PERINGATAN Dokumen ini telah diterjemahkan dari Bahasa Inggris untuk menjangkau pengguna yang lebih luas.

Namun, Bahasa Inggris adalah bahasa resmi Asian Development Bank (ADB) dan hanya dokumen asli yang ditulis dalam Bahasa Inggris yang merupakan teks yang otentik (resmi dan otoritatif). Segala sitiran harus mengacu ke dokumen aslinya dalam Bahasa Inggris.

ASIAN DEVELOPMENT BANK

KEBIJAKAN ANTI KORUPSI

Juni 1998

DAFTAR SINGKATAN

ADB BPMSD

Asian Development Bank Budget, Personnel & Management Systems Department

ADB Pembangunan Asia Departemen Anggaran, Personalia & Sistem Manajemen, ADB

COSO CRS DMC GDP IBRD IFI IMF MDB NGO OAS

Central Operations Services Office Congressional Research Service Developing Member Country Gross Domestic Product International ADB for Reconstruction and Development International Financial Institutions International Monetary Fund Multilateral Development Bank Nongovernment Organization Office of Administrative Services

Kantor Pelayanan Operasional Pusat, ADB Pelayanan Penelitian Kongres Negara Anggota yang Sedang Berkembang Produk Domestik Bruto Bank Dunia Lembaga-Lembaga Keuangan Internasional Dana Moneter Internasional Bank Pembangunan Multilateral Lembaga Swadaya Masyarakat Kantor Pelayanan Administratif, ADB

OAS OECD OGA OGC SPO TA TI UNDP USAID

Organization of American States

Organisasi Negara-Negara Amerika

Organization for Economic Cooperation and Development Organisasi Kerjasama dan Pembangunan Ekonomi Office of General Auditor Office of General Counsel Strategy and Policy Office Technical Assistance Transparency International United Nations Development Programme United States Agency for International Development Kantor Pemeriksa/Auditor, ADB Kantor Penasehat Hukum, ADB Kantor Strategi dan Kebijakan, ADB Bantuan Teknis Transparansi Internasional Program Pembangunan Perserikatan Bangsa-Bangsa Badan Pembangunan Internasional Amerika Serikat

CATATAN

Dalam Laporan ini, $ berarti Dolar Amerika Serikat

DAFTAR ISI

Halaman No. IKHTISAR I. II. III. IV V. PENDAHULUAN TANGGAPAN ADB DEFINISI KORUPSI BIAYA-BIAYA YANG DIAKIBATKAN KORUPSI POSISI ADB DALAM PERMASALAHAN ANTI KORUPSI A. Tujuan No. 1: Mendukung Pasar yang Kompetitif dan Administrasi Publik yang Efisien, Efektif, Bertanggung Jawab dan Transparan B. Tujuan No.2: Mendukung Upaya-upaya Anti Korupsi yang Menjanjikan atas Dasar Kasus per Kasus dan Meningkatkan Mutu Dialog tentang Masalah-masalah Kepemerintahan C. Tujuan No. 3: Memastikan agar Proyek-proyek dan Staf ADB Mengikuti Standar Etika yang Tertinggi VI. KESIMPULAN DAN SARAN 61 75 54 46 6 18 26 28 34 44

LAMPIRAN-LAMPIRAN

IKHTISAR

Masalah korupsi, yang di dalam laporan ini didefinisikan sebagai penyalahgunaan jabatan publik atau swasta untuk keuntungan pribadi, merupakan masalah kuno yang dapat ditemukan di dalam semua pemerintahan. Hal tersebut juga dapat ditemukan di sektor swasta dan dalam interaksi antara sektor-sektor publik dan swasta. Pendekatan yang seimbang untuk memerangi korupsi harus membahas kedua sisi secara seimbang dan membuat menjadi lebih sulit dan berbahaya bagi mereka yang ingin memberikan suap dan juga bagi mereka yang ingin menerimanya. Baru-baru ini, telah timbul suatu kombinasi faktor-faktor yang kuat di negaranegara donor dan penerima yang memberikan momentum bagi upaya global anti korupsi. Pada waktu yang bersamaan, analisa empiris terakhir menunjukkan bahwa meskipun dampak-dampak korupsi adalah kompleks dan beragam, korupsi secara jelas menimbulkan dampak negatif pada pembangunan. Sebagai akibatnya, lingkungan di mana bank-bank pembangunan multilateral (MDB) beroperasi telah mengalami perubahan. Tekanan untuk adanya tindakan yang lebih aktif terhadap penyuapan dan penyogokan tidak lagi tampak terpisah dan sporadis, akan tetapi akan tetap merupakan suatu elemen penting bagi perdebatan yang lebih luas tentang pemerintahan yang baik dan manajemen pembangunan yang dapat dipercaya. Sebagai suatu lembaga pembangunan multilateral yang besar dan salah satu sumber dana pembangunan utama di Kawasan Asia dan Pasifik, Bank Pembangunan Asia (ADB) menyambut baik penekanan pada inisiatif anti korupsi ini sebagai bagian dari pekerjaannya yang lebih luas pada masalah-masalah di bidang pemerintahan. Makalah

Dewan Direksi ADB yang berjudul Pemerintahan: Manajemen Pembangunan Yang Dapat Dipercaya, mengakui pentingnya kebertanggungjawaban bagi pegawai-pegawai publik dan transparansi serta keteraturan dalam kegiatan-kegiatan pemerintah--prinsipprinsip yang sangat penting dalam upaya melawan korupsi 1. Pada tingkatan yang paling luas, kebijakan anti korupsi ADB dimaksudkan untuk mengurangi beban yang ditimbulkan oleh korupsi yang tersebar luas dan sistemis pada pemerintah dan ekonomi daerah. Secara lebih spesifik, kebijakan ADB terpusat pada tiga tujuan, yaitu: (i) menunjang pasar-pasar yang kompetitif dan administrasi publik yang efisien, efektif, bertanggung jawab dan transparan sebagai bagian dari pekerjaan ADB yang lebih luas pada pemerintahan dan pengembangan kemampuan; (ii) menunjang upaya-upaya anti korupsi yang menjanjikan atas dasar kasus per kasus dan meningkatkan mutu dialog ADB dengan negara-negara anggota ADB yang sedang berkembang (DMC) tentang masalah-masalah

pemerintahan, termasuk korupsi; dan (iii) memastikan agar proyek-proyek dan staf ADB mengikuti standar etika yang tertinggi. Bagian terbesar dari upaya-upaya Bank tersebut akan diarahkan pada tindakantindakan yang lebih luas untuk meningkatkan mutu pemerintahan di negara-negara anggota ADB yang sedang berkembang. Upaya ini akan terdiri dari dua komponen.

R151-95 Pemerintahan: Manajemen Pembangunan Yang Dapat Dipercaya, 17 Agustus

Komponen pertama bertujuan untuk mengurangi cakupan campur tangan pemerintah secara langsung dalam ekonomi, yang didasari keyakinan bahwa pasar seharusnya efisien, memiliki daya saing dan memiliki penghalang jalan masuk dan keluar sesedikit mungkin. Hal ini akan mengurangi kesempatan bagi perusahaan atau pegawai untuk mengambil keuntungan dari pasar yang dibatasi secara artifisial atau penetapan harga yang di bawah optimal dalam meminta penyewaan hak monopoli. Fokus dari komponen kedua adalah untuk menunjang peningkatan-peningkatan di bidang administrasi publik dan manajemen sektor publik. Upaya-upaya untuk memperkuat sistem-sistem informasi manajemen, sebagai contohnya, seharusnya

mendorong terciptanya transparansi dan kebertanggungjawaban serta memperkuat kemampuan pemerintah untuk memantau belanja mereka. Tindakan-tindakan untuk memperkuat fungsi-fungsi audit atau untuk memastikan kendali yang cukup atas pengeluaran-pengeluaran dapat memainkan peran ganda dalam membantu meningkatkan kinerja seraya membuat pencurian dan penggelapan menjadi lebih mudah dideteksi. Pembaharuan dalam proses pengadaan, yang sedang diupayakan oleh ADB di sejumlah negara anggota yang sedang berkembang, dapat mengurangi biaya-biaya, sedangkan kecurangan dan penyalahgunaan menjadi lebih sulit untuk menyusup. Tindakan-tindakan untuk memperkuat manajemen pengadaan jasa pegawai negeri akan membantu untuk menghilangkan pegawai-pegawai siluman, dan upaya-upaya untuk menekan skala pembayaran dan meningkatkan kondisi kerja akan menurunkan dorongan bagi terjadinya perilaku terlarang. Tindakan-tindakan untuk meningkatkan prosedur penerimaan pegawai dan kenaikan pangkat akan membantu menghindari penyalahgunaan dukungan, nepotisme dan favoritisme serta akan membantu mengembangkan penciptaan jasa

pegawai negeri yang bersifat independen dan meritokratis. Perencanaan ulang dan penyederhanaan proses-proses bisnis dapat meningkatkan keefisienan dan efektifitas sektor publik sambil mengurangi kesempatan untuk terjadinya korupsi. Dalam mengajukan inisiatif-inisiatif tersebut, ADB menegaskan keinginannya untuk mengambil suatu sikap yang proaktif dan bukan reaktif. Kebanyakan inisiatif pemerintahan akan memiliki faktor-faktor luar positif yang penting yang akan membuat perilaku korup lebih sulit untuk dilakukan dan lebih cepat dideteksi apabila terjadi. Pada jangka waktu yang lebih panjang, ADB tampaknya akan lebih efektif apabila memfokuskan upaya-upaya anti korupsinya pada tindakan-tindakan pencegahan dan bukan pada upaya-upaya jangka pendek yang ditujukan pada tuntutan. ADB dapat juga diminta untuk membantu negara-negara anggota yang sedang berkembang dalam mengupayakan suatu program anti korupsi yang eksplisit. Bantuan oleh ADB akan dipandu oleh tiga buah pertimbangan: (i) sejauh mana bantuan ADB diminta oleh negara anggota yang sedang berkembang, (ii) sejauh mana permintaan tersebut sesuai dengan strategi operasional ADB yang lebih luas di negara yang

bersangkutan dan upaya-upaya yang tengah berlangsung di bidang pemerintahan dan pengembangan kemampuan; dan (iii) sejauh mana permintaan tersebut meliputi daerah di mana ADB mempunyai keahlian. Berdasarkan unsur kebijakan ini, ADB dapat pula mendukung inisiatif-inisiatif anti korupsi regional atau penelitian yang berkaitan dengan anti korupsi. Staf ADB seharusnya berhati-hati dalam menanggapi sejumlah inisiatif yang secara khusus akan tetap berada di luar cakupan keterlibatan ADB. Hal-hal tersebut termasuk upaya-upaya untuk mempengaruhi perdebatan dalam negeri di dalam negara-

negara anggota ADB yang sedang berkembang tentang suatu strategi anti-korupsi atau sejumlah inisiatif anti-korupsi; program-program anti-korupsi yang sangat dipolitisasi dan ditargetkan pada seseorang atau sebuah partai politik tertentu; dan inisiatif-inisiatif yang secara besar-besaran bersifat kosmetik dan dirancang untuk membantu terciptanya kesan seolah-olah ada kemajuan tanpa ada substansinya. Untuk memastikan kekonsistenan dengan Anggaran Rumah Tangga ADB, setiap inisiatif anti korupsi yang didukung oleh ADB harus bersifat tidak politis dan didorong semata-mata oleh pertimbangan-pertimbangan ekonomis yang esensial atau perhatian terhadap kejujuran dari kegiatan-kegiatan ADB. ADB memiliki beberapa mekanisme untuk melakukan dialog dengan negaranegara anggota yang sedang berkembang tentang masalah-masalah pemerintahan (termasuk korupsi), dimulai dari strategi operasional negara yang bersangkutan dan diskusi-diskusi program bantuan negara tersebut, sampai misi peninjauan kembali atas portofolio negara, sampai dengan penilaian, pelaksanaan proyek dan misi peninjauan kembali. Staf ADB yang ditugaskan untuk menyusun strategi negara dan formulasi program, termasuk perancangan strategi operasional negara dan dokumen-dokumen program bantuan negara, serta staf yang bertanggung jawab atas pinjaman atau proyekproyek Bantuan Teknis, harus membahas korupsi dalam konteks masalah-masalah pemerintahan dan pengembangan kemampuan yang lebih luas. Mereka seharusnya berpengetahuan tentang masalah-masalah korupsi dan dampaknya di dalam cabang operasi geografis dan/atau sektoral mereka. Mereka akan menggunakan mekanismemekanisme tersebut untuk membahas dan menyarankan cara-cara yang dapat diterapkan oleh ADB untuk membantu memajukan prinsip-prinsip manajemen pembangunan yang

10

dapat dipercaya, termasuk tindakan-tindakan yang akan membantu untuk memerangi korupsi, di setiap negara di mana korupsi mempengaruhi proyek-proyek ADB dan prospek-prospek umum perkembangan ekonomi negara yang bersangkutan. Misi peninjauan kembali portofolio negara dan misi peninjauan kembali proyek dapat memberikan suatu wadah yang berguna untuk mendiskusikan kebijakan-kebijakan dan praktek-praktek yang menghalangi pelaksanaan proyek-proyek ADB secara efisien. Dalam kebanyakan keadaan, staf yang mencurigai adanya kemungkinan korupsi telah terjadi atau sedang terjadi dalam suatu proyek ADB, harus mengikuti prosedur yang digariskan dalam alinea 64 dari dokumen ini dan melaporkan masalah tersebut ke Kantor Pemeriksa/Auditor ADB, yang akan menentukan tindakan yang optimal. Dalam kasuskasus langka di mana tindak-lanjut yang cepat mungkin diperlukan, staf dapat membahas masalah-masalah tersebut secara eksplisit dengan perusahaan terkait, badan pelaksana atau badan penyelidikan yang tepat setelah mendapat persetujuan dari pimpinan mereka dan Kantor Penasehat Hukum, ADB (OGC). Meskipun demikian setiap diskusi dengan suatu perusahaan atau badan pemerintah tersebut harus dibatasi pada suatu kegiatan operasional ADB atau sekumpulan kegiatan operasional ADB yang spesifik. Agar upaya-upaya ADB untuk mengurangi perilaku buruk di antara negaranegara anggotanya yang sedang berkembang akan menjadi dapat dipercaya, sangatlah penting agar staf ADB tidak tercela dan peraturan-peraturan dan prosedur intern ADB mendukung standar etika yang tertinggi. Untuk tujuan tersebut, tonggak ketiga dari kebijakan anti korupsi ADB menuntut adanya tindakan-tindakan internal yang lebih sehat untuk memperkuat integritas kegiatan operasional ADB bersama dengan lima dimensi, yaitu : (i) mempertahankan integritas kegiatan peminjaman dan bantuan teknis ADB; (ii)

11

memperkuat kebijakan pengadaan ADB; (iii) memperbaharui Aturan Perilaku ADB dan menciptakan mekanisme pelaporan internal yang independen untuk melaporkan dugaan korupsi di antara staf ADB atau di dalam kegiatan operasional ADB; (iv) meningkatkan mutu pengawasan untuk pinjaman-pinjaman ADB dan hibah-hibah Bantuan Teknis; dan (v) memastikan agar semua staf ADB mengenal kebijakan anti korupsi dan bertindak secara konsisten baik dengan naskah maupun semangat dari kebijakan tersebut. Apabila terdapat bukti yang dapat dipercaya tentang adanya korupsi di dalam suatu pinjaman yang dibiayai oleh ADB atau hibah Bantuan Teknis, ADB akan membahas masalah tersebut dalam suatu dialog dengan negara anggota yang sedang berkembang (DMC). Pelanggaran-pelanggaran terhadap peraturan-peraturan atau janjijanji pinjaman tertentu dapat mengakibatkan diambilnya suatu keputusan oleh Pimpinan untuk mendaftarhitamkan perusahaan yang terlibat, menangguhkan pencairan, atau membatalkan pinjaman. Mengikuti perubahan dalam praktek Dana Moneter Internasional (IMF) dan Bank Dunia, Pimpinan dan staf akan mempertimbangkan masalah-masalah korupsi secara lebih eksplisit dalam penyusunan strategi operasional negara dan program bantuan negara. Mungkin terjadi kasus di mana korupsi telah mencapai suatu proporsi yang demikian sehingga hal tersebut merupakan hambatan yang berarti dalam kejujuran kegiatankegiatan operasional ADB atau dalam pencapaian tujuan-tujuan pembangunan yang mendasar dari suatu negara. Dalam keadaan seperti itu, Pimpinan dapat memilih untuk mengurangi atau menangguhkan pinjaman ADB dan kegiatan-kegiatan operasional Bantuan Teknis ke negara tersebut setelah berkonsultasi dengan negara yang bersangkutan dan Dewan Direksi.

