seremonial di lembaga parlemen kepada tokoh- determined by the Chancellor for the Exchequer. The Government
tokoh tua dari partai ataupun tokoh-tokoh muda kelas dua yang not only proposes, but through its majority, disposes.”
belum berpengalaman. Meskipun ditegaskan, misalnya, organ
kekuasaan negara yang tertinggi adalah “the Supreme Soviet of Kecenderungan yang serupa juga terdapat dalam sistem
the USSR”, dan bahwa organ eksekutif dan administratif tertinggi tiga partai seperti yang dipraktekkan di Indonesia masa Orde
adalah Dewan Menteri, keduanya tetap tunduk kepada perin- Baru. Adanya pembatasan jumlah partai menjadi satu Golongan
tah dan kebijaksanaan-kebijaksanaan partai komunis sebagai Karya (GOLKAR), dan dua partai politik yaitu Partai Persatuan
satu-satunya partai politik. Tetapi, karena pimpinan partai pada Pembangunan (PPP) dan Partai Demokrasi Indonesia (PDI) me-
pokoknya identik dengan pimpinan kabinet, maka sebenarnya nyebabkan pola persaingan politik menjadi terpola secara tetap.
pemerintahlah yang paling berkuasa dalam praktek sehari-hari. Lagi pula secara formal sering dikatakan oleh Pemerintah bahwa
Pada gilirannya mereka jualah yang mengendalikan kekuasaan sesungguhnya partai politik yang dikenal hanya dua, yaitu PPP dan
PDI. Artinya, di sini yang dianut adalah sistem dua partai, bukan
48 49
tiga partai. Meskipun kalangan akademisi seringkali melontarkan terjadi juga kecenderungan dominasi pemerintah atas lembaga
pendapat kritis bahwa sesungguhnya GOLKAR juga adalah partai parlemen seperti kecenderungan yang terjadi dalam sistem dua
politik dan karena itu harus diperlakukan sebagai partai politik partai, dan sistem partai tunggal.
sebagaimana dua partai lainnya, tetapi sesungguhnya sistem yang Di zaman sekarang ini, terutama sejak awal abad ke-20,
diterapkan disini memang menghendaki bahwa Golongan Karya muncul kecenderungan bahwa sistem partai tunggal dan sistem
itu tidak diperlakukan seperti layaknya suatu partai politik yang dua partai itu semakin populer. Sebaliknya, sistem multi partai
lazim. seperti yang banyak diterapkan di berbagai negara yang menganut
Dalam praktek yang diterapkan, Golongan Karya (Golkar) sistem kabinet justru banyak menghadapi kritik karena kelema-
lebih merupakan ‘partai’ Pemerintah (the Ruler’s Party) daripada han-kelemahannya yang kurang menjamin stabilitas. Karena itu,
partai yang memerintah (the Ruling Party). Karena itu, hubungan dapat dikatakan bahwa muncul dan berkembangnya sistem partai
politik yang dibangun antara Golkar dengan dua partai lainnya, tunggal dan sistem dua partai itu, bersamaan dengan semakin
seolah sama dengan sistem dua partai di negara-negara lain yang kurang populernya sistem banyak partai, juga menjadi salah satu
menganut sistem dua partai. ‘Kelompok Partai Imajiner I’ terdiri sebab yang mendorong terjadinya pergeseran kekuasaan dari par-
atas Golongan Karya (Golkar) yang didukung oleh tiga jalur kekua- lemen ke pemerintah dalam perkembangan sejarah abad ke-20.
tan politik pemerintah yang dikenal dengan sebutan ABG, yaitu
Angkatan Bersenjata (A), Birokrasi (B), dan Golkar (G). Sedangkan
‘Kelompok Partai Imajiner II’ terdiri atas PPP dan PDI yang satu d. Kompleksitas Perkembangan Tugas-Tugas Pemerintahan
sama lain dibiarkan untuk terus saling bersaing. Selain ketiga faktor tersebut di atas, dapat pula dikemukakan
Pola hubungan di antara Golongan Karya dan partai politik bahwa dalam perjalanan dari waktu ke waktu permasalahan yang
itu, dapat pula dianggap bahwa partai politik yang sesungguhnya harus dihadapi dalam setiap masyarakat berkembang semakin
dalam sistem Indonesia itu memang terdiri atas dua partai, yaitu kompleks. Karena itu, kompleksitas pelaksanaan tugas-tugas
PPP dan PDI. Sedangkan Golkar bukanlah partai politik dalam arti umum pemerintahan dan tugas-tugas pembangunan di suatu
yang sebenarnya, melainkan hanyalah ‘instrumen politik’ pemerin- negara juga berkembang pesat sesuai dengan tuntutan zaman.
tah untuk menghadapi parlemen dan aspirasi politik rakyat. Dengan Kompleksitas tugas-tugas pemerintahan dan pembangunan
demikian, terdapat dua perangkat sistem yang diterapkan sekaligus itu menyebabkan semakin tumbuhnya tuntutan akan keahlian
disini, yaitu di satu pihak terdapat sistem dua partai imajiner yang (sumberdaya manusia) yang semakin beragam dan semakin
terdiri dari PPP dan PDI, dimana Golkar tidak disebut sebagai teknis. Di samping itu, kebutuhan untuk menggunakan berbagai
partai. Di pihak lain, terdapat pula sistem dua partai imajiner lain sarana dan prasarana yang lebih banyak dan lebih beragam juga
yang terdiri atas Partai ‘ABG’ (ABRI, Birokrasi, dan Golkar) dan semakin meningkat. Kedua jenis sumberdaya ini biasanya lebih
Partai ‘Parpol’ (PPP dan PDI). Dengan cara ini, pemerintah secara banyak dikuasai oleh pemerintah. Karena itu, peran pemerintah
terus menerus akan dapat mengendalikan parlemen (DPR) melalui cenderung lebih besar, terutama dalam berhadapan dengan rakyat
jaringan ABG dalam berhadapan dengan parpol, tetapi pada saat banyak dan masyarakat luas. Itulah sebabnya maka di banyak
yang sama pemerintah juga dapat mengendalikan parlemen dan negara peran pemerintah selalu lebih kuat dibandingkan dengan
kekuasaan atas dinamika politik dengan mendorong persaingan parlemen yang tidak menguasai sumberdaya pendukung yang
antara kedua partai politik PPP dan PDI. Dengan perkataan lain, mencukupi untuk menjalankan tugas-tugasnya sendiri.
dalam sistem ‘tiga partai’ seperti yang diterapkan di Indonesia,
50 51
Sementara itu, tugas-tugas pemerintahan itu sendiri di Ketentuan demikian ini tidak terdapat dalam rumusan Kon-
satu pihak terus meningkat sesuai dengan tuntutan kebutuan stitusi yang berlaku sebelumnya. Dengan adanya ketentuan ini,
yang terus berkembang. Di pihak lain, sumberdaya yang dimiliki Pemerintah Perancis dapat meminta Parlemen untuk sementara
juga cenderung semakin luas dan bertambah sejalan dengan waktu menyerahkan sebagian tugas dan wewenangnya kepada
perkembangan hasil-hasil pembangunan yang dilakukan. Sejak Pemerintah. Meskipun penyerahan itu dipersyaratkan harus di-
kemerdekaan, jumlah pegawai negeri di Indonesia, misalnya, lakukan dengan undang-undang, tetapi ketentuan semacam ini
terus bertambah sehingga sampai sekarang mencapai lebih dari sama sekali tidak terdapat dalam Konstitusi Perancis sebelumnya.
empat juta orang. Inilah yang kemudian mendorong pemerintah Berdasarkan ketentuan Pasal 38 tersebut, Pemerintah Perancis
menerapkan kebijaksanaan pertumbuhan nol (zero growth) dapat saja menunda keharusan untuk mendapatkan persetujuan
sekarang ini. Dalam pengalaman negara lain, hal yang serupa parlemen terhadap ketentuan-ketentuan yang ingin diterapkannya
juga terjadi. Di Amerika, misalnya, karena volume pekerjaan yang di lapangan. Penundaan itu dilakukan dengan cara mengajukan
terus bertambah, maka jumlah pegawai yang langsung bekerja di permintaan penyerahan kewenangan sementara berdasarkan
kantor Presiden antara tahun 1969 - 1972, mengalami peningkatan ketentuan Pasal 38 tersebut di atas. Dengan adanya ketentuan ini,
sampai 20 persen. Sampai bulan Januari tahun 1973, organisasi berarti bahwa dalam sejarah Konstitusi Perancis ini telah telah
kantor Presiden Amerika Serikat itu sudah menyamai ukuran proses pengurangan hak dan kewenangan parlemen di satu pihak
organisasi Departemen Dalam Negeri yang menangani urusan dan penguatan kewenangan pemerintah di pihak yang lain.
pemerintahan negara-negara bagian yang luas. Di Indonesia, ketentuan yang mirip dengan Pasal 38 Konsti-
Akibat dari kecenderungan ini, maka peran pemerintah tusi Perancis itu juga terdapat dalam UUD 1945. Ini dapat dilihat
sendiri terus meningkat semakin kompleks, sementara tugas- dalam Pasal 22 Undang-Undang Dasar 1945 yang menyatakan:
tugas parlemen tetap berkutat dengan tugas-tugas konvensional
“(1) Dalam hal kegentingan yang memaksa, Presiden berhak
yang dimilikinya. Memang benar bahwa kualitas pelaksanaan
menetapkan Peraturan Pemerintah sebagai pengganti Undang-
tugas-tugas parlemen itu juga berkembang sesuai dengan tun- undang”, (2) Peraturan Pemerintah itu harus mendapat per-
tutan zaman. Akan tetapi di satu pihak substansinya tetap, juga setujuan Dewan Perwakilan Rakyat dalam persidangan yang
di pihak lain kebutuhan akan sarana pendukungnya juga terus berikut”, (3) Jika tidak mendapat persetujuan, maka Peraturan
meningkat pula. Kemampuannya untuk menyediakan perangkat Pemerintah itu harus dicabut.”
pendukung itu tidak sebanding dengan kemampuan pemerintah
Disini dinyatakan bahwa tanpa persetujuan sebelumnya
untuk urusan yang sama. Dalam banyak hal, parlemen malah
dari Dewan Perwakilan Rakyat, Pemerintah dapat saja menetap-
memerlukan dukungan pemerintah untuk menyediakan sarana
kan suatu peraturan sebagai pengganti undang-undang (perpu)
dan prasarana pendukung. Karena itu, di beberapa negara muncul
karena alasan atau pertimbangan keadaan yang mendesak. Un-
kecenderungan dimana tugas-tugas parlemen yang bersifat teknis
tuk selanjutnya, peraturan sementara itu harus diajukan untuk
diserahkan kepada pemerintah yang dianggap lebih mungkin
mendapatkan persetujuan Dewan Perwakilan Rakyat dalam
melaksanakannya. Di Perancis, misalnya, melalui perubahan
jangka waktu sejak perpu diberlakukan. Jika kemudian Dewan
konstitusi pada tahun 1958, parlemen dimungkinkan secara kon-
Perwakilan Rakyat tidak dapat menyetujuinya (meratifikasinya),
stitusional menyerahkan sebagian tugas-tugas legislatif yang
perpu tersebut harus dicabut. Akan tetapi, meskipun demikian,
dimilikinya kepada pemerintah.
setidak-tidaknya peraturan tersebut secara teoritis sudah dilak-
52 53
sanakan selama satu tahun. Kemungkinan bagi pemerintah untuk waktu ke waktu. Jika pada abad ke-18 dan ke-19, fungsi negara
menetapkan peraturan pemerintah pengganti undang-undang (pemerintah) cenderung dibatasi karena semakin menguatnya
ini, dapat dikatakan merupakan penyerahan wewenang yang posisi politik rakyat yang diwakili oleh lembaga parlemen, maka
bersifat legislatif oleh parlemen kepada pemerintah. Hal ini dapat sejak akhir abad-19 dan selama paruh pertama abad ke-20 telah
dikatakan sebagai salah satu contoh telah terjadinya pergeseran terjadi proses etatisasi dalam berbagai kehidupan kemasyaraka-
kekuasaan dari parlemen ke pemerintah. tan dimana-mana. Selama kurun waktu hampir satu abad, posisi
Selain di Perancis dan Indonesia, ketentuan serupa ini juga negara mengalami peningkatan dan perluasan luar biasa, sehingga
terdapat di negara-negara lain. Seperti dikatakan oleh seorang mempengaruhi posisi pemerintah dalam berhadapan dengan
analis Perancis Andre Laurens, “... this decline is neither tempo rakyat banyak, termasuk yang diwakili oleh lembaga parlemen.
rary nor typically French.” Dalam konstitusi banyak negara, Jika sebelumnya orang mengidealkan konsep Negara Jaga Malam
terdapat kecenderungan memberikan tambahan terhadap kekua- (Nachwachtersstaat) dengan fungsinya yang terbatas, maka pada
saan yang telah dimiliki sebelumnya oleh pemerintah, dengan abad ke-20 orang mengidealkan konsep ‘Welfare State’ (Negara
maksud memberikan wewenang yang bersifat sementara dalam Kesejahteraan) yang memikul tanggung jawab sosial ekonomi yang
mendukung pelaksanaan tugas-tugas eksekutif yang bersifat jauh lebih besar dan lebih luas dibandingkan dengan ‘Nachwa-
mendesak. Semua ini memperlihatkan telah terjadinya pergeseran chtersstaat’. Jika sebelumnya, orang mengagungkan doktrin “the
kekuasaan dalam hubungan antara pemerintah dan lembaga par- best government is the least government”, maka dalam konsep
lemen, dimana peran pemerintah cenderung semakin kuat dalam ‘Welfare State’, orang mendambakan peran dan pelaksanaan
berhadapan dengan lembaga parlemen. Bahkan secara ekstrim tanggung jawab negara yang lebih besar untuk menyejahterakan
oleh Andre Laurens dikatakan bahwa parlemen Perancis sendiri rakyat banyak.
merupakan partner yang harus diterima pemerintah dengan Pergeseran dari ‘Nachwachterstaat’ ke ‘Welfare State’ ini
penuh toleransi, tetapi pemerintah sendiri sebenarnya dapat saja mempunyai pengaruh besar. Kekuasaan pemerintah cenderung
bekerja tanpa parlemen. Pernyataan ini tentu saja dapat dikatakan semakin kuat sesuai dengan tuntutan kebutuhan akan tanggung
agak berlebihan, tetapi hal itu dapat menggambarkan bagaimana jawab yang lebih besar untuk mengatasi berbagai permasalahan
penilaian masyarakat mengenai keseimbangan peran pemerintah yang timbul dalam masyarakat. Tetapi, perkembangan yang terjadi
dan parlemen di sebuah negara demokrasi modern seperti Peran- kemudian selama abad ke-20 telah menampilkan banyak contoh
cis. Karena itu, dapat dikatakan bahwa kecenderungan pergeseran yang kurang menyenangkan dalam perkembangan hak-hak dan
kekuasaan dari parlemen ke pemerintah itu, memang telah terjadi kepentingan rakyat banyak yang diakibatkan oleh besarnya kekua-
secara cukup berarti, terutama melalui penyerahan sebagian we- saan pemerintah negara-negara modern. Karena itu, menjelang
wenang legislatif parlemen kepada pemerintah. berakhir abad ke-20 ini, mulai muncul kesadaran baru mengenai
pentingnya memberi tempat kepada suara rakyat baik secara
Kecenderungan Menjelang dan langsung maupun melalui parlemen dalam berhadapan dengan
Pada Abad ke-21 kekuasaan yang besar dari pemerintah.
Seperti pernah saya kemukakan dalam buku saya terdahulu, Berbagai isu mondial yang mencerminkan terjadinya kecen-
pergeseran-pergeran kekuasaan dalam hubungan antara par- derungan demikian itu lazim menghiasi berbagai media massa di
lemen dan pemerintah di semua negara akan terus berlangsung seluruh dunia, baik yang berkenaan dengan soal-soal politik mau-
sangat dinamis sesuai dengan perkembangan kebutuhan dari
54 55
pun ekonomi. Isu-isu politik yang banyak berkembang dewasa ini hak-hak asasi manusia, dan di lapangan ekonomi dalam harapan-
adalah isu demokrasi dan demokratisasi, isu HAM, dan lingkungan harapan baru mengenai mekanisme pasar bebas. Dalam kedua
hidup. Meskipun disana-sini mulai bermunculan sikap skeptis fenomena ini, otonomi setiap individu manusia semakin menonjol
mengenai gagasan demokrasi, namun gelombang demokratisasi dengan asumsi bahwa nasib mereka semata-mata harus digan-
yang terjadi dimana-mana di seluruh dunia nampaknya sulit untuk tungkan kepada usaha individual mereka sendiri untuk meraih
dihindari. Seperti yang digambarkan oleh Samuel P. Huntington kemajuan-kemajuan dalam kehidupan mereka.
sebagai fenomena demokratisasi gelombang ketiga yang telah Bersamaan dengan itu, kemajuan ilmu pengetahuan dan
dimulai sejak tumbangnya rezim pemerintahan diktator Por- teknologi (iptek) berkembang pula dengan cepat dibarengi dengan
tugal pada tahun 1974. Setelah tumbangnya rezim ini, gerakan arus globalisasi kebudayaan yang mendorong terjadinya perluasan
demokratisasi terus berlangsung di berbagai negara Eropa, Asia, pengaruh yang cepat antar peradaban di berbagai bagian dunia.
dan Amerika di mana rezim-rezim diktator berhasil digantikan Pada era globalisasi sekarang dan nanti, suasana keterbukaan akan
oleh rezim-rezim yang demokratis. semakin berkembang dengan tingkat persaingan antar masyarakat
Sejalan dengan itu, berkembang pula aspirasi yang semakin dan bangsa yang semakin ketat. Di pihak lain, kecenderungan
kuat mengenai pentingnya perlindungan hak-hak asasi manusia untuk saling bekerjasama juga akan meningkat cepat karena
(HAM). Masyarakat di lingkungan negara-negara yang mengang- orang akan berusaha mengadakan penyesuaian-penyesuaian
gap dirinya paling baik dalam pelaksanaan HAM ini, dengan tidak baru antar sesamanya, baik pada tingkat lokal, regional, maupun
sungkannya berusaha untuk memberikan penilaian terhadap internasional.
pelaksanaan HAM di negara-negara lain sungguhpun hal itu Di samping itu, pesatnya kemajuan ilmu pengetahuan dan
menurut yang lazim biasa dianggap tindakan tidak terpuji karena teknologi itu akan terus mendorong pula perikehidupan yang serba
berarti ikut campur tangan ke dalam persoalan dalam negeri orang industrialis. Kebudayaan ummat manusia akan terus didorong
lain. Hal ini berarti bahwa sesuatu yang sebelumnya dianggap ke arah perubahan-perubahan nilai yang disesuaikan dengan
tidak terpuji, maka dewasa ini atas nama perjuangan HAM hal kebutuhan era industri. Untuk memenuhi kebutuhan itu, uku-
itu dianggap sesuatu yang amat terpuji. Inilah sistem nilai baru ran-ukuran profesionalisme dan teknikalitis semakin merasuk ke
yang sedang melanda dunia sekarang ini dan akan terus mempen- semua sektor kehidupan manusia di mana-mana. Dunia industri
garuhi cara berpikir masyarakat dunia di masa-masa mendatang. dan perusahaan-perusahaan swasta juga terus tumbuh. Bahkan
Sedangkan isu-isu yang berkembang di lapangan ekonomi, antara fenomena Multi National Corporations (MNC’s) atau Trans
lain meliputi isu deregulasi, debirokratisasi, privatisasi, dan lib- National Corporations (TNC’s) yang muncul dan berkembang
eralisasi perdagangan. dimana-mana, oleh banyak ahli digambarkan seperti kerajaan
Yang terjadi di balik semua isu itu sesungguhnya adalah business yang tersendiri, seakan merupakan negara di atas negara.
munculnya kembali apresiasi terhadap paham individualisme Dengan demikian, peran perusahaan-perusahaan besar seperti
dan liberalisme baru, menyusul kehancuran berbagai rezim ko- dari Amerika Serikat, Inggris, Jepang, Korea, dan lain-lain di se-
munisme sebagai bentuk ekstrim dari paham sosialisme di zaman luruh dunia mengalami peningkatan diiringi oleh kecenderungan
modern sekarang ini. Kecenderungan ke arah individualisme dan makin menciutnya peran negara yang ditunjukkan oleh fenomena
liberalisme baru itu di lapangan politik terwujud dalam harapan- privatisasi negara kesejahteraan dan gelombang demokratisasi
harapan baru mengenai pelaksanaan demokrasi dan perlindungan di seluruh dunia. Karena itu, peran negara diperkirakan akan se-
56 57
makin menciut bersamaan dengan semakin meningkatkan peran mi individual rakyat yang semakin besar itu, berkembang pula
dunia usaha dan industri swasta. gagasan-gagasan mengenai pentingnya “people’s empowerment”
Dalam perikehidupan yang didominasi oleh pertimbangan (pemberdayaan rakyat) dan “civil society” yang dianggap sebagai
ekonomi itu, peran ilmu pengetahuan dan teknologi (iptek) juga ciri penting aspirasi ke arah demokratisasi. Aspirasi ke arah pem-
akan terus meningkat sebagai ukuran penambah nilai ekonomis. bentukan “civil society” ini sangat kuat pengaruhnya dan bahkan di
Dalam keadaan itu, maka sebagai pengimbangnya, ukuran-uku- Indonesia telah dikembangkan dalam wacana masyarakat madani
ran keimanan dan ketaqwaan (imtaq) ummat manusia terhadap yang dianggap dapat diterima umum karena adanya sentuhan-
Tuhan Yang Maha Esa juga turut berkembang pula. Akan tetapi, sentuhan moralitas yang lebih dinilai sesuai dengan kepribadian
yang perlu dan relevan dicatat khusus disini adalah aspek perkem- bangsa Indonesia. Dalam perspektif ini orang digiring ke arah
bangan iptek itu. Di masa mendatang, perikehidupan yang serba jalan pikiran yang mempertentangkan secara dikotomis antara
iptek itu akan terus meningkat dalam kehidupan masyarakat. negara dengan masyarakat, dan antara pemerintah dengan rakyat.
Dengan perkataan lain, pola kehidupan baru di masa datang itu Prediksi dan ramalan serta pengungkapan-pengungkapan aspirasi
akan muncul dengan ciri-cirinya yang sangat menekankan pent- ke arah demokratisasi, reformasi atau pembaruan dan proses
ingnya “techno-culture” dan “techno-structure” yang bertumpu pemberdayaan masyarakat “civil” seperti ini, pada gilirannya akan
pada kemandirian peran individu yang bersifat teknis, baik di membawa “efek oedipus”nya sendiri. Jika ini terus berlangsung,
bidang politik, ekonomi, maupun budaya. Kompetensi intelektual maka hal ini akan terus memacu proses ke arah penguatan aspirasi
dan teknologis semakin berkembang menjadi ukuran-ukuran baru rakyat dalam waktu yang lebih cepat lagi.
dalam sistem penghargaan masyarakat (social reward system) Proses penguatan aspirasi rakyat itu tercermin dalam
dan mempengaruhi serta menciptakan pola-pola stratifikasi sosial peningkatan peran partai politik yang pada gilirannya akan
baru dalam masyarakat. mempengaruhi pula peningkatan peran parlemen sebagai hasil
Kalau dulu, ukuran darah, ukuran kekerabatan, kesukuan, dari proses politik di tingkat masyarakat. Apa yang terjadi den-
agama mendapat porsi yang besar dalam pertimbangan penilaian gan gerakan reformasi yang kemudian berhasil menumbangkan
status seseorang, maka di masa datang ukuran-ukuran tradisional rezim Orde Baru pada pertengahan bulan Mei tahun 1998, tidak
itu akan digeser oleh ukuran-ukuran rasionalitas, intelektuali- lebih dan tidak kurang, adalah pencerminan bahwa di Indonesia
tas, dan teknikalitas. Semua ini akan mendorong sikap dan pola sungguh-sungguh terjadi proses penguatan aspirasi rakyat dalam
perilaku yang semakin rasional dan saintifik serta penyusunan berhadapan dengan pemerintahan otoritarian yang dengan san-
struktur masyarakat yang didasarkan atas komposisi-komposisi gat kuat telah berkuasa selama lebih dari tiga dekade. Dalam
baru menurut ukuran-ukuran yang lebih teknis. Dengan per- pertarungan antara aspirasi rakyat dengan kekuasaan otoritarian
kataan lain, baik kultur maupun struktur kehidupan masyarakat itu, akhirnya suara rakyatlah yang menang. Karena itu, dalam
akan mengalami penyesuaian-penyesuaian baru ke arah apa yang proses selanjutnya, kuatnya aspirasi rakyat itu secara bertahap
disebut dengan ‘techno-culture’ dan ‘techno-structure’ tersebut akan mempengaruhi dan akan terlembagakan dalam peran partai
di atas. politik dan peran parlemen yang makin kuat dalam berhadapan
Sejalan dengan berkembangnya “techno-culture” dan dengan pemerintah.
“techno-structure” serta kecenderungan ke arah liberalisme dan
individualisme baru yang disertai oleh tuntutan-tuntutan otono PERGESERAN KEKUASAAN
58 59
EKSEKUTIF-LEGISLATIF DI INDONESIA
2. Pergeseran dari Pemerintah ke Parlemen
1. Pergeseran dari Parlemen ke Pemerintah Sekarang kita telah memasuki era baru, yaitu era reformasi
Seperti dikemukakan di atas, pergeseran-pergeseran peran yang salah satu ciri pokoknya terwujud dalam agenda
dalam hubungan antara parlemen dan pemerintah terjadi dimana- demokratisasi yang sangat luas skalanya dan menjangkau
mana sesuai dengan perkembangan kebutuhan dari waktu ke hampir seluruh lapisan masyarakat. Sejak tumbangnya
waktu. Sejak Indonesia merdeka pada bulan Agustus 1945 sampai rezim Orde Baru di bawah kepemimpinan Presiden Soeharto
sekarang, dinamika hubungan antara parlemen dan pemerintah yang menyatakan berhenti pada tanggal 21 Mei 1998, ia
Indonesia juga berlangsung sangat dinamis pada setiap kurun digantikan oleh Wakil Presiden B.J. Habibie yang langsung
sejarah ketatanegaraan kita. Selama 55 tahun sejak kemerdekaan bertindak sebagai Presiden yang memimpin sendiri pelaksa
itu, sejarah ketatanegaraan kita telah mencatat lima orang tokoh naan agenda reformasi sebagai perwujudan kehendak rakyat
yang menjadi Presiden, yaitu Soekarno, Safruddin Prawiranegara yang menginginkan berlangsungnya proses demokratisasi
(Ketua Pemerintahan Darurat Republik Indonesia), Soeharto, B.J. di semua sektor kehidupan secara cepat. Sejak itu, agenda
Habibie, dan Abdurrahman Wahid. Sedangkan lembaga parlemen demokratisasi itu terus bergulir dengan kecepatan tinggi,
kita secara berubah-ubah dan berganti-ganti disebut dengan nama tetapi tetap dalam batas-batas kerangka reformasi dalam arti
Konstituante, DPR, Senat, DPRGR, DPRS, MPRS, dan sekarang tidak berubah menjadi revolusi yang sama sekali tidak dapat
dinamakan MPR, DPR, dan Dewan Perwakilan Daerah (DPD) di dikelola efek-efek sampingannya.
masa mendatang yang masih dalam proses pembahasan dalam Namun, sebelum membahas mengenai pelaksanaan agenda
rangka amandemen UUD. reformasi tersebut, perlu dikemukakan pula bahwa proses
Dinamika pergeseran kekuasaan dari parlemen ke pemer- menguatnya peran partai politik dan lembaga parlemen itu
intah dan kemudian bergeser lagi dari pemerintah ke parlemen dalam berhadapan dengan pemerintah sebenarnya telah
berlangsung secara sangat nyata selama kurun waktu 55 tahun mulai terlihat gejala-gejalanya sejak masa 10 tahun terakhir
sejak kemerdekaan itu. Seperti dapat dibaca dalam disertasi masa pemerintahan Presiden Soeharto. Hal ini antara lain
Ismail Suny pada tahun 1965 yang kemudian dibukukan dengan dapat dilihat dari perubahan-perubahan yang terjadi dalam
judul Pergeseran Kekuasaan Eksekutif, sangat nyata bahwa pengaturan mengenai hak-hak anggota dan lembaga Dewan
selama pemerintahan Presiden Soekarno, peran dan kekuasaan Perwakilan Rakyat sejak tahun 1993. Misalnya, hak meminta
pemerintah berkembang makin kuat dari waktu ke waktu. Pada keterangan (interpelasi) yang semula dipersyaratkan dapat
awal kemerdekaan, mula-mula, dinamika partisipasi rakyat dan diprakarsai oleh sekian orang, dalam Tata Tertib DPR-RI
suasana kebebasan yang berhasil diperoleh melalui perjuan- tahun 1993 dipermudah menjadi hanya 20 orang saja. Hak
gan yang panjang melawan penjajahan, secara perlahan-lahan bertanya yang semula ditentukan harus 30 orang dipermu-
dilembagakan secara resmi melalui peranan partai-partai politik dah menjadi 20 orang. Usul inisiatif perancangan UU yang
dan lembaga perwakilan rakyat. Karena itu, pada masa awal ke- semula diharuskan minimal diusulkan oleh 2 fraksi, tidak
merdekaan itu, sejarah ketatanegaraan kita menyaksikan bahwa lagi dikaitkan dengan fraksi, tetapi cukup 20 orang saja. Hal
peranan partai-partai politik dan lembaga parlemen sangat kuat ini memperlihatkan mulai tumbuhnya semangat dan keingin
dalam berhadapan dengan pemerintah. an untuk memperkuat peran DPR dalam menjalankan tu-
60 61
gas-tugasnya, baik di bidang legislasi maupun pengawasan. kekuasaan yang berlangsung dari pemerintah ke parlemen
Namun, sayangnya, kultur politik yang berkembang belum yang sesungguhnya belumlah terjadi pada masa peralihan
cukup menunjang sehingga dalam prakteknya, kemudahan- kekuasaan dari Presiden Soekarno ke Presiden Soeharto.
kemudahan yang dibuat itu belum terlaksana dengan sebaik- Pergeseran yang sesungguhnya, dapat dikatakan, barulah
baiknya. terjadi pada masa peralihan menuju era reformasi dewasa
Di samping itu, peran parlemen di masa akhir pemerintahan ini.
Presiden Soekarno juga memperlihatkan kecenderungan Setelah gejala-gejala awalnya dapat diperlihatkan seperti pada
yang juga sangat kuat. Proses penggantian Presiden Soek- perubahan-perubahan Tata Tertib DPR-RI sejak tahun 1993
arno juga dimulai dengan dikeluarkannya Memorandum tersebut di atas, proses penguatan peran parlemen itu makin
DPRGR untuk meminta MPRS mengadakan Sidang Istime terlihat jelas sejak bulan Mei 1998. Seperti disebut di atas,
wa yang akhirnya diselenggarakan dengan baik pada tahun setelah Presiden Soeharto berhenti, Presiden B.J. Habibie
1967 dan berhasil menetapkan Ketetapan MPRS No.XXXIII/ tampil memimpin sendiri pelaksanaan agenda demokrati-
MPRS/1967 yang mengganti Presiden Soekarno dengan sasi sesuai aspirasi reformasi. Bersama-sama dengan Dewan
Soeharto sebagai Pejabat Presiden. Artinya, peran parlemen Perwakilan Rakyat, pemerintahan B.J. Habibie berhasil
di masa akhir sebuah rezim nampaknya selalu memper mengesahkan sebanyak 67 buah UU baru yang dikelompok-
lihatkan gejala yang menguat. Penguatan peran parlemen kan menjadi tiga kategori, yaitu Kelompok Pertama yang di-
itu sangat dipengaruhi oleh dinamika suasana politik yang tujukan untuk mendorong dan menampung aspirasi ke arah
mendukung, sehingga lembaga parlemen dapat menjalankan demokratisasi politik yang menjamin proses integrasi nasi-
fungsinya sebaik-baiknya sebagai lembaga pengawas terha- onal dan sekaligus tingkat integrasi sosial dalam masyarakat,
dap kinerja pemerintah. Sayangnya, kuatnya peran parlemen Kelompok Kedua ditujukan untuk menampung kebutuhan
di masa awal Orde Baru di bawah pemerintahan Presiden memberikan perlindungan dan memajukan prinsip-prinsip
Soeharto itu tidak berlangsung lama. Dalam perjalanan hak asasi manusia, dan Kelompok Ketiga ditujukan untuk
waktu, bersamaan dengan berhasilnya Presiden Soeharto mengatur jalannya pemulihan ekonomi dan mendorong
melakukan konsolidasi kekuasaannya sebagai Presiden, proses reformasi ekonomi yang makin terintegrasikan ke
kecenderungan menguatnya peran parlemen itu secara per- dalam sistem ekonomi pasar.
lahan-lahan mengalami ‘setback’. Semua ini terjadi karena Puncak dari upaya untuk memperkuat sistem ketatanegaraan
tidak terlembagakannya agenda penguatan parlemen itu yang menjamin kuatnya peran parlemen dalam berhada-
dalam kerangka sistem ketatanegaraan yang baku, sehingga pan dengan pemerintah, diwujudkan pula dalam pelaksa-
dapat dijadikan landasan yang kokoh dalam perkembangan naan agenda amandemen terhadap UUD 1945. Sejak awal
ketatanegaraan di kemudian hari. masa pemerintahan reformasi pembangunan, Presiden B.J.
Oleh karena itu, fenomena kuatnya peran parlemen di akhir Habibie telah membentuk Tim Nasional Reformasi menuju
masa pemerintahan Presiden Soekarno dan di awal masa Masyarakat Madani. Dalam Tim Nasional ini, dibentuk
pemerintahan Presiden Soeharto, hanya fenomena di per- Kelompok Hukum yang diketuai oleh saya sendiri. Dalam
mukaan yang didorong oleh dinamika suasana politik yang Kelompok ini, secara khusus dibentuk pula satu Tim Khu-
bersifat temporer belaka. Oleh sebab itu, proses pergeseran sus yang mengkaji dan membahas ide-ide pokok mengenai
62 63
Amandemen UUD 1945 dan gagasan melakukan penyem- musan Pasal 5 ayat (1) dan Pasal 20 ayat (1) dalam naskah
purnaan terhadap Ketetapan MPRS tentang Sumber Tertib Perubahan Pertama hasil Sidang Umum MPR tahun 1999.
Hukum dan Tata Urut Peraturan Perundang-Undangan Re- Perubahan yang termuat dalam pasal-pasal ini jelas meng
publik Indonesia sebagai dua hal yang sangat penting dalam gambarkan terjadinya pergeseran dalam kaitannya dengan
rangka penataan kembali sistem hukum dan ketatanegaraan kekuasaan untuk membentuk undang-undang yang selama
kita yang antara lain dapat menjamin proses demokratisasi ini dikenal sebagai kekuasaan legislatif. Dalam perumu-
dan penguatan fungsi-fungsi parlemen dalam berhadapan san Pasal 5 ayat (1) lama dinyatakan: “Presiden memegang
dengan pemerintah. kekuasaan membentuk UU dengan persetujuan DPR”.
Meskipun pada mulanya agenda amandemen UUD 1945 itu Dalam Perubahan Pertama, rumusan pasal tersebut diubah
ditanggapi dengan ragu-ragu oleh banyak pihak, tetapi seka- menjadi: “Presiden berhak mengusulkan rancangan UU
rang, hal itu telah menjadi agenda resmi yang dilaksanakan kepada DPR”. Sebaliknya, dalam Pasal 20 ayat (1) baru din-
dengan baik oleh Majelis Permusyawaratan Rakyat hasil yatakan: “DPR memegang kekuasaan membentuk undang-
pemilihan umum 1999. Keragu-raguan itu, misalnya, terlihat undang.” Padahal dulunya ditentukan dalam Pasal 21 ayat
dengan jelas dalam berbagai pernyataan para pemimpin (1): “Anggota-anggota DPR berhak memajukan rancangan
partai politik besar seperti PDI-Perjuangan misalnya sampai UU.” Dengan perkataan lain, dalam hal membentuk UU seb-
menjelang diselenggarakannya Sidang Umum MPR tahun agai produk hukum tertinggi di bawah UUD dan TAP MPR,
1999. Namun, aspirasi rakyat yang luas sangat kuat berke- kekuasaan pokoknya digeser atau dialihkan dari tangan
naan dengan perubahan UUD 1945 itu. Karena itu, dalam Si- Presiden ke tangan DPR. Otomatis sejak itu segala kewenan-
dang Umum MPR tahun 1999 lalu telah berhasil ditetapkan gan Presiden untuk mengatur, membuat regulasi, mengada-
naskah Perubahan Pertama UUD 1945 yang berisi peruba- kan legislasi, haruslah didasarkan atas kewenangan pokok
han terhadap sembilan pasal penting. Agenda amandemen yang sekarang sudah dialihkan ke DPR. Dengan demikian,
itu diteruskan dalam Sidang Tahunan MPR tahun 2000 dan salah satu prinsip yang selama ini mewarnai mekanisme
bahkan akan terus dimantapkan lagi berkenaan dengan ma- hubungan antara pemerintah dan parlemen, yaitu pemba-
teri-materi yang belum terselesaikan pembahasan selambat- gian kekuasaan (distribution of power), bukan pemisahan
lambatnya sampai tahun 2002 nanti. Jika dalam Perubahan kekuasaan (separation of power), tidak lagi berlaku. Yang
Pertama berhasil diubah sebanyak sembilan pasal, maka secara tegas berlaku sekarang justru adalah prinsip pemisa-
dalam Perubahan Kedua berhasil diubah sebanyak tujuh han kekuasaan (separation of power) itu.
bab yang masing-masing terdiri atas beberapa pasal. Sisanya Dalam ketentuan tambahan ayat (5) terhadap Pasal 20 terse-
yang masih akan dibahas lebih lanjut juga cukup banyak, but yang ditetapkan dalam naskah Perubahan Kedua hasil
yaitu sebagaimana dapat dilihat dalam rancangan yang ber- Sidang Tahunan MPR tahun 2000 juga makin tegas bahwa
hasil dihasilkan oleh Badan Pekerja MPR tercatat sebanyak perumus naskah Perubahan UUD 1945 memandang penting
lima bab lagi yang masing-masing mencakup beberapa pasal artinya bahwa konstitusi kita itu menganut prinsip pemisa-
lainnya. han kekuasaan (separation of power). Dalam ayat (5) yang
Dalam rangka amandemen UUD UUD 1945 tersebut, secara bersifat menambahkan kekurangan pada ketentuan ayat (4)
khusus kita dapat melihat adanya perubahan dalam peru- diatur mengenai hak veto Presiden seperti yang dianut di
64 65
Amerika Serikat. Pasal 20 ayat (4) yang ditentukan dalam pemerintah tidak menguasai mayoritas suara, dalam pemun-
Perubahan Pertama memang tercantum rumusan yang cen- gutan suara kepentingan pemerintah bisa saja dikalahkan.
derung membatasi kekuasaan DPR, yaitu: “Presiden menge- Dalam hal demikian, dapatkah dikatakan bahwa Presidenlah
sahkan rancangan UU yang telah disetujui bersama untuk yang akan menentukan sah tidaknya RUU tersebut menjadi
menjadi UU.” Menyadari kekurangan ini, maka Sidang UU dengan berdasarkan ketentuan ayat (2) juncto ayat (4).
Tahunan MPR tahun 2000 menambahkan satu ayat lagi, Kekisruhan dan kekurangan ini tentu masih harus diperjelas
yaitu ayat (5) yang berbunyi: “Dalam hal rancangan UU yang dalam ketentuan yang lebih rinci dalam UU tersendiri.
telah disetujui bersama tersebut tidak disahkan oleh Pres- Namun demikian, terlepas dari kekurangan-kekurangan
iden dalam waktu 30 hari semenjak rancangan UU tersebut tersebut, kekuasaan membentuk UU itu secara tegas telah
disetujui, rancangan UU tersebut sah menjadi UU dan wajib dinyatakan berada tangan DPR, bukan lagi di tangan Pres-
diundangkan.” Sayangnya, ketentuan Pasal 20 ayat (2) tidak iden. Kalaupun kepentingan pemerintah yang disalurkan
turut disempurnakan kembali. Ketentuan ayat (2) ini berbu- melalui para anggota DPR dari partai pemerintah itu, tetap
nyi: “Setiap rancangan UU dibahas oleh DPR dan Presiden tidak memenuhi harapan, maka dalam waktu 30 hari sejak
untuk mendapat persetujuan bersama”. Bahkan dalam ayat RUU tersebut disahkan oleh DPRD itu, Presiden masih
(3) dinyatakan: “Jika rancangan UU itu tidak mendapat per- dapat menyatakan keberatannya dengan meminta pemba-
setujuan bersama, rancangan UU itu tidak boleh diajukan hasan tambahan. Tetapi, jika setelah dibahas ulang, tetap
lagi dalam persidangan DPR masa itu.” Mestinya, jika sudah tidak dicapai putusan mengenai perubahan yang diusulkan
dibahas dan mendapat persetujuan bersama, tidak perlu lagi oleh pemerintah, maka sudah seharusnya RUU tersebut sah
ada hak veto oleh Presiden. Karena itu, jika ketentuan hak menjadi UU, dan pengundangannya wajib dilakukan seb-
veto yang diatur dalam ayat (4) dan (5) diadakan, sebaiknya, agaimana mestinya. Siapa yang akan mengundangkannya
ketentuan pembahasan dan persetujuan bersama dalam ayat dalam Lembaran Negara, juga masih perlu diatur kembali.
(2) dihapuskan. Karena terjadinya pergeseran kekuasaan legislatif tersebut,
Untuk mengatasi kekurangan itu, perlu diatur tersendiri men- sudah seyogyanya dipikirkan kembali kemungkinannya
genai mekanisme pengambilan keputusan untuk sampai bahwa administrasi pengundangan UU itu juga dialihkan ke
pada pengertian persetujuan bersama itu. Misalnya, dalam DPR, bukan lagi oleh sekretariat negara. Dengan demikian,
persidangan DPR dapat ditentukan bahwa subjek pengambil tidak akan ada lagi ganjalan untuk menegaskan bahwa
keputusan itu tetap para anggota DPR, sedangkan Presiden kekuasaan membentuk UU itu benar-benar berada di tangan
ataupun yang mewakilinya hanya berperan sebagai nara DPR, bukan lagi di tangan Presiden.
sumber. Kepentingan wakil pemerintah dalam pengambi- Di samping berkaitan dengan fungsi legislatif ini, penguatan
lan keputusan itu dapat dianggap sudah diwakili oleh para fungsi DPR kita dewasa ini juga meningkat tajam dalam kai-
anggota partai politik pemerintah (the governing party). tannya dengan fungsi pengawasan. Fakta-fakta yang mendu-
Karena dalam praktek, dapat saja terjadi bahwa proses pen- kung kesimpulan ini dapat diperluas dengan melihat indika
gambilan keputusan dilakukan melalui pemungutan suara. tor-indikator lainnya seperti peranan partai politik, peranan
Jika partai pemerintah menguasai suara mayoritas di DPR lembaga MPR, peranan LSM dan kelompok-kelompok
tentu tidak banyak menimbulkan masalah. Tetapi, jika partai kepentingan yang menyalurkan suara rakyat melalui meka
66 67
nisme parlemen, dan lain-lain. Misalnya, dapat pula dibahas dalam UU”.” Dengan demikian, dapat dikatakan bahwa kedu
secara khusus mengenai penggunaan hak-hak DPR seperti dukan DPR, baik sebagai lembaga legislatif maupun sebagai
dalam kasus interpelasi Buloggate, penggunaan hak angket lembaga pengawas, mendapatkan jaminan konstitusional
dalam kasus Bruneigate, dan sebagainya. Dengan demiki- yang kokoh dapat dijadikan landasan yang sangat kuat
an, peningkatan peranan DPR itu tidak saja menyangkut untuk meningkatkan peran aktualnya yang makin nyata di
fungsinya di bidang legislasi, tetapi juga dalam fungsinya di masa-masa mendatang.
bidang pengawasan dan bahkan fungsi anggaran (budget). Penguatan peran DPR itu dalam berhadapan dengan pemerin-
Peningkatan fungsi pengawasan oleh DPR itu, di samping dapat tah merupakan cerminan terjadinya pergeseran kekuasaan
dilihat dari segi kinerjanya di lapangan seperti dalam kasus- yang nyata, baik dalam bidang legislasi maupun dalam
kasus tersebut di atas, dan banyak lagi kasus lain dimana bidang pengawasan politik. Pergeseran kekuasaan dari peme
para anggota DPR terlibat sangat aktif dalam mengawasi rintah ke parlemen ini jelas merupakan kemajuan yang san-
jalannya pemerintahan, dapat pula dilihat dari perkem- gat penting yang dicapai pada masa reformasi sekarang ini.
bangan ketentuan yang dijadikan landasan kerja bagi DPR Penguatan dan proses peningkatan peran DPR yang dihasil-
untuk melakukan pengawasan terhadap pemerintah. Dalam kan melalui agenda amandemen UUD ini bersifat strategis
Tata Tertib DPR-RI yang sekarang berlaku, hak-hak yang dan berjangka panjang, sehingga tidak hanya tergantung
dapat digunakan oleh DPR ataupun para anggota DPR ma- kepada perubahan dinamika politik yang bersifat sesaat
kin jelas dan makin mudah dilaksanakan. Bahkan, ketentuan dan kondisional seperti di masa awal Orde Baru. Dengan
mengenai hak-hak DPR dan anggota DPR itu dicantumkan adanya ketentuan yang tegas dirumuskan dalam UUD yang
secara konkrit dalam naskah Perubahan UUD 1945. Hak-hak tentunya akan lebih dirinci lagi dalam UU, kita telah berha-
Presiden sebagai Kepala Negara untuk mengangkat Duta sil melakukan penataan perangkat keras untuk mendorong
Besar dan Konsul, serta hak untuk memberikan amnesti dan penataan lebih lanjut berkenaan dengan peningkatan peran
abolisi yang diatur dalam ketentuan Pasal 13 dan Pasal 14 parlemen dalam berhadapan dengan pemerintah. Itu sebab
UUD 1945 sebelumnya ditentukan bersifat mutlak berada nya, menurut saya, dalam perkembangan selama 50 tahun
di tangan Presiden, sekarang ditentukan harus mendapat- sejak kemerdekaan, proses pergeseran kekuasaan itu selama
kan pertimbangan terlebih dulu dari DPR. Bahkan dalam ini berlangsung dari parlemen ke pemerintah, sedangkan
Perubahan Kedua UUD 1945, ditambahkan pula Pasal 20A sekarang sejak era reformasi pada tahun 1998 yang gejala-
baru yang berisi 4 ayat, yaitu: “(1) DPR memiliki fungsi gejala awalnya sudah dimulai sejak tahun 1993, sedangkan
legislasi, fungsi anggaran, dan fungsi pengawasan. (2) Dalam berlangsung proses pergeseran kekuasaan dari pemerintah
melaksanakan fungsinya, selain hak yang diatur dalam ke parlemen. Akan tetapi, untuk kepentingan tulisan ini, apa
pasal-pasal lain UUD ini, DPR mempunyai hak interpelasi, yang dikemukakan di atas kiranya cukup untuk membukti-
hak angket, dan hak menyatakan pendapat. (3) Selain hak kan sedang berlangsungnya proses penguatan lembaga per-
yang diatur dalam pasal-pasal lain UUD ini, setiap anggota wakilan rakyat kita dalam berhadapan dengan pemerintah
DPR mempunyai hak mengajukan pertanyaan, menyampai- yang tentu akan sangat menentukan perjalanan bangsa kita
kan usul dan pendapat, serta hak imunitas. (4) Ketentuan menjadi makin demokratis dan berkeadilan di masa depan.
lebih lanjut tentang hak DPR dan hak anggota DPR diatur
68 69
70 71
“executive heavy”. Karena itu, setiap penguasa berusaha keras

