15

BAB II

TINJAUAN UMUM TENTANG PEMILIHAN UMUM DAN

PEMILIHAN KEPALA DAERAH

1. DEMOKRASI DAN PEMILIHAN UMUM

1.1. Tinjauan Umum Tentang Demokrasi

Demokrasi merupakan perwujudan dari adanya kedaulatan rakyat

kedaulatan tersebut dalam hal ini adalah bukan rakyat yang hanya terdiri

dari individu-individu dalam suatu negara, tetapi keseluruhan atas kesatuan

yang dibentuk oleh individu itu sendiri melalui perjanjian masyarakat.

Dengan demikian, seorang individu tidak dapat mengklaim dirinya sebagai

rakyat apabila tanpa ada kaitannya dengan keseluruhan individu itu sendiri.

Oleh karena itu, dalam perwujudan kedaulatan itu, rakyat menyerahkan

kedaulatannya kepada beberapa orang (dalam hal ini wakil-wakil rakyat

yang dipilih melalui pemilihan umum). Penyerahan kedaulatan ini

merupakan proses demokrasi, sehingga pada intinya kedaulatan berada

ditangan rakyat. Lazimnya demokrasi semacam itu disebut dengan

demokrasi perwakilan atau demokrasi tidak langsung.

 16

Hal ini sejalan dengan pemikiran yang dikemukakan oleh Parulian

Donald dalam bukunya yang berjudul Menggugat Pemilu yang menyatakan

bahwa:

Sejalan dengan makin mendunianya demokrasi, pemikiran tentang

demokrasi (menyangkut pendefinisian dan pembagian bentuk) pun
kian berkembang. 'Tapi pada umumnya pemikiran itu berintikan
tentang kekuasaan dalam negara. Dalam negara demokrasi, rakyatlah
yang memiliki dan mengendalikan kekuasaan dan kekuasaan itu
dijalankan adalah demi kepentingan rakyat. Abraham Lincoln, bekas
Presiden AS pernah mengatakan, bahwa demokrasi adalah
pemerintahan dari rakyat, oleh rakyat, dan untuk rakyat. 5

Demokrasi sendiri terbagi atas dua, yaitu demokrasi dalam arti materiil

dan demokrasi dalam arti formal. Teori demokrasi dalam arti materiil

disampaikan oleh Perikles yang mengemukakan bahwa “inti dari demokrasi

itu justru terletak dalam jaminan yang diberikan terhadap hak-hak yang

berdasarkan pada pengakuan kemerdekaan tiap-tiap orang yang menjadi

warga negara.” 6 Sedangkan demokrasi dalam arti formal oleh J.J. Rousseau

yang menyatakan bahwa;

secara formal demokrasi hanya sekedar mengandung pengakuan

bahwa faktor yang menentukan suatu negara adalah kehendak rakyat
yang kemudian menjadi keinginan sebagian besar rakyat, akan tetapi
mengakibatkan tidak adanya suatu pembatasan untuk menjamin
kemerdekaan seseorang.” 7

5 Parulian Donald, Menggugat Pemilu, Pustaka Harapan, Jakarta, 1.997, h. 2.

6 Solly Lubis, Ilmu Negara, Bandung, 1990, h. 65-66.
7 Ibid, h. 66
 17

Pada zaman modern demokrasi dalam arti materiil dan demokrasi

dalam arti formal dikombinasikan bahwa unsur materiil tersebut ditandai

dengan adanya fair play dalam pembentukan kekuasaan dan pimpinan suatu

negara. Sedangkan unsur formal ditandai dengan adanya sistem

pemungutan suara.

Kombinasi pengertian demokrasi dalam arti materiil dan dalam arti formal

selaras dengan pandangan yang dikemukakan oleh G. Birgham Powell Jr,

yang menyatakan ada lima kriteria terwujudnya demokrasi :

1. pemerintah mengklaim mewakili hasrat para warga negara;

2. klaim itu berdasarkan pada adanya pemilihan kompetitif secara
berkala antara calon alternatif;
3. kebanyakan orang dewasa dapat ikut serta, baik sebagai pemilih,
maupun sebagai calon dipilih;
4. pemilihan bebas;
5. para warga negara memilih kebebasan-kebebasan dasar, yaitu
kebebasan berbicara, pers, berkumpul dan berorganisasi serta
membentuk partai politik. 8

Salah satu prasyarat dari terwujudnya demokrasi adalah partai politik

yang berfungsi maksimal dan efektif sebagai wadah aspirasi politik

masyarakat dan sebagai media untuk melakukan perjanjian kebijakan

dengan pemerintah. Hal itu sesuai dengan yang dikemukakan oleh Koirudin

yang menyatakan sebagai berikut:

8 Franz Magnis Suseno, Mencari Sosok Demokrasi Sebuah Telaah Filosofis, Gramedia,
Pustaka litama, Jakarta, 1995, h. 56
 18

Di negara-negara maju, ukuran keberhasilan demokrasi secara tepat

bisa dilihat dari bagaimana partai politik menjalankan fungsinya untuk
memasukkan agenda-agenda kebijakan publik yang bermanfaat tidak
saja bagi konstituen pemilihnya, melainkan juga bermanfaat bagi
seluruh komponen bangsa yang ada. Ukuran demokratis tidaknya, bisa
dilihat dalam kerangka apakah aspirasi konstituen sebagaimana yang
dicerminkan dalam janji-janji partai politik terwujud dalam
implementasinya. 9

Selanjutnya Koirudin dengan mengutip pernyataan Affan Gaffar

berpendapat bahwa :

Dalam ilmu politik dikenal dua macam pemahaman demokrasi, yaitu

pemahaman secara normatif dan pemahaman secara empirik. Dalam
artian normatif, demokrasi merupakan sesuatu ideal yang hendak
diselenggarakan oleh sebuah negara. Sementara dalam arti empirik
adalah amatan kita untuk mencermati apakah dalam suatu sistem
pemerintahan memberikan ruang gerak yang cukup bagi warga
masyarakat untuk melakukan partisipasi guna memformulasikan
preferensi politik mereka melalui organisasi politik yang ada. 10

Kunci utama dari perwujudan demokrasi adalah adanya keterlibatan

rakyat dalam penyelenggaraan pemerintahan untuk menentukan siapa

pemimpin mereka dan arah kebijakan yang mereka tentukan dalam rangka

menyelenggarakan pemerintahan untuk kepentingan rakyat semata. Hal itu

seperti yang dikemukakan oleh Hans Kelsen bahwa “prinsip umum bagi

demokrasi adalah adanya persamaan wujud diantara pemerintah dan yang

9 Koirudin, Partai Politik dan Agenda Transisi Demokrasi, Menakar Kinerja Partai Politik Era
Transisi di Indonesia, Pustaka Pelajar, Yogyakarta, Cet.I, 2004, h. 2
10 Ibid, h. 141-142.
 19

diperintah diantara subyek dan obyek kekuasaan, rakyat dikuasai oleh

rakyat.” 11

Dalam perkembangan demokrasi di bedakan dalam dua macam yaitu

demokrasi langsung dan demokrasi perwakilan. Baik demokrasi langsung

maupun demokrasi perwakilan pada prinsipnya sama bahwa

penyelenggaraan pemerintahan berasal dari rakyat, oleh rakyat, dan untuk

rakyat.

