1

PENGENALAN

Pentadbiran awam sebagai satu bentuk aspek kegiatan dan institusi pemerintahan yang
telah lama bertapak dalam kehidupan manusia. Pentadbiran awam telah berfungsi untuk
mencapai matlamat kesejahteraan sepeti yang digariskan oleh pemimpin politik yang
diamanahkan oleh pengikut-pengikutnya untuk untuk membuat keputusan tentang
kehidupan harian mereka. Selain itu juga, pentadbiran awam ialah alat kerajaan yang
penting secara langsung memberi keberkesanan terhadap mana-mana sistem
pemerintahan ( Ramanathan 1993 ).

Sememangnya institusi pentadbiran termasuk pegawai-pegawainya terlibat secara

langsung dalam menjayakan semua dasar awam yang diluluskan terlebih dahulu oleh
badan perundangan. Sukar untuk dinyatakan di mana dan bila pentadbiran awam mula-
mula diperkenalkan. Menurut ( Ramanathan 1993 ), negara-negara di benua Eropah telah
mendahului negara-negara lain di dunia dari segi memberi tumpuan terhadap perlunya
pentadbiran negara yang diuruskan oleh sekumpulan pegawai-pegawai khususnya yang
diamanahkan oleh kepimpinan negara. Menurutnya lagi, dalam hal ini kerajaan Prussia
( Jerman) merupakan kerajaan yang pertama sedar betapa perlunya satu badan yang
merangkumi pegawai-pegawai yang professional untuk mengendalikan tugas
pentadbiran. Kejayaan pemimpin negara terutamanya dalam mengadakan satu badan
pentadbiran yang professional nyata sekali telah dicontohi oleh kerajaan Austria-
Hungary, Perancis, dan British serta negara-negara lain di Eropah barat.

Seiring dengan kejadiaan di Eropah, kerajaan Amerika syarikat yang telah berjaya
membebaskan diri dari belenggu penjajahan British pada tahun 1776 telah cuba
menganjurkan jentera pentadbirannya berdasarkan keadaan tempatan untuk men
gendalikan urusan pentadbirannya ( Ramanathan, 1993: 1-3 ). Pentabdiram awam
sememangnya beroperasi dalam susunan politik. Memandangkan hakikat ini seorang
pentadbir awam terpaksa bertindak sebagai pengurus organisasi yang agak kompleks
yang diasakan untuk mencapai matlamat yang sudah pun digariskan oleh pemerintah.
Selain itu, seorang pentadbir awam tidak bebas bertindak sesuka hatinya kerana semua
matlamat serta tindak-tanduknya adalah terkawal oleh peraturan-peraturan undang-
 2

undang. Dasar yang dilaksanakan oleh pentadbir awam jika dibandingkan dengan sektor
swasta, dapat dilihat beberapa perbezaan. Seorang pentadbiran awam tidak bertugas
mengaut keuntungan, ia tidak sama sekali boleh menukar matlamatnya sesuka hati.
Manakala semua tindak-tanduknya diawasi dan diperhatikan oleh orang awam yang tidak
teragak-agak menunjukkan rasa tidak puas hati mereka sama ada dengan cara protes atau
pun mengunakan institusi ombudsman yang wujud dalam sesebuah Negara.

Di sini institusi ombudsman menjadi kawalan terhadap pegawai dalam

pentadbiran awam. Oleh sebab itu, melalui kawalan ini akan memastikan seorang
pentadbir awam bertindak secara berhati-hati. ( Ahmad Atory Hussain 2001 ),
menjelaskan pentadbiran atau pengurusan awam telah dikenali oleh umum sama ada di
kalangan ahli akademik mahu pun orang biasa. Ada yang menganggap pentadbiran yang
menjalankan dasar awam sebagai satu organisasi kerajaan ataupun birokarasi awam. Ada
yang mentafsirkan pentadbiran awam sebagai satu aspek kerjasama manusia atau proses
keseluruhan konsep kerjasama manusia.

Namun bagi pengkaji antropologi, ekonomi, atau undang-undang, mereka

mengaitkan pentadbir yang menjalankan dasar awam sebagai kerjasama manusia
(Human Cooperation ). Pentadbiran yang menjalankan dasar awam, ialah merujuk
kepada organisasi dan pengurusan manusia untuk mencapai tujuan kerajaan. Ia juga
dianggap sebagai satu “ seni dan sains pengurusan ” sebagaimana yang dikaitkan dengan
hal ehwal sesebuah negeri atau negara. Ahmad Atory Hussain (2001) menjelaskan lagi
bahawa secara anologi pentadbiran yang menguruskan dasar awam, ialah satu kumpulan
unsur yang dilengkapi dengan pentadbiran yang dapat dikaitkan dengan satu keluarga
yang dipanggil Cooperative Human Action. Selain itu juga, pentadbiran awam adalah
satu jenis kerjasama manusia yang menpunyai darjah kerasionalan yang tinggi.

