P. 1
Contoh Isi Buku: MEMANGKAS BIROKRASI

Contoh Isi Buku: MEMANGKAS BIROKRASI

|Views: 1,458|Likes:
Published by bisnis2030
Memangkas Birokrasi memberi peta pandu bagi para pembantu dan pemikir politik untuk melakukan pembaruan organisasi pemerintah menuju pemerintahan wirausaha.
Memangkas Birokrasi memberi peta pandu bagi para pembantu dan pemikir politik untuk melakukan pembaruan organisasi pemerintah menuju pemerintahan wirausaha.

More info:

Published by: bisnis2030 on Sep 29, 2010
Copyright:Attribution Non-commercial

Availability:

Read on Scribd mobile: iPhone, iPad and Android.
download as PDF, TXT or read online from Scribd
See more
See less

11/30/2013

pdf

text

original

Seri Manajemen Strategi No.

3

David Osbourne dan Peter Plastrik

MEMANGKAS BIROKRASI
Lima Strategi Menuju Pemerintahan Wirausaha

Penerbit PPM

www.bisnis2030.com 2010

Judul Judul asli

: Memangkas Birokrasi: Lima Strategi Menuju Pemerintahan Wirausaha : Banishing Bureaucracy: The Five Strategies for Reinventing Government. : David Osbourne dan Peter Plastrik

Penulis

Copyright©1997 by David Osbourne and Peter Plastrik First publish in the United States by Perseus Books Publishing Asubsidiary of Perseus Book L.L.C. Penerjemah : Abdul Rosyid, Ramelan Desain Sampul : Widi Suryatama ISBN : 979-442-309-2 Seri Manajemen Strategi No.3 Diterbitkan ulang atas kerjasama Penerbit PPM dan Bisnis2030, September 2010 Hak cipta dalam bahasa Indonesia pada Penerbit PPM. Anggota IKAPI, Jl. Menteng Raya No. 9 Jakarta 10340 Email: penerbit@lppm.ac.id (pemasaran), penerbitppm@cbn.net.id (redaksi) www.lppm.ac.id Hak Cipta dilindungi oleh Undang-undang. Dilarang memperbanyak sebagian atau seluruh isi buku ini tanpa izin tertulis dari Penerbit.

ii

Untuk anak-anak kami, Nick, Emily, Molly dan Anne, Sepenuh kasih sepanjang hidup.

-

David Osbourne

Untuk Deb, David, Steven dan ibu saya. Peter Plastrik

iii

UU RI No.19/2002 tentang Hak Cipta Lingkup Hak Cipta Pasal 2: 1. Hak Cipta merupakan hak eksklusif bagi Pencipta atau Pemegang Hak Cipta untuk mengumumkan atau memperbanyak ciptaanya, yang timbul secara otomatis setelah suatu ciptaan dilahirkan tanpa mengurangi pembatasan menurut peraturan Perundang-undangan yang berlaku. Sanksi Pelanggaran Pasal 72 : 1. Barangsiapa dengan sengaja melanggar dan tanpa hak melakukan perbuatan sebagaimana dimaksud dalam Pasal 2 Ayat (1) atau pasal 49 Ayat (1) dan Ayat (2) dipidana dengan pidana penjara masing-masing paling singkat 1 (satu) bulan dan/atau denda paling sedikit Rp.1.000.000,00 (satu juta rupiah), atau pidana penjara paling lama 7 (tujuh) tahun dan/atau denda paling banyak Rp. 5.000.000.000,00 (lima miliar rupiah). 2. Barangsiapa dengan sengaja menyiarkan, memamerkan, mengedarkan, atau menjual kepada umum suatu ciptaan atau barang hasil pelanggaran hak cipta atau hak terkait sebagai dimaksud pada Ayat (1) dipidana dengan pidana penjara paling lama 5 (lima) tahun dan/atau paling banyak Rp. 500.000.000,00 (lima ratus juta rupiah).

iv

Daftar Isi
Ucapan Terima Kasih Pendahuluan: Uphill Battle, AS 1. Lima Strategi: Mengubah DNA Pemerintah 2. Menetapkan Sasaran Penerapan Strategi 3. Persyaratan Untuk Menggunakan Strategi 4. Strategi Inti 5. Strategi Konsekuensi 6. Strategi Pelanggan: Menempatkan Pelanggan Sebagai Pengarah 7. Strategi Pengendalian 8. Strategi Budaya 9. Memadukan Strategi 10. Berani Melakukan Pembaruan Lampiran A: Prinsip-prinsip Pemerintahan Wirausaha Lampiran B: Buku-buku Mengenai Pembaruan yang Direkomendasikan viii 1 28 69 89 96 149 195 244 300 375 398

412

416

v

vi

PENGANTAR EDISI REVISI

A

pabila pembaca memperhatikan buku ini edisi sebelumnya, mungkin akan menemukan banyak salah cetak yang mengganggu. Selain itu, terdapat beberapa kalimat yang terasa bertele-tele. Dalam upaya meningkatkan mutu buku ini, dalam edisi terbaru ini kami melakukan proofread ulang, sehingga salah cetak bisa dikurangi secara signifikan dan memudahkan pembaca menggali buku ini. Selain itu, kami juga melakukan sedikit edit ulang sehingga pembaca menjadi lebih mudah lagi mengikuti alur pikiran yang dikandung dalam buku ini.

Semoga edisi revisi ini menambah manfaat bagi pembaca. Terima kasih.

Jakarta, Februari 2001

Redaksi Penerbit PPM

vii

UCAPAN TERIMAKASIH

Untuk menulis buku ini diperlukan sebuah desa-desa virtual yang didiami ribuan pembaru (reinventor) yang tersebar luas, yang berbagi pengetahuan dan pengalaman dengan kami dan memberi dukungan kepada kami. Kami mewawancarai mereka, mengirim e-mail kepada mereka, mendengarkan presentasi mereka, serta membaca artikel, memo, dan makalah-makalah mereka. Mereka membawa kami berkeliling organisasi, mengundang kami dalam rapat-rapat staf, bahkan meminta kami untuk memberi kritik terhadap upaya-upaya mereka. Yang selalu muncul adalah semangat mereka yang mengagumkan, keceriaan para inovator yang melaksanakan pekerjaan penting. Kami sangat berterima kasih kepada setiap pionir yang luar biasa ini. Banyak teman dan kolega memainkan peran istimewa dalam mengantarkan buku ini melewati kanal kelahiran yang harus ditempuh semua pengarang. Mereka mendesak kami untuk menerima tugas tersebut, membawa kami ke banyak pembaru dan kisah-kisah yang memberi pelajaran penting bagi kami, serta membantu kami dalam mengembangkan konsep-konsep kunci kami. Babak Armajani, Peter Hutchinson, Connie Nelson, dan kolega-kolega kami lainnya di Public Strategies Group merupakan sumber inspirasi, gagasan, pengalaman, dan dukungan yang tiada habis-habisnya. John Cleveland dan Joann Neuroth di On Purpose Associates hampir setiap hari bersama kami, memberikan kritik tajam namun dengan cara yang halus yang hanya bisa diberikan oleh teman-teman dan viii

mitra terbaik saja. Kedua organisasi ini memberikan dukungan finansial yang membuat kami tetap bisa memusatkan pada pekerjaan kami. Kolega-kolega kami di Alliance for Redesigning Government dan National Academy of Public Administration membantu menghubungkan kami ke jaringan mereka yang sedang berkembang yang terdiri dari para pembaru dan sumber daya di seluruh negeri ini. Kepada para pembaru ini dan veteran pembaru lainnya, kami datang berkali-kali untuk mendapat nasihat dan informasinya. Untuk itu kami sangat berterima kasih kepada Jeremy Cowper, Bill Creech, Jim Flanagan, Don Forbes, Craig Holt, David Jones, John Kamensky, Tom Lewcock, Michael Marsh, Mike Masterson, Karl Mettke, Martin Raff, Bob Stone, dan Peter Wilkinson. Banyak dari kolega-kolega ini yang memberikan komentar pada garis besar buku ini dan rancangan bab-babnya. Atas bimbingan mendasar ini kami sangat berterima kasih pula kepada Jonathan Boston, Lorraine Chang, Joel Getzendanner, Lou Glazer, Larry Grant, Tharon Greene, Neal Johnson, Ted Kolderie, Cheryl Lange, Butch Marita, Mike Monteith, Joe Nathan, Laurie Ohmann, Bob O’Leary, Bob O’Neill, Doug Ross, John Scully, Ted Staton, Skip Stitt, Janet Topolsky, dan Steve Weiss. Banyak orang bersedia bekerja melebihi kewajibannya dengan cara lain. Ted Gaebler terus-menerus berbagi kekayaan pengalaman dan pengetahuan kepada kami. Ian Ball dan Fran MacDonald membantu merencanakan dan mengkoordinasi perjalanan seminggu ke Selandia Baru. Diana Goldsworthy, Catherine Stratton, Michael Clarke, Doug Forbes, dan Keith Fernett melakukan hal yang sama di Inggris. Duncan Wyse dan Barbara Roberts membantu merencanakan penelitian kami di Oregon. Janet Topolsky, Bob O’Leary, Mike Monteith, dan Meriwether Jones membuka rumah mereka untuk menerima

ix

kami. Larry Payne dan Jim Jordan menyertakan kami dalam perjalanan inspeksi dua hari mereka ke Mark Twain National Forest. Rob Smith dan Peter Matwijiw dengan senang hati membantu mengirimkan informasi dari Inggris kepada kami. Kami terutama berterima kasih kepada Ruth Sheets, yang tanpa kerja keras dan humornya yang baik kami tidak akan memenuhi batas waktu kami. Ruth, Andrew List, Sally LaCross, dan Julie Price mengetik banyak sekali transkrip wawancara; mereka sampai terkagum-kagum kepada para pembaru yang mereka jumpai pada rekaman tape. Sebagaimana biasanya, agen hak cipta kami Kristine Dahl membimbing kami dengan lemah lembut dan terampil melewati kondisi keuangan yang suram dalam industri penerbitan. Dan editor kami, William Patrick, sekali lagi membuktikan kejeniusannya. Tentu saja, polesan suntingannya yang cemerlang membuat kami sayang padanya. Tetapi penilaiannya yang sangat tepat mengenai esensi buku-buku kami apa yang harus dipertahankan dan apa yang harus dibuang-sangat krusial; penilaian itu menyelamatkan kami dari kehilangan fokus lebih dari sekali. Pat Jalbert dan Beth Burleigh Fuller, editor produksi di Addison-Wesley, menuntun kami melewati batas akhir produksi dengan keterampilan, kesabaran, dan kelembutan mereka. Akhirnya, kami berterima kasih kepada keluarga kami. Mereka semua bisa menerima: perjalanan kami meninggalkan rumah, waktu-waktu panjang yang kami habiskan untuk menulis, ketidakpastian keseluruhan proses, dan ketegangan pada tahun terakhir. Kesabaran dan cinta mereka menopang kami. Mereka adalah jantung dari desa kami.

—David Osborne dan Peter Plastrik Oktober 1996 Essex, Massachusetts East Lansing, Michigan
x

PENDAHULUAN: UPHILL BATTLE, AS

Setiap tahun mereka memotong kami. Kami telah menggunakan seluruh kreativitas yang kami miliki. Orang yang bertanggung jawab atas perbaikan gedung diminta bertanggung jawab juga terhadap taman dan banyak hal lain. Dia telah melakukan banyak peran, entah berapa banyak lagi peran yang harus dia lakukan.
—Kepala departemen

Anda memiliki kelompok pegawai go-getters (cekatan dan rajin mengerjakan apa saja), yang jumlahnya sekitar 25 persen, dan kelompok pegawai donothings (tidak mengerjakan apa pun), yang jumlahnya juga sekitar 25 persen, serta kelompok pegawai di tengah-tengahnya, yang hanya mengerjakan apa-apa yang telah menjadi tugasnya_pekerja biasa. Biarkan saja kelompok pegawai do-nothings. Mereka hanya bagian dari sistem.
—Pegawai

Serikat pegawai disalahkan atas banyak kejadian di sini, karena kami selalu menentang manajemen, sampai sekitar tahun ‘90 dan ‘91, ketika kami sadar bahwa kita semua berada dalam perahu yang sama. Kami telah melihat apa yang terjadi jika manajemen tidak menjalankan tugasnya_beban jatuh pada pegawai juga. Maka kami menginginkan agar orang keluar jika mereka tidak melaksanakan tugas mereka.
—Presiden serikat pegawai daerah

1

Sebut saja Uphill Battle, AS. Sebuah kota di Amerika berukuran sedang dengan ekonomi dalam transisi. Basis ekonomi tradisionalnya telah mengalami kemunduran selama 15 tahun, sementara basis baru dalam teknologi canggih dan wisata lambat menggantikannya. Selama lebih dari satu dekade, kota itu mendapat pukulan dari segi keuangan. Pertama, prakarsa pajak kekayaan tingkat negara bagian yang mengurangi pendapatan kota. Kemudian lembaga legislatif negara bagian mengesahkan sebuah RUU reformasi pendidikan yang memaksa kota itu mengalihkan pendapatannya ke sekolah-sekolah. Akhirnya, resesi pada awal tahun 1990-an menghantam begitu keras dan lama. Akibatnya, masa itu adalah dekade pemotongan anggaran yang menyayat daging dan otot, dan menusuk sampai ke tulang. Para pegawai menyebut awal tahun 1990-an sebagai masa sulit yang parah. Serikat-serikat pegawai (semacam KORPRI di Indonesia-ed) mereka selama empat tahun berjalan tanpa ada kontrak kerja. Walikota dan dewan kota menutup stasiun-stasiun pemadam kebakaran dan memberhentikan pegawainya. Manajemen sebisa mungkin menyentralisasikan setiap fungsi—pengadaan, pemeliharaan, perbaikan gedung—dan kemudian memotong-motong anggaran mereka. “Demikianlah sehingga orang tidak akan merekomendasikan apa-apa, karena uang begitu sulit,” kata salah seorang pegawai. “Semuanya jadi tak berdaya.” Singkatnya, Uphill Battle merupakan ciri khas banyak tempat di mana pejabat-pejabat pemerintah memutuskan bahwa mereka harus melakukan pembaruan: menyedihkan sekali. Beberapa tahun lalu seorang wali kota yang baru terpilih, membaca buku Reinventing Government dan terpesona dengan visi yang dilukiskannya. Ia segera menugaskan seluruh kepala departemennya untuk membacanya dan menyelenggarakan seminar mengenai buku itu. Tetapi tak

2

seorang pun yang yakin bagaimana melakukannya atau dari mana memulainya. Sementara itu, krisis yang lebih mendesak menuntut perhatiannya: nilai obligasi hampir tak ada harganya; masalah besar infrastruktur; desakan untuk mendatangkan lebih banyak kesempatan kerja. Selama dua tahun walikota itu membuat kemajuan besar. Ia membuat pembukuan seimbang, mengembalikan nilai obligasi, mengesahkan solusi yang kontroversial terhadap masalah infrastruktur, dan bekerja keras membangun ekonomi. Dalam proses itu ia banyak mengalami hambatan, tetapi persepsi publik membaik, keuangan mulai stabil, dan semangat pegawai mulai pulih—terutama setelah ia merundingkan berbagai kontrak baru dengan serikat pegawai di kota itu. Sungguh pun begitu, sang walikota tidak menemukan cara untuk memperbaiki kinerja badan-badan pelaksananya. Ia tidak punya uang untuk diinvestasikan. Ia tidak punya waktu. Dan ia tidak memiliki kemampuan manajemen yang cukup. Para kepala departemennya berlari secepat-cepatnya hanya untuk tetap berada di tempat yang sama. Akhirnya ia pergi menemui komunitas bisnis untuk minta bantuan. Ia meyakinkan tiga perusahaan besar untuk turun tangan dan menyewa sebuah perusahaan konsultan untuk membantu kota itu menyusun strategi perubahan. Proses itulah yang membawa kami (penulis) mengenal Uphill Battle. Tim konsultan kami mewawancarai puluhan pegawai, manajer, pejabat terpilih, dan warga. Seperti biasanya, kami bisa masuk ke segala organisasi pemerintah—distrik sekolah, kecamatan, negara bagian atau propinsi, atau badan nasional. Seluruh persoalan yang ditemukan sudah sangat dikenal. Produktivitas di Uphill Battle rendah, dan sebagian besar pegawai kelihatannya tidak peduli. “Produktivitas itu bisa jauh lebih tinggi, dan lebih tinggi lagi,” kata salah seorang manajer kepada kami. “Produktivitas kerap kali merupakan

3

masalah sikap, terutama dari orang-orang lama: ‘Saya hanya memikirkan diri sendiri, tunjangan saya, pensiun saya, ‘kartu truf saya. Itu saja. Saya tidak peduli urusan orang lain.’” Sikap pegawai diperkuat dengan kondisi kerja: kantor yang jorok, fasilitas yang semakin buruk, dan peralatan yang sudah tua. Ketika peralatan mulai tidak berfungsi dan diperlukan yang baru, pembelian secara terpusat memilih produk yang paling murah. Ketika departemen pemadam kebakaran membutuhkan radio-radio baru, misalnya, tak seorang pun yang menanyakan jenis mana yang harus dibeli. “Saat ini ketika radionya rusak, orang hanya berkata, ‘Persetan dengan urusan kepala departemen dan radionya,’” kata seorang pegawai kepada kami. “Orang enggan memikirkan pekerjaannya; mereka hanya mencari orang lain untuk membuat keputusan.” Bagi para manajer, birokrasi semacam itulah yang paling membuat frustrasi. Pembelian menjadi sebuah mimpi buruk. Pembayaran tagihan bisa memakan waktu 90 hari. “Inilah tempat paling buruk di mana saya pernah bekerja, dengan seluruh birokrasi dan rintangan yang dibuat untuk menghambat kemajuan,” kata salah seorang kepala departemen. “Pola pikir auditor adalah, ‘jaga sistem seketat mungkin, sehingga tidak menimbulkan penyelewengan apa pun.’” Kepala departemen lainnya menggambarkan masalahnya dalam ungkapan yang lebih jelas:

Dalam lingkungan ini jika sesuatu dibeli dan tidak ada bukti pesanan pembelian, auditor akan menjadikan kesalahan tersebut sebagai bahan cemoohan publik sebelum membawanya ke dewan kota (semacam DPRD - ed). Ada salah seorang manajer yang membeli sebuah bak cud seharga 60 dolar dari uangnya sendiri, karena darurat, dan menjadi penghematan besar bagi kota. Pada saat ia meminta penggantian, mereka mencemoohkannya di depan umum. Saya berkata dalam hati, “Betapa parahnya, padahal sebenarnya perilaku semacam itulah yang diharapkan.” 4

Di banyak departemen, manajemen madya lemah. “Senioritas berkuasa terhadap promosi,” papar seorang pejabat serikat pegawai. “Bukan mutu atau kualifikasi, melainkan senioritas. Ini bukan peraturan, melainkan kebiasaan. Lebih mudah bagi manajemen untuk berbuat demikian.” Manajer “tidak boleh memecat orang, dan tak seorang pun pernah dikenai demosi (penurunan pangkat), sekali pun mereka tidak mampu menjalankan peralatan.” Yang memperburuk persoalan, ada ceritera tentang favoritisme: jika Anda kenal dengan orang yang tepat, Anda akan memperoleh perlakuan yang lebih baik. Beberapa pegawai kelihatannya cuci tangan terhadap segala sesuatu. Ketika pegawai ketahuan memalsukan time record (kartu hadir), tak seorang pun terkena disiplin atau dipecat. Setiap pegawai di kota tahu bahwa salah satu unit menambahnambahi lemburnya, tetapi hal itu tidak diapa-apakan. Seperti kebanyakan pejabat yang terpilih, walikota “kesulitan menghadapi orang dan mengatakan bahwa mereka harus keluar,” kata salah seorang manajer. “Ia kesulitan memecat orang—terutama sahabat-sahabatnya.” Hasilnya, menurut pandangan sebagian besar pegawai, adalah sebuah organisasi tanpa pertanggungjawaban. “Dari bawah sampai puncak, orang harus tetap bertanggung jawab atas tindakan-nya,” kata salah seorang pegawai setengah membela.