Menurut Miriam Budiardjo dalam bukunya Dasar-dasar Ilmu Politik

menyatakan bahwa “demokrasi langsung (direct democracy) yaitu suatu

bentuk pemerintahan dimana hak untuk membuat keputusan-keputusan

politik dijalankan secara langsung oleh seluruh warga negara yang bertindak

berdasarkan prosedur yang mayoritas.” 12 Demokrasi langsung ini

dipraktikkan pada masa Yunani kuno. Sifat demokrasi seperti ini dapat

diselenggarakan secara efektif karena berlangsung dalam kondisi yang

sangat sederhana, dalam wilayah yang terbatas, serta jumlah penduduk yang

relatif sedikit. Sedangkan dalam demokrasi perwakilan (reprensentatif

democracy), “para warga negara memilih pejabat-pejabat untuk membuat

11 Solly Lubis, Op. Cit, h. 66.

12 Miriam Budiardjo, Dasar-Dasar Ilmu Politik, Gramedia Pustaka Utama, Jakarta, 1996, h.
53-54.
 20

keputusan politik yang rumit, merumuskan undang-undang dan

menjalankan program untuk kepentingan umum”. 13 Demokrasi perwakilan

ini merupakan perwakilan dalam lembaga formal kenegaraan, seperti

parlemen (Dewan Perwakilan Rakyat / Dewan Perwakilan Rakyat Daerah /

Dewan Perwakilan Daerah / Presiden / Kepala Daerah) maupun perwakilan

aspirasi masyarakat dalam institusi kepartaian. Jadi para pejabat tersebut

bertindak atas nama rakyat.

Dalam demokrasi perwakilan, penyelenggaraan pemerintahan yang

demokratis harus memenuhi syarat-syarat dasar rule of law, seperti yang telah

ditentukan oleh International Commission of Jurist, yang merupakan suatu

organisasi ahli hukum internasional dalam konferensinya di Bangkok tahun

1965 sebagai berikut :

1. perlindungan konstitusional, dalam arti bahwa konstitusi selain menjamin

hak-hak individu, harus menentukan pula cara prosedural untuk
memperoleh perlindungan atas hak-hak yang dijamin.
2. badan kehakiman yang bebas dan tidak memihak (independent and
impartial tribunals).
3. pemilihan umum yang bebas.
4. kebebasan untuk menyatakan pendapat.
5. Kebebasan untuk berserikat atau berorganisasi dan beroposisi.
6. pendidikan kewarganegaraan (civic education). 14

13 United State Information Agency, What is Democracy, Apakah Demokrasi itu,

Terjemahan Budi Prayitno dan Diedit oleh Abdullah Alamudi, h. 15.
14 Eko Sugitario, Hak Kodrat sebagai Dasar Hukum Positif Hak-Hak Asasi Manusia Di
Negara Hukum, Jurnal Yustika, Volume 5 Nomor 1 Juli 2002, Fakultas Hukum
Universitas Surabaya, 2002, h. 70-71. (selanjutnya disebut Eko Sugitario I).
 21

Menurut International Commission of jurist, suatu bentuk pemerintahan

dimana "hak untuk membuat keputusan-keputusan politik diselenggarakan

oleh warga negara melalui wakil-wakil yang dipilih oleh mereka dan

bertanggung jawab kepada mereka melalui suatu proses pemilihan yang

bebas”. 15

Didik Widitrismiharto dalam Jurnal Yustika memberikan pandangan

tersendiri tentang demokrasi perwakilan dinyatakan bahwa :

Dalam pemerintahan dengan perwakilan dalam suatu negara yang

menganut faham demokrasi (termasuk Indonesia) rakyat yang
berdaulat hanya akan memilih wakil-wakilnya yang hanya terdiri dari
beberapa orang saja, yang untuk selanjutnya rakyat tidak lagi memiliki
kebebasan atau kemerdekaan yang cukup untuk mengatur kehidupan
bernegara, dan merek akan membiarkan saja hak-hak asasinya
dirampas dan dipermainkan oleh wakil-wakil yang dipilihnya itu,
sebagaimana Louis Veuillot mengatakan “waktu saya memilih, hak
persamaan saya jatuh dalam kotak pilihan bersama suara saya itu; dan
keduanya hilang sama sekali”. 16

Sedangkan Peter Mahmud Marzuki melihat dari sudut pandang

undang undangnya bahwa demokrasi perwakilan yang ada di Indonesia

sebagai berikut:

Telah disebutkan berkali-kali bahwa tuntutan akan ditegakkanya nilai-

nilai demokrasi merupakan sesuatu yang universal. Kiranya hal itu juga
yang melandasi gagasan didirikannya negara Indonesia. Oleh karena
itulah negara ini menganut teori kedaulatan rakyat. Hal itu terlihat baik
di dalam Pembukaan UUD 1945 maupun batang tubuhnya. Undang-
Undang Dasar itu menetapkan demokrasi perwakilan sebagai sifat

15 Miriam Budiardjo, Op. Cit, h. 61

16 Didik Widitrismiharto, Op. Cit, h. 84
 22

pemerintahan negara Indonesia. Dengan demikian, nilai-nilai

demokrasi telah melekat di dalam benak pembentuk negara. 17

Pernyataan Peter Mahmud Marzuki tersebut di atas dibuktikan dengan

sejak berdiri bangsa Indonesia, telah mengakui dan menganut paham

demokrasi, yang terus berkembang hingga saat ini, dimana perkembangan

demokrasi di Indonesia di bagi dalam tiga masa yaitu :

•
Masa Republik Indonesia I (1945-1959), yaitu masa demokrasi
(konstisional) yang menonjolkan peranan parlemen serta partai-
partai maka dari itu dinamakan demokrasi Parlementer.
•
Masa Republik Indonesia II (1959-1965), yaitu masa demokrasi
Terpimpin yang dalam banyak aspek telah menyimpang dari
demokrasi konstitusional yang secara formil merupakan
landasannya, dan menunjukkan beberapa aspek demokrasi rakyat.
•
Masa Republik Indonesia III (1965-sekarang), yaitu demokrasi
Pancasila yang merupakan demokrasi konstitusional dimana
demokrasi ini menonjolkan pada sistem Presidensiil. 18

Oleh karena itu, sebagai suatu negara yang mengaku demokratis

(termasuk Indonesia), setiap negara harus berupaya mencari rumusan

operasional demokrasi. Dalam masalah ini Robert A. Dahl telah

merumuskan unsur-unsur institusional demokrasi seperti dibawah ini

l. Kebebasan untuk membentuk dan bergabung ke dalam suatu

organisasi.
2. Kebebasan mengeluarkan pendapat.
3. Hak untuk memberikan suara.
4. Keberbolehan untuk memperoleh jabatan publik.

