TATA URUT PERUNDANG-UNDANGAN DAN PROBLEMA PERATURAN DAERAH1 oleh: Prof. Dr. Jimly Asshiddiqie, SH2.

PENGANTAR Salah satu tuntutan aspirasi yang berkembang dalam era reformasi sekarang ini adalah reformasi hukum menuju terwujudnya supremasi sistem hukum di bawah sistem konstitusi yang berfungsi sebagai acuan dasar yang efektif dalam proses penyelenggaraan negara dan kehidupan nasional sehari-hari. Dalam upaya mewujudkan sistem hukum yang efektif itu, penataan kembali kelembagaan hukum, didukung oleh kualitas sumberdaya manusia dan kultur dan kesadaran hukum masyarakat yang terus meningkat, seiring dengan pembaruan materi hukum yang terstruktur secara harmonis, dan terus menerus diperbarui sesuai dengan tuntutan perkembangan kebutuhan. Dalam upaya pembaruan hukum tersebut, penataan kembali susunan hirarkis peraturan perundang-undangan tersebut bersifat niscaya, mengingat susunan hirarkis peraturan perundangundangan Republik Indonesia dewasa ini dirasakan tidak sesuai lagi dengan perkembangan kebutuhan dewasa ini. Di samping itu, era Orde Baru yang semula berusaha memurnikan kembali falsafah Pancasila dan pelaksanaan UUD 1945 dengan menata kembali sumber tertib hukum dan tata-urut peraturan perundang-undangan, dalam prakteknya selama 32 tahun belum berhasil membangun susunan perundangundangan yang dapat dijadikan acuan bagi upaya memantapkan sistem perundang-undangan di masa depan. Lebih-lebih dalam prakteknya, masih banyak produk peraturan yang tumpang tindih dan tidak mengikuti sistem yang baku, termasuk dalam soal nomenklatur yang digunakan oleh tiap-tiap kementerian dan badan-badan pemerintahan seingkat Menteri. Sebagai contoh, produk hukum yang dikeluarkan Bank Indonesia yang dimaksud untuk memberikan aturan terhadap dunia perbankan menggunakan istilah Surat Edaran yang tidak dikenal dalam sistem peraturan perundang-undangan yang berlaku. Beberapa kementerian mengeluarkan peraturan di bidangnya dengan menggunakan sebutan Keputusan Menteri, dan beberapa lainnya menggunakan istilah Peraturan Menteri. Keputusan Presiden yang bersifat mengatur dengan Keputusan Presiden yang bersifat penetapan administratif biasa tidak dibedakan, kecuali dalam kode nomernya saja, sehingga tidak jelas kedudukan masing-masing sebagai salah satu bentuk peraturan perundang-undangan yang bersifat mengatur. Sementara itu, setelah lebih dari 50 tahun Indonesia merdeka, sangat dirasakan adanya kebutuhan untuk mengadakan perubahan terhadap pasal-pasal dalam UUD 1945 yang tidak relevan lagi dengan perkembangan zaman. Namun, timbul persoalan apabila perubahan UUD itu ditetapkan dalam produk hukum berupa Ketetapan MPR, sementara dalam tata urut perundang-undangan ditentukan bahwa Ketetapan MPR itu lebih rendah kedudukannya daripada UUD. Bagaimana mungkin perubahan terhadap konstitusi dituangkan dalam peraturan yang derajatnya lebih rendah. Oleh karena itu, perlu diperkenalkan bentuk hukum yang sama sekali belum dikenal dalam sistem peraturan perundang-undangan Indonesia selama ini, yaitu bentuk Perubahan UUD. Ditambah lagi dengan munculnya kebutuhan untuk mewadahi perkembangan otonomi daerah di masa depan yang dapat mendorong tumbuh dan berkembangnya dinamika hukum adat di desa-desa yang cenderung diabaikan atau malah sebaliknya dikesampingkan dalam setiap upaya pembangunan hukum selama lebih dari 50 tahun terakhir. Dalam rangka desentralisasi dan otonomi daerah itu, mulai diperkenalkan adanya perangkat Peraturan Desa yang harus pula dimasukkan ke dalam sistem dan tata urut peraturan perundang-undangan yang baru. Dengan perkataan lain, banyak alasan yang mendorong sehingga Ketetapan MPRS No. XX/MPRS/1966 yang menjadi acuan dalam mengembangkan susunan peraturan perundang-undangan Republik Indonesia selama lebih dari 30 tahun terakhir, harus dikaji ulang dan disempurnakan untuk kepentingan masa depan hukum dan sistem hukum nasional. Sebelum membahas lebih rinci masalah-masalah dan usul-usul penyempurnaan mengenai sumber tertib hukum dan sistem serta tata urut peraturan Republik Indonesia di masa depan, perlu diperjelas dulu pengertian kita mengenai sumber tertib hukum, dan mengenai bentuk-bentuk serta tata urut peraturan yang kita gunakan dalam tulisan ini. Pengertian tentang sumber tertib hukum memuat pengertian yang lebih luas, yaitu tidak hanya mencakup aneka putusan legislatif dan eksekutif yang dapat
1

Disampaikan dalam rangka Lokakarya Anggota DPRD se-Indonesia, diselenggarakan di Jakarta, oleh LP3HET, Jum’at, 22 Oktober, 2000. 2 Guru Besar Hukum Tata Negara, Fakultas Hukum, Universitas Indonesia, pernah menjadi Asisten Wakil Presiden RI, 1998-1999.

