LAPORAN AKHIR

DISTRIBUSI DANA ALOKASI UMUM (DAU): KONSEP DAN FORMULA ALOKASI
(Usulan Kepada BAKD- BAKM, Departemen Keuangan Republik Indonesia)

Oleh:
Adrian T.P. Panggabean, SE, MSc., Ph.D. B. Raksaka Mahi, SE, MSc., Ph.D. Ir. Martin P.H. Panggabean, MSc., Ph.D. Bambang P.S. Brodjonegoro, SE, MSc., Ph.D.

Keempat penulis tergabung dalam Inter-University Center for Economic Research University of Indonesia (IUC-Economics-UI). Studi ini adalah kerjasama antara IUC-Economics-UI dengan Research Triangle Institute (RTI) – North Carolina, USA, dan Badan Analisa Keuangan Daerah (BAKD) Departemen Keuangan Republik Indonesia, dan dibiayai oleh CLEAN-Urban (USAID) Projects.

JAKARTA, 31 OKTOBER 1999

1

KONTEKS 1. Keinginan kuat untuk menuju desentralisasi akhirnya terwujud dengan disahkannya dua UU yang berkaitan dengan daerah, yaitu: UU No. 22/1999 tentang Pemerintahan Daerah (pada tanggal 4 Mei 1999), dan UU No. 25/1999 tentang Perimbangan Keuangan Pusat dan Daerah (pada tanggal 19 Mei 1999).1 2. Terdapat banyak hal baru yang dibawa oleh kedua UU ini. Paling tidak ada lima perbedaan fundamental yang dibawa oleh kedua UU ini. Pertama, UU No. 22/1999 memiliki perbedaan dalam prinsip pengaturan pembagian urusan/kewenangan publik antar tingkat pemerintahan. Bila dalam UU No.5/1974 pengaturan pembagian fungsi menganut prinsip ultra-vires, maka dalam UU No.22/1999 pengaturannya memakai prinsip intra-vires. Kedua, struktur hierarkhis dalam pengaturan tingkat pemerintahan digantikan dengan pembagian berdasarkan fungsi. Perbedaan dalam tingkatan pemerintahan diterangkan lewat perbedaan dalam fungsi yang diembannya. Ketiga, adalah peran DPRD yang semakin kuat. Berbeda dengan UU sebelumnya dimana format pertanggung-jawaban lebih bersifat finansial dan jenjang hirarkis, maka dalam UU yang baru bentuk pertanggung-jawabannya nyata – yaitu kepada elektoral lewat lembaga DPRD. Keempat, UU No.22/1974 memberikan peran yang lebih besar kepada pemerintah daerah dalam mengatur daerahnya, dan devolusi kewenangan dilakukan dalam jangka waktu yang ditetapkan. Lewat UU No.22/1999 sebagian besar kewenangan publik diserahkan ke pemerintah daerah, kecuali beberapa fungsi yang sifatnya strategis nasional (misalnya: pertahanan-keamanan, peradilan, luar negeri, fiskal-moneter, dan agama). Kelima, dengan terbitnya UU No.25/1999 maka dimulailah era hubungan fiskal pusat daerah yang sifatnya modern dan terstruktur. Ditambah dengan telah berfungsinya UU No.18/1997, maka UU No.25/1999 memberikan nuansa modern dalam pengaturan hubungan keuangan pusat daerah. Hal ini sangat berbeda dengan pengaturan sebelumnya yang bersifat ad-hoc dan diskresioner.2 3. Implikasi finansial langsung dari perbedaan pertama, kedua dan keempat diatas adalah pada peningkatan kebutuhan anggaran untuk bisa menjalankan fungsi-fungsi yang diberikan tersebut. Untuk itu, UU No.25/1999 berupaya mengatur agar dalam menjalankan program desentralisasi juga tercapai keseimbangan yang memadai antara beban fungsi dan sumberdaya finansial yang dimiliki daerah. Lewat pengaturan keseimbangan fiskal yang baru maka akan terjadi perimbangan keuangan yang baru – baik dalam dimensi vertikal (antar tingkatan pemerintahan) maupun horizontal (antar pemerintah daerah di tingkat yang sama). 4. Dalam konteks inilah maka peran dana perimbangan (khususnya Dana Alokasi Umum - DAU) menjadi sangat sentral dalam upaya menyeimbangkan perbedaan potensi dan kebutuhan antar daerah (dimensi horizontal) dan menyeimbangkan perbedaan sumberdaya dan beban fungsi antar tingkat pemerintahan (dimensi vertikal).
1) UU No.22/1999 dan UU No.25/1999 masing-masing tercatat dalam lembaran negara No.99 tahun 1999 dan No.72 tahun 1999. 2) Sebelumnya, pengaturan keuangan dilakukan lewat berbagai macam UU (termasuk beberapa UU darurat), PP, Inpres, dan Keputusan Menteri.

2

TUJUAN DAN CAKUPAN 5. Berangkat dari konteks tersebut maka studi ini memiliki tujuan fungsional untuk memberikan masukan kepada pemerintah dalam proses pembuatan Peraturan Pemerintah untuk mengoperasionalisasikan UU No. 25/1999. Tujuan akhir dari studi ini adalah untuk memberikan skenario kuantitatif mengenai besaran alokasi DAU yang akan diterima oleh setiap daerah, berdasarkan alternatif rumusan yang dibangun. 6. Untuk dapat secara efektif mencapai tujuan tersebut, studi ini perlu mengklarifikasi tujuh isu pokok dibawah ini: • Prinsip-prinsip dan kriteria-kriteria yang harus dipakai dalam upaya mengoperasionalisasi rumusan umum dalam bagian ketiga, pasal 6-10, UU No.25/1999 (dan pengaturan paralel - dalam Bab 8, pasal 78-86, UU No.22/1999). Tinjauan perlu memasukkan beberapa pelajaran yang ditarik dari pengalaman internasional. Pola dasar rumusan yang seyogianya dianut agar DAU bisa secara optimal membantu pencapaian tujuan desentralisasi sebagaimana tercantum dalam pertimbangan kedua UU. Variabel relevan yang selayaknya dipakai sesuai dengan definisi yang diambil. Juga perlu ditentukan bobot untuk tiap variabel dan dasar penentuan bobotnya. Bila indikator obyektif tidak tersedia, proxy yang selayaknya dipakai dan apa yang harus dilakukan agar dalam jangka menengah indikator obyektif dimaksud bisa tersedia. Hal ini penting karena argumentasi yang solid, rasional dan empiris akan memperkecil kemungkinan munculnya debat politis. Mekanisme pendistribusian DAU yang sesuai dengan prinsip transparansi, efisiensi, dan diskresi daerah. Strategi untuk mengatasi situasi dimana suatu daerah menerima lebih sedikit dibanding tahun sebelumnya. Dengan perkataan lain, mekanisme kompensasi seperti apa yang perlu diintrodusir dalam menghadapi kemungkinan itu. Disini ada dua alternatif skenario yang mungkin dikembangkan: (1) Dengan mengintegrasikan sebagian Dana Alokasi Khusus (DAK) kedalam DAU untuk mengkompensasi daerah yang menerima kurang dibanding tahun sebelumnya, atau (2) Dengan mengintrodusir variabel tambahan sehingga daerah-daerah yang “worse-off” dapat terkompensasi tanpa harus mengganggu porsi dana DAK. JANGKA WAKTU STUDI 7. Studi harus diselesaikan dalam tempo dua bulan, terhitung mulai tanggal 1 Agustus 1999 sampai dengan 30 September 1999.

• •

3

PENDAHULUAN 8. Sistem hubungan keuangan pusat daerah adalah bagian dari sistem fiskal. Sebagai sebuah instrumen, sistem hubungan keuangan pusat daerah berfungsi sebagai alat untuk memberikan kepada pemerintah daerah sebagian dari penerimaan pajak nasional. Hal itu dilakukan dengan cara transfer dari anggaran pemerintah pusat ke anggaran pemerintah daerah. DAU dengan demikian merupakan bagian dari mekanisme redistribusi yang karenanya prinsip keadilan harus merupakan komponen terpenting dalam tujuan alokasi. 9. Karena DAU merupakan komponen terbesar pembentuk anggaran pemerintah daerah, maka cara perhitungan jumlah dana yang akan dialokasikan, metode distribusi, dan mekanisme administrasi menjadi sangat penting untuk diketahui secara transparan oleh pemerintah daerah. 10. Perlu diingatkan bahwa karena DAU adalah transfer dana dari satu tingkat pemerintah ke tingkat pemerintah lainnya maka pengaruh langsung DAU sebenarnya terbatas pada sektor publik. 11. Berapa jumlah yang harus diberikan ke suatu daerah? Ini adalah pertanyaan terpenting yang untuk menjawabnya kita harus mulai dengan pendekatan “pembiayaan yang mengacu pada beban fungsi” (finance follows function). Pada esensinya, prinsip ini mengatakan bahwa pendekatan kebijakan alokasi fiskal harus dimulai dari penilaian terhadap fungsi-fungsi yang dijalankan oleh daerah. Dari penilaian itu, ditemukanlah total beban anggaran yang harus dipikul oleh daerah. Dari perkiraan beban anggaran tersebut kemudian dibuat kebutuhan jumlah uang yang perlu diberikan kepada daerah (untuk menjalankan fungsi–fungsi tersebut). Tentu saja, setelah memperhitungkan sumbersumber finansial yang dimiliki oleh daerah. 12. Dalam pendekatan ini terlihat ada dua faktor utama yang menentukan besarnya transfer dari pemerintah pusat ke pemerintah daerah. Faktor pertama adalah faktor beban fungsi yang merupakan sisi kebutuhan daerah (needs). Faktor kedua adalah faktor kemampuan finansial daerah yang adalah kemampuan dasar dalam membiayai fungsi (revenue capacity). 13. UU No. 22/1999 dan UU No.25/1999, sebenarnya telah memberikan kerangka umum untuk menghitung nilai moneter kedua faktor tersebut. UU No.22/1999, misalnya, sudah menjelaskan secara garis besar fungsi-fungsi yang akan dikerjakan baik oleh pemerintah pusat maupun oleh pemerintah daerah. UU No.25/1999 juga telah memberikan kerangka umum untuk menghitung kemampuan finansial daerah (lihat penjelasan pasal 7 dari UU No.25/1999). UU No.18/1997, dalam hal ini, turut melengkapi informasi yang berkaitan dengan aspek kemampuan keuangan. Walaupun demikian masih terdapat beberapa masalah teknis yang perlu diklarifikasi. 14. Pertama, masalah teknis yang muncul karena kedua UU belum cukup menjelaskan luas cakupan (scope) dan tingkat kedalaman (depth) dari fungsi yang harus dijalankan oleh pemerintah daerah. Untuk sampai kepada estimasi yang baik akan kebutuhan

4

17. sehingga pemerintah daerah mengalami kekurangan pendanaan yang sifatnya kronis. demokratisasi. Artinya. 25/1999 serta draft PP-nya dibuat oleh Departemen Keuangan. adalah tambahan fungsi yang harus dikerjakan oleh daerah. menurut hemat kami. Di Indonesia. Beberapa paragraf diatas telah menjelaskan masalah yang muncul sebagai konsekuensi dari upaya pencapaian keseimbangan fiskal horizontal dan vertikal. yang terjadi sampai saat ini adalah sebaliknya. misalnya. Hal ini berbahaya karena uang yang telah masuk kedaerah (secara politis) sulit ditarik kembali. kami menyarankan agar prinsip dasar dibawah ini dapat dimanfaatkan. Kedua. Untuk mengantisipasi tuntutan akan sebuah model alokasi yang komprehensif namun tetap rasional. Di Amerika Latin. Namun. meningkatkan efisiensi. dan terjadi pemborosan finansial pada tingkat lokal. Akibatnya. kedua kasus ekstrim ini harus dihindari.25/1999) belum memberi cara bagi dilakukannya penghitungan dan perbandingan dalam kemampuan keuangan (revenue capacity) antar daerah. Masing-masing belum tahu persis apa yang akan dilakukan oleh satu sama lainnya. dilain pihak. Ketiga. Keempat. Objektif yang beragam ini menghendaki sistem alokasi DAU yang dapat membantu tercapainya tujuan ini. Oleh karena itulah maka penerimaan pun seharusnya naik sehingga pemerintah daerah mampu membiayai 5 . Disatu pihak. Situasi seperti ini memunculkan masalah teknis ketiga.anggaran maka PP yang terkait harus menjelaskan secara rinci cakupan dan kedalaman dari fungsi–fungsi yang harus dijalankan oleh daerah. 15. transfer yang diberikan terlalu besar ketimbang fungsi yang dijalankan oleh daerah. 19. dan juga pencapaian stabilisasi. Dan ketiga tujuan ini. kedua UU memiliki tujuan eksplisit lain. 16. PRINSIP DASAR ALOKASI DAU Kecukupan (adequacy) 18. ada kemungkinan bahwa uang yang diberikan ke daerah terlalu besar atau terlalu kecil ketimbang fungsi yang dijalankannya. Dalam pandangan kami. Sebagai suatu bentuk penerimaan. yaitu potensi munculnya ketidaksesuaian (mismatch) antara kebutuhan anggaran dengan jumlah DAU yang ditransfer. beban finansial dalam menjalankan fungsi tidaklah statis. pemecahan terhadap kedua masalah teknis diatas dipersulit oleh fakta bahwa proses pembuatan PP yang terkait dengan kedua UU ini sangat terfragmentasi secara kelembagaan. Jumlah uang yang diberikan relatif terlalu kecil dibandingkan dengan fungsi yang dibebankan. melainkan cenderung meningkat karena satu atau berbagai faktor. UU No. sistem DAU harus memberikan sejumlah dana yang cukup kepada daerah. masalah yang muncul sebagai konsekuensi dari tujuan pembiayaan yang sifatnya beragam. UU No. yaitu: mempercepat pembangunan. Prinsip mendasar yang pertama adalah prinsip kecukupan. 22/1999 serta draft PP-nya dibuat oleh Departemen Dalam Negeri. Dalam hal ini. perkataan cukup harus diartikan dalam kaitannya dengan beban fungsi. terjadi kekurangan sumber yang sifatnya kronis pada tingkat nasional. Sebagaimana diketahui. masalah yang muncul karena kedua UU (khususnya UU No.

kemampuan daerah dalam melayani masyarakat. sistem alokasi harus memanfaatkan berbagai jenis instrumen finansial alternatif relevan yang tersedia. Efisien artinya sistem alokasi DAU tidak boleh menciptakan distorsi dalam struktur harga input. 25. Kedua. Sistem alokasi DAU bukan pula semata-mata ditujukan untuk pencapaian keadilan/pemerataan. kemampuan daerah Bekasi dalam membangun jalan akan dapat 6 . alokasi DAU mampu mengurangi dampak negatif dari eksternalitas negatif yang ditimbulkan oleh daerah sekitarnya. Implikasi finansial dari format akuntabilitas seperti ini adalah pada diperlukannya format anggaran yang baru. maka sistem DAU dikatakan memenuhi prinsip kecukupan. keadilan/pemerataan. Sesuai dengan namanya yaitu Dana Alokasi Umum. Secara teoritis dan empiris. format akuntabilitas yang relevan adalah akuntabilitas kepada elektoral (accountability to electorates) dan bukan akuntabilitas finansial kepada pusat (financial accountability to the centre). DAU yang diterima daerah mampu menstimulasi ekonomi daerah lewat tiga cara. misalnya. peningkatan demokrasi. maka peran lembaga DPRD. stimulasi ekonomi daerah. Keempat. Kami berpendapat sudah selayaknyalah alokasi DAU ditujukan untuk membiayai sebagian dari: (1) beban fungsi yang dijalankan. Karena peran daerah akan sangat dominan dalam penentuan arah alokasi. Relevansi dengan tujuan (relevance) 24. Namun. lebih luas dari itu. Lewat alokasi DAU. Netralitas dan efisiensi (neutrality and efficiency) 20.beban anggarannya. maka penggunaan terhadap dana fiskal ini sebaiknya dilepaskan ke daerah. Ketiga. 23. Akuntabilitas (accountability) 21. pers dan masyarakat di daerah bersangkutan amatlah penting dalam proses penentuan prioritas anggaran yang perlu dibiayai DAU. Beberapa paragraf berikut definisi yang menjelaskan pandangan kami terhadap keempat tujuan tersebut. Hal ini akan mengurangi kebutuhan akan proses pertanggung-jawaban administratif yang panjang dan tidak efisien yang pada akhirnya akan membuka celah bagi terjadinya penyelewengan keuangan. Bila alokasi DAU mampu berespon terhadap kenaikan beban anggaran yang relevan. 22. Dalam format yang seperti ini. Desain dari sistem alokasi harus netral dan efisien. Pertama. Untuk itu. Dengan demikian jelas terlihat bahwa sistem alokasi DAU bukanlah semata-mata ditujukan untuk pembiayaan pelayanan jasa publik. Sistem alokasi DAU sejauh mungkin harus mengacu pada tujuan pemberian alokasi sebagaimana dimaksudkan dalam UU. Netral artinya suatu sistem alokasi harus diupayakan sedemikian rupa sehingga efeknya justru memperbaiki (bukannya menimbulkan) distorsi dalam harga relatif dalam perekonomian daerah. Pertama. (2) hal-hal yang merupakan prioritas dan target-target nasional yang harus dicapai. Perlu diingat bahwa kedua UU telah mencantumkan secara eksplisit beberapa hal yang menjadi tujuan yang ingin dicapai lewat program desentralisasi. yang memungkinkan rakyat di daerah dan DPRD bisa secara transparan memonitor langsung implementasi program yang dibiayai oleh DAU.