17 Peter Mahmud klarzuki, Filosofi Pembaharuan Hukum Indonesia, Jurnal Yustika. Volume 5
Nomor l Juli 2002, Fakultas Hukum Universitas Surabava, 2002, h. 33-34.
18 Miriam Budiardjo, Op. Cit, h. 69
 23

5. Hak pemimpin politik untuk bersaing dalam mendapatkan

dukungan atau hak bagi pemimpin politik untuk bersaing melalui
pemungutan suara.
6. Hak untuk memperoleh informasi alternatif.
7. Diadakan pemilihan umum yang bebas dan jujur.
8. Lembaga yang membuat kebijaksanaan politik bergantung pada
pemungutan sura dan ekspresi penentuan pilihan. 19

Selain pendapat Robert A. Dahl tentang rumusan unsur-unsur

institusional demokrasi, ada pendapat Franz Magnis Suseno tentang lima

gugus ciri hakiki negara demokratis, sebagai berikut :

1. negara hukum;
2. pemerintahan yang dibawah control nyata masyarakat;
3. pemilihan umum yang bebas;
4. prinsip mayoritas;
5. adanya jaminan terhadap hak-hak demokratis. 20

Franz Magnis Suseno menambahkan selain ciri-ciri hakiki tersebut juga

harus adanya jaminan atas hak-hak demokratis rakyat meliputi :

1. Hak untuk menyatakan pendapat serta untuk mengkritik pemerintah

baik secara lisan maupun tertulis; hak ini termasuk kebebasan pers.
2. Hak untuk mencari informasi alternatif terhadap informasi yang
disajikan oleh pemerintah.
3. Hak berkumpul.
4. Hak membentuk serikat, termasuk hak mendirikan partai politik, dan
hak berasosiasi. 21

19 Eko Sugitario I, Op. Cit, h. 7l.

20 Ibid, h.71.
21 Ibid, h.71.
 24

Sehubungan dengan hak tersebut J. Oliver Hall dan R.E. Klinger

mengemukakan bahwa ciri-ciri karekteristik pemerintahan demokrasi

adalah:

1. Semua kekuasaan pemerintahan berasal dari rakyat (All governmental

power comes from the people);
2. Segala sesuatu yang dilakukan oleh pemerintah harus
mengikuti/berdasarkan hukum yang dibuat oleh rakyat sendiri atau
oleh wakil-wakil mereka (Everything a government does must follow
lawas by the people themselves or by their representatizies);
3. Rakyat, melalui partai-partai politik, sesuai dan berdasarkan hukum
dapat mengadakan pengawasan secara sah dan mengefektifkan (ikut
serta mengambil bagian) dalam kebijakan-kebijakan pemerintah (The
people though political parties, may try by lawful means ti get control of
government and put their policies into effect);
4. Hampir semua warga negara yang dewasa mempunyai hak pilih
(Most adult citizens have the right to vote);
5. Pejabat-pejabat pemerintah yang mempunyai posisi penting (yang
berkuasa menentukan pokok kebijaksanaan), dipilih oleh rakyat
secara teratur dan periodik (The principal policy makin officials are
elected by the voters at regular atervals);
6. Suara mayoritas menentukan pembuatan undang-undang dan
pemilihan (A majority vote determines law makin and elections). 22

Dari adanya ciri-ciri demokrasi dan adanya jaminan hak-hak tersebut

diatas maka Muladi menggambarkan demokrasi sebagai suatu piramida

(democratic pyramid) yang didalamnya mengandung 4 “sub pyramids” yang

masing-masing terdiri dari berbagai indeks dan indikator kinerja untuk

mengukur seberapa jauh suatu negara benar-benar demokratis yaitu :

22 Didik Widitrismiharto, Op. Cit, h. 87

 25

1. adanya sistem pemilihan yang bebas dan adil;

2. adanya pemerintahan yang terbuka, bertanggungjawab dan bersifat
responsif;
3. adanya perlindungan terhadap hak-hak asasi manusia, khususnya
hak-hak sipil dan politik;
4. adanya rasa percaya diri warga negara dalam kehidupan yang
demokratis atas kekuatannya sendiri untuk mempengaruhi pelbagai
keputusan kolektif yang bermanfaat bagi kehidupannya. 23

Dari berbagai pemahaman mengenai demokrasi maka dapat diketahui

bahwa demokrasi mempunyai pilar-pilar yang harus ditegakkan dan dikenal

sebagai soko guru demokrasi antara lain:

1. kedaulatan rakyat.
2. pemerintahan berdasarkan persetujuan dari yang diperintah.
3. kekuasaan mayoritas.
4. hak-hak minoritas
5. jaminan hak-hak asasi manusia.
6. pemilihan yang bebas dan jujur.
7. persamaan di depan hukum.
8. proses hukum yang wajar.
9. pembatas pemerintah secara konstitusional.
10. pluralisme social, ekonomi, dan politik.
11. nilai-nilai toleransi, pragmatisme, kerjasama dan mufakat. 24

Dalam sebuah negara yang menganut paham demokrasi, pemilihan

umum (selanjutnya disingkat pemilu) pun menjadi sebuah kata kunci. Tak

ada demokrasi tanpa diikuti pemilu. Pemilu merupakan wujud yang paling

nyata daripada demokrasi.

23 Ibid, h. 88.
24 United State Information Agency, Op. Cit, h. 61.
 26

1.2. Tinjauan Umum Tentang Pemilihan Umum

Pemilu, berarti rakyat melakukan kegiatan memilih orang atau

sekelompok orang menjadi pemimpin rakyat atau pemimpin negara.

Pemimpin yang dipilih itu akan menjalankan kehendak rakyat yang

memilihnya. Sebagaimana dikemukakan oleh Ali Murtopo bahwa “pada

hakikatnya Pemilihan Umum merupakan sarana yang tersedia bagi rakyat

untuk menjalankan kedaulatannya dan merupakan lembaga demokrasi”. 25

Lyman Tower Sargent menyatakan bahwa “keterlibatan warga negara

memiliki sejumlah unsur penting yang mencakup partisipasi aktif dalam

suatu partai politik atau kelompok penekan atau menghadiri dan

berpartisipasi dalam dengar pendapat publik atau rapat-rapat politik yang

lain”. 26

Menurut Hendardi “Pemilihan Umum tidak hanya sekedar

mempersoalkan kedaulatan rakyat, tapi juga manifestasi dari kepentingan

politik-politik, pada umumnya Pemilu adalah sarana bagi suatu partai untuk

berkuasa dalam politik dan membentuk masyarakat politik”. 27

25 Bintan R Saragih, Lembaga Perwakilan Dan Pemilihan Umum di Indonesia, Gaya

Media Pratam, Jakarta, 1998, h. 167.
26 Lyman Tower Sargent, Ideologi Politik kontemporer, Bina Aksara, Jakarta, 1986, h. 44.
27 Hendardi, Kedaulatan Rakyat, Implementasi Demokrasi, Dan HAM, Hasil Seminar
Kedaulatan Rakyat Dalam Menyongsong Pelaksanaan Pemilu 2004, Surabaya, 15 Maret
2003, h. 27-28.
 27