1

Disini. Agenda Pembangunan Hukum Nasional di Abad Globalisasi. bentuk-bentuk peraturan yang tegas disebut adalah Undang-Undang Federal.2262/HK/1959 tertanggal 20 Agustus 1959 yang ditujukan kepada Dewan Perwakilan Rakyat Gotong Royong. 5. sehingga berbeda pengertiannya dengan Peraturan Pemerintah yang dimaksudkan dalam Pasal 5 ayat (2) UUD 1945. Undang-Undang Darurat. 4. ataupun peraturan yang dikeluarkan berdasarkan Pasal 4 ayat (1) UUD 1945. tetapi mencakup pula putusan-putusan pengadilan dalam lingkungan kekuasaan judikatif. maka berdasarkan Surat Presiden No. 2. yaitu: (I) Undang-Undang Dasar Kerajaan Belanda. Undang-Undang atau Undang-Undang Federal. hal. Karena itu. penyebutannya berubah lagi menjadi Undang-Undang. pengertian Konstitusi diidentikkan dengan pengertian UUD. 3. Peraturan Pemerintah Pengganti Undang-Undang (Perpu) atau Undang-Undang Darurat. PERATURAN PERUNDANG-UNDANGAN PASCA KEMERDEKAAN Di zaman Hindia Belanda. Keputusan Presiden yang dimaksudkan untuk melakukan atau meresmikan pengangkatanpengangkatan. dan (v) Peraturan daerah swatantra ataupun daerah swapraja 3. dan Peraturan Pemerintah. dipandang perlu dikeluarkan bentuk-bentuk peraturan yang lain. Sedangkan bentuk-bentuk dan tata-urut peraturan hanya mencakup putusan-putusan cabang kekuasaan legislatif dan eksekutif yang isinya dapat bersifat mengatur (regeling). Dalam penjelasan juga disebutkan bahwa UUD adalah bentuk konstitusi yang tertulis. Penetapan Presiden untuk melaksanakan Dekrit Presiden/Panglima Tertinggi Angkatan Perang tanggal 5 Juli 1959 tentang Kembali Kepada UUD 1945. Di masamasa awal kemerdekaan. Dalam Konstitusi RIS yang berlaku mulai tanggal 27 Desember 1949. Penyebutan hanya 3 atau 4 bentuk peraturan (termasuk UUD) tersebut dalam Undang-Undang Dasar bersifat enunsiatif dalam arti tidak menutup kemungkinan untuk mengatur bentuk-bentuk lain yang lebih rinci sesuai dengan kebutuhan. Bentuk peraturan perundang-undangan yang dikenal dalam UUD 1945 adalah Undang-Undang. Bahkan. Jakarta: Balai Pustaka. dalam ketiga konstitusi ini. dan karena itu disebut dengan ‘per-ATUR-an’. (iii) Ordonantie yaitu peraturan yang ditetapkan oleh Gubernur Jenderal Hindia Belanda bersama-sama dengan Dewan Rakyat (Volksraad) di Jakarta sesuai Titah Ratu Kerajaan Belanda di Den Haag.dijadikan sumber hukum. Peraturan Presiden. dinyatakan bahwa di samping bentuk-bentuk peraturan perundangundangan tersebut di atas. yaitu peraturan yang dikeluarkan untuk melaksanakan penetapan Presiden. tetapi dalam prakteknya belum teratur karena suasana belum memungkinkan untuk menertibkan bentuk-bentuk peraturan yang dibuat. Di samping yang tertulis itu masih ada pengertian konstitusi yang tidak tertulis yang hidup dalam kesadaran hukum masyarakat. peraturan dalam arti sempit dan luas itu digunakan secara silih berganti. yaitu Peraturan Pemerintah yang ditetapkan oleh Gubernur Jenderal untuk melaksanakan UndangUndang atau ‘wet’. dan Peraturan Pemerintah. dalam tulisan ini. sehingga dikenal kemudian sebagai Maklumat No. dan Peraturan Pemerintah. Sedangkan dalam UUDS yang berlaku mulai tanggal 17 Agustus 1950. Undang-Undang Darurat. (iv) Regerings Verordening atau RV. Dengan perkataan lain. tetapi dapat dijadikan dasar bagi upaya mengatur kebijakan yang lebih teknis. kadang-kadang nota-nota dinas. Akan tetapi. Peraturan Pemerintah sebagai Pengganti Undang-Undang. Peraturan Menteri dan Keputusan Menteri yang dibuat oleh kementerian-kementerian negara atau Departemen-Departemen pemerintahan. 3 Jimly Asshiddiqie. tetapi maklumat itu dibuat tanpa nomor. pengertian peraturan itu dalam arti luas dapat pula mencakup putusan-putusan yang bersifat administratif yang meskipun tidak bersifat mengatur. Peraturan Pemerintah. dan Peraturan pemerintah. masing-masing untuk mengatur sesuatu hal dan untuk melakukan atau meresmikan pengangkatan-pengangkatan. 2 . 54-55. setelah periode kembali ke UUD 1945. Setelah Indonesia merdeka mulai diperkenalkan bentuk-bentuk peraturan baru. (ii) Undang-Undang Belanda atau ‘wet’. kita mengenal adanya Undang-Undang Dasar. bentuk-bentuk peraturan yang dikenal meliputi 5 tingkatan. Karena itu. maklumat. yaitu: 1. 1998. Wakil Presiden mengeluarkan Maklumat yang sangat terkenal yang isinya membatasi tugas dan fungsi Komite Nasional Indonesia Pusat (KNIP) yang ketika itu sangat berperan sebagai lembaga legislatif. surat-surat edaran dan lain sebagainya diperlakukan sebagai peraturan yang seakan mengikat secara hukum. yaitu untuk melaksanakan Peraturan Presiden.x tertanggal 16 Oktober 1945.

jelas terdapat kekacauan antara satu bentuk dengan bentuk peraturan yang lain. Kebiasaan seperti ini didukung pula oleh kenyataan. bentuk Keputusan Bersama itu jelas tidak ada dasar hukumnya. padahal isinya jelas-jelas memuat materi-materi yang mengatur kepentingan publik seperti di lingkungan Departemen Pendidikan dan Kebudayaan mengatur mengenai penyelenggaraan pendidikan nasional. Di samping itu. Sebagai contoh di beberapa kementerian.Dalam susunan tersebut di atas. Keputusan Presiden itu banyak yang berisi materi pengaturan yang bersifat mandiri dalam arti tidak dimaksudkan untuk melaksanakan ketentuan Undang-Undang. Instruksi Menteri. digunakan istilah Peraturan Menteri. dikembangkan kebiasaan untuk menerbitkan peraturan dalam bentuk Surat Edaran Gubernur Bank Indonesia yang juga jelas-jelas tidak mempunyai dasar hukum sama sekali. Bahkan. Keganjilan-keganjilan yang sama juga terjadi dalam keputusan-keputusan yang dibuat oleh Presiden dalam bentuk Keputusan Presiden (Keppres).XX/MPRS/1966 tersebut. Peraturan-peraturan pelaksanaan lainnya seperti Peraturan Menteri. Seperti tercermin dalam pendapat Hamid S. XX/MPRS/1966. dan lain-lain. Undang-Undang Dasar. Dalam praktek. 6. Ketetapan MPR. Dalam rangka penataan kembali bentuk-bentuk peraturan perundang-undangan tersebut dengan maksud mengadakan pemurnian terhadap pelaksanaan UUD 1945. tidak sepenuhnya diikuti. Jakarta. bentuk yang paling banyak dikeluarkan adalah Penetapan Presiden dan Peraturan Presiden yang menimbulkan ekses dimana-mana. Attamimi yang pernah lama bertugas sebagai Wakil Sekretaris Kabinet selama masa Orde Baru4. Dalam Ketetapan No. 1991. ditetapkan pula sumber tertib hukum dan tata urut peraturan perundangan Republik Indonesia dalam Ketetapan MPRS No. berkembang pula kebutuhan di lingkungan instansi yang dipimpin oleh pejabat tinggi yang bukan berkedudukan sebagai Menteri untuk mengatur kepentingan publik yang bersangkutpaut dengan bidangnya. Namun demikian. Untuk memberikan pedoman bagi terwujudnya kepastian hukum dan keserasian hukum serta kesatuan tafsir dan pengertian mengenai Pancasila dan pelaksanaan UUD 1945 serta untuk mengakhiri ekses-ekses dan penyimpangan-penyimpangan tersebut di atas. dan sebagainya. 4. Undang-Undang/Perpu. ditentukan bentuk peraturan dengan tata urut sebagai berikut: 1.Pelita IV. ataupun Peraturan Pemerintah sebagai Pengganti Undang-Undang. yaitu tentang Memorandum DPRGR mengenai Sumber Tertib Hukum Republik Indonesia dan Tata Urut Perundangan Republik Indonesia. Keputusan Presiden. seperti misalnya Gubernur Bank Indonesia perlu membuat aturan-aturan berkenaan dengan dunia perbankan. Yang lebih gawat lagi adalah banyak di antara penetapan dan peraturan itu yang jelas-jelas menyimpang isinya dari amanat UUD 1945. karena berdasarkan UUD 1945 sebelum diadakan amandemen melalui Perubahan 4 Hamid S. untuk mengatur secara bersama berkenaan dengan materi-materi yang bersifat lintas departemen berkembang pula kebiasaan menerbitkan Keputusan Bersama antar Menteri. dalam praktek. tata urut dan penamaan bentuk-bentuk peraturan sebagaimana diatur dalam Ketetapan tersebut. Kadang-kadang banyak materi yang seharusnya diatur dalam UU. Selama ini. justru diatur dengan Penetapan Presiden ataupun Peraturan Presiden. 5. Undang-Undang. Attamimi.XIX/MPRS/1966 tentang Peninjauan Kembali Produk-Produk Legislatif Negara di Luar Produk Majelis Permusyawaratan Rakyat Sementara yang Tidak Sesuai dengan UUD 1945. baik yang berbentuk Penetapan Presiden. 2. maka pada tahun 1966 dikeluarkan Ketetapan MPRS No. Padahal. satu hal yang perlu dicatat disini adalah bahwa antara penetapan yang bersifat administratif berupa pengangkatan-pengangkatan yang berisi putusan-putusan yang bersifat ‘beschikking’ jelas dibedakan dari putusan yang berbentuk mengatur (regeling). Peranan Keputusan Presiden Republik Indonesia dalam Penyelenggaraan Pemerintahan Negara: Suatu Studi Analisis mengenai Keputusan Presiden yang Berfungsi Pengaturan dalam Kurun Waktu Pelita I . 3. Disertasi Doktor pada Fakultas Pasca Sarjana Universitas Indonesia. 3 . Ketetapan MPRS tersebut menugaskan Pemerintah untuk bersama-sama dengan DPR melaksanakan peninjauan kembali produk-produk legislatif. Peraturan Pemerintah. tetapi di beberapa kementerian lainnya digunakan istilah Keputusan Menteri. Istilah Keputusan Presiden ataupun Keputusan Menteri secara khusus dikaitkan dengan jenis putusan yang bersifat administraftif. Peraturan Presiden. Di pihak lain.