12

Sebaliknya, dapat pula terjadi situasi-situasi di mana suatu negara telah mencapai kemajuan yang berarti dalam meningkatkan keefisienan, efektifitas dan integritas sektorsektor publik dan swastanya. Dalam keadaan yang demikian, Pimpinan dapat memilih untuk mempercepat program pinjaman atau untuk memberikan sumber-sumber Bantuan Teknis tambahan untuk memastikan kesinambungan dari pembaharuan. Mengingat sifat korupsi yang kompleks dan sangat berbeda-beda, sangatlah penting agar Pimpinan dan staf ADB diberikan keleluasaan tertentu dalam menangani kasus-kasus tersendiri dalam batas-batas parameter yang ditetapkan dalam kebijakan ini. Sementara ADB mengakui kebutuhan akan keadilan dan kekonsistenan dalam kegiatankegiatan operasionalnya, dan menegaskan dengan penuh keyakinan pentingnya suatu kebijakan toleransi nihil (zero tolerance) saat adanya bukti yang dapat dipercaya tentang adanya korupsi di antara staf atau proyek-proyek ADB, ADB mencatat bahwa jenis-jenis korupsi yang berbeda-beda akan membutuhkan tanggapan-tanggapan yang berbeda-beda pula. Dibutuhkan penilaian yang berhati-hati berdasarkan informasi yang akurat dan detil-detil dari situasi tersebut. Upaya anti korupsi ADB akan menempatkan penekanan khusus pada pelaksanaan tindakan-tindakan pengendalian pencegahan yang praktis dan berdayaguna, dengan cara yang sesuai dengan prinsip keekonomisan dan keefisienan dalam Anggaran Rumah Tangga. Suatu Satuan Tugas Anti Korupsi di bawah kepemimpinan Divisi Koordinasi Proyek dan Pengadaan baru-baru ini dibentuk untuk memeriksa kebijakan pengadaan ADB. Setelah mempertimbangkan manfaat-manfaat dari penyelarasan upaya anti korupsi di antara ADB-ADB Pembangunan Multilateral dengan memperhatikan pengadaan dan keterlibatan konsultan-konsultan, ADB akan memberlakukan ketentuan-ketentuan anti

13

korupsi secara efektif sama dengan ketentuan-ketentuan yang diterapkan oleh Bank Dunia dalam hal penolakan proposal-proposal, pembatalan pinjaman, pernyataan tidak berhak untuk dipilih dan hak-hak untuk pemeriksaan. ADB juga akan menerapkan suatu pernyataan tentang tidak adanya penyuapan yang bersifat sukarela dalam formulir penawaran yang akan serupa dengan pernyataan yang dipergunakan oleh Bank Dunia. ADB juga akan menerapkan sebuah klausul wajib yang menyatakan bahwa, apabila kontrak akan dibiayai seluruhnya atau sebagian oleh ADB, dokumen-dokumen kontrak akan mencantumkan sebuah janji oleh kontraktor bahwa tidak ada ongkos, pemberian, rabat, hadiah, komisi atau pembayaran-pembayaran lainnya, selain yang tertulis dalam penawaran, yang telah diberikan atau diterima sehubungan dengan proses pengadaan atau dalam penandatangan kontrak. Setelah disetujuinya kertas kerja kebijakan anti korupsi oleh Dewan Direksi, ketentuan-ketentuan tersebut akan dimasukkan ke dalam Pedoman Pengadaan ADB dan Pedoman Penggunaan Konsultan oleh ADB Pembangunan Asia dan Nasabah-Nasabahnya dan diserahkan kepada Dewan Direksi untuk disetujui. Pedoman-pedoman tersebut akan ditambahkan dengan ketentuan-ketentuan dalam peraturan-peraturan pinjaman ADB yang memperkenankan ADB untuk membatalkan pinjaman-pinjaman apabila terdapat bukti tentang korupsi atau penipuan yang berkaitan dengan pemberian suatu kontrak yang dibiayai oleh ADB. 1 Dengan memperhatikan kebijakan-kebijakan dan prosedur-prosedur internal ADB, perlu adanya beberapa tindakan untuk memastikan bahwa hal-hal tersebut konsisten dengan kebijakan dan prosedur di ADB Pembangunan Multilateral lainnya dan yang mengembangkan praktek yang terbaik. Saat ini, tidak ada jalur independen melalui
1

Kantor Penasehat Hukum Kantor Penasehat Hukum

1986 1982

Peraturan-Peraturan Pinjaman Operasional Umum Peraturan-Peraturan Pinjaman Operasional Khusus

ADB ADB

14

mana staf ADB dapat melaporkan kejadian-kejadian korupsi yang mungkin terjadi dan meminta agar kejadian-kejadian tersebut diusut. Berdasarkan kebijakan ini, Kantor Pemeriksa/ Auditor ADB akan berlaku sebagai titik awal kontak untuk dugaan-dugaan kecurangan dan korupsi di antara proyek-proyek atau staf ADB. Dengan mengadakan konsultasi dengan Kantor Strategi dan Kebijakan (SPO), Kantor Penasehat Hukum ADB, Departemen Anggaran, Personalia dan Sistem Manajemen (BPMSD), Kantor Pelayanan Operasional Pusat (COSO) dan departemen-departemen terkait lainnya, Kantor Pemeriksa/Auditor ADB akan mempertimbangkan tindakan-tindakan yang sesuai untuk diambil berdasarkan kebijakan ini untuk memastikan agar semua staf dan proyek ADB mengikuti standar tindakan etis yang tertinggi. Pada bulan Mei 1998, Pimpinan telah menyetujui revisi-revisi Peraturan Administratif No. 2.02; Bagian 4 yang berisi Aturan Perilaku yang menggariskan tugastugas, hak-hak dan tanggung jawab staf secara lebih terperinci daripada yang sebelumnya. ADB akan mengambil sejumlah tindakan untuk meningkatkan mutu pemantauan dan pemeriksaan proyek. Kemampuan Kantor Pemeriksa akan diperkuat untuk memungkinkannya untuk menangani masalah-masalah anti korupsi secara efektif. Pelatihan khusus dalam akuntansi forensik dan teknik-teknik penyelidikan lainnya akan disediakan, yang akan juga diperluas untuk memilih analis-analis keuangan dan pegawaipegawai pelaksana proyek. Upaya-upaya Kantor Pemeriksa/Auditor ADB (OGA) yang tengah berjalan untuk menyederhanakan prosedur-prosedur kerja internal untuk membebaskan sumber-sumber daya yang lebih besar untuk pemeriksaan wilayah-wilayah

15

beresiko tinggi dan berdampak tinggi akan terus berlanjut. OGA akan meluangkan lebih banyak waktu untuk melaksanakan pemeriksaan terhadap kegiatan-kegiatan yang berkaitan dengan pengadaan proyek, yang akan membantu mencegah dan mendeteksi korupsi atau bentuk-bentuk lain dari kecurangan. OGA akan memperkuat pertukaran informasinya dengan instansi-instansi pemeriksaan tertinggi di negara-negara anggota yang sedang berkembang (DMC), dan bekerjasama dengan departemen-departemen ADB lainnya, OGA akan memainkan peran yang aktif dalam menilai kebutuhan untuk meningkatkan kemampuan pemeriksaan dari instansi-instansi tersebut. Bagian-bagian yang relevan dalam Instruksi-Instruksi Administrasi Proyek dan Panduan Pengeluaran Pinjaman akan direvisi untuk mensyaratkan agar akuntan (akuntan) yang memenuhi syarat direkrut oleh instansi pelaku atau pelaksana, dan agar sistem-sistem pengendalian internal dan sistem akuntansi yang sehat diterapkan untuk suatu proyek sebelum pinjaman dapat dicairkan. Sumber daya-sumber daya yang lebih besar akan disediakan untuk meningkatkan mutu misi pengawasan dan pelaksanaan proyek. Perancangan indikator-indikator keefisienan yang baik akan dipertimbangkan, yang akan diterapkan dalam pengawasan terhadap kemajuan keuangan dan fisik per kwartal. Mutu sistem informasi manajemen ADB akan ditingkatkan untuk memberikan informasi tepat waktu dalam jumlah yang lebih banyak kepada para manajer untuk mengawasi pemrosesan proyek, penatausahaan pinjaman dan status penggunaan anggaran misi. Tindakan-tindakan tersebut tidak akan efektif apabila staf ADB tidak mengetahui ketentuan-ketentuan kebijakan anti korupsi dan Aturan Perilaku ADB atau lalai dalam melaksanakan tugas-tugas mereka dengan kehati-hatian yang diperlukan. Sementara

16

maksud dari kebijakan ini bukanlah untuk mengubah staf ADB menjadi petugas polisi, atau bertujuan untuk menjadikan pengendalian korupsi menjadi lebih penting dari tujuantujuan pembangunan lainnya, namun demikian, semua departemen dan staf memiliki kewajiban yang mutlak untuk memastikan integritas kegiatan-kegiatan operasional ADB di dalam wilayah-wilayah tanggungjawab mereka masing-masing. Staf ADB harus membiasakan diri mereka dengan isi kebijakan ini dan pedoman-pedoman staf, dan harus siap untuk memberi tanggapan secara baik sebagaimana yang dibutuhkan. Akhirnya, makalah ini menyarankan sejumlah tindakan-tindakan nyata untuk menerapkan kebijakan anti korupsi ADB. Tindakan-tindakan tersebut dapat dipilah-pilah ke dalam tiga jalur, yaitu : revisi-revisi atas kebijakan ADB dan pedoman-pedoman staf yang disarankan, inisiatif-inisiatif pembuatan program yang baru, serta perubahanperubahan administratif.

17

I.

PENDAHULUAN

1.

Masalah korupsi, yang dalam makalah ini didefinisikan sebagai

penyalahgunaan jabatan publik atau swasta untuk keuntungan pribadi, telah menjadi salah satu dilema yang paling abadi yang dihadapi oleh pemerintah sepanjang sejarah. Walaupun mungkin terdapat perbedaan-perbedaan dalam sifat dan cakupan dari perilaku korup, dan sejauh mana tindakan-tindakan anti korupsi ditegakkan, fenomena tersebut dapat ditemukan setiap saat dan dalam semua sistem politik. Hal itu juga dapat ditemukan dalam sektor swasta. Memang, hubungan antara korupsi di sektor publik dan swasta merupakan suatu bidang perhatian tertentu baik untuk negara-negara maju maupun negara-negara berkembang di Kawasan Asia Pasifik.

2.

Secara historis, keprihatinan tentang masalah korupsi cenderung berputar-

putar, di mana penyingkapan penyalahgunaan jabatan telah memicu kampanye anti korupsi dan tindakan-tindakan balasan administratif yang kemudian menghilang dari pandangan sampai adanya putaran skandal berikutnya yang memberikan dorongan lebih lanjut untuk pembaharuan. Sejumlah besar inovasi untuk pemerintahan yang baik yang bertahan didasari keinginan untuk mengurangi atau menghilangkan korupsi. Reformasi administrasi publik terbesar pada akhir abad sembilan belas dan awal abad dua puluh, seperti penerapan sistem pelayanan masyarakat yang bersifat meritokratik, manajemen profesional pada kementrian dan departemen pemerintah, atau penciptaan anggaran, pengadaan, serta proses dan instansi pemeriksaan/audit yang lebih resmi, mengakar

18

dalam keinginan untuk menghindari penyogokan dan pendukungan politik yang terjadi sebelumnya.

3.

Baru-baru ini, upaya untuk memerangi korupsi telah berpindah ke pusat

perdebatan tentang pemerintahan yang baik dan pertumbuhan ekonomi. Faktor pendorong di belakang gerakan ini datang dari berbagai sumber. Di pihak donor, berakhirnya Perang Dingin telah mengurangi keinginan negara-negara yang menyediakan bantuan untuk mengabaikan ketidaklayakan keuangan mengingat kepentingankepentingan geopolitis yang lebih luas. Keletihan pihak donor telah menempatkan tekanan yang terus meningkat pada badan-badan bantuan asing untuk menunjukkan bahwa mereka memberikan nilai maksimal dengan uang tersebut. Banyak perusahaan multi-nasional yang mempercayai bahwa kepentingan-kepentingan mereka dilayani dengan lebih baik melalui persaingan yang terbuka dan transparan. Pada tingkatan yang ekstrim, contoh negatif dari sekumpulan rezim pencuri telah menggarisbawahi bahaya keruntuhan politik dan sosial apabila korupsi yang tersebar luas dibiarkan membusuk tanpa dicegah.

4. masyarakat

Di pihak penerima, di negara-negara di seluruh Wilayah Asia dan Pasifik, telah mengisyaratkan bahwa mereka tidak mau lagi mentolerir

penyalahgunaan kepercayaan masyarakat secara besar-besaran untuk keuntungan pribadi. Liberalisasi pers di sebagian besar dunia telah memungkinkan para wartawan untuk menulis secara lebih bebas tentang perbuatan-perbuatan pemerintah yang tidak bijaksana. Peningkatan-peningkatan di bidang pendidikan serta arus informasi yang meningkat di

19

antara negara-negara telah membuat masyarakat mereka lebih menyadari upaya-upaya anti korupsi di negara-negara lain dan tidak ingin mentolerir penyalahgunaan sistemis di dalam negeri. Munculnya lembaga-lembaga swadaya masyarakat (LSM) dunia yang baru yang berdedikasi untuk memerangi korupsi telah membantu untuk membawa dan mempertahankan masalah tersebut dalam sorotan, baik di negara-negara maju maupun negara-negara berkembang.

5.

Sebagian besar dari dinamika-dinamika tersebut tampaknya akan

berlangsung sekurang-kurangnya selama dekade yang akan datang atau bahkan lebih lama, yang akan menghasilkan suatu perubahan mendasar dalam konteks di mana bankbank pembangunan multilateral beroperasi. Tuntutan akan adanya tindakan yang lebih aktif terhadap penyuapan dan korupsi tampaknya tidak lagi bersifat terpisah dan sporadis. Seperti halnya masalah-masalah yang berhubungan dengan lingkungan atau wanita dalam pembangunan, para pemilih yang berpengaruh dan memiliki hubungan yang kuat baik di dalam maupun di luar komunitas Bank-bank Pembangunan Multilateral (MDB) akan berusaha keras untuk memastikan agar masalah-masalah korupsi dan pemerintahan yang bersih tetap merupakan suatu unsur yang penting dan berkesinambungan dalam perdebatan tentang pembangunan.

6.

Menanggapi tekanan-tekanan tersebut, sejumlah besar organisasi-

organisasi internasional mengambil tindakan-tindakan anti korupsi yang lebih tegas:

20

(i)

Dalam sebuah Pertemuan Puncak Negara-Negara Amerika pada bulan Mei 1994, Organisasi Negara-Negara Amerika (OAS) berjanji akan memberantas penyuapan lintas-perbatasan dan pengkayaan gelap oleh pegawai-pegawai negeri di belahan dunia tersebut. Pada bulan Maret 1996, sebanyak 21 negara anggota OAS telah menandatangani Konvensi Karakas, yang meminta tindakan kolektif yang energetik di empat bidang utama, yaitu: tindakan-tindakan pencegahan dan kerjasama internasional,

penyuapan antar negara, pengayaan gelap, serta ekstradisi. Konvensi Karakas saat ini telah berlaku di antara negara-negara yang ikut mengesahkannya, yaitu: Bolivia, Kosta Rika, Ekuador, Meksiko, Paraguay, Peru dan Venezuela.

(ii)

Dewan Menteri Organisasi Kerjasama dan Pembangunan Ekonomi (OECD) telah menyetujui suatu keputusan yang mendorong negara-negara anggotanya untuk mengakhiri pemotongan pajak dari penyuapan dan komisi asing untuk perusahaan-perusahaan multi-nasional mereka pada bulan Mei 1996. Setahun kemudian, dewan tersebut menyetujui serangkaian lengkap rekomendasi untuk menganggap penyuapan antar negara sebagai tindak kriminal, memberlakukan persyaratan akuntansi dan pengawasan audit eksternal dan internal yang lebih ketat, pengadaan untuk sektor pemerintah yang lebih ketat, serta pengawasan internasional

21

yang ditingkatkan. Pada bulan Desember 1997, OECD telah mengesahkan suatu konvensi yang membuat penyuapan petugas asing sebagai tindakan kriminal, sebanding dengan penyuapan petugas pemerintahan setempat di negara di tempat kedudukan perusahaan tersebut.

(iii)

Kamar Dagang Internasional baru-baru ini menyetujui peraturan perilaku yang telah direvisi yang melarang penyuapan dan merekomendasikan agar perkumpulan-perkumpulan anggotanya di seluruh dunia, serta perusahaan-perusahaan anggotanya,

mengambil dan menerapkan peraturan-peraturan yang lebih ketat tersebut.

(iv)

Pada bulan Desember 1996, Sidang Umum Perserikatan Bangsa Bangsa mengeluarkan Deklarasi Melawan Korupsi dan Penyuapan di dalam Transaksi-Transaksi Niaga Internasional.

7.

Salah satu dari pendukung yang paling kuat dari sikap yang teguh

terhadap masalah-masalah anti korupsi adalah presiden Bank Dunia, James Wolfensohn. Pada pertemuan-pertemuan tahunan Bank Dunia dan Dana Moneter Internasional (IMF) pada bulan Oktober 1996, Wolfensohn menggambarkan korupsi sebagai suatu kanker pada ekonomi global dan menekankan bahwa sudah waktunya untuk memberi gigi pada upaya-upaya Bank Dunia untuk membahas hal tersebut. Direktur Pelaksana IMF,

22

Michel Camdessus, dengan cara yang sama terus terang, menyatakan bahwa pegawaipegawai IMF akan selamanya mengganggap sebagai tugas mereka untuk menggencarkan reformasi anti korupsi di negara-negara yang berusaha untuk meminjam uang. Pada pertemuan-pertemuan tahunan tersebut, telah dibentuk sebuah kelompok kerja yang dipimpin oleh Wakil Presiden Pembangunan Ekonomi Bank Dunia untuk

mengembangkan suatu strategi anti korupsi terpadu. Laporan akhir, bersama dengan panduan staf yang menyertainya, ditandatangani oleh Dewan Direksi Eksekutif Bank Dunia pada tanggal 2 September 1997.

8.

Pendekatan Bank Dunia mendambakan suatu strategi yang seimbang

untuk memerangi korupsi yang bertumpu pada empat tonggak: (i) mencegah penipuan dan korupsi dalam proyek-proyek yang dibiayai oleh Bank Dunia; (ii) membantu negaranegara yang meminta bantuan Bank Dunia dalam upaya mereka untuk mengurangi korupsi; (iii) mempertimbangkan korupsi secara lebih eksplisit dalam strategi bantuan negara, dialog tentang kebijakan, analisa, serta pemilihan dan perancangan proyek; serta (iv) lebih menyuarakan dan mendukung untuk upaya-upaya internasional untuk mengurangi korupsi.1

9.

Pada bulan Agustus, IMF mengambil langkah yang belum pernah

dilakukan sebelumnya dengan menangguhkan tahap kedua dari suatu Fasilitas Penyesuaian Struktural yang Ditingkatkan ketika salah satu dari negara-negara anggotanya tidak berhasil menunjukkan bahwa negara tersebut telah berusaha untuk

Lihat Bank Dunia 1997 Membantu Negara-Negara dalam Memerangi Korupsi: Peran Bank Dunia, Washington D.C.