Untuk mewujudkan itu maka lebih lanjut Hendardi menyatakan bahwa

“Pemilihan Umum untuk meraih pelembagaan demokrasi, harus bersumber

dari partai-partai yang mempunyai program minimum yang dapat diukur

hasilnya, yang terimplementasi dalam lobi-lobi politik dan penentuan

undang-undang atau peraturan daerah, dan kebijakan pemerintahnya.” 28

Sedangkan berdasarkan Undang-Undang Nomor 23 Tahun 2003

tentang pemilihan umum Presiden dan Wakil Presiden (selanjutnya disingkat

UU No. 23 Tahun 2003) Pasal 1 angka 1 menentukan sebagai berikut:

Pemilihan Umum yang selanjutnya disebut Pemilu adalah sarana

pelaksanaan kedaulatan rakyat dalam Negara Kesatuan Republik
Indonesia yang berdasarkan Pancasila dan Undang-Undang Dasar
Negara Republik Indonesia Tahun 1945, untuk memilih anggota Dewan
Perwakilan Rakyat, Dewan Perwakilan Daerah, Presiden dan Wakil
Presiden, anggota Dewan Perwakilan Rakyat Daerah Provinsi, dan
anggota Dewan Perwakilan Rakyat Daerah Kabupaten Kota.

Sedangkan Didik Widitrismiharto dalam Jurnal Yustika mengutip

pernyataan dari Riswanda Imawan yang mengemukakan bahwa :

Memang demokrasi itu telah ditakdirkan sebagai sesuatu yang illusive

dan impossible yang membawa konsekuensi bahwa para elite atau wakil-
wakil rakyat itu sebenarnya hanya bertanggung jawab diantara mereka
sendiri (untuk selanjutnya) mereka tidak bertanggung jawab secara
langsung kepada rakyat (illusive), karena para elite atau wakil-wakil
rakyat itu sekali terpilih mewakili rakyat melalui pemilihan umum akan
dapat dengan mudah mengatasnamakan kepentingan pribadi (personal

28 Ibid, h.28.
 28

interest) sebagai kehendak rakyat (the will of the people) yang memiliki
dan memegang kedaulatan dalam suatu negara. 29

Jika dilihat dari peraturan yang telah ada dalam undang-undang

Republik Indonesia Nomor 22 Tahun 2003 tentang Susunan Dan Kedudukan

Majelis Permusyawaratan Rakyat, Dewan Perwakilan Rakyat, Dewan

Perwakilan Daerah, Dan Dewan Perwakilan Rakyat Daerah (selanjutnya

disingkat UU No. 22 Tahun 2003) Pasal 29 menentukan sebagai berikut ;

Anggota DPR mempunyai kewajiban ;

a. mengamalkan Pancasila;
b. melaksanakan Undang-Undang Dasar negara Republik Indonesia
Tahun 1945 dan menaati segala peraturan perundang-undangan;
c. melaksanakan kehidupan demokrasi dalam penyelenggaraan
pemerintahan;
d. mempertahankan dan memelihara kerukunan nasional dan keutuhan
Negara kesatuan Republik Indonesia;
e. memperhatikan upaya peningkatan kesejahteraan rakyat;
f. menyerap, menghimpun, menampung, dan menindak lanjuti aspirasi
kelompok, dan golongan;
g. mendahulukan kepentingan negara diatas kepentingan pribadi,
kelompok, dan golongan;
h. memberikan pertanggungjawaban secara moral dan politis kepada
pemilih dan daerah pemilihnya;
i. menaati kode etik dan Peraturan Tata Tertib DPR; dan
j. menjaga etika dan norma dalam hubungan kerja dengan lembaga
yang terkait.

Apabila pernyataan Riswanda Imawan dikaitkan dengan peraturan

maka seharusnya elit atau wakil-wakil rakyat tersebut idealnya harus

29 Didik Widitrismiharto, Op. Cit, h. 84-85.

 29

melaksanakan sesuai dengan peraturan yang ada, tidak bertindak illusive,

oleh karenanya dalam segala perbuatan dan tindakannya dalam membuat

atau pun memutuskan kebijaksanaan harus di dasarkan pada aspirasi rakyat.

Karena sejalan dengan pernyataan tersebut di atas, maka Didik

Widitrismiharto menyatakan bahwa:

Dalam pemilihan umum itulah rakyat menyuarakan aspirasinya sebagai

manifestasi atas kedaulatannya untuk memilih wakil-wakilnya, yang
akan menempatkan wakil tersebut sebagai perwakilan dalam
menyuarakan kehendak-kehendaknya. Untuk selanjutnya kewajiban
dari anggota badan perwakilan (DPR dan MPR) untuk selalu
mendengar dan memperhatikan aspirasi dan kehendak rakyat untuk
diperjuangkan. 30

Sedangkan M. Rusli Karim menyatakan bahwa;

Esensi pemilihan umum adalah sebagai sarana kedaulatan untuk

membentuk suatu sistem kekuasaan negara yang pada dasarnya lahir
dari bawah menurut kehendak rakyat sehingga terbentuk kekuasaan
negara yang benar-benar memancarkan kebawah sebagai suatu
kewibawaan sesuai dengan keinginan rakyat, oleh rakyat, menurut
sistem permusyawaratan perwakilan. 31

Kedaulatan rakyat tersebut dituangkan dalam Pemilu dimana Pasal 22

E Ayat (2) UUD Negara Republik Indonesia tahun 1945 menentukan bahwa

“pemilihan umum diselenggarakan untuk memilih anggota Dewan

Perwakilan Rakyat, Dewan Perwakilan Daerah, Presiden dan Wakil Presiden,

dan Dewan Perwakilan Rakyat Daerah”. Operasionalisasi dari Pasal 22E

30 Ibid, h.85.
31 Titik Triwulan Tutik, Op.Cit, h.28.
 30

UUD Negara Republik Indonesia tahun 1945 tersebut dituangkan dalam

Undang-undang Nomor 12 Tahun 2003 tentang Pemilu (selanjutnya

disingkat UU No. 12 Tahun 2003) yang mengakomodasi pelaksanaan

pemilihan umum untuk memilih anggota Dewan Perwakilan Rakyat

(selanjutnya disingkat DPR), Dewan Perwakilan Daerah (selanjutnya

disingkat DPD) dan Dewan Perwakilan Rakyat Daerah (selanjutnya disingkat

DPRD) dan juga dituangkan melalui UU No, 23 Tahun 2003 yang juga

mengakomodasi pelaksanaan pemilihan umum untuk memilih Presiden dan

Wakil Presiden.