Bila ini terjadi. Dalam dimensi politik. Efek DAU dengan demikian adalah membantu menciptakan kombinasi input produksi yang lebih optimal. 27.ditingkatkan sehingga dampak negatif dari kemacetan lalu lintas di perbatasan JakartaBekasi dapat dikurangi. Pertanyaan terpenting yang berkaitan dengan isu pemerataan ini adalah: apa yang ingin diratakan lewat instrumen DAU? Umumnya orang berpendapat DAU harus bertujuan untuk meratakan pendapatan antar daerah (entah dalam pengertian nominal ataupun dalam pengertian perkapita). Bila ini terjadi maka DAU sebenarnya menyumbang pada penciptaan efisiensi alokasi yang pada gilirannya akan membantu stimulasi ekonomi daerah. tujuan pemerataan yang sifatnya primer) tapi bukan tujuan yang bisa dicapai secara fungsional. Pencapaian terhadap target bisa diberi insentif fiskal. 26. Secara teoritis dan empiris alokasi DAU dapat menyumbang pada terciptanya stabilitas dalam hubungan fiskal antara pusat dan daerah. Kedua. Disini kami melihat aspek demokratisasi dalam pengertian kekuatan kelembagaan daerah otonom yang demokratis. DAU. Dalam hal ini DAU bisa dipandang sebagai insentif fiskal yang berfungsi sebagai “stick and carrot” bagi tercapainya tujuan desentralisasi. Keadilan (equity) 28. DAU menyumbang pada stimulasi ekonomi daerah lewat efeknya terhadap perbaikan efisiensi produksi. daerah yang berpendapatan tinggi harus diberikan sedikit dana sementara daerah yang 7 . maka implikasinya adalah bahwa desain transfer DAU harus mengacu pada perbedaan dalam tingkat pendapatan antar daerah. namun secara konseptual dan praktis tujuan tersebut bukanlah tujuan yang secara langsung dapat dicapai oleh instrumen DAU. Menurut hemat kami. Mengapa? Karena bila transfer DAU ditujukan langsung untuk menyamakan pendapatan perkapita. 29. Alokasi DAU bisa dipakai sebagai insentif untuk meningkatkan demokratisasi. tujuan stabilitas desentralisasi bisa diciptakan bila DAU membantu kepada pencapaian keseimbangan antara kewenangan dan sumber daya (resource and power). tujuan pemerataan pendapatan antar daerah hanya baik untuk dipakai sebagai referensi ideal (atau. Pemerintah pusat dalam hal ini bisa saja menentukan target kualitatif yang harus dicapai daerah agar daerah secara cepat mampu mengelola fungsi yang diberikan kepadanya. tujuan stabilisasi bisa dicapai apabila desain teknis DAU dibuat sedemikian rupa sehingga pemerintah pusat bisa tetap mengendalikan pola pengeluaran fiskal daerah tanpa harus mengurangi diskresi daerah. Dalam tataran ekonomi. DAU menyumbang pada mobilisasi sumberdaya keuangan. alokasi DAU bisa didesain sedemikian rupa dikaitkan dengan upaya peningkatan PAD dan Bagi Hasil sehingga upaya penerimaan pajak. Dalam konteks ini kami melihat tujuan stabilisasi dalam dua dimensi: politik dan ekonomi. Maksudnya. Artinya. Walaupun ini adalah tujuan yang menarik. Ketiga. dalam hal ini dapat dipakai sebagai insentif untuk mengakselerasi dan menguatkan program desentralisasi. retribusi dan bagi hasil menjadi semakin meningkat. dan kegagalan mencapai target perlu diberi disinsentif fiskal. lewat alokasi DAU maka daerah-daerah yang kekurangan modal akan bisa terbantu. baik dalam konteks “antar daerah” maupun dalam konteks “antar tingkat pemerintahan”.

atau karena biaya konstruksi infrastruktur dan biaya transportasi lebih besar karena faktor luas wilayah dan kondisi wilayah. dan aktivitas ekonomi masyarakat (atau dikenal dengan istilah basis pajak) didalam wilayah tersebut relatif kecil. sumberdaya keuangan pemerintah daerah pun bervariasi antar daerah. 18/1997 dan 3) Inipun harus disertai catatan bahwa tersedia data yang mengukur pendapatan daerah. Tujuan pemerataan yang dimaksud dalam UU ini adalah memeratakan ketersediaan sumber dana antar pemerintah daerah. Perlu ditambahkan. Sehingga. paling tidak basic endowment setiap pemerintah daerah telah diupayakan untuk disamakan. Kinerja internal daerah lebih bersifat kapasitas organisasi dan itu sudah berada diluar sistem keuangan pusat daerah. angka “pendapatan” sangat berbeda dengan angka PDRB yang adalah angka “produksi”. Dibalik konsep ini adalah filsafat pemerataan dalam kesempatan (equality in opportunity). Dalam hal ini.3 Tapi bila ini yang dilakukan maka itu berarti pemerintah pusat mem-penalti daerah yang berpendapatan tinggi dan memberi insentif agar daerah tetap “tertinggal”. seperti misalnya kinerja internal daerah bersangkutan. alokasi yang ditujukan langsung untuk memeratakan pendapatan perkapita akan berpotensi mempenalti daerah-daerah yang telah berupaya keras untuk meningkatkan PAD-nya. Apakah pada akhirnya kesamaan dalam pijakan (equal footing) akan menghasilkan kesamaan dalam pendapatan perkapita tentu tergantung pada banyak faktor lainnya. Pertama. pertanyaan yang sifatnya politis juga muncul: apakah pemerataan pendapatan antar daerah lebih dipandang penting disaat kesenjangan intra daerah di Indonesia masih begitu besar? 30. Jumlah pendapatan yang diterima daerah tidaklah sama dengan jumlah produksi yang dihasilkan daerah. pabrik. Dengan struktur revenue handles yang dimiliki saat ini (lihat UU No.berpendapatan rendah harus diberikan dana yang lebih besar. Struktur insentif seperti ini memiliki dampak negatif terhadap stimulasi pembangunan daerah. maka tarif pajak dan retribusi harus kurang lebih sama. Faktor koreksi yang harus diperhitungkan secara eksplisit bila kita ingin memakai data PDRB adalah data transfer payment antara daerah. Hal ini bisa terjadi karena volume pelayanan yang harus disediakan besar (misalnya jumlah penduduknya besar atau jumlah anak usia sekolah besar). Bila yang diinginkan adalah variasi beban perpajakan yang tidak besar (lihat paragraf dalam Pendahuluan) . Suatu daerah mungkin memerlukan sejumlah anggaran yang lebih besar untuk membangun infrastruktur yang berkualitas sama atau untuk menyediakan jasa layanan yang sifatnya standar. Dengan DAU. Sampai saat ini data seperti itu belum tersedia di Indonesia. baik dilihat dari kacamata politis maupun dari sudut pandang konseptual filosofis. 31. ada dua elemen yang perlu dipertimbangkan. alokasi DAU seharusnya berupaya menciptakan kondisi dimana setiap (pemerintah) daerah memiliki dasar pijakan yang sama (to be in the same equal footing) tanpa perlu menciptakan variasi antar daerah yang besar dalam beban perpajakan. Dengan perkataan lain. 25/1999 adalah pendekatan yang tepat. atau karena densitas penduduk sangat kecil (penduduk terpencar dalam wilayah luas). biaya penyediaan jasa layanan/biaya pembangunan infrastruktur bervariasi antar daerah. Kedua. Oleh karena itulah kami menganggap pendekatan yang diambil oleh UU No. 8 . Berkaitan dengan konsep ini. Bila itu harus terjadi maka suatu daerah mungkin memperoleh PAD yang kecil karena jumlah perkantoran.

bila alokasi DAU yang dilakukan oleh pemerintah pusat telah membuat setiap pemerintah daerah memiliki “kesempatan yang sama”. Sebuah sistem alokasi DAU yang baik harus didasarkan pada upaya untuk meminimumkan kemungkinan manipulasi. dan dengan melihat secara kasar bahwa tingkat tarif pajak dan retribusi antar daerah yang kurang lebih sama. Dengan perbandingan antara dana dan jumlah daerah yang “hanya” sedemikian. dana yang akan dialokasikan ke lebih dari 350 pemerintah daerah. 35. Kesederhanaan (simplicity) 36. Rumusan tidak boleh terlampau kompleks sehingga sulit dimengerti orang. 32. misalnya. hanya sebesar Rp 45 triliun. Rumusan sebaiknya tidak memanfaatkan sejumlah besar variabel dimana jumlah variabel yang dipakai menjadi relatif terlalu besar ketimbang jumlah dana yang ingin dialokasikan. namun tidak boleh pula terlalu sederhana sehingga menimbulkan perdebatan dan kemungkinan ketidak-adilan. Prinsip transparansi akan dapat dipenuhi bila formula tersebut bisa dipahami oleh khalayak umum. daerah tersebut akan terpaksa menaikkan tarif pajak untuk mencapai standar jasa layanan yang sama dengan daerah lainnya.PP No. Sebab. Objektivitas dan transparansi (objectivity dan transparancy) 34. 9 . Ini berarti alokasi DAU telah berupaya membantu kearah tercapainya keseimbangan pembangunan antar daerah. maka hal itu terjadi karena ada faktor-faktor lain diluar sistem alokasi DAU yang sedang bekerja.25/1999 maka alokasi DAU harus memasukkan kedua faktor ini dalam perhitungannya. Untuk itulah maka sistem alokasi DAU harus dibuat sejelas mungkin dan formulanya pun dibuat setransparan mungkin. Dalam kaitan itulah maka indikator yang digunakan sedapat mungkin adalah indikator yang sifatnya obyektif sehingga tidak menimbulkan interpretasi yang ambivalen. Kedua. ditentukan oleh begitu banyak faktor diluar sistem alokasi DAU. Untuk mencapai tujuan pemerataan sebagaimana dimaksud dalam UU No. Pertama. adalah lebih bijaksana untuk tidak berusaha menggunakan variabel yang jumlahnya puluhan. Tapi memberikan kesempatan yang sama tidak harus berarti terciptanya hasilan (outcome) yang sama. lewat alokasi DAU maka pemerintah pusat terlihat memiliki komitmen kuat untuk menciptakan kesamaan dalam ketersediaan sumberdaya finansial di tiap pemerintah daerah yang pada gilirannya memberikan kesempatan yang sama bagi tiap daerah untuk memproduksi public capital. sekali lagi. lebih disebabkan karena perbedaan dalam basis fiskal antar daerah. Rumusan alokasi DAU harus sederhana (tidak kompleks). Kami melihat ada dua implikasi dari konsep ini. maka perbedaan dalam PAD di Indonesia. bila suatu daerah memiliki tingkat kebutuhan yang besar sementara potensi ekonominya kecil.19/1997). Perlu diingat bahwa untuk tahun anggaran 2000/2001. Tanpa perlakuan yang eksplisit terhadap kedua faktor ini maka keleluasaan (diskresi) yang diberikan kepada daerah dalam penggunaan DAU akan kehilangan makna. dan konvergensi dalam pendapatan perkapita tidak tercapai. 33. Hasilan yang sama.

Sementara itu. ada empat isu pokok penting yang perlu diklarifikasi berkaitan dengan perhitungan alokasi DAU untuk tiap daerah. UU belum secara jelas memberikan definisi konseptual dan petunjuk operasional mengenai penggunaan faktor “potensi ekonomi” dan “kebutuhan wilayah”. yang dimaksud dengan proporsi (sesuai dengan Bab 3 pasal 7 UU No. pengertian potensi dijelaskan dengan memberikan contoh. Yang menarik. Referensi lainnya adalah pengalaman historis dan internasional. rumusan umum menjelaskan bahwa kabupaten (atau propinsi) akan memperoleh uang sesuai dengan proporsi bobot kabupaten (atau propinsi) terhadap keseluruhan kabupaten (atau propinsi). ini bukanlah kelemahan dari UU karena secara normatif memang tidak mudah mendefinisikan kedua kata tersebut. 25/1999) adalah “bobot” daerah yang dihitung berdasarkan potensi ekonomi dan kebutuhan wilayah. masalah pembobotan variabel penentu alokasi DAU.BEBERAPA ISU POKOK: PENGALAMAN YANG ADA. Dalam melakukan alokasi DAU. Pengalaman historis: Indonesia 40. Setiap alokasi fiskal ke daerah. Dalam penjelasan UU No. DAN SOLUSI Isu pokok ALTERNATIF 37. Sementara itu. Perkembangan selanjutnya dimulai pada tahun 1969 saat pemerintah (dengan mengambil bentuk hukum Inpres) memberikan alokasi yang sifatnya umum kepada Daerah Tingkat II. potensi industri. Dalam prakteknya. 39. Dalam perkembangannya. alokasi DAU yang murni belum pernah ada. misalnya. Referensi utama yang kami pegang dalam membuat formula dan mekanisme adalah UU No. luas wilayah. Untuk membantu dalam menentukan formula alokasi bantuan yang tepat bagi DAU. Keempat. Pertama. Kedua. potensi sumber daya manusia dan tingkat produk domestik regional bruto. Kesemuanya akan kami bahas secara terpisah dalam paragraf-paragraf selanjutnya. sistem alokasi di Indonesia menjadi amat kompleks karena setiap jenis Inpres yang ada sebenarnya merupakan respon fiskal yang sifatnya pragmatis terhadap tekanan yang muncul saat itu. DAU harus dialokasikan kepada pemerintah propinsi dan pemerintah kabupaten/kota.25/1999 pengertian kebutuhan maupun potensi ekonomi juga sudah dijelaskan lebih lanjut. potensi sumber daya alam. pengertian dan pengukuran kebutuhan. kami melakukan tinjauan atas beberapa model alokasi DAU yang dipakai di beberapa negara yang kami pandang relevansi ilustratif terhadap permasalahan alokasi bantuan DAU di Indonesia. yang dalam hal ini telah memberikan dua kerangka penting. ketiadaan prinsip dasar alokasi dan definisi alokasi 10 . bahkan yang sifatnya umum sekalipun. 41. Ketiga. Kedua. Namun demikian. Pengertian kebutuhan dijelaskan antara lain dengan faktor penduduk. Menurut kami. setiap negara menggunakan metode dan pemilihan formula alokasinya masing-masing. Sistem transfer di Indonesia yang dipakai saat ini adalah hasil evolusi sepanjang kurun 45 tahun (dimulai tahun 1950an). 38. mengandung berbagai macam ketentuan. Mengacu pada prinsip-prinsip dasar diatas dan juga mengacu pada UU. bagaimana secara baik memasukkan elemen insentif kedalam sistem alokasi. keadaan geografis dan penduduk miskin. pengertian dan pengukuran potensi ekonomi.25/1999. Pertama.

Salah satu jenis bantuan yang mirip dengan bantuan DAU adalah bantuan program untuk pemerataan (Canadian equalization program). 45. Dengan demikian. dimana TRij adalah penerimaan aktual untuk jenis penerimaan j pada propinsi i. (4) suatu propinsi yang memiliki basis pajak per kapita yang lebih rendah dari rata-rata basis pajak nasional akan menerima alokasi dana sebesar perbedaan antara kapasitas pajak propinsi bersangkutan dengan kapasitas pajak rata-rata nasional (standar nasional). Bij = Basis pajak propinsi i untuk jenis penerimaan j .menyebabkan alokasi fiskal pemerintah pusat menghasilkan distorsi dan beban kepada anggaran pemerintah daerah. Pi = Jumlah penduduk di propinsi i. dimana TEi adalah total alokasi bantuan DAU untuk propinsi i. Bantuan ini bersifat umum dan tidak mengikat (unconditional block grant) dan ditujukan untuk mendukung dicapainya suatu tingkat pelayanan publik tertentu sesuai dengan kemampuan perpajakan daerah. 44. (3) apabila perhitungan kapasitas pajak dari setiap propinsi telah diperoleh. yaitu: TEi = Σ j Eij. tj = Rata-rata tingkat pajak nasional untuk jenis penerimaan j. 11 . Sehingga akibatnya efek grants selalu cenderung bersifat lemah. Berdasarkan riset selama ini. dan dalam konteks stimulasi ekonomi. Untuk mengukur besarnya dana yang harus dialokasikan ke tiap daerah berdasarkan kapasitas fiskal. dibuatlah suatu formula alokasi bantuan. Formula alokasi dirumuskan sebagai berikut: Eij = tj [Bsj/Ps – Bij/Pi] Pi . 46. Ps = Jumlah penduduk total untuk lima propinsi. sistem alokasi di Indonesia lebih menekankan pada upaya mengkompensasi perbedaan dalam kebutuhan (needs equalization) dan bukan pada upaya mengkompensasi perbedaan dalam potensi ekonomi (revenue capacity equalization). Sedangkan tj didefinisikan sebagai: tj = Σ i TRij / Σ i Bij.. 42. model alokasi dana ini memberikan penekanan atas pentingnya kapasitas fiskal suatu daerah sebagai penentu atas besarnya alokasi. Bsj = basis pajak ratarata pada lima propinsi untuk jenis penerimaan j. Beberapa karakteristik pokok dari formula alokasi tersebut adalah sebagai berikut: (1) formula tersebut menggunakan standar rata-rata (teoritis) dari kapasitas pajak di setiap propinsi. maka dilakukan penjumlahan alokasi yang didasarkan atas setiap jenis penerimaan. Dalam konteks pemerataan. Pengalaman internasional: Kanada 43. (2) Kapasitas pajak dihitung berdasarkan penerimaan per kapita yang dapat diperoleh suatu propinsi apabila propinsi bersangkutan menggunakan rata-rata tingkat pajak nasional terhadap basis pajaknya. dimana Eij = Besarnya alokasi di propinsi di dasarkan atas jenis penerimaan j. Untuk menghitung total alokasi bantuan bagi propinsi i. dikalikan dengan jumlah penduduk propinsi yang bersangkutan. kemudian kapasitas pajak propinsi bersangkutan dibandingkan dengan penerimaan per kapita yang akan diperoleh apabila propinsi tersebut menggunakan basis pajak rata-rata nasional. sistem alokasi Indonesia sifatnya “mildly equalizing”. sistem alokasi Indonesia kurang membantu pada penciptaan efisiensi alokasi dan efisiensi produksi. Basis pajak rata-rata nasional adalah rata-rata basis pajak untuk 5 propinsi di Kanada.