Jika Anda merusakkan kendaraan, semestinya Anda ditegur— berlaku untuk semua orang. Sayangnya hal itu hanya berlaku pada sebagian orang, sedangkan pada sebagian lainnya tidak. Para manajer seharusnya sama: bertanggung jawab atas pembelanjaan uang. Memberi penjelasan mengenai lembur. Seseorang perlu menjadi penanggungjawab terhadap suatu pekerjaan, sehingga orang menjadi bertanggung jawab. Dan harus ada konsekuensi: jika orang yang menjadi bawahannya tidak bekerja dengan baik, ia harus keluar.

5

Namun demikian, di sana muncul tanda-tanda yang memberi harapan. Kontrak baru serikat pegawai telah mengangkat semangat. Kota selalu punya semangat komunitas yang tinggi. Sekolah-sekolah membuat kemajuan yang berarti. Beberapa manajer dan pegawai lainnya, setelah berkali-kali mengikuti seminar mengenai pembaruan pemerintahan dan manajemen mutu terpadu, ingin sekali mulai menerapkan gagasan-gagasan baru. Keuangan menjadi sedikit lebih baik. Dan serikat pegawai terpenting di kota itu mati-matian membantu manajemen memperbaiki kinerja dan meraih stabilitas keuangan, karena banyak sekali anggotanya yang terkena pemutusan hubungan kerja pada awal tahun 1990-an. “Sebagai serikat pegawai, kami dulu terbiasa menentang manajemen,” kata salah seorang pejabatnya. Kelihatan sekali hasilnya sudah dekat, tinggal meraih. Pemangkasan birokrasi dalam pembelian dan pembayaran utang akan meningkatkan semangat, dan salah satu departemen utama siap membentuk kemitraan pegawaipimpinan. Tetapi ada juga beberapa kendala yang membuat hati kecut. Sistem kepegawaian tidak hanya kolot, tetapi juga menjadi bagian dari undang-undang negara bagian. Dan sebagian besar kepala departemen, yang sudah terlalu banyak beban, bertanya-tanya apakah bisa memiliki waktu untuk mengawali perubahan. Namun, yang lebih penting adalah perasaan mendalam bahwa Uphill Battle tidak memiliki ‘bekal’ yang diperlukan untuk melakukan pembaruan. Ketika kami tanyakan tentang pengukuran kinerja atau survei pelanggan atau persaingan antar unit pelayanan internal, para manajer dan pegawai sepertinya enggan bersuara: Baik, tetapi “masalah kami jauh lebih mendasar daripada itu.” Kata salah seorang manajer puncak:

6

Sistem ini belum canggih. Kami masih provinsial. Anda membutuhkan teknokrat-teknokrat yang sangat terlatih dan profesional dan dibayar mahal untuk melakukannya. Dan itu bukanlah Uphill Battle.
Dengan kata lain, para manajer menjadi frustrasi, tetapi mereka juga merasa tidak berdaya. Rasa tak ada harapan menggayuti organisasi. Para pemimpin Uphill Battle sedang bergelut dengan beberapa persoalan klasik yang dihadapi para pembaru. Mereka sedang berjuang untuk mendapatkan sesuatu, untuk menemukan suatu strategi yang secara aktual bisa membuat segalanya berubah. Dari mana mereka harus mulai? Bagaimana mereka bisa menciptakan urgensi sehingga orang bersedia menerima perubahan? Bagaimana mereka bisa mendapatkan pendongkrak (leverage)? Bagaimana mereka bisa memastikan bahwa mereka memulai proses perubahan yang melekat pada diri sendiri—yang mendapatkan dan justru bukan kehilangan momentum? Beberapa pemerintahan sudah lebih jauh menapaki jalan pembaruan dibanding Uphill Battle, dan mereka mengajukan pertanyaan yang berbeda: bagaimana kami bisa mempercepat proses perubahan itu? Bagaimana kami bisa membuat agar lebih banyak pegawai menerimanya? Bagaimana kami bisa memastikan setiap organisasi dan pegawai merasa terdorong untuk melakukan perbaikan? Bahkan para veteran pembaru (orang yang pernah melakukan pembaruan) yang telah makan banyak asam garamnya gerakan reformasi masih menyimpan pertanyaan: Kami telah mengubah sistem insentif, kami telah mengubah struktur, kami telah mengubah sistem administratif—tetapi bagaimana kami mengubah budaya? Dan bagaimana kami bisa melembagakan pembaruan? Bagaimana kami bisa memastikan organisasi itu tidak terjerumus kembali kalau saya meninggalkannya?

7

Inilah dunia tempat tinggal para pembaru, dunia dengan banyak hal yang tidak diketahui. Tak ada jawaban yang mudah dalam sebuah kota seperti Uphill Battle. Para pemimpin harus berjuang untuk membangun daya tarik bagi tanah yang sangat gersang, sering kali dengan sangat sedikit sumber daya selain akal mereka sendiri. Laksana pionir, mereka harus mencari jalan melewati hutan belantara, mencari sumber air, dan menemukan jalan-jalan setapak di pegunungan. Tetapi mereka mempunyai satu kelebihan yang tidak dimiliki para perintis lain: mereka mempunyai peta. Buku Reinventing Government menggambarkan sebuah peta kasar mengenai dunia baru governance (sistem pemerintahan) abad dua puluh satu. Buku ini, Memangkas Birokrasi mulai menempatkan rute-rute pada peta, untuk memudahkan para pembaru mengikuti para pionir dan mengklaim diri sendiri. Dalam buku ini Anda akan mempelajari strategi-strategi yang terbukti berhasil dimanfaatkan oleh para perintis pembaruan - tidak hanya di Amerika Serikat tetapi juga di Kanada, Inggris, Australia, dan Selandia Baru. Anda tidak hanya akan melihat hasil dramatis yang telah mereka peroleh, tetapi Anda juga akan mempelajari bagaimana mereka menemukan dan menerapkan strateginya—dan beberapa pelajaran yang mereka peroleh selama ini.

KEMAJUAN PARA PERINTIS
Di Indianapolis, misalnya, Walikota Steve Goldsmith menciptakan urgensi dengan mendorong departemendepartemennya bersaing dengan sektor swasta. Ia menenderkan lebih dari 27 jasa, di mana badan-badan pemerintah bersaing dalam tender melawan badan-badan swasta. Dalam proses tersebut, ia menghemat lebih dari 100 juta dolar selama tujuh tahun dan memangkas staf keamanan

8

non pegawai negeri sebanyak 40 persen—sekaligus mempertahankan tingkat pelayanan, mendorong badan pemerintah untuk melakukan perbaikan, dan menjaga perdamaian dengan serikat-serikat pegawai. Di Hampton, Virginia, sebuah kota berpenduduk 130.000 jiwa yang sedang kehilangan populasinya, kehilangan usaha, dan berjuang mengatasi utang, Manajer Kota Bob O’Neill dan Walikota James Eason mulai mengembangkan visi baru dan melontarkan-nya kepada masyarakat dan pegawai. Mereka mendefinisikan kembali misi pemerintahan kota, dari menyediakan pelayanan sampai menjadi perantara sumbersumber daya masyarakat. Selanjutnya mereka menyesuaikan operasi-operasi kota dengan misi baru tersebut, dengan menggunakan kontrak kinerja (performance contract) dengan para manajer dan kampanye bersama untuk mengubah budaya dan nilai-nilai organisasi—kebiasaan, perasaan, dan pikiran para pegawai. Selama sepuluh tahun berikutnya pembangunan pusat kota menggelora, pajak kekayaan turun, pembayaran utang dipotong setengahnya, kepuasan warga terhadap pemerintah kota mencapai 90 persen berdasarkan survei tahunan, dan kota memperoleh reputasi sebagai inovator pemerintah terkemuka di Virginia. Di Minnesota, sekelompok aktivis untuk kepentingan umum dan bisnis meyakinkan gubernur dan lembaga legislatif bahwa cara terbaik untuk memperbaiki sekolahsekolah adalah mencabut monopoli distrik, memberi kebebasan para orang tua untuk memilih sekolah negeri di distrik mana pun, dan mendorong distrik untuk bersaing memperebutkan siswa pendaftar berikut dana pendidikannya. Dalam beberapa tahun, distrik-distrik berebut menarik siswa dengan memperbaiki program mereka. Mereka melipat gandakan jumlah kursus tingkat advanced dengan penempatan kerja yang ditawarkan oleh sekolah-sekolah menengah dan hampir melipat tigakan jumlah sekolah negeri

9

“alternatif di negara bagian itu. Pendapat khalayak yang setuju terhadap pilihan sekolah meningkat dari 35 persen menjadi 86 persen. Di Badan Kehutanan AS, pembaruan dimulai dengan suatu “tes percobaan” pada tiga hutan nasional dan sebuah tempat riset. Kantor pusat memberi kebebasan kepada para manajer untuk membelanjakan anggaran mereka bila menurut mereka sesuai, menghapuskan regulasi yang menghambat, dan mendorong mereka untuk mendistribusikan pengambilan keputusan ke pegawai lini depan. Dalam dua tahun, produktivitas di tempat-tempat itu melonjak 18 persen. Dengan menggunakan keunggulan ini, kantor pusat Wilayah Timur menghapuskan banyak kontrol birokrasinya dan secara bertahap memangkas sepertiga stafnya. Berkat kinerja yang meningkat di seluruh wilayah, biaya overhead kantor wilayah turun sampai mendekati setengah dari wilayah-wilayah lain di negara bagian itu. Di Australia, para pembaru mengurangi frustrasi para manajer terhadap birokrasi dengan membagi Departemen Pelayanan Administratif (Department of Administration Service) yang besar sekali menjadi 13 perusahaan bisnis, membuang monopoli mereka, dan membuat mereka menerima penghasilan dengan menjual jasa kepada badanbadan pemerintah yang lain, bersaing dengan perusahaanperusahaan swasta. Dalam lima tahun perusahaanperusahaan ini menyusutkan 32 persen jumlah staf mereka, mengubah kerugian tahunan sebesar 100 juta dolar menjadi laba tahunan sebesar 46,7 juta dolar, dan meningkatkan produktivitas mereka 5,6 persen setahun. (Kami menggunakan ukuran nilai dolar Australia yang pada waktu itu nilainya sama dengan 75 sen Amerika.) Di Inggris Raya, Perdana Menteri Margaret Thatcher menjual aktivitas pemerintah senilai 20 miliar pound (sekitar 30 miliar dolar)—dengan lebih dari 600.000 pegawai—kepada

10

para pemodal swasta. Ia kemudian memecah departemendepartemen yang masih ada menjadi lebih dari 100 badan semi-otonom, yang memberi mereka banyak keleluasaan sebagai ganti dari kontrak-kontrak kerja yang dilakukan dengan tepat. Penerusnya, John Major, mendorong sebagian besar organisasi pemerintah untuk menerbitkan standar pelayanan pelanggan dan “uji pasar” banyak fungsi memberi kesempatan perusahaan-perusahaan swasta mengajukan penawaran kerja kepada unit-unit pemerintah. Dengan memangkas sepertiga stafnya, pamong praja Inggris secara dramatis meningkatkan kinerjanya. Di Selandia Baru, Partai Buruh dan seorang kader pegawai negeri tingkat puncak bahkan lebih radikal. Mereka membuang hampir semua peraturan pegawai negeri, membentuk kembali sektor pemerintah inti menjadi puluhan departemen kecil yang beroperasi menurut anggaran kinerja, dan menjual lebih dari 8,2 miliar dolar Selandia Baru (sekitar 5 miliar dolar AS) industri-industri milik negara. Mereka mengubah berbagai industri yang dioperasikan oleh pemerintah lainnya menjadi badan usaha milik negara (BUMN), yang bebas beroperasi sebagai bisnis. Dalam lima tahun pertama, BUMN-BUMN itu meningkatkan pendapatan sebesar 15 persen, melipatkan empat kali laba, dan mengurangi tenaga kerja sebanyak setengahnya. Kita akan melihat secara rinci berbagai upaya ini dan upaya lainnya pada halaman-halaman selanjutnya. Upaya ini memiliki banyak nama: “pembaruan,” “desain ulang,” “reformasi sektor pemerintah,” “manajemen pemerintah baru.” Tetapi apa pun sebutannya, suatu proses restrukturisasi sektor pemerintah yang mencolok sedang menjalar di negara-negara maju. Pada bulan Maret 1996, Organization for Economic Cooperation and Development (OECO) yang beranggota 24 negara untuk pertama kalinya menyelenggarakan pertemuan tingkat menteri mengenai

11

manajemen pemerintah. Alice Rivlin, direktur Kantor Manajemen dan Anggaran (Office of Management and Budget) AS, memimpin pertemuan itu. Dalam laporan rangkuman OECO-nya, ia menjelaskan bahwa kebanyakan dari 24 pemerintah tersebut sedang menghadapi tekanan fundamental yang sama untuk berubah, yang mencakup ekonomi global, warga negara yang tidak puas, dan krisis keuangan. “Sungguh mengejutkan bagi saya dan, saya duga, bagi banyak kolega saya,” demikian ia menambahkan, “negara-negara tersebut menanggapinya dengan cara yang sama.” la kemudian memeriksa suatu daftar yang isinya mirip dengan daftar isi buku ini: Desentralisasi wewenang dalam unit-unit pemerintahan dan penyerahan tanggung jawab sampai tingkat-tingkat rendah di pemerintahan ... Mengkaji kembali apa yang seharusnya dilakukan dan dibiayai, apa yang dibiayai tetapi tidak untuk dilakukan, dan apa yang seharusnya tidak dilakukan dan dibiayai; Perampingan pelayanan publik serta privatisasi dan swastanisasi kegiatan; Mempertimbangkan cara pembelian pelayanan secara lebih efektif sesuai biaya, seperti kontrak keluar, mekanisme pasar, dan pembebanan kepada pengguna; Orientasi pelanggan, termasuk standar mutu yang eksplisit untuk pelayanan publik; Benchmarking dan pengukuran kinerja; dan Reformasi yang dirancang untuk menyederhanakan peraturan dan mengurangi biaya-biayanya. Dengan semakin dekatnya abad ke-21, pembaruan adalah mirip anak remaja yang sedang tumbuh dewasa: penuh energi dan antusiasme; terpompa oleh cita-cita; sering tersandung dalam melangkah tetapi bisa mengambil pelajaran.