mempertahankannya sebagai konstitusi negara yang tidak boleh
disentuh oleh gagasan perubahan apapun juga
Namun, berkat gerakan reformasi nasional yang mengakhiri
kekuasaan Presiden Seoharto pada tahun 1998, aspirasi mengenai
perubahan Undang-Undang Dasar 1945 itu menjadi sesuatu yang
tidak tertahankan. Sayangnya, gagasan perubahan tersebut begitu
mendapatkan momentumnya sejak masa awal reformasi, langsung
TELAAH KRITIS diwujudkan oleh para anggota Majelis Permusyawaratan Rakyat
hasil Pemilihan Umum 1999 dan langsung pula menghasilkan
MENGENAI PERUBAHAN
naskah Perubahan Pertama dalam Sidang Umum MPR 1999, dilan
PERTAMA DAN KEDUA UUD 1945
jutkan dengan naskah Perubahan Kedua yang ditetapkan dalam
Sidang Tahunan MPR tahun 2000. Kedua naskah perubahan itu,
dinilai oleh banyak pihak disusun dan dirumuskan tanpa melalui
perdebatan konseptual yang mendalam. Para anggota Majelis
Permusyawaratan Rakyat tidak memiliki kesempatan waktu yang
memadai untuk terlebih dulu memperdebatkannya secara men-
dalam. Kalaupun pilihan-pilihan konseptual yang didasarkan atas
pertimbangan akademis yang matang sudah dipikirkan oleh para
S
etelah mengalami masa-masa pemberlakuan yang timbul- anggota Majelis, suasana dan dinamika politik yang mempenga
tenggelam selama lebih dari setengah abad sejak disahkan ruhi proses pembahasan rancangan perubahan itu juga sangat
pada tanggal 18 Agustus 1945, Undang-Undang Dasar dipengaruhi oleh kepentingan-kepentingan politik yang terlibat
1945 sekarang telah mengalami perubahan, yaitu dengan di dalamnya. Keadaan itu menyebabkan pilihan-pilihan yang
Perubahan Pertama yang disahkan oleh Majelis Permusyawaratan menyangkut kebenaran akademis seringkali terpaksa dikesam
Rakyat pada tahun 1999 dan Perubahan Kedua pada tahun 2000. pingkan oleh pilihan-pilihan yang berkenaan dengan kebenaran
Perubahan-perubahan yang terjadi itu sudah selayaknya disyukuri politik.
karena hal itu dapat dilakukan berkat proses perjuangan yang pan- Sehubungan dengan itu, perubahan-perubahan yang telah
jang oleh banyak pihak yang menginginkan adanya perbaikan dalam dilakukan menyangkut hukum dasar yang terdapat dalam Pe-
sistem ketatanegaraan Indonesia yang dituangkan dasar-dasarnya rubahan Pertama dan Perubahan Kedua UUD 1945 itu dinilai
dalam Undang-Undang Dasar 1945 yang nyata-nyata memang sangat penting untuk dikaji kembali secara akademis. Sejauh-
bersifat sementara, tetapi terus menerus dipertahankan oleh para mana prosedur dan materi perubahan yang sudah disahkan itu
penguasa sebagai dokumen hukum dasar yang bersifat sakral dan dapat dipertanggungjawabkan secara akademis, dan sekiranya
tak tersentuh oleh ide perubahan. Salah satu sebabnya ialah karena ada hal-hal yang dapat dinilai kurang sempurna atau berlebihan,
pokok ketentuan yang diatur dalam UUD 1945 itu memang sangat sejauhmana hal itu dapat disempurnakan dalam rangka agenda
menguntungkan pihak yang berkuasa, karena sifatnya yang sangat perubahan yang utuh terhadap naskah Undang-Undang Dasar
72 73
1945 itu di masa yang akan datang. dalam al-Quran. Karena itu, mekanisme kehidupan bersama di
antara mereka perlu diatur menurut rule of the game tertentu
“CIVILITY” DAN KONSTITUSI yang disepakati bersama berdasarkan prinsip musyawarah (“wa
Sebelum membahas lebih lanjut persoalan perubahan UUD syawirhum fi al-amr” dan “wa amruhum syuro bainahum”).
1945, perlu dipastikan bahwa kedudukan konstitusi itu dalam Sudah menjadi karakter kehidupan umat manusia bahwa di
rangka kehidupan bernegara adalah sangat penting. Lebih-lebih antara mereka itu terdapat perbedaan-perbedaan satu sama lain.
di zaman modern dewasa ini ketika wacana berkenaan dengan Karena itu, diperlukan mekanisme permusyawaratan sehingga mer-
ide “civil society” terus berkembang dalam kesadaran masyarakat eka dapat memutuskan segala sesuatu untuk kepentingan kolektif
luas. Dalam perkembangan pemikiran mutakhir mengenai negara, dalam suatu putusan yang mengikat bersama. Makin kompleks
kita diajak untuk membedakan tiga konsep penting dalam kehidu- kehidupan bersama umat manusia itu, diperlukan pula sistem
pan kita dimana kita terlibat secara intensif di dalamnya, yaitu: perwakilan dalam melaksanakan proses permusyawaratan guna
(i) negara (state), (ii) pasar (market), dan (iii) “civil society” yang mencapai keputusan bersama itu. Kumpulan dari kesepakatan
dalam bahasa Indonesia kita kembangkan dalam konsep menge- dan keputusan bersama itulah yang kemudian kita kenal dengan
nai masyarakat madani. Dalam sistem demokrasi yang berdasar sistem norma hukum yang mengikat untuk sama-sama ditaati
atas hukum (constitutional democracy) atau dalam sistem neg- sebagai acuan perilaku (normative reference) dalam kehidupan
ara hukum yang demokratis (democratische rechtsstaat), ketiga bersama. Dengan demikian peri kehidupan bersama itu dapat
konsep negara, pasar, dan masyarakat madani itu dibayangkan tumbuh dan berkembang secara teratur dan beraturan. Sifat
berada dalam kedudukan yang harus seimbang, dan berada dalam ketetaturan dan keberaturan itu pula yang kemudian dianggap
hubungan sinergis dan secara fungsional saling menunjang. Akan sebagai salah satu pilar utama yang menentukan ketinggian per
tetapi, pembedaan di antara ketiganya dianggap penting, sehingga adaban suatu bangsa.
ketiganya tidak saling mengintervensi ke dalam urusan masing-
masing. Negara memiliki logikanya sendiri, pasar juga memiliki Prinsip Kewargaan dan Kewarganegaraan
hukum-hukumnya sendiri, dan demikian pula masyarakat juga Dalam sistem negara modern, perlu disadari bahwa harus
memiliki mekanisme aturannya sendiri. diadakan pembedaan yang jelas antara kewargaan orang dalam
Masalahnya kemudian adalah bahwa dalam apa yang kita kehidupan bermasyarakat dan kewargaan orang sebagai warga
bayangkan sebagai negara, pasar dan masyarakat madani itu, negara dalam kehidupan bernegara. Sistem hukum yang disepak-
tercakup pengertian orang atau mensen dan institusi yang dapat ati pada tingkat kenegaraan haruslah menentukan pembedaan itu
bersifat mensenlijk. Dalam institusi negara, pasar dan masyarakat dengan jelas. Keragaman antar orang dalam masyarakat boleh jadi
itu terdapat orang atau manusia yang memiliki pikiran, perasaan, ditentukan oleh faktor-faktor suku, agama, ras, tingkat pendidikan,
dan kebudayaan yang di satu pihak merupakan bagian dari in- penguasaan atas faktor-faktor ekonomi, dan sebagainya. Karena
stitusi negara, tetapi di pihak lain merupakan bagian yang tidak itu, dalam kehidupan bermasyarakat, kita mengenal adanya kon-
terpisahkan pula dari institusi pasar dan masyarakat madani itu. sep orang kaya dan orang miskin, orang pandai dan bodoh, orang
Dalam prinsip keadaban (civility) masyarakat madani dan negara cantik dan jelek, orang Jawa, orang Sunda, Betawi, Madura, Aceh,
hukum, setiap orang tiu tentu dapat dianggap bersifat otonom Gayo, Deli, Batak, Minang, Palembang, Makasar, Bugir, Minahasa,
dan independen, persis seperti konsepsi “khalifatullah fi al-ardh” Gorontalo, Menado, Papua, Ambon, Dayak, Kutai, Banjar, Sasak,
74 75
Bali, Timor, dan sebagainya. Dalam kehidupan bermasyarakat, beberapa kategori. Dari sinilah kita dapat memperkenalkan istilah
kita juga mengenal orang Islam, orang Kristen, Katolik, Hindu, hukum negara (the state’s law), hukum rakyat yang bersifat vol-
Buddha, Yahudi, dan sebagainya. untary seperti misalnya hukum adat (the people’s law), hukum
Akan tetapi, dalam status hukum kita sebagai warga negara, yang berkembang dalam praktek di kalangan profesi hukum (the
semua atribut kesukuan, keagamaan, dan lain-lain tersebut di atas, lawyers’ law), hukum yang berkembang di kalangan para ahli
tidak lagi relevan untuk menjadi faktor pembeda. Semua warga hukum (the professor’s law), ataupun hukum yang berkembang
negara bersamaan kedudukannya dalam hukum dan pemerintah- karena putusan-putusan hakim (judge-made-law).
an negara. Oleh karena itu, prinsip kewarganegaraan itu menjadi Semua kategori hukum di atas memiliki potensi untuk berlaku
sangat penting dan sentral dalam sistem negara modern. Dalam sebagai normative reference di lingkungannya masing-masing.
konteks negara, yang dapat dibedakan hanyalah status seseorang Namun dalam konteks kehidupan bernegara, sistem norma acuan
sebagai warga negara atau bukan warga negara. Karena itu, dapat itu berpuncak kepada konstitusi. Jika dalam konteks kehidupan
dibedakan pula antara konsepsi penduduk dan warga negara. Pen- beragama dalam masyarakat kita mengenal agama beserta kitab
duduk suatu negara dapat terdiri dari warga negara atau bukan sucinya, maka dalam konteks kehidupan bernegara, konsti-
warga negara. Di suatu negara, orang yang tidak termasuk kedua tusi itulah yang seakan-akan merupakan kitab suci. Sudah tentu,
kategori itu, paling-paling hanya dapat disebut sebagai ‘tourist’ pengertian kitab suci di sini jangan dipahami sebagai sesuatu yang
atau wisatawan yang diberi izin tinggal (visa) yang terbatas. sakral yang tidak mengizinkan adanya perubahan. Betapapun
Sudah tentu ketiga jenis orang itu berbeda-berbeda hak dan juga konstitusi suatu negara adalah buatan manusia, dan karena
kewajibannya terhadap negara yang bersangkutan. Meskipun itu harus dimungkinkan untuk diubah sesuai dengan kebutuhan
semua orang memang harus dijamin hak-hak asasinya sebagai zaman. Akan tetapi karena kualifikasinya sebagai hukum dasar
manusia, tetapi sebagai warganegara, selain memiliki hak dan ke- yang tertinggi, maka seolah-olah layaknya konstitusi itu meru-
wajiban yang bersifat asasi tersebut, seseorang juga menyandang pakan kitab suci yang digunakan sebagai referensi tertinggi bagi
hak dan kewajiban yang tersendiri sebagai warga negara yang tidak setiap warga negara.
dimiliki oleh mereka yang bukan warga negara. Semua ini selalu Konstitusi itulah yang menjadi desain utama dan pokok
diatur dalam sistem hukum di setiap negara. Ketentuan-ketentuan dari keseluruhan sistem aturan yang berlaku sebagai pegangan
yang bersifat dasar atau hukum dasar biasanya dirumuskan dalam bersama dalam kehidupan warga negara di dalam suatu negara,
apa yang lazim dikenal dengan konstitusi, sedangkan ketentuan yang keseluruhannya membentuk suatu kesatuan sistem hukum
yang bersifat rinci diatur dalam Undang-Undang atau peraturan yang tak ubahnya bagaikan suatu “agama” (constitutional faith)
yang lebih rendah tingkatannya. atau “civil religion” bagi setiap warga negara. Karena itu, hukum
Konstitusi dan Civil Religion dan konstitusi di suatu negara itu haruslah menjadi sesuatu yang
Karena kompleksnya kehidupan bersama dalam satu ma hidup dalam praktek kehidupan bernegara sehari-hari. Dari
syarakat yang terus berkembang dari waktu ke waktu, sistem sinilah kita dapat meyakini prinsip “the rule of law” atau prinsip
aturan atau sistem norma hukum yang menjadi pegangan bersama supremasi hukum (supremacy of law) dapat benar-benar diwu-
itu juga berkembang makin lama makin kompleks. Oleh karena judkan dalam kenyataan. Jika tidak, niscaya prinsip “the rule
itu, biasanya, norma-norma hukum yang mengikat kehidupan of law” dan “supremacy of law” itu hanya menjadi jargon atau
bersama itu dapat pula dipilah-pilah dan dikelompokkan ke dalam slogan kosong belaka.
76 77
Oleh karena itu, dalam rangka pendidikan kewarganegaraan sehingga dalam faktisitasnya UUD itu memang nyata-nyata ber-
(civic education), konstitusi menjadi salah satu materi yang sangat laku dan diberlakukan secara efektif sebagai konstitusi negara yang
utama. Dalam kerangka pendidikan kewarganegaraan itu, konsti- bersangkutan. Sebelum naskah UUD tersebut diakui (recognition)
tusi dapat diibaratkan sebagai kitab suci dalam rangka pendidikan dan diterima (reception) keberlakuannya oleh mayoritas rakyat,
agama. Makin luas jangkauan pendidikan kewarganegaraan (civic UUD itu biasanya masih tetap dianggap tidak sah dan prosedur
education) dikembangkan, makin luas pula kesadaran kehidupan perubahan yang ditempuh dapat dinilai inkonstitusional, atau
bernegara berdasarkan konstitusi dapat dibangun di kalangan setidak-tidaknya bersifat ekstra-konstitusional.
warga negara. Dengan demikian, Undang-Undang Dasar dapat Kedua, perubahan itu sendiri dapat dilakukan (a) melalui
tumbuh benar-benar menjadi “living constitution” yang tidak pembaruan naskah, (b) melalui penggantian naskah lama dengan
hanya bernilai nominal ataupun semantik. Ia benar-benar dapat naskah yang baru, atau dilakukan (c) melalui naskah tambahan
hidup di tengah masyarakat sebagai acuan normatif yang menja (annex atau adendum) yang terpisah dari naskah asli UUD yang
min hak-hak setiap warga negara dalam berhubungan dengan in- menurut tradisi Amerika Serikat disebut Amandemen. Jika pe-
stitusi negara, dan sebaliknya ia juga mengikat setiap warga negara rubahan dalam teks menyangkut hal-hal tertentu, maka hal itu
untuk berbuat yang sebaik-baiknya untuk kepentingan negara dan dapat disebut dengan pembaruan naskah, tetapi apabila materi
bangsa dalam rangka membangun kehidupan bersama yang dari perubahannya bersifat mendasar dan cukup banyak, maka pe-
waktu ke waktu makin tinggi tingkat peradabannya di tengah- rubahan itu dapat disebut sebagai penggantian naskah dari yang
tengah pergaulan antar bangsa di masa-masa mendatang. lama menjadi yang baru sama sekali. Di samping itu, ada pula cara
ketiga yang dikembangkan dalam tradisi Amerika Serikat, yaitu
PERUBAHAN KONSTITUSI perubahan dalam naskah terpisah dari naskah asli UUD yang biasa
disebut dengan naskah Amandemen UUD.
Sistem perubahan
Dalam kajian hukum tata negara, dikenal adanya dua cara Prosedur dan mekanisme perubahan:
perubahan Undang-Undang Dasar (UUD) sebagai konstitusi yang Prosedur dan mekanisme perubahan mencakup peran
tertulis. Pertama, perubahan yang dilakukan menurut prosedur cangan naskah, pengusulannya oleh siapa atau lembaga apa dan
yang diatur sendiri oleh UUD itu atau dilakukan tidak berdasarkan kepada lembaga mana, pembahasannya dilakukan oleh lembaga
ketentuan yang diatur dalam UUD. Cara pertama biasa disebut apa, mekanisme persidangannya mempersyaratkan quorum yang
dengan istilah “verfassung anderung”, sedangkan yang kedua seperti apa, dan pengambilan keputusannya minimal didukung
biasa disebut “verfassung wandlung”. Cara pertama disebut oleh berapa suara, serta pengundangan untuk memberlakuannya
sebagai cara konstitusional, sedangkan yang kedua dengan cara bagaimana. Lazimnya, semua hal ini diatur dalam UUD itu
yang bersifat revolusioner. Sah tidaknya UUD itu sebagai kon- sendiri yang harus dijadikan pegangan dalam rangka perubahan
stitusi negara dan konstitusional tidaknya prosedur perubahan konstitusi.
itu ditempuh, tidak ditentukan secara “prae-factum”, melainkan Inisiatif resmi perubahan UUD dapat datang dari Kepala
bersifat “post-factum”. Dalam sifatnya yang revolusioner itu, Pemerintahan atau dari parlemen tergantung aturan yang di-
berlaku tidaknya UUD tergantung pada kekuatan politik yang tentukan dalam konstitusi. Dalam sistem monarki (kerajaan),
mendukung atau yang memberlakukannya secara terus menerus, yang mengesahkan UUD itu menjadi konstitusi biasanya adalah
78 79
Kepala Negara dalam monarki itu. Tetapi dalam negara republik Materi Undang-Undang Dasar pada umumnya dipahami
demokrasi biasanya parlemenlah yang diberi kewenangan mendapat diubah atau diganti sama sekali dengan yang baru. Namun
gensahkan UUD dan perubahannya. Dalam sistem parlemen dua demikian, dalam konstitusi di beberapa negara, sering juga dibe
kamar (bikameral), kadang-kadang juga diatur bahwa usulan dakan antara mekanisme perubahan yang biasa dan perubahan
perubahan UUD datang dari satu kamar, sedangkan kamar yang yang tidak biasa. Dalam Konstitusi Perancis, misalnya, ditentukan
lain mengesahkannya. bahwa untuk perubahan terhadap bentuk negara kesatuan dan
Pada umumnya, dalam membahas dan mengesahkan suatu bentuk pemerintahan republik, sebelum dilakukan dengan cara
perubahan UUD, dipersyaratkan adanya mekanisme kuorum biasa, perlu terlebih dulu diadakan referendum nasional yang
persidangan dan mekanisme pengambilan keputusan yang lebih mendapatkan persetujuan mayoritas rakyat. Jika rencana peruba-
berat daripada pembahasan dan pengesahan undang-undang bi- han itu disetujui oleh suara mayoritas, barulah rencana perubahan
asa. Sebabnya ialah karena UUD itu dianggap sangat penting dan itu dilakukan menurut prosedur perubahan yang biasa.
jauh lebih penting daripada undang-undang biasa. Namun, tata Dalam sejarah konstitusi di Indonesia, dikembangkan pan-
cara dan syarat-syarat mengenai hal itu tidak selalu sama antara dangan yang berbeda dari kelaziman di berbagai negara. Sebabnya
satu UUD dengan UUD yang lain. Ketentuan-ketentuan menge- ialah bahwa dalam sejarah konstitusi Indonesia, Pembukaan UUD
nai hal itu, tergantung bagaimana hal itu diatur dalam konstitusi 1945 disusun dan dibuat lebih dulu dari naskah Undang-Undang
masing-masing negara. Dasar 1945. Naskah Pembukaan UUD itu berasal dari naskah
Piagam Jakarta yang kemudian ditempelkan menjadi naskah Pem-
Bentuk hukum perubahan bukaan Undang-Undang Dasar 1945 setelah menggantikan tujuh
Perubahan UUD itu sendiri dituangkan dalam bentuk kata yang berkenaan dengan syari’at Islam yang ada tercantum
hukum yang seperti apa, juga sangat penting untuk ditentukan. dalam Piagam Jakarta itu. Karena faktor kesejarahan itu, Pembu-
Apakah materi perubahan itu langsung adopsikan ke dalam teks kaan UUD 1945 itu dianggap sebagai dokumen historis yang tak
UUD dan dengan demikian perubahan dilakukan dengan cara dapat lagi diubah, karena sifatnya yang “einmalig”. Karena itu,
pembaruan naskah ataupun penggantian naskah, atau dalam ben- berdasarkan konvensi berkembang pemahaman bahwa Pembu
tuk hukum yang terpisah, yaitu amandemen. Dengan demikian, kaan UUD 1945 itu tidak boleh dan tidak dapat diubah. Karena
bentuk hukum perubahan itu dalam berbentuk Undang-Undang itu, dalam Undang-Undang Dasar Indonesia dapat dikembangkan
Dasar itu sendiri atau Perubahan Undang-Undang Dasar. adanya tiga elemen materi, yaitu:
Selain itu, dalam sejarah konstitusi di Indonesia, pernah juga (1) Materi yang dapat diubah dan tidak dapat diubah, yaitu Pem-
terjadi bahwa Undang-Undang Dasar, yaitu Konstitusi RIS 1949 bukaan UUD.
dan UUDS 1950 diberlakukan dengan undang-undang. Bahkan (2) Materi yang dapat diubah dengan cara biasa, yaitu seluruh
pemberlakuan kembali UUD 1945 pada tahun 1959 dituangkan pasal-pasal UUD kecuali yang dikecualikan.
dalam bentuk Dekrit Presiden yang tidak lain adalah Keputusan (3) Materi yang dapat diubah dengan cara yang tidak biasa, yaitu
Presiden dengan tingkatan yang lebih rendah daripada Undang- pasal-pasal yang berkenaan dengan bentuk negara kesatuan
Undang. dan bentuk pemerintahan republik serta pasal-pasal yang
berkenaan dengan dasar negara.
Substansi yang diubah
80 81
PERLUNYA UNDANG-UNDANG DASAR 1945 Sekali Lagi Res Publica!”. Dalam pidatonya itu, Presiden Soekarno
DIUBAH mengusulkan kepada Konstituante agar kembali memberlakukan
saja Undang-Undang Dasar 1945. Namun, setelah diadakan pe-
Mengatasi Kesementaraan UUD 1945 mungutan suara sampai tiga kali, putusan mengenai hal itu tidak
Undang-Undang Dasar Tahun 1945 yang disahkan berlaku juga kunjung dicapai. Dengan perkataan lain, Konstituante meno-
pada tanggal 18 Agustus 1945 adalah konstitusi negara Republik lak usul Presiden Soekarno untuk kembali ke UUD 1945 itu. Akan
Indonesia yang dimaksudkan – seperti diistilahkan sendiri oleh tetapi, karena alasan adanya keadaan darurat, Presiden Soekarno
Soekarno — “UUD Kilat”, “revolutie grondwet”, sebagai Un- mengeluarkan keputusan yang dikenal dengan Dekrit Presiden,
dang-Undang Dasar yang bersifat sementara. Bahkan baru dua yaitu pada tanggal 5 Juli 1959 yang pada pokoknya membubarkan
bulan setelah proklamasi kemerdekaan, ketika dibentuk Kabinet Konstituante dan memberlakukan kembali UUD 1945 sebagai
Parlementer Pertama di bawah Perdana Menteri Syahrir, UUD konstitusi Negara Kesatuan Republik Indonesia.
1945 yang menganut sistem presidensiil (quasi) itu sudah tidak Dengan demikian, sampai diberlakukan kembali pada tang-
lagi dijadikan pegangan dalam praktek penyelenggaraan negara. gal 5 Juli 1959, UUD 1945 itu sebenarnya memang belum sempat
Keadaan ini terus berlangsung sampai terbentuknya Republik diterapkan dengan sebaik-baiknya. Bahkan setelah itupun sampai
Indonesia Serikat sebagai hasil perundingan Konperensi Meja berakhirnya kepemimpinan Presiden Soekarno pada tahun 1967,
Bundar yang memberlakukan Konstitusi RIS tahun 1949. UUD 1945 memang belum pernah memperoleh kesempatan untuk
Namun, Konstitusi RIS hasil kesepakatan dengan Belanda diterapkan secara tepat. Inilah yang mendorong munculnya Orde
itu pada pokoknya masih bersifat sementara. Pasal 186 Konsti- Baru yang pada mulanya berusaha keras untuk ‘menegakkan
tusi menegaskan bahwa Undang-Undang Dasar yang tetap akan UUD 1945 secara murni dan konsekwen’, demikian jargon yang
disusun oleh Konstituante. Akan tetapi, Republik Indonesia dikumandangkan sejak masa awal Orde Baru. Akan tetapi, dalam
Serikat ini tidak berusia lama. Pada tanggal 17 Agustus 1950, perjalanannya kemudian, UUD 1945 yang sangat singkat dan so-
bangsa kita kembali ke Negara Kesatuan Republik Indonesia epel itu cenderung disalahgunakan dengan penafsiran-penafsiran
dengan mengesahkan berlakunya konstitusi baru yang diberi oleh pihak yang berkuasa secara sepihak. Bahkan, karena siklus
nama Undang-Undang Dasar Sementara Tahun 1950. Pasal 134 kekuasaan selama 32 tahun hanya berputar di sekitar Presiden
UUDS ini juga menentukan bahwa Konstituantelah yang mem- Soeharto, UUD 1945 mengalami proses sakralisasi luar biasa yang
buat Undang-Undang Dasar yang bersifat tetap. Untuk itulah, tidak boleh disentuh oleh perubahan sama sekali.
Konstituante resmi dibentuk pada tanggal 10 November 1956, Akibatnya, UUD 1945 menjadi instrumen politik yang ampuh
di Gedung Merdeka Bandung. Pada waktu melantik para ang- untuk membenarkan berkembangnya otoritarianisme yang menyu-
gota Konstituante itu, Presiden Soekarno menyampaikan pidato burkan praktek-praktek korupsi, kolusi, dan nepotisme di sekitar
resminya dengan judul: “Susunlah Konstitusi Yang Benar-Benar kekuasaan Presiden. Karena itu, di masa reformasi menyeluruh
Konstitusi Res Publica”. menyusul berakhirnya kekuasaan Presiden Soeharto, agenda pe-
Sayangnya, usaha Konstituante membuat Undang-Undang rubahan UUD itu menjadi sesuatu yang niscaya. Reformasi politik
Dasar baru itu tidak kunjung selesai. Karena itu, pada tanggal 22 dan ekonomi yang bersifat menyeluruh tidak mungkin dilakukan
April 1959, Presiden Soekarno kembali berpidato di depan Kon- tanpa diiringi oleh reformasi hukum. Tetapi reformasi hukum yang
stituante yang bersidang di Bandung dengan judul: “Res Publica! menyeluruh juga tidak mungkin dilakukan tanpa didasari oleh
82 83
agenda reformasi ketatanegaraan yang mendasar, dan itu berarti dari pasal-pasal yang terkait dengan prinsip pembagian kekuasaan
diperlukan adanya constitutional reform yang tidak setengah (distribution or division of power). Jika salah satu dari kedua asas
hati. ini dipilih, maka implikasinya sangat luas dan berhubungan erat
Sekarang, UUD 1945 memang sudah mengalami perubahan dengan rumusan banyak pasal yang terkait.
yang sangat substantif. Pada tahun 1999 telah ditetapkan adanya Hal yang serupa juga berkaitan dengan sistematika isi Un-
Perubahan Pertama, dan kemudian pada tahun 2000 telah pula dang-Undang Dasar. Jika pasal-pasal tambahan ataupun bab-bab
diterima adanya Perubahan Kedua. tambahan cukup banyak jumlahnya, harus pula diperhatikan kai-
Masalahnya adalah sejauhmana penetapan naskah-naskah tannya dengan keseluruhan sistematika Undang-Undang Dasar
Perubahan UUD secara terpisah tersebut memang telah memenuhi itu. Oleh karena itu, dalam rangka perubahan Undang-Undang
standar dalam rangka perubahan UUD yang baik. Misalnya, dapat Dasar, perlu diperhatikan adanya tiga elemen penting yang terkait,
dipersoalkan sejauhmana metode perubahan melalui penetapan yaitu: (a) rumusan pasal-pasalnya, (b) sistematika isinya, dan (c)
naskah terpisah itu memang sudah tepat untuk dipilih sebagai konsep dasar yang terkandung di dalamnya.
metode perubahan UUD. Selain itu, sejauhmana substansi yang Beberapa isu penting dalam UUD 1945 yang selama ini
diatur dalam naskah Perubahan yang terpisah-pisah itu sudah sering dikritik oleh para ahli dapat digambarkan sebagai berikut.
dapat dianggap cukup memadai untuk dijadikan substansi UUD Pertama, struktur kelembagaan negara yang diatur di dalamnya
di masa depan? Apakah materi dalam naskah-naskah yang terpi memberikan kedudukan yang sangat besar kepada pihak eksekutif
sah-pisah itu, secara akademis dapat dipertanggungjawabkan tanpa disertai oleh prinsip “checks and balances” yang memadai.
sistematika formulasinya dan sistematika sistem atau paradigma Dengan pengaturan demikian itulah maka materi UUD 1945 bi-
pemikirannya? asa disebut “executive heavy” yang dalam praktek penerapannya
sangat menguntungkan bagi siapa saja yang menduduki jabatan
Materi Yang Perlu Diubah Presiden untuk mengkonsentrasikan kekuasaan di satu tangan.
Perubahan UUD 1945 tidak boleh hanya dilakukan dengan Kedua, rumusan ketentuan UUD 1945 sebagian terbesar bersifat
mengubah rumusan pasal demi pasal tanpa memperhatikan siste- sangat sederhana, umum dan bahkan tidak jelas, sehingga dapat
matika keseluruhan isi UUD dan perubahan konsep dasar yang menimbulkan penafsiran sepihak yang sangat menguntungkan
terkandung di dalam rumusan pasal-pasal itu. Oleh karena itu, pemegang kekuasaan, atau setidak-tidaknya dapat menimbulkan
perumusan sesuatu pasal dalam UUD, sudah seharusnya didahului perselisihan pendapat dalam pelaksanaannya di lapangan. Misal-
oleh perdebatan konseptual yang mendalam mengenai gagasannya mengenai ketentuan Pasal 8 UUD 1945 yang banyak menim
gagasan pokok yang terkandung di dalamnya. Sebagai contoh, pe- bulkan perselisihan pendapat di kalangan para ahli. Ketiga, UUD
rumusan suatu pasal yang berkenaan dengan sistem pemerintahan 1945 terlalu banyak mendelegasikan pengaturan lebih lanjut pada
presidensiil, tentulah terkait dengan rumusan pasal-pasal lainnya undang-undang organik tanpa arahan yang memadai, sehingga
yang mengatur hal yang terkait dengan sistem pemerintahan materi undang-undang sepenuhnya diserahkan kepada Presiden
presidensiil itu. Pilihannya adalah apakah UUD akan menganut bersama-sama DPR untuk menentukannya. Akibatnya, banyak UU
sistem presidensiil, parlementer atau sistem campuran. Demikian yang meskipun sama-sama didasarkan atas UUD 1945 secara sub-
pula dengan rumusan suatu pasal yang berkenaan dengan sistem stantif sangat bertentangan satu sama lain seperti UU No.22/1999
pemisahan kekuasaan (separation of power) tentulah berbeda yang sangat berbeda materinya dari UU No.5/1974 yang mengatur
84 85
materi yang sama, yaitu pemerintahan daerah. Keempat, ban- Inilah prinsip negara hukum yang demokratis (“democratische
yaknya terdapat kekosongan materi muatan yang penting yang rechtsstaat”) dan prinsip negara demokrasi yang berdasar atas
tidak terdapat dalam UUD 1945. Misalnya, konsep Negara Hukum hukum (“constitutional democracy”) yang dicita-citakan oleh para
(”rechtsstaat”) yang justru terdapat dalam Penjelasan UUD tidak pendiri republik kita. Di luar itu, namanya bukan “rechtsstaat”,
tercantum sama sekali pasal-pasal UUD 1945. Soal lain adalah melainkan “machtsstaat” yang hanya menjadikan pertimbangan
berkenaan dengan keberadaan Badan Pemeriksa Keuangan, De- revolusi politik sebagai landasan pembenar yang bersifat “post
wan Pertimbangan Agung, dan juga Mahkamah Agung ataupun factum” terhadap perubahan dan pemberlakuan suatu konstitusi.
berkenaan dengan mekanisme pertanggungjawaban Presiden Bahkan, dalam perspektif Negara Hukum (the Rule of Law or
yang tidak cukup diatur secara jelas dalam UUD 1945, sehingga Rechtsstaat), kalaupun negara berada dalam keadaan darurat,
pelaksanaannya di lapangan sangat kurang memadai. maka kewenangan yang dapat dilakukan oleh seorang kepala
Selain keempat hal tersebut, kritik kelima yang biasa dike- pemerintahan berkenaan dengan keadaan darurat itu sendiripun
mukakan adalah berkenaan dengan status dan materi Penjelasan harus diatur pula dalam konstitusi dengan rincian pelaksanaan
UUD. Sebagian materi Penjelasan sama sekali merupakan soal ditentukan dalam undang-undang. Prinsip demikian ini penting,
baru yang tidak terdapat dalam pasal-pasal UUD, seperti mis- karena pada hakikatnya konstitusi dan paham konstitusional-
alnya istilah Kepala Negara dan Kepala Pemerintahan, ataupun isme yang berkembang di zaman modern, pada pokoknya, me-
istilah Mandataris MPR yang dalam penerapannya menimbulkan mang dimaksud sebagai usaha untuk mengatur dan membatasi
masalah karena justru memperkuat kecenderungan terjadinya kekuasaan pemerintah dari kemungkinan tindakan-tindakan
penumpukan kekuasaan di tangan satu orang yang kebetulan sewenang-wenang yang tidak dapat dipertanggungjawabkan
menduduki jabatan Presiden. Status penjelasan UUD yang se- secara hukum.
benarnya sangat penting dalam rangka penafsiran historis atau Pasal 37 UUD 1945 sebenarnya sudah menentukan prosedur
penafsiran otentik terhadap ketentuan UUD 1945, menimbulkan perubahan itu. Artinya, UUD 1945 itu boleh diubah, dan bahkan
kaedah hukum baru yang diperlakukan sederajat dengan materi karena sifat kesementaraannya seperti disebut di atas, perubahan
UUD. Karena itu, dalam rangka pembaruan UUD, berkembang itu seharusnya sudah dilakukan sejak jauh hari. Ayat (1) Pasal
pendapat agar nantinya Penjelasan ini ditiadakan saja dari penger- 37 tersebut menyatakan: “Untuk mengubah UUD, sekurang-
tian naskah UUD 1945. kurangnya 2/3 daripada jumlah anggota MPR harus hadir”, dan
ayat (2)-nya menyatakan: “Putusan diambil dengan persetujuan
PERUBAHAN UUD 1945 DEWASA INI sekurang-kurangnya 2/3 daripada jumlah anggota yang hadir”.
Disini memang tidak disebutkan teknik perubahan itu seharusnya
Kritik Formil (Kritik Prosedural) dilakukan, apakah dengan memakai cara Amerika Serikat atau Er-
opah Kontinental yang mengembangkan tradisi yang berbeda.
1. Teknik Perubahan melalui naskah Perubahan Menurut tradisi Amerika Serikat, perubahan dilakukan
Undang-Undang Dasar yang baik selalu menentukan sendiri terhadap materi tertentu dengan menetapkan naskah Amande
prosedur perubahan atas dirinya sendiri. Perubahan yang dilaku- men yang terpisah dari naskah asli UUD, sedangkan menurut
kan di luar prosedur yang ditentukan itu bukanlah perubahan tradisi Eropah perubahan dilakukan langsung dalam teks UUD.
yang dapat dibenarkan secara hukum (“verfassung anderung”). Jika perubahan itu menyangkut materi tertentu, tentulah naskah
86 87
UUD yang asli itu tidak banyak mengalami perubahan. Akan tradisi Eropah, bukan Amerika Serikat. Sesuai dengan sifat UUD
tetapi, jika materi yang diubah berbilang banyaknya dan apalagi 1945 yang disebut sendiri oleh perancangnya sebagai “UUD
isi perubahannya sangat mendasar, maka biasanya naskah UUD kilat” dan “Revolutie Grondwet” yang bersifat sementara, maka
itu disebut dengan nama baru sama sekali. Dalam hal demikian, ketentuan Pasal 37 itu haruslah dimaksudkan untuk mewadahi
perubahan UUD identik dengan penggantian. Tetapi, dalam tra- keperluan mengubahnya dengan UUD baru yang lebih lengkap
disi Amandemen Konstitusi Amerika Serikat, materi yang diubah di kemudian hari. Langkah-langkah untuk membuat UUD baru
biasanya selalu menyangkut satu ‘issue’ tertentu. Bahkan Amande- itu juga sudah dilakukan, terbukti dengan adanya ketentuan
men I sampai dengan Amandemen X, pada pokoknya sama-sama mengenai Konstituante dalam Pasal 186 Konstitusi RIS dan Pasal
menyangkut ‘issue’ Hak Asasi Manusia. Dengan demikian, dalam 134 UUDS 1950. Bahkan pada tahun 1956, Konstituante sudah
rangka perubahan UUD 1945 yang sekarang telah dikerjakan dibentuk dan bekerja sampai dikeluarkannya Dekrit 5 Juli tahun
sampai dua kali, terpulang kepada materi yang telah diubah itu, 1959. Artinya, yang diacu oleh ketentuan Pasal 37 UUD 1945 itu
apakah sangat banyak atau hanya menyangkut satu dua materi, memang teknik perubahan menurut tradisi Eropah, bukan tradisi
dan apakah isinya sangat mendasar atau menyangkut soal-soal Amerika Serikat dengan naskah Amandemen yang terpisah dari
yang tidak mempengaruhi struktur dan sistematika berpikir yang naskah asli UUD.
terkandung dalam UUD 1945 itu sendiri.
Sehubungan dengan itu, jika dikaitkan dengan Perubahan 2. Problem Penjelasan UUD 1945
Pertama dan Perubahan Kedua, maka perubahan-perubahan itu Salah satu masalah krusial adalah status hukum Penjelasan
jelas bersifat sangat mendasar dan mencakup materi yang sangat UUD 1945. Ketika rancangan UUD 1945 dibuat dan diperdebatkan
banyak, sehingga sama sekali mengubah sistematika, baik peru- dalam sidang-sidang BPUPKI dan PPKI sampai tanggal 18 Agus-
musan formalnya maupun sistematika berpikir dalam UUD 1945 tus 1945, memang naskahnya tidak dilengkapi oleh Penjelasan.
itu. Naskah Perubahan Pertama yang ditetapkan dalam Sidang Akan tetapi, di kemudian hari, naskah Penjelasan itu dibuat dan
Umum MPR tahun 1999 mencakup sembilan pasal, dan naskah ditambahkan oleh Prof. Soepomo sebagai lampiran terhadap
Perubahan Kedua mencakup tujuh Bab yang masing-masing naskah UUD 1945. Memang banyak sekali kegunaan Penjelasan
terdiri atas beberapa pasal yang berisi hal-hal yang sangat men- ini dalam praktek di kemudian hari. Namun, banyak juga masalah
dasar. Jika dihitung, keseluruhan ketentuan yang telah dihasilkan yang kontroversial berhubung beberapa bagian dalam Penjelasan
dalam dua naskah Perubahan UUD 1945 itu mencakup 75 butir itu tidak secara tepat menjelaskan paradigma yang dianut dalam
ketentuan baru. naskah UUD.
Dengan demikian, Perubahan Pertama dan Kedua sudah Akan tetapi, terlepas dari hal-hal seperti itu, Penjelasan
tidak dapat lagi disebut menggunakan tradisi Amandemen seperti UUD 1945 itu sejak awal sudah diperlakukan sebagai bagian tak
dalam Konstitusi Amerika Serikat yang sering dijadikan rujukan terpisahkan dari naskah UUD. Ketika dikeluarkannya Dekrit 5 Juli
dalam rangka pelaksanaan perubahan UUD 1945. Baru dua atau 1959, yang diartikan sebagai naskah UUD 1945 itu juga mencakup
tiga kali perubahan, naskah perubahannya sudah lebih tebal dan Pembukaan, Batang Tubuh (pasal-pasal), dan Penjelasan UUD
lebih banyak isinya daripada naskah aslinya. Oleh karena itu, 1945. Dalam Memorandum DPRGR mengenai Sumber-Tertib
sebaiknya, teknik dan prosedur yang diacu oleh ketentuan Pasal Hukum Republik Indonesia dan Tata Urutan Perundangan Re-
37 UUD 1945 itu haruslah dipahami dalam pengertian model publik Indonesia dan Skema Susunan Kekuasaan di dalam Negara
88 89
Republik Indonesia yang menjadi lampiran Ketetapan MPRS No. karena itu, jalan yang terbaik adalah, ketika naskah UUD nanti-
XX/MPRS/1966, memang ditegaskan bahwa UUD 1945 sebagai nya disahkan, Penjelasan UUD itu sudah tidak disertakan lagi.
perwujudan tujuan proklamasi kemerdekaan 17 Agustus 1945, Akan tetapi, jika demikian pilihannya, berarti ada satu naskah
terdiri dari Pembukaan dan Batang-tubuhnya. Akan tetapi dalam UUD yang baru sama sekali yang akan ditetapkan sebagai UUD.
uraiannya, yang dimaksud dengan Pembukaan UUD itu tidak lain Namanya boleh saja diberi sebutan sebagai UUD Tahun 1945,
mencakup pula Penjelasan UUD berkenaan dengan Pembukaan tetapi statusnya sama sekali sebagai naskah baru UUD 1945, yang
UUD 1945 itu. Demikian pula dalam uraian mengenai Batang-tu- sudah tidak lagi disertai dengan Penjelasan.
buh UUD 1945, tercakup pula pengertian mengenai Penjelasannya.
Misalnya dinyatakan: “Dalam pada itu, isi daripada Batang-tu- Kritik Materiil (Kritik Substansial)
buh UUD 1945 dapat lebih dipahami dengan mendalami penjela-
sannya yang otentik…” Karena itu, kedudukan Penjelasan UUD 1. Pokok Pikiran Undang-Undang Dasar
1945 itu telah berlaku berdasarkan konvensi sebagai bagian yang Pokok pikiran UUD 1945 dirumuskan dalam Penjelasan
tidak terpisahkan dari UUD, yang fungsinya sebagai penafsiran UUD 1945 sebagai penjelasan otentik naskah UUD 1945. Dalam
yang otentik terhadap naskah UUD 1945. rangka Perubahan Pertama dan Kedua, pokok-pokok pikiran
Namun, setelah diadakan Perubahan Pertama dan Kedua yang terkandung dalam naskah asli UUD 1945 juga mengalami
terhadap UUD 1945, materi Penjelasan UUD 1945 tidak mung- perubahan. Oleh karena itu, setelah seri agenda perubahan UUD
kin lagi dipertahankan. Banyak perubahan yang tercakup dalam telah dilakukan, timbul persoalan mengenai perubahan terhadap
kedua naskah Perubahan yang tidak cocok lagi dengan apa yang pokok-pokok yang terdapat dalam Penjelasan UUD 1945 itu. Pe-
dijelaskan dalam Penjelasan. Di samping itu, banyak pula pada rubahan yang sudah dilakukan dalam naskah Perubahan Pertama
ahli hukum yang mempersoalkan menganai keabsahan Penjela- dan Kedua hanya berkenaan dengan rumusan pasal-demi-pasal.
san UUD itu sendiri sebagai bagian dari dokumen konstitusi Oleh karena itu, di samping menyiapkan rancangan naskah aka-
yang mengikat. Karena itu, dewasa ini, makin luas pengertian demik UUD, perlu dirumuskan pula uraian-uraian yang bersifat
bersama bahwa di masa yang akan datang Penjelasan UUD 1945 konseptual berkenaan dengan paradigma dan sistematika berpikir
itu haruslah ditiadakan sama sekali dari pengertian kita tentang UUD yang juga mengalami perubahan-perubahan. Salah satu
konstitusi. Apalagi, memang tidak ada Konstitusi negara-negara contoh yang penting dalam hal ini adalah gagasan Negara Hukum
modern dewasa ini yang mempunyai Penjelasan seperti halnya (rechtsstaat) yang dalam pasal UUD 1945 belum tercakup, tetapi
UUD 1945. hal itu termaktub dalam Penjelasan UUD 1945.
Masalahnya sekarang, jika teknik perubahan dilakukan
dengan prosedur Amandemen seperti Konstitusi Amerika Serikat, 2. Pembahasan dan pengesahan RUU
bagaimanakah kita akan menentukan status perubahan terhadap Demikian pula dengan perubahan menyangkut kekuasaan
Penjelasan UUD 1945 itu? Apakah cukup penghapusan Penjela- membentuk undang-undang yang sebelumnya berada di tangan
san itu dari naskah UUD 1945 itu dilakukan dengan menentukan Presiden dengan persetujuan DPR (Pasal 5 ayat 1 lama), tetapi da
dalam rumusan salah satu pasal, misalnya Pasal X: “Penjelasan lam Perubahan Pertama dialihkan menjadi kekuasaan DPR [Pasal
UUD 1945 dihapuskan dari naskah UUD”. Sangatlah aneh jika 20 ayat (1)]. Perubahan ini menegaskan terjadi pergeseran kekua-
dalam UUD terdapat rumusan pasal yang demikian itu. Oleh saan legislatif dari Presiden ke DPR dengan konsekuensi bahwa
90 91
UUD kita berubah dari sebelumnya menganut prinsip pembagian bangsa. Ketentuan ini bahkan dapat dianggap kesalahan yang fa-
kekuasaan (distribution of power) menjadi UUD yang menganut tal, mengingat hal itu menyalahi ketentuan hukum yang berlaku
prinsip pemisahan kekuasaan (separation of power). dalam pergaulan internasional. Oleh karena itu, ketentuan Pasal
Meskipun demikian, pengesahan Rancangan Undang-Un- 13 ayat (3) tersebut sudah seharusnya dihapuskan sama sekali dari
dang menjadi Undang-Undang tetap harus disahkan oleh Pres- rumusan naskah Undang-Undang Dasar yang akan datang.
iden berdasarkan Pasal 20 ayat (4). Karena itu, tidak jelas benar
apakah Undang-Undang Dasar 1945 menganut prinsip pemisahan 4. Penentuan batas wilayah negara
kekuasaan atau bukan, karena pengesahan RUU menjadi UU tetap Karena adanya pengalaman pahit berkenaan dengan lepas-
berada di tangan Presiden. Karena itu, dalam Perubahan Kedua, nya provinsi Timor Timur dari wilayah Negara Kesatuan Republik
terhadap ketentuan Pasal 20 ditambahkan lagi ayat (5) yang me- Indonesia, di kalangan para anggota Majelis Permusyawaratan
nentukan bahwa Presiden wajib mengesahkan RUU yang telah Rakyat berkembang keinginan kuat untuk memasukkan keten-
disahkan oleh DPR tersebut menjadi UU dalam waktu selambat- tuan mengenai batas wilayah dalam Undang-Undang Dasar. Hal
lambatnya 30 hari. Jika dalam waktu 30 hari RUU tersebut belum ini sudah dicapai dengan dirumuskannya hal itu dalam Bab IXA
disahkan, maka Rancangan Undang-Undang tersebut berlaku Pasal 25E, yaitu “Negara Kesatuan Republik Indonesia adalah
dengan sendirinya. sebuah negara kepulauan yang berciri Nusantara dengan
Dari ketentuan demikian, nampak seakan-akan peran DPR wilayah yang batas-batas dan hak-haknya ditetapkan dengan
dalam mengesahkan suatu RUU menjadi UU menjadi sangat undang-undang”. Dengan ketentuan demikian, timbul kesan
menentukan. Akan tetapi, dalam Pasal 20 ayat (2) dan (3) masih seakan-akan batas negara kita cukup ditentukan sepihak dengan
ditentukan adanya mekanisme pembahasan bersama antara undang-undang, tanpa memperhatikan ketentuan-ketentuan
DPR dan Pemerintah. Masalahnya, apa yang dimaksud dengan yang berlaku dalam pergaulan antarbangsa. Karena itu dalam
pembahasan bersama itu dapat diartikan bahwa sesungguhnya, naskah UUD yang akan datang sebaiknya ditegaskan bahwa hal
kekuasaan membentuk UU itu tetap dipegang bersama-sama oleh itu dilakukan sesuai dengan norma hukum yang berlaku dalam
Presiden dan DPR? Hal-hal seperti ini dapat dianggap merupakan pergaulan antarbangsa.
kelemahan dari hasil yang sudah dicapai dengan Perubahan Per-
tama dan Kedua sampai sekarang ini. 5. Perumusan hak asasi manusia:
Perumusan tentang hak asasi manusia belum mencakup
3. Keterlibatan DPR dalam Penerimaan Duta Besar asing pengertian mutakhir mengenai tanggungjawab (kewajiban) asasi
Dalam Pasal 13 ayat (2) Perubahan Pertama Undang-Un- manusia. Di samping itu, perumusan hak-hak asasi itu juga se-
dang Dasar 1945 ditentukan: “Dalam hal mengangkat duta, Pres- bagian mengundang kontroversi, misalnya, mengenai ketentuan
iden memperhatikan pertimbangan Dewan Perwakilan Rakyat”. Pasal 28I berkenaan dengan pemberlakuan undang-undang
Namun di samping itu, dalam ayat (3)-nya dinyatakan pula: yang berlaku surut. Karena itu materi hak dan kewajiban asasi
“Presiden menerima penempatan duta negara lain dengan mem- manusia perlu dirumuskan kembali dengan lebih cermat dengan
perhatikan pertimbangan Dewan Perwakilan Rakyat”. Ketentuan menampung secara luas berbagai pandangan dan aspirasi yang
Pasal 13 ayat (3) baru ini jelas tidak mungkin dilaksanakan, karena berkembang di bidang ini.
hal itu melanggar kelaziman yang berlaku dalam hubungan antar
92 93
6. Pemerintahan Daerah dan Penghapusan asas dekonsen yang mengatur kewenangan koordinasi oleh pusat dan pemerintah
trasi provinsi, serta hal-hal yang dapat merugikan pembinaan otonomi
Salah satu ketentuan penting sebagai hasil Perubahan Kedua daerah itu sendiri di kemudian hari.
UUD 1945 adalah ketentuan mengenai pemerintahan daerah, yaitu
Pasal 18, Pasal 18A dan Pasal 18B. Dalam Pasal 18 ayat (2) ditegas- 7. Pengujian materi UU dan penyelesaian sengketa ketata
kan bahwa asas yang berlaku dalam hubungan antara pusat dan negaraan
daerah adalah asas otonomi dan asas tugas perbantuan. Artinya, Dalam sistematika berpikir UUD 1945, kewenangan pengu-
asas dekonsentrasi ditiadakan sama sekali dalam hubungan an- jian materi peraturan oleh Mahkamah Agung terbatas hanya terha-
tara pusat dan daerah provinsi dan demikian pula antara provinsi dap peraturan di bawah UU. Sedangkan persengketaan antarlem-
dan kabupaten/kota. Dengan demikian, dapat ditafsirkan bahwa baga negara belum diatur, kecuali melalui penafsiran bahwa hal itu
hubungan hirarkis antara pusat dan provinsi, dan antara provinsi dapat diselesaikan oleh Majelis Permusyawaratan Rakyat sebagai
dan kabupaten/kota ditiadakan. Semangat demikian juga terdapat lembaga tertinggi negara. Di masa yang akan datang, sejalan den-
dalam UU No. 22/1999, yaitu dalam hubungan antara provinsi gan telah diterapkannya sistem pemisahan kekuasaan legislatif,
dan kabupaten/kota. Sekarang berdasarkan Perubahan Kedua eksekutif dan judikatif, maka kewenangan pengujian (judicial
UUD 1945, prinsip demikian juga diberlakukan dalam hubungan review) itu sebaiknya diberikan kepada Mahkamah Konstitusi.
antara pusat dan provinsi. Sebelum Mahkamah Konstitusi dibentuk, kewenangan tersebut
Pendapat lain berkenaan dengan penghapusan asas dekon- dapat dijalankan oleh Mahkamah Agung. Akan tetapi, berdasarkan
sentrasi dalam perubahan Pasal 18 itu adalah bahwa asas dekon- Ketetapan MPR No.III/MPR/2000, kewenangan pengujian materi
sentrasi itu sudah dengan sendirinya ada dalam setiap sistem UU masih belum diserahkan kepada Mahkamah Agung, melainkan
pemerintahan daerah. Namun, karena itu bersifat teknis maka diberikan kepada MPR. Padahal, Majelis Permusyawaratan Rakyat
tidak perlu dicantumkan dalam konstitusi. Akan tetapi, anehnya bukanlah lembaga yang bersifat rutin. Karena itu, pemberian we-
asas tugas perbantuan yang sesungguhnya juga bersifat teknis wenang uji materiel terhadap UU kepada MPR tidak mungkin bisa
pemerintahan justru dicantumkan dalam Pasal 18 tersebut. Kare dilaksanakan dengan sebaik-baiknya. Untuk itulah maka dalam
na itu, pandangan terakhir ini sulit diterima, dan kita tidak bisa rangka perubahan UUD yang akan datang, kewenangan uji materi
menghindar dari kemungkinan menafsirkan bahwa Perubahan UU ini haruslah ditegaskan diberikan kepada Mahkamah Agung
Kedua UUD 1945 telah menganut pendapat yang tegas bahwa asas atau Mahkamah Konstitusi.
dekonsentrasi dihilangkan dari sistem pemerintahan daerah.
Sehubungan dengan itu, dari pengalaman pelaksanaan UU
No. 22/1999, timbul kecenderungan bahwa para bupati dan wa- 8. Bentuk dan hirarki peraturan perundang-undangan (ditu-
likota enggan berkoordinasi dengan gubernur. Jika hal yang sama angkan dalam TAP MPR)
nantinya juga terjadi antara para gubenur dengan pemerintah pu- Sejak tahun 1960, sudah banyak produk hukum berbentuk
sat, maka dalam hubungan pemerintahan pusat dan daerah dapat Ketetapan MPRS/MPR yang diberlakukan sebagai hukum positif.
timbul permasalahan yang menyulitkan koordinasi. Karena itu, Di masa mendatang, hal ini sebaiknya ditiadakan. Akan tetapi,
perubahan Pasal 18, Pasal 18A dan Pasal 18B UUD 1945 tersebut karena Ketetapan MPR itu sudah ada dan berlaku sebagai hukum
sebaiknya disempurnakan lagi dengan menambahkan ketentuan positif, maka sebaiknya ketentuan mengenai bentuk peraturan
94 95
dan hirarkinya itu diatur dalam UUD, bukan hanya dalam bentuk berisi dua ayat, ditambah dengan Pasal 28A sampai Pasal 28I.
Undang-Undang. Perubahan Pertama dan Kedua UUD sama sekali Akibatnya, sistematika Undang-Undang Dasar 1945 menjadi
belum mengatur hal ini. Karena itulah maka ke dalam agenda makin tidak berketentuan, dan dapat menimbulkan kebingungan
perubahan UUD yang akan datang, masih perlu ditambahkan tersendiri bagi pembacanya.
ketentuan mengenai hal ini.
11. Dan lain-lain sebagainya
9. Lembaga Eksekutif yang bersifat independen (dituangkan Selain hal-hal tersebut, banyak lagi hal-hal lain yang secara
dalam TAP MPR) substantif perlu diperbaiki untuk kesempurnaan materi Undang-
Dalam berbagai Ketetapan MPR, beberapa badan atau lem- Undang Dasar yang akan datang. Karena itu, penyusunan kembali
baga yang berada di lingkungan eksekutif telah ditetapkan bersifat naskah-naskah UUD 1945 yang asli, naskah Perubahan Pertama,
independen. Lembaga-lembaga itu adalah Bank Indonesia, Ten- Kedua, dan seterusnya itu nantinya harus pula diiringi langkah-
tara Nasional Indonesia, Kepolisian Negara, dan Kejaksaan Agung. langkah penyempurnaan lainnya berupa penambahan ataupun
Untuk itu, diatur bahwa untuk pengangkatan dan pemberhentian pengurangan ketentuan yang sudah diputuskan dalam rangka
pimpinan lembaga-lembaga eksekutif tersebut, dilakukan oleh Perubahan Pertama dan Kedua UUD 1945.
Presiden dengan persetujuan DPR. Hal ini tidak dimaksudkan
untuk memindahkan kedudukan lembaga-lembaga itu dari ling- JALAN KELUAR YANG DIUSULKAN
kungan eksekutif ke legislatif. Akan tetapi, hal ini diatur untuk
tujuan menjamin independensinya dalam menjalankan tugas 1. Jalan Tengah Mengatasi Keterlanjuran: Penyu
utamanya, sehingga tidak dipengaruhi secara semena-mena untuk sunan Kembali Naskah UUD
kepentingan politik pribadi Presiden. Karena hal ini belum diatur Teknik perubahan menurut tradisi naskah Amandemen
dalam UUD, maka ketentuan mengenai hal itu perlu ditambahkan yang terpisah memang mempunyai kelebihan, yaitu sifatnya
dalam UUD yang akan datang. berkesinambungan dan tidak meninggalkan jejak sejarah ket-
atanegaraan di masa lalu. Karena itu, pertimbangan dipilihnya
10. Sistematika Undang-Undang Dasar teknik perubahan melalui teknik Amandemen terpisah itu patut
Undang-Undang Dasar 1945 dikenal tidak konsisten dihargai. Oleh karena itu, prosedur demikian sebaiknya memang
dalam penyebutan judul-judl babnya. Misalnya, kadang-kadang harus kita pilih untuk masa mendatang dengan menegaskan hal
digunakan judul bab berdasarkan fungsi, tetapi kadang-kadang itu dalam ketentuan mengenai perubahan Undang-Undang Dasar
digunakan nama lembaga seperti misalnya Bab II tentang MPR, (Bab tentang Perubahan UUD).
Bab IV tentang DPR, Bab VI tentang DPA, tetapi bab kekuasaan ke- Namun, untuk sementara waktu sekarang ini atau untuk
hakiman tidak disebut dengan nama lembaga Mahkamah Agung, mengakhiri masa transisi konstitusional dewasa ini, kita memer
begitu juga dengan bab tentang Badan Pemeriksa Keuangan sama lukan satu naskah UUD baru yang akan ditetapkan pada tahun
sekali tidak ada. Sekarang, setelah dua kali diadakan perubahan, 2002, atau selambat-lambatnya pada tahun 2004. Dengan cara
judul dan bahkan penomeran bab dan bahkan pasal-pasalnya itu, kita dapat mengatasi kenyataan bahwa (i) naskah UUD 1945
justru menjadi makin tidak berketentuan. Misalnya ada Bab X yang telah diubah sekarang terpisah-pisah dalam empat naskah
dan kemudian ditambah dengan Bab XA. Pasal 28 yang tadinya yang kesahihannya masih harus dipersoalkan dan cakupan isinya
96 97
melebihi naskah aslinya; (ii) status Penjelasan UUD yang perlu nanti akan disebut dengan nama UUD Republik Indonesia Tahun
dipastikan dihapus dari pengertian mengenai naskah UUD; dan 1945, menurut saya – jika memang diperlukan — tidaklah harus
(iii) perlunya diadakan perbaikan terhadap sistematika dan menjadi persoalan. Karena bahan utama dalam menyusun naskah
penyempurnaan paradigma pemikiran dalam UUD 1945 yang baru itu nanti memang UUD 1945 yang asli, dengan ditambah
sekarang sudah mengalami perubahan yang sangat mendasar. Perubahan Pertama, Kedua, dan seterusnya. Kalaupun misalnya,
Karena itu, semua naskah yang ada, yaitu naskah asli UUD 1945 sistematika UUD itu nanti berubah sama sekali, tetap saja materi
beserta Penjelasannya, Perubahan Pertama, Kedua dan seterus- utamanya berasal dari naskah UUD 1945, dan karena itu masih
nya, nantinya perlu disusun kembali menjadi satu kesatuan naskah relevan untuk disebut sebagai UUD Republik Indonesia 1945 se-
UUD yang baru dengan nama Undang-Undang Dasar Republik bagaimana terakhir diubah pada tahun 2002 atau 2004. Dengan
Indonesia Tahun 1945 (sebagaimana terakhir diubah pada tahun penamaan demikian, kita sekaligus dapat pula melestarikan se-
2002 atau 2004). mangat Proklamasi Kemerdekaan tahun 1945 di dalamnya. Tentu
Sebelum naskah UUD yang utuh itu diselesaikan, maka saja hal ini tidak prinsipil, dan karena itu bisa juga namanya tidak
periode sekarang harus dianggap sebagai masa transisi. Di banyak usah dikaitkan dengan tahun 1945 sama sekali. Dengan demikian,
negara yang sedang mengalami perubahan, sudah biasa diberla di masa transisi ini, naskah Perubahan Pertama dan Kedua yang
kukan apa yang dikenal dengan ”interim constitution” sebagai sudah ditetapkan itu tetap berlaku. Akan tetapi, nantinya setelah
UUD transisional (transitional constitution). Ketika Republik disatukan menjadi satu kesatuan naskah yang baru, maka naskah
Indonesia Serikat terbentuk, Konstitusi RIS 1949 juga dipahami baru itulah nanti yang akan dijadikan pegangan sebagai konstitusi
sebagai “interim constitution” menuju tersusunnya UUD baru baru dengan nama yang juga baru, yaitu “Undang-Undang Dasar
berdasarkan ketentuan Pasal 186. UUDS 1950 juga disebut sebagai Republik Indonesia”.
UUD Sementara. Di Afrika Selatan, sebelum ditetapkannya UUD
tetap pada tahun 1996, juga memberlakukan “interim constitu- 2. Sistematika Isi Undang-Undang Dasar:
tion” pada tahun 1993 sebagai persiapan menuju terbentuknya Berkenaan dengan sistematika isi UUD ini, dapat dikemu-
pemerintahan demokrasi. Demikian pula dengan Polandia, Lithu- kakan beberapa hal berikut: Pertama, jika diperhatikan, judul
ania, dan beberapa negara lainnya yang berubah dari otoritarian bab-bab UUD 1945 yang berjumlah 16 bab tidak konsisten satu
menuju demokrasi (constitutional democracy), biasa menerapkan sama lain. Ada bab yang menggunakan judul nama lembaga, sep-
sistem dan mekanisme konstitusional yang bersifat sementara itu erti misalnya Bab II tentang MPR, Bab IV tentang DPA, dan Bab
(“transitional constitution” atau “interim constitution”). VII tentang DPR, tetapi ada pula yang menggunakan judul fungsi,
Masa transisi menuju terbentuknya UUD baru sampai ta- misalnya, Bab III tentang Kekuasaan Pemerintahan Negara, Bab
hun 2002 atau selambat-lambatnya sampai tahun 2004, naskah V tentang Kementerian Negara, dan Bab IX tentang Kekuasaan
asli UUD 1945 beserta Penjelasannya ditambah dengan naskah Kehakiman. Bahkan, berkenaan dengan Badan Pemeriksa Keuan-
Perubahan Pertama, Perubahan Kedua, dan juga direncanakan gan yang juga merupakan lembaga tinggi negara yang sederajat
naskah Perubahan Ketiga dan Perubahan Keempat, sebelum disu- dengan DPR dan Presiden, judul babnya adalah Bab VIII tentang
sun kembali menjadi satu kesatuan naskah yang utuh, haruslah Hal Keuangan, dimana lembaga BPK itu hanya disebut sambil lalu
dipandang sebagai naskah-naskah yang berisi ”interim consti- dalam Pasal 23 ayat (5). Bab-bab lain ditulis dengan judul yang
tution” itu. Apakah nama dari naskah final UUD yang baru itu kata benda yang menggambarkan objek yang diaturnya, misalnya,
98 99
Bab Agama (XI), Bab Pertahanan Negara (XII), Bab Pendidikan adalah bahwa substansi materi yang dimuat dalam pasal-pasal dan
(XIII), Bab Kesejahteraan Sosial (XIV) dan seterusnya. Dalam ayat-ayatnya memang mengandung hal-hal yang memang sesuai
Konstitusi berbagai negara juga tidak ada keharusan digunakan- dengan aspirasi rakyat banyak. Demikian pula dengan pasal-pasal
nya nama lembaga atau nama fungsi, yang penting pemilihan dan ayat-ayatnya, jika menyangkut hal-hal yang memang saling
judul itu haruslah konsisten. terkait, tidak perlu dirumuskan dalam pasal tersendiri, tetapi
Jika nama fungsi yang dipakai, maka kita tidak perlu terpaku cukup sebagai ayat dalam pasal yang sama. Oleh karena itu, agar
pada nama dan jumlah lembaga yang menjalankan fungsi itu. konsisten dengan cita-cita Proklamasi Kemerdekaan 1945, maka
Apalagi, misalnya, dalam fungsi kekuasaan legislatif, sekarang UUD baru nanti disusun dalam 17 bab dan 45 pasal yang padat
berkembang keinginan kuat untuk membentuk Dewan Perwakilan isinya.
Daerah disamping Dewan Perwakilan Rakyat yang sudah ada. Ketiga, sistematika naskah UUD baru itu nanti juga perlu
Demikian pula dalam fungsi kekuasaan yudikatif, berkembang disusun kembali tata urutannya. Misalnya, Bab tentang Hak (dan
keinginan untuk membentuk Mahkamah Konstitusi di samping Kewajiban) Asasi Manusia yang mengandung prinsip-prinsip
Mahkamah Agung yang sudah ada. Kedua hal itu sama-sama dasar, sebaiknya didahulukan menjadi Bab I, selanjutnya bab
dapat diatur dalam bab yang sama, yaitu bab tentang kekuasaan tentang fungsi-fungsi kekuasaan negara yang standar, dan terakhir
legislatif dan bab tentang kekuasaan yudikatif, sehingga jumlah bab tentang hal-hal lain seperti soal Keuangan dan Perekonomian,
babnya tidak perlu menjadi empat bab yang mengatur empat lem- soal Agama, Pendidikan dan Kebudayaan, dan seterusnya, serta
baga. Oleh karena itu, dalam rangka penyusunan kembali UUD, yang terakhir adalah Bab tentang Perubahan Undang-Undang
dapat diusulkan agar kita menggunakan judul bab berdasarkan Dasar dan Aturan Peralihan. Dalam konstitusi berbagai negara
nama fungsi, bukan nama lembaga, di samping bab-bab lain yang modern, ketentuan mengenai hal-hal yang bersifat prinsip-prinsip
tidak berkaitan dengan nama lembaga, seperti tentang Agama, dasar kemanusiaan itu biasanya memang ditempatkan dalam bab
Pendidikan, Kesejahteraan Sosial, dan lain-lain. pertama, baru kemudian bab mengenai hal-hal lain. Bahkan, di
Kedua, bab-bab dan pasal-pasal UUD 1945 sekarang lingkungan negara-negara komunis, dalam bab pertama juga biasa
hanya terdiri dari 16 bab dan 37 pasal. Dalam rangka Perubahan diatur tentang hak-hak rakyat, prinsip kedaulatan rakyat, dan
Pertama, Kedua dan Ketiga, terdapat beberapa tambahan bab, sistem perekonomian negara yang anti kapitalisme. Akan tetapi,
pasal dan ayat, sehingga ada Pasal 18 dan Pasal 18A, dan 18B, untuk naskah UUD kita yang akan datang, cukuplah apabila ke-
Pasal 25 dan Pasal 25A sampai dengan Pasal 25E, dan bahkan tentuan mengenai hak asasi manusia yang dikembangkan secara
Pasal 28 dan Pasal 28A sampai dengan Pasal 28J. Demikian pula seimbang dengan prinsip kewajiban asasi manusia itu sajalah yang
dengan bab-babnya, yaitu ada Bab IX, dan ada pula Bab IXA, dan dicantumkan dalam Bab I.
lain-lain. Agar sistematikanya tidak terganggu, maka diusulkan Keempat, hal lain yang juga perlu adalah soal cakupan
jumlah babnya cukup 17 bab dan 45 pasal yang disusun secara isi UUD dalam lingkungan negara-negara liberal barat hanya
padat isinya. Misalnya, bab tentang Agama, Pendidikan dan Ke- menyangkut soal-soal demokrasi politik yang dimuat. Sedangkan
budayaan dapat dijadikan satu bab yang tidak terpisah-pisah. Bagi ketentuan mengenai kesejahteraan sosial dan ekonomi biasanya
kalangan umat beragama, misalnya, tidak perlu ada romantisme tidak diatur dalam konstitusi, karena hal-hal itu dianggap sebagai
yang berlebihan, sehingga pasal-pasal yang berkenaan dengan soal-soal yang tunduk pada mekanisme pasar bebas. Oleh karena
agama harus dirumuskan dalam bab yang tersendiri. Yang penting itu, hal-hal yang dapat diurus sendiri oleh masyarakat, tidak perlu
100 101
dicantumkan dalam konstitusi. Akan tetapi di lingkungan negara- 3. Prosedur Perancangan dan Pembahasan
negara sosialis, yang menganut paham “welfare state”, hal-hal Yang sebaiknya merancang penyusunan kembali naskah
yang berkenaan dengan prinsip-prinsip dasar perekonomian akademik Undang-Undang Dasar adalah sebuah Panitia UUD yang
dan masalah-masalah jaminan kesejahteraan sosial biasanya dibentuk tersendiri, yang dapat dinamakan Komisi Konstitusi atau
dicantumkan dalam UUD. Dalam hal ini, para perancang UUD Panitia Penyusunan Undang-Undang Dasar. Jumlah anggotanya,
1945 (the founding fathers Indonesia) justru mencantumkan hal diusulkan berjumlah 45 orang dengan dua kemungkinan susunan
itu, seperti antara lain dapat dilihat dalam perumusan Bab XIV keanggotaan. Pertama, para anggotanya terdiri dari wakil-wakil
UUD 1945 tentang Kesejahteraan Sosial. Arus globalisasi yang anggota MPR dari unsur-unsur fraksi yang jumlahnya ditentukan
tunduk sepenuhnya di bawah gelombang liberalisme baru dewasa berdasarkan jumlah anggotanya, ditambah dengan anggota yang
ini secara pragmatis dapat dengan mudah mendorong kesimpulan berasal dari kalangan ahli hukum diluar Majelis Permusyawaratan
bahwa pasal-pasal berkenaan dengan persoalan sosial ekonomi Rakyat. Misalnya, dapat ditentukan bahwa jumlah kedua unsur
dan apalagi jaminan-jaminan berkenaan dengan demokrasi eko- anggotanya itu bersifat berimbang, yaitu 23 orang berasal dari ang-
nomi yang bersifat kerakyatan tidak diperlukan dalam rumusan gota Badan Pekerja MPR dan sisanya sebanyak 22 orang berasal
UUD. Akan tetapi, idealisme kenegaraan kita ke masa depan, dari luar MPR. Kedua, para anggotanya seluruhnya terdiri dari
dapat meyakinkan kita mengenai perlunya elemen sosialisme dan para ahli hukum dari luar kalangan Majelis Permusyawaratan
sosialisme baru juga dipertahankan dan bahkan dikembangkan Rakyat.
ketentuan dasarnya dalam UUD. Dalam hal anggota Panitia atau Komisi Konstitusi tersebut
Kelima, sehubungan dengan hal-hal di atas, fungsi hanya terdiri dari para ahli hukum dari luar MPR, maka Panitia
konstitusi dapat pula dikaitkan dengan dua aliran yang dikenal atau Komisi tersebut sebaiknya ditentukan bertanggungjawab
dalam kajian konstitusi. Ada negara, terutama di lingkungan kepada Badan Pekerja MPR. Sebaliknya, jika anggota Panitia
negara-negara liberal barat, memfungsikan konstitusi sebagai tersebut bersifat gabungan antara anggota MPR dan para pakar
basic tool of social and political control, tetapi ada pula yang men- dari luar MPR, maka hasil kerja Panitia itu tidak perlu lagi dibahas
jadikannya sebagai basic tool of social and political engineering. dalam sidang BP MPR, melainkan langsung diserahkan kepada
Di lingkungan negara-negara pertama, yang dipentingkan adalah MPR untuk dibahas dan ditetapkan menjadi Undang-Undang
bahwa UUD itu dapat menjadi “living constitution”, dan bahkan Dasar dalam Sidang Umum atau Sidang Tahunan MPR. Namun,
menjadi semacam “kitab suci” (“the holy book”) dari “civil religion” harus diingat bahwa hakikat keanggotaan Komisi Konstitusi har-
di antara warga negara. Akan tetapi, di lingkungan negara-negara uslah bersifat keahlian, bukan disusun atas pertimbangan politik
yang terakhir ini, isi konstitusi selain berfungsi sebagai sarana dengan keharusan menampung sebanyak mungkin kelompok
pengendali, juga memuat ketentuan-ketentuan yang dicita-citakan kepentingan dalam masyarakat. Yang dapat ditampung dalam
untuk dapat diwujudkan dalam kehidupan bermasyarakat dan keanggotaan hanyalah keragaman mazhab pemikiran, bukan ker-
bernegara di masa depan. Karena itu, sungguhpun isinya boleh agaman kepentingan politik. Jika kelompok kepentingan dianggap
jadi terlalu muluk, tetapi itulah rumusan cita-cita yang ingin di- perlu diwakili di dalamnya, maka cukuplah alternatif pertama yang
wujudkan dan dilembagakan dalam kehidupan bernegara di masa dipilih, yaitu keanggotaannya mencakup para ahli dari luar MPR
depan melalui pemberlakuan konstitusi. dan sebagian lagi dari kalangan anggota MPR sendiri.
Panitia Penyusunan UUD tersebut bertugas menyiapkan
102 103
naskah akademik Rancangan UUD yang bersifat lengkap dan utuh Dalam rangka keterlibatan kalangan masyarakat luas itu,
disertai uraian mengenai pokok-pokok pikiran dan penjelasan- Panitia Penyusun UUD bertindak sebagai fasilitator dan mediator,
penjelasan konseptual berkenaan dengan tiap rumusan pasal demi sehingga proses perancangan naskah akademik UUD itu dapat
pasal UUD. Jika anggota Panitia yang dimaksud murni berasal dilakukan secara bersama-sama. Dengan demikian, tingkat legiti-
dari luar anggota MPR, maka naskah akademik dimaksud disam- masi UUD itu dapat terjamin, dan dengan begitu naskah UUD itu
paikan oleh Panitia atau Komisi tersebut kepada Badan Pekerja kelak dapat diharapkan menjadi naskah UUD yang hidup dalam
MPR yang akan membahas finalisasinya menjadi Rancangan kesadaran masyarakat luas dalam rangka perwujudan sistem
UUD yang akan dimajukan kepada Sidang Umum atau Sidang kenegaraan yang berdasarkan konstitusi.
Tahunan MPR. Dalam hal demikian, berarti, proses pembahasan Masalahnya adalah bagaimana memilih anggota Komisi
politik terhadap Rancangan UUD itu terjadi dua kali, yaitu dalam Konstitusi itu? Jika keanggotaan Komisi itu sepenuhnya akan diisi
Sidang Badan Pekerja MPR, dan dalam Sidang MPR. Akan tetapi, dari luar keanggotaan MPR, maka tidak ada salahnya wakil-wakil
jika anggota Panitia atau Komisi tersebut bersifat gabungan an- dari daerah dilibatkan untuk menjadi anggota Komisi. Untuk itu,
tara para pakar dari luar MPR dan wakil-wakil para anggota MPR Dewan Perwakilan Rakyat Daerah dapat diberi peranan untuk
sendiri, maka sudah seharusnya bahwa hasil kerja Panitia tersebut memilih dan menentukan satu orang tokoh masyarakat yang ahli
berupa naskah akademik Rancangan UUD langsung diserahkan konstitusi dari setiap provinsi, ditambah beberapa orang tokoh
untuk dibahas dalam Sidang MPR, baik Sidang Tahunan ataupun ahli konstitusi dan tokoh ilmuwan yang relevan serta tokoh-tokoh
Sidang Umum MPR. lembaga swadaya masyarakat yang mempunyai kewibawaan di
bidangnya yang dipilih sendiri oleh Badan Pekerja MPR (PAH I
4. Peranserta Masyarakat dan Legitimasi UUD BP-MPR). Yang penting seluruh anggota Komisi tersebut diharap-
Untuk menjamin legitimasi dan daya dukung masyarakat kan dapat bekerja full-time selama lebih kurang 10 bulan, sehingga
luar atas naskah UUD baru tersebut, maka proses perancangan dapat berkonsentrasi bekerja untuk penyusunan rancangan UUD
susunan Undang-Undang Dasar itu oleh Panitia Penyusun UUD yang benar-benar lebih baik.
sebaiknya dilakukan secara terbuka dengan melibatkan peranserta
masyarakat yang seluas-luasnya. Dalam diskusi-diskusi, tukar 5. Sistematika baru
pikiran, dan perdebatan-perdebatan konseptual serta perumusan Sistematika naskah UUD yang akan datang diusulkan terdiri
pasal-pasal dalam rancangan naskah akademik UUD, peranserta dari 17 bab sebagai berikut: (1) Hak dan Kewajiban Asasi
masyarakat perlu dilibatkan dengan seluas-luasnya, seperti den- Manusia, (2) Bentuk dan Kedaulatan, (3) Wilayah Negara,
gan mengajak serta kalangan-kalangan: Warga Negara, dan Penduduk, (4) Kekuasaan Legislatif,
a. Mahasiswa dan dosen perguruan tinggi di seluruh Indo-ne- (5) Pemilihan Umum dan Pemilihan Presiden, (6) Kekua-
sia. saan Eksekutif, (7) Pemerintahan Daerah, (8) Kekuasaan
b. Para pengusaha di setiap daerah. Yudikatif, (9) Penegakan Hukum, (10) Hal Keuangan dan
c. Tokoh-tokoh aktivis lembaga swadaya masyarakat (LSM). Pemeriksaan, (11) Agama, (12) Pendidikan, dan Kebudayaan,
d. Para petani, buruh, dan pegawai negeri sipil. (13) Perekonomian dan Kesejahteraan Sosial, (14) Pertah-
e. Tokoh-tokoh organisasi kemasyarakatan tingkat nasional. anan dan Keamanan, (15) Politik Luar Negeri, (16) Bahasa,
f. Organisasi-organisasi profesi, dan lain sebagainya. Bendera dan Lambang Negara, dan (17) Perubahan Undang-
Undang Dasar, serta Aturan Peralihan.
104 105
106 107
nya. Salah satu ciri pokok sistem parlementer yang dianut dalam
UUD 1945 adalah berkenaan dengan pertanggungjawaban Pres-
iden kepada MPR sebagai lembaga parlemen yang mempunyai
kedudukan sebagai lembaga tertinggi negara (supreme council).
Dalam kedudukannya sebagai lembaga tertinggi negara, MPR juga
berwenang memberhentikan Presiden di tengah masa jabatannya
karena tuduhan pelanggaran haluan negara. Lagi pula pengertian
haluan negara itu sendiri bersifat sangat luas, yaitu dapat men-
cakup pengertian politik dan hukum sekaligus. Oleh karena itu,
PRESIDENSIALISME kesimpulan yang dapat ditarik dari berbagai pengalaman mener-
VERSUS PARLEMENTARISME apkan sistem yang bersifat campuran di bawah UUD 1945 adalah
bahwa pilihan-pilihan mengenai sistem pemerintahan Indonesia
di masa depan perlu dengan sungguh-sungguh dikaji kembali
untuk makin disempurnakan sehingga dapat menjamin kepastian
sistem pemerintahan: presidensiil atau parlementer.
Empat Model Sistem Pemerintahan

