Kedudukan Pemerintah dalam Hukum 

Publik

Disebutkan lagi bahwa dalam perspektif hukum publik negara adalah organisasi jabatan. Di
antara jabatan-jabatan kenegaraan ini ada jabatan pemerintahan. Sebelum lebih jauh dibahas
tentang jabatan pemerintahan, terlebih dahuiu perlu dikemukakan pendapat H.D van
Wijk/Willem Konijnenbelt yang mengatakan bahwa; “Di dalam hukum mengenai badan hukum
kita mengenai perbedaan antara badan hukum dan organ-organnya. Badan hukum adalah
pendukung hak-hak kcbendaan (harta kekayaan). Badan hukum melakukan perbuatan melalui
organ-organnya, yang mewakilinya…. Perbedaan antara badan hukum dengan organ berjalan
paralel dengan perbedaan antara badan umum (openbaar lichaam) dengan organ pemerin(ahan.
Paralelitas perbedaan itu kurang lebih tampak ketika menyangkut hubungan hukum yang
berkaitan dengan harta kekayaan dari badan umum (yang digunakan oleh organ
pemerintahan).138 Indroharto menyebutkan bahwa lembaga-lembaga hukum publik itu memiliki
kedudukan yang mandiri dalam statusnya sebagai badan hukum (perdata). Lembaga-lembaga
hukum publik yang menjadi induk dari Badan atau Jabatan TUN ini yang besar-besar di
antaranya adalah negara, lembaga-lembaga tertinggi dan tinggi negara, departemen, badan-badan
nondepartemen, provinsi, kabupaten, kota madya, dan sebagainya. Lembaga-lembaga hukum
publik tersebut merupakan badan hukum perdata dan melalui organ-organnya (Badan atau
Jabatan TUN) menurut peraturan perundang-undangan yang bersangkutan dapat melakukan
perbuatan/tindakan hukum perdata.139

Meskipun organ atau jabatan pemerintahan dapat melakukan perbuatan hukum perdata, mewakili
badan hukum induknya, hal yang terpenting -dalam konteks hukum administrasi- adalah
mengetahui organ atau jabatan pemerintahan dalam melakukan perbuatan hukum yang bersifat
publik. Dalam hukum administrasi yang menempatkan organ atau jabatan pemerintahan sebagai
salah objek kajian utama, mengenal karakteristik jabatan pemerintahan merupakan sesuatu yang
tak terelakkan. P. Nicolai dan kawan-kawan menyebutkan beberapa ciri atau karakteristik yang
terdapat pada jabatan atau organ pemerintahan yaitu sebagai berikut.140
a. Ha bestuursorgaan oefent de bevoegdheid uit op eigen naam en verantwoordelijkheid. Dat
laatste betekent dat als politick of amhtelijk verantwoording moet warden afgelegd, of als het
bestuur zich tegenover de rechter heeft te verantwoorden voor de wijze van uitoefoning van de
bevoegdheid, het bestuursorgaan drager is van de verantwoordingsplicht.

b. Wordt een bevoegdheidsuitoefening via een bestuursrechtelijke voorziening, dat wil zeggen in
bezwaar of beroep, bestreden, dan treedt het bestuursorgaan als verwerende procespartij op.

c. Bestuursorganen kunnen, zoals reeds aan de orde is gekomen, in een bestuursrechtelijke

voorziening ook als klagende partij optreden.

d. Bestuursorganen bezitten in het algemeen geen eigen vermoegen. Wei maken die organen dee!
uit van een privaatrechtelijke rechtspersoon met vermoegen. Zo zijn de burgemeester, het college
van B en W en de gemeenteraad organen van het openbare lichaam “de gemeente”, een lichaam
waaraan, zoals we gezien hebben, op grond van an. 2:1 BW privaatrechtelijke rechtsper-
soonlijkheid toekomt. Besluit de rechter om aan het bestuur een dveangsom op te leggen of om
het bestuur tot vergoeding van schade te veroordelen, dan zal hij aan een privaatrechtelijke
rechtspersoon (als drager van vermoegen) de vereiste verplichtingen moeten opleggen.

