LAPORAN AKHIR

DISTRIBUSI DANA ALOKASI UMUM (DAU): KONSEP DAN FORMULA ALOKASI
(Usulan Kepada BAKD- BAKM, Departemen Keuangan Republik Indonesia)

Oleh:
Adrian T.P. Panggabean, SE, MSc., Ph.D. B. Raksaka Mahi, SE, MSc., Ph.D. Ir. Martin P.H. Panggabean, MSc., Ph.D. Bambang P.S. Brodjonegoro, SE, MSc., Ph.D.

Keempat penulis tergabung dalam Inter-University Center for Economic Research University of Indonesia (IUC-Economics-UI). Studi ini adalah kerjasama antara IUC-Economics-UI dengan Research Triangle Institute (RTI) – North Carolina, USA, dan Badan Analisa Keuangan Daerah (BAKD) Departemen Keuangan Republik Indonesia, dan dibiayai oleh CLEAN-Urban (USAID) Projects.

JAKARTA, 31 OKTOBER 1999

1

KONTEKS 1. Keinginan kuat untuk menuju desentralisasi akhirnya terwujud dengan disahkannya dua UU yang berkaitan dengan daerah, yaitu: UU No. 22/1999 tentang Pemerintahan Daerah (pada tanggal 4 Mei 1999), dan UU No. 25/1999 tentang Perimbangan Keuangan Pusat dan Daerah (pada tanggal 19 Mei 1999).1 2. Terdapat banyak hal baru yang dibawa oleh kedua UU ini. Paling tidak ada lima perbedaan fundamental yang dibawa oleh kedua UU ini. Pertama, UU No. 22/1999 memiliki perbedaan dalam prinsip pengaturan pembagian urusan/kewenangan publik antar tingkat pemerintahan. Bila dalam UU No.5/1974 pengaturan pembagian fungsi menganut prinsip ultra-vires, maka dalam UU No.22/1999 pengaturannya memakai prinsip intra-vires. Kedua, struktur hierarkhis dalam pengaturan tingkat pemerintahan digantikan dengan pembagian berdasarkan fungsi. Perbedaan dalam tingkatan pemerintahan diterangkan lewat perbedaan dalam fungsi yang diembannya. Ketiga, adalah peran DPRD yang semakin kuat. Berbeda dengan UU sebelumnya dimana format pertanggung-jawaban lebih bersifat finansial dan jenjang hirarkis, maka dalam UU yang baru bentuk pertanggung-jawabannya nyata – yaitu kepada elektoral lewat lembaga DPRD. Keempat, UU No.22/1974 memberikan peran yang lebih besar kepada pemerintah daerah dalam mengatur daerahnya, dan devolusi kewenangan dilakukan dalam jangka waktu yang ditetapkan. Lewat UU No.22/1999 sebagian besar kewenangan publik diserahkan ke pemerintah daerah, kecuali beberapa fungsi yang sifatnya strategis nasional (misalnya: pertahanan-keamanan, peradilan, luar negeri, fiskal-moneter, dan agama). Kelima, dengan terbitnya UU No.25/1999 maka dimulailah era hubungan fiskal pusat daerah yang sifatnya modern dan terstruktur. Ditambah dengan telah berfungsinya UU No.18/1997, maka UU No.25/1999 memberikan nuansa modern dalam pengaturan hubungan keuangan pusat daerah. Hal ini sangat berbeda dengan pengaturan sebelumnya yang bersifat ad-hoc dan diskresioner.2 3. Implikasi finansial langsung dari perbedaan pertama, kedua dan keempat diatas adalah pada peningkatan kebutuhan anggaran untuk bisa menjalankan fungsi-fungsi yang diberikan tersebut. Untuk itu, UU No.25/1999 berupaya mengatur agar dalam menjalankan program desentralisasi juga tercapai keseimbangan yang memadai antara beban fungsi dan sumberdaya finansial yang dimiliki daerah. Lewat pengaturan keseimbangan fiskal yang baru maka akan terjadi perimbangan keuangan yang baru – baik dalam dimensi vertikal (antar tingkatan pemerintahan) maupun horizontal (antar pemerintah daerah di tingkat yang sama). 4. Dalam konteks inilah maka peran dana perimbangan (khususnya Dana Alokasi Umum - DAU) menjadi sangat sentral dalam upaya menyeimbangkan perbedaan potensi dan kebutuhan antar daerah (dimensi horizontal) dan menyeimbangkan perbedaan sumberdaya dan beban fungsi antar tingkat pemerintahan (dimensi vertikal).
1) UU No.22/1999 dan UU No.25/1999 masing-masing tercatat dalam lembaran negara No.99 tahun 1999 dan No.72 tahun 1999. 2) Sebelumnya, pengaturan keuangan dilakukan lewat berbagai macam UU (termasuk beberapa UU darurat), PP, Inpres, dan Keputusan Menteri.

2

TUJUAN DAN CAKUPAN 5. Berangkat dari konteks tersebut maka studi ini memiliki tujuan fungsional untuk memberikan masukan kepada pemerintah dalam proses pembuatan Peraturan Pemerintah untuk mengoperasionalisasikan UU No. 25/1999. Tujuan akhir dari studi ini adalah untuk memberikan skenario kuantitatif mengenai besaran alokasi DAU yang akan diterima oleh setiap daerah, berdasarkan alternatif rumusan yang dibangun. 6. Untuk dapat secara efektif mencapai tujuan tersebut, studi ini perlu mengklarifikasi tujuh isu pokok dibawah ini: • Prinsip-prinsip dan kriteria-kriteria yang harus dipakai dalam upaya mengoperasionalisasi rumusan umum dalam bagian ketiga, pasal 6-10, UU No.25/1999 (dan pengaturan paralel - dalam Bab 8, pasal 78-86, UU No.22/1999). Tinjauan perlu memasukkan beberapa pelajaran yang ditarik dari pengalaman internasional. Pola dasar rumusan yang seyogianya dianut agar DAU bisa secara optimal membantu pencapaian tujuan desentralisasi sebagaimana tercantum dalam pertimbangan kedua UU. Variabel relevan yang selayaknya dipakai sesuai dengan definisi yang diambil. Juga perlu ditentukan bobot untuk tiap variabel dan dasar penentuan bobotnya. Bila indikator obyektif tidak tersedia, proxy yang selayaknya dipakai dan apa yang harus dilakukan agar dalam jangka menengah indikator obyektif dimaksud bisa tersedia. Hal ini penting karena argumentasi yang solid, rasional dan empiris akan memperkecil kemungkinan munculnya debat politis. Mekanisme pendistribusian DAU yang sesuai dengan prinsip transparansi, efisiensi, dan diskresi daerah. Strategi untuk mengatasi situasi dimana suatu daerah menerima lebih sedikit dibanding tahun sebelumnya. Dengan perkataan lain, mekanisme kompensasi seperti apa yang perlu diintrodusir dalam menghadapi kemungkinan itu. Disini ada dua alternatif skenario yang mungkin dikembangkan: (1) Dengan mengintegrasikan sebagian Dana Alokasi Khusus (DAK) kedalam DAU untuk mengkompensasi daerah yang menerima kurang dibanding tahun sebelumnya, atau (2) Dengan mengintrodusir variabel tambahan sehingga daerah-daerah yang “worse-off” dapat terkompensasi tanpa harus mengganggu porsi dana DAK. JANGKA WAKTU STUDI 7. Studi harus diselesaikan dalam tempo dua bulan, terhitung mulai tanggal 1 Agustus 1999 sampai dengan 30 September 1999.