Apabila disederhanakan, sistem pemerintahan yang dikenal
D
di dunia dewasa ini dapat dirumuskan dalam empat model, yaitu
alam rangka perubahan Undang-Undang Dasar 1945 de- model Inggris, Amerika Serikat, Perancis, dan Swiss. Amerika
wasa ini berkembang luas perdebatan mengenai sistem Serikat menganut sistem presidensiil. Hampir semua negara di
pemerintahan yang seyogyanya dikembangkan di Indonesia benua Amerika, kecuali beberapa seperti Kanada, meniru Amerika
di masa depan. Bahkan hampir semua perdebatan politik Serikat dalam hal ini. Di benua Eropa dan kebanyakan negara Asia
yang berkaitan dengan mekanisme ketatanegaraan selalu dikait- pada umumnya menggunakan model Inggris, yaitu sistem parle-
kan dengan kontroversi berkenaan dengan ketidakpastian sistem menter. Tetapi, Perancis memiliki model tersendiri yang bersifat
ketatanegaraan yang bersumber pada kelemahan dalam rumusan campuran atau yang biasa disebut dengan “hybrid system”. Pada
UUD 1945. Salah satu persoalan penting yang sering diperde- umumnya negara-negara bekas jajahan Perancis di Afrika men-
batkan mengenai sistem ketatanegaraan berdasarkan UUD 1945 ganut sistem campuran itu. Di satu segi ada pembedaan antara
tersebut adalah soal kepastian mengenai sistem pemerintahan. Kepala Negara dan Kepala Pemerintahan, tetapi Kepala Negaranya
Sejak dulu selalu dikatakan bahwa UUD 1945 menganut adalah Presiden yang dipilih dan bertanggungjawab kepada rakyat
sistem pemerintahan Presidentil. Sekurang-kurangnya sistem secara langsung seperti dalam sistem presidensiil. Sedangkan
demikian itulah yang semula dibayangkan ideal oleh kalangan Kepala Pemerintahan di satu segi bertanggungjawab kepada Pres-
para perancang Undang-Undang Dasar 1945. Namun demikian, iden, tetapi di segi lain, ia diangkat karena kedudukannya sebagai
jika ditelaah secara seksama, sebenarnyalah sistem presidensiil pemenang pemilu yang menduduki kursi parlemen, dan karena
yang dianut dalam UUD 1945 itu sama sekali tidak murni sifat- itu ia juga bertanggungjawab kepada parlemen.
108 109
Selain ketiga model itu, yang agak khas adalah Swiss yang elemen sistem parlementer yang nyata dalam kerangka sistem
juga mempunyai Presiden dan Wakil Presiden. Tetapi mereka itu pemerintahan yang dinisbatkan sebagai sistem presidensiil ber-
dipilih dari dan oleh tujuh orang anggota Dewan Federal untuk dasarkan UUD 1945. Oleh sebab itulah, terlepas dari kelebihan
masa jabatan secara bergantian setiap tahun. Sebenarnya ke-tujuh dan kelemahan sistem MPR ini, para ahli hukum tata negara di
orang anggota Dewan Federal itulah yang secara bersama-sama Indonesia lebih cenderung menyebutnya sebagai sistem campuran
memimpin negara dan pemerintahan Swiss. Karena itu, sistem atau sistem “quasi presidentil”, alias sistem presidensiil yang
pemerintahan Swiss ini biasa disebut sebagai “collegial system” tidak murni.
yang sangat berbeda dari tradisi presidentialisme atau par-
lementarisme di mana-mana. Namun, terlepas dari kekhasannya Eksperimen Penerapan Sistem
ini, adanya sistem pemerintahan kolegial ala Swiss dan adanya Pemerintahan dalam Sejarah
sistem campuran atau “hybrid system” ala Perancis itu menun- UUD 1945 harus diakui memang merupakan UUD kilat
jukkan bahwa sistem pemerintahan yang diterapkan di dunia atau diistilahkan oleh Soekarno sebagai ‘revolutie-grondwet’,
tidak selalu menyangkut pilihan antara parlementarisme atau karena disusun secara tergesa-gesa sejak bulan Mei 1945 dalam
presidentialisme. rangka persiapan Indonesia merdeka. Oleh karena itu, meskipun
Kecenderungan penerapan sistem campuran itu timbul banyak ide-ide cemerlang dan cerdas yang berhasil dirumuskan di
karena kesadaran bahwa di dalam sistem presidensiil ataupun dalamnya, tetapi sejauh menyangkut pilihan sistem pemerintahan,
parlementer, selalu saja ditemukan adanya kelemahan-kelemahan rumusan UUD 1945 itu sendiri tidaklah diidealkan oleh para pe-
di samping kelebihan bawaan yang dimilikinya masing-masing. mimpin Indonesia sendiri dalam masa-masa awal kemerdekaan.
Semangat untuk mencari jalan tengah inilah yang mempengaruhi Itu sebabnya, belum lagi genap tiga bulan usia UUD 1945 sejak
perumusan UUD 1945 berkenaan dengan sistem pemerintahan disahkan pada tanggal 18 Agustus 1945, para pemimpin Indo-
Republik Indonesia. Sayangnya, sistem yang dirumuskan dalam nesia ketika itu bersepakat membentuk pemerintahan kabinet
UUD 1945 itu diklaim oleh para perancangnya sebagai sistem pres- parlementer pertama di bawah kepemimpinan Perdana Menteri
idensiil dengan tanpa penjelasan teoritis yang memadai mengenai Syahrir. Dalam pidato pertama Perdana Menteri Syahrir dan
pilihan-pilihan model presidensialisme yang dimaksud. Akibat- demikian pula Soekarno jelas tergambar penilaian bahwa diben-
nya, generasi pemimpin Indonesia di belakangan hari sering keliru tuknya kabinet parlementer tersebut adalah untuk menjamin
memahami sistem pemerintahan di bawah UUD 1945 seakan-akan pelaksanaan demokrasi yang sejati. Artinya, ketentuan mengenai
sungguh-sungguh merupakan sistem presidensiil yang murni. sistem pemerintahan dalam UUD 1945 tidaklah dianggap oleh para
Dengan adanya lembaga Majelis Permusyawaratan Rakyat pemimpin bangsa kita dari generasi pertama itu sebagai konstitusi
(MPR) yang dipahami dalam pengertian sebagai lembaga ter- yang menjamin demokrasi.
tinggi negara, tempat penjelmaan seluruh rakyat, pelaku sepe Sistem pemerintahan parlementer itulah yang dipraktek
nuhnya kedaulatan rakyat, tempat Presiden dipilih, bertunduk kan dalam sejarah ketatanegaraan Indonesia selanjutnya sampai
dan bertanggungjawab, maka sistem pemerintahan Indonesia tahun 1959, ketika Indonesia kembali memberlakukan UUD 1945
tidak dapat disebut sebagai sistem presidensiil. MPR termasuk melalui Dekrit Presiden 5 Juli 1959. Namun, penerapan sistem
ke dalam pengertian parlemen Indonesia dalam arti luas. Karena campuran berdasarkan UUD 1945 itu sejak tahun 1959 sampai
itu, pertanggungjawaban Presiden kepada MPR justru merupakan tahun 1965 dapat dianggap gagal menghasilkan sistem demokrasi.
110 111
Barulah sejak pemerintahan Orde Baru di bawah kepemimpinan bangkan sungguh-sungguh keperluan kita menerapkan sistem
Presiden Soeharto, UUD 1945 dengan sistem campuran itu dapat pemerintahan presidensiil yang bersifat murni itu di masa de-
diterapkan, sesuai jargon Orde Baru, secara murni dan konsekwen. pan. Sudah tentu, penerapan sistem presidentil itu tetap harus
Tetapi, dalam pengalaman 32 tahun pemerintahan Presiden dilakukan dengan memperhitungkan berbagai kelemahan bawaan
Soeharto, justru karena murni dan konsekwennya UUD 1945 itu dalam sistem ini. Oleh karena itu, dalam rangka perubahan UUD,
diterapkan itulah maka Presiden Soekarno tidak diganti-ganti ada baiknya kelemahan-kelemahan bawaan sistem presidensiil
selama 32 tahun. Dilaksanakan secara murni dan konsekwen saja itu ditutupi dan diatasi dengan menerapkan prosedur-prosedur
sudah demikian hasilnya, apalagi jika UUD 1945 itu tidak secara teknis yang tepat.
murni dan konsekwen, melainkan diselewengkan sesuai dengan
kehendak penguasa seperti yang dipraktekkan selama periode Presidensialisme dalam Sistem
Demokrasi Terpimpin antara tahun 1959 sampai dengan 1965. Multi Partai
Dengan perkataan lain, bangsa Indonesia telah menga Dalam sistem dua partai (besar) seperti di Amerika Serikat,
dakan eksprimen yang cukup lama dalam penerapan sistem kemungkinan banyaknya calon Presiden tidak akan terjadi, karena
pemerintahan parlementer dan sistem pemerintahan yang bersi- dapat dipastikan paket calon yang diajukan hanya ada dua. Akan
fat campuran, tetapi kedua-duanya terbukti gagal membangun tetapi, dalam sistem banyak partai, kemungkinan paket calon
demokrasi dan mewujudkan keadilan bagi seluruh warga negara. Presidennya juga banyak dan memungkinkan terjadinya pemili-
Memang banyak teori berkenaan dengan ini. Banyak pula para han yang tidak dapat menghasilkan pemenang yang mendapat
ahli tidak menolak kesimpulan yang menyatakan bahwa sistem dukungan lebih dari 50 persen suara pemilih. Karena itu, dalam
parlementer telah gagal dipraktekkan. Namun, dalam kenyataan rangka pemilihan Presiden secara langsung, dalam Konstitusi
sejarah, kesulitan-kesulitan yang timbul sebagai akibat penerapan Perancis misalnya, diatur adanya mekanisme “second round elec-
sistem parlementer itu di masa-masa awal kemerdekaan tidak tion”. Jika pada tahap pertama belum diperoleh dukungan lebih
dapat menutup kenyataan bahwa Indonesia tidak berhasil dalam dari 50 persen, maka diadakan lagi pemilihan tahap kedua dengan
mempraktekkan sistem parlementer yang diidealkan. Karena mengikutkan hanya dua paket calon yang mendapat suara tertinggi
itu, tidak mudah untuk merumuskan alasan lain untuk kembali dalam tahap pemilihan pertama. Baik pada tahap pertama maupun
mengidealkan penerapan sistem parlementer itu di Indonesia di pada tahap kedua, pemilihan presiden sama-sama dilakukan se-
masa depan. Yang justru belum pernah dicoba dengan sungguh- cara langsung oleh rakyat. Tetapi akibatnya, mekanisme demikian
sungguh untuk diterapkan di Indonesia adalah sistem presidentil dapat dinilai sangat mahal biayanya. Apalagi untuk negara-negara
murni, dimana Presiden dipilih dan bertanggungjawab secara miskin seperti Indonesia hal dapat dinilai tidak praktis dan tidak
politik hanya kepada rakyat, bukan melalui lembaga parlemen. efisien.
Kalaupun pemilihan presiden itu dipilih tidak langsung, misalnya, Oleh karena itu, untuk Indonesia, sistem presidentil itu
melalui “electoral college” seperti di Amerika Serikat, pertang- dapat dianggap kurang cocok untuk diterapkan dalam sistem
gungjawaban Presiden itu tetap langsung kepada rakyat, bukan banyak partai. Namun, karena bangsa Indonesia telah memasuki
kepada “electoral college” yang berfungsi sebagai parlemen seperti era demokratisasi yang menjamin kebebasan berserikat yang tidak
dalam sistem MPR. mungkin lagi dihentikan, jumlah banyak partai juga tidak mungkin
Oleh sebab itu, tidak ada salahnya untuk mempertim lagi dibatasi seperti di masa Orde Baru. Oleh karena itu, diperlukan
112 113
adanya mekanisme pengaturan yang menyebabkan jumlah partai dapat memperlihatkan kedudukan pemerintah dan parlemen yang
politik itu secara alamiah dapat menciut dengan sendirinya tanpa sama-sama kuat, sehingga keduanya dapat saling mengimbangi
adanya larangan ataupun pembatasan yang bersifat ‘imperative’. dan saling mengontrol. Dalam perspektif demikian, tentulah ge-
Dengan demikian, dalam jangka panjang, bisa saja terjadi seperti jala “dual legitimacy” itu bersifat positif. Apalagi, dalam sejarah
di Amerika Serikat, yaitu munculnya dua partai besar, sehingga parlemen Indonesia selama ini, justru kedudukan parlemen belum
akhirnya sistem kepartaian yang dipraktekkan seolah-olah bersifat pernah dapat berdiri tegak dengan kewibawaan yang sama kuat
dua-partai saja. Namun, hal ini tentu hanya bersifat hipotetis. dengan pemerintah.
Dalam kenyataan, sistem dua partai itu belum tentu dapat diwu- Di samping itu, ketakutan para ahli mengenai hal ini untuk
jud, mengingat realitas kemajemukan masyarakat dan bangsa diterapkan di Indonesia juga dapat dinilai kurang beralasan,
Indonesia sangat kompleks. Sangat boleh jadi, tidaklah realistis berhubung Indonesia tidak menganut sistem dua-partai seperti
untuk membayangkan bahwa pada suatu saat nanti hanya akan di Amerika Serikat. Dengan tingkat kemajemukan (pluralisme)
ada dua partai besar di Indonesia. Akan tetapi, terlepas dari masyarakat Indonesia yang sangat luas, rasanya tidaklah realistis
kemungkinan-kemungkinan tersebut, upaya untuk menyeder untuk membayangkan bahwa suatu saat nanti hanya akan ada
hanakan jumlah partai politik sangat diperlukan jika Indonesia dua partai besar seperti di Amerika Serikat. Apalagi setelah masa
bermaksud menerapkan sistem presidentil murni dengan cara reformasi sekarang ini, dapat diperkirakan dalam kurun waktu
memilih presiden dan wakil presiden secara langsung oleh rakyat. 25 tahun ke depan, kecenderungan banyak partai politik ini ti-
Penciutan jumlah partai politik itu dapat dilakukan asal saja dak akan dapat dihindari. Oleh sebab itu, kecenderungan “dual
direkayasa agar hal itu terjadi secara alamiah, bukan dipaksakan legitimacy” tersebut tidaklah menjadi persoalan serius untuk
secara tidak demokratis. kasus Indonesia dewasa ini.
Presidensialisme dan Sistem Dua Partai Menutupi Kelemahan Sistem

Di samping itu, dalam sistem dua partai sekalipun, PresidenSIIl
kelemahan sistem presidentil itu tetap juga ada. Yang sering Masalahnya kemudian bagaimana kelemahan sistem pres-
dikemukakan oleh para ahli berkenaan dengan soal ini adalah idensiil itu dapat kita tutupi sejak dini. Untuk itu, saya usulkan
adanya kecenderungan terjadinya ‘dual legitimacy’ atau “divided hal-hal sebagai berikut.
government” antara Presiden dan Parlemen seperti yang sering 1. Pemilihan Presiden dilakukan dalam dua tahap. Tahap per-
terjadi di Amerika Serikat. Jika Partai A menguasai pemerintahan, tama dilakukan bersamaan dengan pemilihan umum yang
biasanya Kongres dikuasai oleh Partai B. Akibatnya, dalam hubun- berfungsi sebagai ‘preliminary presidential election’ untuk
gan antara pemerintah dan parlemen, sering terjadi persaingan mendapatkan dua paket calon presiden dan wakil presiden.
yang menyebabkan terjadinya deadlock dalam penentuan suatu Dua paket yang memperoleh dukungan terbanyak relatif atas
kebijakan yang penting-penting. paket calon lainnya, disahkan sebagai paket calon yang dipilih
Dalam pengalaman Amerika Serikat, hal ini sering diang- secara langsung oleh rakyat pada tahap pemilihan presiden.
gap sebagai kelemahan. Akan tetapi, untuk konteks Indonesia Paket calon yang memperoleh suara terbanyak ditetapkan
fenomena “dual legitimacy” itu sendiri tidak mutlak selalu harus menjadi Presiden dan Wakil Presiden. Jarak antara pemili-
dipandang negatif. Dari segi lain, “dual legitimacy” itu justru han umum dan pemilihan presiden adalah antara 4–6 bulan,
114 115
sehingga perhatian publik dapat terfokus dan penting sekali partai yang berbeda.
untuk pendidikan politik dan demokratisasi. 5. Dalam sistem presidensiil, hakikat pertanggungjawaban
2. Untuk mengatasi problem banyaknya jumlah partai, maka se- pemerintahannya tidaklah bersifat kolektif, melainkan bersifat
jak masa kampanye, partai-partai politik dimungkinkan untuk individual. Karena itu, jika Kepala Pemerintahan berhenti
saling berkoalisi atau bekerjasama dalam pencalonan Presiden atau diberhentikan, pemerintahan atau kabinetnya tidak
dan Wakil Presiden. Harus dimungkinkan calon Presiden dari perlu terpengaruh dan harus ikut dibubarkan seperti dalam
Partai A sedangkan calon Wakil Presidennya dari Partai B, asal sistem parlementer. Oleh karena itu, tidaklah ada alasan un-
hal itu dideklarasikan sebelum kampanye pemilu. Paket yang tuk menghawatirkan penerapan sistem presidensiil itu untuk
dianggap memenangkan pencalonan dihitung dari gabungan Indonesia di masa depan.
jumlah kursi yang diperoleh kedua partai tersebut dalam parle
men. Jika parlemennya dua kamar, maka jumlah kursi yang
dihitung adalah kursi yang berhasil dimenangkan di DPR dan
DPD sekaligus.
3. Setelah Presiden dan Wakil Presiden terpilih, maka sesuai
prinsip presidensiil, mereka berdualah yang menentukan
personalia kabinet. Tanggungjawab kabinet berada di tangan
Presiden. Untuk mengatasi kemungkinan “divided govern-
ment” yang ditakutkan bisa saja anggota kabinet direkruit atas
tanggungjawab Presiden sendiri melalui pendekatan tersendiri
dengan pimpinan partai lain di luar koalisi partai presiden dan
wakil presiden. Betapapun juga menjadi anggota kabinet bagi
para politisi tetap lebih menarik dibandingkan dengan menjadi
anggota parlemen. Akan tetapi, sesuai prinsip presidensiil
tanggungjawab tetap berada di tangan Presiden.
4. Dalam sistem presidensiil, Presiden tetap dapat diberhen
tikan di tengah jalan melalui mekanisme yang dikenal dengan
sebutan “impeachment”. Tetapi, dalam sistem ini, “impeach-
ment” dibatasi hanya dapat dilakukan karena alasan pelang-
garan hukum (kriminal) yang menyangkut tanggungjawab
personal (individual responsibility). Di luar alasan hukum,
proses tuntutan pemberhentian tidak dapat dilakukan seperti
halnya dalam sistem parlementer melalui mekanisme mosi
tidak percaya (“vote of cencure”). Karena itu, tidak perlu
ada kekhawatiran jika Presidennya diberhentikan dan Wakil
Presiden tampil sebagai pengganti meskipun ia berasal dari
116 117
jadi disebabkan karena jabatan Menteri itu dianggap sebagai

pembantu saja dari Presiden, karena itu bentuk peraturan yang
mungkin dibuatnya dianggap tidak perlu dicantumkan dalam TAP
MPR. Menurut pendapat saya, bentuk peraturan yang ditetapkan
oleh Menteri itu seharusnya dicantumkan dalam Ketetapan MPR
sebagai bentuk paling rendah dalam susunan peraturan perun-
dang-undangan tingkat pusat. Hal ini penting untuk menjamin
agar tertib peraturan perundang-undangan di negara kita dapat
ditata-kembali sesuai dengan prinsip-prinsip hukum yang tertib.
KEWENANGAN MENTERI Dengan begitu kita dapat berharap bahwa sistem perundang-
UNTUK MENGATUR undangan kita dapat benar-benar dijadikan instrumen dalam
rangka menegakkan prinsip supremasi hukum yang diimpikan
semua orang.
Dalam UUD 1945, jabatan Menteri itu sangat penting
kedudukannya. Menterilah sesungguhnya yang menjadi pemimpin
pemerintahan sehari-hari dalam bidangnya masing-masing. Den-
gan tidak dicantumkannya bentuk peraturan yang ditetapkan oleh
Menteri dalam susunan peraturan perundang-undangan tersebut,
dapat saja timbul penafsiran seakan-akan semua kebutuhan
S
alah satu hasil SI-MPR kemarin adalah ditetapkannya TAP pengaturan kepentingan hukum antar warganegara ataupun
MPR tentang Sumber Hukum dan Susunan Peraturan Perun- antara warganegara dengan pemerintah harus dituangkan dalam
dang-undangan Republik Indonesia, sebagai pengganti TAP bentuk Keputusan Presiden. Kalau begitu, niscaya kita terpaksa
No. XX/MPRS/1966 tentang Susunan dan Tertib Peraturan menyaksikan akan sangat banyak jumlah Keputusan Presiden yang
Perundang-Undangan Republik Indonesia. Susunan sebelumnya dikeluarkan di masa-masa mendatang. Hal ini bukan saja akan
terdiri atas UUD, TAP MPR, UU/Perpu (Peraturan Pemerintah membebani Presiden, tetapi juga akan mendorong proses kekua-
Pengganti Undang-Undang), Peraturan Pemerintah (PP), Kepu- saan pemerintahan makin terkonsentrasi di tangan Presiden yang
tusan Presiden (Keppres), dan peraturan-peraturan pelaksanaan justru sangat sangat tidak sehat bagi perkembangan demokrasi
lainnya seperti Peraturan Menteri, Instruksi Menteri dan lain-lain. maupun upaya penataan kembali sistem hukum kita.
Sedangkan dalam Ketetapan MPR yang baru, susunannya men- Di pihak lain, kegiatan pengaturan norma-norma umum
cakup UUD/Perubahan UUD, TAP MPR, UU, Perpu, PP, Keppres, oleh pejabat Menteri yang selama ini ada juga perlu penertiban
dan Peraturan Daerah (Perda). dan penataan. Ada Kementerian yang biasa mengeluarkan produk
Salah satu yang menarik dalam ketetapan baru itu ialah ben- hukum yang dinamakan Peraturan Menteri, tetapi ada pula yang
tuk peraturan atau yang dalam praktek selama ini sering ditetap- biasa menuangkannya dalam bentuk Keputusan Menteri. Selain
kan dengan menggunakan nomenklatur Keputusan Menteri, itu, belum ada pembedaan yang jelas antara Keputusan Menteri
dihapuskan dari ketentuan TAP MPR. Pertimbangannya boleh yang bersifat administratif ataupun yang bersifat penetapan biasa
118 119
(beschikking) dengan putusan-putusan yang bersifat mengatur tapkan berlaku atau tidaknya sesuatu, memutuskan sah tidaknya
(regeling) kepentingan umum. Keduanya sering tercampur aduk, sesuatu, dan sebagainya. Menurut kaedah bahasa Indonesia yang
tergantung kebiasaan di masing-masing departemen. Juga tidak baik dan benar sajapun sebenarnya kita dapat secara sederhana
ada ketegasan pengaturan, sehingga Menteri Negara yang tidak membedakan antara pengertian per-ATUR-an dengan ke-PUTUS-
memimpin departemen, juga dianggap berwenang mengeluarkan an. Jika yang kita maksudkan adalah dokumen yang berisikan
peraturan (regeling). Padahal, Menteri Negara tanpa portfolio materi-materi yang bersifat mengatur (regeling), sudah seharus-
tidak memiliki aparatur sendiri yang dapat memungkinkannya nya dinamakan Peraturan. Tetapi, jika dokumen hukum tersebut
menjamin pelaksanaan peraturan yang dibuatnya. Akibatnya, di hanya berisi tindakan penetapan atau tindakan keputusan, sudah
lapangan, sering timbul kekisruhan. semestinya tidak dinamakan sebagai per-ATUR-an.
Di pihak lain, selain Menteri, ada pula pejabat setingkat Oleh karena itu, menyusul ditetapkannya TAP MPR terse-
Menteri yang biasa mengeluarkan aturan untuk kepentingan but, oleh DPR yang berdasarkan Perubahan Pertama UUD 1945
umum. Misalnya, Gubernur Bank Indonesia – karena kebutuhan ditetapkan sebagai pemegang kekuasaan membentuk undang-und
di lapangan — sering mengeluarkan aturan-aturan yang dituang- ang, saya sarankan segera menyusun rancangan Undang-Undang
kan dalam bentuk Surat Edaran yang isinya malah mencakup yang akan memerinci pengaturan mengenai bentuk-bentuk dan
hal-hal mendasar seperti layaknya undang-undang. Memang susunan perundang-undangan tersebut. Di dalamnya, haruslah
sekarang ini sudah mulai ada perbaikan. Mulai banyak ketentuan dimuat ketentuan mengenai bentuk Peraturan Menteri itu seb-
perbankan yang dituangkan dalam bentuk Peraturan Gubernur agai bentuk peraturan tingkat pusat yang paling rendah. Harus
Bank Indonesia. Karena itu, bukan hanya Menteri yang perlu ditegaskan bahwa Direktur Jenderal dan apalagi Direktur tidak
diberi kewenangan untuk mengeluarkan peraturan untuk kepen boleh mengeluarkan peraturan yang tersendiri. Sebagai jabatan
tingan umum, tetapi juga pejabat-pejabat setingkat Menteri seperti karir pegawai negeri yang tertinggi, Direktur Jenderal tidak
Gubernur Bank Indonesia itu. Jika tidak, niscaya semua ketentuan selayaknya diberi kewenangan mengatur kepentingan umum.
yang bersifat teknis mestilah dituangkan dalam bentuk Keputusan Yang berwenang mengatur (policy rules) harus dibatasi hanya
Presiden ataupun Peraturan Pemerintah yang justru akan sangat sampai tingkat Menteri yang memimpin Departemen sebagai
membebani Presiden, atau masing-masing pejabat mengunakan pejabat negara yang harus memimpin bidang pemerintahannya
kreatifitasnya sendiri untuk membuat aturan yang dituangkan sehari-hari.
dalam bentuk keputusan-keputusan yang tidak seharusnya diang- Sayang, bentuk Peraturan Menteri ini tidak dimasukkan
gap sebagai per-ATUR-an. dalam susunan peraturan perundang-undangan dalam Keteta-
Tentang pembedaan antara dokumen Surat Keputusan den- pan MPR hasil SI-MPR kemarin. Agaknya, ini tidak dimasukkan
gan dokumen Peraturan juga penting untuk mendapat perhatian. karena tidak disadari pentingnya memastikan bahwa bentuk
Meskipun kedua-duanya sama-sama mempunyai arti hukum, Peraturan Menteri ini sebagai bentuk peraturan tingkat pusat
tetapi tetap perlu dipikirkan bahwa keduanya berbeda satu sama yang paling rendah. Di samping itu, nampaknya juga tidak dis-
lain. Peraturan bersifat mengatur, terutama mengatur kepentin- adari bahwa dalam praktek, bentuk-bentuk peraturan tingkat
gan umum, baik dalam hubungan antar warga negara maupun Menteri ini sampai sekarang masih simpang siur, dan karena
dalam hubungan antara organ negara dengan warganegara. Se- itu biarlah tidak usah diatur secara tersendiri. Oleh karena itu,
dangkan Keputusan, sifatnya tidak mengatur, melainkan mene- ketika nanti DPR memprakarsai pembentukan Undang-Undang
120 121
tentang Peraturan Perundang-Undangan, catatan-catatan kecil di

atas hendaklah benar-benar disadari. Apalagi jika dihubungkan
dengan pergeseran kekuasaan legislatif (kekuasaan membentuk
undang-undang) yang berdasarkan Perubahan Pertama UUD
telah dialihkan dari Presiden menjadi kewenangan DPR (Pasal 5
ayat 1 baru dan Pasal 20 ayat 1 baru). Sejak terjadinya pergeseran
kewenangan itu, perlu diperhatikan bahwa setiap bentuk aturan
perundangan yang ditetapkan oleh Presiden dan Menteri atau KONSTITUSI POLITIK
pejabat setingkat Menteri haruslah benar-benar didasarkan atas DAN KONSTITUSI EKONOMI
kewenangan yang lebih tinggi, yaitu pada puncak kewenangan DALAM STUDI HUKUM
legislasi yang ada di tangan DPR. TATA NEGARA
Mudah-mudahan, kekurangan dalam mencantumkan ben-
tuk Peraturan Menteri dalam Ketetapan MPR yang baru itu, tidak
makin menjauhkan kita dari keperluan menata kembali susunan
peraturan perundang-undangan Republik Indonesia ke depan.
Karena itu, kita sungguh-sungguh berharap bahwa Dewan Per-
wakilan Rakyat akan mengambil prakarsa melengkapi kekurangan
itu dengan rincian ketentuan yang akan dimuat dalam UU yang
diprakarsai oleh DPR. Jika mereka terlambat, tidak ada salahnya
H
jika Menteri Hukum dan Perundang-Undangan sajalah yang ukum Tata Negara sebagai suatu cabang ilmu hukum, telah
mengambil prakarsa untuk itu. Tetapi, yang paling baik tentu DPR lama dikembangkan sebagai mata kuliah dan dijadikan ba-
sesuai semangat Perubahan Pertama UUD 1945. han diskusi di berbagai Fakultas Hukum perguruan tinggi
di Indonesia. Di banyak negara, Ilmu Hukum Tata Negara
(Constitutional Law) juga berkembang sejalan dengan muncul-
nya era konstitusionalisme dalam kehidupan kenegaraan. Di
Asia dan Afrika, misalnya, setelah terjadinya proses dekolonisasi
besar-besaran pasca Perang Dunia Kedua, semua negara yang
baru merdeka juga melengkapi pembentukannya dengan suatu
naskah konstitusi. Hal ini menyebabkan studi khusus mengenai
konstitusi itu di berbagai negara menjadi berkembang sejalan
dengan perkembangan kehidupan kenegaraan di lingkungan
masing-masing.
Di Indonesia, dalam rangka persiapan kemerdekaan sebuah
negara berdaulat yang lepas dari penjajahan bangsa asing, pada
tahun 1945 yang lalu, para tokoh-tokoh pergerakan nasional juga
122 123
mempersiapkan suatu naskah konstitusi yang kemudian kita ke- akan adanya Undang Undang Dasar itu sebagai hukum dasar
nal dengan Undang-Undang Dasar 1945. UUD 1945 itu menjadi tempat mengacunya semua tindakan dalam menata kehidupan
suatu naskah hukum dasar bagi bangsa Indonesia untuk menata bersama dalam masyarakat Indonesia yang adil dan beradab
kehidupan kenegaraan, dan bahkan seperti termuat dalam Pasal sebagai konsep mengenai masyarakat madani Indonesia (Indo
31, Pasal 32, Pasal 33 dan Pasal 34 Undang Undang Dasar 1945 nesian civil society).
itu sebenarnya juga menjadi hukum dasar bagi kehidupan sosial, Sehubungan dengan itu, kedudukan dan peranan ilmu
ekonomi dan kebudayaan di Indonesia. Inilah yang antara lain Hukum Tata Negara itu dalam konteks pembangunan di Indone
membedakan konstitusi Republik Indonesia itu dengan tradisi sia, dapat kita lihat dari beberapa segi, yaitu: (a) dalam konteks
penulisan konstitusi di lingkungan negara-negara Eropa Barat dan perkembangan ilmu pengetahuan, (b) dalam konteks pendidikan,
Amerika yang lazimnya hanya memuat materi-materi yang hanya (c) dalam konteks penataan struktur kehidupan kenegaraan dan
bersifat politik dalam UUD-nya. Tradisi yang dianut di Indonesia kemasyarakatan yang sangat diperlukan dalam rangka pelem-
itu, sejauh menyangkut corak muatan yang diaturnya, nampak bagaan kehidupan kemasyarakatan, kebangsaan, kenegaraan
dipengaruhi oleh corak penulisan konstitusi seperti yang lazim dalam wadah Negara Kesatuan Republik Indonesia yang ber-
dapat ditemui di lingkungan negara-negara sosial. Bahkan, dalam dasarkan Pancasila. Pemahaman yang komprehensif mengenai
bentuk yang paling ekstrim konstitusi-konstitusi negara komunis kedudukan dan peranan Hukum Tata Negara ini penting agar para
memang juga biasa memuat ketentuan-ketentuan dasar menge- mahasiswa hukum sebagai calon sajana hukum dapat mengerti
nai susunan politik, susunan ekonomi dan sosial dari kehidupan lingkup kegunaan ilmu ini bagi mereka di masa datang. Bahwa
masyarakat dan rakyatnya yang diidealkan untuk dibangun atas hukum Tata Negara di Indonesia dikembangkan sebagai suatu
dasar pedoman dan acuan normatif-konstitusional rumusan cabang ilmu hukum yang demikian luas cakupannya, sehingga
Undang Undang Dasar. cakrawala pemikiran yang perlu dikembangkan di dalamnya
Oleh karena itu, memperbincangkan Hukum Konstitusi juga terbentang luas, tergantung bagaimana para mahasiswa
yang di Indonesia lazim disebut sebagai Hukum Tata Negara, dan sarjana hukum yang menggelutinya berpikir dan bertindak
dalam konteks studi dan pendidikan hukum, menjadi sesuatu dalam hubungannya dengan cabang ilmu Hukum Tata Negara
yang niscaya bagi setiap sarjana hukum. Setiap calon sarjana hu- itu. Namun, mengingat luasnya ketiga permasalahan tersebut di
kum harus memahami benar Undang-Undang Dasar negaranya atas, maka pada kesempatan ini, tulisan ini hanya akan menyoroti
sendiri sebagai acuan dasar dari semua produk hukum yang harus mengenai kedudukan dan peranan Hukum Tata Negara dalam
dipelajari. Bahkan, semua mahasiswa Indonesia yang sadar akan konteks penataan kehidupan kenegaraan dan kemasyarakatan.
tanggung jawab sosial dan politiknya untuk menjadikan konsti- Hal inipun dalam tulisan ini hanya dikemukakan prinsip dasarnya
tusi sebagai suatu platform dasar dalam mengambil peran dalam saja, terutama yang menyangkut perkembangan pengertian
proses pembangunan negara dan bangsanya, perlu memahami mengenai cakupan muatan konstitusi yang berkait erat dengan
berbagai aspek mengenai konstitusi itu. Apalagi, dalam Undang keperluan mengembangkan cakupan muatan materi studi dalam
Undang Dasar 1945 itu, negara Republik Indonesia disebut sebagai Hukum Tata Negara sebagai ilmu pengetahuan hukum moderen
negara yang berdasar atas hukum (”Rechtsstaat” ataupun “The serta hubungannya dengan dasar-dasar penataan kehidupan
Rule of Law”). Konsekwensinya adalah segala perilaku manusia kenegaraan dan kemasyarakatan.
Indonesia dalam konteks kehidupan bernegara mengambil kira
124 125
PENATAAN KEHIDUPAN KENEGARAAN liberal di mana setiap manusia dianggap bertanggung jawab untuk
DAN KEMASYARAKATAN dan atas dirinya sendiri.
Hukum Tata Negara mempunyai peran penting dalam Pandangan seperti ini, sejalan dengan berkembangnya gaga-
rangka penataan kehidupan kenegaraan dan kemasyarakatan san konstitusionalisme modern, mempengaruhi proses perumusan
atas dasar sistem yang diacu dalam konstitusi. Dalam konstitusi, konstitusi di banyak negara barat. Masalah susunan sosial dan
diatur dasar-dasar penataan mengenai kekuasaan negara, baik ekonomi rakyat dianggap sebagai urusan pribadi yang tidak ada
atas orang ataupun atas benda. Kekuasaan atas orang dan atas sangkut pautnya dengan negara. Kegiatan manusia dibagi secara
benda itu sejak zaman Romawi kuno sudah dibedakan melalui diametral antara yang bersifat publik dan privaat, di mana negara
konsep “imperium” versus “dominium”. “Dominium” merupakan hanya mengurus soal-soal publik. Karena itu, susunan sosial dan
konsep mengenai “the rule over things by the individuals”, sedan- ekonomi masyarakat tidak mendapat tempat dalam naskah kon-
gkan “imperium” merupakan konsep mengenai “the rule over all stitusi. Hal ini, selanjutnya mempengaruhi pula sistem hukum
individuals by the prince”. yang dijabarkan dari sumber konstitusi itu, dimana hukum publik
Perbedaan ini terus dikembangkan dalam sejarah sampai dan hukum privat dipisahkan menjadi dua dunia yang sama sekali
sekarang, bahkan dilembagakan dalam studi ilmu hukum me- terpisah satu sama lain.
lalui pembedaan antara konsep hukum publik dan hukum privat. Dalam berbagai teks konstitusi negara-negara Barat, seperti
Kedua bidang hukum ini dikembangkan dengan objek yang ter- AS, Perancis, Belanda, Swiss, Austria, Belgia, Denmark, Finlandia,
pisah satu sama lain. Hukum publik menyangkut kepentingan Irlandia, Luxemburg dan sebagainya, kecenderungan serupa
umum, sedangkan hukum privat berkaitan dengan kepentingan ini jelas terlihat. Soal bagaimana susunan sosial dan ekonomi
perseorangan. Seperti dikatakan oleh Montesquieu, dengan hu- masyarakat harus diatur, sama sekali tidak dicantumkan dalam
kum publik (political law), kita memperoleh kebebasan (liberty); konstituti karena dianggap bukan merupakan aktifitas negara.
sedangkan dengan hukum perdata (civil), kita memperoleh hak Kecenderungan demikian ini juga terlihat dalam konstitusi negara-
milik (property). Keduanya, menurut Montesquieu, tidak boleh negara Asia seperti Jepang, semuanya tidak menyinggung soal
dicampuradukkan dan dikacaukan satu sama lain, “... we must sistem perekonomian. Kalaupun ada aspek perekonomian yang
not apply the principles of one to the other”, katanya. Akibatnya, dimuat dalam ketentuan konstitusi- konstitusi itu, hal itu hanya
bersamaan dengan berkembangnya gagasan kedaulatan rakyat berkenaan dengan kewajiban pajak dan ketentuan mengenai
di Eropa maka pengertian demokrasi atau kedaulatan rakyat sistem keuangan dan anggaran negara seperti terlihat dalam
itupun memperoleh tekanan hanya pada aspek politiknya saja. UUD Singapura. Sedang mengenai sistem sosial dan ekonomi
Inilah yang dikatakan oleh Hatta sebagai perkembangan gagasan masyarakat sama sekali tidak diatur oleh konstitusi-konstitusi itu.
kedaulatan rakyat yang berjalan tidak senonoh. Rakyat dipahami Sebaliknya, konstitusi negara-negara eks Uni Soviet, RRC, Viet-
hanya berdaulat di bidang politik, sedangkan nasib mereka di nam, Cekoslovakia (sebelum menjadi dua negara Ceko dan Slo-
bidang ekonomi diserahkan kepada keuletan dan kemauan mas- vakia), Bulgaria, Syria, Iran dan bahkan Republik Federal Jerman
ing-masing pribadi untuk bekerja keras serta berkompetisi dengan (sebelum bergabung dengan Jerman Timur), memuat ketentuan
sesamanya. Kenyataan bahwa ada di antara mereka yang miskin mengenai aspek sosial dan ekonomi ini. Pada umumnya, konstitusi
atau tidak berhasil, itu semata-mata karena kesalahan mereka negara-negara komunis, memuat ketentuan mengenai tata sosial
sendiri. Inilah prinsip-prinsip yang dijalankan sistem demokrasi dan ekonomi ini. Selain negara- negara komunis, negara-negara
126 127
yang tercatat mencantumkan ketentuan mengenai hal ini dalam nan sosial dan ekonomi, misalnya:
konstitusinya hanya beberapa negara saja, antara lain yaitu Re-
publik Islam Iran yang memang memiliki UUD yang agak khas di 1. Susunan Konstitusi AS terdiri atas 26 pasal, tanpa bab. Tak
zaman moderen sekarang ini. UUD terakhir ini, dapat dianggap satupun di antara ke 26 pasal itu yang mengatur mengenai
sebagai ‘penyimpangan’ dari kecenderungan umum negara-negara susunan sosial dan ekonomi masyarakat AS.
barat di mana konstitusinya biasanya hanya memuat ketentuan-
ketentuan yang menyangkut soal-soal politik. 2. Susunan Konstitusi Republik Federal Jerman (sebelum ber-
Namun demikian, terlepas dari adanya penyimpangan ini, satu dengan Republik Demokrasi Jerman):
yang jelas terlihat adanya kecenderungan bahwa negara-negara Bab I : Hak-Hak Asasi.
Eropa Timur pada umumnya mencantumkan ketentuan menge- Bab II : Federasi dan Negara-Negara Bagian (Laender).
nai tata-sosial dan ekonomi ini secara tegas dalam konstitusinya. Bab III : Parlemen Federal (Bundestag).
Sedangkan dalam konstitusi negara-negara Eropa Barat, pada Bab IV : Dewan-Dewan Negara Bagian (Bundesrat).
umumnya tidak memuat soal kekuasaan negara di bidang ekonomi Bab V : Presiden Federal.
itu dalam konstitusinya. Hal ini, sebenarnya, dapat dihubungkan Bab VI : Pemerintah Federal.
dengan cara berpikir masyarakat Eropa Timur yang bersifat sosia- Bab VII : Kekuasaan Legislatif Federasi.
listis atau karena adanya faktor ideologi negara yang komunistis, Bab VIII : Eksekusi UU Federal dan Administrasi Federal.
yang anti liberalisme dan individualisme ekonomis. Sedangkan Bab VIIIa: Tugas-Tugas Bersama.
masyarakat Eropa Barat sangat mengagungkan paham liberalisme Bab IX : Administrasi Kehakiman.
dan individualisme, sehingga secara politik semua warganegara Bab X : Keuangan.
mempunyai otonominya sendiri-sendiri dan secara ekonomis ke- Bab XI : Keadaan Bahaya.
hidupan mereka tidak terlalu memerlukan atau menuntut peranan Bab XII : Ketentuan-Ketentuan Peralihan dan Kesim
negara. Malahan, pada mula perkembangannya, paham ini justeru pulan.
menghendaki peranan negara sekecil mungkin.
Dalam kaitannya dengan ketentuan mengenai tata sosial 3. Susunan Konstitusi Swiss:
dan perekonomian itu, timbul pertanyaan sejauhmana hal itu Bab I : Ketentuan-Ketentuan Umum.
menunjukkan dianutnya pengertian bahwa kedaulatan itu tidak Bab II : Kekuasaan Federal.
saja meliputi kedaulatan politik, tetapi juga dan ekonomi seka I. Sidang Federal.
ligus. Benarkah negara-negara Eropa Barat, pada umumnya, A. Dewan Nasional.
menganut pengertian bahwa kedaulatan itu hanya menyangkut B. Dewan Negara.
pengertian politik. Sedangkan negara-negara Eropah Timur, pada C. Kekuasaan Sidang Federal.
umumnya, memahami bahwa pengertian kedaulatan itu meliputi II. Dewan Federal.
pula dimensi yang bersifat ekonomis. Untuk menyebut beberapa III. Konsulat Federal.
contoh, berikut ini dapat diperbandingkan struktur atau susunan IV. Pengadilan Federal.
dari kedua jenis konstitusi tersebut di atas. Konstitusi-konstitusi V. Ketentuan Lain-lain.
jenis pertama, yaitu yang tidak memuat gagasan mengenai susu- Bab III : Perubahan Konstitusi Federal.
128 129
Ketentuan Peralihan. atas, dapat diketahui adanya kecenderungan umum bahwa UUD
negara-negara non-sosialis/komunis, tidak memuat ketentuan
4. Susunan Konstitusi Jepang: mengenai struktur sosial-ekonomi. Kecenderungan seperti terlihat
Bab I : Kaisar. di hampir semua negara barat non-komunis maupun di negara-
Bab II : Penolakan terhadap Perang. negara Asia, Afrika dan Amerika Latin yang banyak dipengaruhi
Bab III : Hak-Hak dan Kewajiban-Kewajiban Rakyat. oleh negara-negara barat seperti Perancis, Inggeris, Belanda
Bab IV : Diet. dan AS. Sebaliknya, UUD negara-negara sosialis-komunis selalu
Bab V : Kabinet. mencantumkan ketentuan mengenai struktur sosial ekonomi itu
Bab VI : Kehakiman. menjadi corak khasnya. Kecenderungan demikian itu, terlihat,
Bab VII : Keuangan. misalnya, dalam konstitusi-konstitusi berikut ini:
Bab VIII : Pemerintahan Daerah.
Bab IX : Perubahan-Perubahan Undang Undang. 1. Susunan Konstitusi eks Uni Soviet:
Bab X : Undang-Undang Tertinggi.
Bab XI : Peraturan-Peraturan Pelengkap. I. Dasar Sistem Sosial dan Politik URSS.
Bab I : Sistem Politik.
5. Susunan Konstitusi Singapura: Bab II : Sistem Ekonomi.
Bagian I : Pendahuluan. Bab III : Perkembangan Sosial dan Kebudayaan.
Bagian II : Republik dan Konstitusi. Bab IV : Politik Luar Negeri.
Bagian III : Perlidungan terhadap Kedaulatan Republik Bab V : Pertahanan Tanah Air Sosialis.
Singapura.
Bagian IV : Kemerdekaan/Kebebasan Fundamental. II. Negara dan Individu.
Bagian V : Pemerintahan. Bab VI : Kewarganegaraan URSS, Persamaan Hak Warga
Bagian VI : Kekuasaan Legislatif. Negara.
Bagian VII : Dewan Kepresidenan untuk Hak -Hak Mino Bab VII : Hak-Hak, Kebebasan dan Kewajiban Utama
ritas. Warga-Negara URSS.
Bagian VIII : Kekuasaan Yudikatif.
Bagian IX : Pelayanan Umum. III. Struktur Nasional Kenegaraan URSS.
Bagian X : Kewarganegaraan. Bab VIII : URSS Negara Uni.
Bagian XI : Ketentuan tentang Keuangan. Bab IX : Republik Uni Soviet Sosialis.
Bagian XII : Kekuasaan Khusus untuk Menghadapi Subversi Bab X : Otonomi Republik Soviet Sosialis Otonom.
dan Keadaan Darurat. Bab XI : Daerah Otonom dan Distrik Otonom.
Bagian XIII : Ketentuan-Ketentuan Umum.
Bagian XIV : Ketentuan-Ketentuan Peralihan. IV. Soviet Perwakilan Rakyat dan Prosedur Pemilihannya.
BabXII : Sistem dan Prinsip-Prinsip Kegiatan Dewan-De-
Dari susunan bagian dan bab-bab konstitusi-konstitusi di wan (Soviet) Perwakilan Rakyat.
130 131
Bab XIII : Sistem Pemilihan. Bab VIII : Dewan Menteri (Kabinet).