Dimana. Pertama. serta subsidi tambahan bagi daerah baru. dan biaya transportasi. Kedua. pengeluaran untuk kegiatan publik. kami melihat ada dua hal penting yang dapat disimpulkan atas model alokasi DAU Kanada. kategori pengeluaran administrasi. setiap komponen kebutuhan pengeluaran tersebut diestimasi dengan menggunakan suatu formula tersendiri. Pengeluaran untuk setiap kategori diestimasi dengan mempergunakan beberapa variabel pokok. Walaupun demikian. Adapun variabel penting yang dipergunakan untuk setiap kebutuhan pengeluaran tersebut mencakup: (1) pengeluaran pegawai didasarkan atas gaji standar. komunikasi. Kedua. TFO = transfer yang didasarkan atas faktor-faktor obyektif. besarnya kemampuan penerimaan daerah per kapita. (2) pengeluaran untuk kegiatan publik dibagi menurut 4 kategori. program ini kurang memberikan perhatian kepada propinsi-propinsi yang telah memiliki kapasitas fiskal di atas rata-rata nasional. Pertama. Untuk melakukan perhitungan basis pajak. program alokasi ini terutama ditujukan untuk meningkatkan kapasitas fiskal bagi propinsi-propinsi yang kurang mampu. Dengan alokasi DAU ini diharapkan mereka dapat mencapai kapasitas fiskal yang sesuai dengan rata-rata nasional. dalam sistem DAU di Kanada ada terdapat 30 jenis penerimaan daerah yang tercakup dalam perhitungan formula. TFK = transfer yang didasarkan atas faktor-faktor kebijakan. jumlah pegawai standar. • 12 . perdagangan dan lembaga pertanian. Dengan demikian. jumlah murid yang duduk pada sekolah menengah dan sekolah dasar. Hal ini memiliki konsekuensi dimana bantuan akan memberikan disinsentif bagi perbaikan administrasi perpajakan di tingkat propinsi. besarnya alokasi bantuan kepada suatu propinsi merupakan penjumlahan atas bantuan yang didasarkan atas faktor-faktor obyektif serta bantuan yang didasarkan atas faktor-faktor kebijakan. keamanan. sebagai berikut: • Pengeluaran administrasi. Formula dasar yang digunakan bagi alokasi ke suatu propinsi adalah: Jumlah Alokasi ke Propinsi i = Σ (TFO + TFK) x (1± Koefisien Insentif). Pengalaman internasional: Cina 48. Di Cina. serta kepadatan penduduk. diestimasi dengan mempergunakan variabel-variabel jumlah pegawai pada bidang-bidang tersebut. yang didasarkan atas beberapa variabel obyektif. Kanada menggunakan data yang langsung tersedia. kategori industri. dan peradilan. Dari deskripsi sederhana diatas. yaitu. keamanan. TFO (tranfer yang didasarkan atas faktor-faktor obyektif) dirumuskan sebagai: TFO = (tingkat pengeluaran standar – tingkat penerimaan standar) x koefisien TFO. kategori pengeluaran lainnya. yang ditimbang dengan suatu koefisien insentif. pada beberapa jenis penerimaan terdapat kesulitan dalam melakukan perkiraan besarnya basis pajak yang untuk itu dilakukan proxy (misalnya. Pengeluaran untuk pendidikan diperkirakan atas dasar besarnya variabel-variabel kemampuan penerimaan daerah per kapita. Ada beberapa konsiderans pokok yang dipakai dalam perhitungan alokasi yang didasarkan atas faktor-faktor obyektif. pengeluaran khusus untuk propinsi dan pengeluaran standar lainnya. pengeluaran untuk operasional. pajak atas kepemilikan tanah dan bangunan).47. tingkat pengeluaran standar suatu propinsi dihitung berdasarkan kebutuhan pengeluaran untuk pegawai. dan peradilan. 49. kategori pendidikan.

walaupun berupaya komprehensif dengan memasukkan kapasitas fiskal dan kebutuhan. pemotongan pajak (tax rebates) untuk daerah. Tapi perlu dicermati bahwa kedua model memiliki penekanan yang berbeda. sementara Cina. karena setiap komponen dalam penerimaan dan pengeluaran diestimasi menurut kategorinya. Sebagai dasar untuk insentif. Negara ini memang tidak relevan untuk Indonesia bila dilihat dari segi ukuran negara. 51. pada dasarnya. tingkat penerimaan standar didasarkan atas penjumlahan dari penerimaan daerah. Metode alokasi bantuan yang dipergunakan di Cina memerlukan data yang besar dan akurat. apabila daerah bersangkutan berada dibawah angka tersebut maka daerah itu akan memperoleh pemotongan jumlah alokasi bantuan. 50. suatu daerah diharapkan mampu paling tidak mencapai 50% dari selisih antara pertumbuhan penerimaan rata-rata daerah dengan pertumbuhan penerimaan rata-rata nasional. Ketiga. maka daerah bersangkutan akan menerima tambahan alokasi dana sebagai insentif. kepadatan penduduk. maka model Kanada dirasakan lebih sederhana. perdagangan dan lembaga pertanian didasarkan atas variabel kemampuan penerimaan daerah per kapita. Dengan demikian. Beberapa paragraf dibawah ini akan mengetengahkan model alokasi di negara Ethiopia.• Pengeluaran untuk industri. 52. maka suatu propinsi yang memiliki hasil perhitungan negatif tidak akan menerima bantuan transfer yang didasarkan atas faktor-faktor obyektif. Dilatar-belakangi oleh fakta bahwa rata-rata kemampuan penerimaan daerah (di Ethiopia dalam hal ini negara bagian) hanyalah sebesar 16% dari total penerimaan daerah. Dalam formula alokasi DAU untuk Cina. tetap cenderung kearah kompensasi terhadap perbedaan antar daerah dalam tingkat kebutuhan (needs equalization). Sementara itu. produk domestik bruto daerah. Pengalaman internasional: Ethiopia 53. Variabel ini belum lama diperkenalkan di Cina (1996) dengan tujuan agar pemerintah daerah memiliki komitmen untuk memperbaiki penerimaan lokal mereka. berdasarkan perhitungan atas penerimaan maupun kebutuhan pengeluaran standar tersebut. Selain alokasi yang didasarkan atas faktor-faktor obyektif. Oleh karena itu. untuk alokasi 13 . dikenal pula suatu variabel yang bersifat insentif. Ethiopia menempatkan kebutuhan daerah sebagai salah satu unsur penting dalam alokasi bantuan ini. Dibandingkan dengan model Cina. alokasi yang didasarkan atas unsur-unsur kebijakan ini dilakukan terutama untuk membantu wilayah yang didiami oleh etnis minoritas agar mereka dapat mandiri dan mengelola daerahnya secara otonom. biaya transportasi. Apabila suatu daerah mampu melampaui angka tersebut. Kanada lebih menitik beratkan tujuan pemerataan (dalam model alokasi) pada penyamaan kapasitas fiskal (revenue capacity equalization). komunikasi. namun model alokasinya menarik untuk disimak karena kesederhanaanya. Keempat. Di Cina. maka terdapat pula alokasi yang didasarkan atas unsur-unsur kebijakan (policy subsidy variables). serta subsidi yang secara formal telah diterima propinsi bersangkutan. maka sebagian besar kebutuhan daerah dibiayai melalui bantuan yang berasal dari pemerintah pusat.

(4) produksi sektor pertanian pangan per kapita.SRBi . yaitu: (1) panjang jalan pedesaan. dan banyaknya kantor pos dipakai untuk mewakili variabel yang berhubungan dengan perkembangan tingkat pelayanan publik. Dalam menentukan besarnya alokasi kepada setiap daerah (atau disebut sebagai alokasi neto . Sebagai contoh. maka alokasi bruto tersebut harus dikurangi dengan besarnya kemampuan penerimaan daerah yang dianggarkan untuk tahun yang bersangkutan. 54. (5) kepadatan penggunaan saluran telpon. (8) jumlah anak sekolah tingkat dasar. Kerap kali proxy yang dipakai agak simplistis namun kerap agak kompleks. 57. Dimana NTRi adalah besarnya alokasi bantuan DAU neto ke daerah i. variabel yang dipergunakan dalam melakukan perhitungan kebutuhan daerah terlalu heterogen. TR adalah total pengeluaran nasional yang dialokasikan untuk semua daerah. Indeks ini terdiri atas delapan jenis variabel. Formula alokasi bantuan bruto (gross transfer) untuk memperkirakan kebutuhan setiap daerah yang dipakai di Ethiopia (1995/6) adalah: GTRi = 1/3 x TR x [POPi/POP + (IDi/ID x POPi/POP) + SRBi/SRB]. Juga. akan dapat menjadikan model ini sebagai referensi yang lebih menarik. Proxy ini kami anggap terlalu sederhana untuk konteks Indonesia. variabel produksi pangan per kapita maupun sektor produksi perkapita mewakili pertumbuhan ekonomi. formula alokasi untuk Ethiopia ini menarik untuk dipakai sebagai acuan karena formula ini tergolong sederhana (tidak memerlukan suatu proses estimasi secara ekonometris dengan metode regresi). (6) jumlah kantor pos. Namun. Kelemahan pertama. Misalnya. kami 14 .net transfer). Dimana: GTRi adalah gross transfer ke daerah i. Menurut hemat kami. Indeks ID ini diberi timbangan populasi. Dilain pihak. Dalam formula di Ethiopia terdapat variabel indeks jarak. model alokasi bantuan yang dikembangkan di Ethiopia lebih ditekankan pada estimasi terhadap kebutuhan daerah. (7) rasio antara jumlah tempat tidur di rumah sakit terhadap total jumlah penduduk dan. POP adalah populasi. (2) rasio antara jumlah penduduk pedesaan dengan total jumlah penduduk. yang bila dapat diperbaiki. 56.bantuan dari pusat ke negara bagian. Ada terdapat beberapa kelemahan dalam model Ethiopia. Sedangkan formulasi alokasi bantuan neto (net transfer = NTR) didefinisikan sebagai: NTRi = GTRi . 55. SRBi adalah besarnya anggaran penerimaan daerah i. ini hanyalah gambaran stok infrastruktur yang tidak menggambarkan kemampuan utilisasi. Alokasi bantuan yang didasarkan atas kebutuhan dalam model Ethiopia ini masih merupakan suatu alokasi bruto (gross transfer). dan ID adalah suatu indeks “jarak” yang dipergunakan untuk menangkap berbagai perbedaan sosial dan ekonomi antar daerah. terdapat beberapa variabel lainnya yang masih belum cukup merepresentasikan kebutuhan. variabel-variabel jumlah tempat tidur di rumah sakit. Adapun penerimaan daerah terdiri atas berbagai perkiraan anggaran penerimaan yang berasal dari pajak maupun jenis penerimaan lain yang dimiliki oleh tingkat daerah. (3) produksi sektor industri per kapita.

Banyak sedikitnya jumlah variabel yang dipakai terkadang tidak terlalu “signifikan” dalam menentukan perbedaan alokasi dana antar daerah. alokasi bantuan neto sangat tergantung pada besarnya perkiraan anggaran penerimaan daerah. penggunaan variabel penerimaan dalam sisi kebutuhan dan juga dalam sisi kapasitas fiskal dengan arah yang bertolak belakang ini akan menimbulkan disinsentif bagi daerah untuk memperbaiki kemampuan penerimaannya. terlalu banyaknya variabel yang menjelaskan indeks “jarak” (ID) akan merepotkan dalam proses updating data setiap tahunnya. Mungkin tidak diikutsertakannya variabel itu karena masalah ketidak-tersediaan data. Kelemahan kedua. misalnya. maka variabel indeks “jarak” (ID) seharusnya memperoleh bobot yang lebih besar. 60. jumlah penduduk di bawah garis kemiskinan. Tujuan menangkap variasi antar daerah sebenarnya dapat dilakukan tidak saja melalui penambahan variabel. apabila pemerintah pusat ingin lebih mengutamakan peningkatan pelayanan publik. pertumbuhan dalam kapasitas produksi). tetapi juga bisa dilakukan melalui perubahan bobot dari variabel-variabel penentu yang ada.melihat beberapa variabel yang kurang memberikan arti tertentu. adanya variabel SRBi dalam formula alokasi bruto di Ethiopia dimaksudkan untuk memberikan insentif tambahan alokasi bantuan bagi daerah yang menunjukkan suatu peningkatan atau perbaikan dalam penerimaan daerahnya. yaitu 1/3. Kelemahan ketiga. variabel ini sebenarnya merupakan indikasi terhadap besarnya tingkat pelayanan yang diperlukan. 62. Oleh karenanya. Kelemahan keempat. Kelemahan keenam. Karenanya. Tetapi apabila pemerintah pusat bermaksud mendorong negara bagian untuk memperbaiki kemampuan perpajakannya sendiri. Jadi banyaknya 15 . Variabel ini pada dasarnya digunakan agar daerah makin mampu memperbaiki administrasi perpajakan di daerahnya dengan bantuan alokasi dari pusat. Kami menganggap ini kurang realistis karena pada dasarnya keperluan daerah maupun keperluan nasional berubah secara dinamis. Kelemahan kelima. sebenarnya banyak variabel-variabel lain yang lebih relevan dalam menunjukkan kebutuhan untuk negara seperti Ethiopia. 58. Apabila pada akhirnya penerimaan aktual lebih rendah dari perkiraan yang dianggarkan. Tetapi variabel ini juga digunakan sebagai unsur “pengurang” untuk memperoleh besarnya transfer neto ke negara bagian yang bersangkutan. keinginan dan faktor-faktor subyektif lainnya. Misalnya. Sebagai contoh. Hal ini terjadi karena besarnya alokasi bantuan DAU kurang dari yang seharusnya diperlukan oleh daerah dalam memenuhi kebutuhan fiskalnya. 59. bobot ini sebaiknya ditinjau setiap beberapa tahun dan bila perlu dirubah sesuai dengan kepentingan nasional maupun daerah yang ada. bobot untuk setiap variabel dianggap sama dan tetap. Disatu sisi variabel ini sebenarnya dapat dijadikan indikator terhadap pertumbuhan ekonomi (dus. maka bobot terhadap variabel SRB-lah yang seharusnya diperbesar. Perkiraan anggaran itu sendiripun masih kurang obyektif karena didalamnya sebenarnya terdapat unsur ekspektasi. Variabel rasio penduduk urban. Disisi lain. 61. maka daerah bersangkutan akan memperoleh kesulitan keuangan.

ada dua alternatif cara yang sering dipergunakan dalam estimasi fiscal capacity ini. UU No. Hal ini mungkin dilakukan bila bobot dalam formula alokasi ini dapat dirubah sesuai dengan kepentingan nasional. Dari pengalaman di tiga negara terlihat bahwa pada dasarnya estimasi kebutuhan anggaran harus dapat mencerminkan paling tidak tiga hal: (1) kebutuhan pokok yang menjadi standar daerah. Dalam masalah perubahan bobot ini. Karenanya.22/1999 telah menetapkan 11 fungsi yang harus menjadi kewajiban dasar daerah. (3) kebutuhan daerah yang sejalan dengan kebutuhan nasional. untuk melakukan estimasi atas fiscal capacity. maka dalam formula alokasi tersebut. Untuk menentukan perilaku ini. Oleh karenanya. Menentukan kebutuhan fiskal suatu daerah pada dasarnya tidak dapat semata-mata berdasarkan keinginan daerah. Oleh karenanya. ada beberapa pelajaran penting yang dapat ditarik untuk kepentingan penyusunan model alokasi DAU di Indonesia. Dari pengalaman di tiga negara. maka dapat dipergunakan analisa regresi atas datadata terakhir yang paling relevan. Perilaku ini tidak perlu diestimasi secara individual atau per kategori pengeluaran. 16 . maka bobot untuk variabel penerimaan daerah (SRB) dapat diperbesar. dalam menentukan besarnya kebutuhan. tetapi sebaiknya dipergunakan sejauh memberikan arah bagi kebutuhan fiskal daerah. (2) perilaku daerah atas setiap kebutuhan daerah. menentukan perilaku dari pengeluaran daerah untuk ke 11 macam jenis kegiatan ini menjadi penting untuk diketahui. Berdasarkan atas tinjauan terhadap empat model alokasi bantuan blok di empat negara berbeda. paling tidak terlihat variabel-variabel yang bobotnya dapat dirubah sesuai dengan kepentingan nasional. Koefisien hasil estimasi dari fungsi kebutuhan fiskal tersebut mungkin tidak akan dipakai sepenuhnya dalam menentukan besarnya kebutuhan fiskal daerah. Pertama. sebagai pengambil keputusan yang memihak kepada kepentingan nasional. Di pihak lain. pemerintah pusat (atau dewan atau sekretariat) juga harus mengkonsultasikannya kepada DPR untuk menjelaskan tentang kepentingan nasional yang berubah. Pertama. strategi yang terbaik adalah dengan menentukan kebutuhan fiskal dasar bagi daerah. sebaiknya pemerintah pusat juga memiliki suatu kemampuan untuk mengintervensi dalam model alokasi bantuan tersebut dalam batas-batas tertentu.variabel yang dipakai tidak “menguntungkan” dilihat dari aspek pencapaian tujuan menangkap variasi antar daerah. Tentunya itu dilakukan secara transparan. terdapat perbedaan mendasar antara estimasi kebutuhan anggaran dan kapasitas fiskal. Kedua. Selain itu. bila pemerintah bermaksud meningkatkan kualitas adminstrasi perpajakan. tetapi dapat berupa agregasi dari semua kategori pengeluaran. Oleh karenanya. 66. bantuan DAU harus memiliki tujuan yang jelas dan tercermin dalam formula alokasinya. misalnya. 64. penentuan bobot variabel sebaiknya terbuka bagi dimungkinannya mengakomodasi kebijakan-kebijakan semacam ini. 65. Di Ethiopia. harus terdapat faktor-faktor yang dapat mencerminkan perubahan kondisi tersebut. fiscal capacity mencerminkan apa yang betul-betul menjadi kemampuan daerah. dapat dipergunakan estimasi langsung yang berasal dari perilaku daerah. Berdasarkan tinjauan literatur. Karena sewaktu-waktu tujuan tersebut dapat berubah (karena alasan ekonomi atau politik). tetapi juga menyangkut kepentingan nasional dan antar daerah. Pengalaman internasional: pelajaran yang dapat ditarik 63.