Terjemahannya adalah sebagai berikut.

a. Organ pemerintahan menjalankan wewenang atas nama dan tanggung jawab sendiri, yang
dalam pengertian modern, diletakkan sebagai pertanggungjawaban politik dan kepegawaian atau
tanggung jawab pemerintah sendiri di hadapan Hakim. Organ pemerintah adalah pemikul
kewajiban tanggung jawab.

b. Pelaksanaan wewenang dalam rangka menjaga dan mempertahankan norma hukum

administrasi, organ pemerintahan dapat bertindak sebagai pihak tergugat dalam proses peradilan,
yaitu dalam hal ada keberatan, banding, atau perlawanan.

c. Di samping sebagai pihak tergugat, organ pemerintahan juga dapat tampil menjadi pihak yang
tidak puas, artinya sebagai penggugat.
d. Pada prinsipnya organ pemerintahan tidak memiliki harta kekayaan sendiri. Organ
pemerintahan merupakan bagian (alat) dari badan hukum menurut hukum privat dengan harta
kekayaannya. Jabatan bupati atau wali kota adalah organ-organ dari badan umum “kabupaten”.
Berdasarkan aturan hukum, badan umum inilah yang dapat memiliki harta kekayaan, bukan
organ pemerintahannya. Oleh karena itu, jika ada putusan hakim yang berupa denda atau uang
paksa (dwangsom) yang dibebankan kepada organ pemerintah atau hukuman ganti kerugian dari
kerusakan, kewajiban membayar dan ganti kerugian itu dibebankan kepada badan hukum
(sebagai pemegang harta kekayaan).

Pendapat yang disebutkan P. Nicolai, khususnya pada ciri yang keempat, dapat menimbulkan
salah pengertian bagi sebagian orang, karena dalam praktik penyelenggaraan pemerintahan para
pejabat itu terlibat dan menggunakan harta kekayaan. Ada kesan kuat bahwa jabatan
pemerintahan itu memiliki harta kekayaan dan digunakan untuk penyelenggaraan tugas-tugas
pemerintahan. Jika berpegang pada teori tentang badan hukum, yang salah satu unsurnya
memiliki harta kekayaan yang terpisah sebagaimana akan terlihat di bawah, maka apa yang
dikemukakan oleh Nicolai tersebut sejalan dengan teori ilmu hukum. Dengan kata lain, jabatan
tidak memiliki harta kekayaan, yang memiliki harta kekayaan adalah badan umum (openbaar
lichaam) yang menjadi induk dari jabatan tersebut. Hal yang dikemukakan P. Nicolai sejalan
dengan pendapat yang dikemukakan F.R. Bothlingk, yakni “Dat een veroordeling tot
schadevergoeding wordt uitgesproken niet tegen het orgaan doch tegen het betreffende openbaar
lichaam, want slecht het openbaar lichaam kan betalen, is vermoegenssubject”141 (pembebanan
untuk membayar ganti kerugian itu tidak diucapkan terhadap organ, tetapi kepada badan umum
terkait karena hanya badan umum yang dapat membayar, [sebagai] subjek harta kekayaan).