sulit dibedakan mana yang bersifat mengatur (regeling) dan karena itu dapat disebut sebagai per-ATUR-an. yaitu hak Presiden untuk memveto suatu UU yang sudah ditetapkan oleh DPR. Lagi pula. pihak pemerintah sudah terlibat intensif. ketentuan TAP MPRS No. Karena itu. karena isinya kadang-kadang sama dengan Keputusan Presiden yang hanya bersifat penetapan biasa. Jika dalam batas waktu itu tidak disahkan. Di samping itu. Proses pembuatan UU itu dilakukan bersama-sama dalam arti pada tahap pembahasan di DPR. Sedangkan dalam Pasal 5 ayat (1) baru berdasarkan Perubahan Pertama tersebut ditegaskan: “Presiden berhak mengajukan rancangan undang-undang kepada Dewan Perwakilan Rakyat. otomatis. dapat terjadi. maka RUU tersebut dianggap berlaku menjadi UU. Jika perubahan itu dituangkan dalam bentuk Ketetapan MPR yang jelas ditentukan bahwa kedudukannya berada di bawah UUD. Kekuasaan legislatif tetap berada di tangan DPR. Lebih-lebih lagi. tidak ada pertentangan dan tidak ada tumpang tindih di antara kedudukan DPR dan Presiden dalam hal ini. Apakah perbedaan antara kekuasaan yang menetapkan dengan kekuasaan yang mengesahkan itu bersifat bertentangan? Menurut saya. 5 Bandingkan naskah Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945 dengan naskah Perubahan Pertama UndangUndang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945. Sebagai contoh. Ketetapan MPR tentang pengangkatan Presiden dan Wakil Presiden. Keppres mengenai pembentukan panitia-panitia negara yang bersifat ad-hoc. dan sebagainya. Presiden itu selain sebagai eksekutif juga mempunyai kedudukan sebagai legislatif. Dalam Pasal 5 ayat (1) lama.XX/MPRS/1966 tersebut. namun pengesahan formal produk UU itu dilakukan oleh Presiden. PRODUK LEGISLATIF DAN PRODUK ADMINISTRATIF 1. ditegaskan bahwa Presiden memegang kekuasaan membentuk undang-undang dengan persetujuan DPR. 4 . (tanpa tahun).” 5 Memang benar bahwa meskipun dikatakan pemegang kekuasaan membentuk UU itu dipindahkan ke DPR. Presiden memang memegang kekuasaan membentuk undang-undang. karena adanya kebutuhan untuk melakukan perubahan terhadap pasal-pasal UUD 1945. Pergeseran Fungsi Parlemen Indonesia dan implikasinya terhadap Kegiatan legislasi Salah satu perubahan substantif yang telah dilakukan dalam rangka Perubahan Pertama UUD 1945 pada Sidang Umum MPR bulan Nopember 1999 lalu adalah soal cabang kekuasaan legislatif yang secara tegas dipindahkan dari Presiden ke DPR. Hal ini justru menunjukkan adanya perimbangan kekuasaan diantara keduanya. dan mana yang bukan. Pembedaan antara kedua jenis keputusan itu selama ini hanya diadakan dalam pemberian nomor kode Keppres.XX/1966 tersebut tidak dapat lagi dipertahankan dan perlu segera diadakan penyempurnaan dalam rangka penataan kembali sumber tertib hukum dan bentuk-bentuk serta tata urut peraturan perundang-undangan Republik Indonesia di masa yang akan datang. tetapi ada juga yang berpendapat bahwa proses pembuatan UU itu tetap dilakukan bersama-sama antara Presiden dengan DPR. Apakah Ketetapan MPR itu termasuk peraturan atau bukan. sehingga bagi masyarakat umum. Untuk menegaskan hal inilah maka dalam Perubahan Kedua ketentuan Pasal 20 itu ditambah dengan ayat (5) yang memberikan waktu 30 hari bagi Presiden untuk mengesahkan UU itu. Jakarta: terbitan Sekretariat Jenderal MPR-RI. Bagaimana mungkin UUD yang lebih tinggi diubah dengan peraturan yang lebih rendah.” Sebaliknya dalam Pasal 20 ayat (1) baru dinyatakan: “Dewan Perwakilan Rakyat memegang kekuasaan membentuk undang-undang. meskipun UU ditetapkan oleh DPR.Pertama UUD. telah disepakati bahwa bentuk hukum perubahan itu dinamakan ‘Perubahan UUD’ sebagai nomenklatur baru yang tingkatnya sederajat dengan UUD. sebagai jalan keluar. maka akan timbul kekacauan dalam sistematika berpikir menurut tata urut peraturan yang diatur menurut TAP MPRS No. kekuassan yang mengesahkan menurut ketentuan Perubahan Pertama UUD tetap berada di tangan Presiden. menjelang berlangsungnya Sidang Umum MPR pada bulan Nopember 1999 yang lalu. Dengan perkataan lain. Karena itu. materi yang diatur dalam Keputusan Presiden itu juga tidak dibedakan secara jelas antara materi yang bersifat mengatur atau regulatif (regeling) dengan materi yang bersifat penetapan administratif biasa (beschikking) seperti misalnya Keputusan Presiden (Keppres) mengenai pengangkatan dan pemberhentian pejabat. sifatnya sama dengan Keputusan Presiden yang ditetapkan untuk mengangkat atau memberhentikan pejabat sebagaimana disebut di atas. bahwa suara partai pemerintah di DPR dikalahkan oleh suara oposisi. Yang juga menjadi persoalan adalah mengenai kedudukan ketetapan MPR yang selama ini sudah banyak sekali jumlahnya. Akan tetapi. timbul polemik mengenai bentuk hukum perubahan UUD itu sendiri.