23

mengambil tindakan-tindakan yang memadai untuk mengurangi masalah korupsi. Bank Dunia sangat mendukung tindakan IMF ini dan memperingatkan bahwa pinjamannya sendiri akan dikurangi secara substansial apabila tidak ada tindakan tegas yang diambil oleh pemerintah negara yang bersangkutan.
2

Pada pertemuan-pertemuan tahunan Bank

Dunia dan IMF di Hong Kong, Cina pada bulan September 1997, komitmen kedua instansi tersebut untuk memerangi korupsi dinyatakan kembali dengan tegas.

10.

Pertemuan puncak Kelompok Tujuh negara-negara industri pada tahun

1997, di Denver, Amerika Serikat, memberikan penekanan khusus pada peran BankBank Pembangunan Multilateral dalam memerangi korupsi. Komunike dari pertemuan pendahuluan para menteri keuangan dan pemimpin bank sentral pada bulan April berketetapan, mengingat pengaruh penyuapan dan korupsi yang merusak secara umum pada pencapaian pembangunan, pertumbuhan dan stabilitas ekonomi yang

berkesinambungan, kami menyambut baik perhatian yang meningkat pada masalahmasalah tersebut atas nama lembaga-lembaga keuangan internasional dan OECD. Pada bulan Juni, pernyataan akhir dari pertemuan puncak tersebut mendesak IMF dan BankBank Pembangunan Multilateral untuk memperkuat kegiatan-kegiatan mereka untuk membantu negara-negara memerangi korupsi, termasuk tindakan-tindakan untuk memastikan aturan hukum, untuk meningkatkan keefisienan dan tanggung jawab sektor publik, serta meningkatkan kemampuan dan keefisienan institusional. Lembaga-lembaga keuangan internasional juga didorong untuk mempromosikan pemerintahan yang bersih

Disebutkan dalam Oxford Analytica, 1997 Harian Singkat Asia Pasifik, 14 Agustus. Masalah-masalah lain yang disebutkan oleh IMF termasuk kegagalan untuk mengadili para pelaku pemalsuan jutaan dolar, ketidakberesan yang terjadi dalampemberian kontrak untuk dua proyek tenaga, dan penggunaan dana di luar anggaran untuk membeli pesawat jet presiden dan membangun sebuah bandara internasional di kampung halaman sang presiden.

24

di wilayah kewenangan mereka masing-masing dan untuk bekerja sama sepenuhnya dalam upaya Bank Dunia untuk menciptakan pedoman pengadaan yang memenuhi standar transparansi dan keketatan tertinggi.

11.

Sejumlah besar dari negara-negara anggota yang sedang berkembang

(DMC) Bank Pembangunan Asia (ADB) telah memainkan peran yang terpadu dalam menumbuhkan gerakan anti korupsi. Di Asia Timur, beberapa negara yang telah menikmati tingkat pertumbuhan yang tinggi di waktu-waktu yang lalu mengungkapkan keprihatinan bahwa persepsi korupsi dapat menghambat kemampuan mereka untuk menarik penanaman modal di masa yang akan datang. Pada tahun 1995, Republik Rakyat Cina mengeluarkan Undang-Undang yang mewajibkan kader pimpinan Partai Komunis di atas tingkat negara untuk menyatakan pemasukan mereka. Perdana Menteri Thailand berjanji di bulan Januari 1997 untuk membersihkan Departemen Kepabeanan, yang menciptakan sejumlah biaya siluman bagi orang-orang asing yang ingin berusaha di Thailand. Pada bulan yang sama, Presiden Filipina menggambarkan mimpi buruk korupsi di bidang pelayanan masyarakat sebagai kemalangan yang paling

berkepanjangan bagi negara tersebut dan memerintahkan semua departemen pemerintah untuk memberikan laporan bulanan tentang kemajuan usaha mereka melawan korupsi di dalam kantor-kantor mereka.

12.

Di anak benua Asia Selatan, masalah korupsi telah menjadi salah satu

masalah yang paling mendesak yang dihadapi oleh para pemimpin pemerintahan saat ini. Di Pakistan, sang Perdana Menteri telah membuat upaya untuk membersihkan

25

pemerintahan sebagai salah satu tujuan utama dari pemerintahannya yang baru. Presiden India baru-baru ini menggambarkan korupsi sebagai salah satu tantangan terbesar yang tengah dihadapi negaranya saat ini.3

II.

TANGGAPAN ADB

13.

Sebagai sebuah institusi pembangunan multilateral yang besar dan salah

satu dari sumber pembiayaan pembangunan utama di Asia, ADB menyambut baik penekanan pada upaya memerangi korupsi ini sebagai bagian dari pekerjaannya yang lebih luas pada masalah-masalah kepemerintahan dan pengembangan kemampuan. Makalah Dewan Direksi ADB, Pemerintahan: Manajemen Pembangunan yang Dapat Dipercaya, mengakui pentingnya tanggung jawab bagi pegawai-pegawai negeri, dan transparansi serta keteraturan dalam kegiatan-kegiatan pemerintah, prinsip-prinsip yang sangat penting dalam memerangi korupsi.
1

Penekanan dalam kebijakan tersebut pada

penguatan prasyarat yang esensial untuk administrasi publik yang efektif dirancang untuk memastikan agar bagian-bagian mendasar untuk administrasi yang transparan, teratur dan bertanggung-jawab ada pada tempatnya. Bagian-bagian tersebut mencakup suatu kerangka kerja hukum yang baik serta mekanisme-mekanisme penegakan hukum yang efektif; pegawai negeri yang profesional, kompeten, termotivasi dan meritokratik; praktek-praktek pengadaan yang transparan; sistem-sistem kontrol internal yang efektif; serta suatu kantor pemeriksaan/audit independen yang berfungsi dengan baik. Partisipasi, prinsip utama ke-empat dalam kebijakan pemerintahan ADB, juga merupakan suatu
3

K. R. Narayan 1997 Yang selanjutnya India untuk Semua, yang Bertenggang Rasa dan Tidak Korup, editorial, International Herald Tribune, 13 Agustus.

26

faktor yang terkait. Pengalaman Hong Kong, Cina dan Singapura menunjukkan bahwa dukungan masyarakat merupakan suatu aset yang sangat penting dalam perjuangan melawan penyalahgunaan jabatan.

14.

Pada tingkatan yang seluas-luasnya, sikap ADB terhadap masalah-

masalah anti korupsi dimaksudkan untuk mengurangi beban yang ditimbulkan oleh korupsi yang tersebar luas dan sistematis pada pemerintahan serta perekonomian wilayah. Secara lebih spesifik, pendekatan ADB terpusat pada tiga tujuan, yaitu:

(i)

mendukung pasar yang kompetitif dan administrasi publik yang efisien, efektif, bertanggung-jawab dan transparan sebagai bagian dari pekerjaan ADB yang lebih luas untuk terciptanya pemerintahan yang bersih dan pengembangan kemampuan;

(ii)

mendukung upaya-upaya anti korupsi yang menjanjikan atas dasar kasus per kasus dan meningkatkan mutu dialog kami dengan negara-negara anggota yang sedang

berkembang tentang sejumlah masalah pemerintahan, termasuk korupsi; dan

R151-95 Pemerintahan: Manajemen Pembangunan yang Dapat Dipercaya, 17 Agustus

27

(iii)

memastikan agar proyek-proyek dan staf ADB mematuhi standar etika yang tertinggi.

15.

Bagian III dan IV akan memberikan tempat untuk diskusi tentang tujuan-

tujuan tersebut dengan membahas masalah-masalah definisi di sekitar topik tersebut dan biaya-biaya yang ditimbulkan korupsi pada pembangunan. Bagian-bagian lain dari makalah ini akan membahas sifat dari tanggapan ADB. Bagian V menggambarkan pendirian ADB sehubungan dengan permasalahan korupsi dan menggambarkan programprogram ADB saat ini dengan komponen-komponen anti korupsi yang penting. Bagian tersebut juga menegaskan implikasi-implikasi kebijakan anti korupsi ADB untuk kegiatan-kegiatan ADB saat ini. Bagian VI ditutup dengan penegasan terhadap langkahlangkah khusus berikutnya yang akan diambil oleh ADB dalam melaksanakan kebijakan ini.

III.

DEFINISI KORUPSI

16.

Istilah korupsi dipergunakan sebagai suatu acuan singkat untuk

serangkaian tindakan-tindakan terlarang atau melawan hukum yang luas. Walaupun tidak ada definisi umum atau menyeluruh tentang apa yang dimaksud dengan perilaku korup, definisi yang paling menonjol memberikan penekanan yang sama pada penyalahgunaan kekuasaan atau jabatan publik untuk keuntungan pribadi. The Oxford Unabridged Dictionary (Kamus Lengkap Oxford) mendefinisikan korupsi sebagai penyimpangan atau perusakan integritas dalam pelaksanaan tugas-tugas publik dengan penyuapan atau

28

balas jasa. Websters Collegiate Dictionary (Kamus Perguruan Tinggi Webster) mendefinisikannya sebagai bujukan untuk berbuat salah dengan cara-cara yang tidak pantas atau melawan hukum (seperti penyuapan). Pengertian ringkas yang dipergunakan oleh Bank Dunia adalah penyalahgunaan jabatan publik untuk keuntungan pribadi. Definisi ini serupa dengan yang dipergunakan oleh Transparansi Internasional (TI), LSM utama dalam upaya anti korupsi global, yaitu : Korupsi melibatkan perilaku oleh pegawai di sektor publik, baik politikus atau pegawai negeri, di mana mereka dengan tidak pantas dan melawan hukum memperkaya diri mereka sendiri, atau yang dekat dengan mereka, dengan menyalahgunakan kekuasaan publik yang dipercayakan kepada mereka. 1

17.

Deinisi-definisi tersebut bermanfaat, akan tetapi, menurut penilaian ADB,

tidak memberikan perhatian yang cukup terhadap masalah korupsi di sektor swasta atau terhadap peran sektor swasta dalam mengembangkan korupsi di sektor publik. Sebagai pengertian pintas, ADB mengartikan korupsi sebagai penyalahgunaan jabatan publik atau swasta untuk keuntungan pribadi. Definisi yang lebih menyeluruh adalah sebagai berikut:

Korupsi melibatkan perilaku oleh sebagian pegawai sektor publik dan swasta, di mana mereka dengan tidak pantas dan melawan hukum memperkaya diri mereka sendiri dan/atau orang-orang yang dekat dengan mereka, atau membujuk orang lain untuk melakukan
1

Lihat Bank Dunia 1997, hal. 8. Lihat juga Transparansi Internasional, 1996, Buku Sumber TI, diedit oleh Jeremy Pope, Berlin: TI, hal. 1. Definisi Bank Dunia mencakup kegiatan-kegiatan orang-orang pribadi yang menumbangkan kebijakan-

29

hal-hal tersebut, dengan menyalahgunakan jabatan di mana mereka ditempatkan.

18.

Sebuah daftar tentang perilaku terlarang yang biasanya dimaksudkan

sebagai korupsi diberikan dalam Kotak 1. Katalog tersebut tidak bersifat menyeluruh dan dimaksudkan untuk menggambarkan bidang-bidang yang paling menarik dan mendapat perhatian yang paling besar dari ADB. Beberapa jenis korupsi bersifat internal, karena mengganggu kemampuan sebuah instansi pemerintah dalam menerima atau mengelola stafnya, mempergunakan sumber daya-sumber dayanya secara efisien, atau melakukan penyelidikan menyeluruh di dalam instansinya. Jenis-jenis korupsi yang lain bersifat eksternal, karena melibatkan upaya-upaya untuk memanipulasi atau memeras uang dari para klien atau pemasok, atau untuk mengambil keuntungan dari informasi orang dalam. Jenis-jenis korupsi yang lainnya juga melibatkan campur tangan tak berdasar dalam kegiatan-kegiatan pasar, seperti penggunaan kekuasaan negara untuk membatasi persaingan secara semu serta memberikan penyewaan hak monopoli.

Kotak 1 : Daftar Ilustratif Perilaku-Perilaku Korup

1.

Perencanaan atau pemilihan proyek-proyek yang tidak ekonomis karena kesempatan untuk mendapatkan komisi dan dukungan politik.

kebijakan dan proses-proses publik untuk keuntungan yang bersaing.

30

2.

Pemalsuan pengadaan, termasuk kolusi, pembiayaan berlebih, atau pemilihan pemborong, pemasok dan konsultan dengan kriteria selain penawar responsif yang dinilai terendah secara substansial.

3.

Pembayaran-pembayaran uang pelicin kepada pegawai-pegawai pemerintah untuk memudahkan penyerahan barang atau jasa secara tepat waktu yang merupakan hak penuh masyarakat, seperti izin dan perizinan.

4.

Pembayaran-pembayaran tidak sah kepada pegawai-pegawai pemerintah untuk memudahkan akses ke barang-barang, jasa, dan/atau informasi yang bukan hak masyarakat, atau untuk menolak akses masyarakat ke barang dan jasa yang secara hukum merupakan hak masyarakat.

5.

Pembayaran-pembayaran terlarang untuk mencegah penerapan peraturan dan perundang-undangan secara adil dan konsisten, khususnya di bidang-bidang yang menyangkut keselamatan umum, penegakan hukum atau penagihan pemasukan.

31

6.

Pembayaran-pembayaran kepada pegawai-pegawai pemerintah untuk mengembangkan atau mempertahankan akses yang bersifat monopoli atau oligopoli ke pasar-pasar tanpa adanya suatu alasan ekonomi yang mendukung untuk pembatasan-pembatasan

semacam itu.

7.

Penyalahgunaan informasi rahasia untuk keuntungan pribadi, seperti mempergunakan pengetahuan tentang penjaluran

transportasi umum untuk menanamkan modal di perumahan yang kemungkinan akan bertambah nilainya.

8.

Penyingkapan secara sengaja informasi palsu atau menyesatkan tentang status keuangan perusahaan-perusahaan yang dapat mencegah para calon penanam modal untuk menilai harga perusahaan-perusahaan tersebut secara akurat, seperti kelalaian untuk mengungkapkan kewajiban-kewajiban membayar yang bersyarat atau menilai aset di bawah nilai yang sebenarnya di perusahaan-perusahaan yang didaftarkan untuk swastanisasi.

9.

Pencurian atau penggelapan harta atau uang milik umum.

32

10.

Penjualan tempat, jabatan, atau kenaikan pangkat kepegawaian; nepotisme; penciptaan meritokratik. atau tindakan-tindakan masyarakat lain yang yang melemahkan dan

pelayanan

profesional

11.

Pemerasan dan penyalahgunaan jabatan publik, seperti penggunaan ancaman pemeriksaan pajak atau sanksi hukum untuk memeras keuntungan pribadi.

12.

Penghalangan hukum dan campur tangan dalam tugas-tugas instansi-instansi yang ditugaskan untuk memeriksa, menyelidiki dan menuntut perilaku terlarang.

19.

Definisi-definisi korupsi yang lebih sempit sering diperlukan untuk

membahas jenis-jenis tertentu dari perilaku terlarang. Di bidang pemalsuan pengadaan, misalnya, Bank Dunia mengartikan praktek korupsi sebagai menawarkan, memberi, menerima atau meminta sejumlah hal apapun untuk memepengaruhi tindakan dari seorang pegawai negeri dalam proses pengadaan atau penandatanganan kontrak. Praktek pemalsuan didefinisikan sebagai suatu pemberian fakta yang keliru dalam atau untuk mempengaruhi suatu proses pengadaan atau penandatanganan sebuah kontrak yang merugikan pihak Penerima Pinjaman, dan termasuk praktek-praktek kolusi di antara para pihak yang memberikan penawaran... yang ditujukan untuk memberikan harga

33

penawaran pada tingkat yang semu dan tidak bersaing serta untuk tidak memberikan kesempatan Penerima Pinjaman dari keuntungan persaingan yang bebas dan terbuka. 1

20.

Seringkali berguna apa bila dibedakan antara korupsi yang besar yang

biasanya melibatkan pejabat-pejabat senior, keputusan-keputusan atau kontrak-kontrak besar, dan pertukaran sejumlah besar uang, dan korupsi kecil-kecilan, yang melibatkan pegawai-pegawai tingkat rendah, pengadaan jasa dan barang secara rutin, jumlah uang yang kecil. Akan berguna pula untuk membedakan antara korupsi yang sistemis, yang melibatkan seluruh pemerintah atau kementrian, dan korupsi perorangan, yang lebih bersifat terpisah dan sporadis. Pada akhirnya, akan berguna untuk membedakan antara korupsi tersindikasi di mana direncanakan sistem-sistem yang rumit untuk menerima dan menyebarkan uang suap, dan korupsi tak tersindikasi, di mana pegawai-pegawai secara perorangan mencari atau bersaing untuk mendapatkan uang suap dengan cara ad hoc serta tidak terkoordinasi.

IV.

BIAYA-BIAYA YANG DIAKIBATKAN KORUPSI

21.

Korupsi tidak selalu dianggap berdampak negatif bagi pembangunan. Di

dekade-dekade terdahulu, pedapat-pendapat diajukan bahwa korupsi dapat membawa efek-efek yang menguntungkan. Di negara-negara di mana gaji di sektor publik sering rendah dan di beberapa kasus bahkan mungkin tidak cukup untuk hidup, beberapa orang berketetapan bahwa hal tersebut adalah alamiah bagi pegawai negeri untuk menaikkan
1

Dalam gerakan untuk menyelaraskan standar-standar pengadaan ADB dengan standar Bank Dunia dalam hal korupsi, definisi-

34

gaji mereka dengan cara-cara lain. Saat itu dinyatakan bahwa korupsi dapat memajukan keefisienan ekonomi dengan membantu memperbaiki harga-harga semu dan yang ditentukan secara administratif sampai pada tingkat-tingkat kliring pasar. Menurut pendapat-pendapat yang lainnya korupsi memainkan peran redistribusi yang bermanfaat, menyalurkan sumber daya dari perorangan dan perusahaan-perusahaan kaya ke pihakpihak yang lebih sederhana, atau dapat berguna sebagai suatu alat integrasi nasional dengan mengizinkan elite-elite yang memerintah untuk menarik atau memilih kelompokkelompok politik, etnis atau keagamaan. Pada akhirnya, beberapa sarjana berpendapat bahwa korupsi merupakan bagian yang alami dari pembangunan. Mereka mencatat bahwa hal tersebut tersebar luas secara umum di sejumlah besar negara maju sampai beberapa waktu yang lalu , ketika korupsi dikurangi (tetapi tidak dihilangkan) melalui pemberlakuan pembaharuan sektor publik secara bertahap selama abad terakhir ini.

