BAB 4

PENGANGGARAN SEKTOR PUBLIK

A. KONSEP ANGGARAN SEKTOR PUBLIK

Anggaran merupakan pernyataan mengenai estimasi kinerja yang hendak dicapai
selama periode waktu tertentu yang dinyatakan dalam ukuran finansial, sedangkan
penganggaran adalah proses atau metoda untuk mempersiapkan suatu anggaran. Dalam
organisasi sektor publik, penganggaran merupakan suatu proses politik. Pada sektor swasta,
anggaran merupakan bagian dari rahasia perusahaan yang tertutup untuk publik, sebaliknya
pada sektor publik anggaran justru harus diinformasikan kepada publik untuk dikritik,
didiskusikan, dan diberi masukan.
Penganggaran sektor publik terkait dengan proses penentuan jumlah alokasi dana
untuk tiap-tiap program dan aktivitas dalam satuan moneter. Proses penganggaran organisasi
sektor publik dimulai ketika perumusan strategi dan perencanaan strategic telah selesai
dilakukan. Anggaran merupakan managerial plan for action untuk memfasilitasi tercapainya
tujuan organisasi.
Aspek-aspek yang harus tercakup dalam anggaran sektor publik meliputi:
1. Aspek perencanaan;
2. Aspek pengendalian; dan
3. Aspek akuntabilitas publik.
Penganggaran sektor publik harus diawasi mulai tahap perencanaan, pelaksanaan,
serta pelaporan dan akan lebih efektif jika diawasi oleh lembaga pengawas khusus (oversight
body).

B. PENGERTIAN ANGGARAN SEKTOR PUBLIK

Anggaran publik adalah rencana kegiatan dalam bentuk perolehan pendapatan dan
belanja dalam satuan moneter.
Secara singkat dapat dinyatakan bahwa anggaran publik merupakan suatu rencana
finansial yang menyatakan:
1. Berapa biaya atas rencana-rencana yang dibuat (pengeluaran/belanja); dan
2. Berapa banyak dan bagaimana caranya memperoleh uang untuk mendanai rencana
tersebut (pendapatan)

1
C. PENTINGNYA ANGGARAN SEKTOR PUBLIK
Anggaran sektor publik dibuat untuk membantu menentukan tingkat kebutuhan
masyarakat, seperti listrik, air bersih, kualitas kesehatan, pendidikan, dan sebagainya agar
terjamin secara layak. Anggaran merupakan blue print keberadaan sebuah negara dan
merupakan arahan di masa yang akan datang.

Anggaran dan Kebijakan Fiskal Pemerintah

Kebijakan fiskal adalah usaha yang dilakukan pemerintah untuk mempengaruhi keadaan
ekonomi melalui sistem pengeluaran atau sistem perpajakan untuk mencapai tujuan tertentu.
Alat utama kebijakan fiskal adalah anggaran. Angaran sektor publik harus dapat memenuhi
kriteria berikut :
 Merefleksikan perubahan prioritas kebutuhan dan keinginan masyarakat
 Menentukan penerimaan dan pengeluaran departemen-departemen pemerintah,
pemerintah propinsi atau pemerintah daerah.
Anggaran sektor publik penting karena beberapa alasan, yaitu:
1. Anggaran merupakan alat bagi pemerintah untuk mengarahkan pembangunan sosial-
ekonomi, menjamin kesinambungan, dan meningkatkan kualititas hidup masyarakat.
2. Anggaran diperlukan karena adanya kebutuhan dan keinginan masyarakat yang tak
terbatas dan terus berkembang, sedangkan sumber daya yang ada terbatas. Anggaran
diperlukan karena adanya masalah keterbatasan sumber daya (scarcity of resources),
pilihan (choice), dan trade offs.
3. Anggaran diperlukan untuk meyakinkan bahwa pemerintah telah bertanggung jawab
terhadap rakyat. Dalam hal ini anggaran publik merupakan instrument pelaksanaan
akuntabilitas publik oleh lembaga-lembaga publik yang ada.

D. FUNGSI ANGGARAN SEKTOR PUBLIK

Anggaran sektor publik mempunyai beberapa fungsi utama, yaitu: (1) sebagai alat
perencanaan, (2) alat pengendalian, (3) alat kebijakan fiskal, (4) alat politik, (5) alat
koordinasi dan komunikasi, (6) alat penilaian kinerja, (7) alat motivasi, (8) alat menciptakan
ruang publik.

Anggaran Sebagai Alat Perencanaan (Planning Tool)

2
Anggaran sektor publik dibuat untuk merencakan tindakan apa yang akan dilakukan oleh
pemerintah, berupa biaya yang dibutuhkan, dan berapa hasil yang diperoleh dari belanja
pemerintah tersebut.
Anggaran sebagai alat perencanaan digunakan untuk:
a) merumuskan tujuan serta sasaran kebijakan agar sesuai dengan visi dan misi yang
ditetapkan,
b) merencanakan berbagai program dan kegiatan untuk mencapai tujuan organisasi serta
merencanakan alternatif sumber pembiayaannya,
c) mengalokasikan dana pada berbagai program dan kegiatan yang telah disusun, dan
d) menentukan indikator kinerja dan tingkat pencapian strategi.