Para Direktur Jenderal dan Direktur sebagai pejabat tinggi (eselon I atau eselon II) yang tunduk kepada hukum kepegawai-negerian tidak selayaknya diberikan wewenang untuk turut membentuk peraturan perundang-undangan dalam pengertian yang baru. Hanya saja. Lembaga parlemen yang dimaksud sesuai tingkatannya adalah DPR-Pusat. bukan mereka yang memegang kedudukan sebagai pegawai pemerintahan. Jangan sampai nanti. Jakarta: UI-Press. Perubahan ini sekaligus memastikan pula bahwa UUD 1945 dengan sungguh-sungguh menerapkan sistem pemisahan kekuasaan legislatif. hal itu tetap tidak menempatkan Presiden sebagai pemegang kekuasaan utama di bidang ini. Apabila misalnya parlemen kita bersifat bikameral nantinya disetujui terdiri atas Dewan Perwakilan Rakyat dan Dewan Perwakilan atau Utusan Daerah. karena berdasarkan ketentuan yang lamapun kekuasaan judikatif memang dinyatakan bebas dari pengaruh pemerintah. mekanisme pembatasan terhadap hak veto Presiden itu masih harus dikaji lebih lanjut cara membatasinya. Dalam hal demikian ini. maka Presiden dapat diberikan hak untuk menerapkan hak vetonya dengan cara tidak mengesahkan UU tersebut. Kabupaten Daerah Tingkat 5 . setiap UU yang dibuat oleh DPR selalu dapat digagalkan dengan mudah oleh Presiden dengan menggunakan hak vetonya. dapat saja dipertimbangkan pengaturan sebagai berikut. Demi kepentingan hukum. dengan adanya pergeseran sebagaimana disebut di atas. eksekutif dan yudikatif.Dalam hal ini. Tugas administratif Presiden tinggal hanya mengundangkan UU sebagaimana mestinya. DPRD propinsi. Presiden harus mengsahkan UU itu sebagaimana mestinya. maka Presiden dapat menggunakan hak vetonya untuk tidak mengesahkan UU yang sudah disetujui oleh DPR tersebut seperti juga dipraktekkan di Amerika Serikat. 7 Sesuai dengan ketentuan Pasal 121 UU No. Dengan demikian. karena Rancangan UU tersebut sudah disetujui oleh dua lembaga tinggi negara setingkat Presiden. maka “Sebutan propinsi Daerah Tingkat I. sudah seharusnya ditinjau kembali logika yang memberikan pembenaran terhadap pola pengaturan seperti itu. Hal ini jelas berbeda dari sistem yang dianut selama ini. Fungsi pembuatan undang-undang itu bahkan mulai cenderung dianggap sebagai fungsi teknis dibandingkan dengan fungsi pengawasan yang bersifat politis 6. dimana antara fungsi legislatif dan eksekutif tidak dipisahkan secara tegas dan malah bersifat tumpang tindih. maka hak veto Presiden tidak dapat diberlakukan. Masalahnya kemudian yang perlu mendapat perhatian adalah bahwa pergeseran kekuasaan legislatif dari Presiden ke DPR itu tentunya mengandung implikasi yang mendasar terhadap proses pembentukan peraturan perundang-undangan dan terhadap institusi atau pejabat yang berwenang membuat peraturan perundang-undangan itu sendiri. Jika suatu rancangan UU telah disetujui oleh lebih dari 2/3 anggota DPR. Namun dalam sistem parlemen unikameral seperti yang sekarang berlaku. Khusus untuk tingkat desa. bukan lagi kekuasaan Presiden. Peraturan pelaksanaan ini makin rendah tingkatannya makin teknis pula sifatnya. Perkembangan pemikiran dan praktek penyelenggaraan fungsi legislatif ini sebenarnya dapat dibahas tersendiri mengingat di berbagai negara di dunia dewasa ini. meskipun tetap diberikan hak inisiatif di bidang legislasi. 6 Jimly Asshiddiqie. instansi dan pejabat yang berhak membuat peraturan haruslah dibatasi hanya lembaga parlemen bersama-sama dengan pejabat yang memegang kedudukan politik saja. maka veto Presiden dapat dinyatakan tidak berlaku. dimajukan untuk mendapat persetujuan Dewan Perwakilan Daerah. 22 Tahun 1999. memang masih perlu diatur agar penggunaan hak veto Presiden ini dibatasi. Pergumulan Peran Pemerintah dan Parlemen dalam Sejarah: Telaah Perbandingan Konstitusi Berbagai Negara. rakyat Indonesia sudah menjatuhkan pilihan bahwa di masa depan kita akan menganut ajaran pemisahan yang tegas di antara ketiga cabang kekuasaan legislatif. maka kekuasaan Presiden dan termasuk para pembantunya serta para pejabat pemerintahan seperti Direktur Jenderal Departemen sampai pejabat yang lebih rendah juga mempunyai kewenangan untuk mengeluarkan peraturan pada tingkat pelaksanaan di bidangnya masing-masing. Dalam sistem yang lama dimana dinyatakan bahwa Presiden memegang kekuasaan membentuk undang-undang dengan persetujuan DPR. Akan tetapi. 1996. maka dapat saja terjadi bahwa suatu Undang-Undang. Sesuai tingkatannya. Akan tetapi. Sedangkan Presiden. Akan tetapi. dan yudikatif. pergeseran kekuasaan membentuk UU dari Presiden ke DPR sungguh-sungguh mencerminkan terjadinya pergeseran terhadap kedudukan DPR yang secara substantif menjadi lembaga pemegang kekuasaan legislatif. eksekutif. dan DPRD kabupaten/kota 7 yang merupakan badan-badan perwakilan rakyat. jika suatu UU itu hanya mendapat persetujuan suara di bawah jumlah 2/3 anggota DPR. Misalnya. setelah disetujui oleh DPR. fungsi pembuatan undang-undang itu dipertegas sebagai kekuasaan DPR. fungsi legislatif parlemen itu memang cenderung makin dianggap tidaklah lebih penting dibandingkan dengan fungsi kontrol atau pengawasan politik terhadap pemerintah. Karena itu.