22.

Robert Klitgaard, salah seorang pemerhati yang paling tajam dalam

masalah korupsi dalam pembangunan, mencatat bahwa pendapat-pendapat tersebut memiliki beberapa ciri bersama.2 Pertama, pendapat-pendapat tersebut sering mengacu pada keuntungan-keuntungan yang berpangkal dari tindakan-tindakan terlarang tertentu dan tidak mempertimbangkan dampak sistemis dari korupsi. Meskipun suatu peristiwa atau transaksi tertentu mungkin memiliki hasil-hasil positif, korupsi dapat juga menyebabkan akibat-akibat negatif yang menurunkan kinerja dari sistem tersebut sebagai suatu kesatuan dan membahayakan keefisienan dinamis jangka panjang ekonomi.

definisi ini dapat juga dipakai oleh ADB. Lihat Bagian VI.

35

23.

Kedua, manfaat-manfaat yang dikatakan berasal dari korupsi, seperti

penyederhanaan transaksi-transaksi pemerintah atau peningkatan gaji pegawai negeri, hanya tampak seperti demikian dengan dilatarbelakangi oleh suatu sektor publik yang tidak berfungsi secara efektif. Pengalaman perekonomian seperti Singapura menunjukkan bahwa upaya yang sabar dan gigih menuju manajemen sektor publik yang lebih baik, dengan penyederhanaan prosedur kepabeanan atau dengan membayar gaji yang bersaing dengan sektor swasta, misalnya, tampaknya akan membawa manfaat-manfaat yang lebih besar dengan berlalunya waktu dari pada apabila korupsi yang secara relatif tinggi dibiarkan untuk menutupi kekurangan-kekurangan tersebut.

24.

Ketiga, korupsi mendorong orang untuk menghindari peraturan-peraturan

yang baik maupun yang buruk. Tidak ada jaminan bahwa seorang importir yang menyuap seorang petugas pabean untuk mempercepat persetujuan untuk mengeluarkan obat-obatan yang sangat dibutuhkan minggu ini tidak akan menyuap petugas tersebut untuk mempercepat persetujuan untuk mengeluarkan obat-obatan terlarang di minggu berikutnya.

25.

Tugas untuk menilai dampak praktis dari korupsi pada pembangunan

suatu negara merupakan suatu tugas yang rumit yang sekarang sedang menjadi perhatian para pakar yang semakin meningkat. Walaupun banyak peristiwa di mana tindakantindakan terlarang dapat meningkatkan tingkat ekonomi, segudang bukti menunjukkan bahwa tindakan korup secara khusus menimbulkan lebih banyak kerugian dari pada

Robert Klitgaard, 1988, Mengendalikan Korupsi, Berkeley dan Los Angeles, University of California Press, hal. 32.

36

keuntungan. Kajian tentang korupsi di sebuah negara Afrika, misalnya, menyimpulkan bahwa korupsi telah meningkatkan konflik etnis, merusak keefisienan pemerintahan kotamadya dan instansi-instansi federal, melumpuhkan sistem nilai dari penerimaan dan kenaikan pangkat pegawai, dan menghasilkan suatu atmosfir ketidakpercayaan yang meliputi semua tingkatan administrasi. Sebuah kajian terhadap sebuah negara Asia menemukan bahwa di antara kasus-kasus yang dipertimbangkan tidak terdapat satu kasus pun di mana uang yang diperoleh dengan korupsi diinvestasikan secara langsung dan produktif.
1

Sebuah kajian ekstensif tentang korupsi di sebuah negara Asia lainnya

menyimpulkan sebagai berikut:

Penyogokan dan korupsi telah dengan kuat mempengaruhi upayaupaya pembangunan secara negatif, dengan menyangkal apa yang disebut sebagai hipotesa pembaharu (revisionist hypothesis) yang lazim di Barat yang menganggap korupsi baik sebagai suatu langkah yang diperlukan dalam proses pembangunan atau sebagai suatu cara untuk mempercepatnya. Sebaliknya, [penelitian kami] menemukan bahwa korupsi membawa kepada pemilihan produserproduser yang tidak efisien, pembagian sumber daya-sumber daya umum yang terbatas secara tidak adil dan tidak merata, serta kebocoran pendapatan dari simpanan pemerintah ke tangan perorangan pribadi. Secara tidak langsung, tetapi tidak kurang
1

Kutipan dari Afrika tersebut berasal dari Herbert Werlin, 1979, Akibat-akibat Korupsi: Pengalaman Ghana, dalam Monday U. Ekpo, ed. Korupsi Birokratis di Afrika Sub-Sahara: Menuju suatu Pencarian Sebab dan Akibat. Washington D.C. University Press of America, hal. 253. Kutipan kedua berasal dari Kang Sintaek 1978 Kesimpulan dan Saran, dalam sebuah makalah yang

37

merugikan,

korupsi

mengakibatkan

hilangnya

kepercayaan

terhadap pemerintah. 2

26.

Setelah dilihat secara lebih dekat, banyak hal yang dikatakan merupakan

manfaat distributif, keefisienan dan politik dari korupsi ternyata hanya sebuah ilusi. Bukannya meningkatkan pembagian pemasukan secara lebih merata, korupsi malah mengubah alokasi sumber daya-sumber daya sosial menjadi jauh dari mereka yang secara sah berhak atasnya dan diberikan kepada orang-orang kaya, orang-orang yang berkuasa, serta orang-orang yang memiliki relasi-relasi politik yang kuat. Bukannya

mengkompensasikan gaji pegawai-pegawai negeri yang rendah, korupsi malah melemahkan sistem nilai dan merugikan profesionalisme pelayanan dan semangat pengabdian (esprit de corps). Dari waktu ke waktu, korupsi bahkan dapat mengembangkan ketidakefisienan tambahan di sektor publik.
1

Ketimbang mempererat

kesetiaan politis, korupsi lebih sering melahirkan sinisme dan penolakan publik terhadap proses politik serta hal-hal yang berhubungan dengannya.

27.

Banyak kajian tentang akibat dari korupsi dalam kasus-kasus tersendiri

melukiskan sebuah gambar yang buruk tentang sumber daya yang hilang, terbuang atau diberikan untuk penggunaan yang kurang optimal:

2 1

ditulis untuk Pertemuan Kerja Ke-empat tentang Perilaku Birokratik dan Pembangunan, Hong Kong, Agustus, dikutip dalam Klitgaard 1988 hal. 37. Ledvina V. Carino dan Josie H. de Leon, 1983. Laporan Akhir untuk Kajian tentang Penyogokan dan Korupsi, Pita Merah dan Ketidakefisienan dalam Pemerintahan, dikutip dalam Klitgaard. hal. 38. Di salah satu negara Afrika, misalnya, setiap pengapalan kontainer impor diperiksa tiga kali oleh petugas-petugas pabean karena kemungkinan penyogokan dan pembayaran uang pelicin, ketimbang melakukan satu kali pemeriksaan di tempat berdasarkan sejarah sang importir, seperti yang dipraktekkan di banyak negara lainnya.

38

(i)

Sejumlah perkiraan memperhitungkan bahwa sebanyak $30 milyar bantuan untuk Afrika berakhir di dalam rekening-rekening bank asing. Jumlah ini dua kali lipat dari jumlah produk domestik bruto (GDP) Ghana, Kenya dan Uganda apabila digabungkan. 2

(ii)

Selama 20 tahun terakhir, salah satu negara Asia Timur diperkirakan telah kehilangan $48 milyar karena korupsi, yang melebihi jumlah seluruh hutang luar negerinya yang berjumlah $ 40,6 milyar.3

(iii)

Sebuah laporan intern dari pemerintah negara Asia lainnya menemukan bahwa selama dekade terakhir, nilai kekayaan negara berkurang lebih dari $50 milyar, terutama karena pejabat-pejabat yang korup telah dengan sengaja menilai kekayaan tersebut lebih rendah saat menjual properti-properti yang besar kepada kepentingan swasta atau kepada para penanam modal asing dengan mendapatkan imbalan hadiah. 4

(iv)

Di salah satu negara Asia Selatan, laporan Pemerintah baru-baru ini menunjukkan bahwa $50 milyar setiap harinya disalahgunakan karena ketidakberesan manajemen dan korupsi. Sang Perdana

2 3

P. E. Pedersen 1996. Mencari Senjata Berasap, Euromoney (September): 49. Perkiraan Pemerintah Filipina, dikutip dalam Reuter Newswire, 1997. Korupsi Filipina: Sebuah Mimpi Buruk -- Ramos. 11 Januari. Lihat juga Philippine Star 1997, Komisi Audit P1.2 B Kerugian karena Penyogokan Setiap Tahun, 12 Juni. Laporan intern, dikutip dalam Business Week, 1993. Akibat Destruktif dari Tangan-Tangan Kotor, 6 Desember, hal. 133.

39

Menteri telah menyatakan secara umum baru-baru ini bahwa mayoritas birokrat dan perangkat administratif dari atas sampai ke bawah bersifat korup. 5

(v)

Di salah satu kota di Amerika Utara, bisnis dapat memotong $330 juta dari suatu tagihan pembuangan limbah tahunan yang berjumlah $1,5 milyar dengan mengeluarkan industri sampah dari dominasi Mafia. Sebuah masalah yang khusus adalah infiltrasi ke dalam lembaga-lembaga pemerintahan oleh kejahatan terorganisir.
6

(vi)

Sejumlah kajian tentang dampak korupsi terhadap kebijakankebijakan pengadaan pemerintah di beberapa negara Asia mengungkapkan bahwa pemerintah-pemerintah tersebut telah membayar 20 hingga 100 persen lebih banyak untuk barang dan jasa dari pada yang seharusnya mereka bayar tanpa korupsi. 7

(vii)

Korupsi dapat merugikan banyak pemerintahan sebesar kurang lebih 50 persen dari pemasukan pajak mereka. Ketika para petugas pabean di sebuah negara Amerika Latin diizinkan untuk menerima

5 6 7

The News, 1997, 28 Maret. The Financial Times, 1997. 6 Juni. Thinapan Nakata, 1978, Korupsi dalam Birokrasi Thailand: Siapa Dapat Apa, Bagaimana dan Mengapa dalam Biaya-Biaya Publiknya, The Journal of Public Administration 18 (Januari) 102-28; Clive Gray, 1979, Kompensasi Pegawai Negeri di Indonesia . Bulletin of Indonesian Economic Studies 15 (Maret) 85-113, dan Robert Wade, 1982. Sistem Korupsi Administratif dan Politis : Saluran Irigasi di India. Journal of Development Studies. 18 (April) 287-328. Dikutip dalam Klitgaard 1988 hal. 39-40.

40

persentase dari apa yang mereka tagih, terdapat 60 persen kenaikan dalam pemasukan pabean dalam satu tahun.1

(viii) Beberapa perkiraan tentang peran korupsi di negara Eropah menyimpulkan bahwa korupsi telah melambungkan jumlah hutang pemerintah negara tersebut sebesar 15 persen, atau $200 milyar. Di sebuah kota, inisiatif anti korupsi telah mengurangi ongkos pengeluaran memungkinkan infrastruktur kepada sebesar tersebut 35-40 untuk persen, yang

kota

meningkatkan

pengeluarannya secara berarti untuk perawatan sekolah-sekolah, jalan-jalan, lampu-lampu jalan dan pelayanan sosial. 2

28.

Meskipun hampir tidak mungkin untuk memberikan penilaian secara

akurat, biaya-biaya tidak langsung dari korupsi sering dapat melebihi jauh akibat-akibat langsungnya. Sumber daya-sumber daya langka disia-siakan untuk proyek-proyek yang tidak ekonomis karena potensi mereka untuk menghasilkan imbalan yang

menguntungkan, dan sektor-sektor prioritas seperti pendidikan atau kesehatan menderita secara tidak proporsional. Kegiatan pengusaha yang sah dihambat atau ditekan. Keselamatan umum dibahayakan dengan produk-produk dan bangunan di bawah

standar. Modal ditujukan untuk tempat-tempat penanaman modal yang lebih transparan dan teratur. Orang-orang yang sebenarnya tidak bermaksud untuk berusaha dengan perilaku curang akhirnya memutuskan bahwa mereka tidak punya alternatif lain, tenaga
1 2

Business Week 1993, Akibat Destruktif dari Tangan-Tangan Kotor 6 Desember, hal. 134-135. Business Week 1993, Akibat Destruktif dari Tangan-Tangan Kotor 6 Desember, hal. 135.

41

intelektual dialihkan dari usaha-usaha yang lebih produktif untuk mencari cara untuk menghindari sistem. Dalam kasus-kasus yang ekstrim, keabsahan sektor publik sendiri dipertanyakan dan pemerintah dapat dihadapkan dengan ketidakstabilan atau keruntuhan politik.

29.

Meskipun korupsi itu mahal, dampaknya pada pembangunan tidaklah

seragam. Beberapa negara dapat mentolerir tingkat penyuapan dan penyogokan yang relatif tinggi dan terus mempertahankan tingkat pertumbuhan ekonomi yang membanggakan, sedang yang lainnya tidak. Beberapa faktor mempengaruhi seberapa jauh korupsi berperan sebagai sebuah rem bagi proses pembangunan. Pada tingkat yang paling dasar, dasar sumber daya alam negara dan sumber-sumber keuntungan komparatifnya memainkan peran yang sangat penting dalam kemampuannya menarik penanaman modal.3 Faktor kedua adalah bentuk korupsi yang dipraktekkan. Di beberapa negara, korupsi sangat dirutinkan. Imbalan umumnya diketahui di muka dan dipusatkan di tingkat atas dengan cara satu-perhentian. Pendekatan semacam itu dapat mengurangi biaya transaksi dan menambah sebuah ukuran keteraturan terhadap keputusan-keputusan penanaman modal, membuat negara tersebut secara inheren lebih menarik dibanding negara-negara lain di mana banyak petugas yang berbeda dapat meminta pembayaran yang tidak ditentukan dan tidak diperkirakan. Akhirnya, sejauh mana uang tetap berada di dalam negara yang bersangkutan dan ditanamkan dalam kegiatan ekonomi yang produktif, atau mengalir keluar negeri ke dalam rekening-rekening bank asing, akan juga
3

Negara-negara dengan sumber daya yang langka atau berharga dapat secara umum menarik penanaman modal daripada mereka yang berusaha untuk bersaing sebagai suatu sumber manufaktur padat karya dengan gaji rendah. Ironisnya, negara-negara kaya sumber daya tersebut juga sering menikmati tingkat pertumbuhan lebih rendah dari pada rekanan mereka yang lebih miskin.

42

membawa dampak terhadap kemampuan suatu negara untuk mentolerir tingkat korupsi yang relatif tinggi dan tetap menikmati tingkat pertumbuhan ekonomi yang layak.

30.

Meskipun adanya keberatan-keberatan tersebut, penelitian empiris yang

terbaru dan bersifat inovatif menunjukkan bahwa -- bahkan untuk membetulkan variabelvariabel seperti keefisienan birokrasi--negara-negara yang mentolerir tingkat korupsi yang relatif tinggi tak mungkin melakukannya secara ekonomis seperti halnya yang mungkin mereka lakukan dengan cara lain. Dalam satu kajian yang meliputi lebih dari 70 negara selama akhir 1970-an dan awal 1980-an, ahli ekonomi IMF, Paolo Mauro, menemukan bahwa korupsi berhubungan erat secara negatif dengan tingkat investasi, tanpa menghiraukan jumlah birokrasi (red tape). Model Mauro menunjukkan bahwa suatu peningkatan satu standar penyimpangan dalam indeks korupsi akan menghasilkan peningkatan sebesar 2,9 persen Produk Domestik Bruto dalam tingkat investasi dan peningkatan sebesar 1,3 persen dalam tingkat per kapita tahunan dari pertumbuhan Produk Domestik Bruto (GDP). 1

31.

Analisa tersebut didukung oleh kajian-kajian baru lainnya. Dengan

mempergunakan data dari 39 negara industri dan yang sedang berkembang yang mengatur pemasukan, pendidikan dan pembiasan kebijakan, dua orang peneliti Bank Dunia menemukan bahwa negara-negara yang dianggap memiliki tingkat korupsi yang

Lihat Philip R. Lane dan Aaron Tornell, 1996 Kekuasaan, Pertumbuhan dan Efek Keserakahan. Journal of Economic Growth, 1 (Juni): 213-241. Paulo Mauro, 1995, Korupsi dan Pertumbuhan. Quarterly Journal of Economics 681 (Agustus) : 681-711. Kutipan-kutipan tersebut masing-masing berasal dari halaman 695 dan 683. Patut dicatat bahwa banyak dari kajian ekonomi lintas negara ini berdasarkan pada tingkat korupsi yang diperkirakan (bukan yang sebenarnya), dan bahwa kajian-kajian tersebut dapat menghadapi masalah-masalah dalam membedakan efek-efek korupsi dari efek-efek variabel-variabel lain yang berhubungan dengan mutu pemerintahan.

43

relatif rendah selalu dapat menarik investasi lebih banyak dari pada negara-negara yang dianggap lebih rentan terhadap kegiatan korup atau terlarang. Hasil tersebut terbukti benar baik untuk kedua negara di mana korupsi sangat tersindikasi dan dapat diperkirakan, maupun untuk negara-negara di mana korupsi tidak sedemikian.
2

Kajian

baru lainnya, yang mempergunakan analisis ekonometrik untuk memeriksa dampak korupsi terhadap investasi asing langsung di Asia Timur, menemukan bahwa persepsipersepsi korupsi memiliki suatu dampak yang kuat dan negatif terhadap arus investasi asing. Menurut temuan-temuan kajian tersebut, Asia Timur tidak berbeda dengan wilayah-wilayah lain dalam hal ini. 3

V.

