Asas Pentadbiran Awam

BAB 1 PENGENALAN PENTADBIRAN AWAM

OBJEKTIF BAB Setelah mengikuti bab ini, anda seharusnya boleh: 1. Mendefinisikan pentadbiran awam. 2. Membezakan antara pengurusan dan pentadbiran. 3. Membezakan antara pengurusan awam dan pengurusan sektor swasta. 4. Menjelaskan skop pengurusan awam. 5. Menerangkan elemen-elemen penting dalam pengurusan awam.

1.1

PENGENALAN

Asas Pentadbiran Awam ini memberi tumpuan kepada pentadbiran awam dalam konteks amalan di Malaysia. Pentadbiran ialah perlaksanaan sesuatu tugas yang telah ditetapkan ke arah mencapai matlamat tertentu. Contohnya, pentadbiran sesebuah negara adalah bertujuan mencapai kesejahteraan ekonomi, politik, dan sosial. Perkataan pentadbiran dan pengurusan sering menimbulkan kekeliruan, terutamanya dari segi makna dan pemahamannya. Malahan dalam keadaan tertentu, kedua istilah ini di guna secara bertukar ganti. Sebenarnya, terdapat kata kunci yang boleh dikenal pasti bagi menunjukkan perbezaan di antara keduanya. Pengurusan didefinisikan sebagai satu proses yang menyatukan sumbersumber dan menggunakannya melalui proses-proses perancangan, pengorganisasian, penstafan, pengarahan, pengawalan, dan belanjawan, ke arah pencapaian matlamat sesebuah organisasi. Ini jelas dengan kenyataan Donnelly et al. (1992:5), proses pengurusan melibatkan penyelarasan berbagai aktiviti untuk mendapat hasil yang tidak mampu dicapai oleh individu yang bertindak secara sendirian.

1

eksekutif dan kehakiman. Dimock et al. (a) Pengurusan Awam Pengurusan awam adalah satu proses menyatukan sumber-sumber dan menggunakannya melalui aktiviti dan proses ke arah mencapai matlamat kebajikan sosial. dan individu yang terlibat dalam perlaksanaan undang-undang dan peraturan yang diputuskan atau dikeluarkan oleh badan perundangan. Dalam usaha mencapai matlamat kesejahteraan tersebut. (1983:5) pula mendefinisikan pentadbiran awam sebagai satu operasi pengeluaran barangan dan perkhidmatan untuk memenuhi kehendak rakyat. Pengurusan awam biasanya bermotifkan kebajikan sosial (service-oriented) dan kurang mementingkan keuntungan. Ia berperanan 2 . sumber manusia dan kewangan perlu diurus dengan cekap dan berkesan. Oleh yang demikian. iaitu Pengurusan awam dan pengurusan swasta. kita mengambil contoh pentadbiran yang bertujuan mencapai kesejahteraan negara. di samping terlibat dalam proses penggubalan undang-undang dan peraturan yang berkenaan. Manakala Ahmad Atory (1983:1) memetik dua definisi klasik dari Dwight Waldo yang mengatakan pentadbiran awam sebagai: (i) (ii) Sebuah organisasi yang mengrus manusia dan benda-benda untuk mencapai tujuan-tujuan kerajaan. Untuk mencapai matlamat pentadbiran. Ini juga selari dengan pendapat Woodrow Wilson (Dimock dan Dimock 1964:3) yang melihat pentadbiran awam sebagai perlaksanaan atau menjalankan urusan kerajaan demi mencapai matlamat memberikan perkhidmatan untuk memenuhi kehendak dan cita rasa rakyat. 1.Asas Pentadbiran Awam Untuk memudahkan lagi pemahaman. organisasi. melalui dasar-dasar dan peraturan yang diwujudkan oleh kerajaan dalam sesebuah negara. mendefinisikan pentadbiran awam sebagai segala proses. Satu `seni sains pengurusan' sebagaimana yang dapat dikaitkan dengan hal ehwal sebuah negeri atau negara. segala aktiviti dan sumber yang digunakan adalah diurus melalui dua bentuk pengurusan.2 PENTADBIRAN AWAM Gordon dan Milakovich (1995:6). jelas bahawa pentadbiran awam adalah sebuah badan yang akan melaksanakan pentadbiran negara.