12

Pembaruan telah lahir hampir dua dekade lalu di ambang batas kehidupan rakyat, yang ditandai dengan penentangan terhadap pajak Amerika mulai tahun 1978 dan terpilihnya perdana menteri Inggris Margaret Thatcher pada tahun 1979. Pembaruan itu meluas sepanjang tahun 1980-an, dengan terpilihnya pemerintahan partai buruh di Australia dan Selandia Baru pada tahun 1983 dan 1984 serta pengembangan badan-badan “Next Steps”-nya Thatcher pada tahun 1988. Dengan perkecualian Selandia Baru, proses ini berjalan terbuka. Di AS empat peristiwa menyatu menjadi pusat perhatian umum: resesi awal tahun 1900-an; krisis keuangan yang menyakitkan pada setiap tingkat pemerintahan; penerbitan buku Reinventing Government; dan terpilihnya presiden yang berjanji merombak pemerintahan. Para walikota dan manajer kota dari Philadelphia sampai Seattle dan dari Milwaukee sampai Portland, Oregon pun ikut serta. Sampai tahun 1995, misalnya, New York, Boston, Philadelphia, Chicago, Milwaukee, Charlotte, Dallas, Indianapolis, Phoenix, dan Portland, Oregon, semuanya melakukan pengukuran kinerja dan menggunakan informasi tersebut untuk memperbaiki manajemen mereka. Negara-negara bagian seperti Florida, Oregon, Texas, Ohio, North Carolina, Iowa, Utah, Minnesota, dan Wisconsin juga melakukan langkah-langkah penting. Sampai pertengahan dekade, 39 negara bagian melaporkan sedang memprakarsai mutu, 29 di antaranya menunjukkan setidak-tidaknya beberapa upaya untuk mengukur kinerja, 28 lagi mengatakan mereka sedang mencari umpan balik dari pelanggan, lebih dari 30 sedang melakukan penyederhanaan sistem personalia, 10 sedang melakukan eksperimen dengan menghapuskan pedoman kerja anggaran, dan 10 sedang memeriksa penawaran yang kompetitif dari pemerintah-swasta dalam penyampaian pelayanan. Sementara itu, ratusan wilayah Dati II ikut melakukan pembaruan. Pada tahun 1993, pemerintahan

13

Clinton memberi kontribusi berupa program National Performance Review yang dilakukan Wakil Presiden Al Gore. Tentu saja tidak semua prakarsa ini berhasil. Tetapi kalau kita lihat ke belakang—dan jauh ke belakang—kemajuan Amerika sejak 1990 memang luar biasa. Perdebatan mengenai reformasi sektor pemerintah merupakan awal masa-masa cerah yang bahkan telah muncul lima tahun yang lalu. Beberapa rekan kami—terutama orang-orang Inggris, Selandia Baru, dan Australia—dengan sistem parlementernya, telah mempermalukan upaya-upaya Amerika. Tak salah lagi, pembaruan masih menjadi pekerjaan rumah di semua negara ini. Kebanyakan pembaru masih berjalan tanpa peta jalan. Buku Reinventing Government memberikan beberapa petunjuk mengenai bagaimana memulainya. Sebagian pembaca menggunakan sepuluh prinsip buku itu untuk menilai pemerintahan mereka sendiri dan menyusun agenda perubahan. Tetapi buku Reinventing Government tidak dirancang untuk membantu para pembaca menemukan cara untuk memulai. Buku itu menguraikan karakteristik pemerintahan yang bersifat wiraswasta—bagaimana mereka bertindak dan apa yang mereka lakukan—tetapi tidak membahas bagaimana menciptakannya. Reinventing Government tidak menata strategi untuk mentransformasikan sistem dan organisasi birokratis menjadi sistem dan organisasi yang bersifat wiraswasta. Buku ini, akan menjelaskan cara mentransformasi organisasi dan sistem birokratis. Beberapa prinsip dari buku Reinventing Government, seperti “pemerintahan yang berorientasi pada pelanggan,”juga mendefinisikan strategistrategi kunci yang dapat Anda gunakan untuk mendongkrak transformasi. Tetapi tidak semuanya demikian. Buku Reinventing Government terutama bersifat deskriptif, sementara buku ini bersifat preskriptif. Buku ini menyajikan

14

pengetahuan praktis yang bisa Anda terapkan, baik Anda sebagai seorang politisi, pegawai negeri, atau warga negara biasa. Merombak lembaga-lembaga pemerintah adalah pekerjaan besar. Agar berhasil, Anda harus mendapatkan dongkrak yang mampu memindahkan gunung. Anda harus mendapatkan strategi yang menyebabkan reaksi berantai dalam organisasi atau sistem Anda, efek domino yang akan menentukan kartu-kartu lain yang harus dijatuhkan. Istilah yang tepat untuk ini adalah, Anda harus bersifat strategis. Buku ini menyajikan kelima strategi yang telah terbukti paling efektif—dan menguraikan bagaimana para pembaru dunia telah berhasil menggunakannya.

BUKAN PEMBARUAN
Sebelum kita beranjak ke strategi, kita harus meninjau kebali apa yang kita maksud dengan “pembaruan.” Buku Reinventing Government menyajikan definisi yang jelas, tetapi satu harga yang harus dibayar dari popularitas adalah hilangnya kejelasan. Seperti kata “reengineering” (rekayasa ulang), istilah “Reinventing Government” (pembaruan pemerintah) telah begitu sering digunakan oleh begitu banyak orang untuk menguraikan begitu banyak agenda sehingga kata itu kehilangan maknanya. Untuk memperjelas definisi, mari kita mulai dengan menjelaskan apa yang bukan pembaruan. Pembaruan pemerintah bukanlah perubahan dalam sistem politik: kampanye reformasi keuangan, reformasi badan legislatif atau parlemen, batas termin, dan sebagainya. Di Amerika Serikat, reformasi politik sangatlah kritis jika kita ingin mencapai reformasi kebijakan dan pemerintahan yang signifikan_ tetapi bukan itu yang kami maksud dengan pembaruan.

15

Pembaruan juga bukan berarti reorganisasi. Pembaruan bukanlah memindahkan kotak-kotak pada struktur organisasi. Sebagaimana akan kami jelaskan dalam Bab 1 nanti, pembaruan berkaitan dengan restrukturisasi organisasi dan sistem pemerintah dengan mengubah tujuan, insentif, akuntabilitas, distribusi kekuasaan, dan budaya mereka. Ketika seseorang melakukan pembaruan, kadang-kadang masuk akal untuk mengubah struktur organisasinya. Tetapi jika Anda memulai dengan struktur, Anda akan kelelahan sendiri jauh sebelum berhasil mengubah unsur-unsur yang penting. Melakukan pembaruan juga bukan sekadar menghilangkan pemborosan, kecurangan, dan penyelewengan. Pembaruan bukan mengenai kajian efisiensi yang menghasilkan sebuah daftar perubahan sekali-jadi untuk menghemat uang; pembaruan adalah penciptaan organisasi pemerintah yang secara terus-menerus mencari cara untuk menjadi lebih efisien. Pembaruan bukan seperti menyiangi kebun, tetapi membuat peraturan yang menjaga agar kebun bebas dari rumput liar. Barangkali yang terpenting, pembaruan pemerintah tidak sinonim dengan perampingan pemerintah. Sebagian organisasi pemerintah akan lebih efektif jika memiliki anggaran dan staf yang lebih sedikit, sementara sebagian lainnya tidak. Kami tidak pernah menjumpai tokoh—liberal, konservatif, atau pun moderat—yang berpendapat bisa memperbaiki sekolah-sekolah dengan memotong anggaran pendidikan dan memberhentikan para guru. Bagian dari pembaruan pemerintah, bagi organisasi tertentu, adalah mencari ukuran organisasi yang memaksimumkan kinerja. Tetapi sebagaimana bentuk harus mengikuti fungsi, ukuran harus mengikuti strategi. Jika kita hanya memotong 30 persen ukuran organisasi pemerintah, kita belum mengubah sifat dasar atau memperbaiki kinerjanya. Perampingan laksana

16

membuang biji-bijian dari suatu gundukan pasir: hasilnya masih berupa gundukan pasir. Pembaruan laksana mencampur pasir dengan karbon atau magnesium dan meledakannya dengan panas yang sangat tinggi: setelah itu, menjadi silikon murni. Pembaruan juga tidak sinonim dengan privatisasi. Penjualan aset, mengontrakan aktivitas atau fungsi keluar, dan perangkat lain yang ada di bawah tajuk privatisasi merupakan bagian dari tool kit pembaru. Tetapi sebagaimana dianjurkan dalam buku Reinventing Government, persaingan dan program pilihan pelangganlah (suatu program yang memungkinkan pelanggan bisa memilih penyedia produk atau jasa yang diinginkannya -ed) yang mendorong perbaikan, bukan sekadar kepemilikan swasta. Pergeseran dari monopoli pemerintah ke monopoli swasta jarang sampai pada happy ending. Pembaruan pemerintah juga bukan sekadar membuat pemerintahan lebih efisien. Sebagian dari tujuan pembaruan adalah efisiensi, tetapi yang lebih penting adalah efektivitas. Apa gunanya membuat sebuah organisasi atau sistem menjadi lebih efisien, jika organisasi atau sistem itu sepenuhnya tidak efektif? Warga di negara demokrasi industri tidak hanya menuntut pemerintahan yang lebih murah, mereka menuntut pemerintahan yang berjalan baik. Mereka lebih menginginkan produktivitas, tetapi mereka juga lebih menginginkan nilai— seperti kata orang Inggris, mereka menginginkan “nilai untuk uang yang dikeluarkan.” Tanyakan dalam hati: Apakah Anda menginginkan sekolah yang lebih murah, atau sekolah yang lebih bagus? Angkatan kepolisian yang lebih murah atau tingkat kejahatan lebih rendah? Program pelatihan yang lebih murah, atau pekerjaan yang lebih bagus? Akhirnya, pembaruan tidak sinonim dengan manajemen mutu terpadu atau rekayasa ulang proses bisnis. Keduanya adalah alat yang bisa membantu keberhasilan seorang

17

pembaru, jika digunakan secara strategis. Tetapi dengan kedua alat itu saja belumlah memadai. Kami sangat menghormati W. Edwards Deming, Peter Drucker, Tom Peters, Michael Hammer, Rosabeth Moss Kanter, dan para pakar manajemen sektor swasta lainnya. Tetapi jika tujuannya adalah transformasi, perangkat manajemen bisnis tidaklah cukup. Ada banyak perbedaan antara bisnis dengan pemerintahan. Melakukan perubahan dalam organisasi pemerintah membutuhkan jauh lebih banyak upaya politik, misalnya, karena organisasi pemerintah hidup di lautan politik, sementara bisnis hidup dalam ekonomi pasar. Tetapi perbedaan yang paling mencolok adalah bahwa organisasi swasta ada di dalam sistem, atau pasar, yang lebih besar yang pada umumnya berfungsi baik. Kebanyakan organisasi swasta yang mencari laba memiliki misi yang jelas, tahu bagaimana mengukur kinerja bottom-line (hasil akhir atau keuntungan bersih) mereka, menghadapi persaingan, mengalami akibat paling nyata dari kinerja mereka, dan bertanggung jawab kepada pelanggan mereka. Maka literatur manajemen bisnis memusatkan terutama pada perubahan organisasi, bukan sistem tempat organisasi itu berada. Para ahli teori manajemen menyerahkan bidang yang terakhir ini kepada ahli ekonomi. Dalam pemerintahan, kebanyakan organisasi berada dalam sistem yang tidak berfungsi baik. Banyak organisasi mempunyai misi ganda (kadang-kadang saling bertentangan); sedikit yang menghadapi persaingan langsung; sedikit yang langsung terkena dampak atas kinerjanya sendiri; sedikit yang mempunyai bottom-line yang jelas (bahkan sedikit yang mengukur kinerja); dan sedikit sekali yang bisa dipertanggungjawabkan kepada pelanggan mereka. Realitas sistem ini menciptakan insentif dan kondisi yang mendorong organisasi bertindak dengan gaya birokrasi. Sulit untuk

18

membangun organisasi yang bersifat wiraswasta sebelum realitas ini diubah dahulu. Oleh karena itu, pendongkrak strategis terpenting dalam sektor pemerintah terletak dalam sistem yang lebih besar, bukan dalam organisasi. Wiraswastawan negara harus mengubah sistem-sistem yang lebih besar ini—sistem pendidikan, sistem kesejahteraan, sistem regulasi, sistem negara federal-negara bagian-daerah, sistem anggaran, sistem kepegawaian, dan sebagainya. Di sini teori manajemen bisnis hanya bisa sedikit membantu. Ambillah sebuah analogi. Bayangkan sebuah diskusi mengenai cara memperbaiki kinerja sebuah perusahaan negara di Uni Soviet, pada saat negara itu masih ada. Solusi yang kami tawarkan kepada Anda adalah: masukkan manajemen baru, lakukan perencanaan strategis, terapkan pernyataan misi dan visi, ubah struktur organisasi, dan masukkan konsultan pengembangan organisasi untuk mengubah budaya tenaga kerja. Tanggapan Anda, kemungkinan besar adalah, “Omong kosong!” Anda akan berpendapat bahwa perusahaan-perusahaan Uni Soviet tidak menghadapi persaingan sama sekali, mempunyai pelanggan tetap, dikendalikan dari atas oleh perencana pusat, dan tidak memiliki sistem insentif untuk melakukan perbaikan. Sebelum realitas tersebut diubah, Anda akan berpendapat bahwa seluruh upaya di dunia untuk memperbaiki praktik-praktik manajemen paling-paling akan menghasilkan perbaikan marjinal. Anda memang benar.Kami akan membuat argumen yang sama mengenai birokrasi pemerintah kami sendiri. Negara bagian yang birokratis beroperasi seperti jalannya ekonomi Soviet. Sebelum kami memperbarui sistem-sistem yang mewadahi bekerjanya organisasi pemerintah tersebut, perbaikan yang diperoleh hanya akan bersifat marjinal.

19

Lima Mitos Reformasi Sektor Pemerintah
Kolega kami Babak Armajani, CEO Public Strategies Group dan Reinventing Government Network, menguraikan lima mitos untuk membuat pemerintahan berjalan.
Mitos Liberal, yaitu pemerintahan dapat diperbaiki dengan pembelanjaan lebih banyak dan berbuat lebih banyak. Kenyataannya, mengucurkan uang lebih banyak pada sistem yang tidak berfungsi tidak akan membawa hasil nyata. Mitos Konservatif, yaitu pemerintahan dapat diperbaiki dengan pembelanjaan lebih sedikit dan berbuat lebih sedikit. Kenyataannya, menarik dana dari sistem yang tidak berfungsi mungkin menghemat uang wajib pajak, tetapi tidak akan memperbaiki kinerja pemerintahan. Mitos Bisnis, yaitu pemerintahan dapat diperbaiki dengan menjalankannya seperti menjalankan sebuah lembaga bisnis. Kenyataannya, meski pun penyamaan dengan dunia bisnis dan teknik-teknik manajemen sering membantu, ada perbedaan penting antara realitas sektor pemerintah dan sektor swasta. Mitos Pegawai, yaitu pegawai negeri dapat berkinerja bagus jika mereka punya cukup uang. (Lihat Mitos Liberal.) Kenyataannya, kita harus mengubah cara penggunaan sumber-sumber daya jika kita menginginkan hasilnya

20

JADI APAKAH PEMBARUAN ITU?
Yang kami maksud dengan pembaruan adalah “transformasi sistem dan organisasi pemerintah secara fundamental guna menciptakan peningkatan dramatis dalam efektivitas, efisiensi, dan kemampuan mereka untuk melakukan inovasi. Transformasi ini dicapai dengan mengubah tujuan, sistem insentif, pertanggungjawaban, struktur kekuasaan, dan budaya sistem dan organisasi pemerintah.” Pembaruan adalah penggantian sistem yang birokratis menjadi sistem yang bersifat wiraswasta. Pembaruan adalah menciptakan organisasi dan sistem pemerintah yang terusmenerus berinovasi, yang secara kontinu memperbaiki kualitas mereka, tanpa mendapat tekanan dari pihak luar. Pembaruan adalah penciptaan sektor pemerintah yang mempunyai dorongan dari dalam untuk melakukan perbaikan—yang oleh sebagian orang disebut “sistem pembaruan-diri” Pembaruan bagi sekolah dan angkatan kepolisian, misalnya, tidaklah cukup hanya menjadikan organisasi tersebut lebih baik di tahun-tahun mendatang; tetapi untuk membuat mereka tetap terus menjadi lebih baik. Untuk tetap terus lebih baik, organisasi membutuhkan “kemampuan adaptasi,” kemampuan untuk menghadapi persoalanpersoalan baru yang muncul. Hal yang persis sama berlaku untuk badan-badan yang melindungi lingkungan atau membagikan tunjangan keamanan sosial—dan sebenarnya, untuk setiap aspek pemerintahan. Memikirkan perbaikan produktivitas jangka pendek pemerintahan dan hasil-hasilnya memang penting. Tetapi memusatkan hanya pada efisiensi dan efektivitas adalah ibarat belajar bertempur dalam peperangan terakhir. Setelah berhasil mempelajari cara

21

bertempurnya, Anda mendapati ternyata peperangan berikutnya sangat berbeda—dan Anda tidak siap menghadapi pertempuran baru tersebut. Pembaruan, dengan kata lain, membuat pemerintah siap untuk menghadapi tantangan-tantangan yang belum bisa kita antisipasi. Tidak hanya memperbaiki efektivitas saat ini, pembaruan menciptakan organisasi-organisasi yang mampu memperbaiki efektivitasnya di masa mendatang, pada saat lingkungan mereka berubah. Pembaruan mensyaratkan transformasi fundamental sistem pemerintah era industri kita. Ada banyak cara untuk memotret transformasi ini. Sebagian penulis telah menguraikan tujuan tersebut dengan istilah seperti “organisasi berkinerja tinggi,” “organisasi mutu,” “organisasi pembelajar,” “organisasi cerdas,” dan “organisasi pembarudiri.” Kami sering menggunakan istilah “pemerintahan wiraswasta” untuk mengutarakan apa yang kami maksud. Tetapi semua istilah ini berusaha menyampaikan pesan dasar yang sama. Buku Reinventing Government menguraikan sepuluh prinsip yang menjadi dasar struktur sistem dan organisasi wiraswasta. Lampiran A mencantumkan dan menjelaskan secara ringkas kesepuluh prinsip tersebut. Pembaruan menciptakan sistem pemerintah yang bertindak sangat berbeda dengan birokrasi yang telah kita kenal dan kita benci. Pembaruan menciptakan organisasi yang mampu akan menduduki peringkat tinggi, dengan pelayanan pelanggan terbaik dalam pelaksanaan tugasnya— sebagaimana dilakukan oleh Administrasi Keamanan Nasional A.S. pada tahun 1995. Pembaruan menciptakan organisasi yang mampu meletakkan pelayanannya pada tempat yang paling mudah untuk dimanfaatkan oleh pelanggan—sebagaimana dilakukan oleh beberapa keagenan

22

Arti “Pemerintahan Wiraswasta”
“Istilah pemerintahan wiraswasta ... mungkin mengejutkan banyak pembaca, yang berpikir bahwa wiraswastawan semata-mata adalah pria atau wanita yang menjalankan bisnis. Tetapi arti sebenarnya dari kata wiraswasta (entrepreneur) jauh lebih luas. Kata ini diciptakan oleh ahli ekonomi berkebangsaan Perancis, J.B. Say, sekitar tahun 1800. “Wiraswasta,” tulis Say, “memindahkan berbagai sumber ekonomi dari suatu wilayah dengan produktivitas rendah ke wilayah dengan produktivitas lebih tinggi dan hasil yang lebih besar.” Dengan kata lain, seorang wiraswastawan menggunakan sumber daya dengan cara baru untuk memaksimalkan produktivitas dan efektivitas. Definisi Say berlaku juga bagi sektor swasta, pemerintah, dan sukarelawan atau sektor ketiga. Pengawas dan kepala sekolah yang dinamis menggunakan sumber daya dengan cara baru untuk memaksimalkan produktivitas dan efektivitas. Para manajer bandar udara yang inovatif melakukan hal yang sama. Anggota komisi kesejahteraan, menteri tenaga kerja, staf departemen perdagangan—semua dapat memindahkan sumber daya ke wilayah yang produktivitas dan hasilnya lebih tinggi. Bila kami berbicara mengenai wiraswasta pemerintah, yang kami maksud adalah orang-orang yang melakukan persis seperti ini. Bila kami berbicara mengenai model wiraswasta, yang kami maksud adalah lembaga sektor pemerintah yang mempunyai kebiasaan bertindak seperti ini—yang tetap menggunakan sumber daya dengan cara baru untuk mempertinggi efisiensi dan efektivitas mereka.” —Dari Reinventing Government, halaman xix.