Pentadbir yang menjalankan dasar awam juga merujuk kepada sesuatu yang
terperinci dan satu proses pelaksanaan undang-undang awam yang sistematik (Ahmad
Atory Hussain, 2001: 2-5 ). Berdasarkan penyataan di atas, pentadbiran awam merupakan
sebuah organisasi yang menpunyai struktur dan fungsi-fungsi tertentu. Walaubagaimana
 3

pun, dalam pentadbiran awam, pegawai-pegawai yang tidak menjalankan amanah atau
membuat salahlaku bukan tidak boleh dihukumi Tetapi terdapat sebuah badan atau
institusi yang bertindak mengawal tinkahlaku pegawai-pegawai pelaksana pentadbir
dasar awam yang dikenali sebagai Ombudsman.

(Abdullah Sanusi Ahmad 1970 ), berpendapat dengan adanya satu perkhimatan

pentadbiran yang tetap, maka perjalanan perkhidmatan sosial untuk rakyat terpelihara.
Tetapi dari semasa ke semasa, pentadbiran kerajaan telah berkembang meluas dan
meresap lebih dalam lagi dalam semua kegiatan rakyat. Dan rakyat pula dari semasa ke
semasa yang terpaksa berdampingan lebih rapat dengan pentadbiran akan menyebabkan
timbulnya lebih banyak persoalan yang baru berkaitan dengan ketidakpuashatian rakyat
terhadap pentadbir yang melaksanakan dasar awam tersebut. Oleh sebab itu, institusi
ombudsman ditubuhkan terutamanya di negara-negara Scandinavia untuk mengatasi
masalah yang berkaitan debgan pentadbiran awam.

DEFINISI OMBUDSMAN

Ombudsman dirujuk sebagai penyiasatan pensendirian bagi segala rungutan masyarakat

terhadap agensi-agensi awam ( Caiden, Gerald E. 1983 ). Ombudsman berasal dari
perkataan Scandinavia yang bermaksud pesuruhjaya. Menurut ( Abdul Rashid Moten dan
El-Fatih A.Abdel Salem, 2005 ), ombudsman bertujuan untuk menyiasat dan seterusnya
mengumunkan mana-mana institusi pentadbiran awam yang menyalahgunakan kuasa dan
gagal menjalankan tugas mereka berdasarkan polisi yang ditetapkan. Sesiapa sahaja di
kalangan masyarakat boleh membuat aduan yang berkaitan kepada Ombudsman.
Mengikut kamus Oxford Ombudsman ialah pegawai yang dilantik secara rasmi untuk
menyiasat aduan orang ramai terhadap salahlaku dalam pentadbiran terutama pihak
berkuasa awam. Ini bermaksud institusi ombudsman mempunyai peranan yang penting
sama ada untuk menerima aduan rakyat dan bertindak dengan telus bagi menangani
permasalahan yang timbul.
 4

Konsep Ombudsman telah digunakan pakai di pelbagai negara dengan

menggunakan pelbagai bahasa seperti Mediateur ( Perancis ), Defensor Del Pueblo
(Sepanyol dan Puerto Rico ), Voisantwalt (Austria ), Parliamentary Commissiorner For
Administration ( United Kindom ), Wafi Mohtasib ( Pakistan ), Te Kaitiaki Tangata
(New Zealand-Mauri ) dan Ayukta di India. Sebenar terdapat banyak lagi negara yang
megamalkan institusi Ombudsman dengan mengunakan pelbagai nama yang berbeza.
Walaupun pengunaan bahasa adalah berbeza, namun kesemua ini adalah membawa
kepada satu konsep idea yang serupa iaitu Ombudsman ( Owen 1990: 4 )

Ombudsman adalah perkataan Scandinavia yeng bererti pegawai atau pesuruhjaya

(Waage 1988: 79 ). Dengan lebih jelas, ia bererti seorang atau satu badan pesuruhjaya
yang menpunyai tugas-tugas menyiasat dan melaporkan kepada parlimen tinggi segala
aduan terhdap kerajaan oleh rakyat. Dengan maksud yang lain, ombudsman ialah seorang
pegawai atau badan untuk menyiasat aduan yang dibuat oleh orang ramai terhadap
kerajaan atau orang awam. Selain itu, ombudsman juga berperana sebagai “ go-between”
di antara rakyat dengan pemerintah. Malah, ombudsman juga boleh berperanan sebagai
penyelesai masalah, penasihat, perayu bagi pihak rakyat dan juga sebagai penjelas atau
penterjemah.

