P. 1
Konsep Dan Alokasi DAU

Konsep Dan Alokasi DAU

|Views: 797|Likes:
Published by Efrizal Ahd

More info:

Published by: Efrizal Ahd on Oct 16, 2011
Copyright:Attribution Non-commercial

Availability:

Read on Scribd mobile: iPhone, iPad and Android.
download as PDF, TXT or read online from Scribd
See more
See less

01/17/2013

pdf

text

original

1

LAPORAN AKHIR

DISTRIBUSI DANA ALOKASI UMUM (DAU): KONSEP
DAN FORMULA ALOKASI

(Usulan Kepada BAKD- BAKM, Departemen Keuangan Republik Indonesia)

Oleh:

Adrian T.P. Panggabean, SE, MSc., Ph.D.
B. Raksaka Mahi, SE, MSc., Ph.D.
Ir. Martin P.H. Panggabean, MSc., Ph.D.
Bambang P.S. Brodjonegoro, SE, MSc., Ph.D.

Keempat penulis tergabung dalam Inter-University Center for Economic Research University of Indonesia
(IUC-Economics-UI). Studi ini adalah kerjasama antara IUC-Economics-UI dengan Research Triangle
Institute (RTI) – North Carolina, USA, dan Badan Analisa Keuangan Daerah (BAKD) Departemen
Keuangan Republik Indonesia, dan dibiayai oleh CLEAN-Urban (USAID) Projects.

JAKARTA, 31 OKTOBER 1999

2

KONTEKS

1. Keinginan kuat untuk menuju desentralisasi akhirnya terwujud dengan disahkannya
dua UU yang berkaitan dengan daerah, yaitu: UU No. 22/1999 tentang Pemerintahan
Daerah (pada tanggal 4 Mei 1999), dan UU No. 25/1999 tentang Perimbangan Keuangan
Pusat dan Daerah (pada tanggal 19 Mei 1999).1

2. Terdapat banyak hal baru yang dibawa oleh kedua UU ini. Paling tidak ada lima
perbedaan fundamental yang dibawa oleh kedua UU ini. Pertama, UU No. 22/1999
memiliki perbedaan dalam prinsip pengaturan pembagian urusan/kewenangan publik
antar tingkat pemerintahan. Bila dalam UU No.5/1974 pengaturan pembagian fungsi
menganut prinsip ultra-vires, maka dalam UU No.22/1999 pengaturannya memakai
prinsip intra-vires. Kedua, struktur hierarkhis dalam pengaturan tingkat pemerintahan
digantikan dengan pembagian berdasarkan fungsi. Perbedaan dalam tingkatan
pemerintahan diterangkan lewat perbedaan dalam fungsi yang diembannya. Ketiga,
adalah peran DPRD yang semakin kuat. Berbeda dengan UU sebelumnya dimana format
pertanggung-jawaban lebih bersifat finansial dan jenjang hirarkis, maka dalam UU yang
baru bentuk pertanggung-jawabannya nyata – yaitu kepada elektoral lewat lembaga
DPRD. Keempat, UU No.22/1974 memberikan peran yang lebih besar kepada
pemerintah daerah dalam mengatur daerahnya, dan devolusi kewenangan dilakukan
dalam jangka waktu yang ditetapkan. Lewat UU No.22/1999 sebagian besar kewenangan
publik diserahkan ke pemerintah daerah, kecuali beberapa fungsi yang sifatnya strategis
nasional (misalnya: pertahanan-keamanan, peradilan, luar negeri, fiskal-moneter, dan
agama). Kelima, dengan terbitnya UU No.25/1999 maka dimulailah era hubungan fiskal
pusat daerah yang sifatnya modern dan terstruktur. Ditambah dengan telah berfungsinya
UU No.18/1997, maka UU No.25/1999 memberikan nuansa modern dalam pengaturan
hubungan keuangan pusat daerah. Hal ini sangat berbeda dengan pengaturan sebelumnya
yang bersifat ad-hoc dan diskresioner.2

3. Implikasi finansial langsung dari perbedaan pertama, kedua dan keempat diatas
adalah pada peningkatan kebutuhan anggaran untuk bisa menjalankan fungsi-fungsi yang
diberikan tersebut. Untuk itu, UU No.25/1999 berupaya mengatur agar dalam
menjalankan program desentralisasi juga tercapai keseimbangan yang memadai antara
beban fungsi dan sumberdaya finansial yang dimiliki daerah. Lewat pengaturan
keseimbangan fiskal yang baru maka akan terjadi perimbangan keuangan yang baru –
baik dalam dimensi vertikal (antar tingkatan pemerintahan) maupun horizontal (antar
pemerintah daerah di tingkat yang sama).

4. Dalam konteks inilah maka peran dana perimbangan (khususnya Dana Alokasi
Umum - DAU) menjadi sangat sentral dalam upaya menyeimbangkan perbedaan potensi
dan kebutuhan antar daerah (dimensi horizontal) dan menyeimbangkan perbedaan
sumberdaya dan beban fungsi antar tingkat pemerintahan (dimensi vertikal).