23

kendaraan bermotor dengan membuka kantor di mal-mal dan toko-toko ritel. Pembaruan menciptakan sekolah-sekolah negeri dalamkota yang mengirimkan 210 dari 248 lulusan ke perguruan tinggi 4 tahun dan 31 ke perguruan tinggi 2 tahun, sebagaimana dimiliki Manhattan Center for Science and Math di East Harlem. Dan pembaruan menciptakan organisasiorganisasi yang layak dijadikan sebagai acuan (benchmark) oleh sektor swasta karena memberikan pelayanan terbaiknya, seperti apotek Komando Tempur Udara (Air Combat Command/ACC) di Pangkalan AU MacDill di Tampa, Florida. Kami yakin bahwa munculnya organisasi-organisasi wiraswasta ini pada akhir abad kedua puluh bukanlah suatu kebetulan. Kami percaya bahwa kemunculan itu menggambarkan pergeseran historis yang tak terelakkan dari satu paradigma ke paradigma lain. Pergeseran ini sama mencoloknya dengan yang terjadi pada permulaan abad dua puluh, ketika kita membangun lembaga-lembaga pemerintah yang birokratis, yang saat ini sibuk kita rombak. Selama abad kesembilan belas, demokrasi yang mengarah pada industrialisasi mempunyai pemerintah yang jauh lebih kecil dengan tujuan-tujuan yang jauh kurang ambisius. Sebagaimana dinyatakan oleh Gary Sturgess dalam esainya “The Decline and Fall of the Industrial State,” pada abad kesembilan belas Inggris masih menggunakan angkatan laut swasta dalam masa-masa perang. Saluran air dan jalan raya adalah milik swasta, dan terdapat lebih dari 1.000 jalan yang memungut retribusi milik perkumpulan perusahaan swasta. Jasa pos, pelabuhan, dan bahkan mercusuar semuanya bermula dari jasa swasta. Beberapa kantor pemerintah, termasuk kursi di gedung Parlemen, adalah swasta-dapat dibeli, dijual, disewakan, dan digadaikan. Bahkan armada awal yang mengangkut narapidana ke penjara Sturgess’s Australia dimiliki oleh kontraktor-kontraktor swasta.

24

Sampai akhir abad kesembilan belas, paradigma lama— pemerintahan pusat yang kecil dengan kewenangan terbatas—macet, karena tidak mampu menghadapi berbagai realitas baru yang muncul dalam demokrasi industri. Pabrikpabrik bermunculan; kota-kota tumbuh dengan kecepatan yang membahayakan; seluruh industri baru lahir. Dengan realitas baru ini datang berbagai kebutuhan baru: kebutuhan akan sistem transit massal serta jalan dan jembatan, sistem massal untuk pengairan dan pembuangan air kotor yang baru, serta sistem pendidikan yang universal. Model pemerintahan lama kita tidak mampu memenuhi kebutuhan-kebutuhan ini, maka kita menciptakan suatu model baru. Kita menciptakan birokrasi. Model pemerintahan kita tiru dari militer dan industri produksi massal baru yang telah muncul. Max Weber, ahli sosiologi ternama Jerman, menyimpulkan prinsip-prinsip yang dengannya birokrasi-birokrasi baru ini dibentuk: Birokrasi tersentralisasi dan hierarkis: “Birokrat profesional... hanyalah sekrup dalam mesin yang terus bergerak yang memberikan sebuah rute perjalanan yang pasti baginya.” Birokrasi dituntun oleh aturan: “yaitu, oleh hukum atau peraturanperaturan administratif yang “stabil, yang mencakup semua hal.” Birokrasi terstandardisasi dan impersonal, memberikan perlakuan atau pelayanan yang sama kepada setiap orang. Birokrasi menggunakan proses-proses administratif—yaitu staf mereka sendiri ketimbang kontraktor atau mekanisme pasar— untuk mencapai tujuan mereka. Birokrasi memilih staf berdasarkan ujian, bukan kriteria subjektif. Ciri paling menonjol, kebanyakan birokrasi pemerintah bersifat monopoli. Dan untuk memberantas kecurangan dan penyelewengan yang begitu merajalela dalam mesin-mesin politik kota pada era tersebut, kita membungkusnya dalam aturan yang tak ada habisnya, tata cara, dan kontrol internal.

25

Birokrasi digambarkan sebagai sistem yang dirancang orang genius tetapi untuk dijalankan oleh orang tolol. Ungkapan ini mungkin sedikit kasar, tetapi mengandung kebenaran. Dalam jiwa mesin birokrasi tersembunyi sebuah keajaiban kontrol. Pegawai adalah sekrup dalam mesin yang bergerak sangat teratur. Pekerjaan mereka dipecah menjadi berbagai fungsi dan diuraikan dengan sangat rinci. Para manajer berpikir; para pekerja menjalankan tugas yang dibebankan kepada mereka. Aturan dan prosedur yang rinci menentukan perilaku. Para pengawas memeriksa pemenuhan tugas. Model ini bisa melayani kita dengan baik pada saat itu. Selama tugas-tugas relatif sederhana dan jelas serta lingkungan stabil, model ini berjalan baik. Tetapi selama 20 tahun terakhir, keadaan berubah total. Dalam dunia yang berubah dengan cepat, revolusi teknologi, persaingan ekonomi global, pasar yang mengalami demasalisasi, tenaga kerja terdidik, pelanggan yang semakin menuntut, dan kendala keuangan yang hebat, monopoli atas-ke-bawah yang tersentralisasi menjadi terlalu lamban, tidak responsif, dan tidak mampu menampung perubahan atau inovasi. Lima tahun lalu, ketika buku Reinventing Government diterbitkan, kesimpulan ini masih hangat diperdebatkan. Saat ini sangat sulit ,untuk menemukan pengamat yang kompeten yang tidak setuju bahwa birokrasi pemerintah tradisional harus diubah. Dengan pengetahuan yang biasa saja, warga negara pada umum-nya juga memahami hal ini. Dalam survei demi survei, warga meratapi kegagalan pemerintah. Para peneliti yang melaksanakan survei besar-besaran di Kanada mengungkapkan realitas baru tersebut dengan sangat baik:

Sikap umum terhadap pemerintah telah memburuk. Sebagian besar warga Kanada sinis dan memusuhi pemerintah. Ada keyakinan yang meluas bahwa pemerintah hanya melayani diri sendiri, tidak efisien dan tidak efektif. Kuatnya respons semacam ini menunjukkan adanya 26

kemarahan besar, tetapi sentimen negatif ini telah lama sekali dijadikan bukti untuk memberi ciri kepada mereka sebagai pemarah. Barangkali kebencian dan frustrasi yang mendalam ini merupakan penjelasan untuk kondisi kejiwaan masyarakat saat ini.
Sebagian besar politisi memahami hal ini. Mereka tahu bahwa birokrasi tidak berjalan; hanya saja mereka tidak tahu dengan apa menggantinya. Dan banyak dari mereka yang bekerja di pemerintahan mengetahuinya juga, karena merekalah yang hidup di dalamnya. Tak ada orang yang lebih tahu betapa menjengkelkannya mimpi buruk birokrasi selain mereka yang terperangkap di dalamnya. Buku ini adalah untuk mereka yang ingin mengakhiri mimpi buruk tersebut, baik sebagai pegawai negeri atau pejabat terpilih, anggota komunitas atau organisasi bisnis. Jika Anda ingin membantu kota Anda menghemat 100 juta dolar, sebagaimana halnya dengan kota Indianapolis; jika Anda ingin melipat gandakan efektivitas organisasi, sebagaimana dilakukan oleh Komando Udara Taktis (Tactical Air Command/TAC); jika Anda ingin melipat-gandakan produktivitas pelayanan Anda, sebagaimana dilakukan oleh Departemen Pekerjaan Umum Phoenix; jika Anda perlu berbuat lebih banyak dengan separuh jumlah staf, sebagaimana dilakukan oleh BUMN-BUMN Selandia Baru; atau Anda hanya menginginkan sistem dan organisasi pemerintah Anda melakukan perbaikan dan inovasi secara kontinu kami harap buku ini akan membantu Anda menemukan caranya.

27

1 LIMA STRATEGI: MENGUBAH DNA PEMERINTAH

MARGARET THATCHER: MENEMUKAN KEKUATAN STRATEGI
ampai dengan tahun 1986, Margaret Thatcher frustrasi atas ketidakmampuannya mengubah birokrasi Inggris. Selama tujuh tahun, ia telah memberikan setakar demi setakar obat keras: perampingan, privatisasi, audit efisiensi, berperang melawan serikat pegawai. Tetapi ia gagal mengubah perilaku pegawai negerinya. Thatcher dan Partai Konservatifnya yang mulai berkuasa pada musim dingin 1979, berjanji untuk membangkitkan kembali ekonomi Inggris Raya yang merosot dengan mengurangi ukuran pemerintah, memangkas pembelanjaan, dan memotong pajak. Penerimaan Domestik Bruto (PDB) anjlok. Inflasi, sebesar 10 persen, melaju semakin cepat. Penerimaan pemerintah mengalami stagnasi, belanja pemerintah meningkat, dan kualitas pelayanan publik terus menurun. Pemerintah mengkonsumsi 44 persen PDB. Pemerintah memiliki porsi ekonomi yang besar: tambang batu bara, industri minyak, industri gas dan listrik, perusahaanperusahaan otomotif, sebuah perusahaan penerbangan, sebuah perusahaan antariksa, dan lusinan perusahaan negara

S

28

lainnya. (Sebagai perbandingan, pemerintah Amerika Serikat saat itu menghabiskan sekitar 35 persen PDB). Naluri Thatcher saat itu adalah untuk memangkas pemerintah. Dalam rapat kabinetnya yang pertama ia mengumumkan penyetopan rekrutmen pegawai dan pemotongan 3 persen dalam tubuh pamong praja; beberapa bulan kemudian ia menetapkan pemotongan lagi sebesar 5 persen. Pada hari keempat masuk kantor, ia meminta Sir Derek Rayner, yang menjalankan perusahaan ritel terkenal Marks & Spencer, untuk memimpin perang melawan pemborosan dan inefisiensi. Rayner merekrut enam pembantu dan meluncurkan suatu langkah klasik yang dibantu oleh para politisi yang bertekad untuk membasmi pemborosan: audit efisiensi ter-hadap beberapa program dan proses. Karena dirancang untuk merampingkan operasi dan menghilangkan pemborosan maka langkah tersebut kemudian dikenal sebagai “pemeriksaan efisiensi.” Di bawah pengawasan Unit Efisiensi pimpinan Rayner, departemen-departemen pemerintah melakukan 223 pemeriksaan dalam tiga tahun pertama. Pemeriksaan tersebut membawa pada penghapusan 12.000 posisi dan penghematan tahunan yang berulang sebesar 180 juta pound. (Satu pound sebanding dengan 1,50 sampai 2,32 dolar AS, tergantung tahunnya.) Upaya semacam ini efektif dalam membuat perubahan-perubahan spesifik, tetapi, sebagaimana diakui oleh para pemimpin Unit Efisiensi ketika kami berbicara dengan mereka, upaya tersebut tidak mengarah pada pencapaian perbaikan yang kontinu. Mereka membantu menyiangi kebun, sepetak demi sepetak, tetapi tidak menyusun aturan yang menjaga kebun bebas dari rumput liar. Thatcher juga melakukan perubahan pada serikat pegawai sektor pemerintah, mendorong reformasi dengan melarang kerja piket tambahan, membatasi bengkel-bengkel serikat pegawai, dan mendorong kerahasiaan suara dalam pemilihan

29

serikat pegawai. Pada tahun 1981 ia menundukkan serikatserikat pegawai negeri ketika melakukan pemogokan selama lima bulan. Dan pada tahun 1984 dan 1985 ia mengalahkan serikat pegawai tambang yang sangat kuat, yang mogok kerja agar pemerintah tidak menutup terowongan-terowongan batu bara yang sedang mengalami kesulitan uang. Tetapi senjata besar Thatcher adalah privatisasi. Dalam 11 tahun masa kepemimpinannya, pemerintah menjual lebih dari 40 BUMN utama—termasuk British Petroleum, Britoil, Jaguar, British Telecommunications, British Steel, British Airways, dan Rolls—Royce ditambah banyak perusahaan yang lebih kecil dan lebih dari 1,25 juta unit perumahan umum. Sampai tahun 1987 penjualan ini menghasilkan 5 miliar pound setahun, yang membantu Thatcher menyeimbangkan empat tahun anggaran terakhirnya. (Sampai 1994, jumlah kumulatifnya adalah 75 miliar pound.) “Sampai saat saya meletakkan jabatan,” ia kemudian berujar, “Sektor industri BUMN telah berkurang sekitar 60 persen .... Lebih dari enam ratus ribu pekerjaan telah lepas dari sektor pemerintah beralih ke sektor swasta.” Thatcher juga mengawasi belanja pemerintah daerah, yang sebagian besar pendapatannya berasal dari tingkat nasional. Pada tahun 1980 ia mengharuskan “tender wajib”— penawaran bersaing antara pemasok pemerintah dan swasta—untuk semua konstruksi bangunan dan jalan raya daerah. Dua tahun kemudian ia membentuk sebuah Komisi Audit (Audit Comission) independen, untuk mengawasi audit terhadap pemerintah daerah dan menekan mereka agar meningkatkan efisiensi. Dan pada tahun 1984 ia menaikkan batas nilai pajak daerah. Reformasi ini tidak hanya memaksa pemerintah daerah untuk mengubah cara kerjanya, tetapi juga membantu menyusutkan besarnya pemerintah. Selama pemerintahan Thatcher jumlah pegawai negeri turun dari 30 persen menjadi

30

24 persen dari keseluruhan tenaga kerja, jatuh ke tingkat yang sama dengan tahun 1961, dan belanja pemerintah turun dari 44 persen menjadi 40,5 persen dari PDB. Privatisasi tidak hanya memperkecil ukuran pemerintah, tetapi juga membebaskan perusahaan-perusahaan seperti British Airways untuk mentransformasi diri menjadi pemimpin bisnis di dunia. Tetapi dalam tubuh pamong praja inti—departemendepartemen non perusahaan dan non perawatan kesehatan di mana 600.000 pegawai negeri masih dipekerjakan—kinerjanya hanya sedikit sekali berubah. Ringkasnya, menyumbat birokrasi tidak membawa perdana menteri ke arah yang sebenarnya ingin dituju. Ketika ia melakukan privatisasi sebuah perusahaan atau memangkas anggaran atau meluncurkan pemeriksaan efisiensi, tidak ada yang berubah di departemen-departemen lainnya. Tak ada efek domino yang terjadi. Ia membutuhkan strategi lebih dari sekadar privatisasi dan pengawasan efisiensi.

Next Steps: Memisahkan Fungsi Pengarahan Dari Pelaksanaan
Ketika Thatcher dan kolega-koleganya memangku jabatan, mereka memandang rendah sebagian besar pegawai negeri. Mereka melontarkan slogan-slogan seperti “Cabut Hak-hak Istimewa Pegawai Negeri.” Tetapi karena Thatcher bekerja bersama para administrator yang dikaguminya, maka sikapnya berubah. “Dia menemukan dirinya berlawanan dengan para pegawai negeri yang memiliki jiwa wiraswasta,” kata Michael Clarke, kepala University of Birmingham’s School of Public Policy. “Ia mendorong dan mempromosikan sebagian orang-orang itu—ia tahu pegawai negeri yang ‘bisa melakukan.’” Nyatanya, Thatcher memicu pertentangan di partainya sendiri pada tahun 1985 dengan menaikkan gaji pegawai negeri tingkat puncak sebesar 50 persen.