Sebagai akibatnya. dalam model alokasi DAU di Ethiopia digunakan data penerimaan daerah aktual dalam estimasi sisi kebutuhan fiskal (gross transfer). akan dirugikan (lihat penggunaan estimasi rencana anggaran diatas). Terdapat dua hal penting sehubungan dengan isu bobot ini. Ini berarti. Seperti ditunjukkan diatas. perlu berhati-hati dalam menggunakan data untuk variabel tax effort dalam estimasi kebutuhan dan kapasitas fiskal. apabila suatu variabel X diberi bobot sebesar 0. bobot variabel merupakan suatu faktor yang sangat penting dalam alokasi bantuan DAU disamping jenis dan jumlah variabelnya itu sendiri. 17 . dan kebutuhan ini tidak terlalu bervariasi antar satu daerah dengan daerah lain (dikarenakan oleh kondisi penduduk dan kebutuhannya yang relatif homogen). maka besarnya gross transfer itu kemudian dikurangi dengan besarnya penerimaan daerah. untuk kasus Kanada. Agaknya. Sebagai akibatnya. Di satu sisi penggunaan variabel tax effort dapat mendorong peningkatan penerimaan daerah. khususnya dalam penentuan besarnya kebutuhan fiskal suatu daerah. Ketiga. 68. seperti halnya Cina. peranan dan makna dari bobot variabel merupakan suatu hal yang penting untuk diperdalam dalam rangka mencapai suatu alokasi yang adil. tujuan untuk melakukan insentif perbaikan administrasi perpajakan (penerimaan) daerah menjadi tidak tercapai. 67. nampaknya sulit untuk sebuah model untuk menyelesaikan beberapa masalah secara simultan. penggunaan data penerimaan daerah aktual memberikan sistem insentif dan sekaligus disinsentif. Oleh karenanya. ini disebabkan karena semua daerah dianggap telah memiliki suatu standar kebutuhan yang sama. Kelima. tanpa menambah jumlah variabel. tetapi di sisi lain dapat menimbulkan disinsentif bagi perbaikan administrasi penerimaan daerah. suatu daerah yang memiliki penerimaan daerah yang besar. Terlebih lagi. tetapi tidak melakukan penekanan pada kebutuhan daerah. Pertama. Untuk itu perlu diberikan suatu alasan mengapa kebijakan tersebut ditempuh. Kedua.dengan menggunakan metode regresi. kemampuan pembiayaan dari setiap daerah berbedabeda untuk dapat mencapai kebutuhan standar rata-rata antar daerah tersebut. Sebagai contoh. Keempat.6. peran bobot sangatlah penting. maka alokasi DAU kepada daerah bersangkutan akan ikut meningkat. ini berbeda dengan kasus Cina dan Ethiopia (yang lebih menitikberatkan pada elemen kebutuhan). 69. yang diutamakan adalah menyamakan kemampuan fiskal suatu daerah sehingga mampu mencapai kebutuhan standar rata-rata. maka ini berarti bahwa variabel Y adalah dua kali lebih penting daripada variabel X dalam menentukan alokasi bantuan blok. penekanan terhadap satu aspek (dan bukan kesemua aspek) bisa saja dilakukan. Oleh karenanya. Walaupun demikian. Tetapi dalam menentukan transfer bersih (net transfer) ke daerah (yaitu transfer setelah memperhitungkan kemampuan fiskal daerah). maka perubahan bobot dapat menghasilkan suatu distribusi alokasi bantuan yang sama dengan bila kita menambah jumlah variabel. Kedua. Kanada memilih suatu model yang ditujukan untuk menyamakan fiscal capacity saja. dengan melakukan perhitungan kapasitas pajak daerah secara langsung dengan memperkirakan besarnya basis pajak dan menggunakan tarif pajak efektif. karena asumsinya kenaikan penerimaan daerah itu sebagai akibat perbaikan kinerja aparat dan administrasi penerimaan daerah. dalam penentuan suatu alokasi bantuan blok. Sebagaimana telah disampaikan di atas.3 sedangkan variabel Y diberi bobot 0. Apabila penerimaan daerah meningkat.

maka potensi ekonomi bisa kita redefinisikan sebagai potensi keuangan pemerintah daerah yang berasal dari revenue handles yang tersedia. dan bagi hasil pajak. infrastruktur lainnya). Estimasi kapasitas penerimaan disemua kabupaten di Indonesia dilakukan dengan analisa regresi yang menggunakan data dari semua kabupaten di Indonesia secara crosssection. retribusi. 72. akan dilakukan simulasi untuk mengestimasi berapa besar bagi hasil yang akan diterima suatu kabupaten dengan mempertimbangkan sumber daya alam yang dimiliki kabupaten itu sendiri. UU No. dan bagi hasil pajak. 73. 18 . aktivitas sektoral (misalnya. industri. Kami berpendapat bahwa kata potensi ekonomi sebaiknya didefinisikan sebagai potensi penerimaan daerah yang berasal dari sumber-sumber keuangan yang berada dalam jurisdiksi pemerintah daerah. sekolah. dengan cara apa teknik perbandingan yang dimaksud diatas bisa dioperasionalisasikan sebagai basis pengalokasian DAU? 71. jasa). Untuk mempermudah estimasi dan analisa.25/1999. fasilitas kesehatan. pertambangan. jumlah rumah tangga menurut sektor perekonomian. bagaimana caranya membandingkan potensi ekonomi antar daerah? Ketiga. Pajak 74. maka perbedaan dalam potensi keuangan pemerintah daerah sebenarnya bisa dijelaskan lewat perbedaan dalam basis fiskalnya. Untuk bagi hasil. Estimasi terhadap faktor-faktor yang menerangkan variasi dalam penerimaan pajak pada tingkat kabupaten dilakukan dengan melakukan analisa regresi terhadap total pajak per kabupaten tahun 1996 dan faktor-faktor yang dianggap berhubungan langsung maupun tidak langsung dengan basis pajaknya. Pajak dan retribusi akan diestimasi dengan behavioral equations yang menggunakan data-data ekonomi tahun 1996. Untuk menjaga keakuratan dari proses estimasi maka beberapa kabupaten/kota yang dianggap outlier akan dihilangkan dari observasi. Dengan mengacu pada informasi umum bahwa tarif pajak dan retribusi antar daerah kurang lebih sama. pertanian. mengingat adanya skema baru berdasarkan UU No.25/1999 (tentang PKPD – khususnya yang berkaitan dengan formulasi bagi hasil) menjelaskan bahwa revenue handles setiap daerah pada dasarnya adalah sama. Total penerimaan daerah dengan demikian adalah penjumlahan dari pajak. bagaimana caranya mengukur potensi ekonomi? Kedua. Bila sumber-sumber keuangan tersebut kita sebut dengan istilah “revenue handles”. Total inilah yang merepresentasikan angka kapasitas fiskal daerah. banyaknya fasilitas penunjang kegiatan ekonomi (misalnya jumlah bank.18/1997 (tentang PDRD) dan UU No. maka penerimaan kabupaten dipecah menjadi tiga kelompok besar: pajak.Pengertian dan pengukuran potensi ekonomi (kapasitas fiskal) 70. Pertama. Lewat definisi inilah kami berusaha mengembangkan pendekatan intuitif dalam mengukur potensi ekonomi. Ada tiga pertanyaan penting untuk diklarifikasi berkaitan dengan aspek potensi ekonomi. Beberapa kandidat variabel bebas yang perlu dipertimbangkan adalah PDRB kabupaten. Variabel bebas yang dipilih adalah variabel yang memenuhi syarat secara statistik dalam uji signifikansinya dengan variabel terikat. retribusi.

96 dengan standard error retribusi (lihat paragraf diatas). Persamaan regresi yang diperoleh. maka kabupaten/kota tersebut dianggap “sudah mendekati potensi” penerimaan pajaknya. Karena adanya ketentuan baru dalam UU No. Bagi Hasil 79. Yang dapat dilakukan adalah dengan mengestimasi kemungkinan penerimaan bagi hasil 4) Lihat perumusan matematis dalam appendiks. variabel bebas yang akan dipilih adalah yang memenuhi signifikansi secara statistik. Apabila nilai aktual penerimaan pajak suatu kabupaten lebih besar dari hasil estimasinya (atau nilai error-nya positif).00. maka kemudian dihitunglah potensi estimasi retribusi suatu kabupaten. Revenue effort index juga dapat dihitung dengan cara yang sama dengan diatas. Sama halnya dengan pajak. Setelah didapatkan variabel-variabel bebas yang representatif. 5) Bila tingkat keyakinan (confidence interval) yang dipilih adalah 95% maka angka Koefisien Keyakinan yang dipakai adalah 1. Bila confidence interval yang dipilih adalah 70% maka Koefisien Keyakinan yang dipakai adalah 1.4 76. jumlah fasilitas komersial. Untuk mendapatkan besarnya potensi penerimaan pajak setiap kabupaten digunakanlah rumus sebagai berikut: Potensi Penerimaan Pajak = Estimasi Penerimaan Pajak (dari hasil regresi) + Koefisien Keyakinan * Standard Error dari Penerimaan Pajak. juga akan bermanfaat untuk membentuk indeks tax effort. maka estimasi komponen ini tidak dapat dilakukan dengan analisa regresi.25/1999 mengenai bagi hasil sumber daya alam. dibuatlah dua pengelompokan daerah: (1) kelompok di atas rata-rata dan. Berdasarkan rata-rata error tersebut. 19 . selain akan menghasilkan perkiraan terhadap potensi pajak di tingkat kabupaten. Estimasi terhadap faktor-faktor yang menentukan variasi antar daerah dalam penerimaan retribusi dilakukan dengan melakukan analisa regresi terhadap total retribusi per kabupaten tahun 1996 dan beberapa data ekonomi pada tahun yang sama yang diperkirakan berhubungan langsung atau tidak langsung dengan total retribusi tersebut. Kelompok kabupaten dengan error di bawah rata-rata dan kelompok kabupaten dengan error negatif akan mendapatkan indeks lebih rendah sesuai perbedaan antara error kabupaten tersebut dengan rata-rata error positif. potensi penerimaan pajak tersebut akan menjadi bagian dari kapasitas penerimaan kabupaten/kota. Indeks tersebut dibentuk dengan memanfaatkan analisa error (error analysis) yang angkanya (lewat fungsi regresi) bisa didapatkan untuk setiap observasi. Beberapa kandidat variabel bebas yang diperkirakan akan mempengaruhi total retribusi kabupaten adalah pola konsumsi masyarakat. Kabupaten-kabupaten yang mempunyai nilai error positif tersebut lalu dikelompokkan untuk kemudian dihitung angka rata-rata error-nya. Kelompok kabupaten dengan error di atas rata-rata tersebut dianggap sebagai kabupaten yang memiliki tax effort tinggi dan mendapat indeks 100.96. 78. (2) kelompok di bawah rata-rata. Retribusi 77. PDRB sektoral. Caranya sama dengan perhitungan potensi penerimaan pajak: yaitu estimasi retribusi ditambah dengan hasil perkalian antara 1.75.5 Dimana.

dan potensi penerimaan bagi hasil. kami mendekatinya dengan mencoba mengidentifikasi faktor-faktor yang menyebabkan terjadinya perbedaan antar daerah dalam tingkat pengeluaran (yang relevan). Sangat sulit untuk mendefinisikan perkataan “standar kebutuhan” yang harus dicukupi. pendekatan ini menghendaki diberikannya kepada daerah diskresi dalam mendesain anggarannya. Dengan perkataan lain. Artinya. Setelah perkiraan penerimaan dari bagi hasil diperoleh maka potensi ekonomi atau kapasitas penerimaan suatu kabupaten bisa kita peroleh. solusi terhadap problem ini adalah dengan cara menggeser perspektif pandang: dari upaya mengukur kebutuhan secara absolut menjadi menilai secara relatif faktor-faktor yang menerangkan perbedaan kebutuhan antar daerah. 6) Ini merupakan celah yang bisa diisi oleh BPS dengan melakukan survei yang hasilnya akan bisa dipakai untk membandingkan besarnya biaya pelayanan atau biaya konstruksi untuk setiap sektor yang merupakan bagian dari pos-pos pengeluaran yang relevan. 80. Bahkan seandainyapun perkataan tersebut bisa didefinisikan. dengan demikian. Ketidak-mungkinan untuk menjawab pertanyaan-pertanyaan tersebut diatas membuat tidak mungkin buat kita untuk mengukur (paling tidak untuk saat ini) standard spending needs.22/1999. Kesulitan itu muncul karena di Indonesia konsepsi normatif mengenai tingkat kebutuhan rakyat yang menjadi tanggung-jawab pemerintah belum eksplisit dan masih jauh dari operasional. yang dimaksud dengan kata “pengeluaran yang relevan” adalah pengeluaran daerah yang berkaitan dengan 11 fungsi yang diserahkan lewat UU. mengukur tingkat kebutuhan dalam nilai absolut tidaklah dimungkinkan. adalah dengan mengobservasi pola historis dari pengeluaran pemerintah daerah dan berupaya mengidentifikasi variabel-variabel penting yang dianggap menerangkan perbedaan antar daerah tersebut. terdapat kesulitan dalam menjawab pertanyaan: standar siapa yang seharusnya dijadikan sebagai acuan “kebutuhan standar”? 82. Pendekatan intuitif yang kami tawarkan. Dalam konteks UU No. masih akan terdapat kesulitan dalam mengukurnya secara obyektif dan dengan presisi yang baik. Ketimbang mengukur kebutuhan pengeluaran yang sifatnya absolut.per kabupaten dengan mempertimbangkan produksi sumber daya alam didaerah yang bersangkutan. 20 . Yaitu penjumlahan dari potensi penerimaan pajak. potensi penerimaan retribusi. Pengertian dan pengukuran kebutuhan anggaran 81. 84. Bila asumsi ini tidak dipenuhi (atau keleluasaan dikurangi karena pemerintah pusat memberikan petunjuk penggunaan) maka pendekatan ini tidak boleh dipakai karena validitas penggunaan data historis dalam menerangkan perbedaan dalam biaya antar daerah sangat bergantung pada asumsi ini. Kami melihat. Masalah ini menjadi lebih pelik karena kita tidak mengetahui secara persis besarnya variasi antar daerah dalam biaya penyediaan jasa layanan atau biaya konstruksi infrastruktur sosial-ekonomi. 83.6 Pada tataran yang lebih konseptual. Namun perlu diingat bahwa validitas pendekatan ini didasarkan pada asumsi bahwa daerah menentukan sendiri prioritas pengeluaran didalam anggarannya dan mekanisme akuntabilitas dan pilihan publik (public choice) berlaku.

Kandidat variabel bebas yang perlu diuji signifikansinya adalah: jumlah penduduk. insentif dalam pengertian ekonomis. Instrumen seperti ini (sebagaimana telah terjadi pada sebagian besar komponen SDO non-pegawai) sangat efektif dalam mempengaruhi pola pengeluaran daerah untuk beberapa sektor tertentu. Selain itu untuk lebih menggambarkan karakteristik suatu daerah. Dari pengalaman praktis kita ketahui bahwa besarnya anggaran dan tingkatan pelayanan kerap dipengaruhi oleh berbagai macam faktor (baik ekonomi maupun non-ekonomis) serta juga bermacam bentuk tekanan dan negosiasi. pendapatan dan distribusi pendapatan masyarakat (termasuk jumlah orang miskin). Kesemua variabel bebas ini diambil bukan hanya berdasarkan apa yang tertulis dalam UU tapi juga variabel yang secara objektif sering dipakai untuk merepresentasikan kebutuhan pembangunan. luas wilayah. Dalam perspektif ekonomis. Secara teoritis dan praktis. Pertama. yaitu agar kebijakan tertentu dapat dicapai. Di berbagai negara ada berbagai macam pengaturan longgar dalam beberapa sub-komponen DAU yang bertujuan untuk membuat beberapa sub-komponen tersebut menjadi bersifat close-ended grants. sistem alokasi DAU diberbagai negara kerap dikaitkan dengan upaya peningkatan pendapatan PAD. Untuk sementara waktu. Kedua. tujuan ekonomi tersebut dapat dicapai dengan menggunakan instrumen “matching grants”. yaitu pola antar daerah dalam kebutuhan anggaran.85. 86. 88. pemberian insentif yaitu menstimulir peningkatan PAD atau untuk mempengaruhi tingkat dan pola pengeluaran pemerintah daerah. alokasi fiskal dapat digunakan sebagai alat pemberian insentif untuk dicapainya suatu kebijakan. maka observasi yang dilakukan adalah untuk tahun 1996. Sama halnya dengan model estimasi untuk potensi ekonomi. 21 . Dalam teori keuangan negara. Ada dua pengertian insentif dalam hal ini. dan mengingat ketersediaan data. sistem alokasi DAU kerap dipakai sebagai mekanisme dimana pemerintah pusat bisa “mempengaruhi” pemerintah daerah untuk membantu tercapainya tujuan nasional. kami melihat bahwa variasi dalam biaya dapat ditangkap lewat variasi antar daerah dalam besarnya total anggaran. insentif dalam pengertian kebijakan. dibuat suatu variabel boneka yang menggambarkan perbedaan daerah pedesaan (kabupaten) dengan daerah perkotaan. kondisi geografis. Pengertian dan pemberian insentif 87. diwakili oleh total pengeluaran untuk 11 urusan yang diserahkan. Hal ini dimasukkan sebagai salah satu elemen dalam formula untuk meng-offset tendensi dimana pemerintah daerah menjadi “pasif” dan ‘bergantung” pada alokasi daerah. Alokasi DAU-pun kerap dikaitkan dengan upaya mempengaruhi tingkat dan pola pengeluaran daerah untuk tujuan makroekonomi. Dalam proses pengukurannya. Sebagai variabel terikat. nampaknya tidak ada alternatif yang lebih baik dibanding penggunaan data historis.25/1999). dan indeks konstruksi infrastruktur publik (lihat penjelasan pasal 7 ayat 8a. Pada prinsipnya. Sehingga sangat sulit untuk memilah komponen pengeluaran anggaran yang mencerminkan kebutuhan pencapaian standar dengan komponen pengeluaran yang sifatnya diskresioner. Sikap pasif dan ketergantungan itu kerap muncul karena alokasi DAU (dalam definisinya) memang diberikan agar pemerintah daerah tidak perlu terlalu bersusah payah untuk membiayai beban anggarannya. UU No.