prosedur (tatacara). Individu yang terlibat dalam pengurusan awam dan swasta dikenali sebagai pentadbir dan pengurus. Seseorang pengurus biasanya mengatur sumber-sumber mengikut kehendak dan keperluan organisasi (do things right). (b) Pengurusan Swasta Pengurusan swasta adalah satu proses menyatukan sumber-sumber dan menggunakannya melalui aktiviti dan proses ke arah mencapai matlamat organisasi. pengurusan awam terletak di bawah kawalan secara langsung oleh kerajaan. Pengurus (Manager) Pengurus lebih merujuk kepada pentadbir di sektor swasta. pengurus-pengurus lebih mempunyai autonomi untuk membuat 3 . Ini disebabkan dalam sektor swasta. Oleh itu. Ini disebabkan oleh segala tindakan yang dilakukan oleh seorang pentadbir awam adalah berdasarkan apa yang telah ditetapkan oleh pihak yang berautoriti dan bertanggungjawab. Pengurusan awam juga biasanya dikenali sebagai perkhidmatan awam. Contohnya. segala tindakan seorang pegawai awam mestilah berdasarkan polisi-polisi dan peraturan seperti akta. pekeliling.Asas Pentadbiran Awam melaksanakan polisi-polisi awam secara langsung dan keputusankeputusan yang dibuat oleh kerajaan dari semasa ke semasa. 2. Konsep pengurusan swasta perlu mengikut garis panduan atau polisi-polisi kerajaan. Pengurusan swasta ini biasanya mementingkan keuntungan (profit-oriented). 1. Pentadbir (Administrator) Seseorang pentadbir awam wajar `melakukan sesuatu yang sepatutnya' (do right things). dan arahan. Pengurusan swasta berada di luar kawalan langsung kerajaan. Adakah anda tahu dan faham perbezaan antara pentadbir dan pengurus? Mari kita lihat perbezaan kedua-dua istilah ini. tetapi dalam menjalankan operasi ia lebih mengikut keputusan yang dibuat sendiri melalui Lembaga Pengarah ataupun pemegang-pemegang syer organisasi tersebut. Seseorang pegawai awam hanya boleh bertindak dalam bidang kuasanya (intra-vires) walaupun tindakan yang diambil itu adalah tidak popular kepada kumpulan sasaran. Pegawai-pegawai awam mempunyai laluan kerjaya yang agak terhad kerana ditentukan berdasarkan senioriti.

Asas Pentadbiran Awam keputusan yang akan memberi keuntungan kepada organisasi.1 1. Pengurus-pengurus sektor swasta biasanya mempunyai laluan kerjaya yang lebih baik. pengetahuan dan keupayaan (skills. perancangan. pembangunan. Seseorang pengurus boleh menunjukkan kebolehan dan kreativiti untuk menyumbangkan idea-idea yang boleh memberi keuntungan kepada organisasi. dan hubungan antara sumber manusia 4 . and abilities). Nyatakan definisi-definisi lengkap untuk menunjukkan perbezaan di antara penguursan awam dan pengurusan swasta. perkhidmatan awam merupakan satu badan yang sah di sisi undang-undang (legitimate) kerana ianya ditubuhkan di bawah peruntukan Perkara 132. Dalam sektor swasta tidak ditekankan konsep melebihi bidang kuasa (ultra-vires). 1. Pengurusan awam atau lebih dikenali sebagai perkhidmatan awam berfungsi melaksanakan dasar-dasar awam kerajaan. Adakah anda faham dengan istilah autoriti dan autonomi? Apakah perbezaannya? SOALAN DALAM TEKS 1. Perlembagaan Persekutuan. Semak jawapan anda di akhir bab ini. knowledge. Fungsi-fungsi pengurusan awam dijalankan dalam dua bentuk. iaitu pengurusan sumber manusia dan pengurusan sumber bukan manusia. kerana peningkatan dalam kerjaya mereka lebih didasarkan kepada kemahiran. (a) Pengurusan Sumber Manusia Pengurusan sumber manusia melibatkan proses-proses pengambilan.3 SKOP PENGURUSAN AWAM Pengurusan awam merupakan satu bentuk pengurusan yang berada yang berada dalam pentadbiran awam. Di Malaysia. Biasanya kuasa seseorang pengurus tiada had demi kebaikan organisasi.