• •

3

PENDAHULUAN 8. Sistem hubungan keuangan pusat daerah adalah bagian dari sistem fiskal. Sebagai sebuah instrumen, sistem hubungan keuangan pusat daerah berfungsi sebagai alat untuk memberikan kepada pemerintah daerah sebagian dari penerimaan pajak nasional. Hal itu dilakukan dengan cara transfer dari anggaran pemerintah pusat ke anggaran pemerintah daerah. DAU dengan demikian merupakan bagian dari mekanisme redistribusi yang karenanya prinsip keadilan harus merupakan komponen terpenting dalam tujuan alokasi. 9. Karena DAU merupakan komponen terbesar pembentuk anggaran pemerintah daerah, maka cara perhitungan jumlah dana yang akan dialokasikan, metode distribusi, dan mekanisme administrasi menjadi sangat penting untuk diketahui secara transparan oleh pemerintah daerah. 10. Perlu diingatkan bahwa karena DAU adalah transfer dana dari satu tingkat pemerintah ke tingkat pemerintah lainnya maka pengaruh langsung DAU sebenarnya terbatas pada sektor publik. 11. Berapa jumlah yang harus diberikan ke suatu daerah? Ini adalah pertanyaan terpenting yang untuk menjawabnya kita harus mulai dengan pendekatan “pembiayaan yang mengacu pada beban fungsi” (finance follows function). Pada esensinya, prinsip ini mengatakan bahwa pendekatan kebijakan alokasi fiskal harus dimulai dari penilaian terhadap fungsi-fungsi yang dijalankan oleh daerah. Dari penilaian itu, ditemukanlah total beban anggaran yang harus dipikul oleh daerah. Dari perkiraan beban anggaran tersebut kemudian dibuat kebutuhan jumlah uang yang perlu diberikan kepada daerah (untuk menjalankan fungsi–fungsi tersebut). Tentu saja, setelah memperhitungkan sumbersumber finansial yang dimiliki oleh daerah. 12. Dalam pendekatan ini terlihat ada dua faktor utama yang menentukan besarnya transfer dari pemerintah pusat ke pemerintah daerah. Faktor pertama adalah faktor beban fungsi yang merupakan sisi kebutuhan daerah (needs). Faktor kedua adalah faktor kemampuan finansial daerah yang adalah kemampuan dasar dalam membiayai fungsi (revenue capacity). 13. UU No. 22/1999 dan UU No.25/1999, sebenarnya telah memberikan kerangka umum untuk menghitung nilai moneter kedua faktor tersebut. UU No.22/1999, misalnya, sudah menjelaskan secara garis besar fungsi-fungsi yang akan dikerjakan baik oleh pemerintah pusat maupun oleh pemerintah daerah. UU No.25/1999 juga telah memberikan kerangka umum untuk menghitung kemampuan finansial daerah (lihat penjelasan pasal 7 dari UU No.25/1999). UU No.18/1997, dalam hal ini, turut melengkapi informasi yang berkaitan dengan aspek kemampuan keuangan. Walaupun demikian masih terdapat beberapa masalah teknis yang perlu diklarifikasi. 14. Pertama, masalah teknis yang muncul karena kedua UU belum cukup menjelaskan luas cakupan (scope) dan tingkat kedalaman (depth) dari fungsi yang harus dijalankan oleh pemerintah daerah. Untuk sampai kepada estimasi yang baik akan kebutuhan

4

kedua kasus ekstrim ini harus dihindari. Prinsip mendasar yang pertama adalah prinsip kecukupan. 19.25/1999) belum memberi cara bagi dilakukannya penghitungan dan perbandingan dalam kemampuan keuangan (revenue capacity) antar daerah. Disatu pihak. beban finansial dalam menjalankan fungsi tidaklah statis. transfer yang diberikan terlalu besar ketimbang fungsi yang dijalankan oleh daerah. meningkatkan efisiensi. Hal ini berbahaya karena uang yang telah masuk kedaerah (secara politis) sulit ditarik kembali. Artinya. dan terjadi pemborosan finansial pada tingkat lokal. Objektif yang beragam ini menghendaki sistem alokasi DAU yang dapat membantu tercapainya tujuan ini. UU No. 25/1999 serta draft PP-nya dibuat oleh Departemen Keuangan. yang terjadi sampai saat ini adalah sebaliknya. kedua UU memiliki tujuan eksplisit lain. 16. PRINSIP DASAR ALOKASI DAU Kecukupan (adequacy) 18. adalah tambahan fungsi yang harus dikerjakan oleh daerah. 22/1999 serta draft PP-nya dibuat oleh Departemen Dalam Negeri. Keempat. Dan ketiga tujuan ini. perkataan cukup harus diartikan dalam kaitannya dengan beban fungsi. Sebagai suatu bentuk penerimaan. Beberapa paragraf diatas telah menjelaskan masalah yang muncul sebagai konsekuensi dari upaya pencapaian keseimbangan fiskal horizontal dan vertikal. Dalam pandangan kami. Kedua. pemecahan terhadap kedua masalah teknis diatas dipersulit oleh fakta bahwa proses pembuatan PP yang terkait dengan kedua UU ini sangat terfragmentasi secara kelembagaan. UU No. Ketiga. melainkan cenderung meningkat karena satu atau berbagai faktor. yaitu potensi munculnya ketidaksesuaian (mismatch) antara kebutuhan anggaran dengan jumlah DAU yang ditransfer. Namun. Dalam hal ini. Oleh karena itulah maka penerimaan pun seharusnya naik sehingga pemerintah daerah mampu membiayai 5 . dilain pihak. 15. kami menyarankan agar prinsip dasar dibawah ini dapat dimanfaatkan. sehingga pemerintah daerah mengalami kekurangan pendanaan yang sifatnya kronis. Situasi seperti ini memunculkan masalah teknis ketiga. Di Indonesia. ada kemungkinan bahwa uang yang diberikan ke daerah terlalu besar atau terlalu kecil ketimbang fungsi yang dijalankannya. Akibatnya. dan juga pencapaian stabilisasi. masalah yang muncul karena kedua UU (khususnya UU No. Jumlah uang yang diberikan relatif terlalu kecil dibandingkan dengan fungsi yang dibebankan. menurut hemat kami. demokratisasi. misalnya. sistem DAU harus memberikan sejumlah dana yang cukup kepada daerah. masalah yang muncul sebagai konsekuensi dari tujuan pembiayaan yang sifatnya beragam. Untuk mengantisipasi tuntutan akan sebuah model alokasi yang komprehensif namun tetap rasional. terjadi kekurangan sumber yang sifatnya kronis pada tingkat nasional.anggaran maka PP yang terkait harus menjelaskan secara rinci cakupan dan kedalaman dari fungsi–fungsi yang harus dijalankan oleh daerah. yaitu: mempercepat pembangunan. Masing-masing belum tahu persis apa yang akan dilakukan oleh satu sama lainnya. Sebagaimana diketahui. 17. Di Amerika Latin.