POSISI ADB DALAM PERMASALAHAN ANTI KORUPSI

32.

Mengingat hal-hal tersebut di atas, ADB menegaskan bahwa perilaku

korup dan curang adalah suatu hambatan serius bagi proses pembangunan. ADB menolak pendapat bahwa akibat-akibat yang menguntungkan dari korupsi mengalahkan akibatakibat negatifnya, atau bahwa tidak pantas bagi lembaga-lembaga keuangan internasional untuk membahas permasalahan tersebut. ADB mencatat bahwa pengalaman yang ditarik dari Wilayah Asia dan Pasifik serta wilayah-wilayah lainnya menunjukkan bahwa kemajuan yang berarti dapat diraih dalah perjuangan melawan korupsi apabila reformasi hukum, kelembagaan dan kebijakan dilaksanakan dengan baik. ADB menyambut baik fokus yang semakin tajam terhadap permasalahan anti korupsi sebagai bagian dari

2 3

Analisa ini dibuat oleh Jose Eduardo Campos dan Sanjay Pradhan sehubungan dengan Laporan Pembangunan Dunia 1997. Lihat Bank Dunia 1997, World Development Report 1997, Washington D.C. : Bank Dunia, hal. 102-109. Shang-Jin Wei, 1997. Bagaimana Perpajakan Menjadi Korupsi Terhadap Investor-Investor Internasional. Working Paper 6030, National Bureau of Economic Research, Cambridge, MA.

44

upayanya yang lebih luas untuk memajukan prinsip-prinsip transparansi, keteraturan, tanggung-jawab dan peran serta berdasarkan kebijakannya.

33.

Pada tingkatan yang seluas-luasnya, sikap ADB pada permasalahan anti

korupsi dimaksudkan untuk mengurangi beban yang ditimbulkan oleh korupsi yang tersebar luas dan sistemis pada perekonomian wilayah dan pembangunan negara-negara anggota ADB yang sedang berkembang. Sesuai dengan Pasal 36 (2) Anggaran Dasar ADB, inisiatif-inisiatif ADB tentang korupsi akan didasarkan semata-mata pada pertimbangan ekonomi dan perhatian terhadap manajemen pembangunan yang bertanggung-jawab. Inisiatif-inisiatif tersebut tidak akan mencakup campur tangan dalam persoalan politik dari suatu negara anggota yang sedang berkembang atau dipengaruhi oleh karakter politiknya.

34. dasar, yaitu :

Secara lebih spesifik lagi, pendekatan ADB terpusat pada tiga sasaran

(i)

menunjang pasar-pasar yang berdaya-saing dan administrasi publik yang efisien, efektif, bertanggung-jawab dan transparan sebagai bagian dari pekerjaan ADB yang lebih luas pada pemerintahan yang bersih serta pengembangan kemampuan.

(ii)

mendukung upaya-upaya anti korupsi yang menjajikan atas dasar kasus per kasus dan meningkatkan mutu dialog kami dengan

45

negara-negara

anggota

yang

sedang

berkembang

meliputi

permasalahan pemerintahan, termasuk korupsi; dan

(iii)

memastikan agar proyek-proyek dan staf ADB mematuhi standar keuangan dan etika yang tertinggi.

A.

Tujuan

No.

1:

Menunjang

Pasar-Pasar

yang

Berdaya-saing,

dan

Administrasi Publik yang Efisien, Efektif, Bertanggung-jawab serta Transparan

35.

Sebagai suatu masalah kebijakan, kepercayaan utama terhadap upaya anti

korupsi ADB akan mengarahkan masalah ini sebagai suatu bagian dari pekerjaannya yang lebih luas pada pemerintahan dan pengembangan kemampuan. ADB mencoba untuk menjadikan pendekatannya proaktif dan menjamin adanya upaya yang berkesinambungan untuk meningkatkan keefisienan pasar dan mutu sektor publik sebagai suatu kesatuan. Fokus pada pencegahan bukannya pada penuntutan ini mencerminkan keyakinan bahwa kebanyakan dari inisiatif pemerintahan berprioritas memiliki dampakdampak positif yang berarti dalam perjuangan melawan korupsi. Keberhasilan jangka panjang tampaknya akan datang melalui reformasi ekonomi, hukum dan kelembagaan yang penuh kesabaran dan berkesinambungan bukannya melalui upaya-upaya jangka pendek dan bersifat reaktif untuk menghukum orang-orang yang bersalah. 1

Penemuan dan penuntutan terhadap kegiatan-kegiatan curang telah menjadi bagian yang penting dari upaya-upaya anti korupsi yang berhasil. Meskipun demikian, pendekatan yang paling efektif mengkombinasikan upaya-upaya penuntutan dengan suatu penekanan yang lebih kuat pada pencegahan. Pengalaman ADB sendiri dan keuntungan yang kompetitif secara kuat condong ke sisi pencegahan.

46

36.

Ada dua bidang prioritas di mana ADB akan mengkonsentrasikan upaya-

upayanya secara lebih luas: dialog kebijakan yang ditujukan ke arah liberalisasi ekonomi dan reformasi administrasi publik. Mengenai hal pertama, ADB akan menggunakan dialognya dengan negara-negara anggota yang sedang berkembang untuk mengajukan rekomendasi-rekomendasi kebijakan yang akan membantu menghilangkan distorsi pasar dan mengurangi kesempatan untuk mencari bagian di pihak perusahaan ataupun petugas. Liberalisasi rezim perizinan, pembukaan akses ke pasar-pasar asing, pengurangan hargaharga yang diatur, perluasan kesempatan bagi petani-petani dan para pelaku usaha kecil, penghapusan subsidi dan pinjaman-pinjaman lunak yang diatur kepada perusahaanperusahaan yang disukai, dan pengenalan suatu pembedaan yang jelas antara fungsifungsi produksi dan pengaturan adalah cara-cara yang dapat membantu agar perubahanperubahan kebijakan dapat meluruskan arena permainan dan mengurangi kesempatan untuk terjadinya perilaku yang korup dan curang. ADB tengah membicarakan inisiatifinisiatif ini dalam dialognya dengan negara-negara anggota yang sedang berkembang (Kotak 2).

47

Kotak 2 : Contoh-contoh Pinjaman dan Hibah ADB yang Menunjang Liberalisasi Pasar dan Reformasi Kebijakan

Pinjaman 1444 dan Bantuan Teknis 2587: Proyek Rehabilitasi Jalan Kirgistan dan Penguatan Kelembagaan Sektor Jalan: Pada bulan Juni 1996, Dewan Direksi telah menyetujui sebuah pinjaman sebesar $50 juta kepada Republik Kirgistan untuk rehabilitasi jalan. Salah satu bagian dari proyek ini dan bantuan teknis yang terkait dengannya dirancang untuk membuka kesempatan untuk bersaing di sektor transpor, sehingga para konsumen bebas untuk memilih di antara pilihan-pilihan yang bersaing atas dasar harga dan mutu pelayanan, dan tidak ada diskriminasi pemerintah (melalui peraturan-peraturan, pengendalian harga, praktekpraktek perizinan diskriminatif, atau bentuk-bentuk campur tangan lainnya) antara operator-operator jasa transportasi milik Pemerintah dan swasta.

Pinjaman 1506: Program Manajemen Sumber Daya Sektor Publik Gujarat: Pada bulan Desember 1996, Dewan Direksi telah menyetujui sebuah pinjaman sebesar $250 juta dan sebuah hibah Bantuan Teknis tambahan kepada Negara Bagian Gujarat, India untuk meningkatkan mutu manajemen sektor publiknya, untuk menunjang swastanisasi beberapa badan usaha milik negara terpilih, dan untuk memperbaiki

48

infrastrukturnya. Salah satu tujuan yang sangat penting dari dialog kebijakan ADB adalah untuk membalikkan dampak dari kebijakankebijakan dan peraturan-peraturan di masa lalu yang mendiskriminasikan peran serta sektor swasta dalam infrastruktur, termasuk kurangnya transparansi dari sistem pengambilan keputusan; tidak adanya peraturan yang mengatur pemasukan, evaluasi penawaran dan tender; masalahmasalah yang berkaitan dengan penentuan harga dan permasalahan pengaturan dalam kondisi-kondisi monopolistik; serta kelemahan sistem hukum, penyelesaian sengketa dan arbitrase. Tujuannya adalah untuk mengurangi peranan sektor publik dalam pengadaan barang dan jasa tertentu secara langsung, sambil mengorientasikan ulang dan memperkuat peran pengaturannya dalam memastikan adanya suatu arena permainan yang sama rata bagi operasi-operasi sektor publik-swasta.

37.

Pekerjaan ADB dalam reformasi perusahaan dan pembangunan pasar

keuangan, beserta kegiatan operasionalnya di sektor swasta, memberi dengan berbagai cara kontribusi pada meningkatnya kemampuan bersaing, transparansi dan

kebertanggungjawaban. ADB mendukung serangkaian reformasi yang berdasarkan kebijakan di sejumlah besar negara yang dimaksudkan untuk mengubah peraturanperaturan perbankan untuk memberi kesempatan bagi persaingan yang lebih besar dan untuk mengurangi pinjaman yang diperintahkan sambil memperkuat kemampuan instansi-instansi pemerintahan. Hal ini juga berlaku di bidang pasar modal, di mana ADB berupaya untuk meningkatkan praktek-praktek keterbukaan dan meningkatkan

49

pengawasan pasar. Melalui kegiatan operasionalnya di sektor swasta, ADB menanamkan modal dalam proyek-proyek katalitis seperti agen-agen pemeringkat, yang memberikan transparansi di pasar modal dengan menerbitkan penilaian-penilaian independen terhadap mutu penanaman modal dari instrumen-instrumen utang, sekaligus membantu para penanam modal untuk membuat keputusan-keputusan penanaman modal berdasarkan informasi yang tersedia. ADB juga menjadi semakin terlibat dalam upaya penguatan pengaturan perusahaan di perusahaan-perusahaan swasta dan dana-dana investasi di mana ADB memiliki suatu kepentingan ekuitas. Dalam kaitannya dengan krisis keuangan yang melanda banyak negara di wilayah Asia Pasifik, upaya-upaya ini tengah dikembangkan dengan cepat. ADB juga mempertimbangkan untuk memberikan dukungan bagi inisiatif-inisiatif baru di bidang-bidang seperti pencucian uang.

38.

Perhatian khusus harus diberikan dalam menangani masalah-masalah

swastanisasi. Sering kali terdapat alasan-alasan keuangan dan ekonomi yang kuat bagi negara untuk melepaskan kepentingannya dalam kegiatan-kegiatan di mana negara memiliki keuntungan komparatif yang kecil. Penelitian pendahuluan juga menunjukkan bahwa, apabila dilakukan dengan benar, swastanisasi dapat juga membantu untuk menurunkan tingkat korupsi.
1

Meskipun demikian, di beberapa negara proses

swastanisasi sering dipenuhi dengan dugaan penyuapan, pencurian, dan penggelapan. Untuk menghindari masalah ini, sangatlah penting untuk menerapkan prosedur-prosedur yang transparan, seimbang dan secara penuh dapat diperdebatkan dalam penjualan kekayaan milik negara. Apabila penjualan tersebut melibatkan monopoli alami, sangatlah
1

Daniel Kaufmann dan Paul Siegelbaum . 1996, Swastanisasi dan Korupsi dalam Perekonomian Transisi. Journal of International Affairs 50 (2): 419-458.

50

penting pula untuk mendirikan instansi-instansi pengaturan yang independen untuk memberikan pengawasan yang cukup sebelum swastanisasi. Permasalahan tentang praktek yang terbaik yang melibatkan pengaturan perusahaan juga akan merupakan suatu komponen penting dari pinjaman-pinjaman dan hibah-hibah Bantuan Teknis ADB yang membahas permasalahan swastanisasi, korporasi, dan manajemen perusahaan publik.

39.

Sejumlah besar reformasi administrasi publik dasar selama akhir abad ke-

sembilan belas dan awal abad ke-dua puluh terjadi sebagai tanggapan terhadap penyalahgunaan jabatan. Dengan memfokuskan sebagai suatu prioritas utama pada reformasi sektor publik yang komprehensif, ADB dapat membantu negara-negara anggotanya yang sedang berkembang mencapai perubahan-perubahan yang akan membuat perilaku korup lebih sulit untuk dilakukan dan lebih mudah dideteksi seketika ia muncul. Perincian dari inisiatif reformasi yang lebih luas dengan komponen-komponen anti korupsi yang penting diperlihatkan dalam Lampiran 1.

40.

Berpaling terlebih dahulu kepada cabang eksekutif, ada beberapa bidang-

bidang prioritas dimana upaya-upaya untuk meningkatkan mutu dari administrasi publik suatu negara akan memberikan keuntungan yang berarti dalam perjuangan melawan korupsi. Upaya-upaya untuk memperkuat sistem-sistem informasi khususnya yang berkaitan dengan manajemen keuangan, akan meningkatkan trasparansi dan

kebertanggungjawaban, serta akan memperkuat kemampuan pemerintah untuk memantau perbelanjaan mereka. Tindakan-tindakan untuk memperkuat fungsi-fungsi audit internal dan untuk memastikan pengawasan yang memadai terhadap pengeluaran dapat

51

memainkan peran ganda dalam membantu untuk memantau dan meningkatkan kinerja sambil membuat pencurian dan penggelapan lebih mudah untuk dideteksi. Reformasi pengadaan, yang tengah diupayakan oleh ADB di beberapa negara anggota yang sedang berkembang, dapat menekan biaya-biaya seraya secara bersamaan membuatnya lebih sulit untuk melakukan pemalsuan dan penyalahgunaan.

41.

Bidang lain di mana kemajuan yang berarti dapat diraih adalah reformasi

pegawai negeri. Sebagaimana tertulis dalam makalah Dewan Direksi ADB, Pemerintahan: Manajemen Pembangunan Yang Dapat Dipercaya, akibat kumulatif dari gaji yang kecil, moral dan produktifitas yang rendah, masa depan perkembangan karir yang tidak pasti, serta hubungan yang kurang antara jasa dan kenaikan pangkat dapat mengembangkan korupsi yang dapat merembet di antara para pegawai publik.

42.

ADB dapat mendukung sejumlah inisiatif untuk memperbaiki masalah-

masalah ini. Tindakan-tindakan untuk memperkuat manajemen dan pengawasan untuk posisi-posisi pelayanan masyarakat akan membantu untuk menjamin agar tidak ada pegawai siluman dalam daftar gaji. Upaya-upaya untuk menekan skala pengupahan dan meningkatkan kondisi kepegawaian di seantero pelayanan masyarakat akan menurunkan dorongan bagi terjadinya perilaku curang. Inisiatif-inisiatif untuk mengurangi jumlah pengecualian dan tunjangan khusus akan membuat pemberian upah menjadi lebih transparan. Tindakan-tindakan untuk meningkatkan prosedur penerimaan pegawai dan kenaikan pangkat akan membantu menghidarkan penyalahgunaan dukungan, nepotisme, dan favoritisme, serta membantu untuk mengembangkan terciptanya suatu pelayanan

52

masyarakat yang independen dan meritokratik.Upaya-upaya untuk merancang dan menegakkan suatu aturan etika akan mempertegas apa yang diharapkan dari para pegawai negeri dan memastikan kepatuhan pada norma-norma perilaku yang baik.

43.

Akhirnya, seseorang dapat meningkatkan keefisienan dan keefektifan di

sektor publik sambil secara bersamaan mengurangi kesempatan untuk korupsi dengan mempersempit cakupan campur-tangannya. Di dalam kementerian-kementerian, instansiinstansi dan departemen-departemen, salah satu pendekatan terbaik adalah perekayasaan kembali atas proses-proses usaha. Sejalan dengan penyederhanaan dan pelurusan prosedur, kebutuhan akan pembayaran uang pelicin untuk memperlancar pelayanan menghilang. Pada tingkatan yang lebih luas, deregulasi, komersialisasi dan swastanisasi, dalam keadaan yang sesuai, dapat mencapai tujuan-tujuan yang serupa. Seiring dengan berkurangnya ruang lingkup kegiatan negara, biasanya kesempatan untuk meminta suap juga akan menurun.

44.

Beberapa inisiatif pemerintahan yang bersih yang berkaitan dengan

cabang-cabang legislatif dan peradilan dapat juga membantu dalam perjuangan melawan korupsi. Salah satu cara yang penting untuk meningkatkan pertanggung-jawaban adalah dengan memperkuat fungsi pengawasan parlemen dan meningkatkan kemampuan dari lembaga-lembaga parlementer, seperti badan pemeriksa/audit tertinggi, agar berfungsi dengan efektif. Langkah-langkah untuk reformasi hukum dan peradilan, seperti upayaupaya untuk mengurangi timbunan pekerjaan peradilan melalui teknik-teknik penyelesaian sengketa alternatif, atau untuk meningkatkan manajemen pengadilan untuk

53

memastikan agar perkara-perkara dapat disidangkan secara teratur, atau untuk meningkatkan independensi dan profesionalisme lembaga peradilan, semuanya itu akan membawa hasil-hasil yang positif dalam perjuangan melawan korupsi. Hal yang sama juga berlaku untuk upaya-upaya untuk mengurangi jurang kemahiran yang kritis di bidang-bidang seperti akunting dan audit.

45.

Inisiatif-inisiatif ini tidaklah kontroversial dan dikenal secara luas sebagai

bagian-bagian dari manajemen sektor publik yang kuat. ADB tengah mengupayakan sejumlah inisiatif yang demikian dalam portofolio pinjaman dan hibah Bantuan Teknisnya yang telah ada (Kotak 3). Inisiatif-inisiatif tersebut juga akan menjadi inti dari upaya anti korupsi ADB sebagai bagian dari programnya yang lebih luas untuk memperkuat pemerintahan dan pengembangan kemampuan.

B.

Tujuan No. 2: Mendukung Upaya-Upaya Anti Korupsi yang Menjanjikan atas Dasar Kasus per Kasus dan Meningkatkan Mutu Dialog tentang Masalah-Masalah Kepemerintahan

46.