1) UU No.22/1999 dan UU No.25/1999 masing-masing tercatat dalam lembaran negara No.99 tahun
1999 dan No.72 tahun 1999.
2) Sebelumnya, pengaturan keuangan dilakukan lewat berbagai macam UU (termasuk beberapa UU
darurat), PP, Inpres, dan Keputusan Menteri.

3

TUJUAN DAN CAKUPAN

5. Berangkat dari konteks tersebut maka studi ini memiliki tujuan fungsional untuk
memberikan masukan kepada pemerintah dalam proses pembuatan Peraturan Pemerintah
untuk mengoperasionalisasikan UU No. 25/1999. Tujuan akhir dari studi ini adalah untuk
memberikan skenario kuantitatif mengenai besaran alokasi DAU yang akan diterima oleh
setiap daerah, berdasarkan alternatif rumusan yang dibangun.

6. Untuk dapat secara efektif mencapai tujuan tersebut, studi ini perlu mengklarifikasi
tujuh isu pokok dibawah ini:

• Prinsip-prinsip dan kriteria-kriteria yang harus dipakai dalam upaya
mengoperasionalisasi rumusan umum dalam bagian ketiga, pasal 6-10, UU
No.25/1999 (dan pengaturan paralel - dalam Bab 8, pasal 78-86, UU
No.22/1999). Tinjauan perlu memasukkan beberapa pelajaran yang ditarik
dari pengalaman internasional.
• Pola dasar rumusan yang seyogianya dianut agar DAU bisa secara optimal
membantu pencapaian tujuan desentralisasi sebagaimana tercantum dalam
pertimbangan kedua UU.
• Variabel relevan yang selayaknya dipakai sesuai dengan definisi yang
diambil. Juga perlu ditentukan bobot untuk tiap variabel dan dasar penentuan
bobotnya. Bila indikator obyektif tidak tersedia, proxy yang selayaknya
dipakai dan apa yang harus dilakukan agar dalam jangka menengah indikator
obyektif dimaksud bisa tersedia. Hal ini penting karena argumentasi yang
solid, rasional dan empiris akan memperkecil kemungkinan munculnya debat
politis.

• Mekanisme pendistribusian DAU yang sesuai dengan prinsip transparansi,
efisiensi, dan diskresi daerah.
• Strategi untuk mengatasi situasi dimana suatu daerah menerima lebih sedikit
dibanding tahun sebelumnya. Dengan perkataan lain, mekanisme kompensasi
seperti apa yang perlu diintrodusir dalam menghadapi kemungkinan itu. Disini
ada dua alternatif skenario yang mungkin dikembangkan: (1) Dengan
mengintegrasikan sebagian Dana Alokasi Khusus (DAK) kedalam DAU untuk
mengkompensasi daerah yang menerima kurang dibanding tahun sebelumnya,
atau (2) Dengan mengintrodusir variabel tambahan sehingga daerah-daerah
yang “worse-off” dapat terkompensasi tanpa harus mengganggu porsi dana
DAK.

JANGKA WAKTU STUDI

7. Studi harus diselesaikan dalam tempo dua bulan, terhitung mulai tanggal 1 Agustus
1999 sampai dengan 30 September 1999.

4

PENDAHULUAN

8. Sistem hubungan keuangan pusat daerah adalah bagian dari sistem fiskal. Sebagai
sebuah instrumen, sistem hubungan keuangan pusat daerah berfungsi sebagai alat untuk
memberikan kepada pemerintah daerah sebagian dari penerimaan pajak nasional. Hal itu
dilakukan dengan cara transfer dari anggaran pemerintah pusat ke anggaran pemerintah
daerah. DAU dengan demikian merupakan bagian dari mekanisme redistribusi yang
karenanya prinsip keadilan harus merupakan komponen terpenting dalam tujuan alokasi.

9. Karena DAU merupakan komponen terbesar pembentuk anggaran pemerintah daerah,
maka cara perhitungan jumlah dana yang akan dialokasikan, metode distribusi, dan
mekanisme administrasi menjadi sangat penting untuk diketahui secara transparan oleh
pemerintah daerah.

10. Perlu diingatkan bahwa karena DAU adalah transfer dana dari satu tingkat
pemerintah ke tingkat pemerintah lainnya maka pengaruh langsung DAU sebenarnya
terbatas pada sektor publik.

11. Berapa jumlah yang harus diberikan ke suatu daerah? Ini adalah pertanyaan
terpenting yang untuk menjawabnya kita harus mulai dengan pendekatan “pembiayaan
yang mengacu pada beban fungsi” (finance follows function). Pada esensinya, prinsip ini
mengatakan bahwa pendekatan kebijakan alokasi fiskal harus dimulai dari penilaian
terhadap fungsi-fungsi yang dijalankan oleh daerah. Dari penilaian itu, ditemukanlah total
beban anggaran yang harus dipikul oleh daerah. Dari perkiraan beban anggaran tersebut
kemudian dibuat kebutuhan jumlah uang yang perlu diberikan kepada daerah (untuk
menjalankan fungsi–fungsi tersebut). Tentu saja, setelah memperhitungkan sumber-
sumber finansial yang dimiliki oleh daerah.