Implikasi finansial dari format akuntabilitas seperti ini adalah pada diperlukannya format anggaran yang baru. Sesuai dengan namanya yaitu Dana Alokasi Umum. misalnya. format akuntabilitas yang relevan adalah akuntabilitas kepada elektoral (accountability to electorates) dan bukan akuntabilitas finansial kepada pusat (financial accountability to the centre). Kami berpendapat sudah selayaknyalah alokasi DAU ditujukan untuk membiayai sebagian dari: (1) beban fungsi yang dijalankan. 23. kemampuan daerah dalam melayani masyarakat. Dalam format yang seperti ini. Lewat alokasi DAU. pers dan masyarakat di daerah bersangkutan amatlah penting dalam proses penentuan prioritas anggaran yang perlu dibiayai DAU. Desain dari sistem alokasi harus netral dan efisien. Sistem alokasi DAU bukan pula semata-mata ditujukan untuk pencapaian keadilan/pemerataan. 22. Dengan demikian jelas terlihat bahwa sistem alokasi DAU bukanlah semata-mata ditujukan untuk pembiayaan pelayanan jasa publik. Beberapa paragraf berikut definisi yang menjelaskan pandangan kami terhadap keempat tujuan tersebut. Ketiga. maka sistem DAU dikatakan memenuhi prinsip kecukupan. Pertama. Efisien artinya sistem alokasi DAU tidak boleh menciptakan distorsi dalam struktur harga input. Netralitas dan efisiensi (neutrality and efficiency) 20. DAU yang diterima daerah mampu menstimulasi ekonomi daerah lewat tiga cara. Sistem alokasi DAU sejauh mungkin harus mengacu pada tujuan pemberian alokasi sebagaimana dimaksudkan dalam UU. Hal ini akan mengurangi kebutuhan akan proses pertanggung-jawaban administratif yang panjang dan tidak efisien yang pada akhirnya akan membuka celah bagi terjadinya penyelewengan keuangan.beban anggarannya. Pertama. maka penggunaan terhadap dana fiskal ini sebaiknya dilepaskan ke daerah. lebih luas dari itu. Relevansi dengan tujuan (relevance) 24. Kedua. Namun. yang memungkinkan rakyat di daerah dan DPRD bisa secara transparan memonitor langsung implementasi program yang dibiayai oleh DAU. Karena peran daerah akan sangat dominan dalam penentuan arah alokasi. Netral artinya suatu sistem alokasi harus diupayakan sedemikian rupa sehingga efeknya justru memperbaiki (bukannya menimbulkan) distorsi dalam harga relatif dalam perekonomian daerah. Untuk itu. Keempat. kemampuan daerah Bekasi dalam membangun jalan akan dapat 6 . Akuntabilitas (accountability) 21. maka peran lembaga DPRD. Perlu diingat bahwa kedua UU telah mencantumkan secara eksplisit beberapa hal yang menjadi tujuan yang ingin dicapai lewat program desentralisasi. Secara teoritis dan empiris. 25. alokasi DAU mampu mengurangi dampak negatif dari eksternalitas negatif yang ditimbulkan oleh daerah sekitarnya. Bila alokasi DAU mampu berespon terhadap kenaikan beban anggaran yang relevan. peningkatan demokrasi. (2) hal-hal yang merupakan prioritas dan target-target nasional yang harus dicapai. keadilan/pemerataan. sistem alokasi harus memanfaatkan berbagai jenis instrumen finansial alternatif relevan yang tersedia. stimulasi ekonomi daerah.

daerah yang berpendapatan tinggi harus diberikan sedikit dana sementara daerah yang 7 . Pemerintah pusat dalam hal ini bisa saja menentukan target kualitatif yang harus dicapai daerah agar daerah secara cepat mampu mengelola fungsi yang diberikan kepadanya. Disini kami melihat aspek demokratisasi dalam pengertian kekuatan kelembagaan daerah otonom yang demokratis. Bila ini terjadi. tujuan stabilitas desentralisasi bisa diciptakan bila DAU membantu kepada pencapaian keseimbangan antara kewenangan dan sumber daya (resource and power). Pencapaian terhadap target bisa diberi insentif fiskal. Mengapa? Karena bila transfer DAU ditujukan langsung untuk menyamakan pendapatan perkapita. Pertanyaan terpenting yang berkaitan dengan isu pemerataan ini adalah: apa yang ingin diratakan lewat instrumen DAU? Umumnya orang berpendapat DAU harus bertujuan untuk meratakan pendapatan antar daerah (entah dalam pengertian nominal ataupun dalam pengertian perkapita). baik dalam konteks “antar daerah” maupun dalam konteks “antar tingkat pemerintahan”. Secara teoritis dan empiris alokasi DAU dapat menyumbang pada terciptanya stabilitas dalam hubungan fiskal antara pusat dan daerah. Menurut hemat kami. 26. Alokasi DAU bisa dipakai sebagai insentif untuk meningkatkan demokratisasi. Maksudnya. Artinya. tujuan stabilisasi bisa dicapai apabila desain teknis DAU dibuat sedemikian rupa sehingga pemerintah pusat bisa tetap mengendalikan pola pengeluaran fiskal daerah tanpa harus mengurangi diskresi daerah. DAU menyumbang pada stimulasi ekonomi daerah lewat efeknya terhadap perbaikan efisiensi produksi. 27. Bila ini terjadi maka DAU sebenarnya menyumbang pada penciptaan efisiensi alokasi yang pada gilirannya akan membantu stimulasi ekonomi daerah. retribusi dan bagi hasil menjadi semakin meningkat. tujuan pemerataan pendapatan antar daerah hanya baik untuk dipakai sebagai referensi ideal (atau. DAU menyumbang pada mobilisasi sumberdaya keuangan. Kedua. maka implikasinya adalah bahwa desain transfer DAU harus mengacu pada perbedaan dalam tingkat pendapatan antar daerah. dan kegagalan mencapai target perlu diberi disinsentif fiskal. dalam hal ini dapat dipakai sebagai insentif untuk mengakselerasi dan menguatkan program desentralisasi. namun secara konseptual dan praktis tujuan tersebut bukanlah tujuan yang secara langsung dapat dicapai oleh instrumen DAU. Dalam konteks ini kami melihat tujuan stabilisasi dalam dua dimensi: politik dan ekonomi. Walaupun ini adalah tujuan yang menarik. alokasi DAU bisa didesain sedemikian rupa dikaitkan dengan upaya peningkatan PAD dan Bagi Hasil sehingga upaya penerimaan pajak. Efek DAU dengan demikian adalah membantu menciptakan kombinasi input produksi yang lebih optimal. Dalam tataran ekonomi. lewat alokasi DAU maka daerah-daerah yang kekurangan modal akan bisa terbantu. tujuan pemerataan yang sifatnya primer) tapi bukan tujuan yang bisa dicapai secara fungsional. Ketiga. 29. DAU. Dalam dimensi politik. Dalam hal ini DAU bisa dipandang sebagai insentif fiskal yang berfungsi sebagai “stick and carrot” bagi tercapainya tujuan desentralisasi.ditingkatkan sehingga dampak negatif dari kemacetan lalu lintas di perbatasan JakartaBekasi dapat dikurangi. Keadilan (equity) 28.

angka “pendapatan” sangat berbeda dengan angka PDRB yang adalah angka “produksi”. Tujuan pemerataan yang dimaksud dalam UU ini adalah memeratakan ketersediaan sumber dana antar pemerintah daerah. alokasi yang ditujukan langsung untuk memeratakan pendapatan perkapita akan berpotensi mempenalti daerah-daerah yang telah berupaya keras untuk meningkatkan PAD-nya. atau karena biaya konstruksi infrastruktur dan biaya transportasi lebih besar karena faktor luas wilayah dan kondisi wilayah. pabrik. Kedua. Dengan DAU. 31. Jumlah pendapatan yang diterima daerah tidaklah sama dengan jumlah produksi yang dihasilkan daerah. Berkaitan dengan konsep ini. Suatu daerah mungkin memerlukan sejumlah anggaran yang lebih besar untuk membangun infrastruktur yang berkualitas sama atau untuk menyediakan jasa layanan yang sifatnya standar. Hal ini bisa terjadi karena volume pelayanan yang harus disediakan besar (misalnya jumlah penduduknya besar atau jumlah anak usia sekolah besar). Dengan struktur revenue handles yang dimiliki saat ini (lihat UU No. dan aktivitas ekonomi masyarakat (atau dikenal dengan istilah basis pajak) didalam wilayah tersebut relatif kecil. 25/1999 adalah pendekatan yang tepat. seperti misalnya kinerja internal daerah bersangkutan. 8 . Kinerja internal daerah lebih bersifat kapasitas organisasi dan itu sudah berada diluar sistem keuangan pusat daerah. ada dua elemen yang perlu dipertimbangkan. alokasi DAU seharusnya berupaya menciptakan kondisi dimana setiap (pemerintah) daerah memiliki dasar pijakan yang sama (to be in the same equal footing) tanpa perlu menciptakan variasi antar daerah yang besar dalam beban perpajakan. paling tidak basic endowment setiap pemerintah daerah telah diupayakan untuk disamakan.3 Tapi bila ini yang dilakukan maka itu berarti pemerintah pusat mem-penalti daerah yang berpendapatan tinggi dan memberi insentif agar daerah tetap “tertinggal”. Apakah pada akhirnya kesamaan dalam pijakan (equal footing) akan menghasilkan kesamaan dalam pendapatan perkapita tentu tergantung pada banyak faktor lainnya. biaya penyediaan jasa layanan/biaya pembangunan infrastruktur bervariasi antar daerah. baik dilihat dari kacamata politis maupun dari sudut pandang konseptual filosofis. Dibalik konsep ini adalah filsafat pemerataan dalam kesempatan (equality in opportunity). Dengan perkataan lain. Perlu ditambahkan. atau karena densitas penduduk sangat kecil (penduduk terpencar dalam wilayah luas). pertanyaan yang sifatnya politis juga muncul: apakah pemerataan pendapatan antar daerah lebih dipandang penting disaat kesenjangan intra daerah di Indonesia masih begitu besar? 30.berpendapatan rendah harus diberikan dana yang lebih besar. Oleh karena itulah kami menganggap pendekatan yang diambil oleh UU No. 18/1997 dan 3) Inipun harus disertai catatan bahwa tersedia data yang mengukur pendapatan daerah. Dalam hal ini. Sampai saat ini data seperti itu belum tersedia di Indonesia. Bila yang diinginkan adalah variasi beban perpajakan yang tidak besar (lihat paragraf dalam Pendahuluan) . Struktur insentif seperti ini memiliki dampak negatif terhadap stimulasi pembangunan daerah. sumberdaya keuangan pemerintah daerah pun bervariasi antar daerah. Bila itu harus terjadi maka suatu daerah mungkin memperoleh PAD yang kecil karena jumlah perkantoran. Faktor koreksi yang harus diperhitungkan secara eksplisit bila kita ingin memakai data PDRB adalah data transfer payment antara daerah. Pertama. Sehingga. maka tarif pajak dan retribusi harus kurang lebih sama.

