BAB II

RUANG LINGKUP ADMINISTRASI DAN MANAGEMEN

I. Standar Kompetensi
Mendeskripsikan dan memahami Konsep-konsep dasar perkembangan Ilmu
Administrasi, Ruang Lingkup Administrasi, Proses dan Fungsi administrasi,
Interaksi Administrasi dengan Lingkungan, serta Hubungan Administrasi
dengan Organisasi

II. Kompetensi Dasar

Mendeskripsikan Ruang lingkup Administrasi dan manajemen

III. Waktu : 4 X 50’

IV. Pertemuan : 3 dan 4
V. Materi

A. Administrasi sebagai ilmu (science) dan seni (art)

Administrasi sebagai ilmu pengetahuan (science) baru berkembang sejak akhir
abad yang lalu (abad XIX), tetapi adminitrasi sebagai suatu seni (art) atau administrasi
dalam praktek, timbul bersamaan dengan timbulnya peradaban manusia. Sebagai ilmu
pengetahuan, administrasi merupakan suatu fenomena masyarakat yang baru, karena
baru timbul sebagai suatu cabang dari I1mu-ilmu Sosial, termasuk perkembangannya di
Indonesia. Sekalipun administrasi sebagai ilmu pengetahuan baru berkembang di
Indonesia, dengan membawa prinsip-prinsip yang universal, akan tetapi dalam
prakteknya harus disesuaikan dengan situasi dan kondisi Indonesia dengan
memperhatikan faktor-faktor yang mempunyai pengaruh (impact) terhadap
perkembangan ilmu administrasi sebagai suatu disiplin ilmiah yang berdiri sendiri.
Pengembangan di bidang administrasi dalam rangka peningkatan kemampuan
administratif (administrative capability), bukan saja diperuntukkan dalam lingkungan
pemerintahan saja, tetapi juga bagi organisasi-organisasi swasta, terutama dalam rangka
pelaksanaan pembangunan nasional.
Administrasi sebagai ilmu pengetahuan termasuk kelompok "applied sciences",
karena manfaatnya hanya ada apabila prinsip-prinsip, rumus-rumus dan dalil-dalilnya

1
diterapkan untuk meningkatkan mutu berbagai kehidupan bangsa dan negara.
Sedangkan adaministrasi dalam praktek atau sebagai suatu seni pada jaman modern ini
merupakan proses kegiatan yang perlu dikembangkan secara terus menerus, agar
administrasi sebagai suatu sarana untuk mencapai tujuan benar-benar dapat berperan
seperti yang diharapkan. Siagian (1989) mengungkapkan Administrasi sebagai proses
kerja sama bukan merupakan hal yang baru karena ia timbul bersama-sama dengan
timbulnya peradaban manusia. Tegasnya, administrasi sebagai seni merupakan social
phenomenon
Perlu dijelaskan bahwa administrasi sebagai ilmu pengetahuan tidak lepas
kaitannya dengan ilmu-ilmu sosial lainnya. Adapun Ilmu Sosial yang mempunyai kaitan
erat dengan Ilmu Administrasi adalah Ilmu Politik, Ilmu Hukum, IImu Ekonomi,
Sejarah, Ilmu Jiwa, Filosofi, Antropologi dan Ethnologi.

B. Penggolongan Ilmu Administrasi

Administrasi dapat dibedakan dalam 2 golongan yaitu:
1. Administrasi Negara (Public administration) yaitu kegiatan-kegiatan/
proses/usaha di bidang kenegaraan.
a. Yang dimaksud dengan Public administration menurut Pfiffner dan Presthus,
bahwa “Public administration is a process concerned with carrying out
public policies” (Administrasi Negara adalah suatu proses yang
berhubungan dengan pelaksanaan kebijaksanaan Negara).
b. Dimock mendeflinisikan sebagai berikut: “Public Administration is the
activity of the State in the exercise of its political power.” (Administrasi
Negara adalah kegiatan negara dalam melaksanakan kekuasaan/kewenangan
politiknya).
2. Administrasi Swasta/Niaga (Private/Business Administration), yaitu kegiatan-
kegiatan/proses/usaha yang dilakukan di bidang swasta/niaga. Dalam bidang
“Administrasi Niaga” (Business Administration) dapat diartikan sebagai berikut:
“Administrasi Niaga adalah kegiatan-kegiatan organisasi Niaga dalam usahanya
mencapai tujuan yaitu mencari keuntungan (profit making).”
3. Perbedaan Administrasi Negara dan Administrasi Swasta/Niaga. Di bawah ini
dijelaskan ruang lingkup kegiatan antara Administrasi Negara dan Administrasi
Swasta/Niaga.