Bab XIV : Wakil Rakyat. Bab IX : Dewan-Dewan Rakyat dan Komite-Komite
Rakyat.
V. Badan-Badan Tertinggi Kekuasaan Negara dan Pemer- Bab X : Pengadilan Rakyat dan Komisi Pengawas Raky-
intahan URSS. at.
Bab XV : Soviet (Dewan) Tertinggi URSS. Bab XI : Bendera Nasional, Lambang Negara, Lagu Nasi-
Bab XVI : Dewan Menteri URSS. onal, dan Ibukota Nasional.
BabXII : Kekuatan Hukum Konstitusi dan Prosedur untuk
VI. Prinsip Dasar Struktur Badan-Badan Kekuasaan Negara Mengamankan Konstitusi.
dan Pemerintahan Republik-Republik Uni.
Bab XVII : Badan-Badan Tertinggi Kekuasaan Negara dan 3. Susunan Konstitusi Cekoslovakia:
Pemerintahan Republik Uni. Bab I : Tata Sosial.
Bab XVIII: Badan-Badan Tertinggi Kekuasaan Negara dan Bab II : Hak-Hak dan Kewajiban Warga-Negara.
Pemerintahan Republik Otonom. Bab III, IV, V, dan VI : (dihapus).
Bab XIX : Badan-Badan Kekuasaan Negara dan Pemerin Bab VII : Komite-Komite Nasional.
tahan Setempat. Bab VIII : Pengadilan-Pengadilan dan Kejaksaan.
Bab IX : Ketentuan-Ketentuan Umum dan Akh-
VII. Peradilan, Arbitrase dan Kejaksaaan. ir
Bab XX : Peradilan dan Arbitrase.
Bab XXI: Kejaksaan. 4. Susunan Konstitusi Bulgaria:
Bab III : Hak-Hak Dasar dan Kewajiban Warga Negara.
VIII. Lambang, Bendera, Lagu Kebangsaan, dan Ibukota Bab IV : Majelis Nasional.
URSS. Bab V : Majelis Negara.
IX. Kekuasaan Hukum UUD URSS dan Prosedur Peng Bab VI : Dewan Menteri (Pemerintah).
ubahannya. Bab VII : Majelis Rakyat.
Bab VIII : Pengadilan dan Penuntut Umum.
Bab IX : Lambang, Cap Resmi Negara, Bendera, Ibukota.
2. Susunan Konstitusi Vietnam: Bab X : Pembuatan dan Perubahan Konstitusi.
Bab I : Sistem Politik Republik Vietnam.
Bab II : Sistem Ekonomi. 5. Susunan Konstitusi Suriah:
Bab III : Kebudayaan, Pendidikan, Ilmu dan Teknologi. BAGIAN PERTAMA :
Bab IV : Pertahanan Tanah Air Sosialis. Landasan-Landasan Dasar.
Bab V : Hak dan Kewajiban Dasar Warga Negara. Bab I : Landasan-Landasan Politik.
Bab VI : Majelis Nasional. Bab II : Landasan-Landasan Perekonomian.
Bab VII : Dewan Negara. Bab III : Landasan-Landasan Pendidikan dan Kebu
132 133
dayaan. menjadi dua kelompok. Kelompok pertama dapat disebut kon-

Bab IV : Kebebasan, Hak dan Kewajiban Publik. stitusi politik (political constitution) seperti terlihat dalam UUD
negara-negara Perancis, Belanda, Belgia, Austria, Swiss, Siprus,
BAGIAN KEDUA : Yunani, Denmark, Finlandia, Islandia, Irlandia, Luxemburg,
Kekuasaan-Kekuasaan Negara. Monaco, dan Liechtenstein. Sedangkan kelompok kedua terlihat
Bab I : Kekuasaan Legislatif. dalam konstitusi negara-negara USSR, Bulgaria, Cekoslowakia,
Bab II : Kekuasaan Eksekutif. Albania, Italia, Belarussia, dan Hongaria yang dapat disebut
(1) Presiden Republik sebagai konstitusi ekonomi (economic constitution) dan bahkan
(2)Kabinet. konstitusi sosial (social constitution).
Bab III : Kekuasaan Kehakiman (Judicial). Dari kedua kelompok itu, dapat diketahui bahwa semua
(1) Hakim dan Jaksa. negara yang menganut ideologi komunis, selalu mempunyai UUD
(2) Pengadilan Tinggi Konstitusional. dengan tipe kedua, yaitu tipe konstitusi ekonomi dan bahkan
BAGIAN KETIGA : sosial. Artinya, selain berfungsi sebagai hukum dasar bidang
Perubahan Undang-Undang Dasar. politik, konstitusi negara-negara komunis itu juga berfungsi seb-
agai hukum dasar di bidang ekonomi dan bahkan sosial. Tetapi,
BAGIAN KEEMPAT : tidak semua negara yang mempunyai UUD jenis ini adalah negara
Ketentuan Umum dan Ketentuan Peralihan. komunis. Italia, misalnya, bukanlah negara komunis. Demikian
pula di beberapa negara non- komunis Asia, konstitusi sosial ini
Cara pandang bangsa-bangsa Eropa Timur dan negeri-neg- juga dapat dijumpai. UUD Taiwan (Cina Nasionalis), Suriah dan
eri sosialis tentang kedaulatan yang meliputi aspek ekonomi itu, Kuwait, misalnya — meskipun bukan negara komunis — dapat
sebenarnya tumbuh sebagai reaksi terhadap tradisi Eropa Barat dikategorikan sebagai konstitusi sosial. Bahkan, diadopsinya
yang menganggap kedaulatan itu hanya bersifat politik. Dalam gagasan sosialis seperti dalam UUD Kerajaan Kuwait, sama sekali
sejarah, dapat ditelusuri bahwa paham sosialisme dan komunisme juga tidak ada hubungannya dengan gagasan sosialisme, karena
Eropa memang berkembang sebagai reaksi terhadap liberalisme Kuwait sendiri bukan negara sosialis (kanan), apalagi komunis
dan individualisme Eropa Barat. Jadi, wajarlah jika hampir semua (sosialis kiri).
konstitusi negara Eropa Timur yang memuat ketentuan mengenai Karena itu, seperti dikemukakan di atas, lebih aman untuk
tata ekonomi yang mereka cita-citakan. Karena, menurut Stefa- mengatakan bahwa UUD tipe kedua ini sebagai konstitusi sosial di
novich dalam tradisi yang berkembang di lingkungan negara- mana di dalamnya terdapat ketentuan dasar mengenai susunan
negara sosialis, Hukum Tata Negara dipandang sebagai suatu politik dan sekaligus susunan ekonomi dan bahkan susunan sosial.
keseluruhan aturan hukum yang mencerminkan dan mengatur Tetapi, adanya sifat sosial dalam UUD Kuwait dan Taiwan yang
prinsip- prinsip penting, baik mengenai pemerintahan maupun bukan negara sosialis ataupun komunis itu, tetap menunjukkan
mengenai struktur sosial masyarakatnya. bahwa cita-cita sosialisme turut berpengaruh dalam perumusan-
Khusus untuk lingkungan benua Eropa, misalnya, perbe- nya. Karena itu, dapat dikatakan bahwa dalam gagasan moderen
daan lingkup muatan isi dari kedua tipe konstitusi ini sangat jelas mengenai kedaulatan rakyat, sejak awal abad ke-20 berkembang
terlihat, sehingga konstitusi negara-negara Eropah dapat dibagi pemikiran bahwa rakyat tidak hanya berdaulat di bidang politik
134 135
tetapi juga di bidang ekonomi. kedua kelompok pendapat ini tidaklah berbeda secara prinsipil.
Dalam hubungan ini, menarik untuk dikemukakan pendapat Memang benar bahwa prinsip-prinsip yang diatur dalam UUD
seorang sarjana Soviet, V.F.Kotok mengenai lingkup isi UUD Uni negara-negara sosialis tersebut di atas meliputi ketentuan men-
Soviet yang menurutnya mengatur mengenai dua ketentuan dasar, genai susunan sosial dan politik. Akan tetapi, konsep mengenai
yaitu kedaulatan rakyat Soviet (termasuk soal dasar ekonomi dari susunan sosial (termasuk susunan ekonomi) dan politik itu,
kedaulatan itu) dan badan-badan kenegaraan Soviet yang meru- berkaitan erat dengan asumsi dasar bahwa keduanya merupakan
pakan wahana dengan mana kedaulatan rakyat itu dijamin dan perwujudan dari gagasan kedaulatan rakyat. Rakyat dianggap
diwujudkan. Pendapat Kotok ini mencerminkan pandangan dasar berdaulat, baik di bidang politik maupun di bidang ekonomi dan
yang dianut oleh negara-negara yang memiliki konstitusi sosial sosial. Gagasan kedaulatan rakyat yang meliputi kedua bidang ini,
tersebut di atas mengenai lingkup ketentuan yang yang harus kemudian diorganisasikan sedemikian rupa melalui mekanisme
dimuat dalam UUD. Karena, negara-negara jenis ini semuanya kelembagaan pemerintahan negara sebagai saluran bagi pelak-
mengklaim mendasarkan diri kepada paham kedaulatan rakyat. sanaan kedaulatan rakyat itu. Karena itu, dengan kata lain, UUD
Kuwait sendiri meskipun negaranya berbentuk kerajaan, tetapi sosialis itu mencakup ketentuan dasar mengenai susunan sosial
secara formal di dalam konstitusinya diakui bahwa kedaulatan dan mengenai susunan organisasi negara, seperti yang dikemu-
ada di tangan rakyat. Begitu pula dalam UUD Taiwan, Suriah, kakan oleh Kravtsov maupun Kovacs tersebut di atas.
Italia dan negara-negara sosialis maupun komunis, kedaulatan itu Pandangan yang berkembang di kalangan sarjana sosialis
berada di tangan rakyat. Rakyat tidak hanya berdaulat di bidang ini, menawarkan perspektif yang tidak lazim dalam studi hukum
politik, tetapi juga di bidang ekonomi. tata negara pada umumnya, dan karena itu cukup menarik untuk
Memang ada kritik terhadap pandangan ini seperti yang dijadikan bahan perbandingan dalam rangka memahami gaga-
dikemukakan oleh Istvan Kovacs, seorang sarjana Hongaria, san-gagasan yang berkembang di Indonesia. Setidak-tidaknya,
dan juga oleh Kravtsov, seorang sarjana Soviet. Seperti halnya dari kutipan dan uraian di atas, dapat diketahui bahwa ternyata
Kravtsov, Istvan Kovacs mengelompokkan lingkup isi UUD secara konseptual pembahasan mengenai cakupan pengertian
negara-negara sosialis menjadi dua, yaitu “the rules governing gagasan kedaulatan rakyat dalam bidang politik dan ekonomi,
the social order” dan “the rules governing the governmental memang telah berkembang di kalangan ahli hukum tata-negara
organization”. Menurutnya, yang diatur dalam UUD itu, selain sosialis. Karena itu, UUD 1945 yang juga memuat gagasan ke-
soal organisasi pemerintahan bukanlah kedaulatan rakyat, tetapi daulatan rakyat dengan cakupan makna politik dan ekonomi
pada pokoknya adalah susunan sosial masyarakat. Istvan Kovacs seperti dikemukakan dalam bab terdahulu, merupakan fenomena
sendiri cenderung pada pandangan Kravtsov yang berpendapat yang juga lazim terjadi di lingkungan negara-negara sosialis. Ke-
bahwa soal hak dan kewajiban warga-negara lebih berkaitan cenderungan untuk mengartikan konsep kedaulatan mencakup
dengan soal kepribadian daripada soal kedaulatan rakyat. Karena aspek politik maupun sosial-ekonomi ini, muncul sebagai reaksi
itu, menurutnya materi konstitusi Soviet selain yang berkenaan terhadap berbagai kelemahan yang timbul karena perkembangan
dengan organisasi negara, selebihnya berkaitan dengan soal su- demokrasi liberal yang dikritik oleh Hatta sebagai perkembangan
sunan sosial daripada soal kedaulatan rakyat. yang tidak ‘senonoh’.
Namun, tanpa bermaksud untuk turut terlibat dalam perde- Dengan demikian, tidaklah rasional untuk membatasi
batan di antara ketiga sarjana aliran sosialis di atas, sebenarnya cakupan makna kedaulatan rakyat sebagai konsep kekuasaan
136 137
tertinggi, hanya dalam bidang politik saja. Karena, baik aspek dari kehidupan bernegara, tetapi juga sumberdaya ekonomi.
politik maupun aspek ekonomi, secara potensial, dapat saja men- Sehingga, yang disebut demokrasi atau kedaulatan rakyat itu
jadi objek kekuasaan. Politik, ekonomi, ataupun sosial, tidak lebih secara lengkap sebenarnya meliputi pengertian demokrasi poli-
daripada ‘atribut’ belaka dari objek kekuasaan. Dalam konsep tik maupun ekonomi. Artinya, yang menjadi subjek kedaulatan
klasik mengenai hak milik, objek pemilikan dapat berupa benda yang dipegang sang “Sovereign”, dapat meliputi subjek di bidang
ataupun manusia. Orang yang memiliki benda milik tertentu, politik, yaitu individu-individu manusia ataupun keseluruhan
memiliki kekuasaan (ekonomi) atas benda itu, seperti halnya individu yang menjadi subjek hukum dalam suatu negara, dan
orang yang memiliki budak, mempunyai kekuasaan (politik) atas dapat pula meliputi objek hak milik ekonomis. Sehingga, di samp-
budak yang dimilikinya. Begitu juga hubungan atasan-bawahan ing berdaulat secara politik, rakyat pemegang kedaulatan itu juga
dalam pengertian otoriter, meskipun derajat hubungannya lebih berdaulat dalam ekonomi.
lunak dibandingkan antara tuan dan budak, tetapi atasan dalam Pengertian demikian inilah yang melahirkan konsepsi
pengertian tradisional mempunyai kekuasaan dan kewenangan mengenai demokrasi ekonomi dan politik di zaman sekarang,
tertentu terhadap bawahannya. Karena itu, dalam hubungan yang pada masa menjelang kemerdekaan Indonesia sudah diba-
dengan gagasan kedaulatan rakyat, dapat dikatakan bahwa bidang has secara luas oleh tokoh-tokoh pergerakan. Soekarno sendiri
ekonomi maupun politik sama-sama merupakan kategori dari mempergunakan istilah demokrasi politik dan demokrasi eko-
objek kekuasaan yang dimiliki rakyat. nomi untuk menyebut gagasan kedaulatan rakyat yang ingin
Seperti dikemukakan di atas, dalam tradisi Romawi, dikembangkan dalam rangka Indonesia merdeka. Gagasan inilah
keduanya memang dipisahkan. Tetapi, dalam tradisi Yunani yang kemudian dirumuskan menjadi pokok pikiran UUD 1945.
pembedaan keduanya tidak dikenal. Baik “imperium” maupun Tidak jelas, apakah justeru Soekarnolah yang pertama kali meng-
“dominium” menyatu dalam konsep Yunani mengenai kekuasaan. gunakan istilah demokrasi ekonomi dalam literatur politik dan
Artinya, pembedaan ini semata-mata karena kebutuhan praktis hukum. Sebelumnya, Hatta sendiri hanya menggunakan istilah
yang dalam perkembangan sejarah kemudian dilanggengkan kedaulatan rakyat bidang ekonomi sebagai antitesis gagasan
melalui proses pelembagaan sedemikian rupa, sehingga orang kedaulatan rakyat bidang politik. Tetapi, baik Soekarno maupun
tidak lagi mengenal bahwa pada mulanya keduanya berasal dari Hatta pada pokoknya mempunyai maksud yang sama yaitu mela
satu konsep yang sama. Karena itu, dalam kaitannya dengan ke- kukan kombinasi kreatif terhadap paham demokrasi liberal yang
butuhan sekarang, sekurang-kurangnya untuk kepentingan ilmu sedang mengalami krisis dengan gagasan-gagasan kolektivisme
pengetahuan, pemisahan kedua konsep ini, dapat saja dipersoal- baru yang juga sedang populer di Eropa sendiri, terutama atas
kan kembali. Apa lagi, dalam perkembangan studi hukum dewasa pengaruh aliran sosialisme.
ini, pemisahan yang kaku antara hukum perdata versus pidana, Sebelum Soekarno dan Hatta, istilah demokrasi politik dan
atau antara hukum privaat versus hukum publik sudah tidak lagi demokrasi ekonomi memang belum begitu dikenal. Begitu juga
dapat dipertahankan secara mutlak sebagaimana sebelumnya. aspek ekonomi gagasan kedaulatan rakyat, belum banyak dibahas
Konsep kedaulatan itu sepatutnya dipahami kembali secara utuh dalam tulisan sarjana liberal barat tentang kedaulatan rakyat.
dalam arti mencakup, baik dalam dimensinya yang bersifat politik Tulisan- tulisan tentang demokrasi ekonomi yang jelas-jelas meng-
maupun ekonomi. Dalam hubungannya dengan paham kedaulatan gunakan istilah demokrasi ekonomi, baru muncul sekitar paruh
rakyat, yang harus dikuasai oleh rakyat tidak hanya aspek politik ketiga abad ke-20 seperti dari Martin Carnoy dan Derek Shearer
138 139
(1980), Geoff Hodgson (1984), Robert Dahl (1985) dan lain-lain. dengan tradisi sebelumnya. Hukum Tata Negara sebagai Hukum
Tulisan-tulisan lain, umumnya tidak secara jelas memakai istilah Konstitusi, selain perlu dikembangkan sebagai ilmu yang memba-
ini, meskipun bermaksud mengemukakan hal yang sama teru- has mengenai aspek kelembagaan dan mekanisme hubungan antar
tama atas pengaruh aliran sosialisme moderen. Kecenderungan lembaga-lembaga negara serta antara negara dengan rakyat atau
seperti ini dapat ditemukan, misalnya dalam karya-karya para warga negara, juga perlu dikembangkan sebagai ilmu hukum yang
ahli seperti Brian Barry (1970), Arthur Brittan (1977), Fredreick mempelajari mengenai hukum dasar yang memuat aturan-aturan
Hayek (1973), Michael Poole (1986), Anthony Downs (1957) dan dasar mengenai tata kehidupan politik, sosial, dan ekonomi dari
sebagainya, termasuk dalam karya tokoh berpengaruh seperti suatu negara dan masyarakat. Sebagai akibat lebih lanjut, maka
Joseph Schumpeter (1943). sudah waktunya bagi para mahasiswa dan para ahli Hukum Tata
Munculnya corak sosial-ekonomi dalam konsep kedaulat Negara untuk menyadari tentang pentingnya perluasan wawasan
an rakyat ini, berkaitan dengan munculnya aliran sosialisme mereka dalam memahami Hukum Tata Negara sebagai suatu ca-
dan konsep “welfare state” di Eropah. Kegiatan sosial-ekonomi bang ilmu hukum yang membutuhkan dukungan banyak cabang
yang sebelumnya dianggap sebagai kegiatan privat tiap pribadi ilmu yang lain.
rakyat di luar jangkauan fungsi negara, berubah menjadi bagian
dari lingkup tanggung jawab negara kesejahteraan. Akibatnya,
pandangan mengenai lingkup materi yang harus dicakup dalam
konstitusipun mengalami perubahan. UUD, yang dalam tradisi
negara-negara Eropa barat dan Amerika, hanya bersifat politik
berkembang menjadi konstitusi sosial dan ekonomi seperti yang
terlihat dalam UUD negara-negara sosialis. Perkembangan ini
terutama terjadi setelah munculnya pengaruh sosialisme terhadap
perumusan UUD, dimulai dengan perumusan UUD Uni Soviet
tahun 1936. Sejak itu, selain memuat ketentuan mengenai susunan
kenegaraan, materi UUD negara moderen juga dimuat ketentuan
dasar mengenai susunan sosial dan ekonomi masyarakat.
Sebagai akibat dari itu maka cakupan muatan dalam se-
harusnya dikembangkan dalam studi ilmu Hukum Tata Negara
moderen sekarang ini juga meliputi kedua tradisi tersebut di
atas. Studi Hukum Tata Negara tidak hanya membahas mengenai
dasar-dasar penataan politik dari kelembagaan negara, tetapi juga
penataan sosial dan ekonomi yang diidealkan dalam suatu masya
rakat dicakup dalam materi studi Hukum Tata Negara moderen
itu. Dengan perkataan lain, kedudukan dan peranan Hukum Tata
Negara dalam pembangunan di zaman moderen sekarang ini sebe
narnya telah mengalami perluasan makna apabila dibandingkan
140 141

142
Bab II
Serpihan Pemikiran
Hukum, Media dan Teknologi
Informasi


143
PERKEMBANGAN
TEKNOLOGI INFORMASI
DAN IMPLIKASINYA TERHADAP
HUKUM DAN PEMERINTAHAN
S
ejak berkembangnya teknologi informasi modern yang ber-
hasil menggabungkan kemampuan teknologi komputer dan
teknologi komunikasi melalui sistem internet dan intranet,
umat manusia mulai berkenalan dengan gagasan electronic
government menyusul makin luasnya penggunaan jasa teknologi
informasi dan komunikasi itu di bidang-bidang pendidikan,
perbankan dan pelayanan transaksi bisnis secara luas. Istilah E-
Government ini sebagai singkatan electronic government makin
luas dikenal bersamaan dengan istilah sejenis seperti E-Banking,
E-Business, E-Commerce, E-Office, E-Education atau tele-educa-
tion, dan sebagainya.
Teknologi informasi dan komunikasi yang canggih, berkem
bang demikian pesatnya sehingga setiap orang, kelompok orang,
ataupun organisasi, baik organisasi kemasyarakatan, organisasi
bisnis, maupun organisasi pemerintahan dituntut untuk terus
menerus menyesuaikan diri. Jika tertinggal, risikonya adalah
144 145
yang bersangkutan akan tertinggal pula dalam kompetisi yang Padahal kemampuan komputer jauh lebih luas daripada hanya
sebagian terbesar ditentukan oleh penguasaan atas informasi dipakai untuk mengetik surat. Akibatnya, timbul kecenderungan
mengenai soal-soal yang berkaitan. Informasi, sebagaimana telah inefisiensi yang sangat luas dalam penggunaan produk teknologi
diramalkan oleh banyak ‘futurolog’ seperti John Naisbitt dan mutakhir tersebut di berbagai lingkungan masyarakat negara-
Patricia Aburdene, Alvin Tofler, Peter Drucker, dan sebagainya, negara sedang berkembang. Kecenderungan serupa juga terjadi
akan menjadi penentu semua aspek kehidupan. Karena itu, di kalangan masyarakat kita di Indonesia. Pembelian dan peng-
sudah sejak menjelang berakhirnya abad ke-20 yang lalu dira- gunaan komputer selama 10 tahun terakhir meluas sampai ke
malkan bahwa abad ke-20 ini adalah abad informasi. Siapa yang daerah-daerah pedesaan, seperti yang dapat disaksikan di banyak
menguasainya, dialah yang akan memenangkan kompetisi; dan kantor kelurahan, kepala desa, di lingkungan pesantren-pesantren
siapa yang tidak menguasainya, niscaya akan tertinggal menjadi desa terpencil, dan sebagainya. Bahkan di lingkungan kantor-kan-
sekedar konsumen yang pada gilirannya akan dikuasai oleh orang tor di gedung-gedung mentereng di Jakarta sekalipun, sebagian
lain. Bahkan dikatakan pula bahwa bentuk penjajahan di abad ini terbesar fungsi komputer hanyalah untuk mengetik surat, sebagai
sangat tergantung pada penguasaan informasi itu. Informasi akan pengganti fungsi teknologi mesin tik.
berubah menjadi alat penjajahan bentuk baru. Memang ada juga negara-negara, termasuk negara sedang
berkembang yang beruntung karena memiliki pemimpin yang re-
RESPONS PEMERINTAHAN sponsif bekenaan dengan soal ini. Malaysia dan Uni Emirat Arab,
Perkembangan teknologi, termasuk teknologi informasi dan misalnya, termasuk ke dalam golongan negara-negara sedang
komunikasi, biasanya cepat direspons oleh kalangan pebisnis, ber- berkembang yang berusaha keras mendahului kebanyakan negara
hubung mekanisme kerja mereka jauh lebih lentur (fleksibel) dan lain di bidang ini. Sebagai contoh Pemerintah Abu Dhabi sebagai
tersedia pula dana untuk itu. Akan tetapi, organisasi-organisasi salah satu negara bagian Uni Emirat Arab, pada akhir tahun 1998
pemerintahan, biasanya sarat prosedur yang bersifat birokratis, yang lalu mencanangkan penggunaan jasa teknologi informasi
di samping kendala-kendala yang berkenaan dengan dana dan dan komunikasi internet dalam keseluruhan sistem administrasi
keahlian (ekspertis). Oleh karena itu, pada umumnya, organisasi- dan pelayanan umum di lingkungan organisasi pemerintahan
organisasi pemerintahan memang lebih lamban dalam merespons Abu Dhabi. Bahkan, Menteri Pertahanan Abu Dhabi mengu-
perkembangan teknologi informasi dan komunikasi modern. mumkan ancaman hukuman kepada setiap pegawai negeri yang
Apalagi di jajaran negara-negara miskin ataupun negara-negara lalai menggunakan teknologi e-government dalam pelaksanaan
sedang berkembang, kemampuan merespons kebutuhan akan jasa tugasnya masing-masing. Demikianlah contoh komitmen para
teknologi informasi dan komunikasi itu lebih lamban lagi, karena pemimpin pemerintahan berkenaan dengan pemakaian jasa
belum dilihat sebagai sesuatu yang perlu diprioritaskan di atas teknologi informasi dan komunikasi modern itu di berbagai neg-
kepentingan-kepentingan lain yang jauh lebih mendesak. ara. Sudah tentu selalu ada saja alasan pemaaf bagi pemerintahan
Kalaupun teknologi informasi dan komunikasi tersebut di lingkungan negara-negara miskin dan terbelakang berkenaan
segera digunakan di lingkungan negara-negara miskin dan se- dengan ini, yaitu Malaysia dan Abu Dhabi adalah negara yang
dang berkembang, biasanya pemanfaatannya sangat terbatas cukup berada, sehingga mampu membiayai kebutuhan untuk
pada fungsi-fungsinya yang mudah dan sederhana, misalnya, penggunaan jasa teknologi canggih dan mahal itu. Namun, jika
hanya untuk word processing, untuk mengetik surat menyurat. komitmen untuk itu kuat, kendala dana tetap bersifat sekunder.
146 147
Banyak juga negara kaya, tetapi karena komitmen para pemim bersaing. Bahkan profesi-profesi tertentu di bidang hukum dapat
pinnya tidak ada, maka respons berkenaan dengan hal ini juga menghadapi ancaman kebangkrutan sebagai akibat perubahan-
sangat terlambat. Akibatnya, bangsa-bangsa dan negara-negara perubahan mendasar yang terjadi di masa depan.
yang bersangkutan berpotensi menjadi sekedar penonton, sekedar Seperti digambarkan oleh Richard Susskind dalam bukunya
menjadi konsumen, yang pada gilirannya sekedar menjadi pasar The Future of Law, baik ”legal services” maupun “legal process”
dan mangsa kapitalisme global yang bersifat hegemonik. di masa mendatang akan mengalami perubahan dan pergeseran
paradigma sebagai berikut:
INTERAKSINYA DENGAN DUNIA HUKUM Salah satunya adalah bahwa hukum akan berubah menjadi
Perkembangan teknologi informasi dan komunikasi yang sekedar informasi tentang peraturan yang jumlahnya berlimpah-
demikian pesat tentulah berpengaruh besar terhadap dunia hukum limpah, sehingga dibutuhkan para specialist yang menguasai
dan peraturan perundang-undangan. Di satu pihak, perkemban- informasi hukum. Dapat terjadi, yang lebih diperlukan adalah
gan teknologi modern itu memerlukan pengaturan-pengaturan legal information engineers daripada dedicated legal profession-
baru di bidang hukum yang sebelumnya belum pernah ada sama als. Pelayanan hukum tidak lagi bersifat legal focus, melainkan
sekali. Misalnya, untuk mengatur penggunaan jasa teknologi baru
itu diperlukan perangkat peraturan perundang-undangan baru,
termasuk sistem administrasi peraturan perundang-undangan
yang baru pula. Inilah yang antara lain berkembang berkenaan
dengan pentingnya mengembangkan perangkat hukum “cyber-
law” di tanah air kita. Pemerintah Indonesia, sebenarnya, sejak
beberapa tahun yang lalu sudah memberikan perhatian yang
penting mengenai soal ini. Bahkan, lebih dari sekedar soal “cyber
law”, sejak beberapa waktu yang lalu, telah pula terbentuk suatu
Kelompok Kerja Nasional TELEMATIKA (telekomunikasi dan in-
formatika) di bawah koordinasi Menteri Koordinator INDAG (saat
itu) Hartarto. Di pihak lain, perkembangan teknologi baru di
bidang informasi dan komunikasi itu juga menyebabkan pola-pola
perilaku yang sama sekali berbeda dari sebelumnya, dan karena itu
dunia hukum pada umumnya juga dengan sendirinya akan men-
galami perubahan pula secara mendasar. Gejala-gejala perubahan
ini perlu mendapat perhatian yang serius di kalangan profesional
hukum pada umumnya, oleh karena perubahan-perubahan yang
terjadi itu berpengaruh langsung ataupun tidak langsung kepada
cara kerja kaum profesional di bidang hukum. Jika perkemban-
gan tersebut tidak diantisipasi dan direspons secara baik, niscaya berkembang menjadi bussiness focus. Pelayanan hukum yang
kaum profesional hukum yang bersangkutan tidak akan mampu tadinya bersifat advokasi personal, one-to-one approach berubah
148 149
menjadi one-to-many, dimana seorang operator komputer, me- pergaulan dunia, tetapi bahkan tidak dapat menentukan kehidu-
lalui jaringan internet, dapat langsung melayani banyak orang pannya sendiri di dalam negeri, penguasaan dan pemanfaatan jasa
sekaligus. Proses pelayanan hukum juga tidak lagi bersifat prob- teknologi e-government (electronic government) itu merupakan
lem solving tetapi berubah menjadi pelayanan yang menawarkan suatu keniscayaan. Jika hal itu kita persempit pengertiannya hanya
pengelolaan risiko, dimana setiap orang diberdayakan untuk dalam hubungannya dengan hukum, khususnya berkenaan dengan
secara mandiri menyelesaikan sendiri masalah yang dihadapi. administrasi hukum, maka sistem administrasi hukum nasional
Pelayanan hukum yang semula didasarkan atas time-based bill- kita itu perlu dikaitkan langsung dengan jaringan komputer dan
ing, juga akan berubah menjadi commodity pricing. Orang tidak internet.
akan lagi membayar jasa konsultasi berdasarkan hitungan jam,
tetapi didasarkan atas perhitungan komoditi layanan. Selain itu, JENIS-JENIS PUTUSAN HUKUM
juga penting diperhatikan, karena makin kompleks dan banyaknya Dalam hubungannya dengan administrasi hukum, ada tiga
jumlah aturan yang mesti dikuasai, akan muncul pula kesadaran jenis putusan hukum yang perlu mendapat perhatian, yaitu: (i)
mengenai pentingnya diseminasi dan sosialisasi hukum secara pengaturan (regeling), (ii) penetapan administratif (beschikking),
lebih luas dan bersengaja. Jika selama ini, hukum dianggap cukup dan (iii) putusan hakim (vonis).
jika telah disahkan, diundangkan dan diterbitkan dalam Lembaran
Negara atau Berita Negara sebagaimana mestinya, maka di masa 1. Peraturan Perundang-Undangan (Regels)
kini dan mendatang, akan makin dirasakan bahwa penerbitan Sebenarnya, semua jenis produk yang bersifat mengatur
suatu peraturan (publication of law) tidak lagi mencukupi. Akan haruslah dibedakan dari produk-produk hukum yang tidak bersi-
makin berkembangan kesadaran bahwa juga dibutuhkan usaha fat mengatur. Karena sifatnya mengatur maka lebih tepat disebut
nyata untuk menyebarluaskan peraturan-peraturan itu secara sebagai peraturan yang dalam arti menyeluruh disebut peraturan
merata (promulgation of law), sehingga dapat membantu proses perundang-undangan, mulai dari tingkatan yang tertinggi sam-
penyadaran akan aturan-aturan baru itu ke tengah masyarakat pai yang terendah. Sedangkan produk hukum seperti Keputusan
dalam arti yang seluas-luasnya. Presiden, Keputusan Menteri, Keputusan Gubernur, Keputusan
Oleh karena itu, tidak ada jalan lain bagi bangsa-bangsa dan Bupati dan sebagainya yang tidak mengatur, lebih tepat disebut
negara-negara yang sedang berkembang kecuali memanfaatkan Keputusan. Akan tetapi, sayangnya, sampai sekarang pembedaan
jasa teknologi informasi dan komunikasi modern dengan sebaik- itu belum dilakukan. Keputusan Presiden, Keputusan Menteri,
baiknya dengan sungguh-sungguh melakukan berbagai langkah Keputusan Gubernur masih terbaur antara yang bersifat mengatur
yang penting untuk itu. Keharusan (imperatives) mengenai hal itu dan yang tidak sama-sama menggunakan istilah Keputusan. Untuk
tidak hanya berlaku bagi pemerintah, melainkan juga berlaku bagi tertibnya penggunaan istilah, maka nomenklatur Keputusan di
semua pihak yang tidak ingin ketinggalan dan sekedar menjadi masa depan sebaiknya cukup dibatasi pada hal-hal yang bersifat
konsumen yang dikuasai oleh mekanisme pasar global. Khusus administratif saja, sedangkan yang berisi aturan sebagai produk
mengenai respons pemerintahan negara kita, dapat dikatakan, pengaturan, disebut Peraturan. Dari sudut gramatikal, hal itu lebih
jika Indonesia yang merupakan bangsa yang berpenduduk terbe- sesuai dengan kaidah bahasa Indonesia yang baik dan benar.
sar keempat di dunia ini tidak ingin menjadi sekedar pasar bagi Bentuk-bentuk peraturan perundang-undangan itu sendiri
dunia yang bukan saja tidak dapat ikut menentukan dalam arena secara keseluruhan perlu ditertibkan dengan mengaturnya dalam
150 151
Undang-Undang yang rancangannya dewasa ini sudah berada di den seperti Komisi Pemeriksaan Kekayaan Penyelenggara Negara,
Dewan Perwakilan Rakyat. Sumber kewenangan untuk membuat dan sebagainya. Semua bentuk peraturan tersebut haruslah dibe-
aturan hukum bagi kepentingan publik, sesuai ketentuan Pasal 20 dakan pengertiannya dari Keputusan yang tidak bersifat mengatur
hasil Perubahan Pertama dan Kedua UUD 1945 ada di tangan De- (regeling), dan diadminsitrasikan dengan sebaik-baiknya dengan
wan Perwakilan Rakyat. Karena itu fungsi regulasi yang berada di pemanfaatan jasa teknologi informasi mutakhir.1
tangan pejabat negara, termasuk yang ada di tangan pemerintah,
bersumber dari kewenangan legislasi yang ada di tangan DPR. 2. Keputusan dan Penetapan (Beschikking)
Pada pokoknya, Pemerintah (Presiden) tidak diperkenan mem- Jika ‘regels’ merupakan produk legislatif dan regulatif, maka
buat aturan tersendiri, kecuali atas dasar kewenangan derivatif ‘beschikking’ merupakan produk administrasi negara, produk
yang berasal dari Undang-Undang. Satu-satunya alasan yang kekuasaan eksekutif murni. Karena itu, nomenklatur yang dipakai
dapat dipakai untuk membenarkan Presiden membuat aturan memang tepat menggunakan istilah Keputusan, bukan Peraturan.
adalah alasan yang sesuai dengan prinsip “freis-ermessen” untuk Misalnya, Keputusan Presiden tentang pengangkatan dan pem-
memungkinkan Presiden dan pejabat publik lainnya mengatur berhentian pejabat, pembentukan suatu panitia nasional, dan
kepentingan-kepentingan yang bersifat internal organisasi yang sebagainya yang tidak berisi aturan sama sekali. Demikian pula
dibawahinya. Misalnya, Presiden telah boleh membuat sendiri dengan Keputusan Menteri, Keputusan Gubernur, Keputusan
aturan berkenaan dengan sistem administrasi dan ketatausahaan Bupati dan Walikota yang tidak bersifat mengatur cukup disebut
organisasi pemerintah. Demikian pula lembaga-lembaga seperti Keputusan. Tetapi, jika isinya bersifat mengatur, maka sebaiknya
Badan Pemeriksa Keuangan, Mahkamah Agung, dan sebagainya nomenklatur yang digunakan bukan dengan sebutan Keputusan,
diizinkan membuat aturan sendiri sepanjang hanya memuat hal- melainkan Peraturan. Semua jenis keputusan tersebut bersifat
hal yang bersifat internal. administratif, tetapi secara hukum juga mempunyai kedudukan
Oleh karena itu, pengertian umum tentang peraturan pe- sebagai produk hukum. Oleh karena itu, sistem pengadministra-
rundang-undangan telah dengan tegas diatur dalam Ketetapan siannya juga perlu ditata dengan sebaik-baiknya sehingga tidak
MPR. Dalam Ketetapan MPR No. III/MPR/2000 yang lalu dican saling bertentangan satu sama lain.
tumkan tujuh jenis peraturan, yaitu (i) Undang-Undang Dasar Apalagi, semua keputusan-keputusan hukum itu sendiri harus
dan Perubahan Undang-Undang Dasar, (ii) Ketetapan MPR, (iii) pula sejalan dengan isi peraturan perundang-undangan yang ber-
Undang-Undang, (iv) Peraturan Pemerintah Pengganti Undang- laku, sehingga keputusan administrasi pemerintahan tidak dibuat
Undang, (v) Peraturan Pemerintah, (vi) Keputusan Presiden, dan semena-mena dan apalagi sampai melanggar prinsip-prinsip hak
(vii) Peraturan Daerah. Di samping itu, dalam Pasal 4 ayat (2)
Ketetapan tersebut, juga disebut adanya Peraturan Mahkamah
Agung, Peraturan Badan Pemeriksa Keuangan, Peraturan Bank 1
Pengaturan terbaru tata urutan peraturan perundang-undangan terdapat
Indonesia, dan Peraturan Menteri atau pejabat setingkat Menteri. di dalam UU No. 10 Tahun 2004 tentang Pembentukan Peraturan Perundang-
Undangan. Pasal 7 ayat (1) undang-undang tersebut menyebutkan jenis dan
Dalam pengertian Peraturan Daerah juga tercakup adanya Per- hierarki Peraturan Perundang-undangan, yaitu (i) Undang-Undang Dasar Negara
aturan Daerah Provinsi, Peraturan Daerah Kabupaten dan Kota, Republik Indonesia Tahun 1945, (ii) Undang-Undang/Peraturan Pemerintah
Pengganti Undang-Undang, (iii) Peraturan Pemerintah, (iv) Peraturan Presiden,
dan Peraturan Desa. Di samping itu ada pula peraturan yang (v) Peraturan Daerah.)
ditetapkan oleh badan, lembaga atau komisi yang bersifat indepen-
152 153
asasi manusia. Jika suatu keputusan yang bersifat administratif beschikking merupakan produk kekuasaan eksekutif, maka vonis
menimbulkan ketidakadilan, maka upaya hukum terhdapnya dapat dan penetapan hakim juga dapat dianggap sebagai produk hukum
dilakukan melalui peradilan tata usaha negara. Karena putusan yaitu produk putusan kekuasaan judikatif (judisial).
administratif itu mengandung apa yang biasa disebut oleh Hans Semua putusan-putusan hakim itu mulai dari tingkat ter-
Kelsen sebagai “concrete and individual norm”. Sebaliknya, jika tinggi, yaitu hakim kasasi sampai ke tingkat terendah, yaitu hakim
penetapan atau pemberlakuan suatu putusan hukum yang me- pengadilan negari, pengadilan agama, dan pengadilan tata usaha
nimbulkan ketidakadilan itu bersifat ‘mengatur’ (regels) dalam negara sudah seharusnya tercatat dan terdokumentasi dengan baik,
bentuk produk peraturan, maka upaya hukum terhadapnya dise- serta dapat diakses oleh siapa saja yang berkepentingan atau yang
but “judicial review”. Prosedur penggugatan perkara tata usaha memerlukannya. Berapa banyak jumlah putusan hakim di seluruh
usaha atau administrasi negara dan prosedur penuntutan atau Indonesia sejak awal kemerdekaan sampai sekarang, tidak ada yang
penggugatan pengujian materi peraturan perundang-undangan tahu. Bahkan dokumentasi putusan-putusan tingkat kasasi di Mah-
(“judicial review”) itu berbeda satu sama lain. Dengan demikian, kamah Agung sekalipun kadang-kadang sulit untuk mendapatkan
dalam praktek, sangat penting artinya untuk membedakan secara fotokopinya. Oleh karena itulah gagasan untuk mengembangkan
jelas kedua jenis produk hukum tersebut di atas. electronic government di bidang hukum mutlak perlu dipriori-
Sistem pencatatan, “filing system”, termasuk sistem peno- taskan jika kita sungguh-sungguh berkeinginan untuk mewujud-
meran produk-produk hukum berupa keputusan administratif itu, kan cita-cita negara hukum yang demokratis (democratische
selama ini belum tertata dengan rapi. Jumlahnya di seluruh jajaran rechtsstaat) ataupun prinsip-prinsip negara demokrasi yang
administrasi negara diperkirakan berjumlah jutaan banyaknya berdasar atas hukum (constitutional democracy).
di seluruh pelosok tanah air. Semua itu tidak mungkin diadmin-
istrasikan dengan baik dan memudahkan akses masyarakat luas
terhadapnya tanpa dibantu dengan penggunaan jasa teknologi GEJALA HIPER REGULASI DAN KEBUTUHAN
informasi yang memadai. Karena itu, penggunaan teknologi AKAN ‘E-LAW’
elektronik mengenai hal ini memang pantas dipertimbangkan Salah satu tantangan terbesar hukum di masa depan adalah
sungguh-sungguh. potensi berkembangnya gejala over regulasi atau hyper-regulated
society. Umat manusia, dan juga masyarakat kita, makin lama
3. Putusan Hakim (Vonis) makin banyak diatur oleh norma-norma yang sengaja dibuat untuk
Meskipun sistem hukum Indonesia tidak mewarisi sistem kepentingan bersama. Gejala ini tidak saja terjadi di lingkungan
“common law” yang mengutamakan hukum buatan hakim (“judge negara-negara dengan sistem “civil law”, tetapi juga negara yang
made law”), tetapi putusan hakim yang baik dan telah memiliki menggunakan sistem “common law” seperti Inggris, Amerika
kekuatan hukum yang tetap tetap dianggap sebagai salah satu Serikat dan sebagainya. Jumlah peraturan yang dibuat ataupun
sumber hukum yang penting dan dapat dijadikan referensi yang jumlah putusan hakim yang telah memperoleh kekuatan mengikat
oleh di kemudian hari. Karena itu, peranan putusan hakim atau makin lama makin banyak jumlahnya dari waktu ke waktu. Jika
vonis sangatlah penting dalam perkembangan hukum. Bahkan, semua itu dicatat dan didokumentasikan secara biasa, niscaya
selain vonis, hakim juga dapat mengeluarkan penetapan yang juga tidak mudah untuk ditelusuri oleh siapa saja yang membutuhkan-
bernilai hukum. Jika regels adalah produk legislatif dan regulatif, nya. Apalagi dalam lingkungan negara-negara yang tidak memiliki
154 155
sistem administrasi hukum yang baik, tentu semua jenis peraturan lebih daripada sekedar upaya mengundangkan dan menerbitkan
dan putusan-putusan hukum sebagaimana digambarkan di atas berbagai putusan hukum tersebut dalam bentuk formal. Apalagi,
tidak tercatat dengan baik. dalam hukum dikenal adanya doktrin teori fiksi hukum yang
Kecenderungan serupa itu juga terjadi di Indonesia, yang menentukan bahwa setiap orang sudah seharusnya dianggap tahu
sejak kemerdekaan tahun 1945 sampai sekarang belum memiliki hukum, sehingga ketidaktahuan orang akan sesuatu aturan tidak
sistem administrasi hukum yang dapat dikatakan baik. Baik pu- boleh dijadikan alasan hukum untuk membebaskan seseorang
tusan hukum berupa peraturan perundang-undangan, putusan dari kesalahan dan tanggungjawab hukum. Akibatnya, para
hukum sebagai produk eksekutif, maupun putusan para hakim administator hukum merasa cukup apabila sesuatu aturan baru
di negara kita tidak atau belum tercatat secara lengkap. Idealnya, telah disahkan dan diundangkan dengan cara menerbitkannya
semua jenis peraturan mulai yang paling tinggi, yaitu Undang- dalam Lembaran Negara ataupun Berita Negara secara formal
Undang Dasar, Ketetapan MPR, sampai ke peraturan yang paling (publication of law), dan tidak merasa terikat akan tanggungjawab
rendah, yaitu Peraturan Desa. Demikian pula putusan-putusan yang lebih luas untuk menyebarluaskan dan memasyarakatkan
administrasi pemerintahan, mulai dari Keputusan Presiden aturan-aturan baru itu lebih lanjut ke tengah-tengah masyarakat
sampai Keputusan Bupati dan Walikota serta Keputusan Kepala (promulgation of law). Kecenderungan demikian inilah yang an-
Desa sudah seharusnya terdokumentasi dengan baik. Begitu juga tara lain sejak lama dikritik orang pemikir hukum seperti Jeremy
putusan-putusan hakim, baik berupa vonis maupun penetapan Bentham dalam bukunya Of Laws In General. Padahal, untuk
serta fatwa hakim, mulai dari tingkat Mahkamah Agung sampai mengharapkan peraturan perundang-undangan itu ditegakkan
ke tingkat Pengadilan Negeri, Pengadilan Agama dan Pengadilan dalam kehidupan nyata, diperlukan sosialisasi yang luas di ka-
Tata Usaha Negara di seluruh tanah air, haruslah tercatat dengan langan warga masyarakat sebagai subjek hukum.
baik, sehingga dapat dijadikan referensi di kemudian hari. Akan Semua jenis putusan hukum tersebut di atas sudah seharus-
tetapi, selama ini, catatan mengenai hal itu diakui sangat minim. nya dapat dengan mudah diakses oleh masyarakat luas. Semua
Apalagi putusan hakim pengadilan negeri, putusan para Bupati negara, termasuk di Amerika Serikat, juga tengah berusaha kerasa
dan Walikota di seluruh Indonesia tidak terdokumentasi dengan untuk membuat semua orang dapat dengan mudah mengakses
baik, dan belum ada juga usaha untuk mengkompilasikannya berbagai putusan hakim, peraturan-peraturan perundang-undan-
secara menyeluruh di tingkat nasional. Memang sudah ada Lem- gan, serta putusan-putusan administrasi pemerintahan. Melalui
baran Negara dan Berita Negara yang diterbitkan oleh Sekretariat jaringan internet, setiap orang secara gratis dapat mengakses
Negara. Akan tetapi, cakupan isinya terbatas pada peraturan dan website Supreme Court, website White House, dan Congress
putusan eksekutif tingkat pusat. Itupun tidak semua tercakup di melalui jaringan Library of Congress. Indonesia meskipun sudah
dalamnya. ketinggalan, tetap dapat segera mengejar kemajuan di bidang ini.
Oleh sebab itu, pemanfaatan teknologi informasi sangat Karena itu, perlu dilakukan segera upaya-upaya sistematis, ber-
dirasakan mendesak untuk mengelola sistem administrasi hukum sengaja dan terkoordinasi untuk menata substruktur informasi
tersebut. Apalagi, seperti dikemukakan di atas, makin kompleks hukum ini melalui pelembagaan infrasktruktur informasi hukum
kehidupan hukum kita, makin berkembang kehidupan masyarakat yang tersendiri. Jika kita tidak cukup menganggap penting memba
kita ke arah gejala hyper-regalated society, makin dirasakan pula ngun infrastruktur informasi hukum seperti yang dilakukan di
perlunya promulgation of law, diseminasi dan sosialisasi hukum, berbagai negara yang lebih dulu maju, bukan tidak mungkin
156 157
pada saatnya nanti, segala informasi berkenaan hukum nasional semua pihak terikat dengannya.
kita justru dapat dengan mudah diketahui dari jaringan internet Dengan demikian, sistem informasi hukum Indonesia di
yang dikembangkan oleh ‘Library of Congress’ Amerika Serikat masa depan dapat dibangun sebagaimana mestinya, sehingga dapat
tersebut. Begitu juga bisa terjadi, informasi hukum kita lebih luas menunjang upaya membangun Indonesia sungguh-sungguh sebagai
diketahui dan dikuasai oleh warga masyarakat Singapura daripada sebuah Negara Hukum. Cita-cita Negara Hukum tidak boleh hanya
orang warga negara Indonesia sendiri. menjadi buah bibir dan retorika, melainkan perlu diwujudkan
secara nyata. Sesuai dengan prinsip “the Rule of Law, and not of
PENATAAN INFRASKTRUKTUR Man”, hukumlah yang seharusnya sungguh-sungguh menjadi pe-
DAN SUBSTRUKTUR INFORMASI HUKUM gangan dan menjadi pemimpin yang sejati dalam penyelenggaraan
Sistem informasi hukum merupakan sub-struktur dari suatu kehidupan kita bermasyarakat dan bernegara. Akan tetapi, jika
sistem hukum. Ia berfungsi sebagai instrumen yang penting dalam dunia hukum tidak tertata secara memadai, sulit bagi kita meng-
upaya membangun suatu sistem hukum nasional. Setiap sistem harapkan ide Negara Hukum itu terwujud secara nyata. Dalam
hukum selalui terbentuk atas tiga pilar utama, yaitu pilar institusi, masa-masa transisi menuju sistem demokrasi konstitusional
pilar kultur hukum, dan pilar instumen hukum itu sendiri. Dalam yang sejati di masa depan, sekaranglah saatnya bagi kita menata
arti sempit instrumen yang dimaksud biasanya adalah instrumen ulang sistem kehidupan kemasyarakatan dan kenegaraan kita.
peraturan perundang-undangan tertulis. Tetapi dalam arti yang Oleh karena itu, marilah kita manfaatkan semaksimal mungkin
lebih luas, instrumen hukum itu juga mencakup ketiga pengertian bantuan jasa teknologi informasi dan komunikasi modern berupa
putusan hukum seperti tersebut di atas, yaitu (a) putusan legislatif jaringan komputer dan internet untuk membangun infrastruktur
dan regulatif berupa peraturan perundang-undangan, (b) putusan informasi hukum nasional Indonesia.
administratif berupa keputusan-keputusan jajaran pemerintahan, Dimanakah sebaiknya pusat informasi hukum tersebut
dan (c) putusan judikatif berupa vonis dan penetapan hakim dalam diorganisasikan dalam struktur ketatanegaraan dan ketatape
seluruh tingkatannya. merintahan Indonesia tentu tidak perlu menimbulkan kendala
Substruktur informasi hukum yang bersifat instrumental dalam upaya memulai pelaksanaan gagasan penting ini. Apalagi,
tersebut perlu dikembangkan dengan memanfaatkan teknologi dimanapun pusat informasi itu berada, semua pihak dapat saling
informasi modern, yaitu ‘IT-based’. Untuk itu, perlu diatur dengan mengakses informasi dari sana dan bahkan dimanapun pusat
undang-undang, adanya pelembagaan pusat informasi hukum itu. informasi dikembangkan, jaringan yang dibangun bersifat saling
Pemerintah berkewajiban untuk mengambil langkah-langkah yang terkait satu sama lain. Yang terpenting ialah adanya koordinasi
terarah dan terkoordinasi mengenai hal itu, berhubung banyak untuk kepentingan efisiensi. Misalnya, di lingkungan parlemen,
pihak yang terkait di dalamnya. Mahkamah Agung (dan Mahka- tidak perlu ada perbedaan antara pusat informasi yang dikembang
mah Konstitusi), DPR dan MPR (DPD) dan Presiden terkait secara kan oleh Sekretariat Jenderal MPR-RI dan Sekretariat Jenderal
fungsional di dalamnya. Karena itu, dalam undang-undang yang DPR-RI. Di lingkungan organisasi pemerintah, tidak perlu ada
akan dibentuk khusus berkenaan dengan sistem hukum nasional persaingan dan perebutan pekerjaan antara Kantor Sekretariat
atau tentang Peraturan Perundang-Undangan yang sekarang Negara dan (saat itu) Kantor Departemen Kehakiman dan HAM.
rancangannya telah ada di DPR, perlu diatur dengan tegas adanya Demikian juga berkenaan dengan administrasi putusan hakim,
infrastruktur pusat informasi hukum itu secara jelas, sehingga tidak perlu ada perebutan pekerjaan antara Kantor Departemen
158 159
Kehakiman dan Hak Asasi Manusia dengan Sekretariat Jenderal