Anggaran Sebagai Alat Pengendalian (Control Tool)

Sebagai alat pengendalian, anggaran memberikan rencana detail atas pendapatan dan
pengeluaran pemerintah agar pembelanjaan dapat dipertanggungjawabkan kepada publik.
Anggaran sebagai instrumen pengendalian digunakan untuk menghindari adanya
overspending, underspending dan salah sasaran (misappropriation) dalam pengalokasian
anggaran dalam bidang lain yang bukan merupakan prioritas.
Pengendalian anggaran public dapat dilakukan dengan 4 cara, yaitu:
a) Membandingkan kinerja aktual dengan kinerja yang dianggarkan;
b) Menghitung selisih anggaran (favourable dan unfavourable variances);
c) Menemukan penyebab yang dapat dikendalikan (controllable) dan tak dapat dikendalikan
(uncontrollable) atas suatu varians;
d) Merevisi standar biaya atau target anggaran untuk tahun berikutnya.

Anggaran Sebagai Alat Kebijakan Fiskal (Fiscal Tool)

Anggaran sebagai alat kebijakan fiskal pemerintah digunakan untuk menstabilkan ekonomi
dan mendorong pertumbuhan ekonomi. Anggaran dapat digunakan untuk mendorong,
memfasilitasi, dan mengkoordinasikan kegiatan ekonomi masyarakat sehingga dapat
mempercepat pertumbuhan ekonomi.

Anggaran Sebagai Alat Politik (Political Tool)

Pada sektor publik, anggaran merupakan dokumen politik sebagai bentuk komitmen eksekutif
dan kesepakatan legislative atas penggunaan dana publik untuk kepentingan tertentu. Oleh
karena itu pembuatan anggaran publik membutuhkan political skill, coalition building,
3
keahlian bernegosiasi, dan pemahaman tentang prinsip manajemen keuangan publik oleh para
manajer publik.

Anggaran Sebagai Alat Koordinasi dan Komunikasi (Coordination and Communication

Tool)
Anggaran publik merupakan alat koordinasi antar bagian dalam pemerintahan. Anggaran
publik yang disusun dengan baik mampu mendeteksi inkonsistensi suatu unir kerja dan juga
berfungsi sebagai alat komunikasi antar unit kerja dalam lingkungan eksekutif.

Anggaran Sebagai Alat Penilaian Kinerja (Performance Measurement Tool)

Anggaran merupakan wujud komitmen dari budget holder (eksekutif) kepada pemberi
wewenang (legislatif). Kinerja eksekutif akan dinilai berdasarkan pencapaian target anggaran
dan efisiensi pelaksanaan anggaran.

Anggaran Sebagai Alat Motivasi (Motivation Tool)

Agar dapat memotivasi pegawai, anggaran hendaknya bersifal challenging but attainable atau
demanding but achieveable. Maksudnya adalah target anggaran hendaknya jangan terlalu
tinggi hingga tidak dapat dipenuhi, namun juga jangan terlalu rendah hingga terlalu mudah
dicapai.

Anggaran Sebagai Alat untuk Menciptakan Ruang Publik (Public Share)

Masyarakat, LSM, Perguruan Tinggi dan berbagai organisasi kemasyarakatan harus terlibat
dalam proses penganggaran publik. Kelompok masyarakat yang terorganisir akan mencoba
mempengaruhi anggaran pemerintah, kelompok lain yang kurang terorganisir akan
mempercayakan aspirasinya melaluiproses politik yang ada.

E. JENIS-JENIS ANGGARAN SEKTOR PUBLIK

Anggaran sektor publik dibagi menjadi dua, yaitu :
1. Anggaran operasional, dan
2. Anggaran modal

Anggaran Operasional (operation/recurrent budget)

Anggaran Operasional diguanakan untuk merencanakan kebutuhan sehari-hari dalam
4
menjalankan pemerintahan. Misalnya adalah belanja rutin (recurrent expenditure) yaitu
pengeluaran yang manfaatnya hanya untuk satu tahun anggaran dan tidak dapat menambah
aset atau kekayaan bagi pemerintah.
Secara umum pengeluaran yang masuk kategori anggaran operasional antara lain
Belanja Administrasi Umum dan Belanja Operasi dan Pemeliharaan.

Anggaran Modal (capital/investment budget)

Anggaran modal menunjukkan rencana jangka panjang dan pembelanjaan atas aktiva tetap
seperti gedung, peralatan, kendaraan, perabot, dan sebagainya. Pada dasarnya pemerintah
tidak mempunyai uang yang dimiliki sendiri, sebab seluruhnya adalah milik publik.