ADB dapat juga diminta untuk membantu negara-negara anggota yang

sedang berkembang dalam mengupayakan program-program anti korupsi yang nyata. Bantuan seperti itu dapat mencakup upaya-upaya untuk mengembangkan suatu strategi anti korupsi nasional; meningkatkan kemampuan pengadilan untuk menyidangkan perkara-perkara korupsi; memberikan tanggapan terhadap permintaan-permintaan dari para lembaga legislatif dan pejabat pemerintahan untuk memberikan bantuan hukum atau

54

teknis dalam merancang undang-undang anti korupsi atau aturan perilaku profesional; memperkuat mekanisme hukum untuk meninjau kembali tindakan administratif, seperti misalnya penciptaan suatu ombudsman atau aturan untuk peninjauan ulang atas aturan hukum; atau meningkatkan kemampuan dari lembaga-lembaga anti korupsi untuk menyelidiki atau mendakwa perilaku curang.

47.

ADB akan mempertimbangkan secara cermat setiap permintaan bantuan

dari negara anggota yang sedang berkembang dalam membangun upaya anti korupsi. Mengingat kegiatan-kegiatan tersebut kemungkinan bersifat sensitif secara politis dan membutuhkan pengetahuan yang mendetil tentang keadaan-keadaan khusus yang mengelilingi setiap perkara, ADB akan memberikan keleluasaan dan pilihan kepada staf dalam mengupayakan inisiatif-inisiatif teesebut atas dasar kasus per kasus. Bantuan ADB akan dipandu dengan tiga prinsip, yaitu: (i) bantuan harus diminta oleh pemerintah dari negara anggota yang sedang berkembang; (ii) permintaan tersebut haruslah sesuai dengan strategi operasional negara ADB yang lebih luas serta upaya-upaya yang tengah berlangsung di bidang kepemerintahan dan pengembangan kemampuan; serta (iii) permintaan tersebut harus tercakup dalam bidang di mana ADB memiliki atau dapat memberikan keahlian yang relevan.

55

KOTAK 3:

Contoh-contoh Pinjaman dan Hibah ADB

untuk Pemerintahan yang Baik dengan Komponen Anti-Korupsi

RETA 5688: Program Pelatihan Audit Regional Jangka Panjang untuk Anggota Organisasi Lembaga Audit Agung: Inisiatif ini untuk sejumlah $ 1.0 juta telah disetujui oleh Direksi pada bulan Juni 1996. Inisiatif tersebut merencanakan suatu program 5 tahun untuk memperkuat program pelatihan regional untuk lembaga-lembaga audit internasional dan untuk peningkatan kemampuan-kemampuan pelatihan dan teknis audit dari lembaga-lembaga audit individual.

Bantuan Teknis 2186: Memperkuat Kerangka Kerja Hukum untuk Administrasi Kepabeanan di Republik Rakyat Cina: Program BANTUAN TEKNIS untuk $646,000 ini telah disetujui oleh Direksi pada bulan Oktober 1994. Sasarannya adalah untuk membantu Administrasi Umum Kepabeanan (CGA) dalam (i) pengajuan perundangan dan peraturan yang berkaitan dengan pengendalian perbatasan terhadap hak milik internasional, bea-bea kompensasi anti-damping, tindakan-tindakan anti pemalsuan di bidang perdagangan, dan audit eksternal; (ii) pembuatan sistim informasi hukum bagi perundang-undangan dan peraturan kepabeanan; dan (iii) pelatihan untuk staf CGA dalam melaksanakan tindakan-tindakan tersebut.

56

Bantuan Teknis 2616: Reformasi Administrasi Sektor Publik di Sri Lanka: Pada bulan Juli 1996, Presiden telah menyetujui suatu hibah senilai $275,000 kepada Pemerintah Sri Lanka untuk membantu membalikkan penurunan yang berkepanjangan pada kualitas dan kemampuan sektor publik. Dua diantara tujuan-tujuan dari inisiatif ini adalah untuk merasionalisasikan kader-kader di sektor publik dan untuk meningkatkan memperkenalkan berdasarkan hasil. pertanggungjawaban sistem manajemen pegawai dan pemerintah dengan yang

prosedur-prosedur

Pinjaman 1513: Bantuan untuk Program Reformasi Sektor Publik di Republik Kepulauan Marshall: Pada bulan Januari 1997 Direksi telah menyetujui pinjaman senilai $12 juta untuk mendukung pelaksanaan program reformasi di sektor publik yang dimaksudkan untuk menstabilkan keadaan keuangan pemerintah, memperbaiki keefisienan sektor publiknya, dan memperbaiki kemampuannya untuk menyediakan suasana kondusif bagi pertumbuhan sektor swasta. Persyaratan bagian ketiga dalam pinjaman mengharuskan adanya suatu premium untuk pembuatan prosedur-prosedur untuk memberikan perijinan usaha dan penanaman modal asing menjadi lebih transparan dan dapat diprediksi. Hal tersebut juga memungkinkan didirikannya Kantor Ombudsman untuk menjamin arbitrase yang adil dan independen dalam persengketaan antara

57

pemerintah dan masyarakat luas. 48. mendukung Dengan cara yang serupa, Bank akan mempertimbangkan untuk usaha-usaha anti-korupsi; lokakarya-lokakarya, seminar-seminar,

konperensi-konperensi, dan kegiatan-kegiatan pelatihan; penelitian dan penerbitanpenerbitan yang berkaitan dengan permasalahan anti-korupsi; dan kemungkinan kerjasama dengan lembaga-lembaga swadaya masyarakat lokal maupun internasional yang misinya atau program kerjanya mengedepankan inisiatif-inisiatif serupa.

49.

Staf harus berhati-hati dalam mengemukakan serangkaian inisiatif yang

biasanya tetap di luar jangkauan keterlibatan Bank. Hal-hal tersebut termasuk usahausaha untuk mempengaruhi perdebatan dalam Negara Anggota yang Sedang Berkembang (DMC) tentang strategi anti-korupsi tertentu atau serangkaian inisiatif anti-korupsi; program anti-korupsi yang sangat dipolitisir dan ditujukan pada seseorang atau sebuah partai politik tertentu; dan inisiatif-inisiatif yang pada dasarnya hanya bersifat kosmetik dan dirancang untuk memberikan kesan kemajuan tanpa adanya substansi. Bank tidak akan memberikan bantuan untuk langkah-langkah anti-korupsi kecuali terdapat pengertian dengan Negara Anggota yang Sedang Berkembang tentang sifat dan jangkauan dari inisiatif-inisiatif tersebut dan kepentingannya dalam strategi

pembangunan negara tersebut secara keseluruhan.

50.

Bank memiliki serangkaian mekanisme untuk melakukan dialog dengan

Negara-negara Anggota yang Sedang Berkembang dalam permasalahan kepemerintahan (termasuk korupsi), yang berkisar antara diskusi strategi operasional negara dan program

58

bantuan negara, sampai misi-misi pembahasan portfolio negara, penilaian proyek-proyek, pelaksanaan dan misi-misi peninjauan kembali. Staf Bank yang bertanggung-jawab atas strategi negara dan formulasi program, termasuk pembuatan rancangan dokumendokumen strategi operasional negara dan program bantuan negara, serta staf yang bertanggung-jawab untuk pinjaman-pinjaman atau proyek-proyek Bantuan Teknis, harus membahas korupsi dalam konteks kepemerintahan yang lebih luas dan permasalahan pengembangan kemampuan. Mereka harus memiliki pengetahuan tentang permasalahan korupsi dan dampaknya dalam cakupan operasional geografis dan/atau sektoral. Mereka akan menggunakan mekanisme-mekanisme tersebut untuk membahas dan

merekomendasikan cara-cara yang dapat diterapkan oleh Bank untuk membantu memajukan prinsip-prinsip manajemen pembangunan yang benar, termasuk langkahlangkah yang dapat membantu melawan korupsi, di setiap negara dimana korupsi membawa dampak terhadap proyek-proyek Bank dan prospek-prospek pertumbuhan ekonomi secara umum di negara tersebut.

51.

Misi-misi pembahasan portofolio negara dan misi-misi peninjauan

kembali atas proyek memberikan wadah yang bermanfaat untuk membahas kebijakankebijakan dan praktek-praktek yang menghambat pelaksanaan proyek-proyek Bank secara efisien. Pada umumnya, staf yang menduga adanya kemungkinan korupsi telah terjadi atau akan terjadi dalam suatu proyek Bank tertentu harus mengikuti prosedur yang ditentukan dalam alinea 64 dan melaporkan hal tersebut kepada Kantor

Pemeriksa/Auditor Kantor Pemeriksa/Auditor (OGA) ADB, yang akan menentukan tindakan yang optimal. Dalam kasus-kasus langka dimana tindakan lanjutan segera

59

diperlukan, staf dapat mengemukakan masalah tersebut secara eksplisit dengan perusahaan, lembaga pelaksana atau lembaga penyelidikan yang bersangkutan setelah mendapatkan persetujuan dari Direkturnya dan dari Kantor Penasehat Hukum (OGC) ADB. Akan tetapi, setiap pembicaraan dengan setiap perusahaan atau lembaga pemerintahan harus terbatas pada operasi atau serangkaian operasi Bank yang spesifik.

52.

Sesuai dengan Pedoman Media (Media Guidelines) Bank, Presiden, para

wakil presiden, serta para kepala kantor atau departemen dapat berbicara kepada pers tentang permasalahan korupsi sebagaimana mereka anggap perlu dalam pelaksanaan kegiatan operasional Bank. Staf Bank lainnya dapat secara bebas membahas permasalahan korupsi pada umumnya, dengan ketentuan bahwa mereka harus mengikuti posedur yang ditetapkan dalam Pedoman Media. Akan tetapi, mereka tidak diperkenankan untuk berbicara kepada pers baik tentang contoh-contoh korupsi yang spesifik diantara pemasok Bank atau di Negara-negara Anggota yang Sedang Berkembang, atau tentang tingkat korupsi pada umumnya dalam suatu perusahaan atau negara tanpa mendapat persetujuan dari wakil presiden terkait sebelumnya atau, dalam hal ketidakhadirannya, dari kepala pejabat penerangan Bank.

C.

Tujuan No. 3: Memastikan agar Proyek-Proyek dan Staf Bank Mematuhi Standar Etika Tertinggi.

53.

Apabila Bank berusaha untuk mengurangi perilaku curang antara Negara-

negara Anggota yang Sedang Berkembang dan untuk memastikan bahwa para

60

pemasoknya dan para pemborongnya dapat dipercaya, sangat penting agar staf Bank memiliki reputasi bersih, dan para penegak dan prosedur-prosedur internal Bank mendukung standar-standar etika tertinggi. Untuk tujuan tersebut, tonggak ketiga dari kebijakan anti-korupsi Bank memerlukan tindakan-tindakan internal yang lebih tegas untuk memperkuat integritas kegiatan operasional Bank. Tindakan-tindakan tersebut akan dilaksanakan dalam lima dimensi: (i) mempertahankan integritas operasi-operasi pinjaman dan Bantuan Teknis Bank; (ii) memperkuat kebijakan pengadaan Bank; (iii) memperbaharui Aturan Perilaku (Code of Conduct) Bank dan menciptakan mekanisme pelaporan internal untuk membahas tuduhan-tuduhan korupsi di antara staf Bank atau dalam kegiatan-kegiatan operasional Bank; (iv) meningkatkan mutu dari pengawasan dan pengelolaan dari pinjaman-pinjaman Bank dan hibah-hibah Bantuan Teknis; dan (v) memastikan bahwa semua staf Bank memahami kebijakan anti-korupsi dan bertindak secara konsisten baik dengan perkataannya maupun semangat dari kebijakan ini.

1.

Mempertahankan Integritas dari Operasi-operasi Peminjaman Bank dan Bantuan Teknis.

54.

Apabila terdapat bukti yang dapat dipercaya tentang korupsi dalam

pinjaman atau hibah Bantuan Teknis yang dibiayai Bank, Bank akan membahasnya dengan negara yang bersangkutan dalam misi-misi peninjauan kembali atas proyek atau peninjauanan kembali atas portfolio negara. Pelanggaran terhadap peraturan-peraturan atau perjanjian pinjaman tertentu dapat berakibat dimasukkannya perusahaan yang

61

terlibat dalam blacklist, ditangguhkannya pencairan, atau dibatalkannya pemberian pinjaman oleh Pengelola.

55.

Sesuai dengan perkembangan praktek Dana Moneter Internasional (IMF)

dan Bank Dunia, Pengelola dan staf akan mempertimbangkan permasalahan korupsi secara lebih eksplisit dalam pembentukan strategi kegiatan operasional negara dan program bantuan negara. Dapat terjadi kasus di mana korupsi telah mencapai tingkatan yang sedemikian rupa sehingga merupakan hambatan yang berarti bagi kejujuran kegiatan operasional Bank atau pencapaian tujuan-tujuan pembangunan mendasar bagi negara yang bersangkutan. Dalam keadaaan tersebut, Pengelola dapat memilih untuk mengurangi atau menangguhkan kegiatan operasional peminjaman dan Bantuan Teknis Bank untuk negara tersebut setelah berkonsultasi dengan negara tersebut dan Direksi.

56.

Sebaliknya, dapat pula terjadi keadaan-keadaan dimana suatu negara

tertentu telah mencapai kemajuan yang berarti dalam memperbaiki keefisienan, efektifitas, dan integritas di sektor publik dan swastanya. Dalam keadaan-keadaan yang demikian, pengelola dapat memilih untuk mempercepat program peminjaman atau untuk memberikan Bantuan Teknis tambahan untuk memastikan adanya kesinambungan dalam pembaharuan.

57.

Sehubungan dengan sifat korupsi yang kompleks dan sangat berbeda-

beda, sangatlah penting agar Pengelola dan staf Bank diberikan keleluasaan tertentu dalam berurusan dengan kasus-kasus individual dalam batasan-batasan yang telah

62

ditetapkan dalam

kebijakan ini. Sementara mengakui perlunya keadilan dan

kekonsistenan dalam kegiatan operasionalnya, dan dengan tegas menyatakan pentingnya kebijakan toleransi nihil apabila terdapat bukti yang dapat dipercaya tentang adanya korupsi di antara staf atau proyek-proyek Bank, Bank mencatat bahwa jenis korupsi yang berbeda memerlukan tanggapan-tanggapan yang berbeda pula. Diperlukan penilaian yang hati-hati berdasarkan keterangan yang akurat dan ciri-ciri khas dari keadaan tersebut. Usaha anti-korupsi Bank akan menitikberatkan pada pelaksanaan dari tindakan-tindakan pencegahan pengendalian yang praktis dan berdayaguna, dengan cara yang sesuai dengan Prinsip Anggaran Rumah Tangga ekonomi dan keefisienan.

2.

Reformasi Pengadaan

58.

Suatu Satuan Tugas Anti-korupsi yang diketuai oleh Kantor Pelayanan

Operasional Pusat baru-baru ini bertemu untuk memeriksa kebijakan pengadaan Bank. Satuan Tugas tersebut membahas berbagai tindakan anti-korupsi yang telah diambil oleh Bank Dunia pada bulan Juli 1996, di mana Bank Dunia mewajibkan para penerima pinjaman, pihak yang mengajukan penawaran, pemasok, dan pemborong untuk memperhatikan standar etika tertinggi dalam pengadaan dan pelaksanaan kontrak1 . Dalam melaksanakan pendekatan ini, Bank Dunia akan:

(i)

menolak usulan untuk memberikan kontrak apabila Bank menemukan bahwa pihak yang mengajukan penawaran yang

63

diusulkan untuk diberikan kontrak tersebut telah melakukan praktek-praktek korupsi atau pemalsuan dalam persaingan untuk memperoleh kontrak tersebut;

(ii)

membatalkan bagian dari pinjaman yang diberikan untuk sebuah kontrak untuk barang atau pekerjaan apabila sewaktu-waktu Bank menemukan bahwa praktek-praktek korupsi atau pemalsuan dilakukan oleh wakil-wakil penerima pinjaman atau penerima manfaat pinjaman dalam pengadaan atau pelaksanaan dari kontrak tersebut, dan penerima pinjaman tidak mengambil tindakan yang tepat waktu dan sesuai yang dapat diterima oleh Bank Dunia untuk memperbaiki keadaan tersebut;

(iii)

menyatakan suatu perusahaan tidak berhak, baik untuk waktu yang tidak ditentukan atau untuk suatu jangka waktu yang ditentukan, untuk memperoleh kontrak untuk proyek yang dibiayai Bank Dunia, apabila Bank Dunia, pada setiap waktu menemukan bahwa perusahaan tersebut telah melakukan praktek-praktek korupsi atau pemalsuan dalam persaingan untuk memenangkan, atau dalam pelaksanaan kontrak-kontrak yang dibiayai Bank Dunia; dan

R96-112/1: Perubahan-perubahan yang diusulkan dalam Dokumen Pinjaman Bank untuk Tujuan Membuatnya Lebih Efektif dalam Perang Melawan Pemalsuan dan Korupsi, International Bank for Reconstruction and Development, 23 Juli 1996

64

(iv)

berhak untuk mewajibkan agar dalam setiap kontrak yang dibiayai oleh pinjaman dari Bank Dunia dimasukkan suatu ketentuan yang mewajibkan para pemasok dan kontraktor untuk mengijinkan

Bank Dunia untuk memeriksa rekening dan pembukuan mereka yang berkaitan dengan pelaksanaan kontrak dan untuk meminta dilakukannya audit terhadap mereka oleh auditor yang ditunjuk oleh Bank Dunia.

59.

Ketentuan-ketentuan serupa telah diperkenalkan dalam pedoman Bank

Dunia untuk Pemilihan dan Penggunaan Konsultan-konsultan. Pada tanggal 2 September 1997, Direksi Bank Dunia menyetujui perubahan atas pedoman pengadaan untuk memuat suatu jaminan tidak adanya suap dalam formulir tender, yang dapat dimasukkan ke dalam proyek-proyek yang didanai Bank Dunia atas permintaan penerima pinjaman dan akan mewajibkan perusahaan-perusahaan untuk mematuhi undang-undang setempat dalam hal memberikan suap kepada para pejabat pemerintah.