dan disiplin kakitangan sektor awam. latihan dan pembangunan. 5 .Asas Pentadbiran Awam dalam sektor awam. pengurusan projek. Pengurusan Kewangan Pengurusan kewangan sektor awam merujuk kepada pentadbiran sistem kewangan negara dengan melihat kepada aspek belanjawan dan dasardasar kewangan (fiskal) negara. pengurusan sumber bukan manusia juga merupakan satu aspek yang perlu diberi perhatian. dan pengurusan aset. Pengurusan projek perlu menggunakan teknik paling berkesan untuk menyelesaikan projek mengikut standard ditetapkan dan dalam jangka masa yang ditentukan. Pengurusan Projek Pengurusan projek adalah merujuk kepada pelaksanaan dan pentadbiran sesebuah projek awam yang bermula dari tahap cadangan awal (conceptualization) hinggalah ke tahap penilaian terhadap pencapaian matlamat yang ditetapkan. Dalam sektor awam. Menurut Michael dan Burton (1995:6). Proses-proses sumber manusia melibatkan aktivitiaktiviti seperti pengrekrutan. hubungan perusahaan. Contohnya. pemilihan. (b) Pengurusan Sumber Bukan Manusia Di dalam apa jua bentuk organisasi. pentadbiran pampasan dan faedah. sesebuah negara boleh menggunakan strategi melalui belanjawan atau dasar-dasar kewangan bagi menangani masalah kemelesetan ekonomi yang dijangka untuk satu masa akan datang. adalah penting untuk memastikan agar pengurusan projek berjaya kerana ia menggambarkan kejayaan terhadap aktiviti yang dilaksanakan. 1. iaitu pengurusan kewangan. Pengurusan kewangan penting diberi perhatian kerana ia boleh memberi satu petunjuk (indicator) tentang prestasi ekonomi negara. Ia juga boleh memberi gambaran sejauh mana sesebuah negara merangka strategi ekonominya untuk terus hidup (survive) dalam jangka panjang. gaji dan upah. Ini disebabkan dengan semata-mata menguruskan sumber manusia tidak boleh menjamin organisasi akan mencapai matlamatnya. 2. pengurusan sumber bukan manusia adalah melibatkan beberapa aspek pengurusan.

pulangan. 1. iaitu kawalan dan pelaksanaan. Kawalan Kawalan dilakukan bertujuan untuk memastikan agar segala tindakan yang dibuat dalam bidang kuasa.4 ELEMEN-ELEMEN PENGURUSAN AWAM PENTING DALAM Seperti yang dibincangkan. kenderaan. Pengurusan Aset Pengurusan aset adalah merujuk kepada pentadbiran aset tetap dan aset tidak tetap kerajaan. Oleh itu. Kakitangan awam pula dilantik melalui sebuah badan yang dinamakan Suruhanjaya. segala atur cara (procedure) dan bidang kuasa fungsi pengurusan awam. Kawalan dalam pengurusan awam dilaksanakan melalui beberapa cara. serta faedah-faedah atas pinjaman jangka panjang. 1. Aset-aset tetap adalah merujuk kepada aset-aset tidak berubah seperti bangunan. Perlembagaan menetapkan pelantikan jawatan pegawai-pegawai awam. Manakala aset-aset tidak tetap adalah merujuk kepada aset berubah seperti pendapatan. jelas wujudnya badan yang lebih tinggi yang memberikan autoriti kepada pengurusan awam untuk melaksanakan segala fungsi berkenaan. pengurusan awam berfungsi melaksanakan segala dasar-dasar kerajaan. 6 . Pengurusan aset adalah penting dan perlu diberi perhatian kerana ia akan menunjukkan kecekapan organisasi dalam menguruskan segala harta benda organisasi kerana ianya dikaitkan dengan faktor-faktor kos seperti melibatkan penyelenggaraan dan perkhidmatan barangan modal. jentera. dan terimaan kerajaan yang bergantung kepada prestasi ekonomi semasa. iaitu: (a) Kawalan Perlembagaan Perlembagaan merupakan undang-undang tertinggi negara. susut nilai. dihalakan ke arah pencapaian matlamat dan mengikut prosedur yang telah ditetapkan. Terdapat dua elemen penting yang menjadi garis panduan untuk dipatuhi oleh pengurusan awam. Perlembagaan menjelaskan kewujudan perkhidmatan awam sebagai badan yang akan melaksanakan segala keputusan kerajaan.Asas Pentadbiran Awam 3. dan tanah yang merupakan barangan modal bagi sesebuah organisasi.