F. PRINSIP-PRINSIP ANGGARAN SEKTOR PUBLIK

Prinsip-prinsip anggaran sektor publik meliputi:
a. Otorisasi oleh legislatif
Anggaran publik harus mendapat otorisasi dari legislatif terlebih dulu sebelum eksekutif
dapat membelanjakan anggaran tersebut.
b. Komprehensif
Anggaran harus menunjukkan semua penerimaan dan pengeluaran pemerintah. Pleh
karena itu, adanya dana non-budgetair pada dasarnya adalah menyalahi prinsip anggaran
yang bersifat komprehensif.
c. Keutuhan anggaran
Semua penerimaan dan belanja pemerintah harus terhimpun dalam dana umum (general
fund).
d. Nondicretionary Apropriation
Jumlah yang disetujui oleh dewan legislatif harus termanfaatkan secara ekonomis, efisien,
dan efektif.
e. Periodik
Anggaran merupakan suatu proses yang periodik, dapat bersifat tahunan maupun multi-
tahunan
f. Akurat
Estimasi anggaran hendaknya tidak memasukkan cadangan yang tersembunyi (hidden
reserve) yang dapat dijadikan sebagai pemborosan dan inefisiensi anggaran serta dapat
mengakibatkan munculnya underestimate pendapatan dan overestimate pengeluaran.
g. Jelas
5
 anggaran hendaknya sederhana, dapat dipahami masyarakat, dan tidak membingungkan .
h. Diketahui publik
anggaran harus diinformasikan kepada masyarakat luas.

G. PROSES PENYUSUNAN ANGGARAN SEKTOR PUBLIK

Proses penyusunan anggaran mempunyai 4 tujuan yaitu :
1. Membantu pemerintah mencapai tujuan fiskal dan meningkatkan koordinasi antarbagian
dalam lingkungan pemerintahan.
2. Membantu menciptakan efisiensi dan keadilan dalam menyediakan barang dan jasa
publik melalui proses pemrioritasan.
3. Memungkinkan bagi pemerintah untuk memenuhi prioritas belanja.
4. Meningkatkan transparansi dan pertanggungjawaban pemerintah kepada DPR/DPRD dan
masyarakat luas.
Faktor dominan yang terdapat dalam proses penganggaran adalah :
1. Tujuan dan target yang hendak dicapai
2. Ketersediaan sumber daya (faktor-faktor produksi yang dimiliki pemerintah)
3. Waktu yang dibutuhkan untuk mencapai tujuan dan target
4. Faktor-faktor lain yang memengaruhi anggaran, seperti: munculnya peraturan pemerintah
yang baru, fluktuasi pasar, perubahan sosial dan politik, bencana alam, dan sebagainya.
Pengelolaan keuangan publik melibatkan beberapa aspek, yaitu aspek penganggaran, aspek
akuntansi, aspek pengendalian, dan aspek auditing.

H. PRINSIP-PRINSIP POKOK DALAM SIKLUS ANGGARAN

Richard Musgrave seperti yang dikutip Coe (1989) mengidentifikasikan tiga
pertimbangan mengapa pemerintah perlu “terlibat” dalam “bisnis” pengadaan barang dan jasa
bagi masyarakat. Ketiga pertimbangan tersebut meliputi stabilitas ekonomi, redistribusi
pendapatan, dan alokasi sumber daya.
Lemahnya perencanaan anggaran memungkinkan munculnya underfinancing atau
overfinancing yang akan mempengaruhi tingkat efisiensi dan efektivitas anggaran. Siklus
anggaran meliputi empat tahap yang terdiri atas:
a. Tahap persiapan anggaran (preparation);
b. Tahap ratifikasi (approval/ratification);
c. Tahap implementasi (implementation);
d. Tahap pelaporan dan evaluasi (reporting and evaluation).
6
Tahap Persiapan Anggaran (Budget Preparation)
Pada tahap persiapan anggaran dilakukan taksiran pengeluaran atas dasar taksiran
pendapatan yang tersedia. Yang perlu diperhatikan adalah sebelum menyetujui taksiran
pengeluaran, terlebih dahulu harus dilakukan penaksiran pendapatan secara lebih akurat.
Dalam persoalan estimasi, yang perlu mendapat perhatian adalah terdapatnya faktor
“uncertainty“ (tingkat ketidakpastian) yang cukup tinggi. Oleh sebab itu, manajer keuangan
public harus memahami betul dalam menentukan besarnya suatu mata anggaran. Besarnya
mata anggaran pada suatu anggaran yang menggunakan “line-item budgeting” akan berbeda
pada “input-output budgeting”, “program budgeting” atau “zero based budgeting”.
Di Indonesia, proses perencanaan APBD dengan paradigma baru menekankan pada
pendekatan bottom-up planning dengan tetap mengacu pada arah kebijakan pembangunan
pemerintah pusat. Arahan kebijakan pembangunan pembangunan pemerintah pusat tertuang
dalam dokumen perencanaan berupa GBHN, Program Pembangunan Nasional
(PROPENAS), Rencana Strategis (RESENTRA), dan Rencana Pembangunan Tahunan
(REPETA).
Sinkronisasi perencanaan pembangunan yang digariskan oleh pemerintah pusat
dengan perencanaan pembangunan daerah sejak spesifik diatur dalam Peraturan Pemerintah
No. 105 dan 108 Tahun 2000. Pada pemerintah pusat, perencanaan pembangunan dimulai
dari peyusunan PROPENAS yang merupakan operasionalisasi GBHN. PROPERNAS
tersebut kemudian dijabarkan dalam bentuk RESENTRA. Berdasarkan PROPERNAS dan
RESENTRA serta analisis fiscal dan makro ekonomi, kemudian dibuat persiapan APBN dan
REPETA.
Sementara itu, di tingkat daerah (propinsi dan kabupaten/kota) berdasarkan ketentuan
Peraturan Pemerintah No. 108 Tahun 2000 pemerintah daerah disyaratkan untuk membuat
dokumen perencanaan daerah yang terdiri atas PROPEDA (RENSTRADA). Dokumen
perencanaan daerah tersebut diupayakan tidak menyimpang dari PROPENAS dan RENSTRA
yang dibuat pemerintah pusat. Dalam PROPEDA dimungkinkan adanya penekanan prioritas
program pembangunan yang berbeda darisatu daerah dengan daerah yang lain sesuai
kebutuhan masing-masing daerah. PROPEDA (RENSTRADA) dibuat oleh pemerintah
daerah bersama dengan DPRD dalam kerangka waktu lima tahun yang kemudian dijabarkan
pelaksanaannya dalam kerangka tahunan.
Penjabaran rencana strategis jangka panjang dalam REPETADA tersebut dilengkapi
dengan:
7
 1. Pertimbangan-pertimbangan yang berasal dari hasil evaluasi kinerja pemerintah
daerah pada periode sebelumnya.
2. Masukan-masukan dan aspirasi masyarakat.
3. Pengkajian kondisi yang saat ini terjadi, sehingga bisa diketahui kekuatan, kelemahan,
peluang dan tantangan yang sedang dan akan dihadapi.