60.

Satuan Tugas telah mempertimbangan tindakan ini dan tindakan-tindakan

lainnya, yang telah dibicarakan dengan Pengelola. Sesuai dengan saran dari Kelompok Tujuh Negara-negara industri, dan setelah mempertimbangkan keuntungan-keuntungan dari penyelarasan praktek diantara para Bank Pembangunan Multilateral (MDB) dalam hal pengadaan dan penggunaan para konsultan, Bank akan memperkenalkan suatu ketentuan anti-korupsi yang secara praktis sama dengan yang ditetapkan oleh Bank Dunia untuk penolakan proposal, pembatalan pinjaman, pernyataan tidak dapat dipilih,

65

dan hak pemeriksaan, sebagaimana ditentukan dalam alinea 58. Bank juga akan memperkenalkan jaminan tentang tidak adanya suap yang bersifat pilihan dalam formulir penawaran yang serupa dengan yang dimiliki Bank Dunia. Setelah Kertas Kerja Kebijakan Anti-Korupsi disetujui oleh Direksi, perubahan-perubahan dalam konteks ini akan dimasukkan dalam Pedoman Pengadaan Bank dan Pedoman untuk Penggunaan Konsultan oleh Bank Pembangunan Asia dan Para Penerima Pinjamannya dan akan diajukan kepada Direksi untuk disetujui. Teks perubahan-perubahan tersebut terdapat dalam Lampiran 2. Pedoman akan ditambah lebih lanjut dengan ketentuan-ketentuan dalam Peraturan Peminjaman Bank yang memungkinkan kepada Bank untuk membatalkan pinjaman-pinjaman dimana terdapat bukti tentang korupsi atau pemalsuan sehubungan dengan pemberian kontrak yang didanai Bank1. Teks dari perubahanperubahan tersebut dimuat dalam Lampiran 3.

61.

Selain memperkenalkan langkah-langkah baru tersebut, pedoman-

pedoman Bank yang ada akan diterapkan dengan lebih ketat dan sistematis untuk menjamin keadilan dan transparansi yang lebih besar dalam proses pengadaan. Perhatian khusus akan diberikan untuk menghilangkan hambatan-hambatan dan permintaanpermintaan untuk perpanjangan dalam tahap pra-kualifikasi, penilaian penawaran, pemberian kontrak, uang muka, dimulainya proyek, dan pembayaran bertahap. Usahausaha akan ditingkatkan pula untuk mencermati jumlah dan cakupan dari perubahan permintaan, termasuk akan diperkenalkan audit acak, dengan tujuan untuk menjamin
1

Kantor Penasehat Hukum ADB. 1986. Peraturan-peraturan Pemberian Pinjaman Dalam Rangka Kegiatan Operasional Biasa. ADB, Manila. Kantor Penasehat. Hukum ADB 1982. Peraturan-peraturan Pemberian PinjamanDalam Rangka Kegiatan Operasional Khusus. ADB, Manila.

66

kewajaran dari permintaan-permintaan tersebut. Apabila kontrak akan dibiayai secara sebagian atau sepenuhnya oleh Bank, dokumen-dokumen kontrak akan termasuk janji oleh kontraktor bahwa tidak terdapat biaya-biaya, hadiah, potongan, pemberian, komisi atau pembayaran-pembayaran lainnya, selain yang tertera dalam penawaran, yang akan diberikan atau diterima sehubungan dengan proses pengadaan atau dalam pelaksanaan kontrak.

62.

Sehubungan dengan kegiatan operasional Bank di sektor swasta,

permasalahan pengadaan adalah yang paling relevan dalam kaitannya dengan proyekproyek prasarana (infrastructure). Dengan cara yang konsisten dengan Kertas Kerja, Tinjauan Ulang Atas Kegiatan Operasional di Sektor Swasta, para sponsor proyekproyek prasarana harus telah dipilih oleh pemerintah tuan rumah dengan cara yang transparan, lebih baik melalui tender. Apabila proyek yang bersangkutan adalah proyek yang dinegosiasikan, maka kontrak perekayasaan, pengadaan dan pembangunan untuk proyek tersebut haruslah ditawarkan secara bersaing (tender).

3.

Pembaharuan Aturan Perilaku dan Penciptaan Mekanisme Pelaporan Internal yang Independen.

63.

Kantor Penasehat Hukum (OGC) ADB, dengan berkonsultasi dengan

Bagian Sistem Anggaran, Personalia dan Manajemen (BPMSD), telah membuat rancangan perubahan-perubahan terhadap Bagian 4 dari Aturan Administratif No. 2.02

67

untuk memperluas cakupannya untuk mencakup hal-hal yang berkaitan dengan afiliasiafiliasi perdagangan dan kegiatan-kegiatan swasta, kepentingan-kepentingan keuangan, kegiatan investasi dan perdagangan, dan penyingkapan dari kepentingan-kepentingan keuangan dan usaha. Tujuan dari perubahan-perubahan tersebut adalah untuk mencegah terjadinya benturan, atau munculnya benturan tersebut, antara anggota staf dengan kepentingan pribadi mereka, dan tugas-tugas dan tanggung-jawab mereka sebagai anggota staf. Pada tanggal 28 Mei 1998, Pengelola menyetujui perubahan-perubahan tersebut, dan Bagian 4 kini telah menjadi Aturan Perilaku menyeluruh yang berlaku untuk semua staf Bank.

64.

Tindakan tambahan juga diperlukan untuk memastikan agar kebijakan dan

prosedur intern Bank untuk menangani permasalahan perilaku korup atau yang tidak benar adalah sesuai dengan yang dimiliki Bank-Bank Pembangunan Multilateral (MDB) lainnya dan dikembangkan praktek-praktek terbaik. Saat ini tidak terdapat saluransaluran independen yang dipublikasikan dimana dapat dilaporkan terjadinya korupsi untuk diselidiki. Berdasarkan kebijakan ini, Kantor Pemeriksa/Auditor (OGA) akan berfungsi sebagai titik awal kontak untuk tuduhan-tuduhan pemalsuan dan korupsi dalam proyek-proyek atau diantara staf Bank. Dengan berkonsultasi dengan Kantor Strategi dan Kebijakan (SPO), OGC, BPMSD, Kantor Pelayanan Operasi Pusat (COSO) dan departemen-departemen mempertimbangkan terkait, Kantor Pemeriksa/Auditor (OGA) akan

tindakan-tindakan yang akan diambil berdasarkan kebijakan ini

untuk memastikan bahwa staf dan proyek-proyek Bank menuruti standar perilaku etika tertinggi.

68

65.

Apabila staf Bank atau pihak luar tidak puas terhadap temuan-temuan

awal Kantor Pemeriksa/Auditor (OGA) dalam kasus tertentu, maka mereka dapat membawanya kepada Pengelola yang akan menentukan apakah kasus tersebut dapat diserahkan kembali kepada Kantor Pemeriksa/Auditor (OGA) untuk pembahasan selanjutnya, diserahkan kepada penyelidik atau perusahaan audit independen untuk pemeriksaan, atau ditolak apabila tidak diperlukan tindak-lanjut. Suatu subset kasuskasus potensial juga dapat dipertimbangkan oleh Dewan Pemeriksa, dengan ketentuan bahwa hal-hal tersebut memenuhi kriteria pemeriksaan yang ditentukan dalam

Penentuan Fungsi Pemeriksaan dan Prosedur-prosedur Pemeriksaan yang disetujui oleh Dewan Pemeriksa pada tanggal 9 Oktober 1996. 1

4.

Peningkatan Mutu Pengawasan.

66.

Bank akan melaksanakan sejumlah tindakan untuk meningkatkan mutu

pengawasan proyek dan audit. Tindakan-tindakan tersebut akan memperbaiki mutu keseluruhan serta efektifitas proyek-proyek yang didanai Bank, dengan demikian akan menjamin integritas operasi-operasi Bank dan membuat perilaku korup atau terlarang lebih sukar untuk dilaksanakan dan lebih mudah untuk diketahui jika terjadi.

67.

Kemampuan Kantor Pemeriksa/Auditor (OGA) akan diperkuat untuk permasalahan anti korupsi dengan lebih

memungkinkannya untuk membahas

69

berdayaguna. Pelatihan yang dikhususkan di bidang akutansi forensik dan teknik-teknik penyelidikan lainnya akan diberikan dan akan dikembangkan untuk memilih para analis keuangan dan petugas pelaksana proyek. Staf tambahan yang memiliki kemampuan di bidang-bidang khusus ini akan direkrut. Akan dilanjutkan usaha-usaha Kantor Pemeriksa/Auditor (OGA) yang sedang berjalan untuk menyederhanakan prosedur-

prosedur kerja untuk menyediakan sumber daya yang lebih banyak bagi usaha audit di bidang-bidang yang beresiko tinggi dan berdampak luas. Kantor Pemeriksa/Auditor (OGA) akan meluangkan waktu yang lebih banyak untuk melakukan audit terhadap kegiatan-kegiatan yang berkaitan dengan pengadaan proyek, yang akan membantu mencegah dan mengungkap korupsi atau bentuk-bentuk kecurangan lainnya. Dengan bekerjasama dengan lembaga-lembaga tinggi audit di Negara-negara Anggota Yang Sedang Berkembang dari ADB, Kantor Pemeriksa/Auditor (OGA) juga akan memulai serangkaian audit acak terhadap proyek-proyek Bank untuk memantau kepatuhan keuangan dan kemajuan fisik. Kantor Pemeriksa/Auditor (OGA) akan memperkuat pertukaran informasinya dengan lembaga-lembaga tinggi audit dari Negara-negara Anggota Yang Sedang Berkembang dari ADB, dan bekerja sama dengan bagian-bagian bank lainnya, Kantor Pemeriksa/Auditor(OGA) akan memainkan peran aktif dalam mengkaji perlunya meningkatkan kemampuan audit dari lembaga-lembaga tersebut. Kantor Pemeriksa/Auditor(OGA) juga akan mempertimbangkan cara-cara agar laporanlaporan audit proyek lebih terjangkau dan lebih mudah dipahami oleh staf operasi. Keefektifan tindakan-tindakan tersebut akan dinilai setelah tahun pertama dan langkahlangkah selanjutnya akan dipertimbangkan sebagaimana diperlukan.
1

Dok. R225-95, Penentuan Fungsi Pemeriksaan. 10 Nopember 1995. Mengingat bahwa kebanyakan bidang dimana korupsi paling mungkin terjadi (seperti pengadaan atau pemilihan konsultan) berada di luar jangkauan mandat Dewan Pemeriksa

70

68.

Dalam konteks saran-saran dari Satuan Tugas untuk Perbaikan Kualitas

Proyek, lebih banyak sumber daya tengah dipersiapkan untuk memperbaiki frekuensi, jangka waktu dan mutu dari misi-misi administrasi proyek.2 Sikap hati-hati akan diambil dalam memperluas kemahiran teknik misi-misi ini dan untuk memastikan agar staf yang memiliki kualifikasi yang terkait ikut serta, terutama dalam bidang-bidang keuangan, manajerial, dan kebijakan. Meskipun kualitas pengawasan tidak dapat diperbaiki untuk setiap proyek secara menyeluruh, sumber daya tambahan akan diarahkan kepada perbaikan pengawasan terhadap proyek-proyek yang secara khusus terancam dan terhadap pelaksanaan program audit acak untuk memantau pelaksanaan proyek. 1

69.

Bagian-bagian yang terkait dalam Pedoman Administrasi Proyek dan

Buku Pedoman Pemberian Pinjaman akan direvisi untuk mensyaratkan agar (para) akuntan yang memenuhi syarat direkrut oleh lembaga pelaku atau pelaksana dan agar sistem kendali internal dan sistem akutansi yang ketat sudah ditempatkan sebelum pinjaman dapat dicairkan. Pertimbangan akan diberikan untuk perencanaan dan penggunaan indikator-indikator efisiensi yang sesuai untuk memantau kemajuan kinerja keuangan secara triwulanan, dan setiap penyimpangan antara efisiensi kinerja yang ditetapkan dengan kinerja yang nyata harus dipertanggung-jawabkan. Kualitas sistem informasi manajemen Bank akan ditingkatkan untuk memberikan pimpinan informasi

2 1

Bank, staf mengantisipasikan terdapatnya sedikit saja kasus korupsi yang mungkin dapat dihadapkan kepada Dewan. Asian Development Bank. 1995. Laporan dari Satuan Tugas tentang Perbaikan Kualitas Proyek. Manila, pp. 22-26. Pedoman akan dikluarkan untuk pelaksanaan dari Kebijakan Anti Korupsi yang diusulkan. Sebelumnya, staf akan memeriksa cara-cara dimana Operasi-operasi Bank dapat dirampingkan dan tindakan-tindakan berdayaguna untuk memperkuat pemantauan dan pengawasan proyek dapat diperkenalkan.

71

yang tepat waktu untuk memantau pengelolaan proyek, administrasi pinjaman dan status dari penggunaan anggaran misi.

70.

Apabila terdapat bukti yang meyakinkan bahwa kegiatan-kegiatan korup

atau kecurangan telah menghambat efektifitas proyek-proyek Bank atau mengurangi tingkat pendapatannya, permasalahan ini harus dicatat secara eksplisit dalam dokumentasi Bank, termasuk dalam laporan-laporan pengawasan proyek, laporan-

laporan penyelesaian proyek, laporan-laporan audit kinerja, serta dokumentasi terkait lainnya sehingga tindakan-tindakan perbaikan dapat dipertimbangkan. Pimpinan dan staf harus menghindari penggunaan bahasa yang tidak jelas atau yang diperhalus yang dapat menutupi sifat dari permasalahannya. 2

5.

Meningkatkan Kesadaran Staf.

71.

Tindakan-tindakan tersebut tidak akan efektif apabila staf Bank tidak

mengenal dengan baik kebijakan Anti Korupsi dan Aturan Perilaku Bank atau lalai dalam melaksanakan tugas-tugasnya. Meskipun bukanlah maksud dari kebijakan ini untuk menjadikan staf Bank sebagai petugas polisi atau menempatkan tujuan pemberantasan korupsi di atas tujuan pembangunan lainnya, setiap bagian dan staf memiliki kewajiban kuat untuk menjamin integritas kegiatan operasional Bank dalam cakupan

tanggungjawab masing-masing. Staf Bank diwajibkan untuk mengenali isi kebijakan ini

Sebagai contoh yang baik tentang bagaimana permasalahan korupsi dapat ditangani secara tegas tetapi diplomatis dalam dokumen-dokumen Bank, lihat Post Evaluation Office. 1997. Penelitian Khusus terhadap Permasalahan Penggunaan Konsultan-Konsultan dalam Proyek-proyek Pinjaman Bank dan Pengaruhnya Terhadap Kinerja Proyek. ADB, Manila.

72

serta pedoman pedoman-pedoman staf, dan harus siap untuk menanggapinya secara wajar sebagaimana diperlukan.

72.

Integritas staf Bank merupakan salah satu aset terbesar dari lembaga ini,

dan pelanggaran oleh staf terhadap Aturan Perilaku atau pedoman-pedoman terkait akan ditindak tegas. Setiap tuduhan korupsi atau perilaku curang oleh staf Bank harus diserahkan kepada Kantor Pemeriksa/Auditor (OGA), yang, bersama dengan bagianbagian Bank terkait, akan menentukan sejauh mana tuduhan-tuduhan tersebut dapat dipercaya dan perlu diadakannya penyelidikan lebih lanjut. Klaim-klaim yang dapat dipercaya akan diselidiki dengan segera, secara menyeluruh, dan secara rahasia oleh Kantor Pemeriksa/Auditor (OGA) dan Departemen Anggaran, Personalia & Sistem Manajemen (BPMSD), yang dapat memanfaatkan keahlian tambahan baik dari dalam ataupun dari luar Bank sebagaimana diperlukan. Sesuai dengan prosedur-prosedur kedisiplinan yang ditentukan dalam Perintah Administratif No. 2.04, staf yang dinyatakan bersalah atas perilaku tersebut akan dikenakan sejumlah sanksi, termasuk pemindahan, penurunan jabatan, pemberhentian sementara tanpa gaji, penggantian dan/atau kehilangan gaji, pemutusan hubungan kerja dan pemecatan langsung.3 Sanksi-sanksi tersebut berlaku juga dalam situasi dimana staf secara tidak wajar atau tidak sah memperkaya dirinya dan/atau mereka yang dekat dengan mereka, dan keadaan-keadaan dimana membujuk orang lain untuk berbuat demikian. mereka

Bagian 5 dari Perintah Administrasi No. 2.04 memberikan kemungkinan naik banding kepada Dewan Banding dan pada akhirnya kepada Mimbar Administratif.

73

73.

Untuk meningkatkan kesadaran staf, Kantor Strategi dan Kebijakan

(SPO), Kantor Penasehat Hukum (OGC), Kantor Pemeriksa/Auditor (OGA), dan Departemen Anggaran, Personalia & Sistem Manajemen (BPMSD) akan bekerjasa sama untuk menghasilkan serangkaian lokakarya pelatihan dan seminar-seminar internal untuk menginformasikan kebijakan Bank kepada staf dan untuk membahas permasalahan dan pilihan yang berkaitan dengan membantu usaha-usaha pemerintahan Negara Anggota Yang Sedang Berkembang dari ADB, pemasok, dan pemborong untuk melawan korupsi.

VI.

KESIMPULAN DAN SARAN-SARAN

74.

Makalah ini menyarankan beberapa tindakan nyata untuk menetapkan

kebijakan anti korupsi Bank. Tindakan-tindakan ini dapat dirinci sejalan dengan tiga jalur: revisi terhadap kebijakan Bank dan pedoman staf, inisiatif-inisiatif pembuatan program dan manajemen proyek yang baru, dan perubahan-perubahan administratif internal.

75.

Saran-saran kebijakan berikut ini diajukan untuk dipertimbangkan dan

disetujui oleh Direksi:

(i)

Menerapkan pendekatan dan saran-saran yang terkandung dalam dokumen ini sebagai suatu kertas kerja kebijakan dan sebagai suatu petunjuk Pimpinan dalam bentuk perintah-perintah untuk staf.