31

Thatcher juga mulai belajar lebih banyak mengenai masalah-masalah sistemik di balik pemborosan dan inefisiensi pemerintah. Pada tahun 1982, Unit Efisiensi dan salah seorang menterinya, Michael Heseltine, meyakinkan dia untuk meluncurkan suatu prakarsa manajemen baru. Pada saat menjabat, Heseltine menemukan bahwa departemennya tidak punya sistem manajemen keuangan yang memadai, sehingga ia memutuskan untuk menciptakan sistem itu. Ia dan para pegawai negerinya telah membangun sebuah sistem yang menetapkan sasaran bagi tiap unit, menentukan anggaran mereka, dan mengukur pembelanjaan serta kemajuan mereka terhadap sasaran. Thatcher, Rayner, dan Departemen Keuangan (Treasury Department) membawa prakarsa tersebut ke tingkat pemerintah. Prakarsa Manajemen Keuangan (Financial Management Initiative) mereka mensyaratkan departemendepartemen untuk menetapkan sasaran kerja bagi semua manajer: apa yang ingin dicapai, kapan, dan dengan biaya berapa. Prakarsa ini membagi-bagi anggaran dan membuat tiap unit bertanggung jawab atas pengelolaan dananya sendiri. Prakarsa ini membutuhkan sistem informasi manajemen baru yang mampu memberi data yang andal mengenai biaya-biaya kegiatan mereka. Ini semua dipegang bersama oleh sebuah “sistem manajemen puncak” yang melaluinya departemen-departemen menyiapkan laporan keuangan tahunan yang mengikhtisarkan kinerja dan rencana-rencana unit mereka. Para menteri, manajemen puncak, dan para manajer unit akan mengkaji laporan-laporan ini dan menyetujui rencana tindakan. Thatcher melakukan investasi besar dalam sistem komputer yang dibutuhkan untuk menjalankan Prakarsa Manajemen Keuangan. Pemerintah menyusun lebih dari 1.800 sasaran kinerja, yang sebagian besar difokuskan pada biaya dan efisiensi. Namun dampak dari sistem baru tersebut

32

mengecewakan; kecil sekali pengaruhnya terhadap perilaku pegawai negeri. Sistem tersebut menciptakan informasi yang bernilai tetapi tidak mengubah dinamika fundamental organisasi-organisasi pemerintah. Pada tahun 1986 Thatcher meminta penerus Rayner, Sir Robin Ibbs, untuk menilai inisiatif tersebut dan merekomendasikan tahap-tahap selanjutnya. Saat itu Unit Efisiensi telah enam tahun melakukan programnya. Para anggotanya—yang diambil dari kalangan bisnis dan pemerintah—telah belajar banyak sekali tentang realitas manajemen dalam sektor pemerintah. Mereka sudah lama belajar semenjak kehilangan minat pada solusi yang sepotong-sepotong dan seketika. Selama 150 tahun sebelumnya, para perdana menteri telah mengangkat banyak sekali usulan dari blue-ribbon (golongan bangsawan_ed) ke dalam masalah-masalah manajemen pemerintah. Tetapi belum ada orang yang telah menanyakan gagasan para birokrat. Unit Efisiensi melakukan hal itu. Selama lebih dari tiga bulan, anggota-anggotanya mewawancarai ratusan pegawai negeri, pengusaha dan pakar manajemen pemerintah. Mereka menemukan—sebenarnya, mereka sudah tahu— bahwa sistem administrasi negara Inggris saat itu nyaris mustahil untuk menciptakan manajemen yang baik. Para pegawai negeri senior tidak dilatih manajemen dan tidak peduli dengan manajemen. Anggota elit pamong praja memberi nasihat kepada para menteri mengenai isu-isu kebijakan besar saat itu. Mereka tidak mau repot-repot mengotori tangannya dengan implementasi, dan mereka meremehkan para manajer—yang memikirkan implementasi—sebagai pegawai negeri kelas dua. Mereka mengambil alih kendali dari para menteri yang terpilih, yang termakan oleh politik dan kebijakan. Seperti menteri-menteri kabinet di negara besar mana pun, sedikit sekali menteri yang

33

menganggap manajemen sebagai pekerjaan mereka. Sebagaimana pernah dinyatakan oleh Rayner, “kepemimpinan di masa lalu sering sekali berada di tangan orang-orang yang tidak tahu apa-apa mengenai manajemen dan memandang rendah orang yang tahu manajemen.” Para manajer begitu jauh di bawah kekuasaan pamong praja sehingga mereka mempunyai kontrol riil yang kecil sekali terhadap pekerjaannya sendiri. Kekuasaan terpusat pada pucuk-pucuk pimpinan departemen dan Departemen Keuangan, yang menggabungkan kekuasaan kantor pusat manajemen dan anggaran, kantor personalia pusat, dan Departemen Keuangan bergaya Amerika. Hasil dari sistem semacam itu sudah bisa diduga. Laporan Unit Efisiensi menggambarkan berkurangnya manajer yang baik; rendahnya fokus dari manajer puncak pada penyampaian pelayanan publik; sistem anggaran dan keuangan yang lebih memusatkan pada pengendalian pembelanjaan dan bukan mengupayakan agar efektif; dan sedikit sekali tekanan dari luar terhadap para manajer dan organisasi pemerintah agar memperbaiki kinerjnya. Selain itu, Unit Efisiensi berpendapat, pegawai negeri “terlalu besar dan beragam untuk dikelola sebagai satu kesatuan.” “Rekrutmen, pemecatan, pemilihan staf, promosi, penggajian, jam kerja, akomodasi, kepangkatan, organisasi kerja, penggunaan teknologi informasi semuanya di luar kendali sebagian besar manajer pegawai negeri di semua tingkatan,” kata unit itu. Buku peraturan pegawai negeri “dibuat untuk menyesuaikan segala sesuatu yang umum dan bukan yang khusus.” Para manajer memandang sistem kepegawaian sebagai hambatan besar bagi manajemen yang baik _ tetapi mustahil berubah. Secara ringkas, Unit Efisiensi menyimpulkan, pegawai negeri bukanlah masalah; masalahnya adalah sistem. Ibbs tidak bermaksud menyarankan reformasi radikal, tetapi

34

sistem dan struktur birokrasi tersebut harus berubah jika manajemen yang efektif dijadikan prioritas. Laporan tahun 1988 unit tersebut, “Improving Management in Government: The Next Steps,” berpendapat bahwa untuk memecahkan masalah manajemen, pemerintah harus memisahkan fungsi-fungsi penyampaian pelayanan dan penegakan dari departemen-departemen yang berfokus pada pembuatan kebijakan yang membawahinya memisahkan fungsi pengarahan dan pelaksanaan. Kedua, pemerintah harus memberi jauh lebih banyak keleluasaan dan otoritas kepada badan-badan yang menyampaikan pelayanan dan penegakan. Dan ketiga, pemerintah harus menjaga badanbadan tersebut mempertanggungjawabkan hasilnya, melalui kontrak kinerja. Dengan kata lain, Unit Efisiensi mengusulkan suatu kontrak kinerja ‘yang berjarak’ antara departemen dengan badan-badan pelaksananya, di mana departemen-departemen menukar kebebasan yang dibutuhkan oleh badan-badan pelaksana untuk melakukan pengelolaan secara efektif dengan standar kerja yang dibutuhkan para menteri untuk menjaga agar badan pelaksana tersebut bertanggung jawab. Ibbs-dan stafnya memimpikan sebuah pamong praja di mana di tengahnya terdapat inti sejumlah kecil pegawai negeri yang mendukung para menteri, membuat kebijakan, dan mengelola departemen. Sementara sebagian besar pegawai negeri lainnya bekerja di badan-badan pelaksana yang relatif independen. Dalam tahun kesembilan sebagai perdana menteri, Margaret Thatcher tampil menyambut tantangan. Ia menerima semua rekomendasi dari unit tersebut-termasuk desakannya agar seorang pejabat yang “sangat” senior ditunjuk sebagai manajer proyek dan diberi “tanggung jawab pribadi yang jelas untuk mencapai perubahan.” Ia menunjuk Peter Kemp, seorang pejabat Departemen Keuangan yang

35

masuk menjadi pegawai negeri dari sektor swasta dan dikenal tidak kolot, untuk mengawasi program Next Steps. Kemp mengisi timnya dengan pegawai negeri tingkat tinggi yang masih muda dan cerdas yang dipinjam dari departemendepartemen. Mereka menyempurnakan proposal Next Steps, mengembangkan suatu proses yang akan: memecah fungsi-fungsi pemberian pelayanan dan penegakan departemen menjadi bagian yang berbeda-beda, masing-masing disebut “badan pelaksana”; memberi hak kontrol yang lebih besar kepada badan tersebut atas anggaran, sistem personalia, dan praktik manajemen lainnya; pencarian untuk mendapat pemimpin badan pelaksana dari dalam sektor pemerintah maupun swasta secara kompetitif suatu perubahan radikal dalam praktik pegawai negeri; mengharuskan pimpinan badan pelaksana untuk menyusun rencana korporat tiga sampai lima tahun dan rencana bisnis satu tahun; menegosiasikan “dokumen kerangka kerja” tiga tahun antara masing-masing badan dengan menteri departemennya, untuk menentukan hasil-hasil yang akan dicapai serta keleluasaan untuk beroperasi; membayar kepala badan pelaksana berapa pun besarnya untuk mendapatkan bakat yang dibutuhkan, termasuk bonus sampai dengan 20 persen gaji mereka; tidak memberlakukan masa kerja normal seperti pada pegawai negeri umumnya bagi pimpinan badan pelaksana; dan mengharuskan mereka untuk mengajukan kembali lamaran kerja setiap tiga tahun. Kemp dengan cepat memberikan sinyal-sinyal pentingnya Next Steps dan menangkap imajinasi para reformis dengan mengumumkan bahwa targetnya adalah memindahkan 75 persen pegawai ke badan pelaksana. Departemen Keuangan meminta semua departemen untuk mengkaji fungsi mereka dan memutuskan masing-masing satu dari lima pilihan: 36

penghapusan, penjualan, melakukan kontrak keluar, diubah statusnya menjadi badan pelaksana, atau dipertahankan tanpa perubahan. Apabila sebuah bidang fungsional dalam sebuah departemen dinominasikan untuk suatu badan, berarti fungsi itu menjadi tim pelaksana proyek, yang anggotanya meliputi wakil-wakil dari departemen, staf Kemp, dan Departemen Keuangan. Mereka merundingkan dokumen-dokumen kerangka kerja yang berisi garis besar fleksibilitas yang diberikan kepada badan tersebut dan hasil yang diharapkan. Departemen Keuangan bertindak sebagai penjaga gerbang, yang akan menolak memberi persetujuan status badan sebelum badan tersebut benar-benar memenuhi pertanggungjawaban kerja secara memuaskan. Kemp dan tim Next Steps-nya berjalan tersendat-sendat. Dengan mengawali secara hati-hati pada organisasi-organisasi yang siap dengan status badan pelaksana, mereka membentuk delapan badan dalam tahun pertamanya, 1988-1989- Sampai awal 1991 mereka telah membentuk 51 badan, suatu langkah yang mengejutkan para pengamat. Sampai pertengahan 1992 separuh pegawai negeri bekerja di badan pelaksana, dan sampai akhir 1996 proses itu berakhir: hampir 75 persen pegawai negeri bekerja di 126 badan. (Angka 75 persen termasuk 50 kantor pelaksana di dua departemen besar, Inland Revenue dan Customs and Excise, yang beroperasi sejalan dengan garis kebijakan Next Steps tetapi secara teknis tidak digambarkan sebagai badan.)

Mencari Titik Pendongkrak
Banyak pelajaran yang bisa diambil dari pengalaman Inggris. Pelajaran itu menunjukkan, misalnya, bahwa pembaruan mensyaratkan kolaborasi antara para pejabat terpilih dengan pegawai negeri-antara apa yang kita sebut sektor politik dan sektor kelembagaan. Ada banyak hal yang tidak akan pernah bisa dilakukan oleh pegawai negeri sendiri, demikian pula

37

ada sejumlah yang sama dari hal yang tidak akan pernah dilihat sendiri oleh para politisi. Kedua pihak masing-masing memiliki blind spot. Namun yang lebih penting bagi buku ini adalah hikmah yang diambil Inggris mengenai strategi. Margaret Thatcher tidak bisa berhasil dengan menggunakan insting saja. Upaya pertamanya untuk merombak birokrasi pegawai negeri pemangkasan staf dan pengawasan efisiensi-tidaklah memadai. Upaya tersebut tidak menciptakan efek domino, yang mendorong semua bidang lain berubah. Dengan sebuah kata, mereka tidak strategis. Setelah Unit Efisiensi-nya mengembangkan strategi-strategi yang mampu menciptakan efek domino tersebut yang ia mulai membuat kemajuan. Yang kami maksudkan dengan strategi bukanlah rencana yang rinci. Tidak ada resep pasti yang bisa Anda ikuti untuk memperbarui pemerintahan, tidak ada kemajuan setahap demi setahap yang harus Anda ikuti. Banyak penulis dan konsultan membahas perubahan organisasi dalam “tahapantahapan” yang mereka letakkan dalam susunan linier yang rapi. Tetapi, proses perubahan organisasi tidaklah linier, dan tentu tidak secara teratur. Banyak hal yang berjalan tidak sesuai rencana; para pembaru harus secara terus-menerus menyesuaikan pendekatan mereka untuk menjawab resistensi dan peluang yang mereka hadapi. Strategi yang kami maksudkan adalah penggunaan titik dongkrak utama untuk melakukan perubahan mendasar yang meliputi seluruh pemerintahan, yang mengubah segalagalanya. Pembaruan adalah pertempuran skala besar. Pembaruan membutuhkan perjuangan panjang yang intensif dalam gelanggang politik, dalam lembaga-lembaga pemerintahan, dan dalam komunitas serta masyarakat. Dengan tugas besar dan resistensi yang harus diatasi, tantangan para pembaru—baik di Inggris, AS, atau pun di tempat lain—adalah mendongkrak sumber daya yang kecil

38

menjadi perubahan besar. Strategis berarti menggunakan pendongkrak yang tersedia untuk mengubah unsur dinamika dalam suatu sistem, dengan cara tertentu yang bisa mengubah perilaku setiap orang. Kata “strategi” aslinya berasal dari konteks militer: kata strategos dari Yunani berarti “jenderal.” Jenderal yang baik memulai dengan menyusun strategi: bukan rencana operasional, tetapi pendekatan dasar yang mampu mengubah keseimbangan kekuatan di lapangan. Ketika AS memilih memaksa Irak keluar dari Kuwait tahun 1991, para jenderalnya memutuskan bahwa pendongkraknya ada dua: pembombardiran secara besar-besaran untuk membutakan dan melumpuhkan musuh, kemudian disusul gerak cepat divisidivisi secara diam-diam untuk menciptakan serangan darat seperti sebuah penjepit. Dua strategi ini menentukan taktik operasional harian yang mengarahkan penggunaan peralatan seperti jet dan tank. Margaret Thatcher dan para penasihatnya melakukan hal serupa. Mereka menempatkan titik-titik pendongkrak utama pemerintahan mereka dan menggunakannya untuk mengubah keseimbangan kekuatan—untuk mengubah unsurunsur dinamika dalam sektor pemerintah. Proses Next Steps mengubah tiga titik pendongkrak: memisahkan organisasiorganisasi pengarah dari organisasi pelaksana, sehingga masing-masing bisa memusatkan pada misi utamanya; memberi wewenang kontrol terhadap sebagian besar keputusan badan pelaksana, sehingga mereka dapat melakukan perubahan-perubahan yang diperlukan untuk memperbaiki operasi mereka; dan menciptakan konsekuensi atas kinerja mereka, sehingga mereka mempunyai insentif untuk melakukan perbaikan. Dinamika baru ini membuka perubahan besar dalam banyak badan pemerintah. Tugas-tugas dasar menulis dokumen kerangka kerja, rencana korporat, dan rencana

39

bisnis dengan cepat mendorong terbukanya banyak masalah yang harus dihadapi. Dinamika ini mendorong badan-badan tersebut untuk menentukan misi, sasaran, dan target kerja mereka. “Sebelum ada Next Steps,” papar pejabat Departemen Keuangan Mark Perfect, “Departemen Transportasi bisa mengatakan secara meyakinkan bahwa sangat rumit untuk menetapkan hasil dari semua kegiatannya. Badan-badan tersebut tidak bisa berkata begitu lagi.” Badan-badan pemerintah melakukan perbaikan dengan kecepatan yang beragam—sebagian cepat, sebagian lambat. Tetapi secara keseluruhan, mereka merencanakan untuk mencapai 75 persen target kerja mereka pada tahun-tahun awal. Mereka secara bertahap telah menaikkan banyak dari target ini, tetapi sampai 1995 mereka mencapai 83 persen. Untuk memperbaiki kinerja mereka, badan-badan tersebut telah menggunakan hampir setiap alat dalam kit untuk pembaru: melakukan kontrak keluar, kompetisi pemerintah dan swasta, akunting sistem accrual, bonus prestasi, bonus kelompok, manajemen mutu terpadu, survei pelanggan, rekayasa ulang proses bisnis, pasar internal, pemasaran ke pelanggan baru, pembayaran dengan kartu kredit, kantor “satu atap,” dan sebagainya. Vehicle Inspectorate, badan pertama yang dibentuk berdasarkan program Next Steps, dengan cepat jnembuka kantor pada hari-hari Sabtu dan Minggu, misalnya. Inspektorat ini memperkenalkan serangkaian pelayanan baru, melakukan kontrak keluar untuk beberapa jasa, membuang satu lapis manajemen, dan menetapkan bonus kerja kelompok yang disesuaikan dengan seluruh peningkatan efisiensi. Dalam tiga tahun pertamanya, inspektorat ini melaporkan peningkatan efisiensi biaya operasi sebesar 4,5, 4,1, dan 3,6 persen—yang mendatangkan bonus sampai 213 pound per karyawan. (Biaya operasi di Inggris dikenal dengan “running cost”; biaya itu mencakup semua penggajian, biaya overhead,