Tahap Ratifikasi Anggaran

Tahap berikutnya adalah budget ratification. Tahap ini merupakan tahap yang melibatkan
proses politik yang cukup rumit dan cukup berat. Pimpinan eksekutif dituntut tidak hanya
memiliki “managerial skill” namun juga harus mempunyai “political skill”, “salesmanship”
dan “coalition building” yang memadai. Integritas dan kesiapan mental yang tinggi dari
eksekutif sangat penting dalam tahap ini.

Tahap Pelaksanaan Anggran (Budget Implementation)

Sistem informasi akuntansi dan sistem pengendalian manajemen sangat diperlukan untuk
mendukung pelaksanaan anggaran. Manajer keuangan public dalam hal ini bertanggung
jawab untuk menciptakan sistem akuntansi yang memadai dan handal untuk perencanaan dan
pengendalian anggran yang telah disepakati, dan bahkan dapat diandalkan untuk tahap
penyusuanan anggaran periode berikutnya.

Tahap Pelaporan dan Evaluasi Anggaran

Tahap terakhir dari siklus anggaran adalah pelaporan dan evaluasi anggaran. Tahap persiapan,
ratifikasi, dan implementasi anggaran terkait dengan aspek operasional anggaran, sedangkan
tahap pelaporan dan evaluasi terkait dengan aspek akuntanbilitas. Jika tahap implementasi
telah didukung dengan sistem akuntansi dan sistem pengendalian manajemen yang baik,
maka diharapkan tahap budget reporting and evaluation tidak akan menemui banyak
masalah.

IKHTISAR
Penganggaran sektor publik merupakan proses yang sangat vital bagi organisasi
sektor publik. Anggaran publik penting sebab anggaran membantu menentukan tingkat
kebutuhan masyarakat. Anggaran merupakan instrumen kebijakan fiskal pemerintah untuk
mempengaruhi keadaan ekonomi melalui kebijakan pengeluaran dan perpajakan. Dengan
anggaran, pemerintah dapat mengalokasikan sumber daya yang langka untuk menggerakan
8
pembangunan sosial ekonomi, menjamin kesinambungan, dan meningkatkan kualitas hidup
masyarakat. Dan yang penting lagi, anggaran merupakan sarana untuk menunjukan
akuntanbilitas pemerintah terhadap publik.
Anggaran publik terdiri dari anggaran operasional dan anggaran modal. Anggaran
operasional adalah pengeluaran yang dilakukan secara rutin dan tidak menambah kekayaan
serta manfaatnya hanya untuk satu tahun anggaran. Sedangkan anggaran modal (aset)
manfaatnya lebih dari satu tahun anggaran dan menambah kekayaan.

BAB 5
JENIS-JENIS ANGGARAN SEKTOR PUBLIK

A. PERKEMBANGAN ANGGARAN SEKTOR PUBLIK

Sistem anggaran sektor publik dalam perkembangannya telah menjadi instrumen
kebijakan multifungsi yang digunakan sebagai alat untuk mencapai tujuan organisasi. Hal
tersebut terutama tercermin pada komposisi dan besarnya anggaran yang secara langsung
9
merefleksikan arah dan tujuan pelayanan masyarakat yang diharapkan. Anggaran sebagai alat
perencanaan kegiatan publik yang dinyatakan dalam satuan moneter sekaligus dapat
digunakan sebagai alat pengendalian.
Sistem perencanaan anggaran publik berkembang sesuai dinamika perkembangan
manajemen sektor publik dan tuntutan yang muncul di masyarakat. Pada dasarnya terdapat
beberapa jenis pendekatan dalam perencanaan dan penyusunan anggaran sektor publik.
Secara garis besar ada dua pendekatan utama yang memiliki perbedaan mendasar.
a) Anggaran tradisional atau anggaran konvensional
b) New public management