2
 ADMINISTRASI NEGARA ADMINISTRASI SWASTA/NIAGA
1. Bertujuan memberikan pelayanan yang sebaik- 1. Bertujuan memperoleh keuntungan sebesar-
baiknya kepada masyarakat (public service). besarnya (profit motive).
2. Dalam mencapai tujuan dilakukan berdasarkan 2. Dalam mencapai tujuan dilakukan dengan
ketentuan/peraturan perundang-undangan yang kebijaksanaan yang bersifat menguntungkan
berlaku (legalistic approach). (tidak sangat terikat dengan ketentuan yang
telah diterapkan).
3. Dalam kegiatannya mengutamakan kebenaran 3. Tidak selalu terikat dengan prosedur yang
sesuai dengan prosedur yang telah ditentukan berlaku, tetapi mengutamakan hasil yang
(birokrasi – bureaucracy). dicapai.
4. Cara kerjanya dianggap kurang efisien 4. Cara kerjanya sangat efisien (efficient).
(inefficient).
5. Bersifat monopolistik karena mengutamakan 5. Dalam kegiatannya bersaing bebas (free
kepentingan umum (no competition). competition).
6. Dalam kegiatannya ditujukan bagi kepentingan 6. Dalam kegiatannya tidak mempertimbangkan
kesejahteraan rakyat banyak (social welfare), kepentingan kesejahteraan rakyat tetapi
misalnya pembuatan jalan/jembatan, pengairan, memperhitungkan kepentingan kesejahteraan
kesehatan, dan lain-lain. individu atau kelompok.

C. Perbedaan dan Kesamaan Arti Administrasi dan Managemen

Di bawah ini dikemukakan beberapa pendapat yang tidak membedakan arti
administrasi dan managemen atau penggunaannya saling berkaitan.
1. Pendapat yang mempersamakan arti Administrasi dan Managemen.
a. Newman, jelas-jelas tidak membedakan antara administrasi dan managemen.
Apa yang dimaksud dengan pengertian administrasi, termasuk pula pengertian
managemen.
b. Dimock, mengemukakan dua kata itu saling terkait, ia mendefinisikan
administrasi sebagai “Administration (or management) is a planned approach
to the solving of all kinds of problems in almost every individual or group
activity both public or private” (Administrasi atau managemen) adalah suatu
pendekatan yang terencana terthadap permecahan semua masalah yang
kebanyakan terdapat pada setiap individu atau kelompok baik negara atau
swasta).
2. Pendapat yang membedakan arti administrasi dan managemen.
3
 a. Farland membedakan arti administrasi dan managemen sebagal berikut:
“Administration refers to the determination of major aims and policies, whereas
management refers to the carrying out of operations designed to accomplish the
aims and effectuate policies” (Administrasi ditujukan terhadap penentuan
tujuan pokok dan kebijaksanaannya, sedangkan managemen ditujukan terhadap
pelaksanaan kegiatan dengan maksud menyeliesaikan/mencapai tujuan dan
pelaksanaan kebijaksanaan).
b. Ordway Tead juga tegas-tegas membedakan arti admiraistrasi dan managemen.
Hal ini dikemukakan oleh Farland, berikut “Administration is the process and
agency which is responsible for the determination of the aims for which an
organization and its management are to strive ... etc” (Administrasi adalah suatu
proses dan badan yang bertanggung jawab terhadap penentuan tujuan, di mana
organisasi dan managemen digariskan, dan sebagainya).
Menurut Ordway Tead, administrasi sebagai suatu proses dan badan yang
bertanggung jawab terhadap penentuan tujuan, di mana organisasi dan
managemen digariskan, di sini sifatnya menentukan garis besar daripada suatu
kebijaksanaan dan pemberian pangarahan (general policies), sedangkan pada
managemen, prosesnya ialah bagaimana secara langsung kegiatan kegiatan itu
diiakukan untuk merealisasi suatu tujuan, dengan mengatur tindakan-tindakan itu
agar dapat tercapai tujuan itu.
3. Hubungan antara Administrasi, Organisasi dan Manajemen. berdasarkan atas teori
Qrdway Tead dan Dalton Mc. Farland, dapat disimpulkan bahwa Administrasi
terdiri atas Organisasi dan Managemen. Apabila mempelajari teori Dimock &
Koenig, inti daripada Managemen ialah kepemimpinan (leadership is the key to
management).
Dalam hubungannya dengan proses pengambilan keputusan (decision making process)
yang mempunyai tanggung jawab dalam pengambilan keputusan ialah kepala/pimpinan.
Oleh karena itu dikatakan bahwa inti daripada kepemimpinan ialah pengambiian
keputusan.
Selanjutnya dalam proses pengambilan keputusan, aleh Pimpinanyang perlu
dipertimbangkan ialah hubungan antar mannusia (human relation), terutama hubungan
antara pimpinan dan Bawahan, sebagai staf pimpinan. Dalam hal ini perlu
dipertimbangkan sejauh manakah bantuan dari pihak bawahan (staf) kepada pimpinan