12. Dalam pendekatan ini terlihat ada dua faktor utama yang menentukan besarnya
transfer dari pemerintah pusat ke pemerintah daerah. Faktor pertama adalah faktor beban
fungsi yang merupakan sisi kebutuhan daerah (needs). Faktor kedua adalah faktor
kemampuan finansial daerah yang adalah kemampuan dasar dalam membiayai fungsi
(revenue capacity).

13. UU No. 22/1999 dan UU No.25/1999, sebenarnya telah memberikan kerangka umum
untuk menghitung nilai moneter kedua faktor tersebut. UU No.22/1999, misalnya, sudah
menjelaskan secara garis besar fungsi-fungsi yang akan dikerjakan baik oleh pemerintah
pusat maupun oleh pemerintah daerah. UU No.25/1999 juga telah memberikan kerangka
umum untuk menghitung kemampuan finansial daerah (lihat penjelasan pasal 7 dari UU
No.25/1999). UU No.18/1997, dalam hal ini, turut melengkapi informasi yang berkaitan
dengan aspek kemampuan keuangan. Walaupun demikian masih terdapat beberapa
masalah teknis yang perlu diklarifikasi.

14. Pertama, masalah teknis yang muncul karena kedua UU belum cukup menjelaskan
luas cakupan (scope) dan tingkat kedalaman (depth) dari fungsi yang harus dijalankan
oleh pemerintah daerah. Untuk sampai kepada estimasi yang baik akan kebutuhan

5

anggaran maka PP yang terkait harus menjelaskan secara rinci cakupan dan kedalaman
dari fungsi–fungsi yang harus dijalankan oleh daerah.

15. Kedua, masalah yang muncul karena kedua UU (khususnya UU No.25/1999) belum
memberi cara bagi dilakukannya penghitungan dan perbandingan dalam kemampuan
keuangan (revenue capacity) antar daerah.

16. Ketiga, pemecahan terhadap kedua masalah teknis diatas dipersulit oleh fakta bahwa
proses pembuatan PP yang terkait dengan kedua UU ini sangat terfragmentasi secara
kelembagaan. Disatu pihak, UU No. 22/1999 serta draft PP-nya dibuat oleh Departemen
Dalam Negeri; dilain pihak, UU No. 25/1999 serta draft PP-nya dibuat oleh Departemen
Keuangan. Masing-masing belum tahu persis apa yang akan dilakukan oleh satu sama
lainnya. Situasi seperti ini memunculkan masalah teknis ketiga, yaitu potensi munculnya
ketidaksesuaian (mismatch) antara kebutuhan anggaran dengan jumlah DAU yang
ditransfer. Artinya, ada kemungkinan bahwa uang yang diberikan ke daerah terlalu besar
atau terlalu kecil ketimbang fungsi yang dijalankannya. Di Amerika Latin, misalnya,
transfer yang diberikan terlalu besar ketimbang fungsi yang dijalankan oleh daerah.
Akibatnya, terjadi kekurangan sumber yang sifatnya kronis pada tingkat nasional, dan
terjadi pemborosan finansial pada tingkat lokal. Hal ini berbahaya karena uang yang telah
masuk kedaerah (secara politis) sulit ditarik kembali. Di Indonesia, yang terjadi sampai
saat ini adalah sebaliknya. Jumlah uang yang diberikan relatif terlalu kecil dibandingkan
dengan fungsi yang dibebankan, sehingga pemerintah daerah mengalami kekurangan
pendanaan yang sifatnya kronis. Dalam pandangan kami, kedua kasus ekstrim ini harus
dihindari.

17. Keempat, masalah yang muncul sebagai konsekuensi dari tujuan pembiayaan yang
sifatnya beragam. Beberapa paragraf diatas telah menjelaskan masalah yang muncul
sebagai konsekuensi dari upaya pencapaian keseimbangan fiskal horizontal dan vertikal.
Namun, kedua UU memiliki tujuan eksplisit lain, yaitu: mempercepat pembangunan,
meningkatkan efisiensi, demokratisasi, dan juga pencapaian stabilisasi. Dan ketiga tujuan
ini, menurut hemat kami, adalah tambahan fungsi yang harus dikerjakan oleh daerah.
Objektif yang beragam ini menghendaki sistem alokasi DAU yang dapat membantu
tercapainya tujuan ini. Untuk mengantisipasi tuntutan akan sebuah model alokasi yang
komprehensif namun tetap rasional, kami menyarankan agar prinsip dasar dibawah ini
dapat dimanfaatkan.

PRINSIP DASAR ALOKASI DAU

You're Reading a Free Preview

Download
scribd
/*********** DO NOT ALTER ANYTHING BELOW THIS LINE ! ************/ var s_code=s.t();if(s_code)document.write(s_code)//-->