Tentang peraturan perundang-undangan tersebut Komarudhin Hidayat

berpendapat:

Pemilu yang berkualitas setidaknya harus dilihat dari dua sisi. Pertama,
prosesnya berjalan sesuai dengan prinsip-prinsip Pemilu yang
demokratis, luber, dan jurdil serta dipatuhi semua peraturan Pemilu.
Kedua, hasilnya, yakni orang-orang yang berintegritas tinggi,
moralitasnya teruji dan kapasitasnya tidak diragukan. 32

Mempertegas pendapat tersebut M. Rusli Karim merinci unsur-unsur Pemilu

yang demokratis:

1. sebagai aktualisasi dari prinsip keterwakilan politik;

2. aturan permainan yang fair;
3. dihargainya nilai-nilai kebebasan;
4. diselenggarakan oleh lembaga yang netral atau mencerminkan
berbagai kekuatan politik secara proposional;
5. tiadanya intimidasi;

32 Ibid, h.31.
 31

6. adanya kesadaran rakyat tentang hak politiknya dalam Pemilu;

7. mekanisme dan prosedur pelaporan hasilnya dapat
dipertanggungjawabkan secara moral. 33

Dari unsur Pemilu yang demokratis tersebut maka ciri khas suatu

negara yang berkedaulatan rakyat (demokrasi) adalah melaksanakan Pemilu

dalam waktu-waktu tertentu. Karena Pemilu pada hakekatnya merupakan

pengakuan dan perwujudan daripada hak-hak politik rakyat kepada para elit

atau wakil wakilnya untuk menjalankan pemerintahan. Hal tersebut sesuai

dengan ketentuan UUD Negara Republik Indonesia tahun 1945 Pasal 22E

Ayat (1) yaitu; “Pemilihan umum dilaksanakan secara langsung, umum,

bebas, rahasia, jujur, dan adil setiap lima tahun sekali.”

Pada akhirnya sebagai arena kompetisi politik yang sehat, Pemilu

demokratis membutuhkan sejumlah persyaratan sebagai berikut:

1. Ada pengakuan terhadap hak pilih warga negara tanpa terkecuali;

2. Ada keluasaan untuk membentuk “tempat penampungan” bagi
pluralitas aspirasi masyarakat pemilih;
3. Tersedia mekanisme rekruitmen politik bagi calon-calon wakil rakyat
yang demokratis;
4. Ada kebebasan bagi pemilih untuk mendiskusikan dan menentukan
pilihan;
5. Tanpa keluasaan-keluasaan tersebut sebuah prosesi Pemilu dapat
menjebak masyarakat pemilih untuk “membeli kucing dalam
karung”;
6. Ada komitmen atau panitia pemilihan yang independen;

33 Ibid, h.32.
 32

7. Ada keluasaan bagi setiap kontestan untuk berkompetisi secara

sehat;
8. Penghitungan suara yang jujur; dan
9. Netralisasi birokrat. 34

Pelaksanaan dan hasil Pemilu merupakan refleksi dari suasana

keterbukaan dan aplikasi dari nilai dasar demokrasi, di samping perlu

adanya kebebasan berpendapat dan berserikat yang dianggap cerminan

pendapat warga negara.

Miriam Budiardjo memberikan pernyataan sebagai berikut:

Di kebanyakan negara demokrasi di dunia barat, Pemilu dianggap

sebagai lambang, sekaligus tolok ukur, dari demokrasi. Hasil Pemilu
yang diselenggarakan dalam suasana keterbukaan dengan kebebasan
berpendapat dart kebebasan berserikat, dianggap dengan agak akurat
mencerminkan partisipasi dan aspirasi masyarakat. Sekalipun demikian
disadari bahwa Pemilu tidak merupakan satu-satunya tolok ukur dan
perlu dilengkapi dengan pengukuran beberapa kegiatan lain yang lebih
bersifat berkesinambungan, seperti partisipasi dalam kegiatan partai,
lobbying, dan sebaiknya. 35

Pada hakikatnya Pemilu, dinegara manapun mempunyai esensi yang

sama. Pemilu, berarti rakyat melakukan kegiatan memilih orang atau

sekelompok orang menjadi pemimpin rakyat, dan pemimpin tersebut akan

menjalankan kehendak rakyat. sejalan dengan hat itu maka menurut Parulian

Donald, “ada dua manfaat yang sekaligus sebagai tujuan atau sasaran

langsung yang hendak dicapai dengan pelaksanaan atau beropersinya

34 Ibid, h. 34-35.
35 Ibid, h.32.
 33

lembaga politik Pemilu, yaitu pembentukan atau pemupukan kekuasaan

yang absah dan mencapai tingkat keterwakilan politik.” 36

Berdasarkan hat tersebut Parulian Donald juga menambahkan bahwa:

Besar kemungkinan untuk merasakan kedua manfaat Pemilu tersebut

amat tergantung kepada kesadaran para pendukung lembaga politik
tersebut akan adanya tujuan tak langsung dari Pemilu. Tujuan tidak
langsung ini dihasilkan oleh keseluruhan aktivitas dari semua pihak
yang terlibat dalam proses Pemilu, baik para konstentan, maupun para
pelaksana dan pengawas. Kalau tujuan langsung tersebut amat
berkaitan dengan hasil Pemilu, maka tujuan tidak langsung ini
berkenaan dengan proses pencapaian hasil tersebut. Dengan kata lain,
apabila keabsahan kekuasaan dan keterwakilan masyarakat terkait pada
tujuan Pemilu, maka pembudayaan dan pelembagaan politik
disangkutkan kepada cara Pemilu berlangsung. 37

Arbi Sanit menyatakan Pemilu bagi terwujudnya perubahan internal

dan hubungan antara lembaga kepresidenan (eksekutif) dengan lembaga

perwakilan rakyat (legislatif) adalah:

1. Menghasilkan semua anggota lembaga perwalian rakyat;

2. Menghasilkan wakil rakyat yang mandiri, responsif terhadap
pemilih, berkemampuan politis dan teknis legislatif dan terkontrol
secara bertanggungjawab kepada pemilih;
3. Menghasilkan pemenang sehingga mampu mendukung pemerintah
yang bekerja secara efektif dan responsif;
4. Menjamin penghormatan dan ketaatan serta birokrasi kepada etika
politik dan budaya politik demokrasi serta hukum. 38

Apabila dipandang dari kacamata demokrasi, tujuan Pemilu hendaklah

kembali berpegang pada prinsip kebijaksanaan yang demokratis yaitu

36 Parulian Donald, Op. Cit, h. 5

37 Ibid.
38 Titik Triwulan Tutik, Op.Cit, h.36
 34

menjamin kepentingan semua golongan masyarakat. Oleh karena itu, tujuan

Pemilu harus dinyatakan dalam fungsi-fungsi utama Pemilu yaitu : “pertama,

membentuk pemerintahan perwakilan lewat partai politik pemenang Pemilu;

kedua, menentukan wakil rakyat di lembaga perwakilan rakyat; ketiga,

pergantian atau pengukuran elit penguasa, dan keempat, pendidikan politik

bagi rakyat melalui partisipasi rakyat di dalam Pemilu”. 39

Berdasarkan peraturan perundang-undangan legislatif, Pemilu

diselenggarakan dengan tujuan untuk memilih wakil rakyat dan wakil

daerah, serta untuk membentuk pemerintahan yang demokratis, kuat, dan

memperoleh dukungan rakyat dalam rangka mewujudkan tujuan nasional

sebagaimana diamanatkan UUD Negara Republik Indonesia tahun 1945.