mana-mana badan yang tidak mematuhi bidang kuasa atau prosedur yang ditetapkan. iaitu pengurusan sumber manusia dan pengurusan sumber bukan manusia. kenal pasti apakah yang dimaksudkan dengan ordinan? 7 .Asas Pentadbiran Awam Perlembagaan juga menetapkan prosedur bagi perlaksanaan tanggungjawab dan pemberhentian kakitangan awam berkenaan. Badan pembuat keputusan di peringkat Persekutuan ialah Parlimen. Parlimen membuat undangundang yang dipanggil `akta' dan digunapakai di seluruh Persekutuan. Terdapat dua tahap badan pembuat undang-undang di negara ini. (b) Kawalan Legislatif Legislatif merupakan badan pembuat undang-undang.2 1. Bincangkan bersama rakan-rakan anda. ianya dianggap bercanggah dengan Perlembagaan dan tindakan badan berkenaan akan dianggap tidak sah. iaitu di peringkat Persekutuan dan di peringkat negeri. DUN membuat undang-undang yang dipanggil `enakmen' dan digunapakai dalam negeri-negeri di mana undang-undang itu dibuat sahaja. Terdapat undang-undang yang dibuat oleh badan perundangan dikenali sebagai `ordinan'. Semak jawapan anda di akhir bab ini. Bolehkah anda sebutkan tiga Suruhanjaya yang bertanggungjawab mengendalikan hal-hal berkaitan kakitangan awam seperti dinyatakan dalam Perlembagaan? SOALAN DALAM TEKS 1. Badan pembuat keputusan di peringkat negeri ialah Dewan Undangan Negeri (DUN). Oleh itu. Senaraikan contoh fungsi pengurusan sumber manusia dan pengurusan sumber bukan manusia. Fungsi-fungsi pengurusan awam dijalankan dalam dua bentuk.

Kawalan kehakiman ini wujud dalam bentuk terjemahan undang-undang serta keputusan yang dibuat oleh badan berkenaan dalam perkara-perkara tertentu. Ini kerana biasanya setiap perundangan yang dibuat akan menggariskan segala proses. (c) Kawalan Eksekutif Eksekutif ialah badan yang melaksanakan segala undang-undang dan keputusan yang dibuat oleh badan perundangan. pekeliling. (d) Kawalan Judisiari Judisiari adalah badan kehakiman dalam negara. Terdapat beberapa elemen yang memberikan autoriti kepada perkhidmatan awam untuk melaksanakan tanggungjawabnya. (a) Perlembagaan Perlembagaan telah menggariskan proses dan prosedur bagi pelaksanaan pentadbiran. dan pekeliling. Perlanggaran terhadap peraturanperaturan ini boleh menyebabkan pegawai-pegawai perkhidmatan awam disabitkan dengan kesalahan tatatertib dan salah laku dalam pentadbiran. Judisiari mengawal tindakan pentadbir melalui konsep `ultra-vires'. akta. arahan. Biasanya eksekutif akan menggariskan segala proses dan tatacara perlaksanaan kepada birokrasi melalui beberapa cara seperti arahan. tatacara dan had-had kuasa bagi sesiapa yang akan melaksanakannya. dan polisi kerajaan. polisi. Di antara elemen-elemen tersebut ialah Perlembagaan. Perlaksanaan Seperti dibincangkan.Asas Pentadbiran Awam Akta dan enakmen adalah perundangan yang mempunyai matlamat dalam perkara-perkara tertentu. Perlaksanaan undangundang ini bagaimanapun dibuat melalui badan yang dinamakan birokrasi. Kawalan legislatif wujud melalui aktaakta dan enakmen-enakmen yang dibuat oleh badan perundangan tersebut. Apakah yang dimaksudkan dengan `ultra-vires' ? 2. perkhidmatan awam bertanggungjawab melaksanakan segala undang-undang dan keputusan legislatif kepada eksekutif. Badan kehakiman berfungsi menterjemahkan segala undang-undang yang dibuat oleh legislatif. Perlembagaan juga telah melantik dan menetapkan bidang 8 . dan memutuskan sama ada undang-undang tersebut dipatuhi oleh badan yang melaksanakannya (eksekutif).