Yang pasti. Ini adalah wilayah kebijakan yang perlu mendapatkan perhatian seksama. Dalam pandangan kami.karena beban fungsi dasar yang harus disediakan. pemerintah pusat bisa memodifikasi komponen lump-sum sedemikian rupa sehingga komponen lump-sum tersebut dipakai berfungsi sebagai insentif ataupun penalti terhadap pencapaian target demokratisasi. angka total 25% terhadap total penerimaan domestik menjadi tidak terlalu memadai. Dalam perspektif kebijakan. apakah porsi DAU dalam APBN (yaitu minimum 25% dari total penerimaan domestik) dapat dianggap cukup untuk membiayai fungsifungsi yang diberikan kepada daerah.89. jumlah total DAU yang ada sekarang sesungguhnya merupakan produk “negosiasi” antara pemerintah (dalam hal ini Menteri Keuangan) dengan DPR. Dalam kasus terakhir. komponen lump-sum dalam DAU-pun bisa diatur sedemikian rupa sehingga menjadi bersifat matching grants. Elemen lump-sum dalam total alokasi 94. sebanyak 10% dialokasikan untuk pemerintah propinsi. Artinya. Kalau kita lihat angka statistik APBN dalam kurun 14 tahun terakhir. Pada saat ini tidak diketahui persis. sementara pemekaran wilayah akan menambah secara drastis jumlah total dana DAU . Salah satu tujuan dasar dalam pemberian alokasi DAU adalah memberikan kesempatan yang sama untuk melakukan perbaikan dalam sistem administrasi. Namun. Disisi lain. pemenuhan tujuan-tujuan tersebut antara lain dapat dilakukan lewat alokasi lumpsum dalam DAU. MEKANISME DISTRIBUSI DAN ASPEK TEKNIS TERKAIT LAINNYA 90. Disatu sisi. Masalah jumlah total DAU 91. dan mendorong secara terus menerus terciptanya demokrasi di daerah. Kami mencatat beberapa aspek mekanisme distribusi yang perlu dicermati untuk mendukung formula yang kami sarankan. kita akan memperoleh gambaran bahwa uang sejumlah 25% dari total penerimaan domestik masih lebih besar dibanding total penjumlahan INPRES dan SDO. Ada dua elemen yang 22 . 95. keberhasilan sistem alokasi DAU dalam mencapai tujuan ditentukan oleh formula alokasinya. tujuan-tujuan tersebut dapat dianggap sebagai tugas yang perlu dijalankan yang untuk itu perlu diberikan kompensasi. Penciutan wilayah akan menyebabkan jumlah total untuk DAU bisa menjadi terlalu besar. dan 90% sisanya dialokasikan kepada pemerintah kabupaten dan kota. karena luas cakupan dan kedalaman dari (kesebelas) fungsi-fungsi yang dijalankan belum diketahui maka sulit untuk mengatakan bahwa jumlah total DAU yang sebesar 25% dari total penerimaan domestik ini telah/belum memadai. 92. Secara teoritis. Dalam pandangan kami. keberhasilannya juga ditentukan oleh kebaikan dalam aspek mekanisme distribusi. Pertanyaan lain yang relevan dengan isu ini adalah berkaitan dengan kemungkinan terjadinya pemekaran dan penciutan wilayah. angka total tersebut merupakan “kompromi” politik ketimbang hasil perhitungan obyektif terhadap kebutuhan yang mungkin muncul. 93. Dari jumlah total itu.

harus ditentukan berapa: kebutuhan perkapita untuk obat dasar. Varian dari lum-sum kerap digunakan dalam alokasi dana Inpres spesifik selama ini. Hal ini jelas kontra produktif dengan tujuan pencapaian efisiensi.sebenarnya secara intrinsik berada didalam pembagian lump-sum. pembagian alokasi lump-sum secara merata ke setiap daerah bukanlah satu-satunya metode yang yang bisa dipergunakan. maka dibutuhkan sejumlah dana minimum (lump-sum) untuk menjalankan fungsi yang dibebankan. dan seterusnya. Atas dasar pertimbangan itu. 97. dan untuk setiap jenis kebutuhan diperlukan sejumlah data obyektif dan seperangkat asumsi unit cost yang harus diberikan. Pertama. sebagaimana diilustrasikan dalam contoh dibawah ini. Daftar ini akan menjadi sangat panjang dan kompleks dan pada akhirnya akan membutuhkan mekanisme pelaporan yang cukup rumit. Harus diakui. Bila kita mengalokasikan elemen lumpsum ini dengan mengacu pada model INPRES Sarana Kesehatan. melayani setiap penduduk. Elemen pertama adalah kebutuhan minimum belanja pegawai (yang merupakan kompensasi minimum dari digantinya mekanisme SDO). Namun ada dua kelemahan fundamental dari pendekatan ini. dan untuk memelihara dan mengoperasikan setiap puskesmas yang ada). kebutuhan pemeliharaan per kilometer saluran irigasi. Pertama. kami mengambil satu contoh sebagai berikut. 23 . stimulasi pembangunan – sebagaimana yang dijadikan alasan dalam alokasi Inpres Kesehatan dan Inpres SD). Disinsentif ekonomis inilah yang selama ini terjadi dalam mekanisme SDO. kami mengusulkan agar sejumlah porsi tertentu dari total DAU dialokasikan secara sama rata (lump-sum). adalah computational cost yang terlalu tinggi padahal tujuan efisiensi dan keadilannya sub-optimal. Untuk elemen kedua. Hal ini karena terlalu banyaknya variabel yang perlu didaftar dan asumsi unit cost yang pasti tidak didasarkan 7) Misalnya. maka besarnya alokasi lump-sum dari elemen ini adalah sama dengan jumlah pegawai dikalikan dengan unit cost pegawai rata-rata di Indonesia. Ada dua kelemahan mendasar lainnya dari pendekatan ini. maka akan muncul berbagai jenis kebutuhan minimum. Elemen kedua adalah kebutuhan minimum terselenggaranya fungsi dasar yang dibebankan ke setiap daerah. 96. Bila kita memperhitungkan bahwa salah satu elemen dasar dari alokasi lump-sum itu adalah untuk mengkompensasi kebutuhan minimum belanja pegawai. untuk memberi subsidi obat dasar per penduduk. maka cukup beralasan bila ada pendapat yang menyarankan agar alokasi lump-sum untuk elemen ini didasarkan pada banyaknya jumlah pegawai di suatu daerah. misalnya. adalah disinsentif ekonomis yang tercipta. Daerah seolah-olah diberikan insentif untuk memperbesar jumlah pegawai untuk menyerap dana alokasi lump-sum yang lebih besar. Untuk elemen pertama. kebutuhan operasi dan pemeliharaan per unit puskesmas. (Misalnya. kami mengambil contoh lain. Bila usul ini dipakai. Bila alokasi diberikan secara lump-sum tanpa melihat jumlah pegawai. Untuk menjalankan secara baik fungsi dasar di bidang kesehatan.7 Walaupun alokasi lump-sum cara ini diharapkan akan memberi insentif kearah pembangunan infrastruktur (dus. maka itu akan memaksa daerah untuk merasionalisasi kebutuhan pegawainya. namun metode tersebut sangat kompleks dan menciptakan rigiditas finansial karena terlalu banyaknya komponen dana (dalam APBD) yang dipatok (earmarked) yang pada gilirannya menciptkaan distorsi dalam anggaran daaerah (sebagaimana yang selama ini terjadi).

Hal ini kerap muncul ke permukaan dalam berbagai diskusi karena perbedaan dalam angka inflasi antar daerah. maka penyesuaian jumlah alokasi kepada suatu daerah sebagai respon terhadap inflasi akan memiliki efek ekonomi yang tidak sehat dimana pemerintah memberikan insentif untuk ketidak-beresan dalam pengelolaan ekonomi suatu daerah. Unit cost yang dimaksud dengan demikian adalah persentase tertentu dari total cost yang didalamnya termasuk total marginal cost. dan efisiensi internal daerah yang sifat berada dalam kontrol pemerintah. pengaruh inflasi dalam total alokasi DAU sebenarnya telah “tertangkap” dalam APBN yang merupakan sumber dari alokasi DAU ini. pemerintah akan menggunakan data average cost. 100. kami melihat potensi kerumitan dalam melakukan perhitungan tiap tahun. Apakah keuntungan dan kerugian dari usulan untuk menetapkan alokasi untuk dua tahun berturut-turut ketimbang menghitung kebutuhan alokasi setiap tahunnya? 102. kapan perhitungan alokasi DAU harus dimulai dan bagaimana kaitannya dengan perencanaan anggaran di daerah? Ketiga. karena faktor penyebab inflasi kerap berasal dari fenomena moneter. Sehingga tidak perlu diberikan tambahan untuk mengakomodasi faktor inflasi di daerah. Prinsip dan teknik apa yang harus dipakai untuk menghindari fluktuasi tahunan yang besar dalam dana yang diterima oleh daerah? Kedua. maka penetapan unit cost harus didasarkan pada perhitungan marginal cost pricing. yang memiliki implikasi sub-optimal terhadap pencapaian efisiensi dan keadilan. 24 . Bila sebagai konsekuensi pemberian insentif dibutuhkan tambahan alokasi. Aspek stabilitas dan kepastian 101.pada prinsip marginal cost pricing. Pertama.8 Terlebih lagi. Ada tiga isu penting dalam aspek ini. Kelemahan mendasar kedua. bagaimana hal tersebut diakomodasi dalam sistem alokasi dan formula DAU? Juga. Adalah penting untuk menjaga stabilitas dan kepastian dalam distribusi DAU. Pada akhirnya. bagaimana peran DAK dalam hal ini? Kami belum berhasil memperoleh kesepakatan pilihan perspektif yang sebaiknya dipakai untuk menjawab hal ini. Jawaban terhadap kesemua pertanyaan ini sifatnya administratif dan sangat bergantung pada konsep akhir tentang pengaturan baru terhadap otoritas fiskal yang saat 8) Bila referensi utamanya adalah keadilan dan efisiensi. Menurut kami. Juga. diperlukan mekanisme yang panjang dan kompleks untuk menghitung kebutuhan. Penyesuaian terhadap inflasi 99. Masalah tambahan alokasi untuk daerah 98. Departemen Keuangan berada dalam posisi yang lebih baik untuk menjawab pertanyaan ini. sebagai akibat dari kompleksitas yang muncul dari pemakaian formula. adalah bahwa pendekatan seperti ini akan cenderung bias kearah menguntungkan daerah-daerah Jawa dan Sumatera ketimbang daerah-daerah di luar Jawa dan Sumatera (karena jumlah infrastruktur dan penduduk terbesar berada di Jawa dan Sumatera). dengan rencana perubahan dalam periodisisasi tahun anggaran. pemakaian formula dan perubahan basis data memungkinkan terjadinya fluktuasi dalam alokasi yang diterima oleh daerah. Hal ini secara empiris tidak mungkin dilakukan untuk setiap jenis fungsi.

tidak perlu untuk melakukan diferensiasi antara desa dan kota. Dengan perkembangan politik yang terjadi saat ini dan besarnya tekanan untuk mengembalikan karakter “istimewa” dan “khusus” di beberapa daerah. Bagian empat (pasal 11 sampai 15) UU No. dan pasal 14. London di Inggris. Ada beberapa pertanyaan penting yang perlu mendapatkan klarifikasi dalam PP. Kami berpendapat. apakah dana DAU yang diterima dapat dipakai untuk membayar kewajiban (cicilan dan pokok) pinjaman? Ketiga. Bilamana dianggap perlu. Terlebih penting lagi. menghendaki agar dibuat pengaturan yang lebih jelas berkaitan dengan hubungan antara DAU dan pinjaman. Langkah inipun dilakukan di Inggris dalam kaitannya dengan fenomena London. berada dalam posisi yang lebih baik dalam menjawab ketiga pertanyaan ini. ekonomi dan politik. Dalam pandangan kami. Masalah perbedaan kota dan desa kerap diangkat dalam diskusi di-berbagai forum akademis dan politis. bagaimana seharusnya perlakukan terhadap daerah khusus dan istimewa? Hal ini kami sampaikan karena telah muncul berbagai pertanyaan mengenai implikasi finansial dari kekhususan wilayah. maka kekhususan itu bisa dikompensasi lewat mekanisme DAK. Pengalaman di berbagai negara juga menunjukkan bahwa ke-unikan daerah nodal kerap dijadikan alat tawar-menawar politik untuk mendapatkan alokasi lebih besar. Departemen Keuangan. apakah pinjaman yang dimaksud mencakup semua jenis penjaman ataukah hanya pinjaman jangka panjang yang berkaitan langsung 25 . misalnya.ini sedang digodok. Pertama. Mengingat tingkat keragaman Indonesia yang amat kompleks. perlakuan terhadap daerah khusus dan istimewa sejauh mungkin juga didasarkan pada prinsip-prinsip yang telah kami sampaikan diatas. dalam hal ini. khususnya.25/1999 mengatur masalah pinjaman. dianggap berbeda dengan kebanyakan daerah lainnya di Indonesia. Apakah memang perlu dilakukan perbedaan dalam formula alokasi untuk desa dan kota? Ataukah alokasi desa dan kota disatukan saja dalam satu rumus yang memasukkan faktor tertentu yang menerangkan perbedaan beban sebagai konsekuensi perbedaan dalam karakter daerah? 104. Pasal 12 (ayat 2). perbedaan karakter wilayah tersebut secara langsung telah “ditangkap” lewat berbagai variabel yang mewakili potensi ekonomi dan kebutuhan. dan belum adanya konsep politis yang operasional mengenai standar kebutuhan yang menjadi tanggungjawab negara. kami berpendapat adalah lebih baik untuk tetap berpegang pada dan tidak bergeser dari prinsip-prinsip dasar alokasi DAU yang telah disebutkan diatas. 106. Perlakuan terhadap daerah khusus dan daerah istimewa 105. dalam tahap ini. maka adalah aman secara politis untuk tidak berupaya melakukan pengecualian-pengecualian yang tidak produktif dan tidak efisien. apakah (semua) dana DAU yang diterima oleh suatu daerah boleh dimasukkan sebagai elemen perhitungan “kemampuan daerah bersangkutan untuk meminjam” (capacity to borrow)? Kedua. dan New York serta Chicago di Amerika Serikat adalah contohnya. Masalah keterkaitan antara DAU dengan pinjaman daerah 107. Dengan perkataan lain. DKI Jakarta adalah daerah dengan tingkat kompleksitas sosial. Masalah perbedaan desa-kota 103.

Bobot penalti ini sebaiknya berkisar antara 2-5% dari total pinjaman dimaksud. bila DAU dihitung sebagai elemen capacity to borrow dan untuk membayar kewajiban pinjaman. dan memperhitungkannya dalam bentuk penalti kepada daerah sebagai akibat pengelolaan keuangan yang kurang baik. 112. Mekanisme penalti tersebut dapat dilakukan. Untuk pertanyaan keempat. Untuk pertanyaan pertama dan kedua. 109. Untuk pertanyaan ketiga. Terlebih penting lagi. Besarnya penalti/potongan adalah sejumlah pinjaman yang dilakukan daerah untuk kepentingan tersebut (yaitu yang dilakukannya tahun anggaran lalu) plus sejumlah disinsentif yang proporsional dengan bobot (yang kami sebut sebagai) “tax effort disincentive”. Kami menganggap formula perlu ditelaah ulang setiap tiga tahun untuk mencerminkan perubahan yang cukup mendasar dalam indikator-indikator obyektif yang mendasari rumusan. 26 . Penyesuaian terhadap model dan formula alokasi 111. dan atau perubahan dalam pembobotan. dengan mengurangi total alokasi dana DAU yang seharusnya diberikan kepada daerah bersangkutan dalam tahun anggaran berikutnya.dengan fungsi yang dijalankan daerah? Keempat. Perubahan dimaksud juga harus dilakukan apabila pemerintah (lewat BPS) telah menghasilkan indikator alternatif yang lebih baik dalam menerangkan “potensi ekonomi” dan “kebutuhan”. Perubahan yang kami maksudkan disini adalah perubahan dalam formula (untuk mengantisipasi dinamika sosial ekonomi). pemerintah bisa memberikan pinjaman baru (fresh loan) kepada daerah untuk dapat membayar kewajibannya. kami berpendapat bahwa pinjaman yang dibantu jaminkan oleh dana DAU sebaiknya hanya meliputi pinjaman jangka panjang dan terkait erat dengan fungsi yang dijalankan oleh daerah. Dengan mengasumsikan perbandingan dana pinjaman dan dana pendamping adalah 1:1. Hanya porsi 20% inilah yang juga boleh dipakai oleh daerah sebagai dana pendamping pinjaman dan untuk membantu membayar sebagian dari kewajiban pinjaman. Untuk itu. infrastruktur yang dibantung tersebut harus memenuhi prinsip self-liquidating. karena pada umumnya indikator yang sifatnya struktural tidak berubah secara signifikan dalam hitungan satu atau dua tahun. Kami menganggap tiga tahun (dan bukan satu atau dua tahun) sebagai periode yang cukup. Disini kami ingin membuat catatan penting: ketentuan ini sebaiknya tidak dioperasionalisasi sekarang. 110. dimana penerimaan retribusi dari infrastruktur tersebut paling tidak harus bisa mengembalikan biaya pokok pembangunannya (atau retribusi at cost). melainkan dalam lima tahun mendatang mengingat seriusnya masalah hutang yang dihadapi Indonesia saat ini. apa yang terjadi dengan alokasi DAU yang diterima suatu daerah bila daerah bersangkutan gagal membayar (defaulting)? 108. kami berpendapat bahwa sebaiknya hanya 20% dari total dana DAU yang diterima suatu daerah yang dapat dipakai sebagai elemen dalam penghitungan capacity to borrow suatu daerah. dan atau perubahan dalam variabel penentu alokasi. kami berpendapat bahwa pemerintah pusat memiliki kewajiban untuk membantu daerah yang kesulitan. misalnya. maka kami menganggap jumlah pinjaman yang dapat ditarik sudah cukup besar. dan pinjaman dapat dilakukan tanpa mengorbankan stabilitas neraca pembayaran nasional.