Meskipun jabatan pemerintahan ini dilekati dengan hak dan kewajiban atau diberi wewenang
untuk melakukan tindakan hukum, jabatan tidak dapat bertindak sendiri. Jabatan hanyalah fiksi,
yang perbuatan hukumnya dilakukan melalui perwakilan (vertegenwoordiging) yaitu pejabat
(ambtsdrager}. Pejabat bertindak untuk dan atas nama jabatan. Menurut E.Utrecht, karena
diwakili pejabat, jabatan itu berjalan. Pihak yang menjalankan hak dan kewajiban yang didukung
oleh jabatan ialah pejabat. Jabatan bertindak dengan perantaraan pejabatnya. Jabatan wali kota
berjalan (=menjadi konkret= menjadi bermanfaat bagi kota) karena diwakili oleh wali kota.142
P. Nicolai dan kawan-kawan menyebutkan bahwa; “Een bevoegdheid die, aan een
bestuursorgaan is toe.gek.end, moet door mensen (reele personen) warden uitgeoefend. De
handen en voeten van het bestuursorgaan zijn de handen en voeten van degene (n) die is/zijn
aangewezen om de functie van orgaan uit te oefenen: de ambtsdrager (s),”143 (Kewenangan
yang diberikan kepada organ pemerintahan harus dijalankan oleh manusia. Tenaga dan pikiran
organ pemerintahan adalah tenaga dan pikiran mereka yang ditunjuk untuk menjalankan fungsi
organ tersebut, yaitu para pejabat). Berdasarkan ketentuan hukum, pejabat hanya menjalankan
tugas dan wewenang, karena pejabat tidak “memiliki” wewenang. Pihak yang memiliki dan
dilekati wewenang adalah jabatan. Dalam kaitan ini, Logemann mengatakan, “Het is dan door
het ganse staatsrecht heen het ambt, waaraan plichten warden opgelegd, dat tot
rechtshandelingen veordt bevoegd gemaakt. Plichten en rechten werken door, ongeacht de
wisseling der ambtsdragers” ,144 (Berdasarkan hukum tata negara, jabatanlah yang dibebani
dengan kewajiban, yang berwenang untuk melakukan perbuatan hukum. Hak dan kewajiban
berjalan terus, tidak perduli dengan pergantian pejabat).

Di atas telah disebutkan bahwa jabatan adalah lingkungan pekerjaan tetap, sementara pejabat
dapat berganti-ganti. Pergantian pejabat tidak memengaruhi kewenangan yang melekat pada
jabatan. F.A.M. Stroink dan J.G. Steenbeek memberikan ilustrasi mengenai perbuatan hukum
dari jabatan dan pejabat ini, “De overheidsbevoegdheden (rechten en plichten) zijn verbonden
aan het ambt. Indien bij voorbedd em burgemeester een bepaalde beschikking afgeeft, wordt
rechtens die beschikking afgegeven door het ambt burgemeester, en niet door de naturlijke
persoon die op dat moment dat ambt bekleedt, de ambtsdrager”145 (Kewenangan pemerintahan
{hak-hak dan kewajiban-kewajiban} itu melekat pada jabatan. Jika-sebagai contoh-bupati/wali
kota memberikan keputusan tertentu, maka berdasarkan hukum keputusan itu diberikan oleh
jabatan bupati/wali kota, dan bukan oleh orang yang pada saat itu diberi jabatan, yakni
bupati/wali kota).

Antara jabatan dengan pejabat memiiiki hubungan yang erat, namun di antara keduanya
sebenarnya memiiiki kedudukan hukum yang berbeda atau terpisah dan diatur dengan hukum
yang berbeda. F.R. Bothlingk memberikan ilustrasi mengenai perbedaan kedudukan hukum ini
sebagai berikut.
“Wanner de heer P minister is, dan maakt de hier besproken gangbare opvatting een scheiding
tussen de. heer P in prive en de. heer P in kwaliteit. Deze laatste meneer noemt men “orgaan”.
Men kent dus aan ene metis P twee persoonlijkheden toe: enerzi/ds de personificatie van P in
prive (de privepersoon), anderzijds de personificatie van P in kwaliteit (de minister), en
ncemtdeze laatste personificatie orgaan”.146 (Bila tuan P seorang menteri, maka dalam hal ini
dapat diterapkan pendapat yang membedakan antara tuan P selaku pribadi dan tuan P dalam
kualitasnya {sebagai menteri. pen.}. Kedudukan tuan yang terakhir ini kita namakan “organ”.
Jadi kita mengenai seorang P dengan dua kepribadian, yaitu di satu sisi personifikasi P selaku
pribadi {manusia pribadi}, dan di sisi lain personifikasi P dalam kualitasnya selaku {menteri},
dan kedudukan terakhir ini merupakan personifikasi organ)

Berkenaan dengan pengaturan hukum yang berbeda, F.A.M. Stroink dan J.G. Steenbeek
mengatakan sebagai berikut.