dalam ketentuan yang baru berdasarkan Perubahan Pertama UUD. Peraturan Daerah propinsi. melainkan sekedar memberikan hak kepadanya untuk mengambil inisiatif karena kebutuhan yang sangat dirasakan oleh pihak eksekutif untuk mengatur suatu kebijakan publik yang harus dilayani oleh pemerintah. Untuk melaksanakan peraturan perundangan yang melibatkan peran para wakil rakyat tersebut. maka Peraturan Daerah yang dimaksud disini. Dalam hal diperlukan pengaturan yang bersifat khusus di daerah. Peraturan Bupati/Walikota. selain UU. dan Pasal 105 UU No. Logika pengaturan yang mandiri oleh Presiden ini. maka logika yang mungkin dapat dijadikan pertimbangan pembenar terhadap eksisten Keputusan yang mengatur secara mandiri tersebut dengan sendirinya tidak dapat diterima lagi. Karena itu. dan Panglima Tentara Nasional Indonesia. dapat pula diberikan kewenangan untuk membuat peraturan yang bersifat pelaksanaan tersebut. tetapi pihak DPR sendiri belum siap dengan rancangan dari mereka sendiri. Dalam hal ini. Tugas Kepala Kantor Wilayah hanyalah melaksanakan kebijakan dan peraturan-peraturan di tingkat Departemennya. haruslah dituangkan dalam bentuk Peraturan Menteri atau pejabat setingkat Menteri. Akan tetapi. secara tegas dapat diatur bahwa semua kebijakan yang bersifat mengatur di bidang yang menjadi tugas kementerian tertentu.22/1999. Jaksa Agung. disebut sebagai Peraturan Daerah saja. Direktur Jenderal dan pejabat yang lebih rendah di tiap-tiap kementerian atau Departemen Pemerintahan tidak berwenang mengatur kepentingan publik. berubah masing-masing menjadi propinsi. Perdaturan Daerah kota8. sebagaimana dimaksud dalam Undang-Undang No. dibentuk Badan Perwakilan Desa sebagaimana diatur dalam Pasal 94 juncto Pasal 102. Selain itu. sebagaimana dikemukakan oleh Hamid Attamimi.meskipun tidak terdapat lembaga parlemen sebagaimana mestinya. dan Peraturan Desa. tetapi dapat saja diterima dalam paradigma pemikiran UUD 1945 yang lama. Sedangkan Sekretaris Jenderal. Pasal 105 ayat (3) UU ini menyatakan: “Badan Perwakilan Desa bersama dengan Kepala Desa menetapkan Peraturan Desa. Peraturan Daerah kabupaten. Presiden bukan lagi pemegang kekuasaan utama dalam pembentukan UU. maka para Pembantu Presiden. dan Peraturan Kepala Desa sebagai pelaksanaan terhadap peraturan yang lebih tinggi tersebut. Jenis Keputusan Presiden demikian itu disebut Hamid Attamimi sebagai Keputusan Presiden yang mendiri. dan kota”.5 Tahun 1974. masing-masing adalah UU di tingkat Pusat. Dengan demikian. Karena banyaknya kebijakan pemerintahan yang perlu dituangkan dalam bentuk peraturan yang bersifat pelaksanaan terhadap peraturan yang lebih tinggi. Gubernur. 8 Sejalan dengan ketentuan dalam Pasal 121 tersebut. Bupati. 104. sama-sama merupakan bentuk peraturan yang proses pembentukannya melibatkan peran wakil rakyat dan kepala pemerintahan yang bersangkutan. Lembaran Negara RI Tahun 1999 No. Demikian pula.60. Ibid. juga berwenang mengeluarkan Peraturan Gubernur. Oleh karena tidak boleh ada lagi peraturanperaturan untuk kepentingan pengaturan kepentingan publik yang dibuat Presiden atau Pemerintah secara mandiri. 6 . meskipun banyak dipersoalkan di kalangan para ahli hukum. hak itu tidak memberikan kedudukan kepadanya sebagai pemegang kekuasaan legislatif. maka ketentuan demikian itu harus dituangkan dalam bentuk Peraturan Daerah atau Peraturan Gubernur. Keputusan Presiden yang bersifat pengaturan dapat pula bersifat mandiri dalam arti tidak dimaksudkan melaksanakan Undang-Undang ataupun mengatur hal-hal yang ditunjuk oleh undang-undang untuk diatur lebih oleh Presiden. dan Kotamadya Daerah Tingkat II. Kalaupun Presiden diberi hak untuk mengajukan rancangan undang-undang. baik untuk tingkat propinsi. yaitu karena Presidenlah yang ditentukan dalam UUD sebagai pemegang kekuasaan utama dalam pembentukan undang-undang. Ref. Kepala Kepolisian. yaitu para Menteri atau Pejabat Tinggi yang menduduki jabatan politis setingkat Menteri seperti Gubernur Bank Indonesia. kabupaten. Presiden juga berwenang mengeluarkan Peraturan Pemerintah dan Peraturan Presiden (Pouvoir Reglementair). Pada prinsipnya. selain bersama-sama para wakil rakyat membentuk Perda dan Peraturan Desa.22 Tahun 1999 tentang Pemerintahan Daerah. Semua peraturan di bawah undang-undang hanyalah merupakan pelaksanaan lebih lanjut dari Peraturan Dasar dan Undang-Undang. kebupaten ataupun kota. sebagaimana diatur dalam Pasal 69 sampai dengan Pasal 74 UU No. Bentuk hukum peraturan-peraturan tersebut. Para pejabat administratif itu pada prinsipnya hanya melaksanakan kebijakan dan peraturan yang ditetapkan oleh Menteri sebagai pemegang tanggungjawab politik di kementerian atau Departemennya. maka kepala pemerintahan yang bersangkutan juga perlu diberikan wewenang untuk membuat peraturan-peraturan yang bersifat pelaksanaan. Demikian pula dengan para Kepala Kantor Wilayah Departemen di daerah-daerah tidak diperkenankan membuat peraturan yang mengatur kepentingan publik. Walikota dan Kepala Desa. Presiden dapat mengambil prakarsa untuk menyusun rancangan undang-undangan tersebut dan kemudian mengajukannya kepada DPR. II.