Mahkamah Agung.
Idealnya, pusat informasi hukum itu terkait erat dengan
suatu kelembagaan tertentu yang secara khusus mendesain,
merancang dan mengembangkan sistem hukum Indonesia yang
utuh dan terintegrasi. Kelembagaan khusus ini dapat pula diberi
fungsi tertentu yang berkaitan dengan keperluan promulgation
of law, penyebarluasan, sosialisasi dan penyadaran publik berke-
naan dengan berbagai perangkat hukum yang berlaku. Realitas
keragaman tingkat perkembangan antar penduduk Indonesia dari
Sabang sampai ke Merauke di tengah kecenderungan timbulnya
gejala hyper-regulation di seluruh pelosok tanah air memerlukan
upaya bersengaja di bidang pendidikan hukum (mass education)
dan pemasyarakatan hukum dalam arti yang seluas-luasnya. Den-
gan demikian, sungguhpun Indonesia mewarisi tradisi “civil law”
yang cenderung mengutamakan pembuatan peraturan tertulis,
agenda pembangunan hukum tidak boleh berhenti hanya pada
pembuatan aturan semata. Proses produksi hukum yang bersifat
terus menerus haruslah diimbangi secara lebih berarti dengan
memasyarakatkannya secara sistematis, terprogram, bersengaja
dan bersungguh-sungguh. Usaha semacam inilah yang menjadi
hakikat pentingnya agenda promulgation of law lebih dari sekedar
publication of law. Dengan begitu, kita tidak hanya menyibuk
kan diri dengan agenda pembuatan hukum, tetapi kita juga sama
sibuknya atau malah lebih sibuk lagi dengan agenda penegakan
hukum itu dalam kenyataan. Hanya dengan begitu hukum yang
dibuat dapat tegak dan ditegakkan dengan sebaik-baiknya,
dan pada gilirannya cita-cita Negara Hukum yang demokratis
(democratische rechtsstaat) dapat pula memperoleh peluang
untuk terwujud dalam kenyataan.
160 161
membahas mengenai aspek sistem informasi dan administrasi

yang terkait dengan fungsi-fungsi lembaga-lembaga tinggi negara
dan sistem administrasi pemerintahan. Dalam hubungan itu,
sistem informasi dan administrasi yang harus diperhitungkan
perlu dikelompokkan sebagai berikut:
MASA DEPAN HUKUM 1. Sistem informasi dan administrasi di lingkungan MPR, DPR
DI ERA TEKNOLOGI INFORMASI: dan DPRD propinsi, dan kabupaten/kota.
2. Sistem informasi dan administrasi di lingkungan Kekuasaan
KEBUTUHAN UNTUK KOMPUTERISASI
Kehakiman atau badan-badan peradilan, mulai dari Mahka-
SISTEM INFORMASI ADMINISTRASI
mah Agung sampai ke Pengadilan tingkat pertama.
KENEGARAAN DAN PEMERINTAHAN 3. Sistem informasi dan administrasi di lingkungan Badan
Pemeriksa Keuangan.
4. Sistem informasi dan administrasi di lingkungan kantor ke-
presidenan atau sekretariat negara.
5. Sistem informasi dan administrasi di lingkungan Kantor Gu-
bernur, Kantor Bupati dan Walikota.
Dari sudut hukum tata negara dan administrasi negara,
S
informasi-informasi dan produk-produk hukum dan kebijakan-
ekarang dan apalagi di masa-masa mendatang, kegiatan kebijakan administrasi yang dianggap penting untuk dikomputeri
ekonomi, sosial, politik, dan bahkan kebudayaan tanpa sasikan dan dikembangkan sebagai bahan dalam rangka komuni-
dapat dihindarkan akan makin banyak dilakukan dengan kasi dan telekomunikasi elektronis, minimal adalah:
memanfaatkan jasa jaringan komputer dan telekomunikasi 1. Produk-produk peraturan tertulis yang dikeluarkan dan
elektronik. Di masa-masa di mana semua kegiatan dilakukan ditetapkan ataupun yang dijadikan dasar kebijakan yang
dengan pendekatan paperless, jasa komputer dan telekomunikasi diambil.
elektronik ini nantinya akan makin memperoleh posisi yang sen- 2. Tindakan-tindakan administrasi yang diambil oleh pejabat
tral dalam kegiatan umat manusia sehari-hari. Oleh karena itu, yang bersangkutan yang dituangkan dalam bentuk-bentuk
para ahli hukum administrasi negara dan hukum tata negara, tertulis.
para penentu kebijakan dan juga para pengamat serta peminat 3. Rumusan-rumusan program dan kebijakan-kebijakan pub-
mengenai urusan-urusan administrasi yang berkenaan dengan lik yang dijadikan pegangan bagi pelaksanaan tugas-tugas
fungsi-fungsi kenegaraan dan pemerintahan harus juga turut pemerintahan dan pembangunan oleh pejabat publik yang
memperhitungkan pentingnya jasa komputer dan telekomunikasi bersangkutan.
elektronik ini di masa mendatang. 4. Informasi dan data personalia sebagai aparat pelayanan pub-
Apabila kita mengkhususkan perbincangan mengenai sistem lik yang terlibat dalam sistem administrasi kenegaraan dan
informasi administrasi kenegaraan dan pemerintahan, maka kita pemerintahan pada level yang bersangkutan.
162 163
Keseluruhan informasi yang dikomputerisasikan tersebut syarakat, berbangsa dan bernegara dan bahkan dalam hubungan
perlu dikembangkan menurut standard tertentu, sehingga perang- antar masyarakat, antar bangsa dan antar negara. Kecenderungan
kat sistem yang dikembangkan bersifat compatible satu sama lain produksi peraturan yang makin lama makin kompleks inilah yang
dan dapat saling terkait dalam jaringan sistem informasi yang mendorong munculnya apa yang dapat kita namakan dengan gejala
terintegrasi secara nasional melalui sistem otomatisasi elektro- hiperregulasi dalam tulisan ini.
nis. Masalahnya kemudian, kebijakan untuk mengembangkan Sebenarnya, gejala ini sudah muncul mulai akhir abad ke-
sistem network semacam ini memerlukan keputusan politik untuk 19 dan awal abad ke-20. Sebagai respons terhadap kekecewaan
mengembangkannya. Agar, terkoordinasi, menurut saya, yang ha- umum terhadap fenomena kapitalisme klasik dan liberalisme
rus mengambil keputusan mengenai kebutuhan mengembangkan yang didasarkan atas faham individualisme yang ekstrim, umat
sistem informasi semacam ini adalah Sekretariat Negara. Namun, manusia dengan antusiasnya mengembangkan aliran pemikiran
sebelum program semacam itu dibuat, disepakati dan diputuskan, sosialisme yang menjadi landasan berkembangnya gagasan me
semua instansi yang terlibat dapat memulainya dengan prakarsa ngenai “welfare state” atau negara kesejahteraan. Dalam paham
sendiri-sendiri, asalkan aparat administrasi pelaksana program “welfare state” ini, berbagai persoalan-persoalan sosial dan eko-
komputerisasi ini dapat saling berkomunikasi satu sama lain. Apa- nomi yang di masa sebelumnya dianggap sebagai wilayah pasar
lagi untuk memulai program nasional seperti ini dibutuhkan dana bebas yang tidak boleh diintervensi oleh kekuasaan negara, maka
dan tenaga yang tidak sedikit. Oleh karena itu, tidak ada salahnya atas pengaruh sosialisme itu diharuskan menjadi perhatian pent-
apabila kalangan perguruan tinggi ataupun dari kalangan swasta ing yang harus diurus juga oleh negara dengan penuh tanggung
tertentu, dapat mengambil prakarsa untuk memulai program yang jawab. Karena itu, konsep “welfare state” ini disebut oleh Bung
penting ini dengan bekerjasama dengan salah satu atau beberapa Hatta sebagai konsep Negara Pengurus yang berpengaruh dalam
instansi terkait. Yang penting adalah bahwa dalam perjalanan penyusunan UUD 1945, terutama ketika merumuskan Bab XIV
pelaksanaan program ini nantinya, para pelaksana itu dapat saling UUD 1945 yang berisi Pasal 33 dan Pasal 34 UUD Proklamasi
berkomunikasi satu sama lain, dan apabila perlu, dapat pula dicip negara kita. Dengan berkembangnya gelombang pengaruh aliran
takan mekanisme pertemuan berkala (misalnya setahun sekali sosialisme ini, dimulailah suatu era perluasan tanggungjawab
atau enam bulan sekali) di antara sesama administratur pelaksana negara ke dalam wilayah-wilayah persoalan yang sebelumnya
dalam rangka electronic linkage di kemudian hari. murni merupakan dinamika masyarakat sendiri. Bentuk paling
ekstrim dari kecenderungan intervensionis peran pemerintah atau
MASYARAKAT ‘HIPERREGULASI’ negara dalam kegiatan masyarakat ini adalah dengan munculnya
Masyarakat modern cenderung berkembang makin kompleks paham dan rezim komunisme di banyak negara Eropa Timur dan
dan rumit. Karena pesatnya perkembangan ilmu pengetahuan dan di berbagai belahan dunia lainnya. Sebagai akibatnya, berkembang
teknologi, perubahan demi perubahan juga berlangsung secara kecenderungan bagi negara untuk mengatur semua hal dalam
cepat dan menjangkau lapisan yang luas dan mendalam. Untuk bentuk peraturan-peraturan yang mengikat publik, sehingga kita
menjamin agar proses perubahan yang terjadi dapat dikendalikan menyaksikan terjadinya keadaan over regulasi dalam kehidupan
secara teratur, muncul kebutuhan yang makin meningkat untuk sosial politik, sosial ekonomi dan bahkan sosial budaya dimana-
membuat aturan demi aturan. Akibatnya, norma aturan itu tumbuh mana. Akibat lebih lanjut adalah peran negara cenderung menjadi
cepat sekali di semua sektor dan di semua lapisan kehidupan berma makin kuat dan mengendalikan segalanya, baik di bidang politik,
164 165
ekonomi dan bahkan kebudayaan, yang kemudian terbukti tidak untuk membuat segala macam aturan yang memang dibutuhkan.
dapat diidealkan dalam upaya membangun kehidupan yang damai, Makin kompleks skala dan dimensi perubahan itu terjadi, makin
adil dan sejahtera. meningkat pula kebutuhan akan norma-norma pengatur dan
Sejak pertengahan abad ke-20, kelemahan ini mulai disadari. pengendali itu berkembang. Karena itu, perkembangan kebutuhan
Dimana-mana mulai muncul gerakan yang bergelombang untuk untuk membuat aturan ini malah cenderung terus meningkat dari
mendorong proses demokratisasi, penghormatan terhadap hak waktu ke waktu, dan tanpa disadari makin lama makin cender-
asasi manusia, dan bahkan gelombang liberalisasi yang dikaitkan ung timbul keadaan over regulasi. Gejala ini terjadi, baik dalam
dengan upaya memprivatisasikan berbagai badan usaha milik neg- lingkungan tradisi “common law” yang mengutamakan prinsip
ara, mendorong berkembangnya semangat debirokratisasi peran “judge-made law” maupun dalam tradisi “civil law” yang mengu
pemerintah, dan bahkan mengembangkan kebijakan deregulasi tamakan pembuatan peraturan tertulis, gejala over regulasi itu
dalam arti mengurangi aturan-aturan yang terlalu rumit dan tidak terjadi. Gejala inilah yang disebut oleh Richard Susskind sebagai
efisien. Seperti yang diperlihatkan oleh John Naisbitt dan Patricia gejala hyperregulation dalam bukunya “The Future of Law: Fac-
Aburdene dalam bukunya Megatrends 2000, gelombang priva- ing the Challenges of Information Technology”.
tisasi itu berkembang sangat cepat mulai sejak tahun 1970-an, Dalam tradisi “common law”, tiap hari muncul putusan-pu-
dimulai dari Inggeris, kemudian berkembang di Amerika Serikat, tusan hakim di satu daerah yang dalam waktu segera harus men-
di Jepang dan kemudian di hampir semua negara. Boleh dikata, jadi referensi bagi hakim di daerah lainnya dalam memutuskan
sampai menjelang berakhirnya abad ke-20, semua pemerintahan perkara yang serupa. Bahkan dalam sistem Commonwealth yang
dengan keluasan dan tingkat kecepatan yang berbeda-beda, telah memungkinkan dilakukannya import hakim dari satu negara ang-
menjalankan kebijakan deregulasi dan debirokratisasi itu di nega- gota persemakmuran Inggeris ke negara anggota persemakmuran
ranya masing-masing. Dengan berkembangnya kecenderungan lainnya, putusan hakim di satu negara juga menjadi referensi bagi
privatisasi, deregulasi dan debirokratisasi yang dilakukan bersa- hakim di negara anggota lainnya dalam memutuskan perkara yang
maan dengan gelombang demokratisasi dimana-mana, memang serupa. Demikian pula dalam tradisi “civil law” kecenderungan
berakibat positif untuk menghentikan penambahan jumlah per- membuat peraturan untuk mengatur berbagai perubahan yang ter-
aturan yang dibuat. Akan tetapi, produktivitas peraturan yang jadi dalam masyarakat, terus meningkat sejalan dengan cepatnya
telah dibuat hampir satu abad sudah keburu berkembang sangat proses perubaan terjadi. Makin cepat perubahan itu berlangsung,
rumit. Di samping itu, pengurangan peran negara dalam mem- makin cepat pula berkembangnya tuntutan kebutuhan untuk
produksi hukum dan dalam mengendalikan dinamika perubahan mengadakan pembaruan terhadap berbagai produk peraturan
dalam masyarakat, terbukti tidak serta merta mengurangi jumlah yang ada. Makin cepat perubahan terjadi, makin kompleks pula
aturan yang dijadikan pegangan dalam kehidupan masyarakat. perkembangan yang terjadi dalam masyarakat, sehingga memicu
Penciptaan norma aturan dalam kehidupan bersama terus saja banyaknya terjadi persengketaan yang perlu diputuskan oleh
berkembang, meskipun proses produksinya tidak lagi ditentukan hakim. Di samping itu, makin kompleks perubahan terjadi dan
semata-mata oleh pemerintah atau bahkan oleh negara. makin rumit permasalahan yang dihadapi, makin berkembang
Untuk mengatasi segala kerumitan yang timbul dalam pula kebutuhan untuk membuat aturan-aturan guna mengenda
dinamika masyarakat itu sendiri, mau tidak mau, masyarakat likan dinamika perubahan itu. Karena itu, sebagai akibat terjadi
kita sendiri memangt dipaksa dan bahkan dipacu oleh keadaan nya revolusi teknologi komunikasi dan transoportasi dan makin
166 167
cepatnya dinamika perubahan terjadi, maka makin meningkat teknologi informasi, tanpa memanfaatkan jasa teknologi infor-
pula kecenderungan untuk memproduksi peraturan-peraturan masi itu sendiri. Jasa teknologi informasi dalam bidang hukum
baru, baik dalam bentuk putusan-putusan hakim maupun dalam bahkan tidak hanya berguna bagi para ahli hukum, terapi juga
bentuk peraturan tertulis. penting bagi siapa saja ataupun instansi apa saja yang memerlu-
Sebagai akibat gejala overregulasi atau hiperregulasi itu, kan informasi hukum dalam waktu yang cepat. Baik para sarjana
menurut Richard Susskind, timbul pula kecenderungan terja hukum yang bekerja di dunia pendidikan dan penelitian maupun
dinya alienasi hukum. Hukum makin lama makin teralienasi atau sarjana hukum yang bekerja di dunia bisnis, di dunia politik dan
terasing dari masyarakatnya sendiri. Hukum juga makin terasing pemerintahan, maupun di tengah masyarakat pada umumnya,
dari warganegara, dari lingkungan pelaku bisnis, dan bahkan dari memerlukan jasa pelayanan hukum yang cepat, agar mereka
kalangan para ahli hukum sendiri. Karena itu, dibutuhkan ke- sendiri dapat pula memberikan pendapat-pendapat hukum yang
lompok professional yang mengkhususkan keahliannya di bidang cepat dan tepat. Di setiap unit kerja kenegaraan, pemerintahan
hukum, yang terus menerus mengikuti perkembangan hukum dan maupun di dunia usaha (bisnis), jasa teknologi informasi semacam
bekerja profesional di bidang ini. Akan tetapi, para ahli hukum ini juga sangat dibutuhkan untuk menjamin agar dinamika pelak-
sendiri harus bekerja dengan lebih keras dan profesional. Para ahli sanaan tugas sehari-hari dapat berjalan secara teratur dan taat
hukum tidak saja dituntut untuk menguasai berbagai teori ilmu asas. Apalagi di lingkungan negara yang menganut prinsip negara
hukum tetapi juga memahami betul perkembangan aneka per- hukum, yang mencita-citakan tegaknya prinsip “the rule of law”,
aturan-peraturan yang berkembang cepat itu. Dunia pendidikan keteraturan sistem hukum merupakan sesuatu yang niscaya dan
hukum dapat dipastikan akan gagal mempersiapkan sumberdaya tidak dapat ditawar-tawar.
manusia yang berkualitas untuk bekerja di bidang hukum apabila
orientasi kurikulumnya hanya memuat teori-teori yang dihasilkan INSTITUSI KENEGARAAN DAN
dari masa lalu, tanpa mengaitkannya dengan peraturan-peraturan PEMERINTAHAN
yang tumbuh cepat dalam kenyataan praktek.
Di samping itu, para ahli dan sarjana hukum yang bekerja 1. Badan Perwakilan Rakyat
dalam praktek juga menghadapi masalah yang tidak seder-
hana. Apabila mereka tidak membiasakan diri dengan mengi- a. Produk Peraturan Perundangan
kuti perkembangan aneka peraturan perundang-undangan Dengan mengacu pada ketentuan Undang-Undang Dasar
dan dinamika hukum dalam praktek. Akan tetapi, bersamaan 1945 dan UU No. 22 Tahun 1999 tentang Pemerintahan Daerah,
dengan itu, bagaimana mungkin kita dapat mengikuti dinamika yang dapat kita kategorikan sebagai badan-badan perwakilan
perkembangan yang begitu cepat tanpa dibantu peralatan yang rakyat di Indonesia dewasa ini adalah:
memadai dengan sistem otomatisasi. Dalam hubungan itulah 1) MPR-RI (termasuk MPRS).
peranan teknologi informasi berupa sistem komputer dan sistem 2) DPR-RI (termasuk DPRS).
komunikasi internet serta sarana dan prasarana hukum elektro- 3) DPRD provinsi yang sebelumnya dinamakan DPRD
nis lainnya menjadi sangat mutlak diperlukan. Para ahli hukum Tingkat I.
tidak mungkin dapat melayani kebutuhan akan layanan hukum 4) DPRD kabupaten dan kota yang sebelumnya dina-
yang sangat cepat berkembang sebagai akibat terjadinya revolusi makan DPRD Tingkat II.
168 169
5) Badan Perwakilan Desa atau yang disebut dengan dapat pula dikeluarkan peraturan-peraturan karyawan tersendiri
nama setempat. oleh sekretariat badan perwakilan yang bersangkutan. Semua ini
bersifat administratif dan berlaku secara internal. Termasuk dalam
Di masa lalu, di zaman Hindia Belanda, dikenal pula ad- pengertian putusan-putusan yang bersifat administratif itu adalah
anya Volksraad (Dewan Rakyat) yang dapat disetarakan dengan putusan-putusan yang dituangkan dalam bentuk keputusan yang
pengertian DPR di zaman sekarang. Produk peraturan yang diha bersifat “beschikking” seperti menetapkan ataupun memberhen-
silkan oleh lembaga-lembaga perwakilan rakyat tersebut bervariasi tikan seseorang dalam atau dari jabatan anggota komisi tertentu,
dari waktu ke waktu. Akan tetapi, keseluruhannya dapat dikelom- ataupun panitia kerja tertentu.
pokkan secara bertingkat sebagai berikut:
a. Undang-Undang Dasar, Perubahan UUD, Ketetapan c. Kebijakan dan Arahan Program
MPR, dan GBHN. Dokumen-dokumen yang berisi rumusan program dan
b. Undang-Undang. kebijakan pimpinan badan perwakilan rakyat juga merupakan
c. Peraturan Daerah Provinsi. bahan informasi yang penting. Termasuk dalam hal ini adalah
d. Peraturan Daerah Kabupaten dan Kota. bahan-bahan pidato dan sambutan pimpinan badan perwakilan,
e. Peraturan Desa atau disebut dengan nama lain, mis- bahan-bahan dan notulen-notulen rapat dan persidangan para
alnya Peraturan Nagari, Peraturan Marga, dan lain anggota badan perwakilan, serta catatan-catatan hasil rapat,
ssebagainya. termasuk rapat dengar pendapat dengan pihak luar badan per-
wakilan. Selain itu, dokumen-dokumen yang berkaitan dengan
Di zaman Hindia Belanda, dikenal pula bentuk peraturan agenda persidangan, program-program kerja yang bersifat internal
seperti Ordonantie, Regerings Verordening (RV), dan Peraturan ataupun menyangkut kepentingan internal anggota badan, pro-
Daerah (swapraja dan swatantra). Ordonantie merupakan per- gram-program yang berkaitan dengan karyawan, dan sebagainya,
aturan yang ditetapkan oleh Gubernur Jenderal bersama-sama yang dituangkan dalam bentuk terulis juga bernilai sebagai in-
dengan Volksraad di Jakarta, sesuai dengan Titah Ratu Kerajaan formasi yang penting di kemudian hari. Oleh karena itu, semua
Belanda di Den Haag, sedangkan Regerings Verordening (RV) informasi tersebut perlu didokumentasikan secara “computerized”
merupakan peraturan pemerintah yang ditetapkan oleh Gubernur dan “elektronis”.
Jenderal untuk melaksanakan Undang-Undang (Wet) di negeri Data base tentang keanggotaan badan-badan perwakilan
Belanda. rakyat, termasuk personalia karyawan badan-badan perwakilan
rakyat yang bersangkutan perlu ditata, sehingga informasi menge-
b. Keputusan dan Ketetapan Administratif nai soal ini dapat diketahui secara luas melalui jaringan informasi
Badan-badan perwakilan rakyat juga mengeluarkan per- dan komunikasi elektronis. Sedapat mungkin, data base keang-
aturan-peraturan yang bersifat internal badan perwakilan rakyat gotaan dan karyawan ini dihimpun selengkap mungkin, tidak saja
yang bersangkutan, misalnya, Peraturan Tata Tertib DPR, atau Per menyangkut data pribadi, tetapi juga data mengenai latar belakang
aturan Tata Tertib MPR yang dituangkan dalam bentuk Keputusan kehidupan, perkembangan pemikiran, keahlian, perkembangan
yang berlaku internal. Dalam kaitannya dengan administrasi kary- tugas dan pekerjaan serta prestasi, karya dan pengabdian yang
awan dalam lingkungan rumah tangga badan perwakilan rakyat, telah disumbangkan, dan lain-lain sebagainya. Kita tidak dapat
170 171
memperkirakan bagaimana sesungguhnya gambaran kualitas pernah menerapkan sistem presidensiil di mana Presiden berfungsi
anggota parlemen kita di tiap-tiap daerah dan di Indonesia secara sebagai Kepala Negara dan sekaligus Kepala Pemerintahan (ekse-
keseluruhan tanpa mengetahui data base mereka. Gambaran kutif), dan pernah juga juga mempraktekkan sistem parlementer
kualitas ini penting, karena dari sanalah kita dapat memperki- dimana Presiden berfungsi sebagai Kepala Negara saja, sedangkan
rakan berbagai kemungkinan mengenai kinerja mereka dalam kedudukan Kepala Pemerintahan dipegang oleh Perdana Men-
melaksanakan tugas-tugas konstitusional mereka parlemen baik teri. Meskipun UUD 1945 menganut sistem Presidensiil (quasi),
sebagai lembaga legislatif maupun lembaga pengawasan politik. akan tetapi kabinet presidentil pertama setelah kemerdekaan
hanya berusia kurang lebih dua bulan, dan setelah itu berganti
2. Presiden dan Badan Pemerintahan dengan kabinet yang menggunakan sistem parlementer. Dalam
Secara horizontal, yang dapat dimasukkan ke dalam kategori kapasitasnya sebagai Kepala Negara dan Kepala Pemerintahan,
sebagai lembaga pemerintahan di tingkat pusat setidaknya adalah Presiden berdasarkan ketentuan UUD 1945 memegang kekuasaan
kantor lembaga kepreseidenan, kantor departemen pemerintahan, membentuk undang-undang dengan persetujuan DPR. Tetapi
kantor kementerian tanpa portfolio, dan kantor badan-badan dalam Konstitusi RIS 1949 dan UUDS 1950, pemegang kekuasaan
pemerintahan non-departemen. Masing-masing badan atau lem- membentuk UU itu adalah DPR dan/atau Senat. Perbedaannya
baga selalu diikat oleh perangkat-perangkat peraturan tertulis yang mempengaruhi kedudukan hukum Undang-Undang. Di bawah
lebih tinggi, dan di dalamnya juga diberlakukan berbagai perangkat sistem Konstitusi RIS dan UUS 1950, UU tidak dapat diganggu
peraturan, baik yang dikeluarkan oleh badan atau pejabat yang lebih gugat karena UU itu hasil dari cabang kekuasaan yang mencer
tinggi ataupun yang dikeluarkannya sendiri untuk kebutuhan inter- minkan kedaulatan rakyat yang disalurkan melalui lembaga
nal. Berbagai perangkat peraturan dimaksud biasanya tidak mudah perwakilan rakyat. Tetapi dalam sistem UUD 1945, kedaulatan
untuk dipahami oleh setiap orang. Karena itu, diperlukan unit kerja rakyat di bidang pembentukan UU itu disalurkan secara seren
tertentu yang mengkhususkan diri dalam upaya pendokumentasian tak ke Presiden dan DPR. Karena itu, produk UU dalam sistem
dan pemanfaatannya untuk menjamin keberlakuannya dalam Konstitusi RIS dan UUDS 1950 tidak dapat digolongkan sebagai
kenyataan praktek. Sedangkan secara vertikal, organisasi pemer- produk eksekutif, sedangkan dalam sistem UUD 1945 sebelum
intahan tersusun mulai dari pusat sampai ke desa-desa. Karena diadakan amandemen pada tahun 1999, masih dapat digolongkan
itu, tingkatan pemerintahan dapat dibagi menjadi pemerintah sebagai produk Presiden bersama-sama DPR.
pusat, pemerintah propinsi, pemerintah kabupaten atau kota, dan Menurut sistem UUD 1945, lembaga kepresidenan itu terdiri
pemerintahan desa. Bahkan di atas desa dan di bawah kabupaten atas Presiden dan Wakil Presiden sebagai satu kesatuan jabatan
atau kota masih terdapat struktur kecamatan yang dipimpin oleh yang dapat mengeluarkan peraturan-peraturan tertentu yang
camat. Semua unit kerja ini di satu segi terikat oleh peraturan yang bersifat mengikat dalam hubungan hak dan kewajiban dalam
dikeluarkan oleh instansi yang lebih tinggi, dan di pihak lain juga masyarakat. Peraturan yang dikeluarkan oleh lembaga Kepreside-
mengeluarkan berbagai perangkat aturannya sendiri yang berlaku nan ini pada pokoknya dapat dibagi tiga, yaitu (I) peraturan yang
di lingkungan internalnya masing-masing. ditetapkan dalam rangka pelaksanaan peraturan yang kedudu-
kannya lebih tinggi seperti Peraturan Pemerintah dalam rangka
a. Lembaga Kepresidenan melaksanakan Undang-Undang; (ii) peraturan yang ditetapkan
Sejak kemerdekaan pada bulan Agustus 1945, Indonesia secara mandiri dalam arti tidak untuk melaksanakan peraturan
172 173
yang lebih tinggi, seperti misalnya Keputusan Presiden yang bersi- c. Kantor Kementerian Negara tanpa Portfolio
fat mandiri, bukan dalam rangka melaksanakan undang-undang. Selain pembatasan terhadap pejabat-pejabat administratif di
Biasanya, peraturan demikian ini ditetapkan dalam rangka penen- atas, ada pula pendapat seperti yang dikemukakan oleh Prof. Dr.
tuan policy rules atau beleidsregel yang perlu dituangkan dalam Awaluddin Djamin untuk membatasi kewenangan mengeluarkan
bentuk peraturan tertulis; (iii) putusan-putusan hukum yang peraturan hanya pada Menteri yang memimpin departemen, dan
bersifat beschikking atau penetapan yang bersifat administratif, tidak pada Menteri Negara tanpa portfolio. Karena, Menteri tanpa
seperti pengangkatan ataupun pemberhentian pejabat. portfolio itu tidak berhubungan langsung dengan kepentingan
masyarakat luas. Kalaupun ia perlu mengeluarkan peraturan,
b. Kantor Departemen Pemerintahan maka peraturan tersebut harus ditetapkan oleh Menteri terkait
Kantor Departemen dipimpin oleh Menteri dengan jabatan yang memimpin departemen tertentu. Di samping itu, keberadaan
politis dan membawahi tugas-tugas publik dalam lingkungan kementerian tanpa portfolio itu sendiri bersifat sangat kondisional
departemen yang dipimpinnya. Menteri yang memimpin depar dan tergantung kepada politik pemerintahan yang ditetapkan oleh
temen ini harus dibedakan dari jabatan Menteri tanpa portfolio Presiden. Artinya, suatu kementerian negara dapat saja dibubarkan
karena keberadaan jabatan Menteri tanpa portfolio dapat diubah dan diadakan oleh Presiden tergantung perkembangan kebutuhan.
secara dinamis oleh Presiden setiap waktu tergantung kebutuhan. Pengangkatan dan pemberhentian pejabat Menteri jelas meru-
Akan tetapi, kementerian yang memimpin departemen seyogyanya pakan wewenang Presiden. Akan tetapi, pembentukan dan pem-
bersifat tetap, karena menyangkut struktur pemerintahan sampai ke bubaran departemen haruslah dibedakan dari pembentukan dan
daerah-daerah. Oleh karena sifat tugasnya yang langsung berhubun- pembubaran kantor menteri negara yang lebih fleksibel sifatnya.
gan dengan kepentingan publik, maka Menteri yang memimpin Pembentukan, pembubaran ataupun perubahan suatu departemen
departemen itu diperbolehkan mengeluarkan produk-produk menyangkut kepentingan yang luas, karena itu tidak boleh diten-
peraturan tersendiri yang dimaksudkan untuk melaksanakan per- tukan hanya oleh Presiden. Menurut pendapat saya, berkenaan
aturan-peraturan yang lebih tinggi. Selama ini, dalam hubungan dengan eksistensi departemen pemerintah itu harus ditetapkan
itu, diberlakukan adanya Keputusan Menteri ataupun Peraturan dengan undang-undang, bukan oleh Presiden sendiri sepertin yang
Menteri yang berisi peraturan untuk kepentingan publik. Berkaitan terjadi dewasa ini.
dengan ini memang berkembang pemikiran untuk membedakan
antara peraturan yang memuat norma aturan publik dengan pene- d. Kantor Badan-Badan Pemerintahan non-Departemen
tapan yang bersifat administratif. Saya sendiri mengusulkan agar Badan-badan pemerintahan non-departemen, sebagian
yang pertama disebut Peraturan Menteri, sedangkan yang kedua dipimpin oleh pejabat setingkat Menteri ataupun dirangkap oleh
disebut Keputusan Menteri, agar tidak tumpang tindih seperti seorang Menteri Negara seperti jabatan Kepala BPPT dirangkap
dalam praktek dewasa ini. Di samping itu, perlu dipertegas pula oleh Menristek, Ketua Bappenas pernah dirangkap oleh Menko
bahwa yang berwenang menetapkan peraturan untuk kepentingan dan juga pernah dijabat oleh seorang Menteri, Badan Pertanahan
publik hanya jabatan Menteri saja, bukan Direktur Jenderal atau- Nasional pernah dipimpin oleh seorang Menteri Negara, dan
pun Sekretaris Jenderal departemen yang merupakan jabatan- seterusnya. Akan tetapi, lebih banyak lagi badan-badan peme
jabatan pegawai negeri biasa. rintahan non-departemen yang dipimpin oleh seorang Kepala
yang berkedudukan sebagai seorang pejabat eselon 1. Dalam
174 175
hal demikian itu, pejabat pimpinan badan pemerintahan non- antara Peraturan Daerah, Peraturan Gubernur dan Keputusan
departemen ini tidak berwenang mengeluarkan peraturan untuk Gubernur. Peraturan Desa adalah produk bersama antara lem-
kepentingan publik. Akan tetapi, secara internal, banyak per baga legislatif dan eksekutif daerah provinsi, Peraturan Gubenur
aturan yang perlu dikeluarkan untuk mengalur organisasi yang adalah produk peraturan yang ditetapkan Gubenur sebagai kepala
dipimpinnya secara internal. Di pihak lain, dalam pelaksanaan eksekutif, sedangkan Keputusan Gubernur berisi penetapan-
tugas-tugasnya sehari-hari, organisasi badan dan para pejabat penetapan yang bersifat administratif. Demikian pula di tingkat
serta pegawai yang bekerja di dalamnya juga diikat oleh berbagai kabupaten/kota, kita juga perlu membedakan antara Peraturan
macam peraturan yang ditetapkan oleh institusi yang lebih tinggi. Daerah, Peraturan Bupati atau Peraturan Walikota, dan Keputusan
Karena itu, meskipun tidak mengeluarkan peraturan tersendiri, Bupati atau Keputusan Walikota menurut kriteria pembedaan
unit kerja hukum tetap diperlukan di lingkungan badan-badan sebagaimana diuraikan di atas.
pemerintahan non-departemen ini.
f. Pemerintah Desa
e. Pemerintah Daerah Propinsi dan Daerah Kabupaten dan Sejak zaman penjajahan, sistem pemerintahan desa di
Kota Indonesia yang selama berabad-abad tumbuh menurut sistem
Di daerah propinsi dan kabupaten ataupun kota, dapat hukum adatnya sendiri di mana sebagian di antaranya dapat di-
dibentuk Peraturan Daerah atas kerjasama antara pihak eksekutif hubungkan dengan praktek-praktek demokrasi menurut ukuran
bersama dengan Dewan Perwakilan Rakyat Daerah. Peraturan yang modern, dipaksa untuk berubah dengan menerapkan sistem-
dibuat bersama oleh Gubernur bersama DPRD Propinsi disebut Per- sistem yang diseragamkan oleh kekuasaan negara asing. Proses
aturan Daerah Propinsi yang bersangkutan. Peraturan yang dibuat penyeragaman sistem aturan yang diberlakukan di desa-desa itu
bersama oleh Bupati atau Walikota bersama DPRD kabupaten atau makin menjadi-jadi setelah Indonesia merdeka, di mana pemerin-
kota yang bersangkutan disebut Peraturan Daerah kebupaten atau tah pusat terus menerus mengeluarkan peraturan, kebijakan dan
kota yang bersangkutan. Untuk melaksanakan Peraturan Daerah tindakan-tindakan yang menyamaratakan semua daerah ke dalam
tersebut, dapat ditetapkan peraturan pelaksanaannya oleh pihak sistem hukum yang terpusat. Karena itu, setelah era reformasi
eksekutif. Peraturan pelaksanaan Perda tingkat propinsi ditetapkan dewasa ini, kebutuhan untuk menghidupkan kembali tradisi-tra-
oleh Gubernur dalam bentuk Keputusan Gubernur, dan peraturan disi hukum adat di desa-desa dan bahkan sistem demokrasi desa
pelaksanaan Perda tingkat kabupaten atau kota ditetapkan oleh Bu- yang masih dapat diaktualisasikan menurut kepentingan zaman
pati atau Walikota dalam bentuk Keputusan Bupati atau Walikota. sekarang, mulai dapat dikembangkan lagi. Karena itu, penataan
Di masa depan, agar terdapat keseragaman, saya usulkan agar no- kembali kehidupan demokrasi dan tradisi hukum di desa-desa,
menklatur peraturan yang dikeluarkan Gubernur dan Bupati atau mutlak diperlukan. Pintu untuk itu telah terbuka, terutama dengan
Walikota itu disebut saja dengan Peraturan Gubernur, Peraturan telah diundangkannya UU No. 22 Tahun 1999 tentang Pemerintah
Bupati, dan Peraturan Walikota. Di samping itu, nomenklatur Daerah yang baru. Dalam UU No. 22 Tahun 1999 ini telah mem-
resminya juga perlu dibedakan dari istilah Keputusan yang hanya perkenalkan adanya bentuk Peraturan Desa, yaitu peraturan yang
dipakai untuk pengertian penetapan yang bersifat administratif ditetapkan oleh Kepala Desa atas persetujuan badan perwakilan
biasa (beschikking) sebagaimana sudah diuraikan di atas. Dengan rakyat di tingkat desa. Untuk membedakannya dari peraturan
demikian, di tingkat daerah propinsi kita perlu membedakan yang dibuat sendiri oleh Kepala Desa tanpa keikutsertaan para
176 177
wakil rakyat, maka dapat pula diperkenalkan bentuk lain, yaitu

Peraturan Kepala Desa. Bahkan, konsisten dengan pemikiran di a. Produk Peraturan Kekuasaan Kehakiman
atas, Peraturan Kepala Desa itu juga perlu dibedakan dari Kepu- Pada pokoknya, kekuasaan kehakiman tidaklah membuat
tusan Kepala Desa yang hanya memuat penetapan yang bersifat peraturan tersendiri. Kalaupun badan peradilan ini membuat
administratif. peraturan, maka hal itu hanya berlaku secara internal di ling-
kungan badan-badan peradilan dan ditetapkan oleh Mahkamah
g. Administrasi Pelayanan Informasi Agung untuk mengatur kegiatan-kegiatan internal peradilan,
Di samping kaitannya dengan produk peraturan perun- seperti misalnya mengatur hakim dalam menjalankan tugasnya,
dang-undangan tersebut di atas, Pemerintah dapat berperan dan lain sebagainya. Memang ada soal juga dengan bentuk Per-
penting sebagai penghimpun informasi dan sekaligus sebagai aturan Mahkamah Agung yang juga mengatur pula, misalnya,
pemberi jasa atau produsen jasa informasi hukum melalui mengenai “judicial review”. Sifat aturan ini sebenarnya hanya
sistem otomatisasi. Di Belanda, misalnya, sejak tahun 1975 telah mengatur hakim, bukan mengatur publik atau masyarakat yang
dibentuk Bestuurlijke Overleg Commissie yang dikenal dengan akan mengajukan gugatan kepada pengadilan. Akan tetapi, karena
BOCO yang berarti Komisi Musyawarah Administrasi Pemerin- peraturan mengenai tata cara gugatan “judicial review” tersebut
tahan. Komisi ini bertugas memberikan pertimbangan kepada belum ada, maka Mahkamah Agung mengambil inisiatif untuk
organ-organ pemerintahan dalam sektor umum dengan tujuan mengaturnya dalam bentuk Peraturan Mahkamah Agung (Perma).
mengkoordinasikan kegiatan otomatisasi dalam arti luas, yaitu Selain Peraturan Mahkamah Agung, ada pula peraturan-peraturan
untuk memajukan efisiensi penyediaan informasi di kalangan yang dikeluarkan dalam bentuk Surat Edaran yang berisi norma-
pemerintahan dan semi pemerintah. Dalam laporan BOCO No. 16 norma aturan yang menjadi petunjuk kerja bagi para hakim yang
dapat dibaca mengenai rancangan penyediaan informasi individu perlu diinventarisasikan ke dalam sistem elektronis.
yang berkaitan dengan pengaturan sistem informasi kependudu-
kan yang mencakup kegiatan-kegiatan berikut. (a) kewajiban b. Putusan-Putusan Peradilan
menyerahkan data oleh setiap warga negara dan setiap instansi Dalam sistem peradilan yang merdeka, putusan hakim
pemerintah, (b) pengumpulan data oleh setiap pemerintah kota, yang telah memperoleh kekuatan hukum yang tetap mempunyai
(c) pengolahan data oleh pemerintah kota dan pusat data otoma- kedudukan yang sangat penting dalam keseluruhan sistem hukum
tis antar kota, (d) penyimpanan data oleh pemerintah kota dan yang mendasarkan diri pada prinsip konstitusionalisme. Lebih-
oleh pusat data otomatis antar kota, (e) penggunaan data oleh lebih dalam tradisi hukum “common law” yang mengutamakan
kota, jawatan pengairan, propinsi, organ negara ataupun organ asas precedent, putusan hakim terdahulu selalu menjadi referensi
pelaksana, (f) pemberian data oleh pemeritan kota dan jika perlu bagi hakim terkemudian dalam memutuskan suatu perkara. Dalam
oleh pusat data, dan (g) pengelolaan sistem secara nasional oleh tradisi “civil law” yang sangat berakar di Indonesia, peranan pu-
kementerian dalam negeri dan sejauh tidak diatur di tingkat yang tusan hakim yang telah mempunyai kekuatan hukum yang tetap
lebih tinggi dapat juga dilakukan oleh pusat data otomatis ataupun juga, juga diakui sebagai salah sumber hukum yang penting.
oleh pemerintah kota. Karena itu, data base tentang putusan-putusan hakim itu sangat
penting. Makin lama makin banyak putusan yang dijatuhkan oleh
3. Badan-Badan Peradilan hakim, dan jika pendataan mengenai hal itu tidak segera dilakukan
178 179
dengan sebaik-baiknya dengan menggunakan jasa komputer, kita (tingkat pertama, kedua dan kasasi).
tidak akan tahu hutan rimba putusan-putusan yang pernah dibuat 3) Data hakim, jaksa, pengacara dan panitera pengadilan
oleh hakim-hakim di negara kita yang besar ini. militer (tingkat pertama, kedua, dan kasasi).
Lembaga kekuasaan kehakiman atau badan-badan peradilan 4) Data hakim, jaksa, pengacara dan panitera pengadilan
di bawah Mahkamah Agung secara bertingkat terdiri atas: tata usaha negara (tingkat pertama, kedua dan kasasi).
1) Pengadilan Negeri dan Pengadilan Tinggi Negeri. 5) Data hakim, jaksa, pengacara dan panitera pengadilan
2) Pengadilan Agama dan Pengadilan Tinggi Agama. hak asasi manusia.
3) Pengadilan Tata Usaha Negara dan Pengadilan Tinggi 6) Data hakim, jaksa, pengacara dan panitera pengadilan
Tata Usaha Negara. lain-lain seperti pengadilan tilang, pengadilan pajak, dan
4) Pengadilan Militer dan Mahkamah Tinggi Militer. sebagainya.
5) Pengadilan Hak Asasi Manusia. 7) Data penggugat dan tergugugat dalam persidangan di
pengadilan umum, pengadilan agama, pengadilan tata
Di samping itu adalah pula beberapa bentuk pengadilan lain- usaha negeri serta pengadilan-pengadilan lainnya.
nya seperti Pengadilan Pailit, Pengadilan Pajak, dan Pengadilan 8) Data terdakwa dan terpidana dalam persidangan di pen-
Tilang yang masing-masing dapat mengembangkan sistem infor- gadilan di pengadilan umum dan pengadilan militer.
masi dan administrasi putusannya, terutama data base tentang 9) Data tentang rumah tahanan dan lembaga pemasya
juridsprudensi putusan-putusan yang telah memperoleh kekuatan ratakatan, termasuk data tentang sipir dan karyawannya,
hukum yang tetap. Putusan-putusan lembaga atau badan-badan dan data tentang tahanan dan narapidana.
peradilan tersebut sudah tentu sangat banyak jumlahnya dewasa
ini, dan perlu ditata pencatatannya. Dalam sistem otomatisasi Pendataan demikian itu sangat penting dan dapat menun-
elektronik yang nantinya telah berkembang, dapat saja muncul jang kebutuhan informasi mengenai sumber daya manusia ini,
kebutuhan bagi hakim untuk menggunakan komputer dalam baik dalam rangka kegiatan penelitian maupun dalam rangka
menjatuhkan putusan pidana. Sistem inilah yang biasa dikenal di penyusunan program dan kebijakan di kemudian hari. Dari data
Belanda dengan istilah BOS (Beslissings Ondersteunde Systemen) sumber daya manusia ini pula nantinya kita akan dapat menen-
atau sistem pembantu pengambilan putusan. tukan arah pembangunan dan peningkatan kualitas sumber daya
manusia Indonesia di bidang hukum sebagai tumpuan utama bagi
c. Data Base Sumber Daya Manusia bekerja efektifnya sistem hukum nasional di masa mendatang.
Data base tentang hakim, panitera, tersangka, terdakwa,
terpidana, penggugat dan tergugat, serta pengacara atau advokat 4. Lembaga-Lembaga Lainnya
yang mendampingi pihak-pihak yang terlibat perlu didata secara Lembaga-lembaga setingkat dengan pemerintah seperti
sistematis. Data sumber daya manusia ini, misalnya, dapat dike- Badan Pemeriksa Keuangan dan Dewan Pertimbangan Agung,
lompokkan menjadi: juga harus diperlakukan serupa dengan lembaga-lembaga sejenis.
1) Data hakim, jaksa, pengacara dan panitera pengadilan Semua lembaga kenegaraan kita diikat oleh hukum dan pelak-
umum (tingkat pertama, kedua dan kasasi). sanaan tugasnya identik dengan pelaksanaan sesuatu peraturan
2) Data hakim, pengacara dan panitera pengadilan agama perundang-undangan. Demikian pula dengan lembaga-lembaga
180 181
penegak hukum seperti kepolisian dan kejaksaan diikat oleh Hanya dengan memanfaatkan jasa teknologi informasi itulah,
hukum dan menjalankan tugasnya berdasarkan hukum dan badan-badan pemerintahan dan kenegaraan dapat berkompetisi
tindakan-tindakan yang dilakukannya mempunyai implikasi dan tidak tertinggal dalam persaingan menguasai informasi den-
hukum yang penting, dan karena itu perlu diadministrasikan gan kalangan dunia usaha dan lembaga swasta pada umumnya.
secara efisien. Kepolisian Republik Indonesia merupakan aparat Hanya dengan memanfaatkan jasa teknologi informasi semacam
yang berhubungan langsung dengan fungsi pengamanan dan itu pulalah pemerintahan suatu negara dapat memimpin bangsa
pelayanan kepada masyarakat. Karena itu, catatan-catatan men- dan negara secara mandiri dalam berhadapan dengan bangsa dan
genai institusi, sumber daya manusia, fasilitas pendukung yang negara lain di era kompetisi global yang makin ketat di masa-masa
dimiliki, kinerja di lapangan, tindakan-tindakan administratif mendatang. Jangan sampai, karena kelalaian memanfaatkan jasa
yang dilakukan, produk-produk perintah, dan tindakan hukum teknologi informasi yang cepat dan tepat, bangsa dan negara
berupa penyelidikan dan penyidikan yang dilaksanakan, data lainlah yang justru lebih menguasai informasi mengenai diri kita
laporan dan pengaduan peristiwa pidana yang diterima dari daripada bangsa sendiri. Pada era informasi sekarang dan di masa
masyarakat, data kasus peristiwa yang diselesaikan di lapangan, datang, hanya bangsa dan negara yang menguasai informasi saja-
yang diteruskan ke proses penyidikan, yang diselesaikan sampai lah yang dapat memenangkan persaingan yang terus berkembang
ke tingkat penuntutan (diserahkan ke kejaksaan), dan seterusnya, makin ketat. Karena itu, tepat jika dikatakan bahwa informasi
perlu mendapat perhatian dalam rangka jaringan sistem informasi adalah kekuatan, information is power, siapa yang menguasainya
hukum di masa yang akan datang. Data dan informasi yang perlu akan berpeluang menguasai dunia. Sebaliknya, negara dan bangsa
didokumentasikan secara elektronis meliputi tidak saja informasi yang tidak menguasainya, akan tergantung kepada bangsa dan
peraturan dan mekanisme kerja, tetapi juga informasi mengenai negara lain. Hubungan ketergantungan itu sendiri akan berkem
institusi dan sumberdaya manusia yang dibutuhkan oleh tiap- bang tak ubahnya bagaikan hubungan penjajahan seperti yang
tiap institusi dalam pelaksanaan tugasnya ataupun yang menjadi dialami oleh bangsa-bangsa Asia, Afrika dan Amerika pada abad-
dasar bagi institusi-institusi itu untuk melaksanakan tugasnya abad ke-15 sampai pertengahan abad ke-20.
sehari-hari.
Dengan demikian, informasi hukum yang perlu dikelola di PERGESERAN PARADIGMA HUKUM
masa sekarang di lingkungan organisasi kenegaraan dan pemer- Di masa yang akan datang, dunia hukum yang kompleks
intahan, dan apalagi di lingkungan yang lebih luas, yaitu di dunia dan rumit akan menghadapi perubahan mendasar sebagai salah
bisnis, begitu beragam, luas, rumit dan kompleks sifatnya. Karena satu bentuk informasi yang dibutuhkan oleh masyarakat. Seperti
itu, sistem informasi dan administrasi di lingkungan organisasi diungkapkan di atas, makin banyak aturan hukum yang dibuat
pemerintahan dan kenegaraan di masa mendatang haruslah mem- dan dibutuhkan sebagai referensi, makin terasing pula hukum
pertimbangkan sungguh-sungguh keperluan untuk memanfaatkan dari lingkungan masyarakat luas. Hukum makin lama bahkan
jasa teknologi informasi yang berkembang dewasa ini. Apalagi, akan terasing dari dunia bisnis dan bahkan dari para ahli hukum
di masa-masa mendatang, corak aktivitas di dunia kerja makin sendiri yang tidak mampu lagi mengikuti satu-per-satu perkem-
lama akan makin berkembang ke arah paperless, dan memaksa bangan hukum dari hari ke hari. Oleh karena itu, hakikat hukum
semua institusi kenegaraan dan pemerintahan terpaksa menggu- akan berubah sebagai informasi yang bernilai sangat ekonomis.
nakan jasa komputer, internet, dan perangkat elektronik lainnya. Hukum akan berubah menjadi sekadar informasi yang dapat di-
182 183
kuasai oleh siapa saja, termasuk oleh mereka yang tidak memiliki jadi commodity pricing. Harga jasa konsultasi hukum dihitung
latar belakang pendidikan hukum sama sekali. Dalam hubungan bukan lagi per jam konsultasi seperti sekarang, tetapi per isu yang
itu, maka secara perlahan-lahan dapat terjadi suatu pergeseran berhasil dipecahkan. Memang, gejala pembayaran jasa konsultasi
paradigma, baik dalam kaitannya dengan tugas-tugas pelayanan hukum menurut hitungan jam itu sendiri masih merupakan ses-
hukum maupun dalam kaitannya dengan hukum sebagai proses
penemuan keadilan. Seperti yang digambarkan oleh Richard
Susskind, pergeseran paradigma itu akan terjadi seperti dalam
tabel berikut:
Sebagai akibat terjadinya perubahan-perubahan menda
sar yang diakibatkan oleh berkembang pesatnya pemanfaatan
teknologi infomasi yang bersifat elektronis di semua lapangan
pekerjaan, maka pelaksaan tugas-tugas yang berkaitan dengan
hukum dan peraturan perundang-undangan juga mengalami
perubahan mendasar. Konsep pelayanan hukum di masa depan
akan mengalami pergeseran dari konsep kepenasehatan hukum
menjadi konsep informasi hukum semata. Semua orang bisa
menguasai informasi hukum tanpa harus menjadi sarjana hukum
terlebih dahulu. Bahkan seorang insinyur juga bisa menguasai
informasi hukum yang berkembang sangat cepat. Di samping
itu, pelayanan hukum yang selama ini biasanya bersifat one-to-
one man approach juga akan berubah menjadi one-to-many
approach. Satu orang yang menguasai informasi hukum melalui
dukungan jaringan teknologi informasi dapat memberikan pelay-
anan informasi hukum sekaligus kepada banyak orang, sehingga (Diolah dari Figure 8.1. The Shift in Legal Paradigm,
sifat pelayanan berubah dari reaktif dalam rangka menjawab karya Richard Susskind, 1996)
pertanyaan yang diajukan menjadi proaktif, tidak lagi tergantung

kepada pertanyaan yang muncul ataupun persoalan yang dihadapi.
Para ahli hukum yang menguasai informasi hukum dalam bidang uatu yang baru di Indonesia. Sebagian terbesar pendapatan para
tertentu dapat dimanfaatkan jasanya oleh banyak orang sekaligus pengacara kita dewasa ini belum lagi mengikuti jejak seperti yang
melalui pemanfaatan jaringan teknologi informasi yang efektif, terjadi di Amerika Serikat yang memungkan para pengacara profe
tidak saja untuk mereaksi persoalan-persoalan yang terbatas, sional dihargai dengan hitungan jam atau bahkan menit. Akan
tetapi juga untuk menghadapi segala kemungkinan yang dapat tetapi, di masa yang akan datang, sifat hitungan balas jasa hukum
terjadi dan semua keperluan. itu sendiri akan mengalami perubahan, sehingga tidak dapat lagi
Oleh karena itu pula, teknik pembayaran jasa konsultasi hu- mengandalkan hitungan jam atau menit tersebut. Di antara sebab-
kum yang sekarang bersifat time-base billing akan berubah men- nya ialah bahwa pelayanan hukum di masa depan tidak perlu lagi
184 185
terjadi dalam hubungan konsultasi orang per orang. Setiap orang menyelesaikan sengketa, tetapi justru menanggulangi potensi
yang membutuhkan jasa informasi hukum tidak perlu lagi datang persengketaan. Oleh karena itu, kalau sekarang kita memerlukan
ke pengacara atau penasehat hukum, melainkan cukup datang ke publikasi-publikasi hukum (publication of law) yang banyak
komputer atau datang ke operator komputer untuk membuka web dan luas dalam rangka pemasyarakatan hukum, di masa yang
atau situs jasa informasi hukum yang diperlukan. akan datang yang lebih dibutuhkan orang adalah promulgation
Di samping itu, pelayanan hukum yang sekarang bersifat of law, yaitu penyebarluasan informasi hukum. Yang dimaksud
restriktif dalam arti membatasi layanan untuk kebutuhan yang dengan promulgasi hukum itu adalah bahwa hukum secara fisik
terbatas bagi klien, juga akan mengalami perubahan. Di masa merupakan informasi yang perlu disebarluaskan sebanyak mung-
depan, pelayanan hukum itu akan berubah dari sifatnya yang kin dan seluas mungkin, sedangkan dalam pengertian publikasi
cenderung restriktif itu menjadi pelayanan yang memberdayakan hukum, terkandung maksud yang lebih menekankan isi hukum
klien (empowering). Dengan menggunakan jasa teknologi infor- itu yang perlu dimasyarakatkan kepada publik. Di masa depan,
masi yang dioperasikan secara benar, seseorang atau sekelompok tujuan pemasyarakatan itu dapat dianggap tidak realistis lagi
orang atau bahkan banyak orang akan mendapatkan kesempatan karena banyaknya peraturan yang perlu dimasyarakatkan dan
memperluas pengetahuan dan penguasaannya akan informasi luasnya jangkauan yang perlu mengetahui keberadaan peraturan
hukum yang dibutuhkan yang memungkinkannya atau mereka tersebut. Oleh karena itu, yang lebih utama adalah penyebarluasan
untuk mengatasi sendiri secara mandiri berbagai masalah hukum informasi hukum itu ke seluas mungkin sasaran dengan membuka
yang dihadapi. Selain itu, orientasi pelayanan hukum sekarang akses yang terbuka bagi setiap orang untuk mengetahui adanya
dapat dikatakan bersifat mempertahankan dan melindungi diri informasi hukum itu. Caranya ialah melalui cyberspace yang
(defensive). Tugas utama para pengacara adalah menjadi pe- didukung oleh teknologi informasi yang efektif untuk itu.
lindung dalam upaya mempertahankan posisi hukum kliennya Sebagai akibat lebih lanjutnya, akan berkembang kebutuhan
masing-masing. Dengan demikian, kedudukan jasa pelayanan di masa mendatang bahwa para profesional hukum akan dihargai
hukum bersifat sangat defensif. Dalam perubahan di masa yang apabila mereka menjadi spesialis di bidang-bidang yang spesifik.
akan datang, tidak dapat dihindari bahwa orientasi kerja jasa hu- Apabila pola profesionalisme hukum yang ada sekarang terus
kum di masa datang akan berubah makin pragmatis. Kedudukan berkembang, para profesional itu akan berubah menjadi sangat
klien juga tidak terlalu banyak tergantung kepada peranan pen- generalis, seakan-seakan semua sarjana hukum memahami dan
gacaranya yang selama ini bertindak sebagai patron. Di samping menguasai semua bidang hukum. Karena itu, para professional
itu, persoalan-persoalan yang timbul yang memerlukan pelayanan hukum kita itu di masa datang dituntut untuk berubah menjadi
jasa hukum juga akan makin banyak terpusat pada soal-soal bisnis para specialist yang menguasai informasi mengenai sesuatu bi-
(business oriented), daripada hanya berkisar pada soal-soal yang dang tertentu secara luas dan mendalam. Jika tidak demikian,
bersifat sangat legalistik. maka para profesional hukum tidak akan dapat dibedakan dari
Dari segi prosesnya, pelayanan hukum juga tidak lagi orang yang tidak memiliki latar belakang hukum tetapi dengan
berorientasi pada pemecahan masalah, melainkan lebih bersifat mandiri atas bantuan teknologi informasi dapat menguasai infor-
pengelolaan risiko. Risiko yang timbul karena terjadi permasala- masi hukum secara luas, sehingga dapat menjadi generalis juga
han tidak lagi untuk dipecahkan, tetapi dikelola dengan sebaik- di bidang hukum. Sementara itu, dokumen-dokumen hukum
baiknya. Di masa depan, para pelayan hukum juga tidak lagi yang sekarang bersifat print-based akan berubah pula menjadi
186 187
information technology based. Orang tidak lagi memerlukan Pemerintah Dubai yang dikenal memiliki sistem pelayanan publik
berjilid-jilid buku hukum. Sebagai gantinya, masyarakat luas akan yang sangat efisien, telah pula meluncurkan proyek revolusioner
memerlukan CD-rom dan komputer yang dapat mengakses sum- internet untuk mengubah sistem administrasi yang digunakan
ber-sumber informasi hukum yang diperlukan melalui internet, yang bertumpu pada kertas-kertas menjadi pemerintahan elek-
dan sebagainya. Setiap pengusaha, perencana proyek, desainer tronik tanpa kertas. Seperti diberitakan oleh Harian Republika,
usaha, ataupun para profesional hukum yang memerlukan infor- (Jum’at, 7 April 2000, hal.13), Pemerintah Dubai mengingatkan
masi hukum tertentu dapat langsung mengakses sumber-sumber bahwa para pegawai negeri akan kehilangan pekerjaan jika me-
informasi yang tersedia melalui jaringan internet, dan atas dasar nolak menggunakan alat elektronik. Menteri Pertahanan Dubai,
itu putusan-putusan dapat segera dibuat dan bahkan disebarluas- Mohammad bin Rashed al-Maktum, menegaskan bahwa program
kan ke berbagai penjuru dunia secara simultan. Oleh karena itu, ini diluncurkan untuk memacu penggunaan internet secara penuh
penting sekali bagi kalangan ahli hukum dan praktisi hukum untuk dan mengubah sistem administrasi publik menjadi pemerintahan
membentuk suatu pusat informasi hukum yang dapat diandal- elektronik yang mengurangi pengeluaran dan meringankan beban
kan. Memang sejak lama, kalangan ahli hukum dan para pejabat administrasi pemerintah. Penggunaan internet itu, menurutnya,
pemerintah mengimpikan dibentuknya Law Center yang bersifat dimaksudkan untuk mengejar ketertinggalan Dubai dari negara-
integrated. Kebutuhan akan law center ini di masa yang akan negara barat. Karena itu, seluruh kementerian dan departemen
datang mutlak sifatnya. Akan tetapi, cara kerja pusat informasi pemerintahan Dubai harus bergerak untuk melepaskan diri dari
hukum itu sendiri tidak boleh konvensional. Jika cara kerjanya kertas-kertas dan beralih ke peralatan elektronik.
masih bersifat konvensional, maka sebaiknya ide semacam itu Untuk mengkoordinasikan segala upaya mengembangkan
dibatalkan saja. Yang kita perlukan di masa mendatang itu adalah program internet dalam sistem administrasi pemerintahan seperti
sebuah pusat informasi hukum yang terintegrasikan ke dalam tersebut di atas, memang diperlukan suatu pusat informasi yang
jaringan sistem teknologi informasi mutakhir yang dapat diakses terpadu dengan dukungan investasi yang tidak sedikit. Karena
oleh siapa saja atau lembaga apa saja yang memerlukan, baik dari itu, peran pemerintah sangat penting dalam hal ini. Namun
dalam negeri maupun luar negeri. demikian, pusat informasi seperti ini, dapat pula dikembangkan
Pentingnya peranan pemerintah dalam hal ini karena infra- oleh kalangan masyarakat sendiri. Kalangan pengusaha swastapun
stuktur yang perlu dibangun membutuhkan investasi yang tidak dapat mengambil prakarsa untuk itu. Bahkan, para mahasiswa
sedikit. Akan tetapi, dalam cara kerjanya nanti, lembaga ini tidak hukum dapat membentuk suatu pusat informasi hukum semacam
boleh bersifat birokratis. Cara kerjanya harus dibangun secara pro- itu dengan menggunakan jasa teknologi informasi yang dewasa
fesional dan selanjutnya dikembangkan atas dukungan dinamika ini sedang hangat dikembangkan. Namun, sekali lagi, seperti
pelanggannya sendiri. Beberapa negara berkembang yang me- saya kemukakan di atas, agar pusat informasi ini benar-benar
nyadari pentingnya pemanfaatan teknologi informasi ini, misalnya, dapat tumbuh melembaga, gagasan semacam ini harus masuk
Malaysia yang sejak dua tahun lalu telah meluncurkan mega proyek ke dalam logika pasar ekonomi sehari-hari. Pusat informasi ini
yang diberikan nama Malaysia Super Corridor. Negara lain yang harus dibiayai oleh pasarnya sendiri yang dapat terdiri dari ka-
juga patut disebut adalah Uni Emirat Arab yang sejak akhir Okto- langan pengacara praktek, lembaga-lembaga ataupun berbagai
ber tahun 1999 yang lalu telah mencanangkan kota Dubai sebagai “law-firm” yang ada di seluruh Indonesia dewasa ini ataupun
ibukota negara bagian Dubai menjadi Kota Internet. Baru-baru ini, oleh masyarakat pencari keadilan dan masyarakat pengguna jasa
188 189
teknologi informasi pada umumnya.
KESIMPULAN DAN SARAN