4
dalam proses pengambilan keputusan. Oleh karena itu dikatakan dikatakan bahwa inti
daripada pengambilan keputusan ialah hubungan antara manusia (Human relation)

Keterangan:
l. Administrasi
2. Organisasi
3. Managernen.
4. Kepemimpinan
5. Pengambilan Keputusan
6. Hubungan antar manusia

D. Pengelompokan bidang Administrasi dan Teknis Fungsional:

1. Dalam pelaksanaan tugas pekerjaan baik oleh Pemerintah maupun Swasta/ Niaga,
dalam teorinya dapat dibagi atas:
a. Bidang Administrasi.
b. Bidang Teknis Fungsional.
2. Pada Bidang Administrasi dapat dikelompokkan:
a. Administrasi Umum.
b. Teknik-teknik pengelolaan/ Teknik-teknik manajemen (management techniques)
c. Administrasi bidang pembangunan.
3. Administrasi Umum (general adminitstration):
a. Menurut penggolonganya Administrasi Umum dapat dibagi atas:

5
 1) Administrasi Negara,
2) Admiristrasi Swasta/Niaga,

Administrasi Negara dapat dibagi atas:

- Administrasoi sipil Negara (Public Military Administration)

- Administrasi Militer Negara (Public Military Administration).

- Administrasi Niaga Negara (Public Business Administration).

b. Menurut pengertiannya Administrasi Umum itu terdiri atas: Organisasi dan
Managemen (lihat penidapat O. Tead),. Beberapa pendapat mengatakan bahwa
inti daripada Administrasi adalah manajemen.

c. Menurut aspek-aspek yang berlaku terhadap semua tingkatan Managemen, baik

Managemen tingkat atas (Top Management), Managemen tingkat Menengah
(Middle Management) dan Managemen tingkat bawah (SupervisorylLower
Management, meliputi:

1. Kepernimpinan (leadership).
2. Koordinasi (coordination).
3. Hubungan antar manusia (human relation).
4. Komunikasi (communication).
5. Hubungan masyarakat (public relation).
6. Pengambilan keputusan (decision making).
7. Perencanaan (planning).
8. Pengorganisasian (organizing).
9. Pengawasan (control) dan pengendalian (monitoring).
4. Teknik-teknik pengelolaan (management Techniques). diarahkan terhadap Teknik-
teknik pengelolaan managemen ini mencakup:
b. Organisasi dan Metoda (organization and method).
c. Sistem Perencanaan, Pembuatan program dan Anggaran (SIPPA), yang di-
kembangkan dari konsep PPBS (Planning, Programming, and Budgeting
systems)
d. Sistem Managemen Informasi (Management Informasi Syistems)
e. Operation Research (OR)
f. System Analyses
g. Teknik-teknik Perencanaan
6
 h. Teknik-teknik Pengambilan keputusan
i. Statistik
j. Sistem Kearsipan
k. Administrasi Keuangan
l. Administrasi Kepegawaian. 1
m. Administrasi Material.
n. Administrasi Perkantoran
o. Ketet Usahaan
p. Dan lain-lain