74

(ii)

Menyetujui perubahan-perubahan terhadap pedoman-pedoman Bank untuk pengadaan dan terhadap penggunaan konsultan, dan perubahanperubahan peraturan-peraturan pinjaman operasi-operasi umum dan khusus Bank yang diusulkan sebagaimana ditentukan dalam Lampiran 2 dan 3.

(iii)

Mempertimbangkan perubahan-perubahan tambahan dalam Pedoman Administrasi Proyek dan Buku Pedoman Pemberian Pinjaman untuk memperkuat pengendalian keuangan dan menyempurnakan persyaratan pelaporan.

76.

Makalah ini menyarankan perubahan-perubahan berikut dalam pembuatan

program dan manajemen proyek Bank:

(i)

Melanjutkan perluasan bantuan Bank dalam permasalahan pemerintahan dan pengembangan kemampuan, dengan perhatian khusus untuk memajukan liberalisasi pasar dan reformasi administrasi publik.

(ii)

Memberikan penekanan yang lebih tinggi terhadap penguatan lembaga-lembaga penting untuk memajukan transparansi dan pertanggungjawaban dalam Negara-negara Anggota Yang Sedang Berkembang dari ADB (seperti lembaga-lembaga tinggi audit,

75

lembaga-lembaga pengadaan, lembaga-lembaga pengatur, kantor ombudsman, dsb.) sebagai bagian dari penekanan yang lebih luas oleh Bank terhadap pemerintahan dan pengembangan kemampuan.

(iii)

Dimana dianggap sesuai, mendukung inisiatif-inisiatif dan penelitian regional terhadap pertanggungjawaban serta

pengembangan kemampuan di wilayah Asia dan Pasifik melalui hibah-hibah Bantuan Teknis.

(iv)

Meningkatkan mutu pengawasan selama pelaksanaan proyek dan memperkuat misi-misi peninjauan kembali, dengan penekanan khusus pada proyek-proyek yang paling terancam.

(v)

Mengembangkan serangkaian seminar pelatihan, lokakarya, dsb., tentang kebijakan anti korupsi Bank dan tentang cara terbaik yang dapat diterapkan oleh staf untuk memajukan integritas dalam operasi Bank dan dalam kerjasama dengan Negara-negara Anggota Yang Sedang Berkembang dari ADB.

(vi)

Menerbitkan brosur dan materi penerangan lainnya yang disederhanakan yang menggambarkan kebijakan anti korupsi Bank untuk disebarluaskan kepada masyarakat umum.

76

77.

Pada

akhirnya,

makalah

ini

menyarankan

perubahan-perubahan

administratif berikut ini dalam operasi Bank pada tingkat departemen/kantor:

(i)

Menegakkan pedoman pengadaan yang ada sekarang secara lebih tegas untuk menghindari penundaan yang tidak perlu,

perpanjangan-perpanjangan dan perubahan-perubahan perintah yang berlebihan.

(ii)

Menunjuk Kantor Pemeriksa/Auditor (OGA) sebagai titik awal kontak untuk kejadian-kejadian korupsi yang dituduhkan diantara proyek-proyek dan staf Bank, dan memerintahkan kepada Kantor Pemeriksa/Auditor (OGA) untuk mengembangkan prosedurprosedur yang layak untuk melaksanakan fungsi ini dengan mengadakan konsultasi dengan bagian-bagian terkait Bank.

(iii)

Dengan berkonsultasi dengan Departemen Anggaran, Personalia & Sistem Manajemen (BPMSD), mempertimbangkan untuk

menambah anggota staf untuk memungkinkannya memenuhi kewajibannya berdasarkan kebijakan ini secara lebih baik.

(iv)

Dengan berkonsultasi dengan Departemen Anggaran, Personalia & Sistem Manajemen (BPMSD) dan Kantor Pelayanan Operasional Pusat (COSO), mempertimbangkan cara-cara yang berdayaguna untuk memperkuat pemantauan dan pengawasan proyek, dan

77

setiap sumber daya tambahan yang mungkin diperlukan untuk melaksanakan tugas-tugas tersebut.

(v)

Memerintahkan Departemen

Kantor

Pemeriksa/Auditor Personalia & Sistem

(OGA)

dan

Anggaran,

Manajemen

(BPMSD) untuk bekerjasama dalam memberikan pelatihan akutansi forensik dan teknik-teknik penyelidikan lainnya untuk memilih staf Kantor Pemeriksa/Auditor (OGA), analis keuangan, dan petugas pelaksana proyek.

(vi)

Memerintahkan Kantor Penasehat Hukum (OGC) dan Departemen Anggaran, Personalia & Sistem Manajemen (BPMSD) untuk mengadakan serangkaian seminar dan/atau kegiatan penerangan lainnya untuk memberitahukan kepada staf Bank tentang perubahan-perubahan dalam Perintah Administratif No.2.02; Bagian 4 tentang Aturan Perilaku Staf, yang telah disetujui oleh Pimpinan pada tanggal Mei 28, 1998.

78.

Untuk memantau dan mengkoordinasikan usaha-usaha Bank sehubungan

dengan inisiatif-inisiatif dan program-program antikorupsi, bagian-bagian dan kantorkantor terkait akan diminta untuk menyediakan kepada Kantor Strategi dan Kebijakan (SPO), Kantor Pemeriksa/Auditor (OGA) dan Kantor Penasehat Hukum (OGC) (sehubungan dengan kerangka kerja dan permasalahan hukum yang berkaitan dengan

78

bidang-bidang tindakan lainnya) laporan penilaian berkala tentang cara-cara yang digunakan oleh mereka untuk melaksanakan ketentuan-ketentuan kebijakan.

79.

Setelah memperoleh persetujuan Direksi atas kebijakan operasional Bank

sehubungan dengan permasalahan anti korupsi, sebuah kertas kerja Direksi akan diedarkan pada gilirannya yang menganalisa pengalaman Bank di bidang kebijakan anti korupsi, mengajukan perubahan-perubahan untuk pendekatan operasional sebagaimana diperlukan, dan menunjukkan pengaruh-pengaruh anggaran yang lebih spesifik dan pengaruh-pengaruh sumber daya lainnya.

79

DAFTAR LAMPIRAN Nomor Judul Halaman Dikutip pada

______________________________________________________(halaman, alinea) 1. Perincian Inisiatif-inisiatif Pemerintahan dan Pengembangan Kemampuan yang mengandung Unsur-unsur Antikorupsi 2. Usulan Perubahan atas Pedoman Bank untuk Pengadaan yang Berkaitan dengan Antikorupsi (Bagian 2.14 dan 2.15) 3. Usulan Perubahan atas Peraturan 30 20,60 28 20, 60 26 14, 93

Pinjaman Operasi Umum dan Khusus

80

Lampiran 1, halaman 1 PERINCIAN INISIATIF-INISIATIF PEMERINTAHAN DAN PENGEMBANGAN KEMAMPUAN DENGAN UNSUR-UNSUR ANTI KORUPSI YANG KUAT
Badan Sasaran Cabang Eksekutif Komisi Pegawai Negeri Jenis Intervensi Contoh

Bantuan Teknis 2616 kepada Mengubah gaji dan tunjangan untuk menjamin Sri Lanka untuk Reformasi Administrasi Publik kesamaan dengan kesempatan kerja lain Memperkuat tindakantindakan untuk penegakan pemantauan dan pengendalian Mengembangkan dan menyebarluaskan kode etik pegawai negeri Memperkuat sistem sistem pengendalian Manajemen dan Informasi Memperkuat pemantauan dan pengendalian pengeluaran Dukungan untuk perbaikan pedoman pengadaan Penyederhanaan dan Rancang ulang prosesproses bisnis untuk mengurangi peluang untuk pembayaran uang pelicin Memberlakukan tindakantindakan untuk membuat hubungan lembaga/warga menjadi lebih transparan, seperti tanda nama, persyaratan dokumen, kiriman jadwal cumacuma, dsb. Jenis Intervensi Bantuan Teknis 2538 Pengelolaan Anggaran yang Disempurnakan di Mikronesia Pinjaman 1506 untuk Program Pengelolaan Sektor Publik Gujarat, India Bantuan Teknis 2701 Penguatan Kelembagaan Kantor Nasional Penilaian Pengadaan di Vietnam. Bantuan Teknis 2186 Memperkuat Kerangka Kerja untuk Administrasi Kepabeanan di RRC Bantuan Teknis 2459: Bantuan Teknis kepada Nepal untuk Peningkatan Efisiensi Operasioperasi Kepabeanan

Kementrian Keuangan/ Kementrian Pembagunan

Berbagai Kementrian Lembaga dan Departemen Cabang Eksekutif,

Entitas Sasaran

Contoh

81

Cabang Legislatif Lembaga Tinggi Audit

Meningkatkan kemampuan dan kemandirian Lembaga Tinggi Audit

RETA 5688 Program Pelatihan Audit Regional Jangka Panjang untuk para Anggota Organisasi LembagaLembaga Tinggi Audit Asia Bantuan Teknis 2463 untuk Memperkuat Kelembagaan Kantor Auditor Jendral di Fiji.

Lembaga-lembaga Penelitian Parlemen

Meningkatkan kapsasitas Parlemen untuk berfungsi sebagai Pengawas Mandiri

Usaha-usaha USAID/CRS untuk memperkuat Kemampuan Parlemen Perekonomian-perekonomian dalam Transisi Bantuan Teknis 2599 Pelaksanaan Reformasi Kepegawaian Negeri di Kepulauan Marshall Proyek UNDP untuk Koordinasi Kebijakan dan Kepemerintahan di Pasifik Selatan

Kantor Ombudsman, dsb.

Meningkatkan akses warga terhadap upayaupaya perbaikan keluhankeluhan secara mandiri

Cabang Judisial Mengurangi Tertumpuknya Kasus-kasus

Mengembangkan mekanisme untuk penyelesaian persengketaan alternatif Melanjutkan pendidikan bagi para Hakim dan para Pengacara Memperkenalkan sistem pengelolaan pengadilan dan sistem informasi yang diperbaharui Memberikan simpul umpan balik antara kalangan bisnis dan pemerintahan tentang permasalahan pemerintahan yang bersih

Bantuan Teknis 2779 untuk Penyelesaian Persengketaan Alternatif di India Bantuan Teknis 2727 Restrukturisasi dan Pengembangan Kemampuan di Kementrian Kehakiman Mongolia

Memperkuat Lembagalembaga Primer: Kejaksaan dan Departemen Kehakiman Memperkuat Lembagalembaga Sekunder: Sekolahsekolah Hukum dan Penelitian Hukum Lokal Masyarakat Madani Dewan Bisnis-Pemerintahan

Lampiran 2, halaman 1

82

USULAN REVISI TERHADAP PEDOMAN-PEDOMAN BANK UNTUK PENGADAAN YANG BERKAITAN DENGAN ANTIKORUPSI1

Sejalan dengan perkembangan praktek terbaik antara Bank-bank Pembangunan Multilateral, Bagian 2.14, 2.15, dan 2.16 dari Pedoman untuk Pengadaan Bank akan diubah sebagai berikut:

Pemalsuan dan Korupsi 2.14 Sudah merupakan kebijakan bank untuk mewajibkan para penerima Pinjamannya (termasuk penerima manfaat Pinjaman), serta para penawar/pemasok/pemborong berdasarkan kontrak yang didanai Bank, untuk mematuhi standar etika tertinggi selama pengadaan dan pelaksanaan dari kontrak-kontrak tersebut Dalam pelaksanaan kebijakan ini, Bank:

(a)

mendefinisikan, untuk tujuan ketentuan ini, istilah-istilah yang ditetapkan di bawah ini sebagai berikut:

(i)

praktek korup berarti perilaku oleh petugas di sektor publik atau swasta dimana orang-orang dengan cara yang tidak wajar atau tidak sah memperkaya diri mereka sendiri dan atau mereka yang dekat dengan mereka, atau membujuk orang lain melakukannya, dengan cara menyalahgunakan jabatan mereka, dan hal tersebut

Kektentuan-ketentuan serupa akan dimasukkan ke dalam Pedoman Bank untuk penggunaan Konsultan oleh Bank

83

termasuk tindakan penawaran, pemberian, penerimaan atau permintaan segala sesuatu yang bernilai untuk mempengaruhi tindakan petugas tersebut dalam proses pengadaan atau dalam pelaksanaan kontrak ; dan

(ii)

praktek pemalsuan berarti penyajian yang salah terhadap faktafakta dengan tujuan mempengaruhi proses pengadaan atau pelaksanaan kontrak sehingga merugikan penerima pinjaman, dan termasuk praktek-praktek kolusif antar para penawar (sebelum atau sesudah pengajuan penawaran) yang dirancang untuk menetapkan tingkat harga penawaran yang artifisial dan tidak bersaing, dan untuk menghilangkan manfaat persaingan yang bebas dan terbuka dari penerima pinjaman;

(b)

akan menolak suatu usulan untuk memberikan kontrak apabila Bank menemukan bahwa penawar yang diusulkan untuk diberikan kontrak tersebut telah melakukan tindakan-tindakan korup atau pemalsuan dalam persaingan untuk mendapatkan kontrak yang dimaksud;

(c)

akan membatalkan bagian dari pinjaman yang dialokasikan untuk kontrak barang atau pekerjaan apabila Bank sewaktu-waktu menemukan bahwa tindakan korup atau pemalsuan telah digunakan oleh para wakil penerima

Pembangunan Asia dan Para Nasabahnya.

84

pinjaman atau dari penerima manfaat dari pinjaman selama pengadaan atau pelaksanaan dari kontrak tersebut, dan penerima pinjaman tidak mengambil tindakan yang wajar dan tepat waktu yang dianggap memuaskan oleh Bank untuk memperbaiki keadaan;

(d)

akan menyatakan suatu perusahaan tidak berhak, baik untuk jangka waktu yang tidak ditentukan maupun untuk jangka waktu yang ditentukan, untuk diberikan kontrak yang didanai Bank apabila setiap waktu Bank menentukan bahwa perusahaan telah melakukan tindakan-tindakan korup atau pemalsuan dalam persaingan untuk, atau dalam melaksanakan, suatu kontrak yang didanai Bank; dan

(e)

akan berhak untuk mewajibkan, agar dalam kontrak yang didanai dari suatu pinjaman bank, menyertakan suatu ketentuan yang mewajibkan para Pemasok dan Pemborong untuk mengijinkan Bank untuk memeriksa rekening-rekening dan catatan-catatan yang berkaitan dengan kinerja kontrak dan memintanya untuk diaudit oleh para auditor yang ditunjuk oleh Bank.

2.15

Dengan persetujuan Bank yang spesifik, seorang penerima pinjaman dapat memasukkan, dalam formulir penawaran untuk kontrak-kontrak besar yang didanai Bank, suatu janji oleh pihak yang mengajukan penawaran untuk mematuhi, dalam persaingan untuk mendapatkan dan melaksanakan suatu

85

kontrak, hukum negara terhadap pemalsuan dan korupsi (termasuk penyuapan), sebagaimana ditetapkan dalam dokumen penawaran. Suatu catatan kaki juga harus disertakan di dalam dokumen-dokumen dimana janji tersebut dimasukkan yang menandakan bahwa janji tersebut disertakan di tempat tersebut atas permintaan penerima pinjaman.

2.16

Apabila kontrak didanai secara penuh atau sebagian oleh Bank, dokumendokumen kontrak akan memuat suatu janji oleh pemborong bahwa tidak ada tagihan, tanda terimakasih, pemotongan, hadiah, komisi atau pembayaran lainnya, selain dari yang tertera dalam penawaran, yang telah diberikan atau diterima sehubungan dengan proses pengadaan atau dalam pelaksanaan kontrak.

86

Lampiran 3, halaman 1

USULAN PERUBAHAN TERHADAP PERATURAN PINJAMAN OPERASI UMUM DAN KHUSUS

Bagian 8.03 dari Peraturan Pinjaman Operasi Umum dan Peraturan Pinjaman Operasi Khusus akan diubah sehingga menjadi sebagai berikut. Perubahan yang terkait telah digarisbawahi:

Bagian 8.03. Pembatalan oleh Bank. Apabila (i) hak Penerima Pinjaman untuk melakukan penarikan dari Rekening Pinjaman ditangguhkan sehubungan dengan setiap jumlah Pinjaman selama jangka waktu terus menerus tigapuluh (30) hari, atau (ii) setiap saat yang ditentukan oleh Bank, setelah mengadakan konsultasi dengan Penerima Pinjaman, bahwa suatu jumlah dari Pinjaman tidak diperlukan untuk keperluan proyek, atau (iii) pada setiap saat Bank menentukan,

sehubungan dengan setiap kontrak yang akan didanai dari hasil pinjaman, bahwa tindakan-tindakan korup atau pemalsuan dilakukan oleh para wakil Penerima Pinjaman atau penerima manfaat dari Pinjaman selama pengadaan/pemilihan konsultan atau pelaksanaan kontrak yang bersangkutan, dan Penerima Pinjaman tidak mengambil tindakan yang tepat waktu dan sesuai yang dapat diterima oleh Bank untuk memperbaiki keadaan tersebut, atau (iv) sewaktu-waktu Bank menentukan bahwa pengadaan setiap kontrak yang akan didanai dari hasil Pinjaman adalah tidak konsisten dengan prosedur-prosedur yang ditetapkan atau

87

dimaksud dalam Perjanjian Pinjaman atau (v) hingga tanggal yang tercantum dalam Perjanjian Pinjaman sebagai tanggal penutupan bagi penarikan suatu jumlah dari Pinjaman tidak ditarik dari Rekening Pinjaman, Bank dapat dengan pemberitahuan kepada Penerima Pinjaman dan Penjamin, apabila ada, mengakhiri hak Penerima Pinjaman untuk melakukan penarikan atas jumlah atau kontrak tersebut. Setelah pemberitahuan tersebut, jumlah Pinjaman atau bagian dari pinjaman tersebut yang berkaitan akan dibatalkan.

88