“Op beide is een veschillend rechtsregiem van toepassing. Hat ambt belastinginspecteur is
bevoegd belastingbeschikkingen vas te stellen. Dat ambt handelt door zijn venegenwoordiger, de
ambtsdrager. De venegenwoordiger, de nawurlijke persoon die belastinginspecteur is, is
ambtenar, en in die kwaliteit onderworpen aan het rechtsregiem van de Ambtenarenwet. Die
vertegenwoordiger is de enige die het ambt kan doen beslissen. Aanstelling als
belastinginspecteur brengt dus mee de bevoegdheid am het ambt belastinginspectuer, te
vertegenwoordigen”.147 (Pada keduanya {jabatan dan pejabat, pen.} diterapkan jenis hukum
yang berbeda. Jabatan inspektur pajak berwenang mengeluarkan ketetapan pajak. Jabatan ini
dijalankan oleh wakilnya, yaitu pejabat. Wakil ini adalah manusia yang bertindak sebagai
inspektur pajak, yakni pegawai, dan dalam kualitasnya sebagai pegawai ia tunduk pada hukum
kepegawaian. Wakil ini hanya sekadar menjalankan keputusan jabatan. Dengan demikian,
pengangkatan sebagai inspektur pajak telah mengantarkan kewenangan untuk jabatan inspektur
pajak, guna mewakilinya).

Jabatan dan pejabat diatur dan tunduk pada hukum yang berbeda. Jabatan diatur oleh hukum tata
negara dan hukum administrasi, sedangkan pejabat diatur dan tunduk pada hukum kepegawaian.
Di samping itu, sesuai dengan ilustrasi yang diberikan Bothlingk tampak bahwa pejabat
menampilkan dirinya dalam dua kepribadian, yaitu selaku pribadi dan selaku personifikasi dari
organ, yang berarti selain diatur dan tunduk pada hukum kepegawaian juga tunduk pada hukum
keperdalaan, khusus dalam kapasitasnya selaku individu atau pribadi (privepersoon). Dalam
hukum administrasi, tindakan hukum jabatan pemerintahan dijalankan oleh pejabat pemerintah.
Dengan demikian, kedudukan hukum pemerintah berdasarkan hukum publik adalah sebagai
wakil (vertegenwoordiger) dari jabatan pemerintahan.

Sumber Informasi
138 H.D. van Wijk/Willem Konijnenbelt,op,cit.,hlm.97.

139 Disarikan dari Idroharto, Usaha Memahami Undang-undang tentan Peradilan Tata Usaha
Negara, Buku 1 (Jakarta: Sinar Harapan,1993),hlm.65-66

140 Ciri-ciri organ pemerintah ini disarikan dari P. Nicolai, et. Al.,op.cit.hlm.24-26

141 Frederik Robert Bothlingk. Het Leerstuk der Vertegenwoordiging en Zijn Toepassing op
Ambtsdragers in Nederland en in Indonesia, Juridische Boekhandel en Uitgeverij A. Jongbloed
& Zoon ’s-Gravenhage, 1954, him. 36.

I42 E. Utrecht, loc. dt. him. 202.

143 P. Nicolai, et. al., op. at., him. 24-25.

144 Logemann, op. cit., him. 89.

145 F.A.M. Stroink dan J.C. Steenbeek, op. di., him. 36.

146 Frederik Robert Bothlingk, op. at., him. 35.

147 F.A.M. Stroink dan J.G. Steenbeek. op. cit., him. 36.