B. ANGGARAN TRADISIONAL
Anggaran tradisional merupakan pendekatan yang banyak digunakan di negara berkembang
dewasa ini. Terdapat dua cirri utama dalam pendekatan ini yaitu:
a. Cara penyusunan anggaran didasarkan atas pendekatan incrementalism
b. Struktur dan susunan anggaran yang bersifat line-item.
Cirri lain yang melekat pada pendekatan anggaran tradisional tersebut adalah:
a. Cenderung sentralistis
b. Bersifat spesifikasi
c. Tahunan
d. Mengggunakan prinsip anggaran bruto

Incrementalism
Penekanan dan tujuan utama pendekatan tradisional adalah pada pengawasan dan
pertanggungjawaban yang terpusat. Anggaran tradisional bersifat incrementalism, yaitu hanya
menambah/mengurangi jumlah rupiah pada item anggaran yang ada sebelumnya dengan
menggunakan data tahun sebelumnya sebagai dasar menyesuaikan besarnya penambahan
atau pengurangan tanpa dilakukan kajian yang mendalam.
Masalah utama anggaran tradisional adalah berkaitan dengan tidak adanya perhatian
terhadap konsep value for money. Konsep ekonomi, efesiensi dan efektivitas sering tidak
dijadikan pertimbangan dalam penyusunan anggaran tradisional. Dengan ketiadaan perhatian
pada konsep value for money ini, sering kali pada akhir tahun anggaran terjadi kelebihan
anggaran yang pengalokasiannya kemudian dipaksakan pada aktivitas-aktivitas yang
sebenarnya kurang penting untuk dilaksanakan.
Anggaran tradisional cenderung menggunakan konsep historic cost of service. Akibat
10
digunakannya harga pokok pelayanan historis tersebut adalah suatu item, program, atau
kegiatan akan muncul lagi dalam anggaran tahun berikutnya meski item tersebut sudah tidak
dibutuhkan. Perubahan anggaran hanya menyentuh jumlah nominal rupiah yang disesuaikan
dengan tingkat inflasi, jumlah penduduk, dan lainnya.

Line-item
Ciri lain anggaran tradisional adalah struktur anggaran bersifat line-item yang
didasarkan atas dasar sifat (nature) dari penerimaan dan pengeluaran. Metode line-item
budget tidak memungkinkan untuk menghilangkan item-item penerimaan atau pengeluaran
yang telah ada dalam struktur anggaran, walaupun sebenarnya secara riil item tertentu sudah
tidak relevan lagi untuk digunakan dalam periode sekarang.
Penyusunan anggaran dengan menggunakan struktur line-item dilandasi alasan
adanya orientasi sistem anggaran yang dimaksudkan untuk mengontrol pengeluaran.
Berdasarkan hal tersebut, anggaran tradisional disusun atas dasar sifat penerimaan dan
pengeluaran, seperti misalnya pendapatan dari pemerintah atasan, pendapatan dari pajak, atau
pengeluaran untuk gaji, pengeluaran untuk belanja barang, dan sebagainya, bukan berdasar
pada tujuan yang ingin dicapai dengan pengeluaran yang dilakukan.

Kelemahan Anggaran Tradisional

Beberapa kelemahan anggaran tradisional antara lain:
1. Hubungan yang tidak memadai (terputus) antara anggaran tahunan dengan rencana
pembangunan jangka panjang
2. Pendekatan incremental menyebabkan sejumlah besar pengeluaran tidak pernah
diteliti secara menyeluruh efektivitasnya.
3. Lebih berorientasi pada input daripada output. Hal tersebut menyebabkan anggaran
tradisional tidak dapat dijadikan sebagai alat untuk membuat kebijakan dan pilihan
sumberdaya, atau memonitor kinerja.
4. Sekat-sekat antar departemen yang kaku membuat tujuan nasional secara keseluruhan
sulit dicapai
5. Proses anggaran terpisah untuk pengeluaran rutin dan pengeluaran modal/investasi.
6. Anggaran tradisional bersifat tahunan
7. Sentralisasi penyiapan anggaran, ditambah dengan informasi yang tidak memadai
menyebabkan lemahnya perencanaan anggaran. Sebagai akibatnya adalah munculnya
budget padding atau budgetary slack.
11
 8. Persetujuan anggaran yang terlambat, sehingga gagal memberikan mekanisme
pengendalian untuk pengeluaran yang sesuai, seperti seringnya dilakukan revisi
anggaran dan manipulasi anggaran.
9. Aliran informasi (sistem informasi financial) yang tdak memadai yang menjadi dasar
mekanisme pengendalian rutin, mengidentifikasi masalah dan tindakan.