ditunjukkan dengan kecenderungan berkumpulnya daerah-daerah pada kelas-kelas yang rendah. dan karenanya akan menerima kompensasi yang sama. Selain kompensasi untuk potensi dan kebutuhan daerah. 117. Karena bagi hasil sumber daya alam menjadi bagian dari potensi ekonomi. terdapat alokasi dalam bentuk lump-sum yang dibagi rata untuk semua kabupaten-kota. 118. 120. 114. Hasil pengklasifikasian menurut potensi menunjukkan bahwa sebagian besar kabupaten-kota di Indonesia mempunyai potensi ekonomi yang relatif rendah. Dengan memasukkan potensi dan kebutuhan daerah dalam satu persamaan maka aturan yang berlaku adalah daerah yang sudah mempunyai potensi ekonomi tinggi akan menerima kompensasi dalam jumlah yang kecil dan sebaliknya untuk yang berpotensi rendah akan menerima kompensasi dalam jumlah yang besar. 27 . dilakukan pula pembagian kelas menurut kebutuhan daerah. Dengan jumlah yang dibuat sama rata untuk semua daerah. maka daerah-daerah yang kaya sumber daya alam mempunyai potensi yang relatif tinggi. dan kebutuhan daerah ditentukan oleh bobot dari masing-masing komponen tersebut. Metode pembagian dana alokasi umum (DAU) yang dikembangkan dalam laporan ini memasukkan faktor potensi dan kebutuhan daerah secara bersama-sama atau dalam satu persamaan dengan pertimbangan bahwa transfer dana dari pusat ke daerah tidak dapat disederhanakan dengan hanya mencari selisih antara potensi daerah dan kebutuhan daerah. Selain pembagian kelas berdasarkan potensi. Hasil pembagian kelas untuk kebutuhan daerah menunjukkan bahwa daerahdaerah di Indonesia bagian barat umumnya mempunyai tingkat kebutuhan relatif lebih rendah daripada daerah-daerah di Indonesia timur. Setelah menghitung potensi ekonomi semua kabupaten-kota. potensi. Tujuan lump-sum ini adalah sebagai kompensasi dana minimum penyelenggaraan pemerintah daerah yang selama ini diberikan dalam bentuk SDO. maka pemekaran daerah harus dilakukan lebih berhati-hati karena akan mempengaruhi alokasi yang diterima daerah tersebut dan daerah lainnya. 115. 116. Metode pembagian DAU yang melibatkan komponen lump-sum.KESIMPULAN DAN REKOMENDASI Kesimpulan Umum 113. Besarnya bobot luas wilayah dan proporsi penduduk miskin terhadap total populasi dalam formulasi kebutuhan daerah adalah penyebabnya. 119. Sedangkan untuk daerah yang tingkat kebutuhannya tinggi akan menerima kompensasi yang besar dan yang tingkat kebutuhannya rendah akan menerima kompensasi yang kecil. Sedikit sekali daerah yang dapat digolongkan mempunyai potensi ekonomi yang tinggi. maka penentuan tinggi rendahnya potensi suatu daerah dilakukan dengan pembagian kelas (pengklasifikasian) dimana daerah-daerah yang berada dalam kelas yang sama dianggap mempunyai potensi yang sama.

Bila alokasi DAU dilakukan tanpa menggunakan metode pembagian kelas. Dalam penghitungan potensi ekonomi daerah. Rekomendasi Umum 125. 126. Hasil alokasi DAU yang lebih menitik-beratkan kepada pembagian DAU yang menguntungkan untuk daerah Indonesia Timur ini sejalan dengan arah perkembangan pembangunan daerah yang diterapkan oleh pemerintah. (2) bobot potensi diperbesar. 121. Kabupaten Jayawijaya adalah kabupaten penerima alokasi DAU terbesar. terutama untuk unsur pajak. maka komponen tersebut akan menerima bobot terbesar. 124. 123. (3) bobot kebutuhan diperbesar. Terdapat tiga skenario pembobotan kepentingan antara potensi dan kebutuhan daerah. Rata-rata alokasi DAU untuk kabupaten-kota di Indonesia timur juga terlihat lebih tinggi dibandingkan di Indonesia barat. 28 . akan membuat alokasi DAU masih condong ke Indonesia barat dengan masuknya propinsi-propinsi di Jawa dan Sumatra pada 20 kabupaten-kota penerima DAU terbesar. perlu pula dilakukan penghitungan indeks tax effort untuk menunjukkan seberapa baiknya administrasi pajak suatu daerah sekaligus memberikan indikasi pentingnya usaha pengumpulan pajak yang semaksimal mungkin. Indeks tax effort yang rendah akan mengakibatkan permasalahan anggaran daerah yang cukup serius. Agar pembagian alokasi DAU sejalan dengan kebijakan pembangunan daerah yang memprioritaskan pembangunan wilayah Indonesia Timur. demikian juga apabila kebutuhan daerah yang dianggap paling penting. yaitu: (1) bobot antara potensi dan kebutuhan dianggap sama. dan fokus pada kebutuhan) ternyata hasilnya memberikan kesimpulan yang tidak terlalu jauh berbeda. 127. 122. yaitu alokasi DAU akan lebih banyak diberikan untuk daerah-daerah di Indonesia Timur dibandingkan Indonesia barat. yaitu memberi kesempatan bagi daerah Indonesia timur untuk menyusul ketertinggalannya selama ini dari daerah di Indonesia barat. akan tetapi perbedaan alokasi antar kabupaten di Indonesia barat ternyata lebih rendah dibandingkan dengan Indonesia Timur.Apabila potensi daerah dianggap paling penting. apabila dikaitkan dengan rendahnya kompensasi dari DAU untuk daerah berpotensi tinggi tetapi penerimaan pajak aktualnya rendah. Dari tiga skenario pembobotan tersebut (sama rata. sedangkan Gorontalo adalah kota penerima yang terbesar. Metode yang dikembangkan dalam studi ini dapat dipertahankan dalam jangka waktu tertentu (2-3 tahun) dan perubahan yang mungkin harus dilakukan adalah pembobotan pada masing-masing komponen penentu alokasi DAU. Sebagai contoh. maka pembagian dana DAU sebaiknya menggunakan metode pembagian kelas. 10 kabupaten yang menerima pembagian DAU terbesar kesemuanya terletak di Indonesia Timur. tepatnya di dua propinsi terbesar yaitu Irian Jaya dan Kalimantan Timur. fokus pada potensi.

128. 129. Karenanya up-dating metode alokasi DAU ini sebaiknya dilakukan apabila sudah ada up-date data-datanya secara lengkap. 29 . faktor luas wilayah yang sudah disesuaikan dengan indeks biaya konstruksi (Indeks Pekerjaan Umum) dan proporsi penduduk miskin tampaknya akan sangat berperan untuk mengubah orientasi alokasi DAU dari Indonesia barat yang relatif lebih padat penduduk ke Indonesia timur yang penduduknya relatif lebih jarang. Variabel-variabel ekonomi yang dipakai dalam studi ini adalah variable-variabel dengan data yang di perbaharui secara teratur oleh BPS atau instansi lainnya sehingga kelangsungan metode ini relatif terjamin. Keberadaan faktor lump-sum harus tetap dipertahankan untuk mencegah pemekaran daerah yang sebenarnya merupakan daerah miskin. Dengan “modal awal” yang diberikan pemerintah pusat kepada suatu daerah dalam jumlah yang relatif kecil. Dalam penghitungan kebutuhan daerah. 130. maka usaha pemekaran yang tergesa-gesa dan berkesan emosional dapat dicegah.

Sumber pertama adalah realisasi anggaran pemerintah Dati II untuk tahun anggaran 1996/1997. Estimasi dengan menggunakan data tahun terkini baru akan dapat dilakukan paling tidak 12 bulan kedepan. juga untuk tahun 1996. terdapat paling tidak beberapa hal pokok yang harus dipertimbangkan dalam menghitung potensi daerah. 30 .113. sumberdaya alam. Terdapat dua komponen pokok dalam penerimaan pemerintah daerah yang akan diteliti secara lebih mendalam.7 Standar Deviasi 3.22/1999.APPENDIKS 1: PERHITUNGAN POTENSI EKONOMI 131. Studi ini berusaha sedapat mungkin menggunakan variabel-variabel yang diusulkan dalam UU No. 132. Disini patut dicatat bahwa penggunaan tahun 1996 ini tidak dapat dihindari karena Susenas dan Podes adalah survey tiga tahunan. Sumber kedua dan ketiga adalah data yang berasal dari Biro Pusat Statistik berupa Survey Sosial Ekonomi Nasional (Susenas) serta Survey Potensi Desa (Podes) tahun 1996. Kedua komponen tersebut adalah pajak dan retribusi. Beberapa variabel yang dianggap mempengaruhi pendapatan pajak pemerintah daerah adalah sebagai berikut: Nama Variabel Pajak PDRB Pajak/PDRB Jumlah SMU Aktivitas Industri Unit Juta Rp Milyar Rp % Unit % Observasi 284 284 284 284 284 Rata-rata 1. 1.7 1. Selain itu.8 15. 133.18/1997).6 137. 135. Yang termasuk dalam kategori pajak disini adalah semua penerimaan pemerintah daerah termasuk pajak hotel dan restoran. Terakhir. Hal-hal tersebut adalah PDRB. potensi sumberdaya manusia. Data yang dikumpulkan serta digunakan untuk penghitungan berdasarkan dari beberapa sumber.75 milyar per tahun. Produk Domestik Regional Bruto) berdasarkan sektoral yang juga diambil berdasarkan data dari Biro Pusat Statistik. serta aktivitas industri. setiap kabupaten rata-rata hanya menerima uang sebesar Rp.1 34.1 39. Ini berakibat bahwa data yang paling up-to-date dan konsisten adalah data tahun 1996. pajak bagi hasil. Variabel-variabel yang dipergunakan 136. Seperti terlihat diatas.6 29. 25/1999. PAJAK 134. studi ini mempertimbangkan pula bahwa data yang ingin dipergunakan dalam pengambilan kebijaksanaan haruslah relatif mudah tersedia.9 1.5027 0. Berdasarkan UU No. dan lain sebagainya (sesuai dengan UU No.3 0.692. data pendapatan daerah (PDRB.749.

779281 0. sekitar 78% variasi penerimaan pajak daerah dapat diterangkan oleh persamaan regresi.0000 0.0000 0. Angka PDRB sendiri cukup bervariasi. Menurut tabel diatas. perbedaan karakteristik tersebut direpresentasikan oleh sebuah dummy variable.119444 0. yang rata-rata mencapai Rp1. Akhirnya.525648 1.3318 1.654945 Std. Ceteris Paribus.123900 0. Penggunaan variabel ini adalah untuk mewakili ketersediaan berbagai fasilitas pendidikan (mulai dari SD sampai SMP).5 milyar per tahun.164309 2.385016 1. dependent var Akaike info criterion Schwarz criterion F-statistic Prob(F-statistic) 144. Selain itu. Pada tahun 1996. kabupaten akan menerima pajak 1. Error 0.084635 0.E.0004 6.563878 Prob.D.000000 Mean dependent var S. Patut dicatat bahwa angka penerimaan pajak ini relatif kecil jika dibandingkan dengan PDRB.634067 0.504387 -9. diadakan perhitungan garis regresi. 140. 139.7975 -302. guru. sekitar 30% dari PDRB per kabupaten disumbang oleh sektor Industri dan Perdagangan.707860 139. dan berkisar mulai dari Rp20 Milyar per tahun sampai mencapai Rp11. 142.357540 t-Statistic -4.276714 -1. Pada tahun 1996. Hal ini dapat diterima secara intuitif karena kota adalah wilayah perkotaan yang mempunyai area lebih kecil sehingga lebih mudah dilakukan monitoring.210761 3.228551 250.1 trilyun per tahun.727450 0.506703 2. diperkirakan terdapat perbedaan penerimaan pajak karena karakteristik daerah. Berdasarkan pendekatan diatas. Dalam hal ini. sedangkan nilai 0 adalah untuk tipe kota. 31 .7932 0. serta berbagai sarana dan prasarana lainnya.0000 0. dimana nilai 1 adalah untuk tipe kabupaten.12% lebih kecil dibandingkan kota. digunakan jumlah bangunan SMU (baik negeri maupun swasta) yang berada dalam satu kabupaten / kota. 0. toko buku pelajaran.657970 6. aktivitas Industri dan perdagangan didekati dengan melihat rasio kedua sektor ini terhadap PDRB.073235 0. 141.138. Untuk mengukur kualitas sumber daya manusia.0000 0. of regression Sum squared resid Log likelihood Durbin-Watson stat Coefficient -3.274228 0.782401 0. angka penerimaan pajak ini hanya kurang dari 1% PDRB kabupaten.035069 8. Hasil dari regresi adalah sebagai berikut: Dependent Variable: LOG(PAJAK) Method: Least Squares Included observations: 284 Excluded observations: 8 Variable C DMYRURAL LOG(PDRB) LOG(SMU) (INDUSTRI+TRADE)/PDRB R-squared Adjusted R-squared S. Hasil Regresi 143.

151. Kenaikan 1% dari nisbah industri dan pajak terhadap PDRB. maka residual dari garis regresi adalah suatu suatu deviasi dari respons yang normal. Hal ini tidak dapat dilakukan dalam konteks penerimaan pajak karena tidak tersedianya data. perhitungan potensi pajak dapat saja ditentukan oleh faktor-faktor yang sangat berbeda antara satu wilayah dengan wilayah yang lain. garis regresi berfungsi menerangkan average responses penerimaan pajak daerah terhadap aktifitas ekonomi. yang juga kerap ditempuh dalam ilmu ekonomi makro. Sekali lagi. hal ini mendukung hipotesa bahwa sektor modern (termasuk disini adalah aktifitas industri) akan medukung terhadap penerimaan pajak suatu daerah. Akhirnya. Dalam studi ini. Secara teoritis. kualitas SDM. maka penelitian ini menggunakan pendekatan yang berbeda. Hal ini karena sulitnya dibuat perbandingan alokasi yang obyektif antar wilayah. ketidak-tersediaan data runtut-waktu dalam jangka yang panjang (30-40 tahun) menjadi kendala terbesar penggunaan metodologi time-series ini. seperti yang tercermin dalam jumlah SMU.63%. juga akan mendukung penerimaan pajak suatu daerah. 150. penerimaan pajak mempunyai respons elastis terhadap aktifitas industri dan perdagangan. adalah pendekatan time-series. Konsekuensi yang pertama adalah bahwa biaya penelitian akan menjadi sangat besar. patut pula dicatat bahwa hasil wawancara dengan 32 .53%.27%. perhitungan potensi pajak akan dilakukan dengan mengacu kepada analisa residual dari regresi. suatu daerah dapat saja menerima pajak sedikit dibawah maupun sedikit diatas nilai harapan karena ada beberapa faktor yang berada diluar kendali. Pendekatan terakhir. Yang cukup menarik disini adalah ternyata bahwa penerimaan pajak bersifat inelastis terhadap perubahan PDRB. 154. 149. Konsekuensi yang kedua adalah bahwa hasil perhitungan potensi wilayah yang medetil tersebut tidak dapat dipakai untuk kepentingan kebijaksanaan skala nasional. dan memakan waktu yang sangat lama. Walaupun ideal. Jika demikian. Pendekatan lain yang kerap ditempuh dalam konteks ilmu ekonomi makro adalah seperti menghitung full employment’s output / potential GDP. Dalam batas-batas tertentu. Berdasarkan berbagai pertimbangan ini. Sebaliknya. Perhitungan potensi daerah 148. Namun demikian.145. dan lain sebagainya. Sekali lagi. 147. Kenaikan jumlah SMU sebesar 1% akan menaikkan penerimaan pajak sebesar 0. 146. Berdasarkan konsep yang telah dipaparkan pada bagian utama tulisan ini. akan menyebabkan penerimaan pajak naik sebesar 1. 153. Kenaikan PDRB sebesar 1% hanya akan menyebabkan penerimaan pajak meningkat sebesar 0. karena sangat beragamnya faktor penentu. 152. namun pendekatan seperti ini mempunyai dua konsekuensi yang harus diterima. peningkatan kualitas sumberdaya manusia.

33 . Untuk lebih lengkapnya. Mengingat bahwa adanya kecederungan penerimaan pajak masih belum optimal. Hampir sama dengan pajak. Berdasarkan hasil perhitungan. 159. 156. untuk mengontrol outliers.16%.71. Artinya. maka kabupaten ini secara normal (tanpa usaha-usaha khusus) diharapkan akan mendapatkan penerimaan pajak sebesar Rp 377 juta. sangat dekat dengan rata-rata nasional. Dengan memakai angka ini maka kita dapat melakukan perhitungan sebagai berikut: Anggaplah kabupaten Aceh Selatan mempunyai data sebagai berikut: • • • • • Penerimaan pajak pada tahun 1996 : Rp 270 juta PDRB tahun 1996 : 482 Milyar Tipe : Kabupaten Jumlah SMU : 32 unit Nisbah Industri+Perdagangan terhadap PDRB : 16. hasil perhitungan potensi pajak untuk setiap kabupaten (yang mempunyai data lengkap) diberikan dalam lampiran berikut: RETRIBUSI 161.beberapa nara sumber menunjukkan bahwa memang terdapat kecenderungan bahwa realisasi penerimaan pajak ada dibawah nilai potensialnya. 155. 158. ternyata simpangan baku dari residual tersebut adalah sebesar 0. Pendapatan domestik regional bruto (PDRB) untuk menangkap tingkat aktivitas transaksi ekonomi yang mendasari pengenaan retribusi. studi ini menganggap bahwa penerimaan retribusi ditentukan oleh beberapa variabel yang dianggap relevan untuk semua sampel. Berdasarkan data diatas dan data hasil regresi. 160. Yang menjadi pertanyaan adalah seberapa jauh jarak antara penerimaan potensial dan aktual? Untuk itulah kita ingin melihat pola dari residual regresi. penerimaan aktual ada dibawah ekspektasi normal (atau kinerja relatif kabupaten yang lain). Dengan demikian. Karena simpangan baku regresi adalah sebesar 0.7% 157. maka studi ini menyarankan agar optensi pajak didefinisikan sebagai suatu angka yang besarnya paling tidak satu kali (1 X) simpangan baku regresi. maka determinan yang penting dari retribusi adalah sebagai berikut: • • Dummy Kabupaten (=1) versus Kota (=0). 766 juta rupiah. maka ini berarti bahwa potensi penerimaan pajak untuk kabupaten Aceh Selatan adalah menjadi sebesar Rp. Secara praktis. angka ini akan menjadikan rasio pajak terhadap PDRB menjadi 0.71.