35. Rumusan sebaiknya tidak memanfaatkan sejumlah besar variabel dimana jumlah variabel yang dipakai menjadi relatif terlalu besar ketimbang jumlah dana yang ingin dialokasikan. Hasilan yang sama. maka perbedaan dalam PAD di Indonesia. Sebab. Ini berarti alokasi DAU telah berupaya membantu kearah tercapainya keseimbangan pembangunan antar daerah. Untuk itulah maka sistem alokasi DAU harus dibuat sejelas mungkin dan formulanya pun dibuat setransparan mungkin. misalnya. dan dengan melihat secara kasar bahwa tingkat tarif pajak dan retribusi antar daerah yang kurang lebih sama. namun tidak boleh pula terlalu sederhana sehingga menimbulkan perdebatan dan kemungkinan ketidak-adilan. daerah tersebut akan terpaksa menaikkan tarif pajak untuk mencapai standar jasa layanan yang sama dengan daerah lainnya. Dengan perbandingan antara dana dan jumlah daerah yang “hanya” sedemikian.19/1997). Untuk mencapai tujuan pemerataan sebagaimana dimaksud dalam UU No. dan konvergensi dalam pendapatan perkapita tidak tercapai. bila suatu daerah memiliki tingkat kebutuhan yang besar sementara potensi ekonominya kecil. Kami melihat ada dua implikasi dari konsep ini. adalah lebih bijaksana untuk tidak berusaha menggunakan variabel yang jumlahnya puluhan. bila alokasi DAU yang dilakukan oleh pemerintah pusat telah membuat setiap pemerintah daerah memiliki “kesempatan yang sama”.PP No. lebih disebabkan karena perbedaan dalam basis fiskal antar daerah. Dalam kaitan itulah maka indikator yang digunakan sedapat mungkin adalah indikator yang sifatnya obyektif sehingga tidak menimbulkan interpretasi yang ambivalen. Kesederhanaan (simplicity) 36. Rumusan tidak boleh terlampau kompleks sehingga sulit dimengerti orang. maka hal itu terjadi karena ada faktor-faktor lain diluar sistem alokasi DAU yang sedang bekerja. Prinsip transparansi akan dapat dipenuhi bila formula tersebut bisa dipahami oleh khalayak umum. Tapi memberikan kesempatan yang sama tidak harus berarti terciptanya hasilan (outcome) yang sama. dana yang akan dialokasikan ke lebih dari 350 pemerintah daerah. 33. ditentukan oleh begitu banyak faktor diluar sistem alokasi DAU. lewat alokasi DAU maka pemerintah pusat terlihat memiliki komitmen kuat untuk menciptakan kesamaan dalam ketersediaan sumberdaya finansial di tiap pemerintah daerah yang pada gilirannya memberikan kesempatan yang sama bagi tiap daerah untuk memproduksi public capital. Objektivitas dan transparansi (objectivity dan transparancy) 34. Rumusan alokasi DAU harus sederhana (tidak kompleks). Tanpa perlakuan yang eksplisit terhadap kedua faktor ini maka keleluasaan (diskresi) yang diberikan kepada daerah dalam penggunaan DAU akan kehilangan makna. Kedua.25/1999 maka alokasi DAU harus memasukkan kedua faktor ini dalam perhitungannya. 9 . sekali lagi. Pertama. Perlu diingat bahwa untuk tahun anggaran 2000/2001. 32. Sebuah sistem alokasi DAU yang baik harus didasarkan pada upaya untuk meminimumkan kemungkinan manipulasi. hanya sebesar Rp 45 triliun.

luas wilayah. kami melakukan tinjauan atas beberapa model alokasi DAU yang dipakai di beberapa negara yang kami pandang relevansi ilustratif terhadap permasalahan alokasi bantuan DAU di Indonesia. 38. keadaan geografis dan penduduk miskin. Kedua. Referensi utama yang kami pegang dalam membuat formula dan mekanisme adalah UU No. Mengacu pada prinsip-prinsip dasar diatas dan juga mengacu pada UU. Dalam prakteknya. yang dimaksud dengan proporsi (sesuai dengan Bab 3 pasal 7 UU No. DAU harus dialokasikan kepada pemerintah propinsi dan pemerintah kabupaten/kota. Pertama. 25/1999) adalah “bobot” daerah yang dihitung berdasarkan potensi ekonomi dan kebutuhan wilayah. Kesemuanya akan kami bahas secara terpisah dalam paragraf-paragraf selanjutnya. Dalam melakukan alokasi DAU. Menurut kami. Kedua. Sistem transfer di Indonesia yang dipakai saat ini adalah hasil evolusi sepanjang kurun 45 tahun (dimulai tahun 1950an). bagaimana secara baik memasukkan elemen insentif kedalam sistem alokasi. Untuk membantu dalam menentukan formula alokasi bantuan yang tepat bagi DAU. Sementara itu. ketiadaan prinsip dasar alokasi dan definisi alokasi 10 . rumusan umum menjelaskan bahwa kabupaten (atau propinsi) akan memperoleh uang sesuai dengan proporsi bobot kabupaten (atau propinsi) terhadap keseluruhan kabupaten (atau propinsi). bahkan yang sifatnya umum sekalipun. Perkembangan selanjutnya dimulai pada tahun 1969 saat pemerintah (dengan mengambil bentuk hukum Inpres) memberikan alokasi yang sifatnya umum kepada Daerah Tingkat II. Setiap alokasi fiskal ke daerah. Sementara itu. Pengertian kebutuhan dijelaskan antara lain dengan faktor penduduk. ada empat isu pokok penting yang perlu diklarifikasi berkaitan dengan perhitungan alokasi DAU untuk tiap daerah. Pengalaman historis: Indonesia 40.25/1999. potensi industri. DAN SOLUSI Isu pokok ALTERNATIF 37. pengertian potensi dijelaskan dengan memberikan contoh. 41. misalnya. Pertama. Dalam perkembangannya. yang dalam hal ini telah memberikan dua kerangka penting. ini bukanlah kelemahan dari UU karena secara normatif memang tidak mudah mendefinisikan kedua kata tersebut. masalah pembobotan variabel penentu alokasi DAU. Dalam penjelasan UU No. pengertian dan pengukuran potensi ekonomi. Keempat. Yang menarik. 39.BEBERAPA ISU POKOK: PENGALAMAN YANG ADA. Namun demikian. Ketiga. potensi sumber daya manusia dan tingkat produk domestik regional bruto.25/1999 pengertian kebutuhan maupun potensi ekonomi juga sudah dijelaskan lebih lanjut. pengertian dan pengukuran kebutuhan. sistem alokasi di Indonesia menjadi amat kompleks karena setiap jenis Inpres yang ada sebenarnya merupakan respon fiskal yang sifatnya pragmatis terhadap tekanan yang muncul saat itu. alokasi DAU yang murni belum pernah ada. mengandung berbagai macam ketentuan. Referensi lainnya adalah pengalaman historis dan internasional. UU belum secara jelas memberikan definisi konseptual dan petunjuk operasional mengenai penggunaan faktor “potensi ekonomi” dan “kebutuhan wilayah”. potensi sumber daya alam. setiap negara menggunakan metode dan pemilihan formula alokasinya masing-masing.