Untuk menyelaraskan kerajaan-kerajaan tempatan di peringkat Persekutuan. prosedur dan bidang kuasa mengenai kerajaan tempatan berkenaan. Polisi awam boleh wujud dalam beberapa bentuk seperti arahan bertulis atau pernyataan lisan oleh kerajaan. segala arahan yang digariskan melalui peruntukan Perlembagaan mestilah dipatuhi. Dewan Undangan Negeri (DUN) mewujudkan enakmen khas yang menjadi undang-undang tubuh bagi setiap kerajaan tempatan yang ditubuhkan. Di Malaysia. Dasar Kependudukan 9 . maka Parlimen telah meluluskan Akta Kerajaan Tempatan 1967 yang mengandungi segala proses. Keadaan yang sama berlaku di peringkat negeri di mana. (c) Polisi Awam Polisi awam adalah merujuk kepada segala arahan yang diputuskan oleh eksekutif. Sebarang percanggahan tindakan tanpa mengikut peruntukan Perlembagaan. Ringkasnya. peruntukan Perlembagaan ada menyatakan bahawa negeri-negeri boleh menubuhkan Pihak Berkuasa Tempatan (kerajaan tempatan) yang terletak di bawah bidang kuasa kerajaan negeri. polisi awam menggambarkan segala tindakan kerajaan untuk membuat sesuatu perkara dan menjadi garis panduan kepada pihak yang akan melaksanakannya. Akta ini diwujudkan dengan tujuan mencapai matlamat dalam sesuatu perkara yang khusus selari dengan peruntukan Perlembagaan. maka diwujudkan sebuah badan penyelaras yang dikenali sebagai Majlis Negara bagi Kerajaan Tempatan (MNKT).Asas Pentadbiran Awam kuasa individu yang akan dipertanggungjawabkan melaksanakannya. Dasar Ekonomi Baru merupakan satu polisi dalam bentuk dokumen lengkap yang menjadi rujukan dalam menentukan apa jua rancangan ekonomi negara. (b) Akta Telah dijelaskan bahawa akta-akta merupakan undang-undang yang dibuat oleh badan perundangan. Sebagai undang-undang tertinggi negara. Contohnya. Maka polisi awam adalah juga merujuk kepada keputusankeputusan yang dibuat oleh legislatif. akan menyebabkan tindakan berkenaan menjadi tidak sah. Untuk membolehkan segala penyelarasan dan pentadbiran kerajaan tempatan dilaksanakan oleh pentadbir-pentadbir awam. Ia juga boleh diwujudkan sebagai asas untuk merealisasikan sesuatu akta yang dibuat oleh badan perundangan. kedudukan eksekutif adalah bertindih dengan legislatif. Contohnya.

(e) Pekeliling Pekeliling merupakan perintah yang dikeluarkan oleh pihak yang lebih tinggi dalam hierarki kepada pihak bawahan. Contohnya. Dasar Pendidikan Kebangsaan 1974 diperkenalkan sebagai satu cara untuk mempercepatkan pencapaian objektif Akta Pelajaran 1961. Dalam menjalankan tugas-tugas pentadbiran pula. Arahan ini dikenali sebagai Arahan Perbendaharaan yang menggariskan tatacara pengurusan kewangan sektor awam secara terperinci. Contohnya.Asas Pentadbiran Awam Ke arah 70 Juta Penduduk Malaysia pula merupakan satu pernyataan oleh kerajaan yang menjadi rujukan dalam perancangan sosial dan ekonomi negara. Sementara itu. (d) Arahan Kerajaan Arahan kerajaan adalah merujuk kepada segala peraturan dan perintah yang ditujukan kepada pentadbir-pentadbir awam dalam melaksanakan tugas. Biasanya pekeliling digunakan untuk menyampaikan makluman kepada kakitangan tentang perkembangan semasa dalam pentadbiran. Bagaimanapun. Ia mempunyai sedikit persamaan dengan polisi kerana arahanarahan juga datangnya dari badan eksekutif. ataupun membuat penjelasan terperinci tentang arahan-arahan yang dikeluarkan oleh pihak atasan. kakitangan awam mengikut garis panduan yang dikeluarkan oleh badan eksekutif melalui perintah yang dinamakan Arahan Perkhidmatan. membuat tambahan atau pindaan tertentu kepada arahan-arahan induk. membuat pindaan kepada arahan-arahan untuk 10 . Menteri Kewangan juga dibenarkan untuk mengeluarkan arahan berkaitan kewangan kepada pentadbir-pentadbir awam di agensi-agensi kerajaan. Menteri Kewangan diberi kuasa oleh Parlimen untuk mentadbirkan kewangan Persekutuan melalui Akta Acara Kewangan 1957. ianya berbeza dengan polisi kerana arahan-arahan biasanya dikeluarkan dalam bentuk dokumen bercetak dan menjadi rujukan utama kepada pentadbirpentadbir awam. Ianya adalah dalam bentuk dokumen bercetak dan lebih bersifat `operasional'. badan eksekutif yang mengeluarkan Arahan Perbendaharaan dan Arahan Perkhidmatan menggunakan Pekeliling Perbendaharaan dan Surat Pekeliling Perkhidmatan untuk menjelaskan tatacara perlaksanaan sesuatu arahan.