C. ANGGARAN PUBLIK DENGAN PENDEKATAN NPM

Era New Publik Management
New Public Management berfokus pada manajemen sector public yang berorientasi pada
kinerja, bukan berorientasi kebijakan. Penggunaan paradigma New Publik Management
tesebut menimbulkan beberapa konsekuensi bagi pemerintah diantaranya adalah tuntutan
untuk melakukan efisiensi, pemangkasan biaya, dan kompetensi tender.
Salah satu model pemerintah di era New Publik Management adalah model pemerintah yang
diajukan oleh Osbone dan Gaebler (1992) yang tertuang dalam pandangannya yang dikenal
dengan konsep “reinventing government”. Perspektif baru pemerintah menurut Oborne dan
Gaebler tersebut adalah:
1. Pemerintah katalis
Pemerintah sebagai pemberi arahan dan berfokus pada pemberian pengarahan bukan
produksi pelayanan public.
2. Pemerintah milik masyarakat
Pemerintah memberikan wewenang kepada masyarakat, memberdayakan masyarakat
daripada melayani.
3. Pemerintah yang kompetitif
Menyuntikan semangat kompetisi dalam pemberian pelayanan public. Kompetisi
adalah satu-satunya cara untuk menghemat biaya sekaligus meningkatkan kualitas
pelayanan.
4. Pemerintah yang digerakan oleh misi
Mengubah organisasi yang digerakan oleh peraturan menjadi organisasi yang
digerakan oleh misi. Pemerintah digerakan oleh misi bukan peraturan.
5. Pemerintah yang berorientasi hasil
Pemerintah yang berorientasi hasil berusaha mengubah bentuk penghargaan dan
insentif, yaitu membiayai hasil dan bukan masukan.

6. Pemerintah berorientasi pada pelanggan : memenuhi kebutuhan pelanggan, bukan

12
birokrasi.
Pemerintah tradisional seringkali salah dalam mengidentifikasikan pelanggannya.
Penerimaan pajak memang dari masyarakat dan dunia usaha, tetapi pemanfaatannya harus
disetujui oleh DPR/DPRD. Akibatnya, pemerintah seringkali menganggap bahwa
DPR/DPRD dan semua pejabat yang ikut dalam pembahasan anggaran adalah pelanggannya
padahal pelanggan yang sebenarnya adalah masyarakat.
Pemerintah wirausaha tidak akan seperti itu. Ia akan mengidentifikasikan pelanggan yang
sesungguhnya. Maka, tidak berarti bahwa pemerintah tidak bertanggungjawab pada dewan
legislatif, tetapi sebaliknya, ia menciptakan sistem pertanggungjawaban ganda : kepada
legislatif dan masyarakat. Dengan cara seperti itu, maka pemerintah tidak akan arogan tetapi
terus menerus akan berupaya untuk lebih memuaskan masyarakat.

7. Pemerintah wirausaha: mampu menciptakan pendapatan dan tidak sekedar

membelanjakan.
Pemerintah daerah wirausaha dapat mengembangkan beberapa pusat pendapatan, misalnya:
BPS dan Bappeda, yang dapat menjual informasi tentang daerahnya kepada pusat-pusat
penelitian; BUMN/BUMD; pemberian hak guna yang menarik kepada para pengusaha dan
masyarakat; penyertaan modal; dll.

8. Pemerintah antisipatif: berupaya mencegah daripada mengobati.

Pemerintah tradisional yang birokratis memusatkan diri pada produksi pelayanan publik
untuk memecahkan masalah publik.
Pemerintah birokratis cenderung bersifat reaktif: seperti suatu satuan pemadam kebakaran,
apabila tidak ada kebakaran maka tidak akan ada upaya pemecahan.
Pemerintah wirausaha bersifat proaktif. Ia tidak hanya mencoba untuk mencegah masalah,
tapi juga berupaya keras untuk mengantisipasi masa depan. Ia menggunakan perencanaan
strategis untuk menciptakan visi.

9. Pemerintah desentralisasi: dari hierarki menuju partisipatif dan tim kerja.

Lima puluh tahun yang lalu, pemerintahan yang sentralis dan hierarkis sangat diperlukan
karena pengambilan keputusan harus dari pusat. Pada saat itu, sistem tersebut masih sangat
cocok karena teknologi informasi masih sangat primitif, komunikasi antar berbagai lokasi
masih lamban, dan aparatur pemerintah masih relatif belum terdidik. Tapi sekarang,
perkembangan teknologi sudah sangat maju, kebutuhan masyarakat dan bisnis sudah semakin
13
kompleks, staf pemerintah sudah berpendidikan tinggi, maka pengambilan keputusan harus
digeser ke tangan masyarakat, asosiasi, pelanggan, dan lembaga swadaya masyarakat.

10. Pemerintah berorientasi pada (mekanisme) pasar: mengadakan perubahan mekanisme

pasar ( sistem insentif) dan bukan dengan mekanisme administratif ( sistem prosedur dan
pemaksaan).
Ada dua cara alokasi sumberdaya, yaitu mekanisme pasar dan mekanisme administratif.
Pemerintah tradisional menggunakan mekanisme administratif, sedangkan pemerintah
wirausaha menggunakan mekanisme pasar. Pemerintah tradisional menggunakan perintah
dan pengendalian, mengeluarkan prosedur dan definisi baku dan kemudian memerintahkan
orang untuk melaksanakannya. Pemerintah wirausaha tidak memerintah dan mengawasi tapi
mengembangkan dan menggunakan sistem insentif agar orang tidak melakukan kegiatan
yang merugikan masyarakat.