Terdapat banyak negara yang mengamalkan institusi ombudsman ini, walaupun

pengamalan dan objektif yang hampir sama, namun konsep imbudsman telah diubahsusi
mengikut struktur demokrasi dan tradisi tertentu dalam bidang kuasanya. Hal ini berlaku
kerana kedaan perbezaan budaya dan corak kehidupan sesebuah masyarakat. Namun
keabsahan ombudsman ialah hendaklah sentiasa dihormati dan bebas dari apa-apa
pengaruh. Hal ini disebabkan, ombudsman berkuasa dalam meyiasat apa-apa tindakan,
membuat keputusan dan cadangan terhadap jabatan yang terletak di bawah bidang
kuasanya. Secara rasionalnya, sesebuah agensi kerajaan yang mahu mengekalkan rasa
hormat rakyat kepadanya akan memberi penilitian ke atas aduan dan saranan yang
diberikan oleh orang ramai demi memperbaiki pentadbiran awam.
 5

Menurut ( Owen 1990: 5 ) ombudsman didefinisikan sebagai satu jawatankuasa

yang diperuntukkan melalui perlembagaan atau melalui badan perundangan atau
parlimen yang menerima aduan-aduan daripada orang yang teraniaya terhadap agensi
kerajaan, pegawai-pegawai atau pekerjanya. Ombudsman bertindak dengan sendiri dan
mempunyai kuasa untuk menyiasat, memberi saranan untuk membetulkan keadaan dan
mengeluarkan laporan. Berdasar keterangan di atas, ombudsman dipegang oleh seorang
atau secara berkumpulan sebagai sebuah badan yang berkuasa, walau terdapat perbezaan
dari segi pengunaan bahasa, namun konsepnya tetap sama.

Ombudsman adalah bebas dan mempunyai ciri-ciri tersendiri. Ia banyak

bergantung kepada kerjasama kedua-dua pihak yang bertelingkah. Selain orang awam
boleh membuat aduan secara percuma dan melalui prosedur yang mudah, ia juga
memberi tindakbalas seperti mana yang dikehendaki sama ada dengan memperbaiki,
mengantikan atau mengembalikan wang. Selain itu juga dalam menyelesaikan
peterlingkahan, pendapat daripada golongan pakar dan juga arif juga diambil kira. Ia juga
terdiri daripada mereka yang berpengalaman dan berwibawa. Menjadi orang tengah di
antara kerajaan dan rakyat. Namun institusi ombudsman tidak berunsurkan kepartian dan
menyelesaikan masalah secara positif dan objektif.

SEJARAH OMBUDSMAN

Akibat daripada perkembangan perdagangan yang berasakan kepada konsep Laisse Faire
sebelum abad ke-20 yang menitik beratkan soal individualisme. Maka, Konsep ini gagal
dipegang oleh sebahagian kecil daripada rakyat. Maka rakyat yang lain lebih menderita,
dan ini telah diadukan kepada kerajaan agar fungsi-fungsi ekonomi diambil alih oleh
kerajaan. Akibat perkembangan teknologi, maka ekonomi semakin berkembang dan
kerajaan tidak dapat menyelesaikan kerja yang terlalu banyak itu, maka ia menyerahkan
kepada pihak pentadbiran yang diberikan diseretionary power yang luas. Ini telah
mewujudkan penyalahgunaan kuasa dan satu institusi yang lain diperlukan untuk
mengawalnya. Dengan itu wujudlah institusi ombudsman ( Ramanathan, 1993: 142 ).
 6

Negara Sweden merupakan negara Scandinavia yang paling awal

memperkenalkan dan mengamalkan institusi ombudsman. Konsep ombudsman
merupakan salah satu perkara yang digubal dan diluluskan dalam perlembagaan Sweden
( Swedish constitution of 1809 ). Negara Sweden telah menpunyai ombudsman di dalam
bentuk tersendiri selama lebih 100 tahun setengah. Institusi ini berjaya menarik perhatian
seluruh dunia apabila negara Finland ( 1932 ), Denmark ( 1955 ), dan Norway ( 1962 )
turut mengasaskannya ( Sabitha Marican, et. el. 1994: 110 ).

Manakala di negara Comman Law iaitu New Zealand dan England diwujudkan
institusi ombudsman pada tahun 1962 dan 1976. Namun tidak semua pelaksanaan
ombudsman ini berjaya. Negara yang mula-mula mengunakan institusi ombudsman
dengan jaya ialah Sweden yang telah mengamalkannya sejak 1809. Ia merupakan satu
sistem pengawalan dan amat penting untuk memastikan tidak ada ketidakadilan dalam
pengadilan kehakiman dan juga pentadbiran dari segi kewibawaan.

Ia telah diketuai oleh tiga justices ombudsman yang dilantik oleh Riksdag. Tugas
mereka adalah untuk memerhati perjalanan undang-undang dan perlembagaan serta
mengadili pegawai-pegawai pentadbir yang membuat kesalahan. Selain itu, ombudsman
juga bertindak bagi memastikan mereka yang mempunyai kuasa mengunakannya dengan
betul dan tidak bercanggah dengan hak-hak asasi manusia. ( Ramanathan, 1993 )
menjelaskan bahawa Ombudsman di Sweden merupakan model yang diikuti oleh negara
lain termasuk United kingdom, Denmark, Norway, dan Finland dan juga dilaksanakan
oleh kerajaan tempatan dalam negara-negara tersebut.