Dari apa yang diuraikan di atas, jelaslah bagi kita bahwa di
masa depan kita akan menghadapi makin banyak tuntutan untuk
mengkomputerisasikan sistem informasi dan administrasi semua
organisasi kenegaraan dan pemerintahan. Tuntutan ini timbul
karena adanya perubahan yang diakibatkan oleh berkembang-luas-
nya pemanfaatan jasa teknologi informasi yang bersifat elektronis.
Dalam situasi demikian itu, pelayanan hukum dan proses beker-
janya sistem hukum akan mengalami perubahan mendasar. Karena
itu, berkembang kebutuhan yang luas bagi kita semua untuk mem-
persiapkan institusi yang dapat menjadikan hukum sebagai produk
informasi yang dapat diakses secara mudah melalui internet oleh
semua orang yang membutuhkannya. Aparatur pemerintahan dan
kenegaraan di tingkat pusat maupun di daerah-daerah perlu segera
mengantisipasi kebutuhan ini. Yang perlu mengadakan langkah-
langkah persiapan untuk ini bukan saja pemerintah, tetapi juga
lembaga perwakilan rakyat dan badan-badan peradilan serta
lembaga tinggi negara lainnya seperti Dewan Pertimbangan Agung
dan Badan Pemeriksa Keuangan. Sekretariat Jenderal MPR-RI,
Sekretariat Jenderal DPR-RI, Sekretariat DPRD provinsi, sekre-
tariat DPRD kabupaten dan kota, sekretariat negara, sekretariat
daerah, dan bahkan sekretariat desa, perlu mengambil langkah-
langkah antisipatif untuk memanfaatkan jasa teknologi informasi
itu, khususnya dalam rangka dokumentasi dan penyebarluasan
informasi hukum.
190 191
antar umat manusia yang menjadi salah satu penyebab penting

munculnya fenomena globalisasi dengan dukungan ‘global infor-
mation infrastructure’ yang terus berkembang.
Perkembangan telematika pada tingkat global tersebut
wajib diantisipasi dan bahkan bangsa kita tidak boleh ketingga-
lan berpartisipasi dalam pengembangannya, dan apalagi dalam
pemanfaatannya bagi kepentingan dinamika pembangunan
bangsa dan negara. Untuk itu, Indonesia juga memerlukan na-
KEBUTUHAN HUKUM
tional information infrastructure yang memadai. Di dalamnya,
UNTUK PENGATURAN DAN PENGENDA-
setidaknya tercakup tiga elemen penting, yaitu (i) perangkat
LIAN DINAMIKA PERKEMBANGAN TELE- peraturan perundang-undangan sebagai elemen yang bersifat
instrumental yang diharapkan mengatur pemanfaatan dan mendu
kung perkembangan telematika tersebut, (ii) institusi perancang
kebijakan dan mengawasi pelaksanaannya serta mengendalikan
para pihak yang terlibat dalam dunia telematika sebagai elemen
yang bersifat institutional, dan (iii) elemen perilaku para penyedia
dan pengguna jasa telematika serta masyarakat konsumen tele-
matika pada umumnya. Dewasa ini, ketiganya sama-sama belum
cukup berkembang dalam kehidupan masyarakat dan bangsa kita,
S
ering dikemukakan bahwa dewasa ini, sebagai akibat sehingga belum mungkin diharapkan dapat benar-benar mendu
kemajuan ilmu pengetahuan dan teknologi yang sangat kung dan mencerminkan ciri-ciri sebagai masyarakat informasi
cepat, umat manusia tengah hidup di zaman yang sama yang diidealkan.
sekali baru, yaitu era informasi. Dalam era informasi itu, Oleh karena itu, sangat layak dibahas di sini mengenai dua
berkembang pula kecenderungan yang makin konvergennya dari ketiga aspek kebutuhan hukum tersebut di atas, yaitu dari
sistem komputasi (computing system) dan sistem komunikasi, segi instrumental dan institusional. Pertama, perangkat peraturan
sehingga mendorong perkembangan sistem informasi yang makin perundang-undangan Republik Indonesia perlu dikembangkan
terintegrasi dengan sistem komunikasi jarak jauh (telecommu- untuk mendukung penerapan dan pengembangan telematika
nication system). Bahkan dapat dikatakan bahwa era informasi itu. Kedua, dalam rangka perumusan kebijakan yang dituangkan
dewasa ini makin menyebabkan berintegrasinya fungsi-fungsi dalam bentuk perangkat peraturan perundang-undangan resmi,
teknologi informasi, media dan komunikasi (information, media dan dalam rangka pengawasan serta pengendalian kegiatan
and communication technologies) secara sekaligus. Ketiga fungsi telematika dalam praktek, diperlukan kelembagaan resmi yang
teknologi itulah yang dipopulerkan di Indonesia dengan istilah bersifat tersendiri untuk mengkoordinasikannya. Kedua hal ini
TELEMATIKA sebagai singkatan perkataan Telekomunikasi, dinilai sangat penting karena dewasa ini, karena perangkat perun-
Media dan Informatika. Perkembangan telematika ini pulalah dang-undangan yang mengatur soal telematika ini masih sangat
yang mempercepat terjadinya perluasan jaringan komunikasi terbatas, dan kelembagaan yang menanganinya juga belum ada.
192 193
Oleh sebab itu, prakarsa masyarakat telematika Indonesia untuk ware), perangkat lunak (software), dan brainware, yaitu para
mengupakan agar di Indonesia dapat dibentuk suatu badan regu- pelaku yang terlibat baik sebagai pengusaha, profesional, penun-
lator nasional di bidang ini, sangat masuk akal, meskipun tentu jang maupun sebagai pengguna, serta content atau datanya itu
saja, segi-segi juridis mengenai pembentukan lembaga baru ini sendiri. Berkenaan dengan hardware, pengertian teknologi in-
perlu dikaji dengan seksama, sehingga tidak justru menimbulkan formasi itu juga sangat luas, yaitu mencakup perangkat komputer
kerancuan yang tidak perlu. dalam arti yang seluas-luasnya, termasuk segala peralatan yang
melekat padanya, alat-alat komunikasi internet, mesin fotokopi,
PENGATURAN DAN PELEMBAGAAN faksimil, telepon selular, robot, video recorder and player, dan
Sampai saat ini, undang-undang yang mengatur mengenai bahkan termasuk pula microchips yang terdapat dalam mesin
telematika ini dapat dikatakan masih sangat terbatas. Jika tele- mobil, pesawat udara, dan kapal laut, dalam electronic cards,
matika mencakup elemen komunikasi, media dan informatika, serta dalam alat-alat elektronik lainnya seperti elevator, alat-alat
maka dengan sendirinya wilayah yang seharusnya diatur sangat rumah tangga, televisi, radio, dan sebagainya.
luas. Berkenaan dengan hal itu, kita dapat mencantumkan daftar Lebih jauh lagi, sistem komunikasi yang bersifat saling men-
undang-undang yang cukup banyak yang mengatur ketiga hal ghubungkan (interconnection) dan saling mengoperasikan (inter-
tersebut. Tetapi yang secara khusus mengatur mengenai teleko operation) dalam jaringan yang luas (information networking)
munikasi baru ada sejak diundangkannya UU No. 3 Tahun 1989 juga berkembang cepat dan sangat kompleks serta belum diatur
tentang Telekomunikasi yang diperbarui dengan UU No. 36 Tahun sama sekali dalam berbagai perangkat peraturan yang ada selama
1999 tentang Telekomunikasi yang diundangkan pada tanggal 8 ini. Karena itu, berbagai perangkat peraturan semacam itu perlu
September 1999. Namun, jika ketiga fungsi komunikasi, media dan segera dibuat. Adanya perangkat aturan tersebut juga penting
informatika diintegrasikan dalam pengertian mengenai Informa- untuk menjamin adanya keseragaman pola acuan yang makin hari
tion Technology, maka undang-undang tersebut di atas, dapat makin dirasakan kebutuhannya. Di samping itu, karena dinamika
dikatakan tidak memadai, karena di dalamnya tidak mencakup perkembangan penggunaan jasa teknologi informasi ini sangat
pengaturan mengenai soal-soal yang sama sekali baru dalam cepat bergerak, juga dibutuhkan kelincahan institusi atau aparatur
perkembangan teknologi informasi. Oleh karena itu, selain UU yang menanganinya, dan juga dibutuhkan perangkat aturan yang
tersebut masih dibutuhkan pengaturan-pengaturan yang bersi- cukup kompleks, njelimet, dan penentuannya membutuhkan per-
fat teknis dan operasional di bidang teknologi informasi secara anserta warga masyarakat telematika itu sendiri. Oleh karena itu,
keseluruhan yang juga terbukti berkembang sangat pesat dan badan atau institusi yang akan menangani pengaturan teknologi
membutuhkan dinamika penyusunan norma-norma aturan yang informasi itu seyogyanya bersifat khas.
bersifat antisipatif. Dengan demikian, jelaslah bahwa kita sangat memerlukan
Lagi pula, teknologi informasi itu sendiripun mencakup ben- satu badan resmi yang menangani masalah-masalah telematika
tuk-bentuk yang sangat luas dan melibatkan aktivitas menerima/ ini. Masalahnya adalah apa saja tugas dan fungsi yang dapat di-
menangkap (capturing) ataupun mengakses data, memanipula kaitkan dengan kelembagaan yang berdiri sendiri semacam itu.
sikan data, mengkomunikasikan data, mempresentasikan, dan Dalam gagasan yang dirancangkan oleh Masyarakat Telematika
menggunakan data serta melakukan transformasi data menjadi Indonesia, tugas badan tersebut mencakup: (i) tugas pengaturan,
informasi. Di dalamnya terdapat unsur perangkat keras (hard (ii) tugas pengawasan, dan (iii) tugas pengendalian. Bahkan, jika
194 195
dikaitkan dengan ketentuan Pasal 5 ayat (2) UU No.36/1999, tugas telekomunikasi. Pengaturan lebih lanjut mengenai tata cara per-
badan itu nantinya berkaitan dengan penentuan arah pengem- anserta masyarakat dan pembentukan lembaga dimaksud diatur
bangan pertelekomunikasian dalam rangka penetapan kebijakan, dengan Peraturan Pemerintah [Pasal 5 ayat (5)].
pengaturan, pengendalian dan pengawasan. Supaya tidak salah Dari ketentuan UU No. 36/1999 tersebut jelaslah bahwa
dimengerti ada baiknya ketentuan UU ini dikutip lengkap. Pasal bidang tugas lembaga mandiri yang akan dibentuk itu nanti
4 ayat (1) UU ini menegaskan: “Telekomunikasi dikuasai oleh tidak bersifat operasional, melainkan hanya bersifat ‘advisory’
Negara dan pembinaannya dilakukan oleh Pemerintah” yang saja, yaitu menyampaikan atau menyalurkan pemikiran dan pan-
berdasarkan ketentuan Pasal 6 tegas dinyatakan bahwa yang dangan yang berkembang dalam masyarakat kepada pihak yang
bertindak sebagai penanggungjawab administrasi telekomunikasi berwenang dalam rangka penetapan (i) kebijakan, (ii) pengaturan,
Indonesia adalah Menteri. (iii) pengendalian, dan (iv) pengawasan di bidang pertelekomu-
Pada Pasal 4 ayat (2) dinyatakan: “Pembinaan telekomu nikasian. Ketentuan mengenai tata cara pembentukan dan tata
nikasi diarahkan untuk meningkatkan penyelenggaraan tele cara peranserta masyarakat ini masih harus diatur lebih lanjut
komunikasi yang meliputi penetapan kebijakan, pengaturan, dalam Peraturan Pemerintah. Dengan kata lain, kewenangan
pengawasan, dan pengendalian”. Selanjutnya, ayat (3) me- untuk menentukan kebijakan, mengatur (regel), mengendalikan
nyatakan: “Dalam penetapan kebijakan, pengaturan, penga dan mengawasi tetap berada di tangan Pemerintah dalam hal
wasan dan pengendalian di bidang telekomunikasi, sebagaimana ini Menteri yang terkait, sedangkan lembaga masyarakat yang
dimaksud pada ayat (2), dilakukan secara menyeluruh dan dibentuk secara khusus itu hanya bersifat advisory dan tidak
terpadu dengan memperhatikan pemikiran dan pandangan bersifat operasional. Karena itu, gagasan untuk membentuk badan
yang berkembang dalam masyarakat serta perkembangan independen yang secara khusus diberi wewenang untuk mengatur
global”. Dalam Pasal 5 ayat (1) dinyatakan pula: “Dalam rangka (regels) berkenaan dengan masalah telekomunikasi ini, tentu tidak
pelaksanaan pembinaan telekomunikasi sebagaimana dimaksud dapat menjadikan ketentuan UU No. 36/1999 sebagai referensi.
dalam Pasal 4, Pemerintah melibatkan peranserta masyarakat”, Sebab, semangat UU ini justru menentukan bahwa peranserta
yang ditegaskan dalam ayat (2)nya: “Peranserta masyarakat masyarakat itu hanya sebatas bersifat advisory saja.
sebagaimana dimaksud pada ayat (1), berupa penyampaian PERBANDINGAN DI BEBERAPA NEGARA
pemikiran dan pandangan yang berkembang dalam masya Di Jordania, untuk menangani pengaturan penyelenggaraan
rakat mengenai arah pengembangan pertelekomunikasian telekomunikasi ini dibentuk satu komisi yang dinamakan Tele-
dalam rangka penetapan kebijakan, pengaturan, pengenda communications Regulatory Commission (TRC) yang dipimpin
lian dan pengawasan di bidang telekomunikasi”.2 Pelaksa oleh Dewan Direktur yang diketuai oleh Menteri. Konsep-konsep
naan peranserta masyarakat tersebut, berdasarkan ketentuan kebijakan ataupun rancangan undang-undang disusun dan diaju-
ayat (3) ditentukan diselenggarakan oleh lembaga mandiri yang kan untuk mendapat persetujuan Dewan Menteri, dan selanjutnya
dibentuk untuk maksud tersebut. Keanggotaan lembaga tersebut, dilaksanakan oleh badan pelaksana di bawah koordinasi Direktur
dirinci dalam ayat (4) terdiri atas asosiasi yang bergerak di bidang Jenderal yang sekaligus juga merupakan Wakil Ketua Dewan
usaha telekomunikasi, asosiasi profesi telekomunikasi, asosiasi Direktur. Badan Pelaksana Komisi ini beranggotakan lima orang
produsen peralatan telekomunikasi, asosiasi pengguna jaringan,
2
dan jasa telekomunikasi serta masyarakat intelektual di bidang Cetak tebal oleh penulis.
196 197
warganegara Jordania yang memiliki sepsialisasi keahlian di bi- dalam rangka pelaksanaan undang-undang dan peraturan pemer-
dang telekomunikasi. Kelima anggota tersebut diangkat dengan intah tersebut. Antara lain di tentukan bahwa SATRA-lah yang
persetujuan Dewan Menteri atas usul yang diajukan oleh Menteri berwenang mengeluarkan perizinan telekomunikasi dan multi
yang bersangkutan (Ketua Dewan Direktur) dengan catatan, dua di media, mengelola spektrum frekwensi, mengatur tarif, biaya
antara kelima anggota tersebut harus berasal dari sektor publik. perizinan, biaya frekwensi, industri telekomunikasi atas kepen
Tugas dan kewenangan TRC ini adalah: tingan umum, interkoneksi atau jaringan, standarisasi nasional,
perencanaan frekuensi, dan inpeksi serta pemantauan. Baik di
(1) “Regulate the telecommunications sector in the Kingdom Jordania maupun di Afrika Serikat, badan atau lembaga tersebut
by implementing the policy set for the provision of effective
berada dalam ranah pemerintahan atau fungsi eksekutif.
telecommunications services to the beneficiaries in line with the
development of telecommunications technology and in such a Di Kanada, lembaga semacam itu tidak dikaitkan dengan
way as to meet the requirements of those wishing to benefit from fungsi pemerintahan, melainkan dengan parlemen. Pada tahun
such services on non-monopoly bases, and the encouragement of 1968, Parlemen Kanada-lah yang membentuk Canadian Radio-
investment and competition in the telecomunications sector”. Television and Telecommunication Commission (CRTC) sebagai
(2) “Spread public awareness of the importance of the telecomu-
satu lembaga publik yang bersifat independen (independent pub-
nications utility and endeavor to provide all types of telecommu
nications services in such a manner as to meet the requirements lic authority). Pada tahun 1968 itu, lembaga CRTC ini dibentuk
and wishes of the beneficiaries throughout the Kingdom, subject dengan UU sebagaimana telah diubah dan diperbarui dengan UU
to providing the services with acceptable specifications and ap- Telekomunikasi tahun 1985 dan 1993, serta UU Broadcasting
propriate cost in accordance with competition rules”. tahun 1991. Lembaga CRTC ini berwenang mengatur dan menga-
(3) “Protect the interests of those benefitting from telecom-
munications services, and control the performance of the parties wasi (supervisi) semua aspek berkenaan dengan sistem penyiaran
licensed to provide telecommnuications services, including the (broadcasting), mengatur usaha ‘providers’ di bidang pelayanan
quality and standard of the services and endeavors to develop telekomunikasi, dan ‘carriers’ elektronik yang biasa tunduk pada
the same”. pengaturan pemerintah federal. Sebagai lembaga independen yang
Dari kutipan di atas, dapat dikatahui bahwa Komisi Regu- dibentuk oleh parlemen, CRTC bertanggungjawab dan menyam-
lasi Telekomunikasi di Jordania ini berfungsi operasional, yaitu paikan laporan pelaksanaan tugasnya kepada parlemen melalui
mengatur, memasyarakatkan kebijakan dan berbagai peraturan Menteri yang mengurusi pertelekomunikasian.
di bidang telekomunikasi, dan melindungi masyarakat teleko- Karena, sistem pemerintahan Kanada bersifat parlementer,
munikasi dalam rangka menjamin standar mutu pelayanan maka alur pertanggungjawaban CRTC kepada parlemen melalui
telekomunikasi. Menteri seperti ditentukan di atas, mudah dipahami. Akan tetapi,
Di Afrika Selatan, lembaga semacam ini dinamakan SATRA dalam sistem presidensiil di Amerika Serikat, lembaga semacam
atau South African Telecommunication Regulatory Authority. ini juga dikaitkan dengan fungsi parlemen dan bersifat inde-
Sifat tugasnya dalam mengatur (regeling) masalah-masalah per- penden. Di Amerika Serikat, lembaga ini disebut The Federal
telekomunikasian juga operasional seperti halnya di Jordania. Communications Commission (FCC) dan didirikan berdasarkan
Kewenangan SATRA diperoleh atas dasar undang-undang yang Communications Act 1934. Dalam pelaksanaan tugasnya, FCC
ditetapkan oleh parlemen dan peraturan pemerintah, dan segala bertanggungjawab langsung kepada Kongres, tidak kepada Pres-
ketentuan peraturan teknis yang ditetapkan oleh SATRA adalah iden. Tetapi Komisi ini dipimpin oleh lima orang Komisioner
198 199
yang diangkat oleh Presiden atas konfirmasi (confirmed by) Senat TANGGUNGJAWAB PELAKSANAAN
untuk masa kerja lima tahun (kecuali dalam hal melanjutkan masa Ada tiga model pendekatan yang dapat dipakai untuk meng-
jabatan yang lowong di tengah jalan). Presiden mengangkat salah gambarkan perbedaan antara konsep kelembagaan badan teleko-
seorang dari lima komisioner tersebut sebagai Ketua Komisi. munikasi ini dalam hubungannya dengan pemerintah. Pertama,
(Orang partai politik diperbolehkan menjadi anggota komisi, tetapi pembedaan antara fungsi advisory dengan fungsi operasional.
jumlah anggota yang berasal dari satu partai politik tidak boleh Dalam hal demikian, badan independen ini dapat disebut De-
lebih dari tiga orang). Organisasi pelaksana komisi ini dibagi ke wan Telekomunikasi yang beranggotakan pihak-pihak sebagai
dalam tujuh biro operasional yang masing-masing menangani mana telah ditentukan dalam Pasal 5 ayat (4) UU No. 36/1999.
tugas-tugas yang spesifik, yaitu cable services, common car- Kedua, pembedaan antara fungsi regulasi (regeling) dengan
rier, consumer information, enforcement, international, mass fungsi implementasi. Logikanya mirip dengan logika yang dipakai
media, and wireless telecommunications. Biro-biro inilah yang untuk membedakan antara fungsi legislatif dan fungsi eksekutif.
ditugaskan mengembangkan dan mengimplementasikan program Dalam hal, kedua fungsi itu tidak dipandang perlu dipisahkan
pengaturan (regulatory programs), memproses permohonan secara tegas, maka badan yang bersifat mengatur (regulating)
perizinan atau penerimaan, pengkajian keluhan atau pengaduan, ini biasanya lebih praktis dikaitkan dengan lembaga pemerintah.
melakukan penyelidikan, dan ikut serta dalam pertemuan dengar Ketiga, dalam hal pembedaan dan bahkan pemisahan yang tegas
pendapat Komisi. antara fungsi eksekutif dan legislatif itu dianggap perlu ditekankan
Masalahnya kemudian, sejauhmana lembaga independen pentingnya, maka lembaga independen ini biasanya cenderung
yang akan didirikan di Indonesia dapat mencontoh lembaga- dikaitkan dengan fungsi parlemen. Karena fungsi mengatur itu
lembaga atau komisi-komisi tersebut di atas. Apakah lembaga sendiri ada pada parlemen, bukan di tangan pemerintah seuai
independen itu nantinya sebaiknya dikaitkan dengan DPR-RI dengan prinsip “separation of power”.
seperti di Kanada dan Amerika Serikat atau dengan Pemerintah Dari segi yang pertama, yaitu pembedaan antara fungsi
seperti di Jordania dan Afrika Selatan. Pertanyaan ini sudah tentu advisory dengan fungsi operasionalisasi sesungguhnya bukanlah
untuk sementara jangan dulu dikaitkan dengan bunyi ketentuan sesuatu yang baru. Selama setengah abad Indonesia merdeka,
UU No. 36 Tahun 1999 yang sudah jelas menentukan bahwa: (i) kebiasaan membentuk dewan-dewan yang bersifat advisory
Penanggung jawab administrasi telekomunikasi Indonesia adalah semacam ini terus saja terjadi. Mulai dari Presiden Soekarno,
Menteri, (ii) pengaturan mengenai pembentukan dan cara kerja Presiden Soeharto, Presiden B. J. Habibie sampai ke Presiden
lembaga independen tersebut diatur dalam Peraturan Pemerintah, Abdurrahman Wahid selalu saja mengembangkan kebiasaan
dan (iii) fungsi lembaga independen itu nantinya hanya bersifat membentuk dewan, komisi, dan sebagainya yang bersifat advisory
advisory saja, yaitu dalam rangka menyalurkan dan menyam dan cenderung hanya bersifat ‘politis dan simbolis’ belaka. Ketika
paikan pemikiran dan pandangan yang berkembangan dalam UU No. 36 Tahun 1999 dirumuskan, tanpa disadari kebiasaan lama
masyarakat kepada Pemerintah sebagai pemegang kewenangan itu terus digunakan, sehingga organisasi yang dibayangkan yang
untuk menentukan kebijakan, mengatur, mengawasi dan men- dibentuk sebagai badan independen di bidang telekomunikasi itu
gendalikan pertelekomunikasian di Indonesia. nantinya hanya bersifat advisory yaitu hanya memberi masukan
dan menyampaikan pemikiran serta pandangan-pandangan yang
KEWENANGAN MENGATUR DAN berkembang dalam masyarakat kepada pemerintah sebagai cermin
200 201
telah ditampungnya aspirasi masyarakat, dan sebagai perwujudan nyelenggaraan administrasi negara. Sejalan dengan prinsip “freijs
sudah besarnya peran serta atau partisipasi masyarakat dalam ermessen” itu, pemerintah dianggap berhak mengatur atau meny-
penyelenggaraan telekomunikasi. erahkan sebagian kewenangannya untuk mengatur kepada badan
Sesuai dengan semangat reformasi dewasa ini, sebenar independen yang bersifat operasional, sejauh hal itu didasarkan
nya, semua kebutuhan akan dewan-dewan penasehat semacam atas ketentuan UU dan Peraturan Pemerintah yang lebih tinggi.
ini cukup dikonsentrasikan dalam rangka meningkatkan peran Oleh karena itu, badan independen yang nantinya dibentuk har-
Dewan Pertimbangan Agung sebagai lembaga penasehat pres- uslah didasarkan atas ketentuan Undang-Undang dan Peraturan
iden. Hal ini juga tercermin dalam Ketetapan MPR tentang Pemerintah, yaitu UU No. 36/1999 dan PP tentang Pembentukan
Rekomendasi terhadap Lembaga-Lembaga Tinggi Negara yang Badan dan Tata Cara Peranserta Masyarakat sebagaimana yang
ditetapkan pada bulan Agustus 2000 yang lalu. Demikian pula dimaksud dalam Pasal 5 ayat (5) UU No. 36/1999.
dengan fungsi-fungsi pengawasan keuangan, agar selain fungsi Namun, patut diingat bahwa dalam cara berpikir model ked-
pengawasan internal yang dilakukan oleh inspektorat jenderal ua di atas, peran pemerintah sangatlah besar. Sebelum UUD 1945
di tiap-tiap departemen, seluruh kegiatan pengawasan eksternal diamandemen, kedudukan Presiden/ pemerintah memang sangat
secara langsung dikaitkan dengan kewenangan Badan Pemeriksa besar dan dalam hubungannya dengan DPR dapat dikatakan
Keuangan (BPK). Dengan demikian, Badan Pemeriksa Keuangan berat sebelah. Bahkan, dalam kewenangan untuk mengatur (re-
dan Pembangunan (BPKP yang dibentuk pada masa Orde Baru geling, regulasi, legislasi) sekalipun pada pokoknya kewenangan
sudah selayaknya dibubarkan dan seluruh sarana dan prasarana utamanya ada di tangan Presiden, bukan di tangan DPR. Seb-
yang dimilikinya diintegrasikan menjadi bagian dari organisasi agaimana ditentukan dalam Pasal 5 ayat (1) UUD 1945 sebelum
Badan Pemeriksa Keuangan (BPK). diamandemen, “Presiden memegang kekuasaan membentuk
Dari segi yang kedua, dapat pula dipahami bahwa badan undang-undang dengan persetujuan DPR”. Artinya, pemegang
regulasi ini cenderung dikaitkan dengan pemerintah, karena apa utama kekuasaan legislatif itu adalah Presiden, sedangkan DPR
yang akan diatur oleh badan itu nanti bersifat teknis dalam rangka hanya berperan menyetujui atau menolak atau menyetujui den-
pelaksanaan peraturan yang memiliki tingkatan yang lebih tinggi. gan perubahan (amandemen). Memang, ditentukan juga bahwa
Di semua negara, selalu dibedakan antara UUD dan UU serta Per- DPR mempunyai hak inisiatif untuk mengusulkan rnacangan UU.
aturan Pemerintah. Jika pembuatan dan penetapan UUD dan UU Akan tetapi, hak usul inisiatif ini tidak dengan sendiri mengubah
melibatkan peran parlemen, maka penetapan Peraturan Pemerin- kedudukan utama pemegang kekuasaan membentuk UU itu
tah sepenuhnya merupakan kewenangan pemerintah. Berkaitan bergeser dari Presiden ke DPR. Yang menjadi legislator utamanya
dengan itu, biasanya badan independen yang dimaksudkan disini tetaplah Presiden, bukan DPR. Inilah salah satu kelemahan UUD
adalah badan independen yang akan menetapkan peraturan- 1945 selama ini yang disebut sebagai “executive heavy”, yang
peraturan yang tingkatannya di bawah Peraturan Pemerintah. dalam bidang legislatif sekalipun tetap lebih dikuasai oleh Pres-
Karena itu, keberadaan badan regulasi seperti ini sebagai bagian iden. Dengan perkataan lain, UUD 1945 yang semula memang
dari organisasi pemerintah dipandai wajar, yaitu sesuai dengan tidak menganut ajaran pemisahan kekuasaan yang tegas antara
prinsip “freijs ermessen” yang memungkinkan ruang gerak yang fungsi eksekutif dan legislatif.
leluasa bagi seorang Kepala Negara atau Kepala Pemerintahan Akan tetapi, setelah diadakan Perubahan Pertama dan
untuk mengatur sendiri hal-hal yang perlu diatur dalam rangka pe- Kedua UUD 1945, prinsip pemisahan kekuasaan itu diadopsi
202 203
ke dalam perumusan Pasal 5 dan Pasal 20 naskah UUD 1945 organisasi independen dan mandiri, tetapi independensi secara
yang baru. Dalam Pasal 5 ayat (1) baru dinyatakan: “Presiden kelembagaan.
berhak mengajukan rancangan undang-undang kepada DPR”.
Sedangkan dalam Pasal 20 ayat (1) baru ditegaskan: “DPR me-
megang kekuasaan membentuk undang-undang”. Dengan kata
lain, perubahan-perubahan tersebut mencerminkan terjadinya
pergeseran kekuasaan legislatif dari tangan Presiden ke DPR.
Dengan demikian dapat dikatakan bahwa DPR telah resmi menjadi
lembaga legislatif yang murni, dan Presiden juga murni menjadi
pemerintah eksekutif. Dengan adanya pergeseran itu, kewenangan
untuk mengatur kepentingan publik atau hubungan-hubungan
hukum dalam masyarakat telah beralih dari lembaga pemerintah
ke lembaga parlemen. Jika alur pemikiran demikian diikuti, maka
segala kewenangan untuk membuat aturan juga berpindah dari
dan pemerintahan (eksekutif) ke lembaga parlemen. Kalaupun
pemerintah dan lembaga pemerintahan tetap perlu membuat
peraturan-peraturan tertentu, maka hal itu haruslah benar-benar
dibatasi pada hal-hal yang murni bersifat administratif saja. Kita
tidak dapat lagi menerima logika mengenai adanya Keputusan
Presiden yang bersifat mengatur secara mandiri, tanpa didasar-
kan atas perintah peraturan yang lebih tinggi seperti menjadi
kebiasaan selama masa Orde Baru.
Oleh karena pemisahan kekuasaan eksekutif-legislatif itu
menjadi makin tegas adanya, maka dapat dipertimbangkan bahwa
keberadaan lembaga independen di bidang telekomunikasi yang
juga dimaksudkan untuk mengatur (regulasi) tidak dikaitkan
dengan lembaga pemerintah, melainkan dengan DPR. Banyak
komisi dan lembaga independen yang seyogyanya dipindahkan
pembinaannya dari ranah pemerintahan ke ranah parlemen.
Misalnya dapat disebut disini adanya Komisi Nasional Hak Asasi
Manusia (Komnas HAM) yang pada mulanya dibentuk dengan
Keputusan Presiden lalu ditingkatkan dengan Undang-Undang,
tetapi keberadaannya tidak jelas apakah bagian dari pemerintah
atau bukan. Memang di era reformasi sekarang ini telah menjadi
mode pula bahwa semua organisasi ingin menjadikan dirinya
204 205

206
Bab III
Serpihan Pemikiran
Tentang Individu, HAM dan
Kewarganegaraan


207
DIMENSI KONSEPTUAL
DAN PROSEDURAL PEMAJUAN
HAK ASASI MANUSIA DEWASA INI
(Perkembangan ke Arah
Pengertian Hak Asasi Manusia Generasi Keempat)
S
ejak awal abad ke-20, gelombang aspirasi ke arah kebebasan
dan kemerdekaan umat manusia dari penindasan penjaja-
han meningkat tajam dan terbuka dengan menggunakan
pisau demokrasi dan hak asasi manusia sebagai instrumen
perjuangan yang efektif dan membebaskan. Puncak perjuangan
kemanusiaan itu telah menghasilkan perubahan yang sangat luas
dan mendasar pada pertengahan abad ke-20 dengan munculnya
gelombang dekolonisasi di seluruh dunia dan menghasilkan
berdiri dan terbentuknya negara-negara baru yang merdeka dan
berdaulat di berbagai belahan dunia, mulai dari Maroko sampai
ke Merauke.
Sekarang, perjalanan sejarah umat manusia telah mema-
suki abad baru, yaitu abad ke-21. Menjelang berakhirnya abad
ke-20, kita telah menyaksikan berbagai pergolakan yang terjadi
di mana-mana yang pada pokoknya menggugat kemapanan dan
ketidakadilan serta ketidakbebasan seperti yang pernah dialami
oleh umat manusia pada era kolonial. Instrumen yang digunakan
dalam perjuangan menuju kebebasan dan kemerdekaan itu adalah
208 209
sama, yaitu wacana demokrasi dan hak asasi manusia. dungan hak asasi manusia.
Semua peristiwa yang mendorong munculnya gerakan ke- Dengan perkataan lain, masalah pertama yang kita hadapi
bebasan dan kemerdekaan selalu mempunyai ciri-ciri hubungan dewasa ini adalah bahwa pema-haman terhadap konsep hak
kekuasaan yang menindas dan tidak adil, yaitu baik dalam struktur asasi manusia itu haruslah dilihat dalam konteks relationalistic
hubungan antara satu bangsa dengan bangsa yang lain maupun perspectives of power yang tepat. Bahkan, konsep hubungan
dalam hubungan antara satu pemerintahan dengan rakyatnya. kekuasaan itu sendiripun juga mengalami perubahan berhubung
Dalam wacana perjuangan untuk kemerdekaan dan hak asasi ma- dengan kenyataan bahwa elemen-elemen kekuasaan itu dewasa ini
nusia pada awal sampai pertengahan abad ke-20 yang menonjol tidak saja terkait dengan kedudukan politik melainkan juga terkait
adalah perjuangan mondial bangsa-bangsa terjajah menghadapi dengan kekuasaan-kekuasaan atas sumber-sumber ekonomi, dan
bangsa-bangsa penjajah. Karena itu, rakyat di semua negara yang bahkan teknologi dan industri yang justru memperlihatkan peran
terjajah secara mudah terbangkitkan semangatnya untuk secara yang makin penting dewasa ini. Oleh karena itu, konsep dan prose-
bersama-sama menyatu dalam gerakan solidaritas perjuangan dur-prosedur hak asasi manusia dewasa ini selain harus dilihat
anti penjajahan. dalam konteks hubungan kekuasaan politik, juga harus dikaitkan
Sedangkan yang lebih menonjol selama paruh kedua abad dengan konteks hubungan kekuasaan ekonomi dan industri.
ke-20 adalah perjuangan rakyat melawan pemerintahan yang Dalam kaitan dengan itu, pola hubungan kekuasaan dalam
otoriter. Wacana demokrasi dan kerakyatan di suatu negara, arti yang baru itu dapat dilihat sebagai hubungan produksi yang
tidak mesti identik dengan perasaan perasaan rakyat di negara menghubungkan antara kepentingan produsen dan kepentingan
lain yang lebih maju dan menikmati kehidupan yang jauh lebih konsumen. Dalam era industrialisasi yang terus meningkat dengan
demokratis. Karena itu, wacana demokrasi dan hak asasi manusia bantuan ilmu pengetahuan dan teknologi yang terus meningkat
di zaman sekarang juga digunakan, baik oleh kalangan rakyat yang dewasa ini, dinamika proses produksi dan konsumsi ini terus
merasa tertindas maupun oleh pemerintahan negara-negara lain berkembang di semua sektor kehidupan kemasyarakatan dan
yang merasa berkepentingan untuk mempromosikan demokrasi kenegaraan umat manusia dewasa ini. Kebijakan politik, misalnya,
dan hak asasi manusia di negara-negara lain yang dianggap tidak selain dapat dilihat dengan kacamata biasa, juga dapat dilihat
demokratis. dalam konteks produksi. Negara, dalam hal ini merupakan pro-
Karena itu, pola hubungan kekuasaan antar negara dan dusen, sedangkan rakyat adalah konsumennya. Karena itu, hak
aliansi perjuangan di zaman dulu dan sekarang mengalami pe- asasi manusia di zaman sekarang dapt dipahami secara konseptual
rubahan struktural yang mendasar. Dulu, hubungan internasional sebagai hak konsumen yang harus dilindungi dari eksploitasi demi
diperankan oleh pemerintah dan rakyat dalam hubungan yang keuntungan dan kepentingan sepihak kalangan produsen.
terbagi antara hubungan Government to Government (G to G) Dalam hubungan ini, konsep dan prosedur hak asasi manu-
dan hubungan People to People (P to P). Sekarang, pola hubungan sia mau tidak mau harus dikaitkan dengan persoalan-persoalan:
itu berubah menjadi bervariasi, baik G to G, P to P maupun G to P 1. Struktur kekuasaan dalam hubungan antar negara yang
atau P to G. Semua kemungkinan bisa terjadi, baik atas prakarsa dewasa ini dapat dikatakan sangat timpang, tidak adil, dan
institusi pemerintahan ataupun atas prakarsa perseorangan rakyat cenderung hanya menguntungkan negara-negara maju
biasa. Bahkan suatu pemerintahan negara lain dapat bertindak ataupun negara-negara yang menguasai dan mendominasi
untuk melindungi warga-negara dari negara lain atas nama perlin proses-proses pengambilan keputusan dalam berbagai forum
210 211
dan badan-badan internasional, baik yang menyangkut kepen dengan persoalan hak asasi manusia adalah bahwa persoalan ini
tingan-kepentingan politik maupun kepentingan-kepentingan berkaitan erat dengan dinamika “perjuangan kelas” (meminjam
ekonomi dan kebudayaan. istilah Karl Marx) yang menuntut keadilan.
2. Struktur kekuasaan yang tidak demokratis di lingkungan in-
ternal negara-negara yang menerapkan sistem otoritarianisme HAK ASASI MANUSIA DALAM ERA
yang hanya menguntungkan segelintir kelas penduduk yang INFORMASI
berkuasa ataupun kelas penduduk yang menguasai sumber- Sekarang ini, kita sedang memasuki era informasi yang
sumber ekonomi. berkembang makin kompleks dan hanya dapat dikelola dengan
3. Struktur hubungan kekuasaan yang tidak seimbang antara memanfaatkan jasa teknologi informasi yang tepat. Semua hal
pemodal dengan pekerja dan antara pemodal beserta mana yang kita saksikan dan kita hadapi setiap hari pada hakikatnya
jemen produsen dengan konsumen di setiap lingkungan dunia merupakan informasi. Makanan yang kita santap juga merupakan
usaha industri, baik industri primer, industri manufaktur informasi bagi anatomi tubuh kita. Untuk menghadapi semua
maupun industri jasa. itu, kita perlu dibantu oleh teknologi informasi yang dewasa ini
berkembang sangat cepat dan pada waktunya nanti dapat men-
Beberapa faktor yang dapat menyebabkan terjadinya pola gubah corak kehidupan umat manusia dengan cara yang sama
hubungan “atas-bawah”, baik pada peringkat lokal, nasional, sekali berbeda dari masa-masa yang sebelumnya. Oleh karena itu,
regional maupun global antara lain adalah faktor kekayaan dan yang akan menjadi hak kemanusiaan yang pokok di masa-masa
sumber-sumber ekonomi, kewenangan politik, tingkat pendidi- mendatang adalah hak atas informasi dalam semua bentuk dan
kan atau kecerdasan rata-rata, penguasaan ilmu pengetahuan coraknya. Perlu dipikirkan bagaimana mengatur agar informasi
dan teknologi, citra atau nama baik, dan kekuatan fisik termasuk dapat dianggap sebagai warisan kemanusiaan yang bebas dan
kekuatan militer. Makin banyak faktor-faktor tersebut di atas merupakan hak segala bangsa dan hak setiap orang untuk menge
dikuasai oleh seseorang, atau sekelompok orang ataupun oleh tahuinya.
suatu bangsa, makin tinggi pula kedudukannya dalam stratifikasi Harus diatasi sejak dini agar informasi yang berkembang
atau peringkat pergaulan bersama. Di pihak lain, makin tinggi cepat dengan bantuan teknologi informasi ke seluruh dunia
peringkat seseorang, kelompok orang ataupun suatu bangsa di atas dewasa ini jangan sampai hanya dikuasai oleh segelintir orang
orang lain atau kelompok lain atau bangsa lain, makin besar pula saja. Misalnya, atas dasar logika pentingnya perlindungan karya
kekuasaan yang dimilikinya serta makin besar pula potensinya intelektual, maka seluruh karya intelektual dari masyarakat
untuk memperlakukan orang lain itu secara sewenang-wenang maju dewasa ini telah dipatentkan ataupun didaftarkan dengan
demi keuntungannya sendiri. Dalam hubungan-hubungan yang maksud untuk melindungi karya-karya intelektual tersebut dari
timpang antara negara maju dengan negara berkembang, antara kemungkinan dimanfaatkan untuk keuntungan orang lain yang
suatu pemerintahan dengan rakyatnya, dan bahkan antara pemo- tidak berhak. Untuk tujuan perlindungan tersebut, berbagai kon-
dal atau pengusaha dengan konsumennya inilah dapat terjadi vensi internasional telah disahkan sebagai instrumen-instrumen
ketidakadilan yang pada gilirannya mendorongnya munculnya yang mengikat dan mewajibkan orang yang akan memanfaatkan
gerakan perjuangan hak asasi manusia dimana-mana. Karena karya-karya intelektual tersebut membayar royalti. Meskipun
itu, salah satu aspek penting yang tak dapat dipungkiri berkenaan dapat dikatakan bahwa tujuan perlindungan itu semula memang
212 213
luhur sifatnya, akan tetapi dalam konteks global, hubungan pe- tuk menguasai informasi yang diperlukan tersebut, niscaya akan
milik karya asli dengan pembayar royalti, serta konsumen produk tertinggal dan bahkan tersingkir dari arena pergaulan bersama
yang dihasilkan lama kelamaan justru mencerminkan hubungan- secara mandiri. Posisinya akan tergantung pada orang lain dan
hubungan hegemonik yang tidak adil. Arus pembayaran royalti mudah menjadi objek penindasan atau bahkan penjajahan dalam
terus mengalir dari negara-negara sedang berkembang ke negara bentuknya yang baru.
maju, sedangkan arus informasi teknologi, merek dagang, brand- Lebih-lebih setelah runtuhnya rezim komunisme, kecend-
name, yang didukung oleh sistem franchising ke seluruh penjuru erungan kekuatan dunia yang bersifat bipolar yang saling men-
dunia terus mengalir dari negara maju ke negara sedang berkem- gendalikan satu sama lain dalam hubungan ‘check and balance’,
bang dan terus menerus menciptakan dan bahkan memperkuat sekarang berubah menjadi multi polar atau malah sebaliknya
ketergantungan mereka ke negara-negara maju. Bahkan dapat menjadi single polar dalam hubungan-hubungan yang sangat
dikatakan, karena perubahan konteks hubungan-hubungan global hegemonik. Dalam hubungan yang hegemonik tersebut, semua
yang berkembang, maka lama kelamaan, instrumen-instrumen informasi mengalir secara tidak seimbang, untuk keuntungan
perlindungan hak atas karya-karya intelektual (HAKI) itu justru pusat kekuasaan belaka. Karena itu, tepatlah jika dikatakan
menjadi semacam instrumen pembenar terhadap struktur hubun- bahwa informasi itu dewasa ini sudah berubah menjadi sumber
gan global yang memang timpang dan tidak adil itu. kekuatan dalam arti yang sesungguhnya (information is power).
Karena itu, dimensi-dimensi hak asasi manusia dalam era Siapa saja yang menguasai informasi, dialah yang berkuasa atas
informasi yang berkembang sangat cepat dewasa ini dan di masa kekuatan-kekuatan yang secara konvensional dianggap sebagai
depan, haruslah kita cermati dengan sungguh-sungguh. Karena sumber kekuasaan yang riel dalam kehidupan bersama. Di pihak
jasa teknologi informasi yang berkembang cepat sekali, umat lain, semua kekuasaan yang secara nyata menentukan dinamika
manusia sekarang dan di masa-masa yang akan datang dapat kehidupan dalam masyarakat, dalam kehidupan kenegaraan
berkomunikasi, baik lisan maupun melalui tulisan dan gambar, maupun dalam hubungan dunia internasional, pada pokoknya
secara cepat dalam jarak yang tidak lagi menjadi persoalan. Media dapat dilihat sebagai cermin dari sistem yang menguasai infor-
informasi juga berkembang makin beragam dan canggih, mulai masi. Presiden merupakan penguasa tertinggi terhadap aneka
dari radio, televisi, telepon, faksimil, email, sampai ke internet informasi kebijakan pemerintahan. Semua laporan dan informasi
telah mengubah corak komunikasi antar manusia secara cepat mengenai soal-soal yang penting dalam suatu negara, mengalir
dan tanpa jarak. Semua orang akan dipaksa oleh kenyataan untuk dari tempat-tempat lain ke pusat-pusat pemerintahan, dan ber-
berlomba-lomba menguasai dan menggunakan jasa teknologi puncak di tangan Presiden. Karena itu, Presidenlah yang paling
informasi dan komunikasi baru ini. Jika tidak, niscaya orang banyak menguasai informasi yang diperlukan untuk menunjang
yang bersangkutan tidak akan mampu berkomunikasi secara sistem kekuasaan dalam kehidupan suatu negara yang menganut
efektif dan mandiri dalam pergaulan bersama. Karena itu, yang sistem presidentil.
menjadi persoalan di masa depan adalah siapa yang menguasai Dengan penguasaan sumber-sumber informasi yang luas
dan dapat memanfaatkan jasa media informasi dan komunikasi dan banyak, Presiden dapat melakukan apa saja yang dikehen
seperti ini dan siapa yang tidak. Siapa saja ataupun bangsa apa dakinya, termasuk hal-hal yang berada di luar kewenangannya
saja yang tidak dapat menguasai informasi yang dibutuhkan dan sekalipun. Karena itu, sistem kekuasaan yang demikian juga me-
tidak dapat memanfaatkan media informasi dan komunikasi un- merlukan kontrol oleh lembaga pengawas yang harus melengkapi
214 215
diri dengan aneka informasi yang dibutuhkan untuk menjalankan gam, baik dalam kondisi-kondisi sosial ekonomi dan budayanya
fungsi kontrol yang efektif. Dengan kekuasaannya yang besar, maupun dalam tingkat perkembangannya masing-masing. Karena
kebijakan-kebijakan yang dibuat oleh pemerintah tidak ubahnya itu, sering muncul perdebatan baik mengenai universalitas konsep
bagaikan informasi yang diproduksi dan diarahkan sebagai un- hak asasi manusia itu maupun mengenai relativitas prosedural
tuk dikonsumsi oleh rakyat banyak. Karena itu, dalam perspektif upaya-upaya untuk mengimplementasikan prinsip-prinsip hak
demikian, rakyat tak ubahnya bagaikan konsumen informasi asasi manusia yang universal itu dalam kenyataan-kenyataan di
kebijakan ataupun konsumen tindakan-tindakan yang dilakukan lapangan.
oleh pemerintah. Dalam hubungan itu, maka segala tindakan dan Kritik pertama terhadap konsep hak asasi manusia yang
kebijakan pemerintah perlu dikontrol dari kemungkinan menga mengklaim dirinya sebagai konsepsi yang universal itu sering
baikan ataupun merugikan kepentingan rakyat sebagai konsumen menghadapi kritik konseptual yang mendasar, baik mengenai sub
informasi. stansinya maupun mengenai prosedur pelembagaan dan pengam-
Jikalau pemerintah melakukan tindakan yang merugikan bilan keputusan yang menjadikannya sebagai instrumen universal.
rakyat, maka hal itu sama dengan tindakan produsen yang merugi- Dari segi substansinya, Pernyataan Umum Hak Asasi Manusia oleh
kan kepentingan konsumen yang sudah seharusnya dilindungi oleh PBB pada tahun 1948 tidak seluruhnya dapat diterima sebagai
hukum dan konstitusi. Karena itu, pelanggaran terhadap hak atas sesuatu yang universal menurut kacamata warisan kemanusiaan
informasi ini berimplikasi sama dengan pelanggaran terhadap hak di semua belahan dunia. Dunia Islam, misalnya, sering memper-
asasi manusia dalam pengertian yang konvensional. Pelanggaran- soalkan pemahaman konseptual mengenai prinsip-prinsip hak
pelanggaran terhadap hak atas informasi oleh pemerintah terhadap asasi manusia yang telah diadopsi ke dalam berbagai instrumen
itu sendiri sangat luas dimensinya, dan rakyat sebagai pemilik sah internasional itu sebagai sesuatu yang dipaksakan dan bernuansa
kedaulatan dalam suatu negara dapat dianggap berhak atas segala bias kepentingan kultural Barat ataupun mencerminkan dominasi
jenis informasi yang dibutuhkan untuk hidup layak sesuai dengan barat dalam mendefinisikan apa yang dianggap hak asasi manusia
ketentuan mutakhir mengenai kebutuhan dan bahkan harapan dan apa yang bukan. Demikian pula, dari segi prosedur perumusan
untuk hidup minimum dalam suatu masyarakat modern yang ber dan penetapannya, Piagam Hak Asasi Manusia PBB itu juga di-
tumpu pada informasi. Kebutuhan hidup minimum itu tidak saja dominasi penentuannya oleh negara-negara Barat yang memegang
mencakup kebutuhan fisik minimum seperti sandang, pangan, dan hak veto dalam setiap pengambilan keputusan di sidang-sidang
papan, tetapi juga pendidikan, pekerjaan, kebebasan berpendapat Perserikatan Bangsa-Bangsa. Oleh karena itu, menurut pandangan
dan berorganisasi, dan bahkan hak untuk mengaktualisasikan diri ini, konsep hak asasi manusia PBB itu tidaklah sungguh-sungguh
ataupun dan kehormatan diri (self esteemed). universal sifatnya, melainkan bias untuk kepentingan Barat jua.
Kritik kedua yang lebih moderat adalah bahwa meskipun
ELEMEN DETERMINISME HISTORIS dapat diakui bahwa prinsip-prinsip yang telah diterima dalam
DAN KULTURAL berbagai instrumen hak asasi manusia merupakan prinsip-prinsip
Salah satu masalah pokok yang dihadapi dalam setiap upaya yang universal sifatnya, akan tetapi dalam implementasinya di
untuk melembagakan ide-ide pemajuan dan perlindungan hak berbagai negara haruslah mempertimbangkan keragaman kon-
asasi manusia adalah soal penegakan berbagai instrumen hak disi dan tingkat perkembangan yang ada di negara-negara yang
asasi manusia dalam praktek di negara-negara yang beranekara- bersangkutan. Pandangan kedua ini tidak mempersoalkan eksis-
216 217
tensi konseptual HAM, melainkan implementasinya di lapangan tara masyarakat maju dan masyarakat yang sedang berkembang.
yang membutuhkan pertimbangan sosial, ekonomi, politik, dan Memang benar bahwa untuk keperluan pemajuan dan apresiasi
budaya setempat. Kita tidak boleh mengeneralisasikan kenyataan publik terhadap isu-isu hak asasi manusia, masyarakat Indonesia,
seakan-akan semua bangsa di dunia siap dan dapat menerapkan misalnya, janganlah buru-buru dihantui oleh pemikiran yang
prinsip-prinsip yang bersifat universal itu dengan kecepatan yang membatasi kesadarannya sendiri untuk menghormati HAM.
sama ataupun dengan teknik-teknik yang seragam. Dalam perjalanan bangsa Indonesia menuju demokrasi yang
Akan tetapi, pandangan seperti ini, dalam praktek penera- lebih sejati, apresiasi terhadap konsepsi hak asasi manusia masih
pannya di lapangan juga tidak lepas kemungkinan bergeser dari harus ditingkatkan menurut standar-standar atau ukuran-ukuran
tujuan semua untuk melindungi, menghormati dan memajukan hak asasi manusia yang universal. Akan tetapi, proses adopsi
hak asasi manusia. Kadang-kadang sikap demikian pulalah yang terhadap universalitas hak asasi manusia itu tidak seharusnya
menyebabkan banyaknya aturan-aturan formal di negara-negara menghalangi upaya kita bersama-sama bangsa-bangsa lain yang
sedang berkembang yang hanya tertulis di atas kertas. Di negara- masih terbelakang untuk bangkit memperjuangkan aspirasi,
negara yang berlatarbelakang tradisi civil law seperti Indonesia, mengatasi kecenderungan hegemoni makna yang didominasi
dorongan membuat peraturan tertulis sebanyak-banyaknya oleh bangsa-bangsa maju dalam wacana umum tentang hak asasi
tumbuh subur, tetapi penerapan dan penegakan aturan-aturan manusia itu. Bangsa-bangsa yang sedang berkembang, di tengah
formal itu dalam kenyataan sering tertinggal. Di lingkungan arus globalisasi yang makin menggila dewasa ini, haruslah tampil
negara-negara seperti ini, orang mudah menerima ide untuk menyuarakan aspirasi bangsa-bangsa yang sedang membangun,
meratifikasi semua konvensi internasional yang menyangkut hak sehingga dapat terhindar dari hegemoni informasi yang didomi-
asasi manusia, karena tokh penerapannya di lapangan, menurut nasi secara sepihak dalam tata hubungan dunia yang timpang
pandangan moderat ini, akan dengan sendiri menyesuaikan diri dewasa ini, dan bahkan cenderung makin timpang di masa-masa
dengan kenyataan-kenyataan historis dan kultural masyarakatnya mendatang.
sendiri. Karena itu, konsepsi hak asasi manusia yang unversal Oleh sebab itu, perlu ditemukan dan dirumuskan batas-
diterima, tetapi prosedur-prosedur implementasinya di lapangan batas keseimbangan yang rasional dan proporsional mengenai
dengan sendirinya berbeda dari praktek-praktek yang diterapkan universalitas dan relativitas konseptual dan prosedural hak asasi
di negara-negara lain yang lebih maju dalam pelaksanaan perlind- manusia dan hak-hak dasar atas informasi yang bebas. Dimensi-
ungan hak asas manusia. dimensi persoalan hak asasi manusia itu sendiri juga tidak dapat
Karena itu, dapat dikatakan ada persoalan konseptual dan dilepaskan dari persoalan hubungan-hubungan kekuasaan yang
prosedural dalam upaya pemajuan dan penegakan hak asasi ma- timpang dan tidak adil, baik dalam peringkat lokal, nasional,
nusia itu yang dikaitkan dengan dimensi-dimensi historis dan kul- regional, maupun internasional, baik dalam hubungan antara
tural yang deterministik atau menentukan corak pemahaman dan rakyat dengan suatu pemerintahan maupun antara konsumen
implementasi prinsip hak asasi manusia dimana-mana. Wacana dengan produsen dalam arti yang luas. Dalam kaitan dengan hal
mengenai perbedaan ini juga penting untuk mendapat perhatian itu, kecenderungan peta kekuatan dunia yang makin hegemonik
yang seksama, agar hegemoni informasi dan hegemoni definisi dewasa ini, juga perlu mendapat perhatian yang seksama dalam
konseptual (hegemoni makna) serta definisi prosedural HAM tidak upaya memperjuangkan aspirasi ke arah penataan kembali peta
didominasi secara sepihak dalam hubungan yang timpang an- dunia baru yang lebih adil dan damai di masa depan.
218 219
asasi manusia yaitu mencakup pengertian mengenai hak untuk