Sedangkan Undang-Undang Pemilu Nomor 23 Tahun 2003 Presiden dan

Wakil Presiden menentukan bahwa Pemilu Presiden dan Wakil Presiden

diselenggarakan dengan tujuan untuk memilih Presiden dan wakil Presiden

yang memperoleh dukungan yang kuat dari rakyat sehingga mampu

menjalankan fungsi-fungsi kekuasaan pemerintahan negara.

39 Ibid, h.37.
 35

1.2.1. Sistem Pemilihan Umum

Penyelenggaraan Pemilu di negara demokrasi menggunakan sistem

pemilihan umum yang banyak jumlahnya. Biasanya beberapa negara

menggunakan sistem mekanis. “Dalam sistem pemilihan mekanis rakyat

suatu negara dianggap sebagai individu-individu yang berdiri sendiri.

Rakyat dianggap sebagai pengendali hak pilih, dan setiap individu yang

memenuhi syarat untuk memilih satu suara dalam pemilihan umum”. 40

Sistem pemilihan mekanis ini dapat dilaksanakan dengan dua cara, yaitu

sistem pemilihan distrik, dan sistem pemilihan proposional.

A. Sistem Pemilihan Distrik

Eko Sugitario dalam diktat mata kuliah Hukum Tata Negara

menyatakan bahwa “wakil rakyat dalam satu distrik pemilihan hanya satu

orang, sehingga disebut single member constiticency. Wakil rakyat yang terpilih

itu adalah calon yang memperoleh suara terbanyak atau mayoritas dalam

pemungutan suara di distrik pemilihan yang bersangkutan, sehingga disebut

juga sistem mayoritas.” 41

40 Eko Sugitario, Sistem Pemilihan Umum dan Partai Politik, Diktat Mata Kuliah Hukum
Tata Negara, Fakultas Hukum Universitas Surabaya, h. 4. (selanjutnya disebut Eko
Sugitario II)
41 Ibid, h. 5.
 36

Sistem pemilihan distrik menurut Eko Sugitario juga mempunyai

beberapa kelemahan dan kelebihan, antara lain seperti yang diuraikan

dibawah ini;

Kelemahan sistem Distrik;

• jika pemilihan umum diikuti oleh banyak partai politik (multi partai)
sebagai peserta pemilihan umum, maka akan banyak suara pemilih
yang terbuang, yaitu suara yang diberikan kepada calon wakil rakyat
yang ternyata tidak terpilih karena kalah suara dibandingkan dengan
jumlah suara yang diperoleh oleh calon lain.
• Partai politik yang kecil dan tidak popular sulit memenangkan
calonnya dalam pemilihan umum, terutama partai politik yang
kekurangan dana dan tidak memiliki tokoh-tokoh popular di distrik
pemilihan yang bersangkutan.
• Ada kecenderungan pada anggota parlement yang hanya
memperjuangkan kepentingan rakyat dari distrik pemilihannya
sendiri, agar pemilihan umum berikutnya dapat terpilih lagi di
distrik pemilihannya.

Kebaikan atau kelebihan dari Sistem Distrik;

• Pelaksanaan pemilihan umum relatif lebih cepat, karena pemungutan

suara dan penghitungan suara hanya dilakukan di distrik-distrik
pemilihan secara serentak
• Organisasi penyelenggaraan atau panitia pemilihan umum tidak
terlalu besar, sehingga biaya pemilihan umum juga relative lebih
murah.
• Hubungan antara pemilih dengan yang akan dipilih adalah dekat,
karena pemilih telah mengenal calon yang dipilihnya, sehingga
partai politik tidak gegabah mencalonkan orang atau tokoh yang
tidak dikenal di distrik pemilihan yang bersangkutan. 42

42 Ibid, h. 6-7.
 37

Sistem pemilihan distrik diyakini menghasilkan wakil-wakil rakyat

sebagai hasil pilihan rakyat sendiri yang secara langsung akan duduk dan

berada di kursi parlemen maka oleh karena itu elite atau wakil rakyat

tersebut bertanggung jawab langsung kepada rakyat, terutama di daerah

distrik pemilihannya. “Oleh karena itu, masalah hak mengganti (hak recall)

merupakan hak rakyat di distrik pemilihan yang bersangkutan sehingga

diganti atau tidak digantinya wakil rakyat tersebut bergantung pada rakyat

sendiri, dan tidak bergantung pada organisasi atau partai politiknya”. 43

B. Sistem Proposional

Dalam pemilihan proposional ini kedudukan seluruh kursi yang ada

dalam parlemen diperebutkan dalam Pemilu. “Seluruh kursi yang tersedia di

parlemen dibagikan kepada partai politik peserta pemilihan umum sesuai

dengan sistem timbangan suara yang diperolehnya dalam pemilihan umum,

sehingga disebut juga sistem perwakilan berimbang atau multi member

constituency.” 44

Sistem pemilihan proposional ini dalam praktik dapat dilaksanakan

dengan berbagai macam metode atau lebih dikenal dengan sebutan stelsel,

43 Ibid, h. 7.
44 Ibid, h. 8.
 38

diantaranya adalah single transferable atau hare system, dan list system (stelsel

daftar), serta daftar calon terbuka.

Pengertian tentang single transferable vote atau Hare system menurut Moh.

Kusnardi, dan Harmaily Ibrahim adalah seperti yang diuraikan dibawah ini;

Single transferable atau Hare system adalah system pemilihan dengan

memberi kesempatan kepada pemilih untuk memilih pilihan pertama,
kedua, dan seterusnya dari daerah pemilihan yang bersangkutan.
jumlah imbangan suara yang diperlukan untuk memilih ditentukan,
dan segera jumlah keutamaan pertama dipenuhi, dan apabila ada sisa
suara, maka kelebihan ini dapat dipindahkan kepada dan berikutnya,
dan seterusnya. 45

“Dengan dipraktikkanya Hare system ada kecenderungan bertambahnya

partai politik. Karena ambisi perorangan yang ingin duduk sebagai pimpinan

partai politik, maka dibentuklah partai politik yang baru. Partai politik baru

ini mungkin pecahan dari partai politik yang sudah ada lebih dahulu.” 46

Sedangkan List system atau stelsel daftar menurut Eko Sugitario adalah :

Dalam system pemilihan proposional dengan stelsel daftar, nama-nama

calon wakil rakyat didaftar atau ditulis dibawah tanda gambar partai
politik yang bersangkutan secara berurutan dari atas kebawah.
Pencantuman nama-nama personal individu dibawah tanda gambar
merupakan wewenang dari pemilik tanda gambar, yaitu partai politik.
Rakyat memilih tanda gambar partai politik dengan cara mencoblos
(menusuk) atau memberi tanda pada gambar tersebut, sehingga dapat
diartikan bahwa yang dipilih rakyat adalah partai politik, dan bukan

45 Moh. Kusnardi, dan Harmaily Ibrahim, Pengantar Hukum Tata Negara Indonesia, Pusat
Studi Hukum Tata Negara Fakultas Hukum Universitas Indonesia, Jakarta, 1976, h. 170.
46 Ibid, h. 171.
 39

memilih personal individu yang namanya terdaftar di bawah tanda

gambar. 47

C. Gabungan Sistem Pemilihan Distrik dan Sistem Pemilihan Proposional

Selain sistem proposional dengan stelsel daftar terdapat juga sistem

proposional dengan sistem daftar calon terbuka dimana, “pemilih sekaligus

memilih partai politik dan salah satu nama calon dari partai politik yang

daftar namanya terdapat di bawah tanda gambar partai politik.” 48 sehingga

terdapat dua pemilihan dalam satu pelaksanaan yaitu memilih partai politik

dan memilih nama calon dari partai politik.