5. Administrasi Bidang Pembangunan.

Terdapat beberapa pendapat dalam administrasi bidang pembangunan ini:
a. Pendapat pertama: Administrasi Pembangunan adalah Administrasi sesuatu
proyek atau sektor pembangunan (Projects and Sectoral Administration)
b. Pendapat kedua: Administrasi Pembangunan adalah dilihat dari proses
administrasi bidang pembangunan meliputi:
1. Perurnusan Kebijaksanaan Pembangurian.
2. Perencanaan dan Penyusunan Program.
3. Pelaksanaan Rencana dan program Pembanguran.
4. Pengawasan dan Pengendalian.
c. Pendapat ketiga administrasi bidang pernbangunan dilihat dari pembangunan
administrasi atau penyempurnaan administrasi (administrative reform).
Administrasi bidang Pembangunan ini disebut juga The development of
administration. Penyempurnaan administrasi ini meliputi:")
1. Kelembagaan.
2. Ketatalaksanaan.
3. Kepegawaian.
4. Sarana dan Fasilitas Kerja.
6. Bidang Teknis Fungsional,
Bidang teknis fungsional, yaitu yang menyangkut bidang teknis sesuai dengan
tugas pokok Departemen instansi yang bersangkutan.
Bidang teknis fungsional yang merupakan Substansi teknis dari sesuatu Departemen;
Instansi, misalnya:

7
 a. limu Kesehatan adalah substansi teknis dari departemen Kesehatan.
b. Ilmu Pertanian adalah substansi teknis dari Departemen Pertanian.
c. Ilmu Keuangan adalah substansi teknis dari Departemen Keuangan.
d. Ilmu Perpajakan adalah substansi teknis dari Direktorat Jendral Pajak.
e. Ilmu pendidikan dan Kebudayaan adalah substansi teknis dari Departemen
Pendidikan dan Kebudayaan.
f. Ilmu Kepegawaian adalah substansi teknis dari badan Administrasi Kepega-
waian Negara (BAKN).
g. Ilmu Administrasi Negara adalah substansi tehais dari Lembaga Administrasi
Negara (LAN).
h. dan lain-lain.
7. Teknik murni (Pure techniques). Teknik murni adalah bidang tehnik yang masih
dikembangkan sebagai ilmu pengetahuan melalui pendidikan dan penelitian.
Teknik murni ini belum menjadi substansi teknis dari suatu Departemen/lnstansi,
tetapi masih dimiliki oleh Lembaga-Lembaga Pendidikan Tinggi yang ada. Untuk
lebih jelasnya dapat dijelaskan sebagai berikut:
a. Ilmu Kesehatan/Kedokteran adalah menjadi subjek teknis pada Fakultas Ke-
dokteran.
b. Ilmu Pertanian adalah menjadi subjek teknis pada Fakultas/Institut Pertanian.
c. Ilmu Teknik Sipil adalah menjadi subyek teknis pada Fakaltas/Institut Teknik
teknologi).
d. dan lain-lain.

E. Kecakapan administratif/managemen dan teknis (administrative/managerial

skill dan technical skill).

Henry Fayol berpendapat bahwa pada setiap tingkatan managemen, yaitu baik
pada pimpinan tingkat atas (top management), pimpinan tingkat menengah (middle
management), maupun pada pimpinan tingkat bawah (lower management)>
mempunyai beban tugas yang berbeda dalam penyelesaian pekerjaan.