Di Britain, institusi ombudsman berbentuk ( Parliament Commissiorner For

Administration ) dan telah banyak mendapat kritikan. Pada mulanya ada desakan untuk
mewujudkan ombudsman seperti di negara Scandinavia, tetapi tidak berhasil. Dalam
tahun 1970-an, suruhanjaya ini ( PCA ) dan kakitangan penyiasatnya diambil daripada
kakitangan perkhidmatan awam. Cara pengambilan ini adalah satu sebab perwujudan
pengunaan “ the office fo controller and the auditer general ” sebagai satu aspek daripada
 7

institusi ombudsman. Berdasarkan institusi ombudsman di Sweden dan di Britain

terdapat perbezaan dari aspek pengunaan kuasa yang di berikan oleh pihak kerajaan
terhadap pegawai yang di pertanggungjawabkan untuk menguruskan institusi
ombudsman. Menurut ( Abdullah Sanusi Ahmad, 1970: 41 ), di tiap-tiap negara yang
mengamalkan institusi ombudsman, bidang kuasa yang diperuntukan ini berlainan
mengikut sejauh mana kerajaan yang memegang tampuk kuasa pada masa itu mahu
memberi kuasa kepada institusi ombudsman. Misalnya di Britian penubuhan institusi ini
dari semasa ke semasa tidak mendapat sokongan daripada pihak kerajaan kerana ahli
politik yang memegang kuasa enggan memberi kuasa kepada satu badan yang bebas
untuk memantau dan mengawal serta mengambil tindakan terhadap penyalahgunaan
kuasanya.

Selain itu, menurut ( Abdullah Sanusi Ahmad, 1970 ) lagi, pegawai penting
kerajaan menunjukkan sikap enggan membenarkan kerja di pejabatnya diawasi oleh
seorang penyelia yamg bebas seperti pegawai ombudsman. Berikutan itu, pesuruhjaya
parlimen Britain (ombudsman) mempunyai bidang kuasa yang tidak begitu luas. Oleh
itu, rakyat biasa mungkin tidak mendapat layanan yang sewajarnya jika membuat rayuan
dan tuduhan terhadap pentadbiran yang menjalankan dasar awam.

Berdasarkan keterangan tersebut, kuasa ombudsman di negara yang mempunyai

institusi ini adalah berlainan antara satu sama lain. Namun setelah selepas lebih dua
dekat, lebih 55 bidang kuasa berkaitan dengan institusi ini diwujudkan dengan bersama-
sama 18 buah negara, bandar, dan pertubuhan. Antara contohnya, Filipina, USA,
Perancis, Israel dan kebanyakan negara-negara Scandinavia yang lain.

PERANAN INSTITUSI OMBUDSMAN

Institusi ombudsman mempunyai matlamat dalam meningkatkan lagi keberkesanan

pentadbiran awam. Institusi ombudsman turut membawa garis panduan yang melindungi
hak-hak individu terhadap kerenah dan penyelewengan birokrasi awam mahupun swasta.
 8

Antara objektif terpenting bagi kewujudan institusi ombudsman adalah untuk

menerangkan kenapa dan bagaimana sesuatu aduan itu dapat dilihat sebagai peluang
untuk meningkatkan mutu kerja dan perkhidmatan sesebuah kerajaan.

Namun sekiranya sesuatu aduan itu mungkin tidak disokong, ia memperlihatkan

kelemahan dasar-dasar awam. Selain itu juga institusi ombudsman juga berperanan untuk
menerima aduan yang berkualiti bagi memupuk kesedaran umum dalam kepentingan
mengatasi masalah birokrasi. Ia juga dapat mendidik orang awam memahami tindak
tanduk kerja yang diaplikasikan melalui institusi ombudsman. Melalui kuasa menyiasat
dan menghukum yang ada pada institusi ombudsman, ia dapat memberi keadilan dan
kesaksamaan dalam sektor pentadbiran awam. Hal ini sekaligus dapat meningkatkan
keberkesanan pelaksanaan sesuatu dasar awam tersebut.

Selain itu, institusi ombudsman juga berperanan untuk mengendalikan

ketidakpuasan individu terhadap pentadbiran awam. ( Ramanathan, 1993: 145 )
menyatakan tidak semestinya ombusdsman dapat memenuhi ketidakpuashatian setiap
individu. Namun dalam kes-kes individu yang gagal membuat aduan, ombudsman
kadangkala memberi penjelasan dan membantu seseorang itu menerangkan aduan secara
bijak. Adakalanya dalam membuat siasatan terhadap aduan yang diterima, ombudsman
tidak perlu mengunakan kuasanya untuk mendapatkan bukti jika ada kerjasama daripada
pihak pentadbiran awam.