40

sewa, dan pengeluaran-pengeluaran operasi lainnya, tetapi bukan biaya langsung program seperti tunjangan yang dibayarkan kepada pelanggan.) Badan Jasa Teknologi Informasi (Information Technology Services Agency) Departemen Keamanan Sosial (Department of Social Security) mengangkat satu customer account manager untuk semua pelanggannya, menyusun kesepakatan jasa yang menyatakan “apa yang akan diberikan dan dengan harga berapa,” melakukan survei pelanggan tahunan, dan menjalin kontrak dengan perusahaan-perusahaan swasta untuk memasok secara virtual semua jasa teknologi informasinya. Dalam lima tahun pertamanya, badan ini melaporkan efisiensi biaya operasi meningkat dari 5,5, 4,5, 16,2, 30, dan 17,4 persen. Badan Tenaga Kerja (Employment Service), salah satu badan pelaksana terbesar, mulai mengukur kinerja dan menerbitkan data perbandingan masing-masing kesembilan kantor wilayahnya. Selanjutnya, dinas tersebut mendorong perbandingan kinerja tersebut turun sampai ke tingkat kantor daerah. Data per-bandingan tersebut memuat catatan kinerja masing-masing kantor daerah dan catatan mengenai kinerja enam kantor daerah lainnya yang terdekat. Pada saat yang sama, Kepala Eksekutif Michael Fogden memberi banyak keleluasaan kepada kantor-kantor wilayahnya. Banyak yang telah memangkas waktu tunggu secara dramatis. Sebagian besar telah mengubah penampilan dan tata letak kantor mereka, memasang karpet, menempatkan tanaman di dalam ruangan, menyematkan nama pada pakaian pegawai, dan membuang pembatas kaca. Semua badan pelaksana di departemen tersebut menghapus satu lapis manajemen dan merestrukturisasi sistem personalianya, termasuk penggajian, kepangkatan, dan rekrutmen. Fogden telah melembagakan survei pelanggan secara reguler, panel pelanggan, dan standar pelayanan pelanggan. Survei pelanggan menunjukkan adanya

41

perbaikan secara umum. Indikator lainnya menunjukkan adanya peningkatan 40 persen dalam penempatan pekerjaan baru tanpa sumber daya baru, perbaikan bertahap dalam keakuratan pembayaran tunjangan, dan peningkatan efisiensi biaya operasi sebesar 2 persen setiap tahun. Menurut hasil pengkajian terhadap proses badan pelaksana, beberapa departemen enggan memberi kebebasan kepada badan-badan di bawahnya yang diperlukan untuk memaksimalkan kinerja mereka. Keengganan ini melahirkan “perang” antara departemen dengan badan-badan pelaksananya. Tetapi catatan prestasi yang dibuat oleh badan pelaksana secara berangsur-angsur meyakinkan Departemen Keuangan untuk memberi mereka sejumlah besar kebebasan dalam hal penganggaran dan kepegawaian, yang memecahkan masalah-masalah mereka yang paling menekan. Setelah yakin bahwa badan-badan pelaksana tersebut tidak akan terlalu banyak menghabiskan anggaran, Departemen Keuangan memberi mereka (dan semua departemen pemerintah) kewenangan untuk mengontrol anggaran, struktur penggajian, kekuatan tawar-menawar, dan sistem kepangkatan. Departemen Keuangan juga mengizinkan badan pelaksana untuk memindahkan dana anggaran yang tersisa ke dalam anggaran tahun berikutnya. Hasilnya, selama empat tahun pengeluaran biaya operasi mereka tidak bertambah, menuntut badan-badan tersebut bisa menutup peningkatan biaya yang muncul atau penyesuaian inflasi dengan tidak menggunakan hasil penghematan mereka sendiri—”dividen efisiensi” mereka. Pada periode 1994-1995, lebih dari 80 badan pelaksana berhasil mempertahankan penurunan biaya operasinya rata-rata 4,7 persen. Antara tahun 1988 dan tahun 1996 tekanan finansial berkontribusi terhadap pengurangan jumlah pegawai negeri sebesar 15 persen.

42

Secara keseluruhan, Next Steps dipandang sebagai keberhasilan yang gemilang. Pada bulan November tahun 1994, Komisi Departemen Keuangan dan pegawai negeri di parlemen menyebutnya “satu-satunya program reformasi pegawai negeri yang paling berhasil pada beberapa dekade terakhir ini.” Serikat pegawai tidak menentangnya, dan pada awal 1991 Partai Buruh mengumumkan akan mempertahankan Next Steps jika memenangkan kekuasaan.

Pengujian Pasar: Meningkatkan Konsekuensi Kinerja
Meskipun gembira dengan peningkatan yang diberikan oleh badan-badan Next Steps, Thatcher dan para penasihatnya menginginkan lebih dari itu. Mereka telah menyaksikan privatisasi menghasilkan suatu quantum leap yang cepat dalam produktivitas. Eksperimen awal mereka dengan memberikan kontrak yang bersaing, pada tingkat nasional dan daerah, juga telah menghasilkan penghematan besar. Mereka ingin menyuntikkan urgensi ke dalam badan-badan pelaksana melalui privatisasi dan kompetisi—urgensi yang jauh lebih besar dibanding urgensi yang bisa dicapai melalui kontrak karya atau insentif. Mereka memutuskan bahwa mereka membutuhkan strategi baru. Hasilnya adalah sebuah kertas kerja resmi yang disebut “Bersaing demi Mutu.” Kertas kerja yang sebenarnya diterbitkan pada tahun 1991, setelah John Major menggantikan Thatcher sebagai perdana menteri, mengumumkan serangkaian keputusan untuk menyuntikkan lebih banyak persaingan dalam pemberian pelayanan publik. Pertama, laporan itu mensyaratkan agar badan pelaksana dikaji kembali setiap kali masa berlaku dokumen kerangka kerjanya habis. Setiap tiga tahun (sekarang setiap lima tahun), departemen-departemen melakukan uji coba ketahanan hidup

43

badan-badan pelaksananya. Dengan program yang mereka sebut sebagai “prior options review”, mereka menguji masingmasing fungsi dan kinerja badan untuk melihat apakah keseluruhan atau bagian-bagiannya sebaiknya dihapus atau dijual. Jika mereka memutuskan untuk mempertahankan suatu badan, departemen tersebut memberi tahu pekerjaan (fungsi) apa saja yang harus diperebutkan dalam tender kompetitif—disebut sebagai “uji pasar.” Badan tersebut bisa meminta penawaran untuk sektor swasta saja, atau bisa membiarkan unit-unitnya mengajukan penawaran kepada perusahaan-perusahaan swasta untuk memperoleh pekerjaan. Kertas kerja tersebut sebenarnya mencakup seluruh kegiatan pemerintah, tidak hanya badan pelaksana. Laporan itu memerintah-kan pemerintah-pemerintah daerah untuk mengajukan penawaran kompetitif fungsi-fungsi pelayanan kerah putih yang dimilikinya. (Pada tahun 1988 Thatcher telah mengharuskan mereka untuk mengajukan penawaran kompetitif lebih banyak fungsi pelayanan kerah biru.) Kertas kerja tersebut mengharuskan departemen-departemen untuk memasukkan bantuan sektor swasta dalam menganalisis bidang-bidang yang paling menjanjikan untuk privatisasi dan pembuatan kontrak, dan memberi mereka rangsangan untuk menswastakan dengan membolehkan mereka menyimpan penghematan-penghematan yang berhasil diperoleh-nya. Kertas kerja tersebut tidak menjamin bahwa pegawai negeri tidak akan diberhentikan sebelum masa pensiun tiba. Namun laporan tersebut menjanjikan jika badan pemerintahnya kehilangan pekerjaan, “segala upaya akan dilakukan untuk menempatkan staf di bagian mana pun di departemennya. Kontraktor juga didorong untuk mempekerjakan pegawai yang kehilangan pekerjaannya.” Dalam lima tahun pertama, “prior options review”menghasilkan keputusan-keputusan untuk menswastakan lebih dari selusin badan pelaksana. Pada bulan

44

September 1995, pemerintah melaporkan telah pula melakukan ratusan uji pasar, yang mencakup pelayanan bernilai 2,6 miliar pound (sekitar 4,3 miliar dolar) dan menghasilkan penghematan tahunan lebih dari 500 juta pound (sekitar 815 juta dolar). Tekanan persaingan telah mendorong perubahan yang cepat dalam organisasi-organisasi pemerintah. Ketika pemasok pemerintah dan swasta langsung berhadapan dalam tender kompetitif, pemasok pemerintah dua kali lebih banyak memenangkan kontrak. (Meskipun sektor swasta umumnya memenangkan kontrak-kontrak berskala besar). Tanpa melihat siapa yang menang, penghematan yang diperoleh rata-rata 21 persen.

Citizen’s Charter: Membuat Pelanggan Kuat
Sekalipun para pendukung mereka mengakui bahwa meskipun Next Steps dan uji pasar menciptakan perbaikan internal manajemen dan mempertinggi efisiensi, tetapi sangat sedikit memperbaiki efektivitas—mutu pelayanan publik. Strategi ini mendorong badan pemerintah untuk meningkatkan kinerjanya menurut pandangan pemerintah, dan pemerintahan dari Partai Konservatif terobsesi dengan efisiensi. Tetapi publik menginginkan lebih dari sekadar efisiensi. Warga menginginkan pelayanan publik efektif: mereka menginginkan kereta bawah tanah dan kereta dalam kota berjalan tepat waktu, surat pos sampai dalam waktu sehari, dan anak-anak mereka menerima pendidikan yang bermutu. Untuk memaksa badan pemerintah melihat lebih dari sekadar efisiensi—untuk menghasilkan pelayanan yang bermutu—pemerintah membutuhkan strategi baru. Badan pemerintah perlu dibuat bertanggung jawab langsung kepada pelanggan mereka. Jawabannya adalah reformasi kesukaan John Major, “Citizen Charter”.

45

Major adalah pemimpin Partai Konservatif langka yang telah menumbuhkan kelas pegawai, yang mengalami langsung mutu pelayanan publik yang buruk. Sebagaimana dinyatakan oleh salah seorang pembantunya, ia mengenal sangat baik sikap banyak dewan daerah terhadap warga: “Kami tahu apa yang Anda inginkan, dan inilah yang akan Anda dapatkan, dan Anda akan menyukainya.” Major meluncurkan strategi barunya pada bulan Juli 1991. Strategi itu khas prakarsa politik, dilakukan oleh seorang politisi yang bermaksud meraih nilai dari para pemilihnya sebelum masa pemilihan berikutnya tiba. Diana Goldsworthy, seorang anggota tim Next Steps yang menjadi wakil direktur unit “Citizen Charter,” menceritakan kisahnya:

“Citizen Charter” diluncurkan tepat pada saat para manajer perlu melakukan sesuatu yang berkaitan dengan persoalan mutu. Ketika kami membentuk badan ini, mereka mulai berbicara tentang “pelanggan” dan “pelayanan pelanggan.” Untuk memulainya kami menggunakan kata-kata sangat longgar. Selanjutnya orang mulai bertanya, “Unsur apa dalam pelayanan yang ditujukan untuk pelanggan? Apa yang bisa dijadikan lebih baik? Apa yang sebenarnya kita katakan tentang mutu pelayanan?” Ketika kami memperhatikan pertanyaan itu, kami menyadari bahwa kami tidak punya bahasa untuk menggambarkan mutu, tidak punya ukuran berdasarkan uang. Lebih dari itu, kami tidak mempunyai sponsor untuk mutu. Apakah ada orang yang mengatakan, “Anda tak boleh mendirikan sebuah badan jika pelayanannya tidak menjadi lebih baik?” Tak seorang pun yang mengatakannya. Saat itu, saya masih memiliki catatan dari sebuah seminar di mana kami mengundang seorang konsultan untuk menangani persoalan mutu ini. Ketika kami selesai seminar, kami mendapatkan catatan ini dari mereka yang mengatakan, “Perdana Menteri telah memutuskan bahwa ia ingin meluncurkan suatu prakarsa pelayanan publik yang disebut “Citizen Charter. “Kami semua mengatakan, “Apa artinya ini?” Dan mereka mengatakan, “Anda yang menyusunnya.”Hampir secara lugas, kami mengatakan, 46

“Baik, mari kita jalan. Sekarang kita telah mendapatkan kemauan politik dan juga tuntutan manajerial.”
Pendekatan dasar yang mereka kembangkan sangat bagus. Semua organisasi pemerintah—nasional dan lokal—akan menyusun standar pelayanan pelanggan, yang dibuat dengan masukan dari pelanggan, dan berjanji untuk memenuhinya. (Misalnya, “90 persen kereta api akan tiba dalam 10 menit dari waktu yang dijadwalkan,” atau “Ketika Anda menelepon sebuah Pusat kerja telepon Anda akan dijawab dalam 30 detik.”) Mereka akan terdorong untuk memberikan ganti rugi jika mereka gagal memenuhi standar mereka-misalnya British Rail akan memberikan diskon abonemen kereta dalam kota misalnya. Mereka akan membuat sistem penanganan keluhan pelanggan. Dan pemerintah akan mengharuskan audit dan inspeksi serta menerbitkan tabel perbandingan kinerja pada badan-badan di daerah, sekolah, dan pelayanan kesehatan. Jika sebuah organisasi pemerintah berhasil memenuhi sembilan kriteria dari piagam itu—termasuk pilihan pelanggan, standar mutu pelayanan, validasi independen dari kinerja, serta perbaikan secara kontinu dalam mutu dan kepuasan pelanggan—organisasi itu akan menggunakan “Charter Mark,” sebuah simbol mutu sektor pemerintah. Tetapi setiap tiga tahun organisasi itu harus mengajukan kembali standarnya, dan untuk memenangkan lagi harus memperlihatkan perbaikan terus-menerus. Meski pun konsepnya sangat bagus, prakarsa Major merupakan permulaan yang mengerikan. Ia mengumumkannya dengan keramaian besar, tetapi dalam laporan resmi tersebut tidak terdapat piagam yang sesungguhnya—isinya hanya contoh-contoh dari isi piagam. Ketika badan-badan pemerintah dan departemen mulai menerbitkan piagam, sebagian besar hanya berisi janji-janji umum. “Kami akan memberi pelayanan tepat waktu dan sopan”—hanya sedikit yang memberi komitmen spesifik, dan

47

lebih sedikit lagi pada pernyataan yang berkaitan dengan ganti rugi. Piagam-piagam itu tidak bergigi. Dengan sebuah nama seperti “Citizen’s Charter,” orang juga mengharapkan sebuah Magna Carta, sebuah dokumen yang memberi hak-hak tertentu kepada publik. Ketika media menemukan bahwa piagam tersebut berisi mengenai waktu tunggu dan seberapa cepat pegawai negeri akan menjawab telepon, muncul rasa kecewa yang besar. Sebagaimana diungkapkan oleh salah seorang pembaru, “Anda menjanjikan kepada kami sebuah revolusi, tetapi yang kami peroleh hanya akses telepon?” Karena Piagam itu dikenal sangat terkait dengan perdana menteri, pers dan para politisi memberikan perhatian seriusdan tidak ragu-ragu untuk menyatakan sinisme mereka. Partai Buruh mengambil setiap peluang untuk menertawakan gagasan tersebut. Dibutuhkan waktu beberapa tahun untuk menghilangkan pandangan buruk yang telah melekat. Tetapi pada akhir tahun 1995, media mulai menghargai piagam-piagam tersebut, meski pun dengan rasa enggan. Bagaimana pun juga penghargaan tersebut telah menyebabkan dimuatnya tabel perbandingan kinerja sekolah negeri, rumah sakit, dan pelayanan daerah, yang selalu menghiasi halaman-halaman surat kabar setiap kali diterbitkan. Terdapat 40 piagam berskala nasional—sebagian telah ditulis paling tidak sekali untuk memperkuat mereka—dan ratusan piagam yang diterbitkan oleh pemerintah daerah, rumah sakit, kelompok medis yang membuka praktik umum, departemen kepolisian, dan sekolahan. Beberapa organisasi telah menggunakan standar pelayanan mereka untuk mendorong perbaikan pelayanan secara nyata.

48

Dinas Kesehatan Nasional (The National Health Service) telah menurunkan waktu tunggu yang sebelumnya dua jam menjadi maksimal 30 menit. Ia juga telah memangkas waktu tunggu untuk operasi-operasi tertentu. Pada bulan Maret 1990, misalnya, lebih dari 200.000 pasien telah menunggu lebih dari setahun untuk izin masuk rumah sakit; sampai Maret 1995 jumlahnya turun menjadi 32.000. British Rail telah memperbaiki pelayanannya pada banyak jalur. Pada salah satu jalur kereta dalam kota yang sangat sering digunakan di wilayah London, yang dikenal dengan “Misery Line, “ia menaikkan persentase kereta yang tiba dalam sepuluh menit dari waktu mereka yang telah dijadwalkan dari 78 persen pada tahun 1991 menjadi 88 persen pada akhir tahun 1994. Pada tahun 1993-1994, British Rail harus membayar 4,7 juta pound sebagai kompensasi bagi penumpang dan 2,4 juta pound sebagai diskon kepada pemegang tiket musiman (tidak termasuk kompensasi pemogokan); pada tahun 1994-1995 British Rail mendapatkan jumlah itu turun menjadi 3,5 juta pound dan 0,2 juta pound. Passport Office telah menurunkan waktu proses untuk mendapatkan paspor dari 95 hari menjadi maksimal 15 hari kerja. Sampai awal 1996, London Underground (kereta api bawah tanah) telah memenuhi standarnya dan merevisinya lebih dari tiga kali. Lebih dari 400 organisasi pemerintah telah memenangkan hak untuk memajang Charter Mark. Tetapi Piagam itu baru mulai menapaki potensinya. Seperti persaingan yang didorong oleh pengujian pasar, Citizen’s Charter tidak akan pernah berhenti mendorong organisasiorganisasi pemerintah untuk melakukan perbaikan. “Inilah hal yang saya rasa begitu menarik mengenai Piagam itu,” kata Diana Goldsworthy:

49

RINGKASAN PIAGAM PASIEN • “Jika Anda datang ke sebuah klinik rawat jalan Anda akan diberi waktu appointment dan akan diperiksa paling lama 30 menit sejak Anda diberi appointment”. “Jika Anda memanggil mobil ambulans darurat, Anda bisa mengharapkannya tiba dalam waktu 14 menit untuk wilayah kota, atau 19 menit untuk wilayah pedesaan.” “Jika Anda pergi ke bagian kecelakaan dan gawat darurat, Anda bisa berharap diperiksa dengan segera dan dinilai tindakan yang Anda perlukan.” Jika Anda harus menjalani rawat inap, Anda akan diberi tempat tidur dalam waktu dua jam.