Pada pimpinan tingkat bawah (Lower management), yang secara langsung

menangani tugas-tugas yang bersifat operasional, diperlukan kecakapan/ketrampilan
teknis (technical skill) yang lebih besar, sedangkan ketrampilan adminiseratif/
managemen tidak banyak diperlukan, sebab mereka secara langsung memimpin
8
pelaksanaan kerja dengan memberikan petunjuk, bimbingan dan pengendalian kerja
secara terus-menerus kepada bawahannya.
Pada pimpinan tingkat menengah (Middle Management), yang merupakan
penghubung kebijaksanaan pimpinan tingkat atas, bagi keperluan pimpinan tingkat
bawah, diperlukan kecakapan/ketrampilan untuk menterjemahkan kebijaksanaan itu
secara terperinci, sehingga dengan mudah dapat menjadi pedoman atau petunjuk
dalam pelaksanaan tugas oleh pimpinan tingkat bawah. Untuk itu Henry Fayol
mer.yebutkan bahwa bagi pimpinan tingkat Menengah, ketrampilan administra-
tif/managemen (administrative/managerial skill) masih lebih besar dibandingkan
dengan ketrampilan teknis (technical skill)
Pimpinan tingkat atas (Top Management) adalah orang-orang yang bertanggung
jawab atas berhasilnya misi organisasinya. (oleh karena itu mereka adalath orang-
orang yang harus mempunyai panandangan yang luwas, mempunyai kemampuan
melihat ke depan, yang dapat membawa kemajuan bagi organisasinya. sebagai
pimpinan mereka wajib menentukan kebijaksanaan (general policies) yang
menggariskan tentang arah, tujuan dan sasaran-sasaran yang akan dicapai.
Di bawah ini Henry Fayol menggambarkan tingkat-tingkat Managemen sebagai
berikut:

Tingkat-tingkat Kacakapan/ketrampilan dalam bidang Adminiatreai,

managemen dan teknis operasional.

Tingket-tingkat Administrative Managerial Technical

Jabatan (staff)
Managemen ability/- skill ability/skill ability/skill
1. Ministery state
60% 32% 8%
Top management Department
50% 40% 10%
2. General manager
Middle 3 . Plant manager 40% 45% 15%
management 4. Department Head 35% 35% 30%
Supervisory
5. Shop manager 25% 30% 45%
(lower)
6. Foreman 15% 25% 60%
Management
Pelaksana 7. Workman 5% 10% 85%

KETERANGAN: Sebagai asumsi jabatan pada tingkat Departemen make:

1. Ministery State Department = Menteri
9
 2. General Manager = Dirjen/Sekjen/Irjen.
3. Plant Manager = Direktur/Kep. Biro/Pusat
4. Department Head = Kep. Sub. Direktorat/Bag/Bid
5. Shop Management . = Kap. Seksi/Sub. Bagian
6. Foreman = Kasubsi/Kaurusan
7. Workman = Pegawai/Pekerja
.

Tingkat-tingkat Managemen pada Organisasi Negara/Niaga.

K.T.O

Keterangan: M.T.A. = managemen tingkat atas

M.T.M. = managemen tingkat menengah
M.T.B. = managemen tingkat bawah
K.A.M. = ketrampilan administrasi/manageme
K.T.O = ketrampilan teknis operasional operasional.