dimana TRij adalah penerimaan aktual untuk jenis penerimaan j pada propinsi i. 46. Beberapa karakteristik pokok dari formula alokasi tersebut adalah sebagai berikut: (1) formula tersebut menggunakan standar rata-rata (teoritis) dari kapasitas pajak di setiap propinsi. (3) apabila perhitungan kapasitas pajak dari setiap propinsi telah diperoleh. Sedangkan tj didefinisikan sebagai: tj = Σ i TRij / Σ i Bij. maka dilakukan penjumlahan alokasi yang didasarkan atas setiap jenis penerimaan. (2) Kapasitas pajak dihitung berdasarkan penerimaan per kapita yang dapat diperoleh suatu propinsi apabila propinsi bersangkutan menggunakan rata-rata tingkat pajak nasional terhadap basis pajaknya.. 45. Sehingga akibatnya efek grants selalu cenderung bersifat lemah. dan dalam konteks stimulasi ekonomi. Dengan demikian. Bantuan ini bersifat umum dan tidak mengikat (unconditional block grant) dan ditujukan untuk mendukung dicapainya suatu tingkat pelayanan publik tertentu sesuai dengan kemampuan perpajakan daerah. Pengalaman internasional: Kanada 43.menyebabkan alokasi fiskal pemerintah pusat menghasilkan distorsi dan beban kepada anggaran pemerintah daerah. Untuk mengukur besarnya dana yang harus dialokasikan ke tiap daerah berdasarkan kapasitas fiskal. Basis pajak rata-rata nasional adalah rata-rata basis pajak untuk 5 propinsi di Kanada. Bij = Basis pajak propinsi i untuk jenis penerimaan j . yaitu: TEi = Σ j Eij. sistem alokasi Indonesia kurang membantu pada penciptaan efisiensi alokasi dan efisiensi produksi. 11 . dimana Eij = Besarnya alokasi di propinsi di dasarkan atas jenis penerimaan j. dikalikan dengan jumlah penduduk propinsi yang bersangkutan. model alokasi dana ini memberikan penekanan atas pentingnya kapasitas fiskal suatu daerah sebagai penentu atas besarnya alokasi. 44. Pi = Jumlah penduduk di propinsi i. Berdasarkan riset selama ini. dimana TEi adalah total alokasi bantuan DAU untuk propinsi i. sistem alokasi Indonesia sifatnya “mildly equalizing”. tj = Rata-rata tingkat pajak nasional untuk jenis penerimaan j. 42. Salah satu jenis bantuan yang mirip dengan bantuan DAU adalah bantuan program untuk pemerataan (Canadian equalization program). Dalam konteks pemerataan. dibuatlah suatu formula alokasi bantuan. sistem alokasi di Indonesia lebih menekankan pada upaya mengkompensasi perbedaan dalam kebutuhan (needs equalization) dan bukan pada upaya mengkompensasi perbedaan dalam potensi ekonomi (revenue capacity equalization). Formula alokasi dirumuskan sebagai berikut: Eij = tj [Bsj/Ps – Bij/Pi] Pi . Ps = Jumlah penduduk total untuk lima propinsi. Untuk menghitung total alokasi bantuan bagi propinsi i. kemudian kapasitas pajak propinsi bersangkutan dibandingkan dengan penerimaan per kapita yang akan diperoleh apabila propinsi tersebut menggunakan basis pajak rata-rata nasional. Bsj = basis pajak ratarata pada lima propinsi untuk jenis penerimaan j. (4) suatu propinsi yang memiliki basis pajak per kapita yang lebih rendah dari rata-rata basis pajak nasional akan menerima alokasi dana sebesar perbedaan antara kapasitas pajak propinsi bersangkutan dengan kapasitas pajak rata-rata nasional (standar nasional).

kategori pengeluaran lainnya. 49. jumlah pegawai standar. Kedua. sebagai berikut: • Pengeluaran administrasi. Pengeluaran untuk setiap kategori diestimasi dengan mempergunakan beberapa variabel pokok.47. perdagangan dan lembaga pertanian. Untuk melakukan perhitungan basis pajak. pengeluaran khusus untuk propinsi dan pengeluaran standar lainnya. pengeluaran untuk operasional. besarnya alokasi bantuan kepada suatu propinsi merupakan penjumlahan atas bantuan yang didasarkan atas faktor-faktor obyektif serta bantuan yang didasarkan atas faktor-faktor kebijakan. Kanada menggunakan data yang langsung tersedia. Dengan alokasi DAU ini diharapkan mereka dapat mencapai kapasitas fiskal yang sesuai dengan rata-rata nasional. pengeluaran untuk kegiatan publik. program ini kurang memberikan perhatian kepada propinsi-propinsi yang telah memiliki kapasitas fiskal di atas rata-rata nasional. kami melihat ada dua hal penting yang dapat disimpulkan atas model alokasi DAU Kanada. Di Cina. besarnya kemampuan penerimaan daerah per kapita. komunikasi. Pertama. Pertama. diestimasi dengan mempergunakan variabel-variabel jumlah pegawai pada bidang-bidang tersebut. keamanan. pada beberapa jenis penerimaan terdapat kesulitan dalam melakukan perkiraan besarnya basis pajak yang untuk itu dilakukan proxy (misalnya. TFO = transfer yang didasarkan atas faktor-faktor obyektif. dalam sistem DAU di Kanada ada terdapat 30 jenis penerimaan daerah yang tercakup dalam perhitungan formula. yang didasarkan atas beberapa variabel obyektif. Dengan demikian. Walaupun demikian. Hal ini memiliki konsekuensi dimana bantuan akan memberikan disinsentif bagi perbaikan administrasi perpajakan di tingkat propinsi. serta kepadatan penduduk. program alokasi ini terutama ditujukan untuk meningkatkan kapasitas fiskal bagi propinsi-propinsi yang kurang mampu. dan peradilan. yaitu. keamanan. dan peradilan. setiap komponen kebutuhan pengeluaran tersebut diestimasi dengan menggunakan suatu formula tersendiri. Ada beberapa konsiderans pokok yang dipakai dalam perhitungan alokasi yang didasarkan atas faktor-faktor obyektif. TFK = transfer yang didasarkan atas faktor-faktor kebijakan. tingkat pengeluaran standar suatu propinsi dihitung berdasarkan kebutuhan pengeluaran untuk pegawai. Pengeluaran untuk pendidikan diperkirakan atas dasar besarnya variabel-variabel kemampuan penerimaan daerah per kapita. Dimana. Dari deskripsi sederhana diatas. kategori pendidikan. yang ditimbang dengan suatu koefisien insentif. kategori pengeluaran administrasi. Pengalaman internasional: Cina 48. • 12 . serta subsidi tambahan bagi daerah baru. Kedua. TFO (tranfer yang didasarkan atas faktor-faktor obyektif) dirumuskan sebagai: TFO = (tingkat pengeluaran standar – tingkat penerimaan standar) x koefisien TFO. pajak atas kepemilikan tanah dan bangunan). (2) pengeluaran untuk kegiatan publik dibagi menurut 4 kategori. kategori industri. Adapun variabel penting yang dipergunakan untuk setiap kebutuhan pengeluaran tersebut mencakup: (1) pengeluaran pegawai didasarkan atas gaji standar. dan biaya transportasi. jumlah murid yang duduk pada sekolah menengah dan sekolah dasar. Formula dasar yang digunakan bagi alokasi ke suatu propinsi adalah: Jumlah Alokasi ke Propinsi i = Σ (TFO + TFK) x (1± Koefisien Insentif).