Ombudsman boleh membuat keputusan yang sepatutnya diambil dan berhak

untuk mencadangkan penyelesaian. Selain itu juga, institusi ombudsma yang berdiri
dengan sendiri tanpa terikat dengan mana-mana kuasa badan lain turut boleh
menjatuhkan hukuman terhadap pentadbir awam yang telah dikesan kesalahannya tanpa
perlu membawa ia ke mahkamah yang lain. Ini menujukkan keabsahan yang ada pada
institusi ombudsman juga memainkan peranan dan matlamatnya yang tersendiri tanpa
dipengarui mana-mana institusi yang lain.
 9

Institusi ombudsman juga bertindak untuk menperbaiki pentadbiran. Perwujudan

institusi ombudsaman antara lain adalah untuk memperbaiki dan mengubah pandangan
orang awam terhadap kerajaan. Ombudsman menggalakan pihak pentadbir untuk
menerangkan kepada pihak umum tentang tindakkan kerajaan dan memberi maklumat
yang jelas tentang hak-hak merayu yang patut ada pada orang awam. Selain memperbaiki
kualiti umum perkhidmatan kerajaan, institusi ombudsman turut membuat pegawai-
pegawai awam lebih berhati-hati dalam menjalankan tugas.

Di sini, perana ombudsman bukan sahaja dapat meningkatkan lagi pentadbiran

pelaksanaa dasar awam, tetapi juga boleh memperbaiki kelemahan-kelemahan yang
wujud dalam pentadbiran awam. Institusi ombudsman boleh mengidentifikan kelemahan-
kelemahan seperti ketidakcekapan, kelalaian, tatacaraa yang tidak jelas atau sikap
seseorang pegawai itu. Menurut ( Ramanthan, 1993: 146 ), umumnya ombudsman
memperbaiki moral perkhidmatn awam.

Institusi ombudsman turut membantu dalam tugas penyeliaan badan perundangan.

Dalam masyarakat industri barat, masalah perundangan yang tidak efektif dalam bidang
pentadbiran disebabkan oleh bidang birokrasi yang luas dan kompleks. Aduan-aduan
yang diterima oleh ahli-ahli perundangan daripada kawasan perwakilan mereka selalunya
dilayan secara berasingan. Oleh itu, laporan khas dan laporan ombudsman membantu
dalam menjalakan fungsi-fungsi badan perundangan.

Secara perbandingan di New Zealand, seseorang boleh membuat aduan kepada

ombudsman tentang sesuatu tindakan pentadbir yang menjejaskan haknya. Ombudsman
boleh menyiasat dan apa-apa tindakan, keputusan, serta cadangan yang dibuat oleh
jabatan yang di bawah bidang kuasanya. Selain itu, institusi ombudsman turut memberi
bantuan sekiranya terdapat tindakan pentadbir yang bertentangan dengan undang-undang.
Ombudsman juga boleh mengambil tindakan terhadap penyalahgunaan fakta yang salah
oleh pihak pentadbiran awam demi kepentingan mereka. Sekiranya ombudsman
menerima aduan tentang tindakkan pentadbir yang tidak munasabah, tidak adil dan ada
 10

diskriminasi, maka tindakan dan hukuman terhadap pentadbir tersebut setelah

penyiasatan dijalankan adalah wajar.

( Ramanathan, 1993 ) menjelaskan bahawa ombudsman juga menentukan bahawa

tatacara, kritikan, pekeliling dan maklumat diwartakan. Selain itu, ombudsman turut
mencadangkan agar seseorang dibayar “ En gratia ” jika pentadbir menyentuh moral
seseorang. Ia juga mengkritik tindakkan pentadbir yang dianggap terlalu ketat. Hal ini
kerana tindakan tersebut boleh mengundang rasa ketidakpuashati di kalangan orang
awam. Namun kuasa ombudsman di sini hanyalah meliputi perkara yang berkaitan
salahlaku pentadbir, dan bukan berkaitan dengan sesebuah polisi.

Namun institusi boleh mengkaji tindakan wakil menteri apabila menerima aduan
daripada rakyat tentang ketidakadilan yang dilakukannya. Sekiranya setelah disiasat dan
didapati bersalah,institusi ombudsman dengan sendiri boleh menjatuhkan hukuman selagi
mana kesalahan yang dilakukan itu tidak menyentuh kesalah jenayah berat dan
sebagainya. Hal tersebut jika berlaku sudah di luar bidang kuasa institusi ombudsman
kerana hukuman yang dijatuhkan oleh ombudsman tidak melibatkan hukuman fizikal
ataupun penjara. Institusi ombudsman hanya menyiasat dan menjatuhkan terhadap kes-
kes aduan yang berkaitan dengan salahlaku tatacara pegawai pentadbir.

Setiap tindakkan institusi ombudsman berkaitan dengan penyiasatan dilakukan

secara sulit ( Ramanathan. 1993 ). Ini bererti, tidak ada mana-mana pihak yang boleh
menpengaruhi penyiasatan yang dilakukan oleh ombudsman. Jika terdapat keadaan
perbicaraan perlu diadakan, maka seseorang itu berhak untuk dibicarakan. Keputusan
yang telah dibuat oleh ombudsman tidak boleh dicabar melainkan jika terdapat
kekurangan pengadilan atau siasatan.