Perbandingan Anggaran Tradisional dengan Anggaran Berbasis Pendekatan NPM

ANGGARAN TRADISIONAL NEW PUBLIC MANAGEMENT
Sentralis Desentralis & devolved management
Berorientasi pada input Berorientasi pada input, output, dan
outcome (value for money)
Tidak terkait dengan perencanaan jangka Utuh dan komprehensif dengan
panjang perencanaan jangka panjang
Line-item da incrementalism Berdasarkan sasaran kinerja
Batasan departemen yang kaku (rigid Lintas departeman (cross department)
department)
Menggunakan aturan klasik: vote Zero-base budgeting, planning
accounting programming budgeting system
Prinsip anggaran bruto Sistematik dan rasional
Bersifat tahunan Bottom-up budgeting
Spesifik

D. PERUBAHAN PENDEKATAN ANGGARAN

Dengan munculnya era New Public Management telah mendorong usaha untuk
mengembangkan pendekatan yang lebih sistematis dalam perencanaan anggaran sector
publik. Seiring dengan perkembangan tersebut, muncul beberapa teknik pengnggaran sector
publik, misalnya teknik anggaran kinerja (performance budgeting), zero based budgeting
(ZBB), dan planning, programming, and budgeting system (PPBS). Pendekatan baru nin
memiliki karakteristik:

14
 1. Komprehensif/komparatif
2. Terintegrasi dan lintas departemen
3. Proses pengambilan keputusan yang rasional
4. Berjangka panjang
5. Spesifikasi tujuan dan perangkingan prioritas
6. Analisis total cost dan benefit (termasuk opportunity cost)
7. Berorientasi input, output, dan outcome, bukan sekedar input
8. Adanya pengawasan kinerja

E. ANGGARAN KINERJA
Pendekatan kinerja disusun untuk mengatasi berbagai kelemahan yang terdapat dalam
anggaran tradisional, khususnya yang disebabkan oleh ketiadaan tolok ukur yang bisa
digunakan untuk mengukur kinerja dalam pencapaian tujuan dan sasaran pelayanan publik.
Anggaran dengan pendekatan kinerja sangat menekankan pada konsep value for money dan
pengawasan kinerja output. Pendekatan ini juga mengutamakan mekanisme penentuan dan
pembuatan prioritas tujuan serta pendekatan yang sistematik dan rasional dalam proses
pengambilan keputusan.
Pendekatan ini cenderung menolak pandangan anggaran tradisional yang menganggap
bahwa tanpa adanya arahan dancampur tangan, pemerintah akan menyalahgunakan
kedudukan mereka dan cenderung boros. Menurut pendekatan anggaran kinerja,dominasi
pemerintah dapat diawasi dan dikendalikan melalui penerapan internal cost awareness, audit
keuangan danaudit kinerja, serta evaluasi kinerja eksternal. Dengan kata lain, pemerintah
dipaksa bertindak berdasarkan cost minded, harus efisien, memakai dana secara ekonomis,
dan dituntut mampu mencapai tujuan yang ditetapkan.

F. ZERO BASED BUDGETING (ZBB)

Konsep ini dimaksudkan untuk mengatasi kelemahan yang ada pada system anggaran
tradisional. Penyusunan anggaran dengan menggunakan konsep ini dapat menghilangkan
incrementalism dan line-item karena anggaran diasumsikan mulai dari nol(zero-base).

Proses Implementasi ZBB

Terdiri dari 3 tahap, yaitu:
1. Identifikasi unit-unit keputusan
Struktur organisasi pada dasarnya terdiri dari pusat-pusat pertanggungjawaban. Setiap
15
 pusat pertanggungjawaban merupakan unit pembuat keputusan yang salah satu
fungsinya adalah untuk menyiapkan anggaran. ZBB merupakan system anggaran
yang berbasis pusat pertanggungjawaban sebagai dasar perencanan dan pengendalian
anggaran.
2. Penentuan paket-paket keputusan
Tahap selanjutnya adalah menyiapkan dokumen yang berisi tujuan unit keputusan dan
tindakan yang dapat dilakukan untuk mencapai tujuan tersebut. Dokumen inilah yang
disebut paket keputusan. Paket keputusan merupakan gambaran komprehensif
mengenai bagian dari aktivitas organisasi atau fungsi yang dapat dievaluasi secara
individual. Ada 2 jenis paket keputusan:
a. Paket keputusan mutually-exclusive
Merupakan paket keputusan yang memiliki fungsi yang sama
b. Paket keputusan incremental
Merefleksikan level usaha berbeda dalam melakukan kegiatan tertentu.
3. Meranking dan mengevaluasi paket keputusan
Tahap berikutnya adalah meranking semua paket berdasarkan manfaatnya terhadap
organisasi. Tahap ini merupakan jemnbatan menuju proses alokasi sumber daya di
antara berbagai kegiatan yang beberapa diantaranya sudah ada dan yang lainnya baru
sama sekali.

Keunggulan ZBB:
1. Jika ZBB dilaksanakan dengan baik maka dapat menghasilkan alokasi sumber daya
secara lebih efisien
2. ZBB berfokus pada value for money
3. Memudahkan untuk mengidentifikasi terjadinya inefisiensi dan ketidakefektifan biaya
4. Meningkatkan pengetahuan dan motivasi staf dan manajer
5. Meningktkan partisipasi manajemen level bawah dalam proses penyusunan anggaran
6. Merupakan cara yang sistematik untuk menggeser status quo dan mendorong
organisasi untuk selalu menguji alternatif aktivitas dan pola perilaku biaya serta
tingkat pengeluaran

Kelemahan ZBB:

16
 1. Prosesnya memakan waktu, terlalu teoritis dan tidak praktis, membutuhkan biaya
yang besar, serta menghasilkan kertas kerja yang menumpuk karena pembuatan paket
keputusan
2. ZBB cenderung menekankan manfaat jangka pendek
3. Implementasi ZBB membutuhakan teknologi yang maju
4. Masalah besar yang dihadapi ZBB adalah proses meranking dan mereview paket
keputusan. Mereview ribuan paket keputusan merupakan pekerjaan yang melelahkan
dan membosankan, sehingga dapat mempengaruhi keputusan.
5. Untuk melakukan perankingan paket keputusan dibutuhkan staf yang memiliki
keahlian yang mungkin tidak dimiliki organisasi. Selain itu dalam perankingan
muncul pertimbangan subjektif/ mungkin terdapat tekanan politik sehingga tidak
objektif lagi.
6. Memungkinkan munculnya kesan yang keliru bahwa semua paket keputusan harus
dalam anggaran
7. Implementasi ZBB menimbulkan masalah keperilakuan dalam organisasi

G. PLANNING, PROGAMMING, AND BUDGETING SYSTEM (PPBS)

PPBS merupakan teknik penganggaran yang didasarkan pada teori system yang berorientasi
pada output dan tujuan dengan penekanan utamanya adalah alokasi sumberdaya berdasarkan
analisis ekonomi. PPBS adalah salah satu model penganggaran yang ditujukan untuk
membantu menajemen pemerintah dalam membuat keputusan alokasi sumber daya secara
lebih baik. Hal tersebut disebabkan sumber daya yang dimiliki pemerintah terbatas
jumlahnya, sementara tuntutan masyarakat tidak terbatas.

Proses Implementasi PPBS

Langkah implementasinya meliputi:
1. Menentukan tujuan umum organisasi dan tujuan unit organisasi dengan jelas
2. Mengidentifikasikan program dan kegiatan untuk mencapai tujuan yang telah
ditetapkan
3. Mengevaluasi berbagai alternatif program dengan menghitung cost-benefit dari
masing-masing program
4. Pemilihan program yang memiliki manfaat besar dengan biaya yang kecil
5. Alokasi sumber daya ke masing-masing program yang disetujui

17
Karakteristik PPBS:
1. Berfokus pada tujuan dan aktivitas (program) untuk mencapai tujuan
2. Secara eksplisit menjelaskan implikasi terhadap tahun anggaran yang akan datang
karena PPBS berorientasi pada masa depan
3. Mempertimbangkan semua biaya yang terjadi
4. Dilakukan analisis secara sistematik atas berbagai program, yang meliputi:
identifikasi tujuan, identifikasi secara sistematik alternatif program untuk mencapai
tujuan, estimasi biaya total dari masing-masing alternatif program, dan estimasi
manfat yang ingin diperoleh dari masing-masing alternatif program

Kelebihan PPBS
1. Memudahkan dalam pendelegasian tanggung jawab dari manajemen puncak ke
manajemen menengah
2. Dalam jangka panjang dapat mengurangi beban kerja
3. Memperbaiki kualitas pelayanan melalui pendekatan sadar biaya dalam perencanaan
program
4. Lintas departemen sehingga dapat meningkatkan komunikasi, koordinasi, dan kerja
sama antar departemen
5. Menghilangkan program yang overlapping atau bertentangan dengan pencapaian
tujuan organisasi
6. PPBS menggunakan teori marginal utility, sehingga mendorong alokasi sumber daya
secara optimal

Kelemahan PPBS
1. PPBS membutuhkan system informasi yang canggih, ketersediaan data, adanya
system pengukuran, dan staf yang memiliki kapabilitas tinggi
2. Implementasi PPBS membutuhkan biaya yang besar karena PPBS membutuhkan
teknologi yang canggih
3. PPBS bagus secara teori, namun sulit untuk diimplementasikan
4. PPBS mengabaikan realitas politik dan realitas organisasi sebagai kumpulan manusia
yang kompleks
5. PPBS merupakan teknik anggaran yang statistically oriented. Penggunaan statistic
terkadang kurang tajam untuk mengukur efektivitas program. Statistik hanya tepat
untuk mengukur beberapa program saja
18
 6. Pengaplikasian PPBS menghadapi masalah teknis sehingga menyulitkan dalam
melakukan alokasi biaya

Masalah utama penggunaan ZBB dan PPBS

1. Bounded rationality, keterbatasan dalam menganalisis semua alternatif untuk
melakukan aktivitas
2. Kurangnya data untuk membandingkan semua alternatif, terutama untuk mengukur
output
3. Masalah ketidakpastian sumber daya, pola kebutuhan di masa depan, perubahan
politik, dan ekonomi
4. Pelaksanaan teknik tersebut menimbulkan beban pekerjaan yang sangat berat
5. Kesulitan dalam menentukan tujuan dan perankingan program terutama ketika
terdapat pertentangan kepentingan
6. Seringkali tidak memungkinkan untuk melakukan perubahan program secara cepat
dan tepat
7. Terdapat hambatan birokrasi dan perlawanan politik yang besar untuk berubah
8. Pelaksanaan teknik tersebut sering tidak sesuai dengan proses pengambilan keputusan
politik
9. Pada akhirnya, pemerintah beroperasi dalam dunia yang tidak rasional

19