3946 1.0 7.134056 2.666448 0. Sedangkan tiga faktor yang dianggap berpengaruh terhadap penerimaan retribusi adalah: 34 . pengeluaran untuk alas kaki. jika penerimaan retribusi adalah berbanding lurus dengan belanja masyarakat.329541 1.916.1822 0. dengan meningkatnya perkembangan perekonomian secara nasional.608551 t-Statistic 0. 165. Nama Variabel Retribusi PDRB Non-makanan/Total Konsumsi 163.0025 0.507. Statistik ringkas untuk variabel-variabel ini dapat dilihat pada tabel berikut: Unit Juta Rp Milyar Rp Persen Obser-vasi 293 293 293 Rata-rata 2. Dengan demikian jelas terlihat bahwa retribusi hanyalah sebesar 0.D.668406 0.6 1. Angka ini masih diatas 50% persen lebih tinggi dari nisbah penerimaan pajak terhadap PDRB di kabupaten yang sebesar 0.009520 2.622101 Prob.24% dari total PDRB kabupaten.7 162. Oleh karena itu. Berdasarkan hasil perhitungan regresi diatas. Dengan dasar ini maka dibuat suatu perhitungan regresi.6547 0.3 1.34875 5.0000 7.16% (lihat paragraf diatas).705547 3. yang terlampir pada tabel berikut ini. 164.447756 -3. dependent var Akaike info criterion Schwarz criterion F-statistic Prob(F-statistic) 166.059761 194. barang dan jasa lainnya (termasuk transportasi). of regression Sum squared resid Log likelihood Durbin-Watson stat Coefficient 0. Tabel diatas menunjukkan bahwa 61% pengeluaran ruamhtangga adalah untuk non-makanan.362426 0.5256 -290.664963 0.0000 0. Termasuk dalam konsumsi nonmakanan adalah pengeluaran perumahan dan fasilitasnya.119040 0.298406 -0. dan pengeluaran untuk barang-barang tahan lama. Selain itu.036465 0.724. maka pengeluaran penduduk untuk makanan menjadi berkurang.E.• Selanjutnya. 67% dari variasi retribusi dapat diterangkan oleh garis regresi. Dependent Variable: LOG(RETRI) Method: Least Squares Included observations: 293 Variable C DMYRURAL LOG(PDRB) NONMKN/KONSTOT R-squared Adjusted R-squared S.656418 124. Data Susenas membagi konsumsi masyarakat berdasarkan pola makanan versus non-makanan. berdasarkan hasil wawancara dengan beberapa narasumber didapatkan kesimpulan bahwa penerimaan retribusi sagat berhubungan dengan pola konsumsi masyarakat.0 Standar Deviasi 3.000000 Mean dependent var S.1 61. 0. maka variabel yang relevan adalah pengeluarannya untuk non-makanan. Error 0.116.044582 19.235825 Std.421333 0.

66. sarana transportasi. yang masih termasuk kedalam kategori lebih mewah dibandingkan dengan makanan. Artinya. Kabupaten dengan tipe kabupaten cenderung memiliki penerimaan retribusi sebesar 0. 169. (Hal yang serupa juga terjadi untuk penerimaan pajak. Akhirnya. Angka elastisitas retribusi ini (0. walaupun dengan alasan yang berbeda). Sebagai contoh perhitungan. • • • 167.2% 168. sehingga mengurangi penerimaan retribusi Kabupaten. Aktivitas ekonomi (seperti dilambangkan oleh PDRB) berpengaruh positif terhadap PDRB. 35 . Hal ini kemungkinan disebabkan bahwa belanja dan konsumsi penduduk kabupaten dilakukan di daerah perkotaan. Simpangan baku dari regresi adalah sebesar 0. maka studi ini menyarankan agar potensi retribusi didefinisikan sebagai suatu angka yang besarnya paling tidak satu kali (1 X) simpangan baku regresi. 1. Berdasarkan data diatas dan data hasil regresi. kenaikan PDRB sebesar 1% hanya akan menaikkan penerimaan retribusi sebesar kurang dari 1%. walaupun dengan efek yang inelastis.70) ternyata nyaris tidak berbeda dibandingkan dengan elastisitas untuk pajak (0. Patut diingat bahwa yang termasuk kedalam non-makanan termasuk retribusi kesehatan. atau lebih besar dari rata-rata nasional. 170.• Rural Dummy.031 juta PDRB tahun 1996 : 482 Milyar Tipe : Kabupaten Nisbah pengeluaran konsumsi non-makanan terhadap pengeluaran total : 29. maka ini berarti bahwa potensi penerimaan retribusi untuk kabupaten Aceh Selatan adalah menjadi sebesar Rp.34%.36% lebih rendah dibandingkan dengan Kotamadya. semakin besar pangsa belanja masyarakat suatu daerah untuk kebutuhan non-makanan.640 juta rupiah. diambil data untuk daerah yang sama dengan perhitungan pajak. • • • • Penerimaan pajak pada tahun 1996 : Rp 2. Artinya. maka kabupaten ini secara normal (tanpa usaha-usaha khusus) diharapkan akan mendapatkan penerimaan retribusi sebesar Rp 850 juta. dan lain sebagainya.66. Berdasarkan pendekatan yang sama seperti pada kasus pajak. Karena simpangan baku regresi adalah sebesar 0. penerimaan aktual ada diatas ekspektasi normal (atau diatas kinerja relatif kabupaten yang lain).63). angka ini akan menjadikan rasio retribusi terhadap PDRB menjadi 0. maka semakin besar pula retribusi daerah tersebut. maka potensi retribusi pun dapat dihitung melalui pendekatan residual. Mengingat bahwa adanya kecederungan penerimaan retribusi ini masih belum optimal. Secara praktis.

Berdasarkan Tabel A.EVALUASI TERHADAP HASIL PERHITUNGAN 171. 175. maka kumungkinan perlu dibuat suatu aturan penghitungan potensi yang lebih fleksibel. maka maka potensi didefinisikan sebagai nilai harapan ditambahkan dengan 45% dari simpangan baku. Dengan sekaligus memperhitungkan pajak dan retribusi sekaligus maka diketahui bahwa terdapat 121 kabupaten/kota dengan penerimaan retribusi dan pajak dibawah angka harapan. Dengan demikian terdapat 47. 36 .) menunjukkan hal yang hampir sama. rata-rata kabupaten harus meningkatkan penerimaan retribusi sebesar 122% untuk mencapai potensi retribusi. 176.6% kabupaten berada dibawah potensi.2. 172. Sehingga kemudian dapat dihitung bahwa setiap kabupaten ini mempunyai penerimaan pajak sebesar 94% dibawah nilai harapan (gap realisasi penerimaan dengan nilai harapan penerimaan). Dalam kondisi ini. maka potensi didefinisikan sebagai nilai harapan ditambahkan dengan 37% dari simpangan baku. namun kinerja retribusi diatas harapan. 174. Dengan sampel sebesar 293. Dalam kondisi ini. Perhitungan terhadap Retribusi (Tabel A. Terdapat 133 kabupaten yang harus meningkatkan penerimaan retribusi sekitar 100% agar mempunya kinerja sebanding dengan kabupaten yang lain. Untuk mencapai angka harapan. dapat terjadi kondisi bahwa suatu kabupaten mempunyai kinerja pajak dibawah harapan. untuk mencapai angka potensi. Dipihka lain. mendefinisikan potensi sebagai 1 kali diatas simpangan baku menyebabkan 83. Mengingat hal ini. 173. rata-rata kabupaten harus meningkatkan penerimaan pajaknya sebesar 113% untuk mencapai angka potensi pajak.8% kabupaten dengan kinerja penerimaan pajak yang dibawah harapan. kinerja penerimaan pajak lebih rendah dibandingkan dengan kinerja kabupaten lainnya). Jika potensi retribusi didefinisikan sebagai retribusi yang telah dicapai oleh 2/3 kabupaten. diperlukan peningkatan penerimaan sebesar 90%. Sementara itu. maka kombinasi kedua jenis penerimaan ini harus ditingkatkan sebesar rata-rata sebesar 75%. Akhirnya. Disarankan agar potensi didefinisikan sebagai kondisi yang dicapai oleh 2/3 jumlah sampel.1 dapat diketahui bahwa terdapat sekitar 140 kabupaten yang menerima pajak dibawah nilai harapan (dengan kata lain.

maka estimasi kebutuhan setiap daerah dapat dilakukan dengan mengalikan bobot dan nilai dari variabel bersangkutan. 9) Road density berbeda dengan traffic density. Dengan rasio luas wilayah dan panjang jalan (road density). Semakin tinggi jumlah penduduk miskin.9 Dengan luas wilayah dimaksudkan bahwa luas yang semakin besar menggambarkan biaya pelayanan yang lebih besar. maka semakin rendah konsumsi listrik per kapita. Untuk memperoleh estimasi kebutuhan setiap daerah. Setelah masing-masing variabel diberikan bobot yang dianggap sesuai. berkorelasi baik dengan tingkat pendapatan. secara empiris. maka bobot konsumsi listrik per kapita dan jumlah penduduk miskin haruslah yang terbesar. maka bila rasio tersebut semakin besar itu menunjukkan biaya penyelenggaraan pembangunan yang lebih besar. 179. maka rumus formula alokasi menjadi: Kebutuhan = (10% Populasi) + (5% Area + 3% Road Density + 2% Indeks Harga Konstruksi) + (5% Inverse Konsumsi Listrik + 5% Penduduk Miskin). (2) biaya penyelenggaraan pelayanan (cost of service provision). dilakukan pembobotan untuk setiap variabel yang disebutkan di atas. Apabila kebutuhan pembangunan yang paling penting. sementara traffic density adalah banyaknya mobil terhadap panjang jalan. Besarnya bobot masing-masing variabel akan sangat tergantung pada faktor kebutuhan apa yang mendapatkan penekanan. 178. Dengan mengasumsikan bobot kebutuhan dalam total alokasi DAU adalah sebesar 30% (lihat skenario tiga dalam apendiks 3). Kebutuhan pembangunan dapat ditunjukkan oleh indikator konsumsi listrik per kapita dan jumlah penduduk miskin.APPENDIKS 2: PERHITUNGAN KEBUTUHAN 177. Karena konsumsi listrik. semakin rendah pula tingkat pendapatan penduduk daerah dan dengan demikian semakin tinggi kebutuhan pembangunan daerah. semakin tinggi pula kebutuhan pembangunan daerah. Road density adalah panjang jalan terhadap luas area. Unsur kebutuhan daerah pada dasarnya mencerminkan: (1) skala kebutuhan pelayanan (size of service provision). 37 . Biaya penyelenggaraan pelayanan dapat diwakili oleh luas wilayah dan rasio antara panjang jalan dan luas wilayah (kami istilahkan sebagai road density). dan juga mengasumsikan bahwa bobot setiap dari ketiga faktor penentu needs adalah sama (lihat paragraf 160). (3) kebutuhan pembangunan (developmental needs). Skala kebutuhan pelayanan daerah dapat ditunjukkan oleh jumlah penduduk wilayah tersebut yang sedikit banyak mencerminkan beban tanggung jawab suatu daerah.

dan dengan mencontohkan pembagian untuk kabupaten/kota.APPENDIKS 3: METODE PEMBAGIAN DANA ALOKASI UMUM Skenario alokasi 180. Berdasarkan skenario tiga.5 triliun akan dialokasikan ke semua daerah untuk mengkompensasi perbedaan dalam revenue capacity. pemerintah lebih memandang penting aspek needs equalization ketimbang aspek revenue capacity equalization. Artinya.5 triliun akan dialokasikan berdaarkan prinsip sama rata (lumpsum). Skenario kedua adalah dimana pemerintah menekankan pada pentingnya mengkompensasi perbedaan dalam needs. Apabila penerimaan dalam negeri diasumsikan mencapai Rp 180 triliun. Dengan memperhatikan prinsip-prinsip dasar yang sudah dijelaskan di atas. komponen lump-sum mendapat bobot 20%. Dalam skenario ini. (2) sejumlah Rp 12 triliun akan dialokasikan ke semua daerah untuk mengkompensasi perbedaan dalam needs. tidak ada preferensi tekanan dalam kebijakan. Dalam skenario ini. dan dengan mencontohkan pembagian hanya untuk kabupaten/kota (yang besarnya hanya 90% dari total DAU). (3) sejumlah Rp 20. 38 . DAU berasal dari sedikitnya 25% penerimaan dalam negeri yang ditetapkan dalam APBN. Dalam skenario ini. 26 miliar.25/1999.5 triliun akan dibagi secara lump-sum. komponen needs mendapat bobot 30% dan komponen potensi ekonomi mendapat 50%. maka setiap daerah akan mendapatkan alokasi merata sebesar kurang lebih Rp. komponen kebutuhan daerah. komponen kebutuhan (needs) mendapat bobot 35% dan komponen potensi ekonomi (revenue capacity) mendapat 35%. pemerintah sekarang lebih memandang penting aspek revenue capacity equalization ketimbang aspek needs equalization. maka total DAU yang akan dialokasikan untuk sejumlah (kurang lebih) 330 daerah adalah sebesar Rp.5 triliun akan dibagi rata untuk setiap daerah (baik besar maupun kecil). Artinya. komponen lump-sum mendapat bobot 20%. Rp 8. Artinya. maka jumlah DAU yang diterima suatu kabupaten/kota terdiri dari tiga komponen yaitu komponen lump-sum. berbeda dengan praktek tiga puluh tahun terakhir. • • Bagaimana operasionalisasi dari pembobotan umum tersebut? 181. Skenario ketiga adalah dimana pemerintah menekankan pada pentingnya mengkompensasi perbedaan dalam potensi ekonomi (revenue capacity). dan komponen kompensasi untuk perbedaan dalam potensi ekonomi daerah. 182.10 Ini dimaksudkan 10) Bila kita asumsikan jumlah daerah otonom (kabupaten/kota) adalah 330. Besarnya bobot masing-masing unsur akan sangat bergantung pada unsur mana yang akan mendapatkan penekanan lebih besar dibanding lainnya. komponen lump-sum mendapat bobot 30%. maka: (1) sejumlah Rp 8. komponen needs mendapat bobot 50% dan komponen potensi ekonomi mendapat 30%. Sesuai dengan pasal 7 ayat 1 UU No. 41 triliun. Dana sejumlah Rp 8. Artinya. Kami mengusulkan tiga skenario alokasi: • Skenario pertama adalah skenario bobot sama.

(3) total alokasi untuk semua daerah harus sama dengan Rp 20. dihasilkan lewat perhitungan sebagaimana dijelaskan dalam apendiks sebelumnya. Dengan skema lump-sum ini. Angka potensi ekonomi itu sendiri. Dari hasil perhitungan tersebut. Dana sejumlah Rp 20. Daerah yang potensi 11) Jumlah kelas bisa dibuat lebih banyak lagi untuk mencerminkan keadilan yang lebih baik. 185. 183. bila pada akhirnya beda antar kelas hanyalah berkisar pada angka Rp 500 juta. bahwa pembagian sama rata untuk semua daerah akan menciptakan disinsentif untuk dibentuknya kabupaten-kabupaten baru (terutama di daerah yang relatif miskin).5 triliun dibagi dengan jumlah kabupaten/kota di Indonesia. Secara implisit. Kelas daerah dengan potensi tertinggi (dus. Prinsip yang mendasari metode perhitungan ini adalah: (1) adanya selisih yang cukup signifikan antar alokasi per kelas. Tidak ada gunanya. metoda perhitungan di atas sudah memperhatikan rewards and penalty bagi prestasi pengumpulan penerimaan daerah. daerah dimana daerah yang potensi ekonominya tinggi akan mendapatkan DAU yang sedikit. dan sebaliknya. dalam pandangan kami. 186. terlihat jelas daerah mana yang penerimaan aktualnya mendekati/masih jauh dari potensi penerimaannya. Namun. alokasi kompensasi potensi ekonomi untuk kelas-kelas lain dapat dihitung. 184. plus penerimaan dari Bagi Hasil. akan sangat diuntungkan dengan skema ini. Besarnya kompensasi (dalam bentuk DAU) yang diterima setiap daerah akan bergantung pada rating daerah tersebut. kami melihat tiga hal positif. (2) kabupaten/kota yang berada pada kelas yang sama akan menerima jumlah alokasi yang sama. Sejumlah dana lump-sum pun bisa dianggap sebagai pengganti sebagian dari dana SDO yang selama ini mengalir ke daerah.5 triliun.sebagai modal dasar pemerintah daerah dalam menjalankan administrasi pemerintahannya. Dengan menetapkan restriksi alokasi yang berdasarkan konsep pemerataan daerah di atas. Lewat komponen ini. komponen lump-sum sebesar ini akan bias kearah daerah non-Jawa. dan sebaliknya. misalnya. jumlah kelas untuk keperluan rating tidak boleh terlampau banyak karena itu hanya akan membuat perbedaan alokasi antar kelas menjadi marjinal. Metode alokasinya sendiri menggunakan pendekatan diskrit dengan membagi semua kabupaten/kota ke dalam (paling tidak) 15 kelas/kelompok potensi ekonomi. Ketiga. membuat 30 kelas rating. Awal dari perhitungan alokasi ini dimulai dengan mencari rata-rata alokasi itu sendiri: yang adalah Rp 20. 39 . artinya.5 triliun akan dibagikan ke daerah dengan tujuan untuk mengkompensasi perbedaan dalam potensi ekonomi (revenue capacity). skema ini mendorong daerah untuk lebih efisien dalam mengelola administrasi pemerintahannya dengan merasionalisasi jumlah pegawainya.11 Pembentukan kelas tersebut didasarkan atas estimasi potensi ekonomi (potensi pajak + potensi retribusi + estimasi bagi hasil) dimana daerah-daerah yang mempunyai potensi ekonomi setara dengan ratarata akan menjadi anggota kelompok tengah atau kelas ke delapan. Pertama. Daerah yang sudah efisien pengelolaan pemerintahannya. Nilai rata-rata tersebut dijadikan patokan kompensasi DAU untuk daerah yang rating-nya di tengah (atau kelas kedelapan – bila kita mengasumsikan ada sejumlah 15 kelas). rating potensi-nya tertinggi) akan menerima kompensasi potensi ekonomi yang terendah. Kedua.

daerah-daerah dapat dikelompokkan menurut kebutuhannya dengan cara yang sama dengan pengelompokkan daerah menurut potensi ekonomi. Artinya. Dengan memakai estimasi kebutuhan setiap daerah sebagai patokan. Sebaliknya. Alokasi per daerah pun dilakukan dengan metode yang mirip dengan metode alokasi kompensasi potensi ekonomi (memakai sistem rating – dengan menggunakan jumlah kelas yang sama dengan rating pada komponen revenue capacity). 40 . maka akan dihasilkan alokasi DAU untuk setiap daerah berdasarkan ketiga komponen. faktor revenue effort incentive secara implisit sudah builtin dalam sistem alokasi ini. Hal ini ditujukan untuk menyamakan potensi keuangan pemerintah daerah bersangkutan agar sama dengan daerah lainya yang berpotensi lebih besar. berbeda dengan alokasi potensi ekonomi. Dengan metode alokasi seperti ini sangat dimungkinkan terjadi situasi dimana suatu daerah menerima sedikit dari komponen potensi ekonomi tetapi mendapat besar alokasi besar dari komponen kebutuhan. daerah dengan kebutuhan yang besar akan mendapatkan alokasi yang besar pula. Namun. Jumlah dari semua unsur tersebut akan menjadi total dana alokasi umum yang diterima kabupaten/kota tersebut. Alokasi berdasarkan kebutuhan daerah harus membagi habis jumlah tersebut dengan memperhatikan klasifikasi kebutuhan setiap daerah. Bila daerah yang potensinya besar memiliki penerimaan aktual yang rendah (relatif terhadap angka potensinya). dan sebaliknya. Klasifikasi kebutuhan daerah dilakukan dengan membentuk kelas-kelas seperti pada klasifikasi potensi ekonomi. total DAU yang dialokasikan untuk tujuan ini besarnya adalah Rp 12 triliun. daerah yang berpotensi tinggi hanya akan menerima kompensasi yang kecil.penerimaannya rendah akan diberikan DAU yang besar. 189. Dalam skenario tiga. Setelah semua perhitungan selesai dilakukan. Dengan perkataan lain. kebutuhan daerah mendapatkan bobot 30%. 187. 188. maka sistem alokasi seperti ini akan sekaligus mem-penalti daerah yang kinerja penerimaan daerahnya rendah.