Institusi ombudsman juga boleh bertindak sebagai pendisplin terhadap pegawai

pentadbir. Melalui aduan yang dibuat oleh orang awam yang tidak berpuas hati terhadap
pentadbir awam, ombudsman boleh mengidentifikasikan pegawai yang bersalah untuk di
hukumi atau sekiranya kesalahan yang dilakukannya berat, seseorang pentadbir awam itu
 11

boleh dipecat. Dalam era globalisasi dengan peningkatan teknologi dan maklumat,
keintelektualan orang awam semakin meningkat, terutamanya di negara-negara maju.

Oleh itu di sini, ombudsman bertindak sebagai “injab keselamatan”. Orang ramai
dibenarkan untuk membuat aduan sebanyak mungkin yang mereka mahu mengenai
pegawai subordinat. Hal sedemikian adalah untuk mengurangkan tekanan dan
menyediakan pemerhatian untuk menstabilkan keadaan. Sekiranya orang awam tidak
mempunyai saluran atau institusi yang bersedia menerima aduan mereka berkaitan
ketidakadilan yang dilakukan oleh pentadbir awam terhadap mereka, maka orang awam
akan mengambil jalan yang lain seperti berdemontrasi, menyertai kumpulan pendesak
atau mensabotaj kepentingan kerajaan demi untuk melepaskan tekanan. Oleh itu, institusi
yang menerima aduan atau yang bertindak sebagai injab keselamatan amat penting bagi
orang awam.

PERBANDINGAN OMBUDSMAN DENGAN BIRO PEBGADUAN AWAM

MALAYSIA

Di Malaysia pada tahun 1967, institusi ombudsman pernah cuba di wujudkan. Sir Guy
Powles yang telah megutarakan idea ini tetapi gagal kerana ombudsman hanya berkesan
kerajaan yang mengamalkan corak pemerintahan berbentuk kesatuan. Namun di Malaysia
yang mengamalkan corak pemerintahan persekutuan, institusi ombudsman ini tidak dapat
dilaksanakan. Hal ini kerana, di Malaysia walaupun terdapat konsep pengansingan kuasa,
namun pikak eksekutif iaitu yang menjalankan pentadbiran kerajaan turut mengamalkan
pertindihan kuasa. Hal ini dapat di lihat apabila seseorang eksekutif itu mempunyai
bidang kuasa di luar kawalannya. Oleh itu, sekiranya institusi ombudsman diwujukkan,
semestinya akan berlaku pertentangan dengan badan kerajaan yang lain apabila
ombudsman hendak menjalankan apa yang terkandung dalam objektif penubuhan
institusi tersebut.
 12

Selain itu juga, Malaysia telah mempunyai sistem berpalimen tradisional lebih
berkesan ( Ramanathan, 1993 ). Ini kerana Malaysia mempunyai pelbagai masyarakat
majmuk yang mempunyai pelbagai budaya, ras dan agama yang berbeza. Namun sistem
pemerintah di malaysia yang unik dan pengamalkan politik permuafakatan telah menjadi
injab keselamatan terhadap masyarakat awam.

Oleh sebab itu, di Malaysia telah di wujudkan ( Public Complaints Bureau ) Biro
Pengaduan Awam (BPA). Biro pengaduan awam mempunyai konsep yang sama dengan
institusi ombudsman iaitu menerima aduan orang ramai terhadap ketidakpuashatian atau
kesalahan tatacara yang dilakukan oleh pentadbir awam. Biro pengaduan awam
ditubuhkan di bawah Jabatan Perdana Menteri. Biro pengaduan awam ini dengan erti
yang lain tidak berdiri sendiri tetapi ialah salah satu bahagian unit perancangan kepada
Jabatan Perdana Menteri. ( Ramanathan, 1993 ), sekarang wujud cawangan dalam
pentadbiran penguasa tempatan. Hal ini kerana, Biro Pengaduan Awam terpaksa
bergantung kepada kerjasama badan lain kerana memerlukan laporan pentadbiran
daripada kerajaan.

Biro Pengaduan Awam di Malaysia telah di tubuhkan pada tahun 1971 dengan
dua objektif utama iaitu merapatkan jurang antra kerajaan dengan rakyat dan
menyediakan satu saluran kepada rakyat di mana rakyat boleh membuat aduan tentang
tindakan pentadbir. Walaubagaimana pun terdapat pebezaan yang ketara di antara Biro
Pengaduan Awam di Malaysia dengan institusi ombudsman yang dilaksanakan di negara-
negara Scandinavia.

Antara perbezaannya Biro Pengaduan Awam dengan institusi ombudsman ialah

dari segi penubuhannya. Biro Pengaduan Awam merupakan satu cawangan dalam unit
perancangan Am di bawah Jabatan Perdana Menteri. Sebaliknya institusi ombudsman
tidak ditubuhkan di bawah mana-mana badan. Sebaliknya berfungsi secara tersendiri dan
tidak bergantung kepada mana-mana badan yang lain untuk menjalankan tugasnya.
 13

Manakala dari segi kuasa, Biro Pengaduan Awam tidak mempunyai kuasa yang
sah untuk menyiasat kes-kes maladministration atau untuk menguatkuasakan
cadangannya. Keberkesanan fungsinya bergantung kepada kerjasama antara jabatan dan
agensi. Selain itu juga, keberkesanannya tidak dapat di nilai kerana laporan tidak
disebarkan kepada orang ramai. Oleh sebab itu, berdasarkan kajian yang dilakukan pada
tahun 1974 hingga 1978 terdapat sebanyak 10 887 aduan yang telah direkodkan, tetapi
sebanyak 8442 aduan yang berjaya diselesaikan ( Ramanathan, 1993 ).