F. Perbedaan-perbedaan antara Administrasi dan Managemen ilmiah dan

yang Non-Ilmiah

Administrasi dan Managemen dapat dianalisa dari dua segi. Segi pertama, ialah
Administrasi dan Managemen sebagai suatu ”seni” yang sebagai suatu fenomenon
sosial telah timbul sejak timbulnya peradaban manusia. Sebagai suatu fenomenon sosial
Administrasi dan Managemen yang telah berkembang sejak zaman purba hingga
timbulnya ”Gerakan managemen ilmiah” tidak didasarkan kepada keilmuan (dus non-
ilmiah).
10
 Segi kedua, ialah Administrasi dan Managemen yang telah bersifat keilmuan yang
”lahir” pada tahun 1886 dan masih terus berlangsung hingga sekarang ini.
Karena Administrasi dan Managemen sekarang ini sudah merupakan suatu
”artistic science” dan ”scientific art”, maka ada perbedaan-perbedaannya jika
dibandingkan dengan situasi di mana Administrasi dan Managemen itu hanya bersifat
”seni” semata-mata.
Perbedaan-perbedaan antara Adaministrasi dan Managemen yang Ilmiah dan non-
ilmiah itu ialah sebagai berikut:
1. Filsafat yang dianut.
a. Administrasi dan Managemen yang ilmiah menganut filsafat yang ”people
centered” yang berarti memandang dan memperlakukan manusia itu tidak hanya
sebagai sifat pelaksana semata-mata, akan tetapi sebagai oknum yang
berkepribadian, bertujuan, bercita-cita dan mempunyai rasio. Telah disadari pula
bahwa justru oleh karena rasio inilah manusia dapat merupakara faktor pendorong
ke arah efisiensi jika ia dipandang dan diperlakukan sesuai dengan martabatnya
sebagai manusia. Akan tetapi manusia yang sama dapat menjadi faktor
penghalang utama ke arah tercapainya efisiensi jika ia dipandang dan
diperlakukan sebagai mesin dan/atau alat-alat produksi lainnya yang tidak
berkepribadian dan martabat yang tinggi.
b. Administrasi dan managemen non-ilmiah menganut filsafat yang ”job centered”
yang berarti bahwa dalam usaha mencapai tujuan, yang penting adalah tugas-
tugas yang harus dilaksanakan agar supaya selesai tepat pada waktunya.
2. Approach yang dipergunakan.
a. Administrasi dan managemen yang ilmiah oleh para pelaksananya semakin
disadari bahwa sumber-sumber yang tersedia semakin terbatas. Karena itu
approach yang dipergunakan adalah approach “efficiency and economy” -
pelaksanaan tugas yang efisien dan ekonomis- yang berarti bahwa sumber-sumber
yang dipergunakan harus semakin kecil dibandingkan dengan hasil yang
diperoleh. Perbandingan antara input dengan output harus negatif. Jika input lebih
kecil dari output, maka tingkat efisiensi tertentu telah dicapai. Jika perbandingan
antara input dengan output sama dengan 1:1, maka hanya breakeven point yang
tercapai. Jika output lebih kecil dari input maka terdapat keadaan inefisiensi
sebagai akibat adanya pemborosan, duplikasi dan ketidak-serasian kerja.

11
 b. Approach Administrasi dan managemen non-ilmiah adalal ”efektifitas” yang
berarti bahwa dalam proses administrasi dan managemen, tercapainya tujuanlah
yang terpenting tidak perduli pengorbanan yang diberikan.
3. Metode kerja.
a. Administrasi dan managemen ilmiah menggunakan metode kerja yang sistematis
dalam bentuk sistem dan prosedur kerja yang sederhana dan sesuai dengan
kebutuhan, proses pengambilan keputusan yang didasarkan atas data-data yang
up to date, lengkap dan dapat dipercayai, penempatan orang yang sesuai dengan
bakat dan keahliannya (the right man in the right place) struktur yang sederhana
dan saluran komunikasi yang bersifat fourway trafic (vertikal dengan dua arah
dan horizontal dengan dua arah pula).
b. Administrasi dan managemen non-ilmiah menggunakan metode kerja yang tidak
sistematis dan cara bekerja sering didasarkan kepada ”sistem” coba-coba (trial
and error) yang sering mengakibatkan kesalahan, kekeliruan, salah perhitungan
dan pemborosan.
4. Cara bekerja.
a. Administrasi dan managemen yang ilmiah bekerja dengan cara yang
revolusioner dan cepat.
b. Administrasi dan managemen non-ilmiah bekerja dengan cara-cara yang
tradisional telah dijalankan, kurang daya cipta serta lamban.

VI. Literatur
1. Atmosudirdjo, Prajudi, 1985, Dasar-Dasar Ilmu Administrasi, Ghalia Indonesia,
Jakarta
2. Handayaningrat, Soearno, 2000, Pengantar Ilmu Administrasi dan
manajemen,CV Haji Masagung, Jakarta
3. Siagian, P. Sondang, 2001, Kerangka Dasar Ilmu Administrasi, Rineka Cipta,
Jakarta
4. Siagian P. Sondang, 1996, Filsafat Administrasi, PT Toko Gunung Agung,
Jakarta

12