Selain sistem pemilihan distrik dan proposional, terdapat alternatif lain

yaitu gabungan sistem pemilihan distrik dan sistem pemilihan proposional.

Gabungan sistem pemilihan distrik dan sistem pemilihan proposional adalah

sistem pemilihan yang dianut oleh Negara Kesatuan Republik Indonesia. Hal

ini sesuai dengan Pasal 6 UU No. 12 Tahun 2003 yang menentukan seperti di

bawah ini ;

(1)Pemilu untuk memilih anggota DPR, DPRD Provinsi, DPRD

Kabupaten/ Kota dilaksanakan dengan sistem proposional dengan
daftar calon. terbuka.
(2)Pemilu untuk memilih anggota DPD dilaksanakan dengan sistem
distrik berwakil banyak.

47 Eko Sugitario II, Op. Cit, h. 10.

48 Ibid, h. 11.
 40

Dari ketentuan yang terdapat dalam UU No. 12 Tahun 2003 Pasal 6

tersebut maka Eko Sugitario menyampaikan seperti dibawah ini;

Setengah dari anggota parlemen dipilih dengan sistem pemilihan

distrik, dan setengah lagi dipilih dengan sistem pemilihan proposional.
Setiap pemilih mempunyai dua suara ; pemilih itu memilih calon atas
dasar sistem pemilihan distrik (sebagai suara pertama) dan pemilih itu
memilih partai politik atas dasar sistem pemilihan proposional (sebagai
suara kedua). Dengan penggabungan ini diharapkan agar distorsi tidak
terlalu besar efeknya. 49

1.2.2. Asas Pemilihan Umum

Asas Pemilu yang dianut oleh Negara Republik Indonesia, sejak

berdirinya hingga sekarang telah dirumuskan tiga kali asas Pemilu. Hal ini

dinyatakan oleh Titik Triwulan Tutik sebagai berikut;

Pertama, berdasarkan Pasal 35 Undang-Undang Dasar Sementara Tahun

1950 (selanjutnya disebut UUDS 1950), ditetapkan lima asas yang
dipergunakan dalam Pemilu pertama 1955, yaitu: Umum, Berkesamaan,
Langsung, Bebas, dan Rahasia...., Kedua, berdasarkan Ketetapan MPR
No. XI/MPR/1966 asas kebersamaan tidak dipakai lagi karena sebagian
anggota DPR dinyatakan diangkat (khususnva bagi anggota ABRI
karena tidak ikut Pemilu), sehingga pada masa orde baru hanya
menggunakan empat asas Pemilu yaitu Langsung, Umum Bebas,
Rahasia...., Ketiga, pada masa reformasi menuntut adanya perubahan
sistem ketatanegaraan menuju demokratis melalui Pemilu. Berdasarkan
UUD 1945 Pasal 22E Ayat (1) menentukan bahwa “Pemilihan umum
dilaksanakan secara langsung, umum, bebas, rahasia, jujur, dan adil
setiap lima tahun sekali.” 50

49 Ibid, h. 14.

50 Titik Triwulan Tutik, Op. Cit, h.39-40.

 41

Pada masa reformasi, dalam asas Pemilu ditambahkan asas Jujur dan

Adil (selanjutnya disingkat jurdil) menurut Parulian Donald bahwa

“masuknya asas jurdil dalam Pemilu diforum Majelis Permusyawaratan

Rakyat, baik dalam badan pekerja maupun sidang umum, sudah berulang

kali diperdebatkan, tetapi tetap saja asas jurdil mengambang sebagai

masalah, karena tidak ada komitmen yang sama atas asas ini. 51

Dalam asas Pemilu menurut UUD Negara Republik Indonesia tahun

1945 tersebut terdapat keterkaitan antara asas langsung, umum, bebas,

rahasia (selanjutnya disingkat luber) dan jurdil meskipun terdapat pengertian

yang berbeda. Seperti yang dikemukakan oleh T.A Legowo bahwa;

Aktualisasi jurdil berkaitan dengan bagaimana pelaksana dan peserta

Pemilu menyikapi pelaksaan Pemilu. Jurdil mempersoalkan apakah
pihak-pihak itu benar-benar menginginkan penyelenggaraan Pemilu
sebagai manifestasi riil kehendak rakyat yang berdaulat untuk
memberikan legitimasi pada penyelenggaraan pemerintahan negara.
Sedangkan aktualisasi luber merujuk kepada bagaimana warga negara
yang mempunyai hak pilih menggunakan haknya dalam Pemilu. Luber
mempersoalkan terutama kepelakuan pemilih memberikan suaranya. 52

Penjabaran di atas dapat menjelaskan bahwa aktualisasi luber dapat

menjamin lancarnya jika jurdil dioperasionalkan dalam pelaksanaan Pemilu.

Dengan kata lain, bahwa aktualisasi asas jurdil menjadi pra-kondisi dari

perwujudan asas luber.

51 Parulian Donald, Op. Cit, h. 40.

52 Titik Triwulan Tutik, Op.Cit, h. 41-42
 42

2. TINJAUAN UMUM PEMILIHAN KEPALA DAERAH

Kepala Daerah dan Wakil Kepala Daerah mempunyai peranan yang

strategis dalam pengembangan kehidupan demokrasi, keadilan, pemerataan,

kesejahteraan masyarakat, serta menjaga dan memelihara hubungan serasi

antara pemerintah pusat dan daerah dan juga hubungan antar daerah.

Senada dengan hal itu maka Philipus M. Hadjon mengatakan bahwa “Kepala

Daerah dan Wakil Kepala Daerah mempunyai dua fungsi pokok. Pertama,

sebagai Kepala Daerah Otonom. Kedua, sebagai pimpinan yang

menyelenggarakan urusan pemerintahan umum yang menjadi wakil

pemerintah pusat di daerah”. 53

Karena mempunyai dua fungsi pokok tersebut, maka Kepala Daerah

dan Wakil Kepala Daerah mempunyai peranan yang sangat penting dalam

penyelenggaraan pemerintahan di daerah, sehingga di dalam

penyelenggaraan pemilihan Kepala Daerah dilakukan secara langsung.