RINGKASAN PIAGAM PENUMPANG • “Jika perjalanan kereta Anda tertunda lebih dari 1 jam dari jadwal, kami akan menawarkan voucher senilai 20 persen atau lebih dari biaya perjalanan yang telah dibayarkan.” “Seandainya, selama tahun sebelumnya, pelayanan kereta bagi Anda tidak memenuhi standar ketepatan waktu atau keandalan, British Rail akan memberi Anda diskon pada saat Anda memperbarui tiket musiman Anda.” [Target ketepatan waktu dan keandalan: 90 persen kereta harus tiba dalam waktu 10 menit dari waktu yang dijadwalkan dan 99 persen kereta yang dijadwalkan harus berjalan.] “Jika rata-rata selama 12 bulan sebelumnya terdapat lebih dari tiga persen poin di bawah target ketepatan waktu atau lebih dari satu persen poin di bawah target keandalan yang kami tetapkan, kami akan memberi diskon 5 persen.” Jika ketepatan waktu dan keandalan dua-duanya di bawah ambang batas tersebut, kami akan memberi diskon 10 persen.” “Standar kami untuk pelayanan kantor tiket adalah Anda tidak perlu menunggu lebih dari lima menit setiap saat Anda membeli tiket. Di luar waktu-waktu sibuk kami bermaksud melayani Anda dalam tiga menit.” “Karena perkeretaapian diswastakan, perusahaan-perusahaan kereta api yang baru harus membuat piagam sendiri. Pembayaran kompensasi paling tidak akan sama baiknya dengan pembayaran dalam piagam British Rail saat ini.

• •

50

Bayangkan, menyuruh seorang politikus untuk menandatangani sesuatu yang mendorong peningkatan harapan-harapan publik yang tidak akan pernah terpuaskan. Karena Anda tidak pernah berkata “Kami sudah melakukan semuanya.” Publik akan selalu menginginkan pelayanan yang lebih bagus.

HASIL DARI STRATEGI SANGAT NYATA
Margaret Thatcher tidak memulai dengan strategi yang sepenuhnya dikembangkan untuk merombak pemerintahan. Ia masuk kantor dengan tekad menjadikan pemerintah lebih kecil, menswastakan banyak fungsi, dan memaksa para birokrat untuk lebih efisien. Namun tidak seperti rekannya di AS, Ronald Reagan, ia belajar dari kegagalan pendekatan “hambat para birokrat.” Ia juga punya lebih banyak waktu di kantor, dan dalam masa jabatan ketiganya, ia mulai menerapkan sebuah filosofi memperluas pilihan dan persaingan ke pelayanan-pelayanan publik secara konsisten dan mendesentralisasikan wewenang sehingga para penyedia jasa mempunyai keleluasaan untuk merespon kebutuhan pelanggan mereka. Thatcher punya tim penasihat yang bisa dipercaya, yang memahami masalah sebenarnya di balik kinerja sektor pemerintah. Pada tahun kesembilan ia menjabat, mereka mengeluarkan seperangkat perubahan sistemik yang menerapkan filosofinya pada fungsi-fungsi inti pemerintah. Perlu waktu lama untuk sampai ke sana, dan mereka membuat banyak kesalahan dalam perjalanan. Masih ada konsistensi internal pada sebagian strategi mereka. Mereka menganut desentralisasi, misalnya, sambil menggunakan perintah untuk mendikte cara kerja pemerintah—suatu praktik yang menebarkan sinisme di tingkat daerah dan menciptakan potensi reaksi politik yang tidak baik. Bahkan,

51

mereka berencana untuk mencari dan menggunakan serangkaian pendongkrak utama: Privatisasi fungsi-fungsi yang bisa dilaksanakan dengan lebih baik oleh bisnis yang beroperasi di pasar kompetitif; Memisahkan antara fungsi mengerahkan dan melaksanakan; Kontrak kerja; Desentralisasi wewenang kepada unit-unit yang bertanggung jawab; Kompetisi pemerintah-swasta; dan Pertanggungjawaban kepada pelanggan melalui pilihan, standar pelayanan pelanggan, dan ganti rugi bagi pelanggan. Dalam riset, kami menjumpai pendongkrak semacam ini digunakan terus-menerus; di AS, di Inggris, di Australia, di Selandia Baru, dan di Kanada. Kami telah menjumpainya di semua tingkatan: nasional, negara bagian, propinsi, dan daerah. Mengapa? Karena inilah pendongkrak yang mengubah kerangka tempat organisasi dan orang bekerja. “Biasanya tidak mungkin untuk menuntut organisasi besar melakukan perubahan yang menyakitkan dalam rutinitas yang sudah lama mapan,” papar Ted Kolderie, salah seorang pembaru yang membawa pilihan sekolah negeri ke Amerika. “Namun, dimungkinkan untuk merancang kembali tatanan kelembagaan di mana mereka beroperasi, sehingga mereka merasa perubahan-perubahan ini perlu dan diinginkan, untuk kepentingan mereka sendiri.” Para profesor bisnis Michael Beer, Russell Eisenstat, dan Bert Spector memberikan penilaian yang sama dalam artikel berjudul “Why Change Programs Don’t Produce Change” dalam Harvard Business Review tahun 1990:

Kebanyakan program perubahan tidak berjalan karena dipandu oleh sebuah teori perubahan yang secara fundamental cacat. Menurut model ini, perubahan adalah seperti sebuah pengalaman konversi. Bila orang “masuk agama, “perubahan perilaku mereka tentu akan mengikuti .... Demikian pula, perilaku individu dibentuk dengan kuat oleh peran52

peran organisasional yang dimainkan orang. Oleh karena itu, cara paling efektif untuk mengubah perilaku adalah memasukkan orang ke dalam suasana organisasi yang baru, yang menentukan peran-peran baru, tanggung jawab baru, dan hubungan yang baru pada diri mereka.
Dan Loritz, salah seorang konspirator-bersama Kolderie pada pilihan sekolah negeri di Minnesota, menggunakan sebuah analogi pertanian. “Seorang petani pergi ke ladang dan menghabiskan banyak waktu untuk memastikan bahwa ladangnya digarap dengan benar, mencabut semua rumput liar, menanam jagung dengan sangat hati-hati, memberinya cukup herbisida untuk memastikan tidak ada rumput liar, dan berharap ada cukup air,” katanya. “Dan jika segalanya benar, maka jagung itu tumbuh semua dengan sendirinya.” Para pembaru seharusnya berpikir seperti petani, demikian pendapat Loritz. Jika mereka menciptakan kondisi yang tepat, hasilnya pun akan mengikuti.

Menulis Kembali Kode Genetika
Mengambil hikmah dari dunia pertanian tadi, anggaplah sistem pemerintah sebagai organisme: sistem yang adaptif dan kompleks yang hidup, tumbuh, berubah mengikuti waktu, dan mati. Orga-nisme dibentuk oleh DNA: instruksi berkode yang menentukan siapa dan apa mereka. DNA memberikan instruksi yang paling dasar dan paling kuat untuk menyusun kemampuan abadi dan perilaku sebuah entitas. Dengan mengubah DNA suatu organisme maka kemampuan dan perilaku baru akan muncul; ubahlah DNA tersebut secukupnya maka akan berkembang jenis organisme yang berbeda. Biasanya organisme sangat lamban berubah, karena DNA-nya bermutasi secara acak dan sebagian mutasi ini membuat mereka lebih berhasil di lingkungannya.

53

Lima Strategi
Pendongkrak Strategi Pendekatan

Tujuan

Strategi Inti

Kejelasan Tujuan Kejelasan Peran Kejelasan Arah

Insentif

Strategi Konsekuensi

Persaingan Terkendali Manajemen Perusahaan Manajemen Kinerja

Pertanggungjawaban Strategi Pelanggan

Pilihan Pelanggan Pilihan Kompetitif Pemastian Mutu Pelanggan

Kekuasaan

Strategi Pengendalian

Organisasional Pemberdayaan Karyawan Pemberdayaan Masyarakat

Budaya

Strategi Budaya

Menghentikan Kebiasaan Menyentuh Perasaan Mengubah Pikiran

54

Hal yang sama berlaku pada sistem pemerintah: mereka berkembang sangat lamban. Sistem pemerintah yang birokratis dirancang untuk stabil. Tetapi kita telah mencapai sebuah titik dalam sejarah di mana stabilitas ini kontra produktif. Dalam era informasi yang secara global penuh persaingan dan cepat berubah seperti sekarang, sistem-sistem yang tidak bisa berubah pasti menemui kegagalan. Sistemsistem itu seperti dinosaurus, yang tidak bisa berkembang dengan cepat untuk mempertahankan kelangsungan-nya pada saat lingkungan mereka berubah. Dalam situasi demikian, solusinya adalah rekayasa genetika: mengubah DNA dari sistem tersebut. Penelitian kami menyebutkan bahwa bagian-bagian paling fundamental dari DNA sektor pemerintah adalah bagian-bagian yang telah kami bahas dalam kisah kami mengenai pembaruan di Inggris tujuan sistem, sistem insentifnya, sistem pertanggungjawabannya, struktur kekuasaannya dan satu hal lain yang belum kami bahas, budayanya. Para pembaru yang berhasil semuanya secara kebetulan menemukan pandangan dasar yang sama: dibalik rumitnya sistem pemerintahan terdapat beberapa pendongkrak fundamental yang membuat lembaga-lembaga pemerintah berjalan dengan cara mereka; bahwa pendongkrak ini sudah lama ditetapkan untuk menciptakan pola-pola birokrasi dari pemikiran dan perilaku; dan bahwa mengubah pendongkrak itu-menulis kembali kode genetika-memicu perubahan yang akan mengalir ke seluruh sistem. Ada banyak cara untuk mengkategorikan pendongkrak utama perubahan ini. Kami telah mengelompokkannya ke dalam lima strategi dasar. Masing-masing strategi mencakup beberapa pendekatan dan alat atau metodenya. Untuk tiap pendongkrak, kami telah menetapkan sebuah strategi. Strategi tersebut kami sebut sebagai ‘Lima Strategi’ (Dalam edisi aslinya kami sebut sebagai ‘Five C’s).

55

Strategi Inti
Bagian kritis pertama dari DNA adalah bagian yang menentukan tujuan sistem dan organisasi pemerintah. Jika suatu organisasi tidak jelas tujuannya-atau punya tujuan ganda dan saling bertentangan-organisasi itu tidak bisa mencapai kinerja yang tinggi. Kami menyebut strategi yang menjelaskan tujuan sebagai strategi inti, karena berkaitan dengan fungsi inti pemerintahan: fungsi mengarahkan. Apabila empat strategi lainnya lebih memusatkan pada perbaikan fungsi melaksanakan, strategi inti terutama mengenai perbaikan fungsi mengarahkan. Strategi ini menghapus fungsi-fungsi yang tidak lagi menjalankan tujuan pemerintah yang sebenarnya, fungsi yang bisa lebih baik jika dikerjakan oleh sektor swasta atau oleh tingkat pemerintahan yang lain. Strategi ini memisahkan fungsi mengarahkan dari fungsi melaksanakan (dan fungsi pelayanan dari penegakan), sehingga tiap organisasi dapat memusatkan pada satu tujuan. Dan strategi ini meningkatkan kemampuan pemerintah untuk mengarahkan dengan menciptakan mekanisme baru guna mendefinisikan tujuan dan strategi. (Selanjutnya lihat Bab 4.) Di Inggris, misalnya, strategi pertama yang efektif dari Margaret Thatcher adalah privatisasi fungsi-fungsi yang akan lebih baik jika diserahkan kepada sektor swasta. Prakarsa Next Steps memisahkan fungsi pengarahan dan fungsi pelaksanaan, yang membantu departemen-departemen memusatkan pada kebijakan serta arah dan badan pelaksana memfokuskan pada penyampaian pelayanan atau penegakan ketertiban.

Strategi Konsekuensi
Bagian penting kedua dari DNA sistem pemerintah adalah DNA yang menentukan sistem insentif pemerintah. DNA birokratis memberi insentif yang kuat kepada pegawai untuk

56

taat aturan dan tunduk. Inovasi hanya akan membawa kesulitan; status quo terus-menerus mendatangkan hadiah. Pegawai dibayar sama tanpa memandang hasil. Dan sebagian besar organisasi adalah monopoli-atau mendekati monopoliyang diisolasi dari kegagalan-kegagalan mereka. Tidak seperti perusahaan swasta, mereka tidak kehilangan pendapatan atau keluar dari bisnis jika pesaing bisa melakukan pekerjaan yang lebih baik. Para pembaru menulis kembali kode genetika untuk mengubah insentif ini, dengan menciptakan konsekuensi atas kinerja yang dihasilkan. Bila sesuai, mereka memasukkan organisasi-organisasi pemerintah ke dalam pasar dan membuat mereka bergantung langsung pada pelanggan dalam hal pendapatan. Bila tidak sesuai, mereka menggunakan kontrak untuk menciptakan persaingan antara organisasi pemerintah dan swasta (atau organisasi pemerintah dengan pemerintah), sebagaimana dilakukan oleh Inggris melalui pengujian pasar dan tender wajib. Bila salah satu tidak ada yang tepat, mereka hanya mengukur kinerja dan menciptakan konsekuensi (positif dan negatif), sebagaimana dilakukan oleh Inggris dengan badan-badan Next Steps-nya. Pasar dan persaingan menciptakan insentif yang jauh lebih kuat dan oleh karena itu peningkatan kinerja yang lebih besar, tetapi tidak semua kegiatan pemerintah dapat dimasukkan ke pasar yang kompetitif atau penawaran bersaing. (Selanjutnya lihat Bab 5.)

Strategi Pelanggan
Bagian fundamental berikutnya dari sistem DNA terutama memusatkan pada akuntabilitas, pertanggungjawaban: kepada siapa seharusnya organisasi bertanggung jawab? (Tepatnya, kelima strategi menyentuh persoalan tanggung jawab. Strategi inti mendefinisikan apa yang harus dipertanggungjawabkan organisasi; strategi konsekuensi

57

menentukan bagaimana organisasi dijaga agar bertanggung jawab (accountable); strategi pengendalian memengaruhi siapa yang akan bertanggung jawab; dan strategi budaya membantu pegawai menginternalisasikan pertanggungjawaban mereka. Tetapi dengan membuat organisasi bertanggung jawab kepada pelanggan mereka, strategi pelanggan yang paling erat hubungannya dengan persoalan tanggung jawab.) Sebagian besar entitas pemerintah bertanggung jawab kepada pejabat terpilih, yang membuat entitas itu, menentukan fungsi mereka, dan mendanai mereka. Karena pejabat-pejabat ini ditekan terus-menerus untuk menjawab tuntutan kelompok-kelompok kepentingan, mereka sering lebih peduli terhadap penggunaan sumber daya pemerintah daripada terhadap hasil-hasil yang mereka peroleh. Sebagai jawaban terhadap penyelewengan yang meluas dari para politisi, para pembaru birokrasi sudah lama membentuk sebuah pamong praja yang profesional untuk memisahkan manajemen departemen-departemen dari pengaruh politik. Para manajer dan pegawai secara bertahap menjadi bertanggung jawab untuk mengikuti peraturan pamong praja. Oleh karena itu para manajer dijaga sangat ketat agar mengikuti peraturan dan untuk membelanjakan dana mereka dengan tepat. Jarang seseorang dijaga agar bertanggung jawab atas hasil mereka. Strategi pelanggan memecah pola ini dengan menggeser sebagian pertanggungjawaban kepada pelanggan. Strategi ini memberi pilihan kepada pelanggan mengenai organisasi yang memberikan pelayanan dan menetapkan standar pelayanan pelanggan yang harus dipenuhi oleh organisasi-organisasi itu. Di Inggris, Citizen’s Charter dari John Major menjalankan Strategi pelanggan. Penciptaan pertanggungjawaban kepada pelanggan semakin menekan organisasi-organisasi pemerintah untuk

58

memperbaiki hasil-hasil mereka, tidak sekadar mengelola sumber daya mereka. Strategi ini menciptakan informasi— kepuasan pelanggan terhadap pelayanan dan hasil-hasil tertentu dari pemerintah—yang sulit untuk diabaikan oleh pejabat terpilih, manajer pemerintah, dan pegawai. Dan Strategi ini memberi organisasi-organisasi pemerintah sasaran yang tepat untuk dibidik: meningkatnya kepuasan pelanggan. Hal ini tidak berarti organisasi pemerintah tidak lagi bertanggung jawab kepada wakil terpilih mereka; ini berarti mereka sering memiliki pertanggungjawaban ganda. Seperti akan kami jelaskan pada Bab 6, Strategi ini bisa berjalan baik apabila pejabat terpilih menyelaraskan pertanggungjawaban ganda ini dengan cara menyatakan tujuan mereka sesuai dengan kepuasan pelanggan dan menjaga agar organisasi bertanggung jawab untuk memenuhi kebutuhan pelanggan. Strategi pelanggan juga tidak memberi kesan bahwa peran pelanggan menggantikan peran warga, sebagaimana pendapat sebagian kritikus. Kedua peran itu penting. Warga punya suara, yang memengaruhi kebijakan yang ditetapkan oleh wakil-wakil mereka. Organisasi pemerintah selanjutnya menerapkan kebijakan-kebijakan tersebut. Tetapi dalam sistem birokrasi, warga tidak punya cara yang praktis untuk menjaga agar organisasi itu bertanggung jawab atas kinerja mereka—atau bahkan untuk memberi mereka umpan balik mengenai kinerja mereka. Strategi pelanggan menempatkan mereka dalam lingkaran umpan balik.