Peraturan Menteri dan Pejabat setingkat Menteri. Peraturan Presiden. dan Peraturan Desa serta Peraturan Kepala Desa.Satu-satunya peraturan yang dapat berisi pengaturan yang mandiri hanyalah Peraturan Pemerintah Pengganti Undang-Undang yang dari segi isinya seharusnya dituangkan dalam bentuk UU. Keputusan Presiden mengangkat seseorang menjadi Menteri ataupun mengangkat dan memberhentikan seorang Pejabat Eselon I di satu Departemen. sebaiknya disebut dengan istilah yang berbeda dari nomenklatur yang digunakan untuk bentuk-bentuk formal peraturan perundangundangan. dan lain-lain sebagainya. Contoh lain. namun dari segi proses pembuatannya ataupun karena adanya faktor eksternal berupa keadaan bahaya atau kegentingan yang memaksa. Karena itu. Keputusan-keputusan yang bersifat administratif ini tidak dapat kita kategorikan sebagai peraturan perundang-undangan. ataupun menaikkan pangkat seorang pegawai negeri sipil ke pangkat yang lebih tinggi. meskipun bukan peraturan dalam pengertian yang baru. Peraturan Gubernur. Sifatnya hanya penetapan administratif (beschikking). bentuk-bentuk hukum yang bersifat adminsitratif tersebut. yang termasuk dalam pengertian peraturan perundang-undangan dalam arti sempit itu adalah UUD dan dokumen yang sederajat. perlu dibedakan dengan tegas antara putusan-putusan yang bersifat mengatur (regeling) dari putusan-putusan yang bersifat penetapan administratif (beschikking). Dalam arti luas. dan apabila tidak disetujui harus dicabut kembali oleh Presiden. Ketetapan dan Keputusan MPR. maka oleh Presiden dapat ditetapkan Peraturan Pemerintah sebagai Pengganti UU (PERPU) yang bersifat mandiri. untuk kepentingan tertib peraturan perundangundangan. keputusan-keputusan tersebut memang mengandung muatan hukum. membentuk dan membubarkan kepanitiaan. ataupun mengangkat dan memberhentikan pegawai negeri sipil. Sebagai contoh. Satu-satunya peraturan yang ditetapkan oleh Presiden dengan sifat mandiri adalah Peraturan Pemerintah sebagai Pengganti Undang-Undang seperti dikemukakan di atas. Secara hukum. 2. Dengan demikian. pengertian peraturan perundang-undangan dalam arti sempit perlu dibatasi ataupun sekurang-kurangnya dibedakan secara tegas karena elemen pengaturan (regeling) kepentingan publik dan menyangkut hubungan-hubungan hukum atau hubungan hak dan kewajiban di antara sesama warganegara dan antara warganegara dengan negara dan pemerintah. eksistensi Peraturan Pemerintah Pengganti Undang-Undang (Perpu) ini saya usulkan tetap dipertahankan dengan perubahan fungsi seperti yang dikemukakan di atas. semua jenis putusan tersebut dianggap penting dalam perkembangan hukum nasional. bentuk keputusan administratif tersebut juga turut dicantumkan dengan pengertian bahwa putusan-putusan tersebut bersifat administratif (beschikking) dan tidak berisi pengaturan terhadap kepentingan umum (publik). dalam sistem pemisahan kekuasaan legislatif. dan sebagainya. Elemen pengaturan (regeling) inilah yang seharusnya dijadikan kriteria suatu materi hukum dapat diatur dalam bentuk peraturan perundang-undangan sesuai dengan tingkatannya secara hirarkis. 7 . Jadi. Peraturan Daerah. maka tidak ada salahnya apabila dalam susunan tata urut peraturan perundang-undangan yang baru nanti. Undang-Undang. Mengingat tingkatannya sederajat dengan bentuk-bentuk peraturan yang dikeluarkan oleh pejabat berwenang terkait (ambtsdrager). Perpu tersebut harus diajukan untuk mendapat persetujuan DPR menjadi UU selambat-lambatnya 1 tahun sejak dikeluarkannya PERPU tersebut. Keputusan Gubernur dengan Peraturan Gubernur. Semua pejabat tinggi pemerintahan yang memegang kedudukan politis berwenang mengeluarkan keputusan-keputusan yang bersifat administratif. Akan tetapi. Keputusan Presiden dapat disetarakan tingkatannya dengan Peraturan Presiden. karena di dalamnya berisi hubungan-hubungan hak dan kewajiban dari para pihak yang terlibat di dalamnya yang terbit karena putusan pejabat yang berwenang dan juga didasarkan atas peraturan perundang-undangan yang sah. Peraturan Pemerintah. eksekutif dan yudikatif. misalnya. Materi-materi yang dituangkan dalam bentuk Keputusan Presiden ataupun Keputusan Menteri seperti tersebut tidaklah mengandung elemen regulasi sama sekali. Presiden tidak dapat lagi membuat peraturan-peraturan yang bersifat mandiri seperti kedudukan Keputusan Presiden pada masa lalu. Peraturan yang Mengatur dan Keputusan yang bersifat Administratif. tetapi tingkatannya sederajat dengan UUD dan Naskah Perubahan UUD yang sama-sama merupakan produk MPR. Keputusan Menteri yang menetapkan pembentukan Panitia Nasional peringatan hari ulang tahun Departemen tertentu. Bupati/Walikota. Sedangkan bentuk-bentuk putusann lainnya dapat dinamakan Ketetapan atau Keputusan dengan tingkatan yang sederajat dengan peraturan yang terkait. Misalnya. Keputusan Menteri sederajat dengan Peraturan Menteri. Dalam rangka penyusunan tertib peraturan perundang-undangan yang baru. Akan tetapi. misalnya untuk mengangkat dan memberhentikan pejabat. Keputusan Bupati/Walikota dengan Peraturan Bupati/Walikota. dan seterusnya.

maka bentuk Peraturan Menteri tidak disebut dalam tata urutan tersebut. 7. memang ada pula bentuk-bentuk peraturan yang disebut dengan ‘beleidsregels’ (policy rules) atau peraturan kebijakan. keduanya ditempat pada nomor tiga. yaitu prinsip kebebasan bertindak yang diberikan kepada pemerintah untuk mencapai tujuan pemerintahan yang dibenarkan menurut hukum. Peraturan Menteri itu sangat penting untuk ditempatkan dalam tata urutan di atas Perda. karena naskah Perubahan UUD sekarang dibuat terpisah. Undang-Undang Dasar 1945. Kedua. 4. Menteri. Prinsip kebebasan bertindak itu cukup diimplementasikan dalam bentuk Instruksi Presiden ataupun Keputusan-Keputusan yang tidak diperlakukan sebagai peraturan. Selanjutnya. agar kita konsisten dan konsekwen mengikuti sistematika pemisahan kekuasaan legislatif dan eksekutif secara tegas. Bentuk peraturan kebijakan ini memang dapat juga disebut peraturan. Karena itu. Ketiga. saya mengusulkan kiranya prinsip ‘freis ermessen’ tersebut di atas tidak digunakan sepanjang menyangkut pembuatan peraturan dalam arti teknis. sudah seyogyanya suatu pemerintahan itu diberikan ruang gerak yang cukup untuk berkreatifitas dalam usahanya melaksanakan tugas-tugas pemerintahan. kedudukan hukum keduanya adalah sederajat.III. Pertama.III/MPR/2000 tentang Sumber Hukum dan Tata Urutan Peraturan Perundang-Undangan. Yang menjadi masalah adalah apa yang dirumuskan dalam ayat (2)nya yaitu: “Peraturan atau Keputusan Mahkamah Agung. seharusnya. Badan Pemeriksa Keuangan. Undang-Undang. Peraturan Daerah.MPR/2000 dan Implikasinya terhadap Perda Dalam rangka pembaruan sistem peraturan perundang-undangan kita di era reformasi dewasa ini.XX/MPRS/1966. dokumen hukumnya sebaiknya dinamakan Per-ATUR-an. yang tidak selalu atau bahkan tidak mungkin ditentukan secara rinci dalam bentuk peraturan-peraturan yang kaku. Keempat. Berdasarkan prinsip ini. dan Peraturan Desa. tetapi dasarnya hanya bertumpu pada aspek ‘doelmatigheid’ dalam rangka prinsip ‘freis ermessen’ atau ‘beoordelingsvrijheid’. di samping produk peraturan tingkat menteri itu dalam praktek banyak sekali ditetapkan dalam penyelenggaraan pemerintahan sehari-hari dan memerlukan penertiban sebagaimana mestinya. bukan keputusan. Inilah yang pada mulanya menjadi dasar pembenar sehingga muncul Keputusan-Keputusan Presiden yang turut mengatur. 3. Perumusan mengenai bentuk dan tata urutan ketujuh peraturan perundang-undangan di atas dapat dikatakan kurang sempurna dan mengandung beberapa kelemahan. hanya karena pertimbangan bahwa MPR cukup mengatur mengenai tata urutan peraturan sampai tingkat peraturan yang ditetapkan oleh Presiden. Seharusnya. Hal ini dapat mengundang penafsiran bahwa ketiganya memiliki kedudukan yang sama. Peraturan Pemerintah. maka setiap aturan hukum yang lebih rendah tidak boleh bertentangan dengan aturan hukum yang lebih tinggi. yaitu sama-sama Peraturan Daerah yang dalam tata urutan tersebut ditentukan berada dalam tata urutan ketujuh. Keputusan Presiden. Dalam Pasal 4 ayat (1) ditegaskan bahwa sesuai dengan tata urutan tersebut. sesuai prinsip ‘lex superiore derogat lex infiriore’. momentum reformasi ini digunakan sebaikbaiknya untuk menata kembali peristilahan yang baik dan benar. 6. Sidang Tahun MPR Tahun 2000 telah menetapkan Ketetapan No. Dalam Pasal 2 ditentukan bahwa tata urutan peraturan perundang-undangan Republik Indonesia adalah: 1. yaitu ‘Undang-Undang dan Perpu’. di bawahnya masih disebut Peraturan Daerah yang tingkatannya juga di bawah peraturan yang ditetapkan oleh Presiden. Bank 8 . penyebutan Perpu pada nomer urut keempat di bawah undang-undang dapat menimbulkan penafsiran seakan-akan kedudukan perpu itu berada di bawah UU. Ketetapan MPR-RI. Padahal. Peraturan Pemerintah Pengganti Undang-Undang (Perpu). yaitu untuk keputusan yang mengandung aturan dan pengaturan. meskipun bukan dalam arti ‘regeling’ (public regulation). Akan tetapi. 2. ANALISIS TERHADAP TAP MPR NO. 5. maka seharusnya penyebutan UUD 1945 tersebut di atas dilengkapi dengan ‘… dan Perubahan UUD’. Peraturan Daerah Kabupaten. seperti dalam TAP No. dalam Pasal 3 ayat (7) diatur mengenai pengertian Peraturan Daerah yang di dalamnya tercakup pengertian Peraturan Daerah Propinsi. Padahal.Di luar bentuk-bentuk peraturan yang bersifat mengatur itu. penggunaan nomenklatur Keputusan Presiden yang selama ini dipakai mengandung kelemahan karena tidak membedakan secara tegas antara keputusan yang mengatur (regeling) dengan keputusan yang bersifat administratif belaka (beschikking). Padahal.