Sebab itu Biro Pengaduan Awam berbeza dengan institusi ombudsman. Walaupun
matlamat adalah sama iaitu menerima aduan rakyat, tetapi Biro Pengaduan Awam tidak
mempunyai kuasa untuk mengambil tindakan atau membuat keputusan. Di Malaysia jika
tidak berpuasa hati terhadap pentadbir awam perlu membawa kes tersebut ke mahkamah.
Namun sebaliknya yang berlaku kepada negara yang mempunyai institusi ombudsman
terutamanya di negara-negara Scandinavia.

Institusi tersebut yang akan menerima aduan, membuat siasatan dan mengambil
tindakan atau memutuskan hukuman. Sesuatu kes yang melibatkan salahlaku pentadbir
awam tidak perlu di bawa ke mahkamah. Selain itu juga, institusi ombudsman di
wujudkan berteras kepada parlimen sebagai contoh di New Zealand. Berbeza dengan
Biro Pengaduan Awam yang terletak di bawah Jabatan Perdana Menteri atau di bawah
bidang kuasa badan yang lain. Ini akan menyebabkan Biro Pengaduan Awan tidak dapat
diselaraskan dengan objektif penubuhannya dengan kehendak orang awam.

PANDANGAN TERHADAP INSTITUSI OMBUDSMAN

Walaupun institusi ombudsman berbeza-beza mengikut negara, namun berdasarkan

peranan, fungsi, dan kuasa yang ada pada institusi tersebut, kualiti pentadbir yang
menjalankan dasar awam dapat dipertingkatkan. Melalui peranan penting yang dimainkan
oleh institusi ombudsman seperti mengawal pentadbir awam daripada bertindak sesuka
hati, akan meningkatkan komitmen dan produktiviti kerja sesebuah pentadbir awam.
 14

Selain itu juga, institusi ombudsman juga dapat memastikan masalah dalam
pentadbiran awam diselesaikan secara positif dan objektif sekaligus, secara tidak
langsung dapat membantu memastikan pegawai yang menjalankan dasar awam hanya
terdiri daripada kalangan individu yang betul-betul berkelayakan dari pebagai aspek
kemahiran untuk menjalankan tugas secara ekfisyen, cekap dan amanah serta memuaskan
hati orang awam.

Max Weber ( 1864-1920 ) yang merupakan pelopor asal kepada konsep legal
rasional atau kuasa sah. Max weber turut dikenali sebagai bapa sosiologi yang terkenal
dan pernah menulis buku yang bertajuk ‘ The Prosestant Ethic and The Spirit of
Capitalism ” (Giddens 1972: 89 ). Pada pendapat Max Weber kuasa sah yang dimiliki
sekumpulan orang misalnya pegawai ombudsman adalah sangat penting semasa
menjalankan Sesuatu tugas. Cogan kata “ specialists in command ” sebagaimana dalam
kritikan Mao Tze Tung telah membuktikan bahawa pendapat Max Weber sangat
menitikberatkan pemberian kuasa kepada seseorang yang mempunyai jawatan tinggi atau
seseorang pakar dalam sesuatu bidang ( Ramanathan, 1987: 41 ).

Ini bermaksud sekiranya pegawai ombudsman tidak mempunyai kuasa yang

disahkan oleh orang ramai, maka segala tindakan dan keputusan yang dibuat oleh
pegawai ombudsman tidak akan mendapat persetujuan daripada orang ramai. Bagi
membolehkan keberkesanan dalam pentadbiran awam, ombudsman perlu memiliki kuasa
legal rasional. Kuasa legal rasional merupakan salah satu jenis kuasa yang wujud dalam
sesebuah organisasi atau negara. Kuasa yang diberikan secara rasional atau sah
merupakan satu penyerahan kuasa daripada suatu pihak yang tinggi kepada seorang
pemimpin( pegawai ombudsman ) ( Austin 1970: 40 ).

Ini secara secara tidak langsung telah mengesahkan kuasa pegawai ombudsman
melalui pengiktirafan tersebut. Apabila ombudsman mempunyai kuasa yang sah dan
bebas daripada kawalan kerajaan, ia dapat meningkatkan keberkesanan pentadbir awam
tanpa sebarang sekatan. Sekirannya wujud institusi ombudsman dalam sesebuah negara
dan ia diberikan kuasa yang sah, maka pentadbiran awam akan menjadi telus.
 15

Berdasarkan kajian yang telah dibuat, ombudsman telah banyak mengubah sistem-sistem
pentadbiran yang telah rosak. Misalnya di Indonesia, penubuhan institusi ombudsman
telah mengubah sistem pentadbiran kerajaan Indonesia ke arah yang lebih telus dan baik
berbanding dengan pentadbiran awam negara jirannya iaitu Malaysia yang tidak
mengamalkan institusi ombudsman.