Strategi Kontrol
Bagian keempat dari DNA menentukan letak kekuasaan pengambilan keputusan. Dalam sistem birokrasi, sebagian besar kekuasaan tetap ada di dekat puncak hierarki. Dalam demokrasi, kekuasaan pertama-tama mengalir dari warga ke pejabat-pejabat terpilih; kemudian dari pejabat-pejabat terpilih ke staf badan-badan pusat; akhirnya dari badan-badan pusat

59

turun ke para manajer badan (“lini”) pelaksana. Biasanya, para pejabat terpilih mempertahankan kekuasaan sebanyak mungkin di tangan mereka, dan badan-badan kontrol pusat menjaga kekuasaan mereka, bahkan lebih waspada. Para manajer lini memiliki kebebasan yang amat terbatas dan keleluasaan mereka dihambat oleh instruksi anggaran yang rinci, aturan kepegawaian, sistem pengadaan, praktik-praktik auditing, dan sebagainya. Pegawai mereka hampir tidak memiliki kekuasaan untuk mengambil keputusan. Akibatnya, organisasi-organisasi pemerintah lebih tanggap pada peraturan baru daripada kepada perubahan situasi atau kebutuhan pelanggan. Strategi pengendalian secara signifikan mendorong turun kekuasaan pengambilan keputusan melalui hierarki, dan kadang-kadang keluar ke kelompok masyarakat. Strategi ini menggeser bentuk pengendalian yang digunakan dari aturanaturan yang rinci serta komando hierarkis ke misi bersama dan sistem yang menciptakan akuntabilitas kinerja. Strategi ini memberdayakan organisasi dengan mengendurkan cengkeraman badan kontrol pusat-sebagaimana dilakukan oleh Departemen Keuangan Inggris dalam menanggapi keberhasilan badan-badan Next Steps. Strategi ini memberdayakan pegawai dengan mendorong wewenang pengambilan keputusan, menanggapi pelanggan, dan memecahkan masalah ke mereka yang punya pengetahuan lini depan-sebagaimana dimiliki oleh beberapa badan pelaksana. Beberapa pembaru menggunakan pendekatan ketiga: mereka menggeser kendali dari organisasi pemerintah ke kelompok masyarakat, memberdayakan anggota-anggota dan organisasi kelompok masyarakat untuk memecahkan masalah mereka sendiri dan menjalankan sendiri lembaga mereka. Margaret Thatcher melakukan hal ini ketika ia menjual 1,25 juta unit perumahan masyarakat kepada para penyewa dan memberikan kendali atas sekolah kepada

60

badan-badan pemerintah (Selanjutnya lihat Bab 7.)

yang

berbasis

masyarakat

Strategi Budaya
Akhirnya, bagian kritis terakhir dari DNA sistem pemerintah adalah DNA yang menentukan budaya organisasi pemerintah: nilai-nilai, norma, sikap, dan harapan pegawai. Budaya sangat dipengaruhi oleh bagian DNA lainnya: oleh tujuan organisasi, sistem insentif, sistem pertanggungjawabannya, dan struktur kekuasaannya. Ubahlah unsur-unsur ini maka budaya akan berubah. Tetapi budaya tidak selalu berubah persis seperti apa yang diharapkan para pemimpinnya. Kadang-kadang budaya akan memperkeras resistensi dan kebencian. Seringkali budaya akan berubah lamban sekali dalam memuaskan pelanggan dan pembuat kebijakan. Oleh karena itu kami telah menemukan bahwa sebenarnya setiap organisasi yang telah menggunakan empat strategi lainnya akhirnya harus memutuskan untuk mengubah budaya organisasinya. Dalam kasus Inggris, kami tidak menceriterakan upaya perubahan budaya, tetapi kami menemukan perubahan tersebut pada setiap organisasi yang kami kunjungi. Sistem birokrasi menggunakan spesifikasi yang rinci—unitunit fungsional, aturan prosedur, dan uraian pekerjaan— untuk membentuk hal-hal yang harus dikerjakan pegawai. Spesifikasi itu membuat inisiatif jadi berisiko. Apabila pegawai terbiasa dengan kondisi seperti ini, akibatnya mereka menjadi pembawa budaya itu. Mereka menjadi reaktif, menggantungkan diri, takut mengambil terlalu banyak inisiatif sendirian. Dengan cara demikian, DNA birokrasi menciptakan budaya takut, menyalahkan, dan sikap defensif. Para pembaru menggunakan tiga pendekatan untuk membentuk kembali budaya; mereka membentuk kebiasaan, perasaan, dan pikiran organisasi. Mereka mengembangkan

61

kebiasaan-kebiasaan baru dengan memberi pengalaman baru—jenis pekerjaan baru dan interaksi dengan orang baru. Mereka memperkuat perilaku-perilaku baru ini dengan membantu orang lain mengalihkan ikatan emosi mereka; harapan, rasa takut, dan impian mereka. Dan mereka mendukung ikatan emosi baru ini dengan membangun misi bersama mengenai masa depan, sebuah model mental baru ke mana organisasi akan menuju dan bagaimana organisasi tersebut sampai di sana. (Selanjutnya lihat Bab 8.)

Meningkatkan Kekuatan Pendongkrak
Kebanyakan pembaru memulai dengan hanya satu atau dua strategi di benaknya. Akhirnya mereka merasa membutuhkan strategi yang lainnya, kemudian yang lainnya lagi, sampai akhirnya mereka menggunakan kelima-limanya. Mengapa? Karena dengan hanya menggunakan satu atau dua strategi tidak memberi mereka pendongkrak yang memadai. Satu strategi untuk pembaruan adalah seperti air hujan untuk petani: sangat penting tetapi belum mencukupi. Petani membutuhkan pula bibit, tanah yang subur, pupuk yang baik, dan sinar matahari. Jika kelima unsur ini satu sama lain digabungkan semuanya, tanaman akan tumbuh. Salah satu cara untuk memainkan strategi majemuk adalah menggunakan apa yang kami namakan “metatools.” Metatools ini seperti MIRV-peluru kendali yang menyebarkan banyak hulu ledak. Sebagai contoh, prakarsa Next Steps menggabungkan strategi-strategi inti, pengendalian, dan konsekuensi. Sistem pilihan sekolah di mana uang masuk mengikuti siswa yang masuk ke suatu sekolah menggabungkan strategi pelanggan dengan strategi konsekuensi. Manajemen mutu terpadu dan rekayasa ulang proses bisnis menyebarkan unsur-unsur strategi pelanggan, strategi pengendalian, dan seringkali strategi budaya. (Selanjutnya lihat Bab 9.)

62

Memang, Anda akan menjumpai bahwa kelima strategi itu sering tumpang tindih. Beberapa alat, seperti dewan pelanggan atau sistem manajemen kinerja, hanya menerapkan satu strategi. Tetapi banyak alat yang melibatkan strategi majemuk. Sangatlah lumrah, misalnya, menggabungkan pemisahan fungsi pengarahan dan pelaksanaan (strategi inti) dengan metode kontrak kinerja (strategi konsekuensi) dan lebih banyak memberi kebebasan bagi organisasi pelaksanasebagaimana dilakukan oleh Inggris. (Kami telah menjuluki metatools ini, yang akan kami bahas lebih lanjut dalam Bab 4, “kerangka kinerja fleksibel.”) Demikian pula sangat lumrah untuk menggabungkan standar pelayanan pelanggan (strategi pelanggan) dengan imbalan dan hukuman bagi organisasiorganisasi yang berhasil atau gagal memenuhi standar (strategi konsekuensi). Lumrah pula untuk menggabungkan dua atau tiga strategi dalam satu alat yang batas-batas antar strateginya bisa sangat kabur. Kami memisahkan strategi-strategi tersebut untuk memberi Anda kerangka konseptual yang jelas, yang bisa Anda gunakan untuk berpikir melalui strategi, pendekatan, dan alat yang mungkin. Menurut pengalaman kami, para pembaru telah menemukan peta yang jelas dari pendongkrak dasar yang sangat membantu. Peta itu membuat mereka sadar dengan semua pilihan mereka dan membantu mereka mengisi titik-titik buta mereka. Namun, dalam praktik strategi majemuk sering disatukan pada satu posisi, karena strategistrategi itu harus menghasilkan kekuatan yang maksimum.

Apakah Lima Strategi Ini Bisa Berfungsi di Sini?
Sebagian dari Anda mungkin akan berkata dalam hati, “Semua kelihatannya masuk akal, tetapi tak akan berhasil di sini. Kota (atau kabupaten, propinsi, atau negara) saya berbeda.” Pemerintah Anda mungkin tidak siap melakukan pembaruan, tetapi bila siap, percayalah strategi-strategi ini

63

akan berhasil. Strategi-strategi ini berfungsi baik di kota-kota kecil dan negara-negara besar, dalam sistem parlementer dan presidensial, di kota-kota dengan walikota yang kuat dan kota-kota dengan dewan-manajer. Tujuan, insentif, tanggung jawab, kekuasaan, dan budaya adalah DNA fundamental dari setiap sistem pemerintah yang telah kami uji. Taktik yang tepat bisa berbeda dalam sistem politik yang berbeda. Dalam sistem parlementer Westminster seperti di Inggris, Australia, Selandia Baru, dan Kanada, partai (atau koalisi partai) mayoritas di parlemen memimpin bidang eksekutif. Di Amerika, persoalannya seolah-olah hanya satu dewan Kongres, pemimpin mayoritas adalah presiden, dan kepemimpinannya membentuk kabinet. Oleh karena itu sistem parlementer menghindari pertengkaran antara bidang eksekutif dan legislatif yang sering sekali melumpuhkan pemerintah Amerika. Para menteri bisa memutuskan serangkaian tindakan dan merealisasikannya—dengan segera. Sistem ini berdampak besar pada taktik yang dipilih oleh para pembaru, seberapa cepat mereka berjalan, dan seberapa banyak yang mereka lakukan. Artinya mereka harus menghabiskan lebih sedikit waktu untuk mengorganisasi dukungan politik bagi reformasi mereka dibandingkan mitra Amerika mereka. Dan ini berarti mereka cenderung memulai di tempat-tempat yang berbeda dibandingkan dengan yang dilakukan Amerika: mereka sering bisa meneruskan reformasi sistematis berskala besar, dengan menggunakan strategi inti dan konsekuensi yang kuat tetapi kontroversial. Sebaliknya, para pembaru Amerika sering memulai dengan strategi pengendalian dan budaya yang “lebih lunak” untuk menghindari pertikaian politik. Demikian pula, bentuk dewan-manajer pemerintah daerah menciptakan lebih banyak pemisahan antara pejabat-pejabat terpilih dan manajer dibandingkan dengan bentuk walikota yang kuat. Hal ini lebih memudahkan para pejabat terpilih

64

untuk memusatkan pada kebijakan dan memberi wewenang para manajer menangani administrasi. Pemilihan yang tidak memihak dan suasana politik yang rasional juga lebih memudahkan untuk melakukan pembaruan, karena ketidakpercayaan politik dan perang antar partai tidak begitu mengganggunya. Dalam lingkungan dewan-manajer yang tidak memihak, pemerintah-pemerintah daerah cenderung langsung pada pembaruan, mengubah sistem-sistem dasar dan menggunakan seluruh strategi—seperti mitra mereka dalam pemerintahan parlementer. Di kota-kota dengan walikota yang kuat yang sangat memihak, para pembaru lebih sering mencoba untuk menjauhi sorotan politik, menggunakan strategi pengendalian dan budaya yang kurang kontroversial dan perombakan dilakukan secara perlahan. Jenis organisasi yang berbeda mensyaratkan pendekatan yang berbeda pula. Ada empat tipe dasar organisasi pemerintah: kebijakan, pengaturan, pelayanan, dan penegakan. Organisasi pelayanan memberikan layanan. Organisasi kebijakan membuat keputusan kebijakan. Organisasi pengaturan menetapkan aturan, dan organisasi penegakan menegakkan aturan-aturan tersebut. (Perbedaannya sangat kecil di antara dua organisasi terakhir tadi, dan banyak organisasi menjalankan kedua fungsi itu. Tetapi sebagaimana pendapat kami dalam Bab 4, biasanya yang terbaik adalah memisahkannya.) Organisasi pengaturan sebenarnya merupakan bagian dari organisasi kebijakan, karena pekerjaan mereka adalah mengarahkan masyarakat dengan menetapkan aturan, sementara organisasi penegak melaksanakannya agar pengaturan bisa berjalan baik. Sebagaimana pendapat sebagian orang, organisasi pelayanan memberikan pelayanan, sementara organisasi penegakan melaksanakan kewajiban. Perbedaan ini penting, karena para pembaru yang bekerja pada level organisasi harus menerapkan kelima strategi secara

65

berbeda pada tipe organisasi yang berbeda. Hal ini bisa membingungkan karena banyak organisasi menjalankan fungsi campuran. Seringkali mereka menggabungkan fungsi kebijakan dan pelayanan, atau fungsi pengaturan dengan penegakan. Banyak organisasi pelayanan, dari sekolah sampai pembangunan perumahan rakyat, juga harus mematuhi standar perilaku. Departemen Kepolisian adalah organisasi penegakan tetapi mereka memberikan pelayanan juga: mengatur lalu lintas; mengatur keramaian di konser; menjalankan program-program olahraga bagi pemuda. Banyak badan tunjangan sosial, memberi pelayanan, membuat peraturan, dan menjalankan fungsi penegakan terhadap peraturan-peraturan mereka. Badan penerimaan pajak menjalankan fungsi penegakan, tetapi biasanya mereka memberi pelayanan seperti saluran informasi langsung. Dan banyak organisasi penasihat kebijakan yang sebenarnya lebih merupakan organisasi pelayanan ketimbang organisasi kebijakan, karena mereka memberikan pelayanan kepada pembuat kebijakan ketimbang membuat kebijakan sendiri. Yang membuat persoalan lebih rumit, banyak organisasi suatu jenis memiliki unit-unit dari jenis lain di dalamnya. Badan pengaturan lingkungan dan perwakilan pemenuhan punya kantor-kantor personalia yang menyediakan layanan di dalamnya. Organisasi-organisasi pelayanan menjadi rumah bagi organisasi penegakan, seperti kantor auditor, di dalamnya. Terakhir, meski pun kebanyakan organisasi pemerintah melayani “pelanggan eksternal,” seperti masyarakat umum atau kelompok masyarakat tertentu, beberapa organisasi yang lain bertindak sebagai “pelanggan internal”—unit-unit lain dalam pemerintahan. Kelima strategi itu berjalan sangat berbeda dalam organisasi kebijakan dan penegakan dibanding dalam organisasi pelayanan. Pada badan penegakan, misalnya, strategi pelanggan lebih rumit. Pelanggan utama badan ini

66

adalah masyarakat luas, yang diwakili oleh para eksekutif terpilih dan anggota legislatif. Tetapi orang yang taat peraturan (complier)—pembayar pajak, pengemudi—juga penting. Kemudian, ada juga golongan pembangkang peraturan (noncomplier): orang dan organisasi yang melanggar hukum, tidak membayar pajak, atau mengabaikan peraturan lingkungan. Organisasi penegakan harus memberi perhatian pada ketiga kategori ‘pelanggan’ ini. Demikian pula strategi pengendalian berjalan secara berbeda dalam organisasi penegakan. Karena sebagian organisasi penegakan, seperti kepolisian dan pengadilan, biasanya harus memperlakukan setiap subjek peraturan (complier) sederajat dan sama-atau paling tidak memperlakukan suatu golongan secara sama-ada batas-batas seberapa besar keleluasaan bisa mereka perkenankan kepada pegawai mereka. Kami akan membicarakan isu-isu ini lebih dalam pada pembahasan masing-masing strategi dan pendekatan. Untuk sementara, cukuplah dengan mengatakan bahwa pembaruan berlaku pada semua tipe organisasi. Sebagian orang di organisasi pengaturan dan penegakan berpendapat bahwa pembaruan hanya mengenai kebijakan dan penyampaian pelayanan, tetapi pendapat ini paling-paling sebagai alasan untuk tidak bertindak. Perbedaan-perbedaan ini tidak mengubah pendongkrak dasar yang menciptakan perubahan fundamental. Pada semua organisasi dan sistem pemerintah, perbedaan antara inovasi yang berjalan sendiri-sendiri dengan pembaruan yang saling bertalian dieja dengan s-t-r-a-t-e-g-i. Jika Anda menginginkan sistem atau organisasi pemerintah yang secara kualitatif berbeda, Anda harus menulis ulang kode genetikanya. Anda dapat membangkitkan serangkaian inovasi tanpa menggunakan Lima Strategi, tetapi Anda tidak bisa menciptakan sistem pembaruan-diri yang melakukan

67

perbaikan secara kontinu. Anggaplah ini sebagai kaidah pertama dari pembaruan: Tanpa ada DNA baru, tak akan ada transformasi.

68

You're Reading a Free Preview

Download
scribd
/*********** DO NOT ALTER ANYTHING BELOW THIS LINE ! ************/ var s_code=s.t();if(s_code)document.write(s_code)//-->