Misalnya jika dirasakan bahwa kebutuhan daerah lebih banyak ditentukan oleh biaya dari penyediaan sarana. 193. Demikian pula dengan kelas Potensi + BH. 194. Kelas pertama adalah kelas berdasarkan perhitungan Needs atau kebutuhan daerah. Pembagian Kelas Menurut Kebutuhan 192. Dalam simulasi ini. 191. Sedangkan jumlah penduduk miskin sebesar 224097. Kelas kedua adalah kelas berdasarkan perhitungan potensi (revenue capacity) ditambah Bagi Hasil (BH). Pembagian DAU kepada setiap Kabupaten/Kota dilakukan dengan cara mengelompokkan seluruh Kabupaten/Kota yang ada ke dalam kelas-kelas tertentu. dan (3) persentase penduduk miskin di suatu daerah akan mewakili kebutuhan pembangunan (developmental needs). biaya dari penyediaan sarana (cost of service provision) dan kebutuhan pembangunan (developmental needs). bobot tiap faktor dianggap hampir sama (equal weight). Maka estimasi 41 . Kebutuhan daerah diestimasi dengan cara mencari faktor-faktor yang mempengaruhi kebutuhan suatu daerah. (2) biaya penyediaan sarana (cost of service provision) diwakili oleh variabel luas wilayah dengan memperhitungkan indeks pembangunan sarana (indeks Pekerjaan umum. Tiap faktor tersebut diwakili oleh variabel-variabel sebagai berikut: (1) penyediaan sarana (size of service provision) diwakili oleh jumlah penduduk (populasi). Kebutuhan daerah ditentukan oleh ukuran dari penyediaan sarana (size of service provision). Dari tiap faktor ditentukan bobot yang akan menentukan besarnya kebutuhan suatu daerah. Sementara luas wilayahnya sebesar 8910 Ha. Contoh perhitungannya adalah misalkan kabupaten Aceh Selatan diketahui populasi sebesar 372214 jiwa. Setiap Kabupaten/Kota yang berada dalam satu kelas Kebutuhan yang sama akan mendapatkan bagian DAU yang sama besar. Secara notasi aljabar menjadi: Kebutuhan = 35% (populasi) + 35% (luas*indeks PU) + 30% (miskin/populasi) 195.APPENDIKS 4: HASIL PERHITUNGAN ALOKASI DAU MENURUT MODEL Umum 190. Dalam spreadsheet. Untuk menempatkan Kabupaten/Kota ke dalam kelas-kelas Kebutuhan diperlukan informasi mengenai kebutuhan daerah. Setiap Kabupaten/Kota yang berada dalam satu kelas Potensi + BH yang sama akan mendapatkan bagian DAU yang sama besar. Untuk itu diperlukan metode pembagian kelas baik berdasarkan Kebutuhan maupun Potensi + BH. PU). bobot ini dapat diganti dengan mudah. maka bobot faktor cost of service provision akan lebih besar dari faktor yang lain. Namun DAU yang diterima oleh Kabupaten/Kota tersebut akan berbeda dengan DAU yang diterima oleh Kabupaten/Kota lain yang berada pada kelas Kebutuhan yang berbeda. dan indeks PU sebesar 111. namun akan berbeda dengan Kabupaten/Kota lain yang berada pada kelas yang berbeda.

197. maka diperlukan pendekatan II. dimana nilai maksimum ini diperoleh dari batas atas kelas yang tidak mengandung outlier. Contoh Pembagian Kelas menurut Kebutuhan Kabupaten Aceh Selatan Deli Serdang Manokwari Kebutuhan 476428.1 Pembagian Kelas Kebutuhan).58 783906. Setelah itu diperhatikan jumlah Kabupaten/Kota di tiap kelas (frequency). Dalam Tabel 1 berikut ini diberikan contoh pembagian kelas menurut kebutuhan. langkah selanjutnya adalah mengelompokkan tiap Kabupaten/Kota tersebut ke dalam kelas-kelas. Misalkan terlihat di tabel berikut ini: 200. Untuk membentuk 15 kelas. range tiap kelas menjadi 581200. Pendekatan II adalah pendekatan yang berusaha memperbaiki distribusi kelas Kebutuhan. notasi perhitungannya adalah: 476428. Setelah diperoleh batas bawah dan batas atas tiap kelas.58.6 1802637 Kelas 2 4 8 42 . Setelah diperoleh Kebutuhan tiap Kabupaten/Kota. Kedua pendekatan ini merupakan perhitungan statistik biasa. karena dari sembilan kelas tersebut hanya diisi oleh 2 (dua) Kabupaten/Kota (lihat lampiran tabel 1.kebutuhan kabupaten Aceh Selatan adalah sebesar 476428. 198. Dengan demikian didapatkan pula batas atas dan batas bawah baru untuk tiap kelas. Dengan adanya penyesuaian tersebut bentuk distribusi yang baru sudah lebih baik. Oleh karena itu diperlukan pendekatan kedua. Batas atas kelas 6 dijadikan nilai maksimum dalam penentuan range kelas. sehingga diperoleh selisih kelas yang baru. Dengan menggunakan range tersebut terlihat bahwa kabupaten yang berada pada kelas 7 hingga kelas 15 adalah outliers. serta selisihnya (range class).59. maka tiap Kabupaten/Kota dimasukkan ke dalam kelas-kelas yang sesuai. Kelas Kebutuhan dibuat dengan dua pendekatan. Setelah diketahui batas bawah dan batas atas tiap kelas.24 yang nilainya lebih kecil dari range sebelumnya. 199. Dalam simulasi ini terlihat bahwa dengan pendekatan pertama hasil yang didapat cukup timpang. Range kelas yang baru adalah 232480. tiap Kabupaten/Kota dimasukkan ke kelas yang sesuai dengan nilai estimasi Kebutuhan-nya. Kelas yang ingin dibuat adalah sebanyak 15 (lima belas) kelas. Pendekatan I adalah membuat batas bawah (lower bound) dan batas atas (upper bound) dari kelas.58 = 35%(372214) + 35%(8910*111) + 30%(224097/372214). Jadi tiap Kabupaten/Kota diketahui masuk kelas berapa. 196. Setelah itu baru mengelompokkan Kabupaten/Kota ke dalam kelas yang bersesuaian. Untuk itu diperlukan informasi mengenai nilai Kebutuhan maksimum dan minimum. Tabel 1. Pendekatan ini dilakukan dengan cara mengubah nilai maksimum Kebutuhan. Jika terlihat distribusi yang sangat timpang (terdapat beberapa outliers).

Pendekatan I melihat distribusi frekuensi dan jika terdapat outlier.02 yang jauh lebih kecil dari range kelas sebelumnya. diperoleh range kelas baru sebesar 3782. diperlukan informasi mengenai potensi dan bagi hasil tiap Kabupaten/Kota. pembagian kelas Potensi + BH dilakukan dengan dua pendekatan. Dari perhitungan terlihat bahwa dengan range sebesar 9455. 203. 202.1 dan 26629. Dengan menentukan batas atas kelas 6 sebagai nilai maksimum.9 sampai 479665. Perhitungan potensi pajak dan retribusi ini telah dijelaskan dalam bagian sebelumnya. diperoleh informasi tiap Kabupaten/Kota termasuk kelas berapa. karena kelas 2 memiliki range 247184. Sedangkan Manokwari dikelompokkan ke dalam kelas 8. Masih sama dengan dengan metode pembagian kelas Kebutuhan.034. untuk membagi tiap Kabupaten/Kota ke dalam kelas-kelas berdasarkan potensi + BH. Setelah selesai pendekatan II. Kabupaten/Kota yang berada pada kelas 7 hingga kelas 15 dapat dianggap sebagai outlier. Setelah nilai potensi tiap Kabupaten/Kota diketahui. Sedangkan kabupaten Deli Serdang dengan nilai Potensi + BH sebesar 24069 berada diantara batas bawah dan batas atas kelas 7. karena nilai Potensi + BH-nya berada diantara batas bawah dan batas atas kelas 2. Untuk menghitung potensi suatu daerah diperlukan perhitungan mengenai potensi pajak dan retribusi. Contoh Pembagian Kelas Menurut Potensi Kabupaten Aceh Selatan Deli Serdang Manokwari Potensi + BH 4995 24069 18254 Kelas 2 7 5 Kabupaten Aceh Selatan termasuk kelas 2. Informasi ini digunakan untuk membagi kelas Potensi + BH. 43 . yaitu 22847. sehingga diperlukan penyesuaian. maka dilakukan pendekatan II. Dapat dilihat dari contoh dibawah ini: Tabel 2. Dari hasil ini terlihat distribusi yang lebih baik (lihat lampiran tabel 1. Setelah batas bawah dan batas atas tiap kelas diketahui.Kabupaten Aceh Selatan dengan nilai Kebutuhan sebesar 476428. kemudian dijumlahkan dengan Bagi Hasil yang didapat tiap Kabupaten/Kota.5 yang merupakan range kelas 8. Sehingga diperoleh potensi + BH tiap Kabupaten/Kota. karena nilai Kebutuhan-nya berada di antara 1642066.1. Pembagian kelas menurut potensi 201.1 dan 7719.58 termasuk kelas 2. Sama seperti pembagian kelas Kebutuhan. yaitu 3937. 204. maka langkah selanjutnya memasukkan tiap Kabupaten/Kota ke dalam kelas yang sesuai dengan nilai potensi + bagi hasil-nya.2 Pembagian Kelas Potensi + Bagi Hasil).4 dan 1874546.

misalkan total DAU yang tersedia yang siap untuk didistribusikan adalah sebesar 4.575 triliun akan didistribusikan berdasarkan kelas Potensi + BH. maka langkah berikutnya adalah membagi DAU berdasarkan kelas-kelas yang ada. Untuk Kelas Potensi + BH.5 triliun) akan didistribusikan kepada tiap Kabupaten/Kota berdasarkan kelas Kebutuhan.575 triliun (35% dari 4. Jadi bagian DAU yang diterima sebuah Kabupaten/Kota yang berada pada kelas 2 adalah 10% lebih besar dari bagian DAU yang diterima Kabupaten/Kota yang berada pada kelas 1. 44 . Ketiga skenario tersebut adalah: Skenario 1 : DAU = 30% (Lumpsum) + 35% (Kebutuhan) + 35% (Potensi + Bagi Hasil) Skenario 2: DAU = 20% (Lumpsum) + 50% (Kebutuhan) + 30% (Potensi + Bagi Hasil) Skenario 3: DAU = 20% (Lumpsum) + 30% (Kebutuhan) + 50% (Potensi + Bagi Hasil). 209. dengan perbedaan tiap kelas sebesar 10%.35 triliun) akan didistribusikan secara merata kepada tiap Kabupaten/Kota. Jadi. Dalam simulasi ini digunakan tiga buah skenario (dalam spreadsheet. 210. Bagian DAU sebesar 1. 211. 30% dari 4. 207.5 triliun (1. semakin tinggi kelas (kelas tertinggi adalah kelas 15) akan memperoleh bagian DAU yang semakin besar pula. semakin tinggi kelas (kelas tertinggi adalah kelas 15) akan memperoleh bagian DAU yang semakin kecil. Untuk Kelas Kebutuhan. Perbedaan tiap kelas (dalam simulasi ini dipergunakan selisih 10%) harus cukup berarti (signifikan). bobot dalam sebuah skenario dapat diubah dengan mudah). Namun berapa besar bagian DAU yang harus dialokasikan kepada seluruh Kabupaten/Kota. Setelah diperoleh informasi kelas Kebutuhan dan Potensi + BH. Untuk skenario 1. 206. Begitu pula dengan sisa sebesar 1. Jadi bagian DAU yang diterima Kabupaten/Kota yang berada pada kelas 2 adalah 10% lebih kecil dari bagian DAU yang diterima oleh Kabupaten/Kota yang berada pada kelas 1. tergantung kepada skenario yang digunakan.Perhitungan Pembagian DAU 205. Tiap skenario memiliki perbedaan dalam penentuan bagian alokasi untuk tiga faktor utama dalam pembagian DAU.1. Terdapat beberapa karakteristik dalam pengalokasian DAU ke dalam suatu kelas. Kebutuhan dan Potensi + Bagi Hasil. 208. 212. Berapa besar alokasi DAU untuk tiap kelas Kebutuhan dapat dilihat pada lampiran tabel 1. Tiga faktor tersebut adalah Lumpsum.5 triliun.

930. maka kabupaten tersebut akan menerima bagian DAU sebesar 49. Kabupaten/Kota yang berada pada kelas 2 akan menerima bagian DAU sebesar 49. kabupaten Aceh Selatan yang berada pada kelas Kebutuhan 2.423 milyar.001 214.879 milyar.423.465. Setiap Kabupaten/Kota yang berada pada kelas 1 akan menerima bagian DAU masingmasing sebesar 66.303.878.1. Contoh pembagian DAU berdasarkan kelas Potensi + BH dapat dilihat di bawah ini (untuk mengetahui alokasi tiap kelas Potensi + BH dapat dilihat pada lampiran tabel 1.705 49.2. yang nilainya lebih rendah 10% dari bagian DAU yang diterima oleh Kabupaten/Kota yang berada pada kelas 1.543. yang nilainya lebih tinggi 10% dari bagian DAU yang diterima oleh Kabupaten/Kota yang berada pada kelas 1. Contoh Alokasi DAU Berdasarkan Skenario 1 menurut Potensi Daerah Kelas Kebutuhan 1 2 3 DAU yang diterima Kabupaten/Kota 66.509.221.201. Dari contoh sebelumnya terlihat bahwa kabupaten Aceh Selatan berada pada kelas Potensi + BH 2. maka diketahui pula total DAU yang diterima oleh sebuah Kabupaten/Kota berdasarkan skenario tertentu.Tabel 3.783 Setiap Kabupaten/Kota yang berada pada kelas 1 akan menerima bagian DAU masing-masing sebesar 44.366. 45 .423 milyar. Perhitungan tersebut dapat dilihat melalui tabel contoh di bawah ini.465 milyar. DAU yang diterima Kabupaten/Kota 44.211 60.366 milyar.101 54. Maka Aceh Selatan akan mendapat alokasi DAU sebesar 60. 215.827. Misalkan. Dengan diketahuinya alokasi DAU yang diterima tiap Kabupaten/Kota berdasarkan Kebutuhan dan Potensi + BH.075 54.2): Tabel 3.366 milyar. Kabupaten/Kota yang berada pada kelas 2 akan menerima bagian DAU sebesar 60.933. Contoh Alokasi DAU Berdasarkan Skenario 1 menurut kebutuhan daerah Kelas Kebutuhan 1 2 3 213.

573 Aceh Selatan Deli Serdang Manokwari Total Alokasi DAU yang diterima oleh kabupaten Aceh Selatan adalah 155.367 45.771.221 37.456.367 45. ditambah lagi dengan 60.423.294 178. tabel 3. Sedangkan skenario 3 dapat dilihat pada tabel 4.733.366. Untuk mengetahui alokasi DAU yang diterima setiap Kabupaten/Kota yang termasuk dalam simulasi ini dapat dilihat pada lampiran tabel 2.918.708 milyar.415 143.366 milyar yang merupakan bagian dari alokasi berdasarkan Kebutuhan.423 milyar yang merupakan bagian dari alokasi berdasarkan Potensi + Bagi Hasil.860 Total (000) 155.1 untuk skenario 1.860 87.367 Kelas Kebutu han 2 4 8 Kebutuhan (000) 49.345 Kelas Potensi + BH 2 7 5 Potensi + BH (000) 60.Tabel 3.518.396.827 59. yang berasal dari 45.170.918. 46 .1.918.066 45.3 Contoh Total Alokasi DAU berdasarkan Skenario 1.708. Kabupaten Lumpsum (000) 45. Begitu pula dengan total DAU yang diterima kabupaten Deli Serdang dan Manokwari.918 milyar bagian dari alokasi Lumpsum ditambah 49.1 untuk skenario 2.

Sign up to vote on this title
UsefulNot useful