EMPAT GENERASI PERKEMBANGAN pembangunan atau rights to development. Hak atas atau untuk
HAK ASASI MANUSIA pembangunan ini mencakup persamaan hak atau kesempatan
Apa yang diuraikan di atas pada pokoknya berkaitan dengan untuk maju yang berlaku bagi segala bangsa, dan termasuk hak
pengertian-pengertian yang dapat dan perlu dikembangkan dalam setiap orang yang hidup sebagai bagian dari kehidupan bangsa
konteks konsepsi hak asasi manusia. Sering dikemukakan bahwa tersebut. Hak untuk atau atas pembangunan ini antara lain meli-
pengertian konseptual hak asasi manusia itu dalam sejarah instru- puti hak untuk berpartisipasi dalam proses pembangunan, dan hak
men hukum internasional setidak-tidaknya telah melampauai tiga untuk menikmati hasil-hasil pembangunan tersebut, menikmati
generasi perkembangan. Ketiga generasi perkembangan konsepsi hasil-hasil dari perkembangan ekonomi, sosial dan kebudayaan,
hak asasi manusia itu adalah: pendidikan, kesehatan, distribusi pendapatan, kesempatan kerja,
Generasi Pertama, pemikiran mengenai konsepsi hak dan lain-lain sebagainya. Konsepsi baru inilah yang oleh para ahli
asasi manusia yang sejak lama berkembang dalam wacana para disebut sebagai konsepsi hak asasi manusia Generasi Ketiga.
ilmuwan sejak era enlightenment di Eropa, meningkat menjadi Namun demikian, ketiga generasi konsepsi hak asasi manu-
dokumen-dokumen hukum internasional yang resmi. Puncak sia tersebut pada pokoknya mempunyai karakteristik yang sama,
perkembangan generasi pertama hak asasi manusia ini adalah yaitu dipahami dalam konteks hubungan kekuasaan yang bersifat
pada persitiwa penandatanganan naskah Universal Declaration vertikal, antara rakyat dan pemerintahan dalam suatu negara. Se-
of Human Rights Perserikatan Bangsa-Bangsa pada tahun 1948 tiap pelanggaran terhadap hak asasi manusia mulai dari generasi
setelah sebelumnya ide-ide perlindungan hak asasi manusia itu pertama sampai ketiga selalu melibatkan peran pemerintah yang
tercantum dalam naskah-naskah bersejarah di beberapa negara, biasa dikategorikan sebagai crime by government yang termasuk
seperti di Inggris dengan Magna Charta dan Bill of Rights, di ke dalam pengertian political crime (kejahatan politik) sebagai
Amerika Serikat dengan Declaration of Independence, dan di lawan dari pengertian crime against government (kejahatan ter-
Perancis dengan Declaration of Rights of Man and of the Citizens. hadap kekuasaan resmi). Karena itu, yang selalu dijadikan sasaran
Dalam konsepsi generasi pertama ini elemen dasar konsepsi hak perjuangan hak asasi manusia adalah kekuasaan represif negara
asasi manusia itu mencakup soal prinsip integritas manusia, ke- terhadap rakyatnya. Akan tetapi, dalam perkembangan zaman
butuhan dasar manusia, dan prinsip kebebasan sipil dan politik. sekarang dan di masa-masa mendatang, sebagaimana diuraikan di
Pada perkembangan selanjutnya yang dapat disebut sebagai atas dimensi-dimensi hak asasi manusia itu akan berubah makin
hak asasi manusia Generasi Kedua, konsepsi hak asasi manusia kompleks sifatnya.
mencakup pula upaya menjamin pemenuhan kebutuhan untuk Persoalan hak asasi manusia tidak cukup hanya dipahami
mengejar kemajuan ekonomi, sosial dan kebudayaan, termasuk dalam konteks hubungan kekuasaan yang bersifat vertikal, tetapi
hak atas pendidikan, hak untuk menentukan status politik, hak mencakup pula hubungan-hubungan kekuasaan yang bersifat
untuk menikmati ragam penemuan penemuan-penemuan ilmiah, horizontal, antar kelompok masyarakat, antara golongan rakyat
dan lain-lain sebagainya. Puncak perkembangan kedua ini tercapai atau masyarakat, dan bahkan antar satu kelompok masyarakat
dengan ditandatanganinya International Couvenant on Economic, di suatu negara dengan kelompok masyarakat di negara lain.
Social and Cultural Rights pada tahun 1966. Konsepsi baru inilah yang saya sebut sebagai konsepsi hak asasi
Kemudian pada tahun 1986, muncul pula konsepsi baru hak manusia Generasi Keempat seperti telah saya uraikan seba-
220 221
gian pada bagian terdahulu. Bahkan sebagai alternatif, menurut bagai negara Turki dan Irak; bangsa Cina Nasionalis yang tersebar
pendapat saya, konsepsi hak asasi manusia yang terakhir inilah dalam jumlah yang sangat besar di hampir semua negara di dunia;
yang justru tepat disebut sebagai Konsepsi HAM Generasi bangsa Persia (Iran), Irak, dan Bosnia yang terpaksa berkelana ke-
Kedua, karena sifat hubungan kekuasaan yang diaturnya me- mana-mana karena masalah-masalah politik yang mereka hadapi
mang berbeda dari konsepsi-konsep HAM sebelumnya. Sifat di negeri asal mereka. Persoalan status hukum kewarganegaraan
hubungan kekuasaan dalam konsepsi Generasi Pertama bangsa-bangsa yang terpaksa berada di mana-mana tersebut,
bersifat vertikal, sedangkan sifat hubungan kekuasaan dalam secara formal memang dapat diatasi menurut ketentuan hukum
konsepsi Generasi Kedua bersifat horizontal. Dengan demikian, yang lazim. Misalnya, bangsa Kurdi yang tinggal di Irak Utara
pengertian konsepsi HAM generasi kedua dan generasi ketiga sudah tentu berkewarganegaraan Irak, mereka yang hidup dan
sebelumnya cukup dipahami sebagai perkembangan varian yang menetap di Turki tentu berkewarganegaraan Turki, dan demikian
sama dalam tahap pertumbuhan konsepsi Generasi Pertama. pula mereka yang hidup di negara-negara lain dapat menikmati
Menjelang berakhirnya abad ke-20, kita menyakiskan status keawarganegaraan di negara mana mereka hidup. Akan
munculnya beberapa fenomena baru yang tidak pernah ada tetapi, persoalan kebangsaan mereka tidak serta merta terpecah-
ataupun kurang mendapat perhatian di masa-masa sebelumnya. kan karena pengaturan hukum secara formal tersebut.
Pertama, kita menyaksikan munculnya fenomena konglomerasi Ketiga, dalam kaitannya dengan fenomena pertama dan
berbagai perusahaan berskala besar dalam suatu negara yang kedua di atas, mulai penghujung abad ke-20 telah pula berkem
kemudian berkembang menjadi Multi National Corporations bang suatu lapisan sosial tertentu dalam setiap masyarakat di
(MNC’s) atau disebut juga Trans-National Corporations (TNC’s) negara-negara yang terlibat aktif dalam pergaulan internasional,
dimana-mana di dunia. Fenomena jaringan kekuasaan MNC atau yaitu kelompok orang yang dapat disebut sebagai global citizens.
TNC ini merambah wilayah yang sangat luas, bahkan jauh lebih Mereka ini mula-mula berjumlah sedikit dan hanya terdiri dari
luas dari jangkauan kekuasaan negara, apalagi suatu negara yang kalangan korps diplomatik yang membangun kelompok pergaulan
kecil yang jumlahnya sangat banyak di dunia. Dalam kaitannya tersendiri. Di kalangan mereka ini berikut keluarganya, terutama
dengan kekuasaan perusahaan-perusahaan besar ini, yang lebih para diplomat karir yang tumbuh dalam karir diplomat yang ber-
merupakan persoalan kita adalah implikasi-implikasi yang ditim- pindah-pindah dari satu negara ke negara lain, terbentuk suatu
bulkan oleh kekuasaan modal yang ada di balik perusahaan besar jaringan pergaulan tersendiri yang lama kelamaan menjadi suatu
itu terhadap kepentingan konsumen produk yang dihasilkannya. kelas sosial tersendiri yang terpisah dari lingkungan masyarakat
Dengan perkataan lain, hubungan kekuasaan yang dipersoalkan yang lebih luas. Sebagai contoh, di setiap negara, terdapat apa
dalam hal ini adalah hubungan kekuasaan antara produsen dan yang disebut dengan diplomatic shop yang bebas pajak, yang
konsumen. Masalahnya adalah bagaimana hak-hak atau kepent- secara khusus melayani kebutuhan para diplomat untuk berbe
ingan-kepentingan konsumen tersebut dapat dijamin, sehingga lanja. Semua ini memperkuat kecenderungan munculnya kelas
proses produksi dapat terus dikembangkan dengan tetap menja- sosial tersendiri yang mendorong munculnya kehidupan baru di
min hak-hak konsumen yang juga harus dipandang sebagai bagian kalangan sesama diplomat.
yang penting dari pengertian kita tentang hak asasi manusia. Bersamaan dengan itu, di kalangan para pengusaha asing
Kedua, abad ke-20 juga telah memunculkan fenomena yang menanamkan modal sebagai investor usaha di berbagai
Nations without State, seperti bangsa Kurdi yang tersebar di bernegara, juga terbentuk pula suatu kelas sosial tersendiri seperti
222 223
halnya kalangan korps diplomatik tersebut. Bahkan, banyak di dari masa lalu, tetapi sekaligus menimbulkan persoalan menge-
antara para pekerja ataupun pengusaha asing tugasnya terus nai kesadaran kebangsaan umat manusia yang selama ini secara
menerus di luar negeri, berpindah-pindah dari satu negara ke resmi dibatasi oleh batas-batas teoritorial satu negara. Sekarang,
negara lain, yang jangkauan pergaulan mereka lebih cocok untuk zaman sudah berubah. Kita memasuki era globalisasi, di mana
menyatu dengan dunia kalangan diplomat seperti tersebut di ikatan batas-batas negara yang bersifat formal itu berkembang
atas, daripada bergaul dengan penduduk asli dari negara-negara makin longgar. Di samping ikatan-ikatan hukum kewarganega-
tempat mereka bekerja ataupun berusaha. Dari kedua kelompok raan yang bersifat formal tersebut, kesadaran akan identitas yang
bisnis dan diplomatik inilah muncul fenomena baru di kalangan dipengaruhi oleh faktor-faktor historis kultural juga harus turut
banyak warga dunia, meskipun secara resmi memiliki status dipertimbangkan dalam memahami fenomena hubungan-hubun-
kewarganegaraan tertentu, tetapi mobilitas mereka sangat dina- gan kemanusiaan di masa mendatang. Oleh karena itu, dimensi-
mis, seakan-akan menjadi semacam global citizens yang bebas dimensi hak asasi manusia di zaman sekarang dan apalagi nanti
bergerak ke mana-mana di seluruh dunia. juga tidak dapat dilepaskan begitu saja dari perubahan corak-corak
Keempat, dalam berbagai literatur mengenai corporatisme pengertian dalam pola-pola hubungan yang baru itu.
negara, terutama di beberapa negara yang menerapkan prosedur Dengan perkataan lain, hubungan-hubungan kekuasaan
federal arrangement, dikenal adanya konsep corporate federal- di zaman sekarang dan nanti, selain dapat dilihat dalam konteks
ism sebagai sistem yang mengatur prinsip representasi politik yang bersifat vertikal dalam suatu negara, yaitu antara pemerintah
atas dasar pertimbangan-pertimbangan ras tertentu ataupun dan rakyatnya, juga dapat dilihat dalam konteks hubungan yang
pengelompokan kultural penduduk. Pembagian kelompok English bersifat horizontal sebagaimana telah diuraikan pada bagian
speaking community dan French speaking community di Kanada, pertama tulisan ini. Konteks hubungan yang bersifat horizontal
kelompok Dutch speaking community dan German speaking itu dapat terjadi antar kelompok masyarakat dalam satu negara
community di Belgia, dan prinsip representasi politik suku-suku dan antara kelompok masyarakat antar negara. Di zaman industri
tertentu dalam kamar parlemen di Austria, dapat disebut sebagai sekarang ini, corak hubungan yang bersifat horizontal tersebut
corporate federalism dalam arti luas. Kelompok-kelompok etnis untuk mudahnya dapat dilihat sebagai proses produksi dalam arti
dan kultural tersebut diperlakukan sebagai suatu entitas hukum yang seluas-luasnya, yaitu mencakup pula pengertian produksi
tersendiri yang mempunyai hak politik yang bersifat otonom dalam konteks hubungan kekuasaan yang bersifat vertikal, dimana
dan karena itu berhak atas representasi yang demokratis dalam setiap kebijakan pemerintahan dapat disebut sebagai produk yang
institusi parlemen. Pengaturan entitas yang bersifat otonom ini, dikeluarkan oleh pemerintah yang merupakan produsen, sedan-
diperlukan seakan-akan sebagai suatu daerah otonom ataupun gkan rakyat banyak merupakan pihak yang mengkonsumsinya
sebagai suatu negara bagian yang bersifat tersendiri, meskipun atau konsumennya. Demikian pula setiap perusahaan adalah pro
komunitas-komunitas tersebut tidak hidup dalam suatu terito- dusen, sedangkan produk dibeli dan dikonsumsi oleh masyarakat
rial tertentu. Karena itu, pengaturan demikian ini biasa disebut konsumennya. Dengan perkataan lain, hak konsumen dalam arti
dengan corporate federalism. yang luas ini dapat disebut sebagai dimensi baru hak asasi manusia
Keempat fenomena yang bersifat sosio-kultural tersebut di yang tumbuh dan harus dilindungi dari kemungkinan penyalahgu-
atas dapat dikatakan bersifat sangat khusus dan membangkitkan naan atau tindakan-tindakan sewenang-wenang dalam hubungan
kesadaran kita mengenai keragaman kultural yang kita warisi kekuasaan yang bersifat horizontal antara pihak produsen dengan
224 225
konsumennya. arah, sehingga konsepsi yang berkenaan dengan siapa yang me-
Jika dikaitkan dengan perkembangan era informasi seperti nindas dan siapa yang ditindas, siapa yang mendzolimi dan siapa
diuraikan terdahulu, hubungan-hubungan kekuasaan yang bersifat yang didzolimi, siapa yang memperlakukan manusia secara tidak
vertikal dan horizontal tersebut juga dapat dimengerti dalam kon- adil dan sewenang-wenang dan siapa yang diperlakukan tidak
teks sistem informasi. Baik negara maupun korporasi-korporasi adil dan sewenang-wenang, dan siapa yang melanggar hak asasi
dalam pengertian yang luas dapat dilihat sebagai produsen infor- manusia serta siapa yang hak asasinya dilanggar, semata-mata
masi yang berhadapan langsung ataupun tidak langsung dengnan adalah persoalan dominasi kekuasaan produsen atas konsumen.
masyarakat luas sebagai pelanggan atau konsumen informasi. Itu sebabnya, saya berpendapat bahwa hak konsumen dalam arti
Bahkan lebih jauh lagi, semua bentuk hubungan transaksional di luas ataupun hak-hak konsumen informasi dalam arti yang luas
antara pihak-pihak yang terkait dalam pergaulan bermasyarakat, merupakan kata kunci dalam konsepsi hak asasi manusia dalam
berbangsa dan bernegara ataupun dalam pergaulan antar ma- perkembangan umat manusia di masa-masa yang akan datang.
syarakat, antar bangsa dan antar negara, pada hakikatnya adalah Karena itu pula, seperti sudah diuraikan di atas, perkemban-
juga hubungan-hubungan produksi informasi. Proses produksi gan konsepsi yang terakhir ini dapat disebut sebagai perkemban-
bisa bergerak dari atas ke bawah, dari bawah ke atas, dari kiri gan konsepsi hak asasi manusia generasi kelima dengan ciri pokok
ke kanan, dari kanan ke kiri ataupun bergerak secara diagonal yang terletak dalam pemahaman mengenai struktur hubungan
ke atas dan ke bawah. Arus informasi berkembang cepat, dan itu kekuasaan yang bersifat horizontal antara produsen yang memiliki
juga sebabnya maka jasa teknologi informasi dan komunikasi segala potensi dan peluang untuk melakukan tindakan-tindakan
modern merupakan sesuatu yang niscaya untuk dimanfaatkan sewenang-wenang terhadap pihak konsumen yang mungkin di-
dengan sebaik-baiknya. perlakukan sewenang-wenang dan tidak adil. Kita semua harus
Penguasaan atas teknologi informasi seperti media cetak, menyadari perubahan struktur hubungan kekuasaan ini, sehingga
media elektronik, dan multi media seperti komputer dan internet tidak hanya terpaku pada kemungkinan terjadinya pelanggaran
sangat penting, karena sangat menentukan penguasaan umat ma- hak asasi manusia dalam pengertian konvensional saja. Hanya
nusia terhadap volume, ragam dan kualitas informasi itu sendiri. dengan menyadari perubahan ini kita dapat menawarkan pem-
Siapa saja atau kelompok mana saja yang menguasai teknologi ecahan dalam perjuangan kolektif untuk menegakkan dan mema-
informasi, dialah yang akan menguasai arus informasi dan menjadi jukan hak asasi manusia di masa yang akan datang.
produsen jasa informasi yang dominan posisinya dalam lalu lintas
informasi. Bahkan, para produsen jasa informasi ini tak ubahnya
merupakan produsen informasi itu sendiri yang sehari-hari men-
gendalikan konsumennya menurut cetak biru yang dikehendaki.
Semua orang, dalam tingkatan dan sektor kehidupannya mas-
ing-masing terlibat dalam proses yang sama, yaitu proses mem-
produksi, mendistribusikan dan mengkonsumsi informasi dari
berbagai arah dan menuju ke berbagai arah. Karena itu, hubungan-
hubungan kekuasaan dalam dinamika perubahan di era informasi
dewasa ini dapat dikatakan bersifat sangat horizontal dan multi
226 227
WARGA NEGARA & KEWARGANEGARAAN

REPUBLIK INDONESIA
S
alah satu persyaratan diterimanya status sebuah negara
adalah adanya unsur warganegara yang diatur menurut
ketentuan hukum tertentu, sehingga warga negara yang
bersangkutan dapat dibedakan dari warga dari negara lain.
Pengaturan mengenai kewarganegaraan ini biasanya ditentukan
berdasarkan salah satu dari dua prinsip, yaitu prinsip ius soli
atau prinsip ius sanguinis. Yang dimaksud dengan ius soli adalah
prinsip yang mendasarkan diri pada pengertian hukum mengenai
tanah kelahiran, sedangkan ius sanguinis mendasarkan diri pada
prinsip hubungan darah.
Berdasarkan prinsip ius soli, seseorang yang dilahirkan
di dalam wilayah hukum suatu negara, secara hukum dianggap
memiliki status kewarganegaraan dari negara tempat kelahiran
nya itu. Negara Amerika Serikat dan kebanyakan negara di Eropa
termasuk menganut prinsip kewarganegaraan berdasarkan kela-
hiran ini, sehingga siapa saja yang dilahirkan di negara-negara
tersebut, secara otomatis diakui sebagai warga negara. Oleh karena
itu, sering terjadi warganegara Indonesia yang sedang bermu-
228 229
kim di negara-negara di luar negeri, misalnya karena sedang kewarganegaraan dari putera-puteri mereka.
mengikuti pendidikan dan sebagainya, melahirkan anak, maka Oleh karena itulah diadakan pengaturan bahwa status ke-
status anaknya diakui oleh Pemerintah Amerika Serikat sebagai warganegaraan itu ditentukan atas dasar kelahiran atau melalui
warga negara Amerika Serikat. Padahal kedua orangtuanya berke- proses naturalisasi atau pewarganegaraan. Dengan cara pertama,
warganegaraan Indonesia. status kewarganegaraan seseorang ditentukan karena kelahirannya.
Dalam zaman keterbukaan seperti sekarang ini, kita me- Siapa saja yang lahir dalam wilayah hukum suatu negara, terutama
nyaksikan banyak sekali penduduk suatu negara yang berpergian yang menganut prinsip ‘ius soli’ sebagaimana dikemukakan di
keluar negeri, baik karena direncanakan dengan sengaja ataupun atas, maka yang bersangkutan secara langsung mendapatkan
tidak, dapat saja melahirkan anak-anak di luar negeri. Bahkan status kewarganegaraan, kecuali apabila yang bersangkutan
dapat pula terjadi, karena alasan pelayanan medis yang lebih ternyata menolak atau mengajukan permohonan sebaliknya. Cara
baik, orang sengaja melahirkan anak di rumah sakit di luar negeri kedua untuk memperoleh status kewarganegaraan itu ditentukan
yang dapat lebih menjamin kesehatan dalam proses persalinan. melalui proses pewarganegaraan (naturalisasi). Melalui proses
Dalam hal, negara tempat asal sesorang dengan negara tempat ia pewarganegaraan itu, seseorang dapat mengajukan permohonan
melahirkan atau dilahirkan menganut sistem kewarganegaraan kepada instansi yang berwenang, dan kemudian pejabat yang
yang sama, tentu tidak akan menimbulkan persoalan. Akan tetapi, bersangkutan dapat mengabulkan permohonan tersebut dan
apabila kedua negara yang bersangkutan memiliki sistem yang ber- selanjutnya menetapkan status yang bersangkutan menjadi
beda, maka dapat terjadi keadaan yang menyebabkan seseorang warganegara yang sah.
menyandang status dwi-kewarganegaraan (double citizenship) Selain kedua cara tersebut, dalam berbagai literatur men-
atau sebaliknya malah menjadi tidak berkewarganegaraan sama genai kewarganegaraan, juga dikenal adanya cara ketiga, yaitu
sekali (stateless). melalui registrasi. Cara ketiga ini dapat disebut tersendiri, karena
Berbeda dengan prinsip kelahiran itu, di beberapa negara, dalam pengalaman seperti yang terjadi di Perancis yang pernah
dianut prinsip ius sanguinis yang mendasarkan diri pada faktor menjadi bangsa penjajah di berbagai penjuru dunia, banyak warg-
pertalian seseorang dengan status orangtua yang berhubungan anya yang bermukim di daerah-daerah koloni dan melahirkan anak
darah dengannya. Apabila orangtuanya berkewarganegaraan suatu dengan status kewarganegaraan yang cukup ditentukan dengan
negara, maka otomatis kewarganegaraan anak-anaknya dianggap cara registrasi saja. Dari segi tempat kelahiran, anak-anak mereka
sama dengan kewarganegaraan orangtuanya itu. Akan tetapi, seka- itu jelas lahir di luar wilayah hukum negara mereka secara resmi.
li lagi, dalam dinamika pergaulan antarbangsa yang makin terbuka Akan tetapi, karena Perancis, misalnya, menganut prinsip ius soli,
dewasa ini, kita tidak dapat lagi membatasi pergaulan antar pen- maka menurut ketentuan yang normal, status kewarganegaraan
duduk yang berbeda status kewarganegaraannya. Sering terjadi anak-anak warga Perancis di daerah jajahan ataupun daerah pen-
perkawinan campuran yang melibatkan status kewarganegaraan dudukan tersebut tidak sepenuhnya dapat langsung begitu saja
yang berbeda-beda antara pasangan suami dan isteri. Terlepas diperlakukan sebagai warga negara Perancis. Akan tetapi, untuk
dari perbedaan sistem kewarganegaraan yang dianut oleh masing- menentukan status kewarganegaraan mereka itu melalui proses
masing negara asal pasangan suami-isteri itu, hubungan hukum naturalisasi atau pewarganegaraan juga tidak dapat diterima.
antara suami-isteri yang melangsungkan perkawinan campuran Karena itu, status kewarganegaraan mereka ditentukan melalui
seperti itu selalu menimbulkan persoalan berkenaan dengan status proses registrasi biasa. Misalnya, keluarga Indonesia yang berada
230 231
di Amerika Serikat yang menganut prinsip “ius soli”, melahirkan yang bersangkutan memang secara sadar ingin melepaskan sta-
anak, maka menurut hukum Amerika Serikat anak tersebut tus kewarganegaraannya sebagai warganegara Indonesia. Sebab
memperoleh status sebagai warga negara AS. Akan tetapi, jika atau alasan hilangnya kewarganegaraan itu hendaknya dijadikan
orangtuanya menghendaki anaknya tetap berkewarganegaraan pertimbangan yang penting, apabila yang bersangkutan ingin
Indonesia, maka prosesnya cukup melalui registrasi saja. kembali mendapatkan status kewarganegaraan Indonesia. Proses
Dengan demikian, dapat dikatakan bahwa proses ke- yang harus dilakukan untuk masing-masing alasan tersebut su-
warganegaraan itu dapat diperoleh melalui tiga cara, yaitu: (i) dah semestinya berbeda-beda satu sama lain. Yang pokok adalah
kewarganegaraan karena kelahiran atau citizenship by birth, (ii) bahwa setiap orang haruslah terjamin haknya untuk mendapatkan
kewarganegaraan melalui pewarganegaraan atau citizenship by status kewarganegaraan, sehingga terhindar dari kemungkinan
naturalization, dan (iii) kewarganegaraan melalui registrasi biasa menjadi stateless atau tidak berkewarganegaraan. Tetapi pada
atau citizenship by registration. Ketiga cara ini seyogyanya dapat saat yang bersamaan, setiap negara tidak boleh membiarkan
sama-sama dipertimbangkan dalam rangka pengaturan mengenai seseorang memilki dua status kewarganegaraan sekaligus. Itulah
kewarganegaraan ini dalam sistem hukum Indonesia, sehingga sebabnya diperlukan perjanjian kewarganegaraan antara negara-
kita tidak membatasi pengertian mengenai cara memperoleh sta- negara modern untuk menghindari status dwi-kewarganegaraan
tus kewarganegaraan itu hanya dengan cara pertama dan kedua tersebut. Oleh karena itu, di samping pengaturan kewarganega-
saja sebagaimana lazim dipahami selama ini. raan berdasarkan kelahiran dan melalui proses pewarganegaraan
Kasus-kasus kewarganegaraan di Indonesia juga banyak (naturalisasi) tersebut, juga diperlukan mekanisme lain yang lebih
yang tidak sepenuhnya dapat diselesaikan melalui cara pertama sederhana, yaitu melalui registrasi biasa.
dan kedua saja. Sebagai contoh, banyak warganegara Indonesia Di samping itu, dalam proses perjanjian antar negara, perlu
yang karena sesuatu, bermukim di Belanda, di Republik Rakyat diharmonisasikan adanya prinsip-prinsip yang secara diametral
Cina, ataupun di Australia dan negara-negara lainnya dalam waktu bertentangan, yaitu prinsip ius soli dan prinsip ius sanguinis
yang lama sampai melahirkan keturunan, tetapi tetap memper- sebagaimana diuraikan di atas. Kita memang tidak dapat memak-
tahankan status kewarganegaraan Republik Indonesia. Keturunan sakan pemberlakuan satu prinsip kepada suatu negara yang men-
mereka ini dapat memperoleh status kewarganegaraan Indone- ganut prinsip yang berbeda. Akan tetapi, terdapat kecenderungan
sia dengan cara registrasi biasa yang prosesnya tentu jauh lebih internasional untuk mengatur agar terjadi harmonisasi dalam
sederhana daripada proses naturalisasi. Dapat pula terjadi, apabila pengaturan perbedaan itu, sehingga di satu pihak dapat dihindari
yang bersangkutan, karena sesuatu sebab, kehilangan kewarga terjadinya dwi-kewarganegaraan, tetapi di pihak lain tidak akan
negaraan Indonesia, baik karena kelalaian ataupun sebab-sebab ada orang yang berstatus stateless tanpa kehendak sadarnya
lain, lalu kemudian berkeinginan untuk kembali mendapatkan sendiri. Karena itu, sebagai jalan tengah terhadap kemungkinan
kewarganegaraan Indonesia, maka prosesnya seyogyanya tidak perbedaan tersebut, banyak negara yang berusaha menerapkan
disamakan dengan seorang warganegara asing yang ingin mem- sistem campuran dengan tetap berpatokan utama pada prinsip
peroleh status kewarganegaraan Indonesia. dasar yang dianut dalam sistem hukum masing-masing.
Lagi pula sebab-sebab hilangnya status kewarganegaraan Indonesia sebagai negara yang pada dasarnya menganut
itu bisa saja terjadi karena kelalaian, karena alasan politik, karena prinsip ius sanguinis, mengatur kemungkinan warganya untuk
alasan teknis yang tidak prinsipil, ataupun karena alasan bahwa mendapatkan status kewarganegaraan melalui prinsip kelahiran.
232 233
Sebagai contoh banyak warga keturunan Cina yang masih berke- “Tionghoa” itu malah lebih distingtif atau lebih memperlebar
warganegaraan Cina ataupun yang memiliki dwi-kewarganegaraan jarak antara masyarakat keturunan “Cina” dengan masyarakat
antara Indonesia dan Cina, tetapi bermukim di Indonesia dan Indonesia pada umumnya. Apalagi, pengertian dasar istilah
memiliki keturunan di Indonesia. Terhadap anak-anak mereka ini “Tionghoa” itu sendiri terdengar lebih tinggi posisi dasarnya
sepanjang yang bersangkutan tidak berusaha untuk mendapatkan atau bahkan terlalu tinggi posisinya dalam berhadapan dengan
status kewarganegaraan dari negara asal orangtuanya, dapat saja kelompok masyarakat di luar keturunan “Cina”. “Tiongkok” atau
diterima sebagai warganegara Indonesia karena kelahiran. Ka- “Tionghoa” itu sendiri mempunyai arti sebagai negara pusat yang
laupun hal ini dianggap tidak sesuai dengan prinsip dasar yang di dalamnya terkandung pengertian memperlakukan negara-neg-
dianut, sekurang-kurangnya terhadap mereka itu dapat dikenakan ara di luarnya sebagai negara pinggiran. Karena itu, penggantian
ketentuan mengenai kewarganegaraan melalui proses registrasi istilah “Cina” yang dianggap cenderung “merendahkan” dengan
biasa, bukan melalui proses naturalisasi yang mempersamakan perkataan “Tionghoa” yang bernuansa kebanggaan bagi orang
kedudukan mereka sebagai orang asing sama sekali. “Cina” justru akan berdampak buruk, karena dapat menimbulkan
dampak psikologi bandul jam yang bergerak ekstrim dari satu sisi
KEWARGANEGARAAN ORANG “CINA” ekstrim ke sisi ekstrim yang lain. Di pihak lain, penggunaan istilah
PERANAKAN “Tionghoa” itu sendiri juga dapat direspons sebagai kejumawaan
Orang-orang “Cina” peranakan yang tinggal menetap turun dan mencerminkan arogansi cultural atau superiority complex
temurun di Indonesia, sejak masa reformasi sekarang ini, telah dari kalangan masyarakat “Cina” peranakan di mata masyarakat
berhasil memperjuangkan agar tidak lagi disebut sebagai orang Indonesia pada umumnya. Anggapan mengenai adanya superi-
“Cina”, melainkan disebut sebagai orang Tionghoa. Di samping ority complex penduduk keturunan “Cina” dipersubur pula oleh
itu, karena alasan hak asasi manusia dan sikap non-diskriminasi, kenyataan masih diterapkannya sistem penggajian yang double
sejak masa pemerintahan B.J. Habibie melalui Instruksi Presiden standard di kalangan perusahaan-perusahaan keturunan “Cina”
No. 26 Tahun 1998 tentang Penghentian Penggunaan Istilah yang mempekerjakan mereka yang bukan berasal dari etnis “Cina”.
Pribumi dan Non-Pribumi, seluruh aparatur pemerintahan telah Karena itu, penggunaan kata “Tionghoa” dapat pula memperkuat
pula diperintahkan untuk tidak lagi menggunakan istilah pribumi kecenderungan ekslusivisme yang menghambat upaya pembauran
dan non-pribumi untuk membedakan penduduk keturunan “Cina” tersebut.
dengan warga negara Indonesia pada umumnya. Kalaupun ada Oleh karena itu, mestinya, reformasi perlakuan terhadap
perbedaan, maka perbedaan itu hanyalah menunjuk pada adanya masyarakat keturunan “Cina” dan warga keturunan lainnya tidak
keragaman etinisitas saja, seperti etnis Jawa, Sunda, Batak, Arab, perlu diujudkan dalam bentuk penggantian istilah semacam itu.
Manado, Cina, dan lain sebagainya. Yang lebih penting untuk dikembangkan adalah pemberlakuan
Karena itu, status hukum dan status sosiologis golongan sistem hukum yang bersifat non-diskriminatif berdasarkan prin-
keturunan “Tionghoa” di tengah masyarakat Indonesia sudah sip-prinsip hak asasi manusia, diiringi dengan upaya penegakan
tidak perlu lagi dipersoalkan. Akan tetapi, saya sendiri tidak hukum yang tegas dan tanpa pandang bulu, dan didukung pula
begitu sreg dengan sebutan “Tionghoa” itu untuk dinisbatkan oleh ketulusan semua pihak untuk secara sungguh-sungguh mem-
kepada kelompok masyarakat Indonesia keturunan “Cina”. Se- perdekat jarak atau gap sosial, ekonomi dan politik yang terbuka
cara psikologis, bagi kebanyakan masyarakat Indonesia, istilah lebar selama ini. Bahkan, jika mungkin, warga keturunanpun tidak
234 235
perlu lagi menyebut dirinya dengan etnisitas yang tersendiri. Mis- tang kewarganegaraan. Dalam hukum Indonesia di masa datang,
alnya, siapa saja warga keturunan yang lahir di Bandung, cukup termasuk dalam rangka amandemen UUD 1945 dan pembaruan
menyebut dirinya sebagai orang Bandung saja, atau lebih ideal lagi UU tentang Kewarganegaraan, atribut keaslian itu, kalaupun
jika mereka dapat mengidentifikasikan diri sebagai orang Sunda, masih akan dipergunakan, cukup dikaitkan dengan kewarganega-
yang lahir di Madura sebut saja sebagai orang Madura. Orang- raan, sehingga kita dapat membedakan antara warganegara asli
orang keturunan Arab yang lahir dan hidup di Pekalongan juga dalam arti sebagai orang yang dilahirkan sebagai warganegara
banyak yang mengidentifikasikan diri sebagai orang Pekalongan (natural born citizen), dan orang yang dilahirkan bukan sebagai
saja, bukan Arab Pekalongan. warganegara Indonesia.
Proses pembauran itu secara alamiah akan terjadi dengan Orang yang dilahirkan dalam status sebagai warganegara
sendirinya apabila medan pergaulan antar etnis makin luas dan Republik Indonesia itu di kemudian hari dapat saja berpindah
terbuka. Wahana pergaulan itu perlu dikembangkan dengan cara menjadi warganegara asing. Tetapi, jika yang bersangkutan tetap
asimiliasi, misalnya, melalui medium lembaga pendidikan, me- sebagai warganegara Indonesia, maka yang bersangkutan dapat
dium pemukiman, medium perkantoran, dan medium pergaulan disebut sebagai “Warga Negara Asli”. Sebaliknya, orang yang dila-
social pada umumnya. Karena itu, di lingkungan-lingkungan pen- hirkan sebagai warganegara asing juga dapat berubah di kemudian
didikan dan perkantoran tersebut jangan sampai hanya diisi oleh hari menjadi warganegara Indonesia, tetapi yang kedua ini tidak
kalangan etnis yang sejenis. Lembaga lain yang juga efektif untuk dapat disebut sebagai “Warga Negara Asli”. Dengan sendirinya,
menyelesaikan agenda pembauran alamiah ini adalah keluarga. apabila hal ini dikaitkan dengan ketentuan Pasal 6 ayat (1) tentang
Karena itu, perlu dikembangkan anjuran-anjuran dan dorongan- calon Presiden yang disyaratkan orang Indonesia asli haruslah
dorongan bagi berkembangnya praktek perkawinan campuran an- dipahami dalam konteks pengertian “Warga Negara Indonesia”
tar etnis, terutama yang melibatkan pihak etnis keturunan “Cina” asli tersebut, sehingga elemen diskriminatif dalam hukum dasar
dengan etnis lainnya. Jika seandainya semua orang melakukan itu dapat hilang dengan sendirinya. Artinya, orang yang pernah
perkawinan bersilang etnis, maka dapat dipastikan bahwa setelah menyandang status sebagai warganegara asing sudah sepantas
satu generasi atau setelah setengah abad, isu etnis ini dan apalagi nya dianggap tidak memenuhi syarat untuk dicalonkan sebagai
isu rasial, akan hilang dengan sendirinya dari wacana kehidupan Presiden dan Wakil Presiden Republik Indonesia.
kita di persada nusantara ini. Dengan demikian, dalam rangka amandemen UUD 1945
dan pembaruan UU tentang Kewarganegaraan konsep hukum
PEMBARUAN UNDANG-UNDANG mengenai kewarganegaraan asli dan konsep tentang tata cara
KEWARGANEGARAAN memperoleh status kewarganegaraan yang meliputi juga me-
Dalam rangka pembaruan Undang-Undang Kewargane kanisme registrasi seperti tersebut di atas, dapat dijadikan bahan
garaan, berbagai ketentuan yang bersifat diskriminatif sudah pertimbangan yang pokok. Dengan begitu asumsi-asumsi dasar
selayaknya disempurnakan. Warga keturunan yang lahir dan yang bersifat diskriminatif berdasarkan rasa dan etnisitas sama
dibesarkan di Indonesia sudah tidak selayaknya lagi diperlakukan sekali dihilangkan dalam penyusunan rumusan hukum di masa-
sebagai orang asing. Dalam kaitan ini, kita tidak perlu lagi meng- masa yang akan datang sesuai dengan semangat untuk memajukan
gunakan istilah penduduk asli ataupun bangsa Indonesia asli hak asasi manusia di era reformasi dewasa ini.
seperti yang masih tercantum dalam penjelasan UUD 1945 ten-
236 237

238
Bab IV
Serpihan Pemikiran
Demokrasi dan Rekonsiliasi
Menuju Indonesia Baru


239
DEMOKRASI DAN NOMOKRASI:

PRASYARAT MENUJU INDONESIA BARU
P
rinsip-prinsip demokrasi dan nomokrasi yang sebaiknya
kita kembangkan dalam rangka mewujudkan cita-cita
membangun Indonesia baru di masa depan. Untuk hal
itu, ada 3 hal yang akan kita diskusikan, yakni Demokrasi,
Nomokrasi, dan Indonesia Baru.
Demokrasi pertama-tama merupakan gagasan yang men-
gandaikan bahwa kekuasaan itu adalah dari, oleh dan untuk
rakyat. Dalam pengertian yang lebih partisipatif demokrasi itu
bahkan disebut sebagai konsep kekuasaan dari, oleh, untuk dan
bersama rakyat. Artinya, kekuasaan itu pada pokoknya diakui
berasal dari rakyat, dan karena itu rakyatlah yang sebenarnya
menentukan dan memberi arah serta yang sesungguhnya menye
lenggarakan kehidupan kenegaraan. Keseluruhan sistem peny-
elenggaraan negara itu pada dasarnya juga diperuntukkan bagi
seluruh rakyat itu sendiri. Bahkan negara yang baik diidealkan
pula agar diselenggarakan bersama-sama dengan rakyat dalam arti
dengan melibatkan masyarakat dalam arti yang seluas-luasnya.
240 241
Keempat ciri itulah yang tercakup dalam pengertian ke- cenderung meyakini bahwa prinsip kedaulatan Tuhan itu ter-
daulatan rakyat, yaitu bahwa kekuasaan tertinggi ada di tangan wujud secara praktis dalam diri Raja atau penguasa. Karena itu,
rakyat, diselenggarakan untuk rakyat dan oleh rakyat sendiri, serta muncullah konsepsi mengenai Raja-Dewa dalam agama Hindu,
dengan terus membuka diri dengan melibatkan seluas mungkin Raja-Pendeta dalam agama Katolik, dan Raja-Khalifah dalam
peranserta rakyat dalam penyelenggaraan negara. Dalam prak- sejarah Islam.
tek pelaksanaan gagasan demokrasi itu memang sering timbul Dalam pandangan kaum reformist zaman sekarang, ke-
persoalan antara das sollen dan das sein, antara yang diidealkan daulatan Tuhan itu memang diakui esensinya, tetapi perwuju-
dengan kenyataan di lapangan. Pertama, hal yang paling nyata dannya dalam praktek tidaklah dicerminkan dalam kekuasaan
adalah bahwa meskipun hampir 97 persen negara yang ada di para Raja atau Penguasa, melainkan diwujudkan dalam prinsip
zaman modern sekarang mengklaim menganut sistem demokrasi persamaan kemanusiaan (egalitarianisme), sistem perwakilan,
atau kedaulatan rakyat, tetapi praktek penerapannya di lapangan dan mekanisme permusyawaratan di antara para wakil rakyat.
berbeda-beda antara satu negara dengan yang lain, mulai dari Karena itu, kedaulatan Tuhan itu terwujud dalam paham ke-
Amerika Serikat sampai ke RRC, Kuba, dan bahkan eks-Uni Soviet, daulatan rakyat yang bersifat egaliter itu, sehingga demokrasi
semua mengklaim menganut demokrasi. Perbedaan ini antara dipandang sebagai mekanisme kenegaraan yang niscaya dalam
lain disebabkan adanya jarak konseptual antara pemikiran kaum rangka mewujudkan prinsip-prinsip kehidupan yang bersumber
individualis dan kolektivis. Kaum liberalis-individualis mengang- pada nilai-nilai ketuhanan itu. Tak terkecuali, bangsa kita juga
gap rakyat yang berdaulat adalah bersifat individu yang otonom, menghadapi perdebatan-perdebatan teknis berkenaan dengan
sedangkan kaum kolektivis dan komunis menganggap rakyat yang perbedaan pandangan mengenai soal ini. Jika persepsi kita men-
berdaulat itu dalam pengertian kolektif dan totaliter (totalitarian). genai soal ini tidak dapat diluruskan, niscaya ‘trauma sejarah’ terus
Upaya mencari jalan tengah di antara kedua pandangan ini terus menerus akan menghantui bangsa kita dalam upaya mewujudkan
diupayakan orang, tetapi hasilnya ialah makin beragamnya cara cita-cita kenegaraan Indonesia di masa depan.
umat manusia mempraktikkan ide demokrasi itu sendiri. Ketiga, gagasan demokrasi itu sebagaimana terlihat dalam
Kedua, gagasan kedaulatan rakyat itu juga menghadapi kenyataan beragamnya cara orang mempraktekkannya, seringkali
tantangan dari kaum agamawan yang lebih meyakini kekuasaan ditafsirkan secara sepihak oleh pihak yang berkuasa. Bahkan di
tertinggi itu berasal dari Tuhan, dan bukan berasal dari rakyat. sepanjang sejarah, corak penerapannya juga terus berkembang
Dalam keyakinan umat beragama, tidak masuk akal untuk men- dari waktu ke waktu. Karena itu, konsepsi demokrasi itu terus
gakui bahwa kekuasaan itu berasal dari rakyat, oleh rakyat, untuk menerus mendapatkan atribut tambahan dari waktu ke waktu
rakyat, dan bersama rakyat. Perdebatan mengenai ini terus hidup seperti “welfare democracy”, “people’s democracy”, “social de-
dalam sejarah kemanusiaan sampai sekarang. Karena itu, hampir mocracy”, “participatory democracy”, dan sebagainya. Puncak
semua bangsa dan semua peradaban umat manusia pernah men- perkembangan gagasan demokrasi itu yang paling diidealkan
galami praktek-praktek kehidupan bernegara yang diwarnai oleh di zaman modern sekarang ini adalah gagasan demokrasi yang
pandangan yang meyakini bahwa kekuasaan itu sesungguhnya berdasar atas hukum yang dalam bahasa Inggeris diistilahkan
berasal dari Tuhan, dan karena itu, yang berdaulat sesungguhnya dengan perkataan “constitutional democracy”.
adalah Tuhan, bukan rakyat. Sampai disitu, sebenarnya, tidaklah Dalam bentuk luarnya, ide demokrasi itu terwujud secara
menjadi persoalan serius. Tetapi, dalam sejarah, umat manusia formal dalam mekanisme kelembagaan dan mekanisme pen-
242 243
gambilan keputusan kenegaraan. Namun, dalam cakupan isinya, genai demokrasi yang berdasar atas hukum yang dalam bahasa
gagasan demokrasi itu menyangkut nilai-nilai dan prinsip-prinsip Inggerisnya biasa disebut dengan istilah “constitutional democ-
dasar yang terwujud dalam perilaku budaya masyarakat pendu- racy” yang lazim dipakai dalam perbincangan mengenai konsep
kung gagasan demokrasi itu. Karena itu, pada pokoknya, dalam modern tentang “constitutional state” yang dianggap ideal di
gagasan demokrasi itu tercakup dua persoalan sekaligus, yaitu masa sekarang.
institusi dan tradisi. Perwujudan demokrasi di satu pihak me- Bersamaan dengan perkembangan pemikiran tentang
merlukan pelembagaan, tetapi di pihak lain memerlukan tradisi negara demokrasi, sejarah pemikiran kenegaraan juga mengem-
yang sesuai untuk mendukungnya. Jika masyarakat yang berusaha bangkan gagasan mengenai negara hukum yang terkait dengan
mengadopsi gagasan demokrasi itu tidak memiliki tradisi berde- gagasan kedaulatan hukum. Istilah yang terkait dengan ini adalah
mokrasi sama sekali, niscaya pelembagaan demokrasi itu dalam nomokrasi yang berasal dari perkataan nomos dan cratos atau
kenyataan tidak akan berhasil melahirkan perbaikan dalam peri cratien. Nomos berarti nilai atau norma yang diandaikan sebagai
kehidupan bersama dalam masyarakat yang bersangkutan. Oleh konsep yang mengakui bahwa yang berkuasa sebenarnya bukanlah
karena itu, perwujudan gagasan demokrasi memerlukan pena- orang melainkan hukum itu sendiri. Dalam istilah yang kemudian
taan-penataan yang bersifat kelembagaan (institutional reform) dikenal menurut tradisi Amerika Serikat, “the Rule of Law, and
dan sekaligus revitalisasi, reorientasi, dan bahkan reformasi ke- not of Man”, pemerintahan oleh hukum, bukan oleh manusia.
budayaan politik secara lebih substantif. Artinya, pemimpin negara yang sesungguhnya bukanlah orang,
Dalam suatu negara yang percaya pada hukum dan bahkan tetapi sistem aturan yang harus dijadikan pegangan oleh siapa saja
menjadikan gagasan demokrasi itu sejalan dengan gagasan negara yang kebetulan menduduki jabatan kepemimpinan. Inilah hakikat
hukum, lazim diyakini bahwa proses reformasi kelembagaan dan dari pengertian kedaulatan hukum dan prinsip negara hukum atau
reformasi budaya politik tersebut di atas dapat dipercayakan “rechtsstaat” menurut tradisi Eropa Kontinental.
pada hukum sebagai instrumen pembaruan yang efektif. Akan Namun, dalam perkembangan pemikiran dan praktek men-
tetapi, karena hukum itu sendiri dapat pula dibuat dan ditafsir- genai prinsip negara hukum (rechtsstaat) ini, diakui pula adanya
kan secara sepihak oleh golongan yang berkuasa, diyakini pula kelemahan dalam sistem negara hukum itu, yaitu bahwa hukum
bahwa hukum harus dikembangkan dan ditegakkan mengikuti bisa saja hanya dijadikan alat bagi orang berkuasa. Karena itu,
norma-norma dan prosedur-prosedur tertentu yang benar-benar dalam perkembangan mutakhir mengenai hal ini dikenal pula is-
menjamin terwujudnya proses demokratisasi yang sejati. Karena tilah “democratische rechtsstaat”, yang mempersyaratkan bahwa
itu, agenda reformasi instituional (institutional reform), reformasi prinsip negara hukum itu sendiri haruslah dijalankan menurut
budaya (cultural reform), dan reformasi hukum atau law reform prosedur demokrasi yang disepakati bersama. Kedua konsep “con
(instrumental reform) haruslah dilakukan secara sinergis dan stitutional democracy” dan “democratische rechtsstaat” tersebut
simultan. Dengan perkataan lain, dalam gagasan demokrasi mod- pada pokoknya mengidealkan mekanisme yang serupa, dan karena
ern itu, hukum menempati posisi yang sangat sentral. Demokrasi itu sebenarnya keduanya hanyalah dua sisi dari mata uang yang
yang diidealkan haruslah diletakkan dalam koridor hukum. Tanpa sama. Di satu pihak, negara hukum itu haruslah demokratis,
hukum, demokrasi justru dapat berkembang ke arah yang keliru dan di pihak lain negara demokrasi itu haruslah didasarkan atas
karena hukum dapat ditafsirkan secara sepihak oleh penguasa hukum.
atas nama demokrasi. Karena itulah berkembang konsepsi men- Dalam perspektif yang bersifat horizontal, gagasan demokrasi
244 245
yang berdasar atas hukum (”constitutional democracy”) mengand- masa depan.