Senada dengan hal tersebut Radian Salman memberikan beberapa

alasan dilakukan pemilihan Kepala Daerah secara langsung, sebagai berikut;

"pertama, akuntabilitas kepemimpinan Kepala Daerah; kedua, kualitas

pelayanan publik yang berorientasi kepada kepentingan masyarakat; dan

53 Philipus M. Hadjon, Pengantar Hukum Administrasi Indonesia, Gadjah Mada

University Press, Yogyakarta, 1993 h. 113-114.
 43

ketiga, sistem pertanggungjawaban yang tidak saja kepada DPRD atau

pemerintah pusat, tetapi langsung kepada rakyat.” 54 Dengan adanya

pemilihan Kepala Daerah secara langsung tersebut maka di harapkan Kepala

Daerah yang memimpin pemerintah di daerah akan melaksanakan kegiatan

pemerintahan dengan berorientasi pada kepentingan rakyat, hal tersebut

dikarenakan Kepala Daerah dan Wakil Kepala Daerah akan bertanggung

jawab langsung kepada rakyat.

Sedangkan pemilihan Kepala Daerah sebelum perubahan UUD 1945

menurut Undang-Undang Nomor 22 Tahun 1999 Tentang Pemerintahan

Daerah (selanjutnya disebut UU No. 22 Tahun 1999) sebelum diganti dengan

UU No, 32 Tahun 2004, yaitu berdasarkan pada Pasal 34 Ayat (2) UU No. 22

Tahun 1999 menentukan bahwa “calon Kepala Daerah dan Wakil Kepala

Daerah, ditetapkan oleh DPRD melalui tahap pencalonan dan pemilihan”.

Pencalonan dan pemilihan Kepala Daerah dan Wakil Kepala Daerah tersebut

dilakukan oleh fraksi-fraksi yang ada dalam lembaga DPRD. Hal tersebut

sesuai dengan Pasal 36 Ayat (2) UU No. 22 Tahun 1999 yang menentukan

bahwa “Setiap fraksi menetapkan pasangan bakal calon Kepala Daerah dan

Wakil Kepala daerah dan menyampaikannya dalam rapat paripurna kepada

54 Titik Triwulan Tutik, Op. Cit. h. 52.

 44

pimpinan DPRD”. Sehingga di dalam UU No. 22 Tahun 1999 pemilihan

Kepala Daerah dan Wakil Kepala Daerah dilakukan oleh DPRD melalui

sidang paripurna. Namun, setelah ada perubahan terhadap UUD Negara

Republik Indonesia tahun 1945 pemilihan Kepala Daerah dan Wakil Kepala

Daerah dilakukan secara demokratis. Dalam hal ini undang-undang

memandang bahwa pemilihan Kepala Daerah dan Wakil Kepala Daerah

secara demokratis dapat dilakukan melalui dua cara, pertama, pemilihan,

oleh DPRD, kedua, pemilihan secara langsung oleh rakyat. Akan tetapi

dalam pelaksanaannya, pilkada ini dilaksanakan secara langsung.

Hal tersebut sesuai ketentuan Pasal 18 Ayat (4) UUD Republik

Indonesia tahun 1945 yang menentukan bahwa “Gubernur, Bupati, dan

Walikota masing-masing sebagai kepala pemerintahan daerah provinsi,

kabupaten, dan kota dipilih secara demokratis”.

Selaras dengan ketentuan UUD Republik Indonesia tahun 1945, maka

Mahkamah Konstitusi memberikan pertimbangan hokum sebagai berikut :

“... Namun kenyataannya dalam menjabarkan maksud “dipilih secara

demokratis” dalam Pasal 18 Ayat (4) UUD Negara Republik Indonesia tahun
 45

1945 pembuat undang-undang telah memilih cara pilkada secara

langsung.” 55

Pemilihan Kepala Daerah dan Wakil Kepala daerah secara langsung

merupakan suatu proses politik suatu bangsa menuju kehidupan demokratis

kearah yang lebih baik. Disamping itu pemilihan Kepala Daerah dan Wakil

Kepala Daerah secara langsung tersebut menandakan adanya perubahan

dalam demokratisasi lokal, dimana tidak hanya sekedar distribusi kekuasaan

antar tingkat pemerintah secara vertikal.

Radian Salman juga mengatakan bahwa pemilihan Kepala Daerah

secara langsung diharapkan akan membawa beberapa keuntungan, antara

lain:

1. rakyat bisa memilih pemimpinnya sesuai dengan hati nuraninya

sekaligus memberikan legitimasi kuat bagi Kepala Daerah terpilih;
2. mendorong calon Kepala Daerah mendekati rakyat pemilih;
3. membuka peluang munculnya calon-calon Kepala Daerah dari
individu-individu (meskipun harus melalui pencalonan oleh partai
politik) yang memiliki integritas dan kapabilitas dalam
mempertahankan masalah dan kepentingan masyarakat dan
daerahnya;
4. mengurangi peluang distorsi oleh anggota DPRD untuk
mempraktekkan politik uang dan sekaligus mendorong peningkatan
akuntabilitas Kepala Daerah kepada rakyat. 56

Senada dengan pandangan tersebut menurut Laode Harjudin :

55 Putusan Mahkamah Konstitusi No. 072-073/PUU-II/2004 Pengujian UU Pemda terhadap UUD

1945, h.61.
56 Titik Triwulan Tutik, Op. Cit, h 52.
 46

Berdasarkan sifat yang dikandung sistem pilkada secara langsung

memiliki tiga implikasi penting yaitu, Pertama, dengan keterlibatan
masyarakat dalam jumlah besar dapat menghindari manipulasi dan
kecurangan seperti money politics; Kedua, pilkada langsung akan
memberikan legitimasi yang kuat bagi pemimpin yang terpilih karena
mendapatkan dukungan luas dari rakyat; Ketiga, mengembalikan
kedaulatan di tangan rakyat. 57

Dengan adanya tiga implikasi tersebut, pelaksanaan pemilihan Kepala

Daerah secara langsung merupakan instrumen dari sebuah demokrasi yang

bertujuan untuk menjaring kepemimpinan nasional di tingkat daerah

meskipun pelaksanaannya tidak dilakukan secara serentak seperti Pemilu.

Penjabaran dari Pasal 18 UUD 1945 tersebut dituangkan dalam Pasal 56 Ayat

(1) UU No. 32 Tahun 2004 yang menentukan bahwa “Kepala Daerah dan

Wakil Kepala Daerah dipilih dalam satu pasangan calon yang dilaksanakan

secara demokratis berdasarkan asas langsung, umum, bebas, rahasia, jujur

dan adil”. Dari ketentuan Pasal 56 UU No. 32 Tahun 2004 tersebut, asas

pemilihan Kepala Daerah dan Wakil Kepala Daerah yang tidak ditentukan

dalam UUD 1945 sebagaimana Pemilu adalah sama dengan asas Pemilu

yaitu, asas langsung, umum, bebas, rahasia, jujur dan adil atau lebih dikenal

dengan luber dan jurdil.

57
Ibid, h. 53