• Pengeluaran untuk industri. maka daerah bersangkutan akan menerima tambahan alokasi dana sebagai insentif. maka terdapat pula alokasi yang didasarkan atas unsur-unsur kebijakan (policy subsidy variables). Ketiga. karena setiap komponen dalam penerimaan dan pengeluaran diestimasi menurut kategorinya. Ethiopia menempatkan kebutuhan daerah sebagai salah satu unsur penting dalam alokasi bantuan ini. Pengalaman internasional: Ethiopia 53. Selain alokasi yang didasarkan atas faktor-faktor obyektif. berdasarkan perhitungan atas penerimaan maupun kebutuhan pengeluaran standar tersebut. Dalam formula alokasi DAU untuk Cina. untuk alokasi 13 . 52. Dengan demikian. pemotongan pajak (tax rebates) untuk daerah. pada dasarnya. apabila daerah bersangkutan berada dibawah angka tersebut maka daerah itu akan memperoleh pemotongan jumlah alokasi bantuan. Dilatar-belakangi oleh fakta bahwa rata-rata kemampuan penerimaan daerah (di Ethiopia dalam hal ini negara bagian) hanyalah sebesar 16% dari total penerimaan daerah. Metode alokasi bantuan yang dipergunakan di Cina memerlukan data yang besar dan akurat. dikenal pula suatu variabel yang bersifat insentif. biaya transportasi. perdagangan dan lembaga pertanian didasarkan atas variabel kemampuan penerimaan daerah per kapita. maka model Kanada dirasakan lebih sederhana. Negara ini memang tidak relevan untuk Indonesia bila dilihat dari segi ukuran negara. Keempat. suatu daerah diharapkan mampu paling tidak mencapai 50% dari selisih antara pertumbuhan penerimaan rata-rata daerah dengan pertumbuhan penerimaan rata-rata nasional. 51. maka sebagian besar kebutuhan daerah dibiayai melalui bantuan yang berasal dari pemerintah pusat. maka suatu propinsi yang memiliki hasil perhitungan negatif tidak akan menerima bantuan transfer yang didasarkan atas faktor-faktor obyektif. kepadatan penduduk. komunikasi. serta subsidi yang secara formal telah diterima propinsi bersangkutan. namun model alokasinya menarik untuk disimak karena kesederhanaanya. tetap cenderung kearah kompensasi terhadap perbedaan antar daerah dalam tingkat kebutuhan (needs equalization). walaupun berupaya komprehensif dengan memasukkan kapasitas fiskal dan kebutuhan. Sementara itu. alokasi yang didasarkan atas unsur-unsur kebijakan ini dilakukan terutama untuk membantu wilayah yang didiami oleh etnis minoritas agar mereka dapat mandiri dan mengelola daerahnya secara otonom. Oleh karena itu. Apabila suatu daerah mampu melampaui angka tersebut. Tapi perlu dicermati bahwa kedua model memiliki penekanan yang berbeda. 50. Di Cina. Variabel ini belum lama diperkenalkan di Cina (1996) dengan tujuan agar pemerintah daerah memiliki komitmen untuk memperbaiki penerimaan lokal mereka. Sebagai dasar untuk insentif. tingkat penerimaan standar didasarkan atas penjumlahan dari penerimaan daerah. Beberapa paragraf dibawah ini akan mengetengahkan model alokasi di negara Ethiopia. sementara Cina. produk domestik bruto daerah. Kanada lebih menitik beratkan tujuan pemerataan (dalam model alokasi) pada penyamaan kapasitas fiskal (revenue capacity equalization). Dibandingkan dengan model Cina.

model alokasi bantuan yang dikembangkan di Ethiopia lebih ditekankan pada estimasi terhadap kebutuhan daerah. Alokasi bantuan yang didasarkan atas kebutuhan dalam model Ethiopia ini masih merupakan suatu alokasi bruto (gross transfer). Dalam menentukan besarnya alokasi kepada setiap daerah (atau disebut sebagai alokasi neto . Juga. TR adalah total pengeluaran nasional yang dialokasikan untuk semua daerah. Dimana: GTRi adalah gross transfer ke daerah i. akan dapat menjadikan model ini sebagai referensi yang lebih menarik. ini hanyalah gambaran stok infrastruktur yang tidak menggambarkan kemampuan utilisasi. Menurut hemat kami. Proxy ini kami anggap terlalu sederhana untuk konteks Indonesia. Ada terdapat beberapa kelemahan dalam model Ethiopia. yaitu: (1) panjang jalan pedesaan. (2) rasio antara jumlah penduduk pedesaan dengan total jumlah penduduk. dan banyaknya kantor pos dipakai untuk mewakili variabel yang berhubungan dengan perkembangan tingkat pelayanan publik. Indeks ini terdiri atas delapan jenis variabel. terdapat beberapa variabel lainnya yang masih belum cukup merepresentasikan kebutuhan. Sedangkan formulasi alokasi bantuan neto (net transfer = NTR) didefinisikan sebagai: NTRi = GTRi . dan ID adalah suatu indeks “jarak” yang dipergunakan untuk menangkap berbagai perbedaan sosial dan ekonomi antar daerah. (8) jumlah anak sekolah tingkat dasar. Kerap kali proxy yang dipakai agak simplistis namun kerap agak kompleks. (5) kepadatan penggunaan saluran telpon. formula alokasi untuk Ethiopia ini menarik untuk dipakai sebagai acuan karena formula ini tergolong sederhana (tidak memerlukan suatu proses estimasi secara ekonometris dengan metode regresi). Misalnya. maka alokasi bruto tersebut harus dikurangi dengan besarnya kemampuan penerimaan daerah yang dianggarkan untuk tahun yang bersangkutan. 55. (3) produksi sektor industri per kapita.bantuan dari pusat ke negara bagian. kami 14 . variabel yang dipergunakan dalam melakukan perhitungan kebutuhan daerah terlalu heterogen. Dilain pihak. Sebagai contoh.SRBi . Formula alokasi bantuan bruto (gross transfer) untuk memperkirakan kebutuhan setiap daerah yang dipakai di Ethiopia (1995/6) adalah: GTRi = 1/3 x TR x [POPi/POP + (IDi/ID x POPi/POP) + SRBi/SRB]. 56. (7) rasio antara jumlah tempat tidur di rumah sakit terhadap total jumlah penduduk dan. Adapun penerimaan daerah terdiri atas berbagai perkiraan anggaran penerimaan yang berasal dari pajak maupun jenis penerimaan lain yang dimiliki oleh tingkat daerah. variabel produksi pangan per kapita maupun sektor produksi perkapita mewakili pertumbuhan ekonomi. Indeks ID ini diberi timbangan populasi. Dalam formula di Ethiopia terdapat variabel indeks jarak. (4) produksi sektor pertanian pangan per kapita. variabel-variabel jumlah tempat tidur di rumah sakit. Namun. 54. 57. POP adalah populasi. (6) jumlah kantor pos. Dimana NTRi adalah besarnya alokasi bantuan DAU neto ke daerah i. Kelemahan pertama. SRBi adalah besarnya anggaran penerimaan daerah i.net transfer). yang bila dapat diperbaiki.