ung empat prinsip pokok, yaitu: (i) adanya jaminan persamaan
dan kesetaraan dalam kehidupan bersama, (ii) pengakuan dan
penghormatan terhadap perbedaan atau pluralitas, (iii) adanya
aturan yang mengikat dan dijadikan sumber rujukan bersama, dan
(iv) adanya mekanisme penyelesaian sengketa berdasarkan me-
kanisme aturan yang ditaati bersama itu. Dalam konteks kehidu-
pan bernegara, dimana terkait pula dimensi-dimensi kekuasaan
yang bersifat vertikal antara institusi negara dengan warga negara,
keempat prinsip pokok tersebut lazimnya dilembagakan dengan
menambahkan prinsip-prinsip negara hukum (nomokrasi): (v)
pengakuan dan penghormatan terhadap hak asasi manusia,
(vi) pembatasan kekuasaan melalui mekanisme pemisahan dan
pembagian kekuasaan disertai mekanisme penyelesaian sengketa
ketatanegaraan antar lembaga negara, baik secara vertikal maupun
horizontal, (vii) adanya peradilan yang bersifat independen dan
tidak memihak (independent and impartial) dengan kewibawaan
putusan yang tertinggi atas dasar keadilan dan kebenaran, (viii)
dibentuknya lembaga peradilan yang khusus untuk menjamin
keadilan bagi warga negara yang dirugikan akibat putusan atau
kebijakan pemerintahan (pejabat administrasi negara), (ix) adanya
mekanisme “judicial review” oleh lembaga peradilan terhadap
norma-norma ketentuan legislatif, baik yang ditetapkan oleh lem-
baga legislatif maupun oleh lembaga eksekutif, dan (x) dibuatnya
konstitusi dan peraturan perundang-undangan yang mengatur
jaminan-jaminan pelaksanaan prinsip-prinsip tersebut di atas,
disertai (xi) pengakuan terhadap asas legalitas atau due process
of law dalam keseluruhan sistem penyelenggaraan negara.
Dalam kesebelas prinsip tersebut terkandung pengertian-
pengertian demokrasi dan sekaligus nomokrasi sebagaimana
diuraikan di atas. Kesemuanya menjadi prasyarat penting bagi
bangsa dan negara kita untuk membangun masa depan yang lebih
baik. Demikianlah uraian singkat ini disampaikan kepada semua
peserta dan hadirin, semoga bermanfaat adanya dalam rangka
pertukar-pikiran untuk kepentingan negara dan bangsa kita di
246 247
itu, gagasan rekonsiliasi nasional itu tentu saja diterima luas oleh
masyarakat sebagai bagian dari solusi yang menyeluruh terhadap
aneka persoalan bangsa kita menuju masa depan yang lebih baik.
Mudah-mudahan dengan telah berakhirnya penyelenggaraan Si-
dang Istimewa MPR yang pada tanggal 23 Juli 2001 lalu berhasil
memberhentikan Presiden Abdurrahman Wahid secara resmi,
peredaan ketegangan dalam kehidupan nasional kita dapat segera
tercipta, sehingga agenda reformasi, rehabilitasi, rekonstruksi,
restrukturisasi dan rekonsolidasi dapat segera dilanjutkan den-
REKONSILIASI NASIONAL gan sebaik-baiknya, sekurang-kurangnya selama masa transisi
sampai tahun 2004, ketika pemilihan umum yang akan datang
dapat diselenggarakan dengan sebaik-baiknya dalam rangka pe-
nyusunan pemerintahan baru yang betul-betul memenuhi aspirasi
seluruh rakyat dapat dibentuk di bawah sistem aturan konstitu-
sional yang benar-benar demokratis dan makin menjamin masa
depan yang lebih menjanjikan.
Namun demikian, patut dicermati bahwa dalam perkataan
A
khir-akhir ini, di tengah situasi krisis multi dimensi yang rekonsiliasi nasional yang sering dikemukakan dalam wacana poli-
belum kunjung pulih dan gejala konflik dan silang sengketa tik kita sehari-hari, sebenarnya terkandung beberapa pengertian
politik yang luas, baik yang bersifat vertikal antara warga yang berbeda satu sama lain. Di satu segi, secara sosiologis-politis,
masyarakat dengan pemerintah maupun yang bersifat rekonsiliasi dalam arti sempit dimaksudkan sebagai usaha menga-
horizontal antar kelompok warga masyarakat sendiri di hampir tasi konflik dengan semangat “islah” dan “rujuk” untuk terciptanya
seluruh wilayah tanah air kita, perkataan rekonsiliasi nasional kehidupan bersama yang rukun dan damai di antara pihak-pihak
berkembang menjadi salah satu kata yang paling banyak dipergu- yang sebelumnya saling bersengketa. Semangat kerukunan yang
nakan dalam wacana politik di tanah air kita. Maraknya wacana demikian itu dianggap sudah dapat diwujudkan jika semua pihak
rekonsiliasi ini menggambarkan keinginan yang luas di hampir yang terlibat dapat duduk bersama untuk membentuk pemerin-
semua kalangan masyarakat untuk segera terciptanya suasana tahan secara bersama-sama. Oleh karena itu, secara sederhana,
kedamaian, keamanan dan ketenteraman dalam kehidupan ber- rekonsiliasi nasional yang bersifat sosiologis dan politis dianggap
sama masyarakat. Setelah mengalami masa-masa yang hiruk pikuk sudah cukup dapat diwujudkan dengan cara pembentukan susu-
selama tiga tahun terakhir, yaitu sejak munculnya gelombang nan pemerintahan koalisi yang berbasis luas (broad base) dengan
tuntutan reformasi yang berakhir dengan berhentinya Presiden melibatkan semua unsur ataupun unsur-unsur mayoritas partai-
Soeharto dari kedudukannya sebagai Presiden pada bulan Mei partai politik yang menguasasi kursi di parlemen. Bahkan untuk
1998, warga masyarakat kita cenderung menjadi muak dengan menjamin semangat akomodasi yang luas itu, berbagai kalangan
segala bentuk konflik, percekcokan, persengketaan, perdebatan profesional yang bersifat non-partisan plus tokoh-tokoh lembaga
dan silang sengketa yang tidak ada ujung pangkalnya. Oleh karena swadaya masyarakat tertentu direkruit pula untuk menduduki
248 249
jabatan-jabatan pemerintahan ataupun jabatan publik tertentu, dan di berbagai lapisan kehidupan bermasyarakat. Untuk itu,
sehingga aspirasi mereka dapat ditampung dalam perahu besar gagasan rekonsiliasi nasional itu seyogyanya juga diantisipasikan
Republik Indonesia. untuk keperluan menyediakan mekanisme mencegah potensi-
Sudah tentu semangat rekonsiliasi dalam arti sempit potensi konflik dan menyelesaikan konflik-konflik semacam itu
demikian itu seperti yang tergambar dalam kerangka acuan dialog di masa depan
dan tukar pikiran yang dipersiapkan oleh Dewan Pertimbangan
Agung ini, baik-baik saja untuk dikembangkan. Akan tetapi, Komisi Kebenaran dan Rekonsiliasi
kita tidak boleh lupa bahwa dalam gagasan rekonsiliasi sesuai Dalam Bab V Lampiran TAP No. V/MPR/2000 dengan
amanat reformasi, terdapat pula pengertian rekonsiliasi historis tegas telah diamanatkan untuk dibentuknya Komisi Kebenaran
berhubungan dengan telah terjadinya berbagai jenis pelanggaran dan Rekonsiliasi Nasional sebagai lembaga ekstra-yudisial yang
hak asasi manusia yang berat (gross violation of human rights) jumlah anggota dan kriterianya ditetapkan dengan undang-un-
yang selama ini belum pernah diselesaikan secara adil yang me- dang. Komisi ini bertugas untuk menegakkan kebenaran dengan
nimpa banyak pihak di masa-masa lalu yang justru menjadi salah mengungkapkan penyalahgunaan kekuasaan dan pelanggaran hak
satu penyebab pokok munculnya gerakan reformasi nasional. asasi manusia pada masa lampau, sesuai dengnan ketentuan hu-
Di dalam pengertian rekonsiliasi yang luas ini terkandung pula kum dan perundang-undangan yang berlaku, dan melaksanakan
dimensi tuntutan keadilan dan kebenaran yang dianggap men- rekonsiliasi dalam perspektif kepentingan bersama sebagai
jadi prasyarat mutlak dilakukannya rekonsiliasi nasional dalam bangsa. Langkah-langkah setelah pengungkapan kebenaran, dapat
arti sempit tersebut di atas. Semangat yang terakhir itulah yang dilakukan pengakuan kesalahan, permintaan maaf, pemberian
sebenarnya menjiwai Ketetapan MPR No. V/ MPR/2000 tentang maaf, perdamaian, penegakan hukum, amnesti, rehabilitasi, atau
Pemantapan Persatuan dan Kesatuan Nasional yang ditetapkan alternatif lain yang bermanfaat untuk menegakkan persatuan dan
dalam Sidang Umum MPR tahun 2000 yang lalu. kesatuan bangsa dengan sepenuhnya memperhatikan rasa keadi-
Selain itu, baik pengertian sempit maupun pengertian luas lan dalam masyarakat. Dengan demikian, cakupan pengertian
tersebut di atas, pada pokoknya ide rekonosiliasi itu sama-sama rekonsiliasi disini sangat luas, karena menyangkut pula berbagai
menyangkut pola penyelesaian konflik yang terjadi di masa kini dimensi konflik yang terjadi dalam masyarakat di masa lampau.
dan di masa lalu. Potensi konflik di masa depan yang secara ala- Hal ini dianggap penting, karena selama lebih dari 50
miah akan menyertai proses demokratisasi dan perkembangan tahun Indonesia merdeka, penghomatan, perlindungan atau
kebebasan di dalam masyarakat Indonesia yang sangat majemuk penegakan hak asasi manusia yang dijamin dalam UUD, dinilai
ini, sudah seharusnya turut dipikirkan model-model antisipatif- masih jauh dari memuaskan. Karena itulah maka TAP MPR
nya. Lebih-lebih bangsa kita telah menetapkan kebijakan nasional No.XVII/MPR/1998 tentang Hak Asasi Manusia menugaskan
otonomi daerah yang sangat luas, yang tentunya akan menga kepada lembaga-lembaga tinggi negara dan seluruh aparatur
kibatkan keragaman dan pluralisme yang terdapat dalam kehidu- pemerintah untuk menghormati, menegakkan dan menye
pan masyarakat kita akan mendapatkan peluangnya untuk tumbuh barluaskan pemahaman mengenai hak asasi manusia serta segera
dan berkembang makin beragam. Dalam suasana kebebasan dan meratifikasi berbagai instrumen PBB tentang hak asasi manusia
demokrasi yang terus akan dikembangkan di masa depan, bukan sepanjang tidak bertentangan dengan Pancasila dan UUD 1945.
tidak mungkin akan terjadi konflik-konflik dalam berbagai aspek Untuk melaksanakan TAP No.XVII/MPR/1998 tersebut telah pula
250 251
dibentuk UU No.39/1999 tentang Hak Asasi Manusia dan UU No. independen untuk menentukan rekomendasi pemberian amnesti
26/2000 tentang Pengadilan Hak Asasi Manusia yang dalam Pasal bagi yang bersangkutan tanpa dipengaruhi oleh pihak manapun
47 ayat (2)-nya ditegaskan kembali perlunya Komisi Kebenaran juga. Sebaliknya, jika pelaku tidak bersedia mengakui fakta-fakta
dan Rekonsiliasi itu segera dibentuk dengan undang-undang yang ditemukan, tidak mengakui bersalah dan tidak bersedia me-
yang materinya secara substansial berbeda dari ketentuan yang minta maaf, maka pelaku pelanggaran HAM tersebut harus diaju-
diatur dalam UU tentang Pengadilan HAM. Dalam Rancangan kan ke Pengadilan HAM sesesuai ketentuan UU No. 26/2000.
Undang-Undang tentang Komisi Kebenaran dan Rekonsiliasi Putusan Komisi Kebenaran dan Rekonsiliasi bersifat mengi-
yang sekarang sedang dipersiapkan oleh Pemerintah, tidak diatur kat dan tidak Pengadilan HAM tidak berwenang memberi putusan
mengenai proses penuntutan hukumnya, melainkan lebih terpusat lagi atas perkara yang bersangkutan, sesuai dengan asas ‘ne bis
pada pengaturan mengenai proses pengungkapan kebenaran, in idem’, kecuali dalam hal permohonan amnesti ditolak oleh
pertimbangan amnesti, dan pemberian kompensasi, restitusi, dan Presiden. Demikian pula putusan Pengadilan HAM tidak dapat
rehabilitasi kepada pihak korban, yang kesemuanya diharapkan lagi diperiksa dan diputus kembali oleh Komisi Kebenaran dan
menjadi pembuka jalan bagi proses rekonsiliasi yang sejati. Rekonsiliasi ini. Bahkan, pelaku pelanggaran HAM yang berat
Fakta-fakta yang ditemukan oleh Komisi ini, diidentifi yang terjadi sebelum UU No. 26/2000 yang sudah dinyatakan
kasikan pihak-pihak yang harus bertanggungjawab atas terjadinya dimaafkan tidak dapat dituntut lagi, baik secara perdata maupun
pelanggaran HAM yang berat (gross violation of human rights) pidana. Melalui proses pengungkapan kebenaran itulah diharap-
yang terjadi sebelum berlakunya UU No.26/2000 tentang Pen- kan bahwa rasa keadilan dalam masyarakat dapat segera dipulih-
gadilan HAM. Jika pelaku mengakui kebenaran fakta-fakta yang kan kembali, dan atas dasar itu pula agenda rekonsiliasi nasional
ditemukan dan mengakui kesalahannya, lalu menyatakan penye dapat segera diwujudkan tanpa kendala psikologis-politis lagi.
salan atas perbuatannya, dan bersedia meminta maaf kepada Karena itu, penting sekali artinya, rancangan UU tentang Komisi
korban atau keluarga korban, maka pelaku pelanggaran tersebut Kebenaran dan Rekonsiliasi yang sudah disiapkan itu segera di-
dapat mengajukan permohonan amnesti kepada Presiden. Jika ajukan ke DPR untuk dibahas dan disahkan menjadi UU, sehingga
permohonan tersebut beralasan, maka Presiden dapat menerima gagasan pembentukan Komisi itu dapat segera diwujudkan.
permohonan itu dan kepada korban diberikan kompensasi sebagai Rekonsiliasi, Integrasi Nasional
ganti kerugian. Jika permohonan itu ditolak, maka kompensasi dan Integrasi Sosial
tidak diberikan oleh negara, dan perkaranya ditindaklanjuti untuk Dalam Ketetapan MPR No. V/MPR/2000 telah ditegaskan
diselesaikan berdasarkan ketentuan UU No. 26/2000 tentang adanya 12 arah kebijakan untuk mengadakan rekonsiliasi dalam
Pengadilan HAM. usaha memantapkan persatuan dan kesatuan nasional, yang
Apabila pelaku dan korban saling memaafkan, maka reko- antara lain mencakup kebijakan untuk menjadikan nilai-nilai
mendasi pemberian amnesti otomatis diberikan oleh Komisi Ke- agama dan nilai-nilai budaya bangsa sebagai sumber etika ke-
benaran dan Rekonsiliasi. Namun, jika pelaku mengakui kebenaran hidupan berbangsa dan bernegara; serta menjadikan Pancasila
fakta-fakta yang ditemukan, mengakui kesalahannya, menyatakan sebagai ideologi negara yang terbuka; meningkatkan kerukunan
penyesalan atas perbuatannya, dan bersedia meminta maaf, tetapi sosial melalui dialog dan kerjasama dengan prinsip kebersamaan,
korban atau keluarga korban tidak bersedia memaafkan, maka kesetaraan, toleransi dan saling menghormati; menegakkan su-
Komisi Kebenaran dan Rekonsiliasi dapat bertindak objektif dan premasi hukum dan perundang-undangan secara konsisten dan
252 253
bertanggungjawab, serta menjamin dan menghormati hak asasi Ketiga, perlunya dikembangkan serangkaian kegiatan dialog
manusia; meningkatkan kemakmuran dan kesejahteraan ma- dan tukar pikiran dari dan oleh masyarakat sendiri, di tingkat
syarakat; memberdayakan masyarakat melalui perbaikan sistem nasional maupun di daerah-daerah untuk menampung dan me-
politik yang demokratis; memberlakukan kebijakan otonomi nyalurkan aspirasi masyarakat serta menarikan solusi atas setiap
daerah, menyelenggarakan perimbangan keuangan yang adil, permasalahan yang dihadapi dalam kehidupan bermasyarakat dan
meningkatkan pemerataan pelayanan publik, memperbaiki kes- bernegara. Kegiatan dialog itu dapat diwadahi secara kelembagaan
enjangan dalam pembangunan ekonomi dan pendapatan daerah, melalui forum-forum rembug desa, musyawarah warga, kongres
serta menghormati nilai-nilai budaya daerah berdasarkan amanat rakyat dan sebagainya, mulai dari tingkat yang paling rendah
konstitusi, dan lain-lain sebagainya. sampai ke tingkat yang lebih tinggi, dan apabila diperlukan dapat
Untuk melaksanakan kebijakan-kebijakan rekonsiliasi itu, pula dikaitkan dengan penyelenggaraan Sidang Majelis Permusy-
dalam Bab V Lampiran Ketetapan No. V/MPR/2000 tersebut, awaratan Rakyat; Keempat, perlunya segera dibentuk Komisi
ditentukan pula adanya empat kaedah pokok yang berkenaan den- Kebenaran dan Rekonsiliasi Nasional yang dapat bekerja cepat dan
gan (i) pedoman dalam menyusun peraturan perundang-undan- akurat serta menjamin kebenaran dan keadilan; Kelima, perlunya
gan yang akan mengatur penyelenggaraan negara serta perilaku dikembangkan mekanisme kelembagaan yang dapat berperan se-
masyarakat dalam berbangsa dan bernegara, (ii) penugasan ke- bagai medium atau pusat-pusat mediasi konflik dan penyelesaian
pada pemerintah untuk memfasilitasi penyelenggaraan dialog dan sengketa dalam masyarakat sebagaimana perkembangan conflict
kerjasama dalam masyarakat pada tingkat nasional dan daerah resolution and mediation centers di berbagai negara maju.
untuk menampung berbagai sudut pandang guna menyamakan Rekomendasi kelima tersebut sangat penting untuk diper-
persepsi dan mencari solusi, serta menyelesaikan masalah dan timbangkan dalam rangka mengantisipasi gagasan rekonsiliasi
konflik di berbagai daerah secara tuntas, adil dan benar dalam itu ke masa depan. Sebabnya ialah agenda rekonsiliasi itu tidak
rangka memantapkan persatuan dan kesatuan nasional, (iii) boleh menyebabkan proses demokratisasi berhenti di tengah
pembentukan Komisi Kebenaran dan Rekonosiliasi sebagai jalan. Demikian pula agenda penyelenggaraan otonomi daerah
lembaga ekstra-judisial, serta (iv) penugasan kepada Badan Pe- yang luas yang menjamin keadilan dan demokratisasi di kalangan
kerja MPR untuk merumuskan etika kehidupan berbangsa, dan masyarakat di daerah-daerah, juga jangan sampai surut kembali
merumuskan visi Indonesia masa depan. ke belakang. Karena itu, berbagai potensi konflik yang mungkin
Dari keempat kaedah pelaksanaan rekonsiliasi tersebut, terjadi di kalangan masyarakat perlu diantisipasi dengan menyiap
dapat direkomendasikan beberapa hal sebagai berikut: Pertama, kan mekanisme penyelesaiannya dengan sebaik-baiknya. Untuk
perlunya disusun suatu Ketetapan MPR yang berisi garis besar itu, kalangan profesi hukum dan tokoh-tokoh masyarakat, baik
arahan bagi pengembangan etika kehidupan bermasyarakat, yang terkabung di lingkungan lembaga swadaya masyarakat, orga
berbangsa dan bernegara serta perumusan visi bangsa yang akan nisasi kemasyarakatan, maupun di kalangan perguruan tinggi,
menjadi haluan penyelenggaraan negara Indonesia yang adil sangat diharapkan dapat mengambil peran mengembangkan
dan demokratis di masa depan; Kedua, perlunya dilakukan pe- pusat-pusat mediasi dan penyelesaian sengketa yang timbul dalam
nyusunan peraturan perundang-undangan yang menjamin upaya masyarakat. Sebelum persengketaan semacam itu harus dibawa
pemantapan persatuan dan kesatuan nasional dengan menjadikan ke pengadilan melalui pendekatan hukum formal, penyelesaian
ke-12 arah kebijakan rekonsiliasi tersebut sebagai pedoman; yang bersifat informal dalam kerangka alternative desputes reso-
254 255
lutions sangat dinajurkan untuk diupayakan lebih dulu, sesuai cara menyeluruh dan dapat diharapkan menghindarkan bangsa
dengan tradisi hukum adat di berbagai daerah ataupun menurut kita dari berbagai potensi konflik yang sangat menguras energi
kebiasaan berkenaan dengan peran hakim perdamaian desa di di masa depan.
masa lalu, ataupun kebiasaan masyarakat untuk meminta bantuan
tokoh agama dan guru di desa-desa sebagai tokoh pelerai dan Konflik dan Kebebasan dalam
penyelesai sengketa. Masyarakat Majemuk
Dengan demikian, dalam rangka pelaksanaan agenda rekon- Dalam demokrasi dan kebebasan, prinsip “the rule of
siliasi nasional, perlu ditetapkan berbagai langkah, baik bersifat law” dianggap sangat penting dan merupakan satu-satunya
nasional, provinsial, maupun di tingkat kabupaten dan kota, dan pegangan dalam dinamika kehidupan bersama. Demokrasi jelas
bahkan sampai ke tingkat desa. Kerukunan atau integrasi sosial, mengandaikan adanya dan pentingnya keragaman (pluralisme)
dan agenda rekonsiliasi nasional dapat dikembangkan secara dalam masyarakat. Makin bebas derajat otonomi individu, makin
menyeluruh mulai dari tingkat pusat sampai ke daerah, baik den- demokratis perikehidupan bersama dianggap. Karena itu, dalam
gan pendekatan hukum maupun pendekatan sosial-legal melalui dirinya, gagasan demokrasi itu memang mendorong keragaman
Komisi Kebenaran dan Rekonsiliasi dan melalui dialog dan rem- dan pluralisme. Dalam suasana keragaman itu, terbuka peluang
bug warga, serta melalui pusat-pusat mediasi dan resolusi konflik yang sangat besar untuk timbulnya konflik dalam masyarakat.
yang dapat didorong bekerja secara profesional sebagai bagian dari Apalagi, masyarakat Indonesia yang mendiami benua maritim
upaya memperkembangkan profesi tersendiri, terutama profesi nusantara ini sangat beragam, baik dari segi etnis, bahasa, mau-
kalangan hukum. Sebagai contoh perbandingan, di hampir seluruh pun agamanya. Lagi pula, jumlah pulaunya saja tercatat tidak
pelosok Amerika Serikat dewasa ini, berkembang sangat pesat ad- kurang dari 17.000 buah di seluruh nusantara. Semua perada-
anya Conflict Resolution and Mediation Centers yang diasuh oleh ban agama besar dunia pernah berpengaruh disini, yaitu agama
para pengacara dan konsultan hukum. Bahkan, ada pula konsultan Buddha yang berkembang di masa Kerajaan Sriwijaya, agama
pendidikan dan konsultan psikologi yang membuka kantor conflict Hindu yang berkembang di zaman Kerajaan Majapahit, agama
resolution and mediation centers semacam itu. Islam yang didakwahkan secara perlahan-lahan sejak abad-abad
Dengan adanya Komisi Kebenaran dan Rekonsiliasi, maka awal Islam tetapi baru berkembang luas sejak abad ke-13 sampai
persoalan integrasi nasional dapat diharapkan mudah diwujud- sekarang, dan agama Kristen serta Katolik dibawa oleh bangsa
kan, tetapi persoalan integrasi sosial dalam jangka panjang masih Eropa di masa penjajahan yang bertahan sangat lama. Bahasa
memerlukan keberadaan pusat-pusat mediasi dan penyelesaian Indonesia adalah bahasa persatuan, tetapi di samping bahasa
konflik seperti yang diuraikan di atas. Setelah adanya reformasi persatuan itu tidak kurang ada 665 jumlah bahasa daerah yang
besar-besaran yang berlangsung sekarang ditambah lagi dengan secara fungsional dipakai sehari-hari oleh para penuturnya di
pelaksanaan agenda otonomi daerah yang masih terus harus seluruh Indonesia. Di samping bahasa-bahasa daerah itu, di setiap
dikembangkan, kita tidak boleh hanya memusatkan perhatian daerah terdapat pula dialek-dialek yang berbeda-beda dari satu
pada konflik dan sengketa yang sudah dan sedang terjadi seka- daerah ke daerah yang lain. Semua itu menyebabkan pluralisme
rang, tetapi juga perlu mengantisipasi potensi-potensi konflik horizontal masyarakat kita itu menjadi sangat luas skala dan
yang mungkin pula timbul di masa yang akan datang. Dengan dimensinya. Pluralisme demikian ditambah oleh pluralisme
demikian, agenda rekonsiliasi nasional dapat dikembangkan se- yang bersifat struktural, yaitu berkaitan dengan kenyataan
256 257
luasnya disparitas tingkat perkembangan, baik dari segi ekonomi, rasional dan terbuka.
akses informasi, pendidikan, dan pusat pengambilan keputusan Memang harus pula disadari bahwa tingkatan dan dimensi
politik dari satu tempat ke tempat yang lain, membuat tingkat konflik itu sendiri mencakup aspek yang sangat luas, mulai dari
keragaman masyarakat Indonesia menjadi sangat kompleks yang etnisitas, agama, sosial, budaya, ekonomi dan bahkan politik.
tidak mudah diurai. Oleh karena itu, yang menjadi masalahnya kemudian bagaimana
Di bawah rezim yang represif selama masa Orde Lama dan potensi konflik yang semacam itu sebaiknya dikelola. Untuk itu,
Orde Baru, potensi konflik di antara warisan keragaman tersebut diperlukan sekurang-kurangnya adanya empat elemen penting
dapat dengan mudah diredam dan dihindari (conflict avoidance) dalam masyarakat kita, terutama di lingkungan yang rawan kon-
dengan tangan besi. Akan tetapi, setelah kita memasuki pintu flik, yaitu: (i) normative reference, (ii) agent of mediation and
gerbang demokrasi dewasa ini, warisan sosio-historis keragaman resolution sebagai aparatur penyelesaian masalah hukum, dan (iii)
masyarakat kita itu terkuak dan menganga lebar dan mudah sekali dukungan sosial (social support) terhadap mekanisme penyelesa-
meletupkan konflik dan sengketa, baik secara vertikal antara ma- ian konflik itu, serta (iv) dukungan fasilitas dari pemerintah.
syarakat dengan negara maupun secara horizontal antar warga 1. Perangkat Norma Pengatur dan Pengendali (”Nor-
atau kelompok masyarakat sendiri. Apa yang terjadi di Sampit, mative Reference”)
Kalimantan Tengah; Sambas di Kalimantan Barat; dan Ambon di Dalam setiap masyarakat selalu dikenal selalu norma moral
Maluku; merupakan contoh-contoh mengenai besarnya potensi yang mencakup kesusilaan (etika pribadi) dan kesopanan (etika
konflik horizontal di Indonesia. Sedangkan gejolak yang terjadi antar peribadi), norma agama, dan norma hukum yang mencakup
di Aceh dan Irian Jaya merupakan contoh-contoh mengenai hukum adat (the people’s law) dan hukum negara (state’s law)
potensi konflik vertikal dan struktural yang terus menghantui yang berlaku sebagai sistem rujukan dalam kehidupan bersama.
integritas wilayah nusantara. Bahkan, di beberapa daerah seperti Tidak semua jenis konflik dapat diselesaikan oleh norma hukum.
di Kalimantan Barat dan Kalimantan Tengah, kasus-kasus konflik Kadang-kadang efektifitas penyelesaian suatu sengketa lebih
horizontal yang timbul tersebut sudah pernah terjadi berulang- ditentukan oleh norma moral ataupun agama daripada norma
ulang dalam kurun sejarah di masa lalu dengan tingkat korban hukum. Namun, dalam konteks suatu negara, biasanya disepe-
kemanusiaan yang sama ganasnya. Karena itu, dari kasus-kasus kati bahwa yang dijadikan pegangan dalam konteks kehidupan
konflik yang berulang-ulang tersebut, dapat dikatakan bahwa, bernegara adalah norma hukum. Bahkan dalam sistem negara
sebenarnya, selama ini kita tidak pernah menyelesaikan konflik- modern, biasanya sistem hukum adat (people’s law) sedapat
konflik yang terjadi itu dengan tuntas. Selama ini, kita hanya mungkin ditansformasikan menjadi hukum negara (state’s law).
berhasil menghindari dari keharusan menyelesaikan konflik itu Untuk mengatasi formalisasi rasa keadilan yang kadang-kadang
atau malah kita hanya menutup-nutupi adanya konflik itu sendiri. lebih terjamin dalam sistem hukum adat, maka sistem hukum
Yang terjadi selama ini bukanlah conflict resolution, melainkan negara itu dikembangkan dalam pengertian hukum materiel yang
hanya conflict avoidance. Untuk itulah maka perlu dipikirkan mencakup nilai-nilai keadilan yang hidup dalam masyarakat,
mengenai mekanisme yang dapat berkembang dalam masyarakat sehingga proses transformasi dari the people’s law menjadi the
sendiri, sehingga setiap kali timbul konflik atau sengketa, maka state’s law tidak akan mengalami problem ketidakadilan. Namun,
institusi yang ada di tengah masyarakat itu secara otomatis dapat dalam perkembangan praktek – sekurang-kurangnya di Indonesia
bekerja secara efektif untuk menyelesaikan konflik itu secara – sering ditemukan kenyataan bahwa sistem hukum modern tidak
258 259
sepenuhnya memuaskan rasa keadilan dalam masyarakat. Itu Akan tetapi, dalam praktek akhir-akhir ini makin disadari bahwa
sebabnya, setelah lebih dari setengah abad Indonesia merdeka, pengadilan tidak selalu berhasil menciptakan keadilan secara efek-
budaya berperkara di pengadilan (litigative culture) belum juga tif. Karena itu, bersamaan dengan belum berkembangnya kultur
berkembang di kalangan masyarakat luas. Oleh karena itu, tradisi berperkara di pengadilan (litigative culture), masyarakat kita juga
hukum adat yang hidup dalam masyarakat mau tidak mau tetap perlu diperkenalkan dengan mekanisme penyelesaian sengketa
harus diselami oleh setiap hakim dalam menentukan keputusan- di luar pengadilan sebagai bentuk alternative despute resolution
keputusan yang adil. Untuk itu, sistem hukum negara tetap harus seperti yang juga berkembang luas di banyak negara maju.
dibangun dengan mempertimbangkan bahan materiel dari sistem Memang harus diakui bahwa dalam setiap masyarakat,
hukum adat dan juga sistem hukum agama yang memang diyakini selalu tersedia mekanisme dan prosedur pengelolaan konflik dan
kebenaran dan jaminan keadilannya oleh masyarakat. pertentangan yang biasa dikenal dalam kehidupan sehari-hari. Di
Untuk menjamin adanya kepastian hukum, sistem hukum dalam setiap masyarakat selalu terdapat agent yang berperan untuk
negara itu harus ditata dengan seksama mulai dari yang paling menyelesaikan berbagai jenis konflik yang terjadi. Di berbagai
tinggi, yaitu Undang-Undang Dasar sampai ke yang paling rendah, lingkungan masyarakat tradisional, misalnya, peran tokoh-tokoh
yaitu Peraturan Daerah Kabupaten/Kota dan bahkan Peraturan informal seperti tokoh agama dan guru sangat besar dan diper-
Desa yang sudah diperkenalkan secara resmi oleh UU No. 22/1999. caya untuk memimpin proses penyelesaian konflik-konflik yang
Berdasarkan TAP No. III/MPR/2000, struktur hirarkis peraturan terjadi. Namun, di samping peran tokoh-tokoh itu, mekanisme
perundang-undangan Republik Indonesia mencakup (i) UUD penyelesaian konflik-konflik itu biasanya tetap memerlukan
dan Perubahan UUD, (ii) Ketetapan MPR, (iii) Undang-Undang, instrumen sistem aturan yang disepakati bersama dalam masya
(iv) Peraturan Pemerintah Pengganti Undang-Undang, (v) Per- rakat bersangkutan. Di sinilah letak pentingnya sistem hukum
aturan Pemerintah, (vi) Keputusan Presiden, dan (vii) Peraturan adat yang tumbuh dalam masyarakat di daerah-daerah. Akan
Daerah yang mencakup Peraturan Daerah Provinsi, Peraturan tetapi, dalam perkembangan kehidupan bermasyarakat, kita
Daerah Kabupaten/Kota, dan Peraturan Desa. Sistem peraturan seringkali dihadapkan pada kenyataan bahwa konflik-konflik itu
perundang-undangan tersebut ditambah dengan peraturan-per- terjadi karena adanya gagasan-gagasan yang sama sekali baru
aturan lainnya, seperti Peraturan Mahkamah Agung, Peraturan yang belum dikenal dalam tradisi yang berkembang sebelumnya.
Bank Indonesia, Peraturan Menteri, dan sebagainya, merupakan Bersamaan dengan kompleksitas kehidupan bersama yang terus
produk-produk pengaturan (regeling) yang haruslah dijadikan berkembang makin kompleks mengikuti arus perubahan zaman,
referensi atau rujukan dalam setiap penyelesaian masalah atau institusi-institusi pengelola konflik semacam itu terus dituntut
konflik yang terjadi dalam masyarakat. untuk dilembagakan secara formal dan mekanisme kerjanya diikat
dan diatur menurut prosedur-prosedur yang juga disepakati secara
2. “Agent of Mediation and Law Enforcement Apara- formal dalam kerangka sistem kenegaraan modern.
tus” Disini kita harus menyebut pentingnya sistem perundangan-
Faktor kedua adalah agen atau aparatur penegakan hukum undangan negara sebagai instrumen dalam sistem hukum kita.
dan pemeran fungsi mediasi dalam menyelesaikan sengketa yang Dalam sistem hukum, ditentukan adanya lembaga Pengadilan
timbul dalam masyarakat. Dalam proses penegakan hukum, memulai dari yang tertinggi, yaitu Mahkamah Agung sampai ke
mang terkait adanya peran hakim, jaksa, polisi, dan pengacara. Pengadilan Negeri, Pengadilan Agama, Pengadilan Tata Usaha
260 261
Negara dan Pengadilan Militer. Di samping itu ada pula pengadilan institusional dapat diselesaikan oleh profesi mediator atau arbiter,
khusus seperti pengadilan niaga, pengadilan pajak, pengadilan sedangkan skala konflik yang bersifat massa dapat diselesaikan
tilang, dan pengadilan hak asasi manusia. Namun, karena tidak melalui peran lembaga-lembaga conflict resolution and mediation
semua konflik yang terjadi dalam masyarakat dapat diselesaikan center yang dikembangkan di tingkat fakultas hukum.
melalui prosedur hukum formal, maka selain berbagai jenis profesi Di samping itu, penerangan masyarakat berkenaan den-
hukum seperti polisi, jaksa, advokat, notaris, pejabat pembuat akta gan efektitas penyelesaian konflik dengan menggunakan jasa
tanah, dan sebagainya, akhir-akhir ini berkembang pula profesi mediation center seperti ini juga perlu disosialisasikan untuk
baru seperti arbiter dan peran mediator. Kompleksitas wilayah mendapatkan dukungan masyarakat yang seluas-luasnya. Setiap
pelayanan yang perlu diberikan oleh para profesional hukum kali timbul sengketa dalam masyarakat, para pihak tidak perlu
terus berkembang makin kompleks. Bahkan, dalam beberapa menempuh prosedur peradilan yang berbelat-belit, tidak efisien
dasawarsa terakhir ini, di Amerika Serikat – misalnya — makin dan cenderung mahal. Dengan demikian, tidak semua perkara
banyak bermunculan conflict resolution and mediation centers di hukum akan sampai di pengadilan, karena sebelumnya sudah
mana-mana sebagai bentuk alternative despute resolution, yang dapat diselesaikan sendiri melalui mekanisme yang resmi diakui
sekaligus merupakan perluasan wilayah profesi bagi kalangan dalam sistem hukum negara, yaitu melalui mediasi sebagai bentuk
penasehat hukum sendiri yang bersifat non-litigasi. alternative despute resolution. Sementara itu, lembaga pengadilan
sendiri sampai ke Mahkamah Agung dapat pula memperoleh ke-
3. Dukungan Masyarakat sempatan untuk berbenah diri melakukan reformasi dan menata
Jika perkembangan semacam itu dikaitkan dengan perkem- kembali kelembagaan internalnya, sehingga dapat terbebas dari
bangan yang terjadi di tanah air kita, maka tidak dapat dipungkiri praktek yang tidak terpuji, menjadi makin efisien dan efektif dalam
bahwa alternative despute resolution itu perlu segera dikembang- mewujudkan keadilan.
kan. Gagasannya perlu disosialisasikan secara luas ke tengah ma-
syarakat. Dalam menghadapi perkembangan yang terjadi dewasa 4. Dukungan Fasilitasi oleh Pemerintah:
ini, bangsa kita sangat memerlukan mekanisme penyelesaian Keberadaan profesi mediator dan hakim perdamaian ini
konflik di semua tingkatan masyarakat. Karena itu, sudah saat kita juga perlu mendapat dukungan pemerintah, baik pusat maupun
mendorong baik di kalangan sarjana hukum maupun di kalangan daerah. Sehubungan dengan dukungan itu, kita dapat mempertim-
profesi lainnya untuk bersama-sama mengembangkan pusat- bangkan upaya yang telah dirintis oleh Lembaga Bantuan Hukum
pusat atau sentra-sentra mediasi. Sehubungan dengan itu, saya yang mendapat dukungan anggaran dari APBD Pemerintah DKI
menganjurkan agar fakultas-fakultas hukum di seluruh Indonesia Jakarta pada era Gubenur Ali Sadikin sampai tahun 1980-an
dapat membentuk: Conflict Resolution and Mediation Center, dan berkenaan dengan program bantuan hukum struktural bagi orang
sekaligus berperan memprakarsai pengembangan pusat-pusat me miskin. Karena itu, dapat diusulkan juga disini kiranya program
diasi semacam itu di daerahnya masing-masing melalui kegiatan pengembangan pusat-pusat mediasi dan penyelesaian sengketa ini
pelatihan-pelatihan. Idealnya, sebagian sarjana hukum lulusan dapat didukung dengan anggaran dari APBD Pemerintah Daerah
fakultas hukum, dapat diarahkan untuk menjadi pengacara liti- Kabupaten/Kota di seluruh Indonesia.
gasi dan non-litigasi dengan mengambil peran sebagai mediator
konflik di masyarakat. Skala konflik yang bersifat individual atau
262 263
Catatan Akhir
Ada beberapa pemikiran yang menjadi catatan akhir. Per-
tama, agenda Rekonsiliasi Nasional hendaklah diprioritaskan
oleh pemerintah dan seluruh komponen bangsa di masa transisi
menuju penyelenggaraan Pemilihan Umum pada tahun 2004
mendatang. Namun, pelaksanaan rekonsiliasi nasional tersebut
hendaklah tidak menyebabkan agenda demokratisasi terhenti
di tengah jalan. Kedua, dalam kerangka gagasan rekonsiliasi
tersebut, dimensi keadilan (justice) dan pengungkapan kebena-
ran (truth) yang berkenaan dengan kasus-kasus pelanggaran hak
asasi manusia yang berat (gross violation of human rights) yang
belum pernah terselesaikan dengan adil di masa lalu haruslah
menjadi bagian dari proses penyelesaian menyeluruh dalam
gagasan yang ditawarkan oleh ide rekonsiliasi itu. Ketiga, dalam
gagasan rekonsiliasi itu tercakup baik skala konflik yang bersifat
nasional maupun skala konflik di daerah-daerah yang mekanisme
penyelesaiannya membutuhkan efek dan hasil yang berjangka
panjang. Dimensi konflik yang terjadi tidak saja bersifat vertikal
antara rakyat dengan pemerintah, tetapi juga bersifat horizontal
antara kelompok masyarakat sendiri. Karena itu, perlu diciptakan
mekanisme kelembagaan tertentu yang dapat membantu menjadi
mediator dan agen penyelesaian konflik dalam masyarakat, tidak
saja untuk kasus konflik yang sudah terjadi tetapi juga untuk
kasus-kasus konflik di masa depan yang mungkin timbul seiring
dengan proses demokratisasi dan iklim kebebasan yang terus
ditingkatkan di tengah pluralisme masyarakat Indonesia di masa
depan.
264 265

266
Sumber Tulisan
1. “Pembentukan dan Pembuatan Hukum” (Makalah Pribadi).

2. “Menuju Struktur Parlemen Dua Kamar” (Makalah pada Semi-
nar Nasional tentang Bikameralisme yang diselenggarakan
oleh Forum Rektor Indonesia bekerjasama dengan National
Democratic Institute, di Medan, 12 Juni 2001).
3. “Pergeseran-Pergeseran Kekuasaan Legislatif & Eksekutif”
(Makalah Pribadi).
4. “Telaah Kritis Mengenai Perubahan Undang-Undang Dasar
1945” (Dimuat pada Jurnal Forum Indonesia Satu Civility,
Jakarta, 2001).
5. “Presidensialisme Versus Parlementarisme” (Makalah Priba-
di).
6. “Kewenangan Menteri Untuk Mengatur” (Makalah Pribadi).
7. “Konstitusi Politik dan Konstitusi Ekonomi Dalam Studi Hu-
kum Tata Negara” (Makalah Pribadi).
8. “Perkembangan Teknologi Informasi dan Implikasinya Ter-
hadap Hukum dan Pemerintahan” (Makalah pada Seminar
Nasional tentang ‘E-Government’ yang diselenggarakan oleh
Sekretariat Jenderal MPR-RI, di Gedung Nusantara IV, MPR-
RI, Jakarta, Kamis, 25 Oktober, 2001).

267
9. “Masa Depan Hukum di Era Teknologi Informasi: Kebutuhan

Untuk Komputerisasi Informasi Administrasi Kenegaraan
dan Pemerintah” (Program Pendidikan Lanjutan Hukum
Teknologi Informasi dan Telekomunikasi, Lembaga Pendi-
dikan Lanjutan Ilmu Hukum, Fakultas Hukum Universitas
Indonesia, Senin, 1 Mei 2000).
10. “Kebutuhan Hukum Untuk Pengaturan dan Pengendalian
Dinamika Perkembangan Telematika” [Disampaikan dalam
Diskusi Panel tentang “Badan Regulasi Mandiri Telematika
Indonesia” yang diselenggarakan oleh Masyarakat Telema
Daftar Pustaka
tika Indonesia (Indonesian Infocom Society), di Hotel Grand
Mahakam Jakarta, Senin, 18 Desember 2000].
11. “Dimensi Konseptual dan Prosedural Pemajuan HAM Dewasa
Ini” (Makalah pada diskusi terbatas tentang Perkembangan
Pemikiran mengenai Hak Asasi Manusia, yang diadakan oleh
Institute for Democracy and Human Rights, The Habibie
Center, April 2000).
Albert Blaustein & Gisbert Flanz (ed), Constitutions of the Coun-
12. “Warganegara dan Kewarganegaraan Republik Indonesia”
tries of the World, Oceana, Dobbs Ferry, NY, dengan suplemen
(Makalah Pribadi).
13. “Demokrasi dan Nomokrasi : Persyaratan Menuju Indonesia edisi Mei 1991; atau A.J.Peaslee, Constitutions of Nations, Vol.
Baru” (Disampaikan dalam rangka Pembukaan Kongres Partai III, Martinus Nijhoff, The Hague, 1968.
Katolik Demokrat, di Jakarta, Sabtu, 13 Oktober 2001). Amos J. Peaslee, The Constitutions of Nations, The Hague: Mar-
14. “Rekonsiliasi Nasional” (Makalah ini disampaikan dalam Dia- tinus Nijhoff, Vol.I, 1950, dan Vol.II-III, 1968.
log dan Tukar Pikiran tentang “Upaya Menyelamatkan Masa Anthony Downs, An Economic Theory of Democracy, Harper and
Depan Bangsa dan Negara sebagai Sumbang Saran dalam Row, New York, 1957.
rangka Rekonsiliasi Nasional” yang diadakan oleh Dewan Arthur Brittan, The Privatised World, Routledge & Kegan Paul,
Pertimbangan Agung Republik Indonesia, tanggal 6-8 Agustus
London, 1978.
2001, di Ruang Sidang DPA-RI, Jakarta).
Asshiddiqie, Jimly, Gagasan Kedaulatan Rakyat dalam Kon-
stitusi dan Pelaksanaannya di Indonesia, Jakarta: Ichtiar
Baru-van Hoeve, 1994.
————, Pergumulan Peran Pemerintah dan Parlemen dalam
Sejarah: Telaah Perbandingan Konstitusi Berbagai Negara,
Jakarta: UI-Press, 1996.
————, Agenda Pembangunan Hukum Nasional di Abad Glo-
balisasi, Balai Pustaka, Jakarta, 1996.
————, Penataan Kembali Sumber Tertib Hukum dan Bentuk-
268 269
Bentuk serta Tata Urut Peraturan Perundang-Undangan University Press, 1989.

Republik Indonesia, Seminar Nasional tentang Amandemen Djamin, Awaloedin, Reformasi Aparatur/Administrasi Negara
UUD 1945 yang diselenggarakan oleh Sekretariat Jenderal R.I. Pasca Pemilu 1999, Jakarta: Yayasan Tenaga Kerja In-
MPR-RI bekerjasama dengan Fakultas Hukum Universitas donesia, 1999.
Indonesia, di Bandar Lampung, 24 Maret, 2000. F.E.Cameron (ed.), The Influence of the U.S. Constitution on Pa-
————, Pembaharuan Hukum Pidana di Indonesia, Jakarta: cific Nations, The Foundation for the 21st Century Kapalua
Angkasa, 1996. Pacific Center, 25-26 September, 1987.
————, Pengantar Pemikiran tentang Perubahan Undang- Fredreick Hayek, Economic Freedom and Representative Gov-
Undang Dasar Republik Indonesia, The Habibie Center, ernment, 1973.
Jakarta, 2001. George B. Galloway, The Legislative Process in Congress, New
————, Bentuk-Bentuk Pidana Dalam Tradisi Islam dan Rel- York: Thomas Y. Crowell, 1955.
evansinya Dalam Pembaharuan Hukum Pidana di Indo- Geoff Hodgson, The Democratic Economy: A New Look At Plan-
nesia, tesis S2, Fakultas Pasca Sarjana Bidang Ilmu Hukum, ning, Markets and Power, Penguin Books, 1984.
Universitas Indonesia, Jakarta, 1988. Glendon, Mary Ann, et.al., Comparative Legal Traditions, Nut-
Attamimi, Hamid S., Peranan Keputusan Presiden Republik shell Series, West Publishing Company, 1982.
Indonesia dalam Penyelenggaraan Pemerintahan Negara: Gough, Ian, The Political Economy of the Welfare State, London-
Studi Analisis mengenai Keputusan Presiden yang Berfungsi Basingstoke, 1979.
Pengaturan dalam Kurun Pelita I - Pelita IV, Disertasi Doktor Hart, H.L.A., (ed.), Of Laws In General (by Jeremy Bentham),
Ilmu Hukum Tata Negara, Fakultas Pasca Sarjana, Universitas The Athlone Press, London, 1970.
Indonesia, tahun 1991. Hague, Rod and Martin Harrop, Comparative Government and
Bing, J., “Legal Text Retrieval and Information Services”, in Bing, Politics, Humanities Press International Inc., New Jersey,
J., and Torvund, O., (eds.), 25 Years Anniversary Anthology 1989.
in Computers and Law, Oslo: Tano, 1995. Harold J. Laski, “The Parliamentary and Presidential System”,
Bing, J., and Harvold, T., Legal Decisions and Information sys- Public Administrative Review, 4:4, tahun 1944.
tems, Oslo: Universitets Forlaget, 1977. Huntington, Samuel. P., Gelombang Demokratisasi Ketiga, Ja-
Brian Barry, Sociologists, Economists and Democracy, Collier- karta: Pustaka Utama Grafiti, 1995, hal. 1 (terjemahan Asril
MacMillan, London, 1970. Marjohan dari judul asli The Third Wave: Democratization,
Budiardjo, Miriam, Dasar-Dasar Ilmu Politik, Jakarta: Gramedia, University of Oklahoma Press, 1991).
1989. Inter Parliamentary Union, Parliament: A Comparative Study on
Collins, H., “The Place of Computers in Legal Education”, Law the Structure and Functioning of Representative Institutions
Technology Journal, No. 3, October 1994, hal. 6. in Forty-One Countries, Praeger, New York, 1963.
David P. Currie, The Constitution of the United States: A Primer Ivo D. Duchacek, Power Maps: Comparative Politics of Consti-
For the People, The University of Chicago Press, Chicago- tutions, American Bibliographical Center, Santa Barbara,
London, 1988. California, Oxford, 1973.
David Held, Models of Democracy, Stanford California: Stanford Istvan Kovacs, New Elements in the Evolution of Socialist Con-
270 271
stitution, Akademiai Kiado, Budapest, 1968. de Computer een Inleiding), Surabaya: Airlangga University
Jack Davies, Legislative Law and Process, West Publishing Co., Press, 1991.
1991. Society for Computers and Law (SCL), The Future of Electronic
Joseph A. Schumpeter, Capitalism, Socialism and Democracy, Communications for the Legal Profession, Bristol: SCL,
George Allen & Unwin, London, (1943-) 1961. 1995.
Katsh, M.E., The Electronic Media and the Transformation of Soehino, Hukum Tattanegara: Teknik Perundang-undangan,
Law, Oxford: Oxford University Press, 1989. Yogyakarta: Liberty, 1996.
————, Law in a Digital World, New York: Oxford University Susskind, Richard E., The Future of Law: Facing Challenges of
Press, 1995. Information Technology, Oxford: Clarendon Press, 1996.
Kelsen, Hans, General Theory of Law and State, Harvard Uni- Suny, Ismail., Pergeseran Kekuasaan Eksekutif, Calindra, Ja-
versity Press, Cambridge, 1945. karta, 1965.
Leith, P., The Computerised Lawyer, London: Springer-Verlag, S.E. Finer, Vernon Bogdanor, dan Bernard Rudden, Comparing
1991. Constitutions, The Clarendon Press, Oxford, 1995.
Mary Ann Glendon, Michael W. Gordon, dan Christopher Osakwe, ————, ‘Electronic Communication for Lawyers: Towards Re-
Comparative Legal Traditions, USA: West Publishing Co., engineering the Legal Process’, Computer and Law Journal,
1982. No. 4, October-November 1993.
Martin Carnoy and Derek Shearer, Economic Democracy. The Terrett, A., “Hypertext - New Paradigm in Legal Education”, in
Challenge of the 1980‘s, Sharpe, New York, 1980. Bileta 9th Conference Pre-proceedings, The Changing Legal
Michael Poole, Towards A New Industrial Democracy, 1986. Information Environment, Warxick: Bileta, 1994.
Mital, V., and Johnson, L., Advanced Information Systems for Thomas E. Cronin, “The Swelling of the Presidency”, Saturday
lawyers, London: Chapman and Hall, 1992. Review, February 1973.
Muhammad Yamin, Naskah Persiapan Undang-Undang Dasar Trapper, C.F.H., Computers and the Law, London: Weidenfeld
1945, Prapantja, Jakarta, 1959. and Nicolson, 1973.
Naisbitt, John, and Aburdene, Particia, Megatrends 2000, Lon- William G. Andrews and Stanley Hoffmann, “France: the Search
don: Sigwick and Jackson, 1990. for Presidentialism”, dalam William G. Andrews, ed., Euro
Niblett, B. (ed.), Computer Science and Law, Cambridge: Cam- pean Politics, vol. 1, Princeton, New Jersey: Van Nostrand,
bridge University Press, 1980. 1966.
Purcell, T., North, R., Truda, P., Tomorrow’s Legal Services, Syd- Wolhoff, G.J., Pengantar Ilmu Hukum Tatanegara Republik
ney: Law Foundation of New South Wales, 1994. Indonesia, Jakarta, Timun Mas, 1955.
Robert Dahl, A Preface to Economic Democracy, The University
of Chicago Press,Chicago, 1956.
Sir Ivor Jennings, The British Constitution, 5th edition, London:
Cambridge University Press, 1966.
Smith, Ian, Komputer: Suatu Tantangan Baru di Bidang Hu-
kum (Pengantar), (judul asli: Het Recht Uitgedaagd door
272 273
indeks
A
Abdurrahman Wahid, 61, 202,
B
249
B.J. Habibie, 61, 62, 64, 65,
Aceh, 20, 23
202, 234
adendum, 79
Baron de Montesquieu, 33
advisory, 197, 201, 202
Belanda, 34
Agent of Mediation, 259, 261
beschikking, 120, 151, 153, 155
al-Quran, 75
bikameral, 18, 21, 22, 23, 30,
alternative dispute resolution,
80
256, 261, 263, 264
Bill of Rights, 221
Alvin Tofler, 146
bipolar, 215
amandemen, 79, 88, 204
brainware, 195
American Constitution, 34
brand-name, 214
Amerika Serikat, 7, 25, 34,
Brian Barry, 140
242, 245
broad base, 249
Andre Laurens, 55
broadcasting, 199
Anglo-Amerika, 7
Brunei Darussalam, 8
Anthony Downs, 140
Bundesrat, 129
Arthur Brittan, 140
Bundestag, 129
Asia Pasific, 8
Assembly Government, 49
C
Australia, 8
274 275
cable services, 200 cultural reform, 244 efek oedipus, 60 ture, 193
Canadian Radio-Television cyber law, 148 egalitarianisme, 243 global market economy, 7
and Telecommunication einmalig, 82 gross violation of human
Co, 199 D ekstra-konstitusional, 79 rights, 250, 252, 265
Charles de Gaulle, 39 das sein, 242 electoral college, 113
check and balance, 29, 86, 215 das sollen, 242 electronic government, 145, H
Cicero, 4 Decalaration of Independence, 151, 155 hak inisiatif, 41
citizenship by birth, 232 221 enforcement, 200 Hak interpelasi, 27
citizenship by naturalization, Declaration of Rights of Man English speaking community, Hak kekebalan, 27
232 and of the Citizens, 221 225 Hak mengingatkan, 27
citizenship by registration, dedicated legal professionals, enlightenment, 220 Hak mengusulkan, 27
232 150 Eropa, 7, 34 Hak penyelidikan, 27
civil law, 7, 11, 156, 161, 218 democratische rechtsstaat, 74, executive heavy, 73, 86, 204 Hak protokol, 27
civil religion, 78, 104 87, 155, 161, 245, 246 Hak resolusi, 27
civil society, 60, 74 Derek Shearer, 140 F HAKI, 214
collegial system, 110 desentralisasi kekuasaan, 22 FCC, 200 Hans Kelsen, 154
common law, 7, 8, 155, 156 deviant behavior, 12 federal arrangement, 225 Harold J. Laski, 44
Communications Act 1934, diplomatic shop, 224 Federal Communications Hartarto, 148
200 distingtif, 235 Commission, 200 Hatta, 126, 138, 140
concrete and individual norm, distribution of power, 19, 67, filing system, 154 hegemonik, 148
154 93 fiqh, 4, 14 Hukum volunter, 13
conflict avoidance, 258, 259 divided government, 115, 116 founding fathers, 103 hybrid system, 109, 110
conflict resolution, 255, 257, division of power, 6, 32, 85 franchising, 214 hyper-regulated society, 156,
259, 263 dominium, 126 Fredreick Hayek, 140 157
Congress, 158 double citizenship, 230 freijs ermessen, 152, 203 hyper-regulation, 160
constitutional democracy, 74, dual legitimacy, 114, 115 French speaking community,
87, 99, 155, 244, 245, 246 Duchacek, 44 225 I
constitutional faith, 78 due process of law, 247 fungsi anggaran, 25 impeachment, 27, 29, 117
Constitutional Law, 123 Dutch speaking community, fungsi legislasi, 25, 28 imperative, 114, 150
constitutional reform, 84 225 fungsi pengawasan, 26 imperium, 126
constitutional state, 245 E imunitas, 27
contra legem, 9 E-Banking, 145 G independent public authority,
corporate federalism, 225 E-Business, 145 G to G (Government to Gov- 199
corporatisme negara, 225 E-Commerce, 145 ernment), 210 individual habbit, 12
Cortes, 49 E-Education, 145 G to P, 210 individual responsibility, 117
cratien, 245 E-Government, 145 Geoff Hodgson, 140 information is power, 215
cratos, 245 e-government, 147, 151 George B. Galloway, 44 information networking, 195
crime against government, E-LAW, 156 German speaking community, Inggris, 35, 37, 38
222 E-Office, 145 225 inkonstitusional, 79
crime by government, 222 economic constitution, 135 global citizens, 224, 225 institutional reform, 244
CRTC, 199, 200 Eerste Kamer, 21 global information infrastruc- instrumental reform, 244
276 277
interconnection, 195 261 structure, 193 post factum, 79, 87

interim constitution, 99, 100 law reform, 244 Nations without State, 223 prae legem, 9
International Couvenant on Laws In General, 157 natural born citizen, 237 prae-factum, 79
Economic, Social and Cu, lawyers’ law, 77 naturalisasi, 231, 233 preliminary presidential elec-
221 legal focus, 150 ne bis in idem, 253 tion, 116
interoperation, 195 legal information engineers, nebengeordnet, 17 presidentialisme, 110
impartial, 246 150 nomenklatur, 118, 153, 154 professional’s law, 4, 14
Irian Jaya, 20, 23 legal process, 149 nomokrasi, 241, 245, 246, 247 professor’s law, 4, 5, 77
Ismail Suny, 62 legal services, 149 nomos, 245 projets de loi, 39
Istvan Kovacs, 136, 137 legislative supremacy, 49 normative reference, 75, 77, promulgation of law, 150, 157,
IT-based, 159 Library of Congress, 158 259, 260 160, 161
ius sanguinis, 229, 233, 234 litigative culture, 260, 261 propositions de loi, 39
ius soli, 229, 231, 232, 233 living constitution, 78, 104 O providers, 199
Ivo D. Duchacek, 35, 39 one-to-many, 150 publication of law, 150, 157,
M one-to-one approach, 150 161
J machtsstaat, 87 Orde Baru, 50, 61, 62, 70, 84,
James Madison, 34 Magna Charta, 221 114, 205, 258 Q
Jepang, 8 Majelis Nasional, 39 Orde Lama, 258 quasi, 17
Jeremy Bentham, 157 Malaysia, 8 organizational imperative, 3 quasi presidentil, 111
Jerman, 34 Martin Carnoy, 140
John Naisbitt, 146 Martin Harrop, 21 P R
Joseph Schumpeter, 140 mass education, 161 P to P (People to People), 210 Raja-Dewa, 243
judge made law, 7, 11, 77, 155 mazhab, 4, 14 Papua Niugini, 8 Raja-Khalifah, 243
judicial review, 154, 246 mediation centers, 255, 257, parlement parle au peuple, 42 Raja-Pendeta, 243
259, 263, 264 parlementarisme, 110 rechtsstaat, 86, 87, 92, 124,
K memorandum, 27 parliamentary supremacy, 35 245
Karl Marx, 213 mensen, 74 Partai Buruh, 37 recognition, 79
khalifatullah fi al-ardh, 75 mensenlijk, 74 participatory democracy, 243 regeling, 120, 121, 151, 153,
kolegial, 110 Michael Poole, 140 Patricia Aburdene, 146 199, 201, 261
Komnas HAM, 205 microchips, 195 people’s democracy, 243 regels, 151, 153, 154, 155, 197
Kongres Rakyat, 49 MNC (Multi National Corpo- people’s empowerment, 60 regulasi, 201, 205
Konstitusi Perancis, 24, 54 rations), 59, 223, 223 people’s law, 4, 5, 77, 260 regulatory programs, 200
Korea Selatan, 8 monokameral, 30 Perancis, 25, 34 rekonsiliasi nasional, 248, 249
Kotok, 136 Montesquieu, 6, 33, 126 Peter Drucker, 146 relationalistic perspectives of
Kovacs, 137 multi party, 48 Philipina, 8 power, 211
Kravtsov, 136, 137 multi polar, 215 pluralisme, 115 revising chamber, 22
KUHPerdata, 9 policy rules, 121 revolusi politik, 87
N political crime, 222 revolutie grondwet, 82, 90,
L nachwachterstaat, 45, 56 political institutional build- 111
Laender, 129 National Assembly, 39 ing, 23 Richard Susskind, 149
Law Enforcement Aparatus, national information infra- political law, 126 rights to development, 221
278 279
Robert Dahl, 140 cation Regulatory Au- TRC, 198 wireless telecommunications,
Rod Hague, 21 thori, 199 trikameral, 30 200
rule of the game, 75 Sovereign, 139 Tweede Kamer, 21 word processing, 147
rule over all individuals by stateless, 230, 233, 234
the prince, 126 Staten General, 21 U Y
rule over things by the indi- state’s law, 4, 77, 260 unikameral, 16, 30 yurisprudensi, 7, 11
viduals, 126 Stefanovich, 135 Universal Declaration of Hu-
rules governing the govern- super power, 48 man Rights, 220 Z
mental organization, 137 superiority complex, 235 UUD Kilat, 82, 90 zero growth, 53
rules governing the social supremacy of law, 78
order, 136 supremasi legislatif, 49 V
Rule of Law, 6, 78, 87, 124, supreme council, 109 V.F.Kotok, 136
159, 245, 257, Supreme Court, 158 venture capital, 4, 13
Ruling Party, 51 Supreme Soviet, 49 verfassung anderung, 79, 87
Rusia, 34 Swedia, 34 verfassung wandlung, 79
Syafii, 4, 14 veto, 29
S Syahrir, 82 voluntary law, 9
Safruddin Prawiranegara, 61 vonis, 151, 155, 156
Samuel P. Huntington, 57 T vote of cencure, 117
SATRA, 199 Taiwan, 8
Seanad Eireann, 24 techno-culture, 59, 60 W
second round election, 113 techno-structure, 59, 60 welfare democracy, 243
self esteemed, 217 tele-education, 145 Welfare State, 46, 47, 56, 103,
semantik, 78 telecommunication system, 140
separation of power, 6, 19, 32, 192 Welvaartsstaat, 46
67, 85, 93, 202 Telecommunications Regula- White House, 158
Singapura, 8 tory Commission, 198,
single polar, 215 192
Sir Ivor Jennings, 50 TELEMATIKA (Telekomuni-
Sir Keith Joseph, 37 kasi, Media dan Informa-
social constitution, 135 tika), 192, 193, 194, 195,
social control, 42 196
social democracy, 243 teori fiksi hukum, 157
social habbit, 12 The Future of Law, 149
social support, 259 the holy book, 104
Soeharto, 19, 61, 62, 63, 64, time-based billing, 150
73, 84, 202, 248 totalitarian, 242
Soekarno, 61, 62, 63, 64, 82, Trans National Corporations,
83, 112, 139, 140, 202 59, 223
Soepomo, Prof., 16, 17, 90 transitional constitution, 99,
South African Telecommuni- 100
280 281
Biodata Penulis
PROF. DR. JIMLY ASHSHIDDIQIE, SH dilahirkan

di Pelembang sekitar 48 tahun yang lalu, atau tepatnya 17 April
1956. Darah Melayu menjadikannya mengikuti salah satu tipologi
masyarakat Melayu yang berani untuk mengembara. Dan ia pun
mengembara untuk mengejar ilmu. Ia mendapatkan Gelar Sar-
jana Hukum (1982) di Fakultas Hukum UI. Kemudian meraih S-2
(1987) di Fakultas Hukum UI mencapai gelar Doktor Ilmu Hu-
kum di Fakultas Pasca Sarjana UI, Sandwich Program kerja sama
dengan Rechtssfaculteit Rijks-Universiteit dan Van Voolenhoven
Institute, Leiden (1990). Atas hasil mengejar ilmu tersebut, ia
dianugerahi Guru Besar Penuh Ilmu Hukum Tata Negara Fakultas
Hukum UI (2000). Bapak empat orang anak ini juga menjadi Guru
Besar Luar Biasa Ilmu Hukum pada Fakultas Hukum Universitas
Sriwijaya (Palembang), Universitas Muhammadiyah Jakarta,
Universitas Islam Asy-Syafi’iyah (Jakarta), Universitas Islam
Indonesia (Yogyakarta), dan Universitas Islam Riau.
Selain mengembara secara keilmuan, ia juga telah
‘mengembara’ ke berbagai negara. Baik sebagai peserta sebuah
282 283
pelatihan, pembicara, delegasi negara, maupun dalam rangka Habibie. Pria yang ikut membidani reformasi UUD 1945 RI ini
penelitian. Mulai dari mengikuti pelatihan On ‘Peach Research’ pernah menjadi anggota Tim Ahli Panitia Ad Hoc I dan II Badan
di United Nations University, Tokyo (1985), delegasi Indonesia Pekerja MPR RI (2001-2002), Ketua Tim Pengkajian Akademik
ke Sidang UNESCO, Paris (1994), hingga mendapat undangan atas Perubahan UUD 1945 Babinkumnas Departemen Kehakiman
dari Department of States, USA, untuk melakukan studi kom- dan Hak Asasi Manusia (2001), dan Ketua Tim Reformasi Hukum
paratif tentang “Education in the United States”. Kemudian ber- Nasional Menuju Masyarakat Madani dan menjadi Penanggung
deret, menjadi anggota delegasi Indonesia ke Sidang SEAMEC jawab Panel Ahli Pembaruan Konstitusi di Sekretariat Negara
(Southeast Asian Ministry of Education Conference, Cambodia RI (1998-199). Ketua Dewan Pengurus Pusat Asosiasi Pengajar
(1995), peserta Visiting Researcher di School of Law, University Hukum Tata Negara dan Hukum Adminstrasi Negara (2000-seka-
of Washington, Seattle, USA (1989), delegasi Indonesia ke Sidang rang) ini pernah menjadi Penasihat Ahli Sekretariat Jenderal MPR
SEAMEC (Kuala Lumpur 1996). Juga peserta Post-Graduate RI (2003). Dan kini sebagai Ketua Mahkamah Konstitusi RI.
Summer Refreshment Course on Legal Theories and Legal Phi- Hasil dari semua pengembaraannya itu dituliskannya
losophy Program of Instruction for Lawyers, Harvard Law School, dalam dalam berbagai buku. Di antaranya;Agenda Pembangunan
Cambridge Massachussett (1994), anggota delegasi Indonesia ke Hukum di Abad Globalisasi (Balai Pustaka 1997), Gagasan
Sidang COMSTECH (Committe on Science and Technology), the Kedaulatan Rakyat Dalam Konstitusi dan Pelaksanaannya di
Organization of Islamic Conference (OIC), Islamabad, Pakistan Indonesia (Ichtia Baru-van Hoeve, 1994), Konsolidasi Naskah
(2002), visiting Research Kyoto University, Kyoto, Jepang (akhir UUD 1945 Setelah Perubahan Keempat (PSHTN UI, 2002),
2003), dan anggota delegasi Indonesia ke Sidang “Development Pergumulan Peran Pemerintah dan Parlemen dalam Sejarah:
8th, Teheran, Iran (1998). Telaah Perbandingan Konstitusi Berbagai Negara (UI Press,
Ia melengkapi pengembaraannya dengan berbagai jabatan. 1996), Mahkamah Konstitusi: Kompilasi Ketentuan Konstitusi
Ia pernah menjadi staf ahli Dewan Perwakilan Rakyat (1988- UU dan Peraturan di 78 Negara (PSHTN-Asosiasi Pengajar HTN
1993), Dewan Pertahanan dan Keamanan Nasional (1985-1995), & HAN, 2002), dan Konstitusi dan Konstitusionalisme Indonesia
Senior Scientist bidang hukum BPP Teknologi (1990-1997), dan (PS HTN-MKRI).
Dewan Riset Nasional Menristek (1996-1998). Ia juga banyak Kini, “Sang Pengembara” masih berkutat di antara berbagai
membantu Depdikbud, di antaranya dalam Bidang Hukum dan permohonan perkara sebagai Ketua Mahkamah Konstitusi, sem-
Administrasi Pendidikan Depdikbud (1993-1998), Kelompok Kerja bari menulis berbagai buku.
Pengembangan Kebijakan Pendidikan Nasional (1994-1998), dan
Tim Pengarah Pembangunan Kebijakan Link and Match di Per-
guruan Tinggi (1995). Ketua Dewan Pakar Ikatan Cendikiawan
Muslim se-Indonesia (2002-sekarang). Asisten Wakil Presiden
RI bidang Kesejahteraan Rakyat dan Pengentasan Kemiskinan
(1998-1999). Wakil Ketua Dewan Pembina Bidang Kerja Sama
the Habibie Center (2000-sekarang) ini diserahi tanggungjawab
sebagai Sekretaris Dewan Penegakan Keamanan dan Sistem Hu-
kum Nasional RI (1998-1999) yang diketuai oleh Presiden B.J.
284 285

Pilar Demokrasi

Uploaded by

Document Information

Original Title

Copyright

Available Formats

Share this document

Share or Embed Document

Sharing Options

Did you find this document useful?

Is this content inappropriate?

Copyright:

Available Formats

Pilar Demokrasi

Uploaded by

Copyright:

Available Formats

Hukum Tata Negara dan Pilar-Pilar Demokrasi

Hukum Tata Negara dan

Serpihan Pemikiran Hukum,

Serpihan Pemikiran Hukum, Media dan HAM

Hukum Tata Negara dan

Prof. Dr. Jimly Asshiddiqie, S.H.

Konstitusi Press (KONpress) merupakan penerbitan yang dibentuk

Hukum Tata Negara

Perpustakaan Nasional RI Dari Penerbit

yang dikaitkan dengan masalah demokrasi dan hak asasi manusia

Juga kepada Sdr. Budi H. Wibowo dan Erry Satria Pamungkas

Jakarta, Juli 2005

Dari pembagian tersebutlah kemudian ia mengkonstruk

Dari Penerbit (Cetakan Pertama) . .............................................. v

— Pembentukan dan Pembuatan Hukum.................................3

— Perkembangan Teknologi Informasi dan

— Dimensi Konseptual dan Prosedural Pemajuan

— Demokrasi Dan Nomokrasi:

Serpihan Pemikiran Hukum, Media dan HAM

Serpihan Pemikiran Hukum, Media dan HAM

Majelis Permusya­waratan Rakyat adalah suatu badan negara

reformasi ini, telah diterap­kan pula kebijakan nasional yang me-

8. Menetapkan soal-soal perang dan damai.

Di da­lamnya terkait hak dan ke­wa­jiban inisiatif me­rancang dan

“executive heavy”. Kare­na itu, setiap penguasa berusaha keras

Empat Model Sistem Pemerintahan

Presidensialisme dan Sistem Dua Partai Menutupi Kelemahan Sistem

jadi disebabkan karena jabatan Men­teri itu di­anggap sebagai

tentang Peraturan Perundang-Undangan, catatan-catatan kecil di

Bab XIII : Sistem Pemilihan. Bab VIII : Dewan Menteri (Kabinet).

dayaan. menjadi dua kelompok. Kelompok pertama dapat disebut kon-

Serpihan Pemikiran Hukum, Media dan HAM

Serpihan Pemikiran Hukum, Media dan HAM

Kehakiman dan Hak Asasi Manusia dengan Sekre­tariat Jenderal

membahas mengenai aspek sistem informasi dan administrasi

Dari sudut hukum tata negara dan admi­nis­trasi negara,

wakil rakyat, maka dapat pula diperkenalkan bentuk lain, yaitu

pertanyaan yang diajukan menjadi proaktif, tidak lagi ter­gantung

teknologi informasi pada umumnya.

KESIMPULAN DAN SARAN

antar umat manusia yang menjadi salah satu penyebab penting

Serpihan Pemikiran Hukum, Media dan HAM

Serpihan Pemikiran Hukum, Media dan HAM

asasi manusia yaitu mencakup pengertian mengenai hak untuk

WARGA NEGARA & KEWARGANEGARAAN

Serpihan Pemikiran Hukum, Media dan HAM

Serpihan Pemikiran Hukum, Media dan HAM

DEMOKRASI DAN NOMOKRASI:

yang berdasar atas hukum (”constitutional demo­cracy”) mengand- masa depan.

Serpihan Pemikiran Hukum, Media dan HAM

1. “Pembentukan dan Pembuatan Hukum” (Makalah Pribadi).

Serpihan Pemikiran Hukum, Media dan HAM

9. “Masa Depan Hukum di Era Teknologi Informasi: Kebutuh­an

Bentuk serta Tata Urut Peraturan Perundang-Undangan University Press, 1989.

interconnection, 195 261 structure, 193 post factum, 79, 87

PROF. DR. JIMLY ASHSHIDDIQIE, SH dila­hirkan

You might also like

Majelis Permusyawaratan Rakyat adalah suatu badan negara

reformasi ini, telah diterapkan pula kebijakan nasional yang me-

Di dalamnya terkait hak dan kewajiban inisiatif merancang dan

“executive heavy”. Karena itu, setiap penguasa berusaha keras

jadi disebabkan karena jabatan Menteri itu dianggap sebagai

Kehakiman dan Hak Asasi Manusia dengan Sekretariat Jenderal

Dari sudut hukum tata negara dan administrasi negara,

pertanyaan yang diajukan menjadi proaktif, tidak lagi tergantung

yang berdasar atas hukum (”constitutional democracy”) mengand- masa depan.

9. “Masa Depan Hukum di Era Teknologi Informasi: Kebutuhan

PROF. DR. JIMLY ASHSHIDDIQIE, SH dilahirkan