baik di propinsi maupun kabupaten dan kota. Peraturan atau Keputusan Menteri. 3. daerah-daerah sudah sangat mendesak perlunya menetapkan berbagai Peraturan Daerah. Lembaga dan Komisi? Kedua.IV/MPR/2000 butir 3. Dalam Pasal 6 tersebut dikatakan: “Tata cara pembuatan UU. Pemerintah Daerah dan DPRD di daerah-daerah sungguh-sungguh memperhatikan jiwa dari Ketetapan MPR No. Tetapi di pihak lain. Peraturan atau Keputusan Badan. apakah Keputusan Mahkamah Agung dalam menyelesaikan sesuatu perkara kasasi tidak boleh bertentangan semua ketentuan peraturan yang tingkatannya di bawah Undang-Undang? Padahal. putusan hakim itu dapat saja bertentangan dengan Undang-Undang. sehingga pembuatan dan penetapan Perda di daerah-daerah tidak perlu mengacu kepada pedoman yang ditetapkan oleh Menteri. tidak boleh bertentangan dengan ketentuan yang temuat dalam tata urutan peraturan perundang-undangan ini”. Tidak semua pertanyaan tersebut dapat dijawab tanpa memperbaiki lebih dulu perumusan TAP MPR No. Ketentuan ayat (2) ini menentukan peraturan dan keputusan yang tidak boleh bertentangan itu adalah: 1. apakah peraturan atau keputusan yang ditetapkan oleh lembaga tinggi negara seperti BPK dan MA dianggap sederajat dengan Menteri. Pertanyaan ini timbul karena menurut ketentuan UU No. Jika peraturan pemerintah telah diterbitkan.Indonesia. dalam melaksanakan inisiatif dari bawah itu.IV/MPR/2000 tentang Rekomendasi Kebijakan Penyelenggaraan Otonomi Daerah yang dalam lampirannya merekomendasikan 7 kebijakan pokok. demi keadilan berdasarkan Ketuhanan Yang Maha Esa. Peraturan atau Keputusan Mahkamah Agung. Yang perlu diperhatikan di antaranya ialah rekomendasi nomor 2d yang menegaskan: “Apabila keseluruhan peraturan pemerintah belum diterbitkan sampai dengan akhir Desember 2000. yaitu apakah Peraturan Daerah Propinsi sederjat atau lebih tinggi daripada Peraturan Daerah Kabupaten/Kota. dan bahkan dengan Badan. dan bahkan Peraturan Desa? Ketiga. Pertama. semangatnya mengatur agar Peraturan Daerah tidak bertentangan dengan peraturan pemerintah yang ditetapkan oleh pusat. Peraturan atau Keputusan (Gubernur?) Bank Indonesia. Perda dan pengujian peraturan perundang-undangan oleh MA serta pengaturan ruang lingkup keputusan Presiden diatur lebih lanjut dengan UU”.III/MPR/2000 tersebut. Peraturan atau Keputusan Badan Pemeriksa Keuangan. apakah kedudukan Perda lebih tinggi daripada Peraturan atau Keputusan Menteri. lembaga. melainkan koordinatif dan horizontal. dan Peraturan Desa. 5. Akan tetapi. lebih gawat lagi. Lembaga ataupun Komisi yang setingkat dengan (Menteri?). PP. Bank Indonesia. Keempat. Harus segera diadakan kesepakatan untuk menghindari penafsiran-penafsiran yang berbeda-beda antara satu daerah 9 . tidak boleh bertentangan dengan Keputusan Presiden. Beberapa persoalan yang timbul dengan adanya ketentuan demikian adalah: Pertama.22/1999. 4. dan bahkan tidak boleh bertentangan dengan Peraturan Daerah Propinsi. Karena itu. Kesulitan-kesulitan teknis hukum tersebut dapat ditambah pula dengan pertanyaan kelima. hubungan antara daerah propinsi dan daerah kabupaten/kota berdasarkan UU tersebut tidak lagi bersifat hirarkis. 2. sesuai dengan asas kebebasan hakim. dengan pengertian sebagaimana diuraikan dalam Pasal 3 ayat (7) mencakup pengertian Perda Propinsi. badan. meskipun sebagian dari kelemahan tersebut di atas. sebagai jalan keluarnya – terutama untuk membantu pelaksanaan tugas pemerintahan dan tugas parlemen di daerah-daerah – dapat diusulkan hal-hal berikut. Perda Kabupaten/Kota. peraturan daerah yang terkait harus disesuaikan dengan peraturan pemerintah dimaksud.” Semangat yang terkandung dalam rumusan rekomendasi ini di satu segi mendorong tumbuhnya kemandirian dan keprakarsaan dari bawah. atau Komisi yang setingkat yang dibentuk oleh Pemerintah. dapat diperbaiki dengan cara segera menetapkan UU yang diperintahkan untuk ditetapkan dalam Pasal 6 Ketetapan MPR tersebut. Pemerintah Daerah dan DPRD di tiap-tiap propinsi bersama-sama dengan Pemerintah Daerah Kabupaten/Kota beserta DPRD Kabupaten/Kota di propinsi masing-masing dapat mengadakan kesepakatan bersama mengenai mekanisme penetapan Peraturan Daerah masing-masing dengan mengacu kepada rencana induk pelaksanaan otonomi daerah sebagaimana direkomendasikan dalam Rekomendasi TAP No. Kedua.III/MPR/2000 itu sendiri. daerah yang mempunyai kesanggupan (penuh) untuk menyelenggarakan otonomi diberikan kesempatan untuk menerbitkan Peraturan Daerah yang mengatur pelaksanaannya. apakah Peraturan Mahkamah Agung dan Peraturan Badan Pemeriksa Keuangan tidak boleh bertentangan dengan Peraturan Pemerintah. sehingga Pemerintah Daerah ataupun DPRD tidak perlu menunggu arahan dan aturan dari atas. kedudukan Peraturan Daerah disebut pada nomor urut ketujuh. Peraturan Daerah Kabupaten. Dalam Pasal 2 Ketetapan No. yang menjadi masalah adalah bahwa dalam rangka melaksanakan agenda otonomi daerah yang tidak mungkin ditunda-tunda lagi pelaksanaannya.