Variabel ini pada dasarnya digunakan agar daerah makin mampu memperbaiki administrasi perpajakan di daerahnya dengan bantuan alokasi dari pusat. Hal ini terjadi karena besarnya alokasi bantuan DAU kurang dari yang seharusnya diperlukan oleh daerah dalam memenuhi kebutuhan fiskalnya. terlalu banyaknya variabel yang menjelaskan indeks “jarak” (ID) akan merepotkan dalam proses updating data setiap tahunnya. Tujuan menangkap variasi antar daerah sebenarnya dapat dilakukan tidak saja melalui penambahan variabel. Apabila pada akhirnya penerimaan aktual lebih rendah dari perkiraan yang dianggarkan. bobot untuk setiap variabel dianggap sama dan tetap. apabila pemerintah pusat ingin lebih mengutamakan peningkatan pelayanan publik. misalnya. sebenarnya banyak variabel-variabel lain yang lebih relevan dalam menunjukkan kebutuhan untuk negara seperti Ethiopia.melihat beberapa variabel yang kurang memberikan arti tertentu. variabel ini sebenarnya merupakan indikasi terhadap besarnya tingkat pelayanan yang diperlukan. Kami menganggap ini kurang realistis karena pada dasarnya keperluan daerah maupun keperluan nasional berubah secara dinamis. Disatu sisi variabel ini sebenarnya dapat dijadikan indikator terhadap pertumbuhan ekonomi (dus. maka variabel indeks “jarak” (ID) seharusnya memperoleh bobot yang lebih besar. jumlah penduduk di bawah garis kemiskinan. 62. 58. alokasi bantuan neto sangat tergantung pada besarnya perkiraan anggaran penerimaan daerah. adanya variabel SRBi dalam formula alokasi bruto di Ethiopia dimaksudkan untuk memberikan insentif tambahan alokasi bantuan bagi daerah yang menunjukkan suatu peningkatan atau perbaikan dalam penerimaan daerahnya. Kelemahan keenam. Perkiraan anggaran itu sendiripun masih kurang obyektif karena didalamnya sebenarnya terdapat unsur ekspektasi. Tetapi apabila pemerintah pusat bermaksud mendorong negara bagian untuk memperbaiki kemampuan perpajakannya sendiri. Misalnya. Mungkin tidak diikutsertakannya variabel itu karena masalah ketidak-tersediaan data. Karenanya. maka bobot terhadap variabel SRB-lah yang seharusnya diperbesar. 60. Variabel rasio penduduk urban. Kelemahan keempat. Jadi banyaknya 15 . Banyak sedikitnya jumlah variabel yang dipakai terkadang tidak terlalu “signifikan” dalam menentukan perbedaan alokasi dana antar daerah. 59. Kelemahan kelima. bobot ini sebaiknya ditinjau setiap beberapa tahun dan bila perlu dirubah sesuai dengan kepentingan nasional maupun daerah yang ada. Tetapi variabel ini juga digunakan sebagai unsur “pengurang” untuk memperoleh besarnya transfer neto ke negara bagian yang bersangkutan. Kelemahan ketiga. Disisi lain. keinginan dan faktor-faktor subyektif lainnya. pertumbuhan dalam kapasitas produksi). 61. yaitu 1/3. maka daerah bersangkutan akan memperoleh kesulitan keuangan. Oleh karenanya. Sebagai contoh. Kelemahan kedua. penggunaan variabel penerimaan dalam sisi kebutuhan dan juga dalam sisi kapasitas fiskal dengan arah yang bertolak belakang ini akan menimbulkan disinsentif bagi daerah untuk memperbaiki kemampuan penerimaannya. tetapi juga bisa dilakukan melalui perubahan bobot dari variabel-variabel penentu yang ada.

22/1999 telah menetapkan 11 fungsi yang harus menjadi kewajiban dasar daerah. menentukan perilaku dari pengeluaran daerah untuk ke 11 macam jenis kegiatan ini menjadi penting untuk diketahui. terdapat perbedaan mendasar antara estimasi kebutuhan anggaran dan kapasitas fiskal. Tentunya itu dilakukan secara transparan. Berdasarkan tinjauan literatur. Di Ethiopia. sebaiknya pemerintah pusat juga memiliki suatu kemampuan untuk mengintervensi dalam model alokasi bantuan tersebut dalam batas-batas tertentu. Dari pengalaman di tiga negara terlihat bahwa pada dasarnya estimasi kebutuhan anggaran harus dapat mencerminkan paling tidak tiga hal: (1) kebutuhan pokok yang menjadi standar daerah. untuk melakukan estimasi atas fiscal capacity. Di pihak lain. Berdasarkan atas tinjauan terhadap empat model alokasi bantuan blok di empat negara berbeda. Oleh karenanya. maka dalam formula alokasi tersebut. Pertama. Kedua. 65. 16 . fiscal capacity mencerminkan apa yang betul-betul menjadi kemampuan daerah. bila pemerintah bermaksud meningkatkan kualitas adminstrasi perpajakan. tetapi juga menyangkut kepentingan nasional dan antar daerah.variabel yang dipakai tidak “menguntungkan” dilihat dari aspek pencapaian tujuan menangkap variasi antar daerah. Untuk menentukan perilaku ini. 66. Pengalaman internasional: pelajaran yang dapat ditarik 63. Selain itu. bantuan DAU harus memiliki tujuan yang jelas dan tercermin dalam formula alokasinya. maka bobot untuk variabel penerimaan daerah (SRB) dapat diperbesar. harus terdapat faktor-faktor yang dapat mencerminkan perubahan kondisi tersebut. dalam menentukan besarnya kebutuhan. penentuan bobot variabel sebaiknya terbuka bagi dimungkinannya mengakomodasi kebijakan-kebijakan semacam ini. Dalam masalah perubahan bobot ini. Oleh karenanya. UU No. tetapi dapat berupa agregasi dari semua kategori pengeluaran. pemerintah pusat (atau dewan atau sekretariat) juga harus mengkonsultasikannya kepada DPR untuk menjelaskan tentang kepentingan nasional yang berubah. (2) perilaku daerah atas setiap kebutuhan daerah. ada beberapa pelajaran penting yang dapat ditarik untuk kepentingan penyusunan model alokasi DAU di Indonesia. misalnya. dapat dipergunakan estimasi langsung yang berasal dari perilaku daerah. ada dua alternatif cara yang sering dipergunakan dalam estimasi fiscal capacity ini. Menentukan kebutuhan fiskal suatu daerah pada dasarnya tidak dapat semata-mata berdasarkan keinginan daerah. (3) kebutuhan daerah yang sejalan dengan kebutuhan nasional. 64. Koefisien hasil estimasi dari fungsi kebutuhan fiskal tersebut mungkin tidak akan dipakai sepenuhnya dalam menentukan besarnya kebutuhan fiskal daerah. Perilaku ini tidak perlu diestimasi secara individual atau per kategori pengeluaran. Dari pengalaman di tiga negara. Karena sewaktu-waktu tujuan tersebut dapat berubah (karena alasan ekonomi atau politik). Hal ini mungkin dilakukan bila bobot dalam formula alokasi ini dapat dirubah sesuai dengan kepentingan nasional. Karenanya. paling tidak terlihat variabel-variabel yang bobotnya dapat dirubah sesuai dengan kepentingan nasional. sebagai pengambil keputusan yang memihak kepada kepentingan nasional. Oleh karenanya. tetapi sebaiknya dipergunakan sejauh memberikan arah bagi kebutuhan fiskal daerah. Pertama. strategi yang terbaik adalah dengan menentukan kebutuhan fiskal dasar bagi daerah. maka dapat dipergunakan analisa regresi atas datadata terakhir yang paling relevan.