2. SOALAN DALAM TEKS 1. Jelaskan dengan terperinci elemen-elemen di bawah yang bertujuan memastikan pengurusan awam melaksanakan tanggungjawabnya mengikut prosedur dan dalam bidang kuasa yang ditentukan: (i) Kawalan melalui Perlembagaan. dalam konteks yang lebih luas dan saiz yang lebih besar dari organisasi swasta. 1. Semak jawapan anda di akhir bab ini. Semak jawapan anda di akhir modul kursus ini. 11 .3 1. Pentadbiran awam juga merupakan sebuah organisasi. (ii) Perlaksanaan berdasarkan akta-akta. SOALAN PENILAIAN KENDIRI 1. Bincangkan secara terperinci dua bentuk pengurusan bagi pengurusan awam melaksanakan fungsinya dalam sebuah pentadbiran.5 KESIMPULAN Secara ringkasnya dapatlah di katakan bahawa pengurusan (yang dijalankan oleh perkhidmatan awam) adalah menjalankan fungsi-fungsi pentadbiran awam negara. Senaraikan elemen-elemen yang terlibat dalam perlaksanaan tanggungjawab perkhidmatan awam. serta menjelaskan tentang kedudukan semasa polisi-polisi kerajaan. 3. Jelaskan secara terperinci perbezaan di antara seorang pentadbir (administrator) dan seorang pengurus (manager). Pentadbiran awam juga mempunyai struktur organisasi dan hierarki individu yang menjalankan tugas-tugas tertentu.Asas Pentadbiran Awam disesuaikan dengan keadaan semasa.

Elemen dalam pelaksanaan pentadbiran awam: (i) Perlembagaan (ii) Akta (iii) Polisi Awam (iv) Arahan Kerajaan (v) Pekeliling 12 .1 1. Pengurusan swasta berada di luar kawalan langsung kerajaan. Ia berperanan melaksanakan polisipolisi awam secara langsung dan keputusan-keputusan yang dibuat oleh kerajaan dari masa ke semasa. SDT 1. Pengurusan Awam . Fungsi pengurusan sumber manusia: (i) Perancangan (ii) Pemilihan (iii) Perekrutan (iv) Pengurusan (v) Pembangunan Fungsi pengurusan bukan sumber manusia: (i) Pengurusan kewangan (ii) Pengurusan projek (iii) Pengurusan aset SDT 1.2 1. Pengurusan swasta . Pengurusan swasta ini biasanya mementingkan keuntungan (profit-oriented).adalah satu proses menyatukan sumbersumber dan menggunakannya melalui aktiviti dan proses ke arah mencapai matlamat kebajikan sosial. Pengurusan awam biasanya bermotifkan kebajikan sosial (service-oriented) dan kurang mementingkan keuntungan.satu proses menyatukan sumber-sumber dan menggunakannya melalui aktiviti dan proses ke arah mencapai matlamat organisasi.Asas Pentadbiran Awam JAWAPAN SOALAN DALAM TEKS SDT 1.3 1.