sepanjang tidak mengganggu proses pencapaian tujuan langsungnya. berbagai peraturan yang akan ditetapkan itu nantinya dapat sungguhsungguh dijadikan acuan. Namun. dalam pelaksanaannya. untuk menjamin sikap kehati-hatian tidak menghalangi inisiatif yang tumbuh dari bawah. maka Peraturan Menteri ataupun Keputusan Menteri yang bersangkutan dapat dimuat dalam Konsideran Memperhatikan. sehingga tetap saja ada kemungkinan terjadinya kekurangan disana-sini. dapat saja mengatur yang berbeda dari norma hukum yang bersifat umum tanpa mengubah status keberlakuan norma hukum yang bersifat umum tersebut. (c) dalam hal ditemukan adanya perbedaan pengaturan antara satu peraturan dengan peraturan yang lain. bukan Konsideran Mengingat.III/MPR/2000 tersebut di atas. Dalam hal demikian. maka norma aturan yang akan dimuat dalam diktum Perda dapat berbeda atau tidak sesuai dengan materi yang diatur dalam Keputusan Menteri atau Peraturan Menteri tersebut. pluralisme hukum yang dapat timbul sebagai akibat penerapan kebijakan otonomi daerah juga dapat diikuti tahap demi tahap. Yang penting adalah semangat kita semua harus ditujukan ke arah perbaikan yang sungguh-sungguh dalam rangka 10 . Mudah-mudahan pula. (b) dalam hukum dibedakan antara istilah pertentangan norma (contra legem) dengan ketidaksesuaian norma (praepria). inisiatif dari bawah tidak perlu terganggu. yaitu menyangkut tujuannya (doelmatigheid). maka hal itu masih dapat diterima secara hukum.kabupaten/kota dan daerah kabupaten/kota lainnya di propinsi yang bersangkutan. maka penafsirannya disarankan dikaitkan dengan elemen teleologis dari materi peraturan itu. Karena harus dimaklumi juga bahwa persoalan yang harus diselesaikan demikian banyak dan rumit. semua pihak hendaklah siap mengantisipasi berbagai kemungkinan buruknya teknik perumusan peraturan-peraturan di tingkat pusat tersebut. dalam konsideran Peraturan Daerah selalu dimuat adanya (a) elemen pertimbangan (unsur ‘Menimbang’) yang bersifat substantif yang menjadi latar belakang gagasan pembentukan Perda tersebut. Sebelum dibentuknya UU tentang Tata Cara Pembuatan Peraturan Perundang-Undangan yang diamanatkan berdasarkan ketentuan Pasal 6 TAP No. maka perlu dikembangkan pemahaman bahwa: (a) prinsip ‘lex superiore derogat lex infiriore’ mengharuskan norma hukum yang di bawah tidak bertentangan dengan norma hukum yang di atas. tidak malah menimbulkan masalah-masalah baru. Bahkan Keputusan Direktur Jenderal yang status hukumnya juga tidak jelas juga dapat dijadikan rujukan peringatan yang tidak mengikat dalam Perda yang bersangkutan. Di pihak lain. Akan tetapi. Akan tetapi. baik materinya maupun wilayah berlakunya ataupun waktu berlakunya. sehingga dapat dikelola sebagaimana mestinya. Langkah-langkah ini penting untuk menghindari jangan sampai perbedaan antara satu sama lain terlalu tajam sehingga dapat mengganggu upaya mencapai tujuan menyukseskan pelaksanaan agenda otonomi daerah secara keseluruhan. maka perbedaan dalam teknis pelaksanaannya. dan (c) elemen perhatian (unsur ‘Memperhatikan’) yang dijadikan rujukan operasional. PENUTUP Demikianlah beberapa masukan pemikiran yang kiranya dapat dipertimbangkan oleh para anggota DPRD dan pejabat Pemerintah Daerah kita di seluruh Indonesia dalam upaya membuat dan menetapkan Peraturan daerah yang diperlukan dalam rangka pelaksanaan otonomi di daerahnya masingmasing. Jika tujuannya sama. Misalnya. dengan penyesuaian dan inovasi sendiri berdasarkan kebutuhan di lapangan. karena kekurangcermatan dalam perumusannya seperti yang telah terjadi dengan perumusan Ketetapan MPR No.. Mudah-mudahan para pejabat kita di tingkat pusat dapat bekerja keras untuk segera menetapkan berbagai peraturan pusat yang sangat diperlukan sebagai pedoman bagi daerah-daerah di seluruh Indonesia. Ketiga. prinsip tersebut diimbangi oleh prinsip lain. tetapi kita siap untuk mengantisipasi berbagai kemungkinan terjadinya kekisruhan dalam pengaturan teknis hukumnya di lapangan. maka keduanya masih dapat diterima sebagai dokumen hukum menurut pengertian ketidaksesuaian seperti pada butir (b) tersebut di atas. Dengan demikian. Peraturan Daerah mutlak tidak boleh mengatur norma yang berlawanan atau bertentangan dengan norma yang diatur dalam peraturan yang lebih tinggi. Jika para perancang ragu mengenai status hukum Peraturan Menteri atau Keputusan Menteri yang mengatur hal yang bersangkutan. yaitu ‘lex specialis derogat lex generalis’ bahwa norma hukum yang khusus. jika materi yang diatur bukan berlawanan tetapi hanya tidak sesuai dengan apa yang diatur dalam peraturan yang lebih tinggi. (b) elemen pengingatan (unsur ‘Mengingat’) yang dijadikan landasan hukum pembentukan Perda tersebut. III/MPR/2000 tersebut di atas. Peraturan Daerah dapat ditetapkan mengacu kepada berbagai pedoman yang selama ini berlaku. terlepas dari harapan-harapan positif tersebut di atas.

pelaksanaan agenda otonomi daerah yang justru sangat menentukan nasib bangsa dan negara kita ke depan. yaitu keutuhan bangsa dan negara. baik di bidang politik dan ekonomi yang menyangkut nasib 200-an juta rakyat Indonesia yang sudah terlalu menderita akibat krisis yang tidak berkepanjangan. serta kembali pulihnya kehidupan nasional bangsa kita. 11 . Sukses tidaknya pelaksanaan agenda otonomi daerah ini menyangkut taruhan yang sangat besar.

Sign up to vote on this title
UsefulNot useful