KESIMPULAN

Secara keseluruhannya, institusi ombudsman merupakan sebuah institusi yang

menggambarkan kedaulatan rakyat. Aduan-aduan yang dibuat oleh rakyat di negara-
negara yang mengamalkan institusi ombudsman secara tidak langsung dapat
mempertingkatkan segenap aspek kelemahan-kelemahan pentadbiran awam. Walaupun
institusi ombudsman dan Biro Pengaduan Awam mempunyai matlamat atau konsep yang
sama, namun pelaksanaanya adalah berbeza. Tetapi kedua-duanya institusi ini wujud bagi
memastikan pentadbiran awam berfungsi dengan secara adil dan berkesan dalam setiap
tindakan yang diambil oleh pihak pentadbir awam.

Di negara-negara Scandinavia, penting bagi rakyat untuk bersuara bagi

menyatakan ketidakpuashatian terhadap ketidakadilan dan salah laku golongan
pentadbiran awam. Oleh sebab itu institusi ombudsman diwujudkan kerana ia bebas dari
kongkongan kerajaan dalam menjalankan tugasnya. Kenyataan ( Ahmad Sanusi Ahmad,
1970: 40 ) yang menyatakan bahawa badan ini diberi kuasa untuk untuk menyiasat dan
mengendalikan semua tuduhan dan rayuan terhadap tindakan yang dibuat oleh
pentadbiran awam. Ini bermaksud, kepentingan tentang kesedaran yang perlu ada di
negara merdeka dan bagaimana pentingnya diadakan satu badan yang berasingan serta
dapat mendaulatkan kepentingan rakyat.

Walaubagaimana pun, di setiap negara yang mengamalkan institusi ombudsman

terdapat perbezaan mengikut sejauhmana kerajaan yang berkuasa itu mahu memberi
 16

kuasa yang mutlak terhadap institusi itu. Namun daripada kewujudan institusi
ombudsman ini, ia melambangkan suara dan kerajaan rakyat. Institusi ombudsman bukan
sahaja dapat menyelesaikan permasalahan yang timbul, tetapi juga dapat memberi
pandangan dan nasihat tentang bagaimana sesuatu proses pentadbiran patut disusun
semula atau dikaji supaya dapat mengelak timbulnya kesilapan dan kesalahan. Ini secara
tidak langsung dapat melincinkan perjalanan pentadbiran awam. Secara keseluruhannya,
institusi ombudsman mempunyai peranan yang penting bagi meningkatkan keberkesanan
pentadbiran awam serta menjalinkan perhubungan yang baik di antara pihak kerajaan
dengan rakyat.
 17

RUJUKAN

Abdullah Sanusi Ahmad. 1970. Kerajaan Pentadbiran dan Rakyat. Ampang: Dewan
Bahasa dan Pustaka..

Ahmad Atory Hussain. 2001. Pengantar Pentadbiran Awam: Paradigma Baru. Kuala
Lumpur: Utusan Publication And Distributors.

Abdul Rashid Moten & El-Fatih A. Abdel Salem. 2005. Glossary Of Political Science
Terms: Islamic & Weatern. Singapore: Thomson Learning.

Austin, D.B. 1970. The Sweden: How They Live And Work. London: Newton Abbot.

Cainden, Gerald E. 1983. International Handbook Of the Ombudsman. Weatport, CT:

Greenwood Press.

Ghazali Mayudin. 2002. Politik Malaysia: Perspektif Teori dan Praktikal. Bangi:
Universiti Kebangsaan Malaysia.

Ramanathan, K. 1993. Konsep Asas Pentadbiran Awam. Ampang: Dewan Bahasa dan
Pustaka.

Ramanathan, K 1987. Asas Sains Politik. Petaling Jaya: Penerbit Fajar Bakti.

Owen, S. 1990. Current Ombudsman Internasional Perspective, Occasional paper No 44.

Sabitha Marican, Rusniah Ahmad, Siti Alida J. Abdullah. 1994. Pengurusan Awam.
Kuala Lumpur: Utusan Publication & Distributors.
 18

Waage, T. 1998. Commisiorner for Children in Norway. Norway: Ministry of Foreign

Affairs.

http:// www.google. Scandinavia. Ombudsman. Com. Htm (15 September 2007).

http://www. Bpa.jpm.my/ (19 september 2007)

Ombudsman History. http://www2.ombudsman.org/history.htm (14 september 2007 )

Ombudsman summary. http;//goliath.ecnext.com2/summary_01991803737 (14 september

2007 )

http:// www. Gksoft.com/en/no.html ( 15 september 2007 ).

http://www. Info.gov.uk/ jud/ sitemap/ html ( 16 september 2007 ).