68. Pertama.dengan menggunakan metode regresi. Seperti ditunjukkan diatas. tujuan untuk melakukan insentif perbaikan administrasi perpajakan (penerimaan) daerah menjadi tidak tercapai. Oleh karenanya. maka ini berarti bahwa variabel Y adalah dua kali lebih penting daripada variabel X dalam menentukan alokasi bantuan blok. Kedua. apabila suatu variabel X diberi bobot sebesar 0. dalam penentuan suatu alokasi bantuan blok. maka perubahan bobot dapat menghasilkan suatu distribusi alokasi bantuan yang sama dengan bila kita menambah jumlah variabel. Sebagai akibatnya. maka alokasi DAU kepada daerah bersangkutan akan ikut meningkat. tetapi di sisi lain dapat menimbulkan disinsentif bagi perbaikan administrasi penerimaan daerah. 17 . Terdapat dua hal penting sehubungan dengan isu bobot ini. Ini berarti. Apabila penerimaan daerah meningkat. peranan dan makna dari bobot variabel merupakan suatu hal yang penting untuk diperdalam dalam rangka mencapai suatu alokasi yang adil. khususnya dalam penentuan besarnya kebutuhan fiskal suatu daerah. Sebagai contoh. yang diutamakan adalah menyamakan kemampuan fiskal suatu daerah sehingga mampu mencapai kebutuhan standar rata-rata. kemampuan pembiayaan dari setiap daerah berbedabeda untuk dapat mencapai kebutuhan standar rata-rata antar daerah tersebut. penggunaan data penerimaan daerah aktual memberikan sistem insentif dan sekaligus disinsentif. perlu berhati-hati dalam menggunakan data untuk variabel tax effort dalam estimasi kebutuhan dan kapasitas fiskal. Terlebih lagi. akan dirugikan (lihat penggunaan estimasi rencana anggaran diatas). nampaknya sulit untuk sebuah model untuk menyelesaikan beberapa masalah secara simultan. Walaupun demikian. penekanan terhadap satu aspek (dan bukan kesemua aspek) bisa saja dilakukan. karena asumsinya kenaikan penerimaan daerah itu sebagai akibat perbaikan kinerja aparat dan administrasi penerimaan daerah. seperti halnya Cina. bobot variabel merupakan suatu faktor yang sangat penting dalam alokasi bantuan DAU disamping jenis dan jumlah variabelnya itu sendiri. Oleh karenanya. Keempat. ini disebabkan karena semua daerah dianggap telah memiliki suatu standar kebutuhan yang sama. tetapi tidak melakukan penekanan pada kebutuhan daerah. Sebagai akibatnya. dalam model alokasi DAU di Ethiopia digunakan data penerimaan daerah aktual dalam estimasi sisi kebutuhan fiskal (gross transfer). 67. Di satu sisi penggunaan variabel tax effort dapat mendorong peningkatan penerimaan daerah. ini berbeda dengan kasus Cina dan Ethiopia (yang lebih menitikberatkan pada elemen kebutuhan). tanpa menambah jumlah variabel.6. Agaknya. dan kebutuhan ini tidak terlalu bervariasi antar satu daerah dengan daerah lain (dikarenakan oleh kondisi penduduk dan kebutuhannya yang relatif homogen). Ketiga. suatu daerah yang memiliki penerimaan daerah yang besar. Sebagaimana telah disampaikan di atas. Kanada memilih suatu model yang ditujukan untuk menyamakan fiscal capacity saja. Kelima. peran bobot sangatlah penting. Untuk itu perlu diberikan suatu alasan mengapa kebijakan tersebut ditempuh.3 sedangkan variabel Y diberi bobot 0. dengan melakukan perhitungan kapasitas pajak daerah secara langsung dengan memperkirakan besarnya basis pajak dan menggunakan tarif pajak efektif. untuk kasus Kanada. 69. Kedua. Tetapi dalam menentukan transfer bersih (net transfer) ke daerah (yaitu transfer setelah memperhitungkan kemampuan fiskal daerah). maka besarnya gross transfer itu kemudian dikurangi dengan besarnya penerimaan daerah.

retribusi. maka penerimaan kabupaten dipecah menjadi tiga kelompok besar: pajak. jumlah rumah tangga menurut sektor perekonomian. UU No. 18 . pertanian. akan dilakukan simulasi untuk mengestimasi berapa besar bagi hasil yang akan diterima suatu kabupaten dengan mempertimbangkan sumber daya alam yang dimiliki kabupaten itu sendiri. fasilitas kesehatan. Lewat definisi inilah kami berusaha mengembangkan pendekatan intuitif dalam mengukur potensi ekonomi. dan bagi hasil pajak.25/1999. Total penerimaan daerah dengan demikian adalah penjumlahan dari pajak.Pengertian dan pengukuran potensi ekonomi (kapasitas fiskal) 70. bagaimana caranya membandingkan potensi ekonomi antar daerah? Ketiga. maka potensi ekonomi bisa kita redefinisikan sebagai potensi keuangan pemerintah daerah yang berasal dari revenue handles yang tersedia. Estimasi kapasitas penerimaan disemua kabupaten di Indonesia dilakukan dengan analisa regresi yang menggunakan data dari semua kabupaten di Indonesia secara crosssection. Estimasi terhadap faktor-faktor yang menerangkan variasi dalam penerimaan pajak pada tingkat kabupaten dilakukan dengan melakukan analisa regresi terhadap total pajak per kabupaten tahun 1996 dan faktor-faktor yang dianggap berhubungan langsung maupun tidak langsung dengan basis pajaknya. sekolah. Untuk menjaga keakuratan dari proses estimasi maka beberapa kabupaten/kota yang dianggap outlier akan dihilangkan dari observasi. mengingat adanya skema baru berdasarkan UU No. industri. Variabel bebas yang dipilih adalah variabel yang memenuhi syarat secara statistik dalam uji signifikansinya dengan variabel terikat.18/1997 (tentang PDRD) dan UU No. pertambangan. Pajak 74. jasa). bagaimana caranya mengukur potensi ekonomi? Kedua. infrastruktur lainnya).25/1999 (tentang PKPD – khususnya yang berkaitan dengan formulasi bagi hasil) menjelaskan bahwa revenue handles setiap daerah pada dasarnya adalah sama. Kami berpendapat bahwa kata potensi ekonomi sebaiknya didefinisikan sebagai potensi penerimaan daerah yang berasal dari sumber-sumber keuangan yang berada dalam jurisdiksi pemerintah daerah. banyaknya fasilitas penunjang kegiatan ekonomi (misalnya jumlah bank. retribusi. maka perbedaan dalam potensi keuangan pemerintah daerah sebenarnya bisa dijelaskan lewat perbedaan dalam basis fiskalnya. Ada tiga pertanyaan penting untuk diklarifikasi berkaitan dengan aspek potensi ekonomi. Dengan mengacu pada informasi umum bahwa tarif pajak dan retribusi antar daerah kurang lebih sama. Untuk mempermudah estimasi dan analisa. aktivitas sektoral (misalnya. Pertama. Total inilah yang merepresentasikan angka kapasitas fiskal daerah. 72. dan bagi hasil pajak. dengan cara apa teknik perbandingan yang dimaksud diatas bisa dioperasionalisasikan sebagai basis pengalokasian DAU? 71. Untuk bagi hasil. Pajak dan retribusi akan diestimasi dengan behavioral equations yang menggunakan data-data ekonomi tahun 1996. Bila sumber-sumber keuangan tersebut kita sebut dengan istilah “revenue handles”. 73. Beberapa kandidat variabel bebas yang perlu dipertimbangkan adalah PDRB kabupaten.

Indeks tersebut dibentuk dengan memanfaatkan analisa error (error analysis) yang angkanya (lewat fungsi regresi) bisa didapatkan untuk setiap observasi. Bila confidence interval yang dipilih adalah 70% maka Koefisien Keyakinan yang dipakai adalah 1. Sama halnya dengan pajak. Persamaan regresi yang diperoleh. PDRB sektoral.75. variabel bebas yang akan dipilih adalah yang memenuhi signifikansi secara statistik. 5) Bila tingkat keyakinan (confidence interval) yang dipilih adalah 95% maka angka Koefisien Keyakinan yang dipakai adalah 1. Estimasi terhadap faktor-faktor yang menentukan variasi antar daerah dalam penerimaan retribusi dilakukan dengan melakukan analisa regresi terhadap total retribusi per kabupaten tahun 1996 dan beberapa data ekonomi pada tahun yang sama yang diperkirakan berhubungan langsung atau tidak langsung dengan total retribusi tersebut. maka kemudian dihitunglah potensi estimasi retribusi suatu kabupaten. Setelah didapatkan variabel-variabel bebas yang representatif.00. Kelompok kabupaten dengan error di atas rata-rata tersebut dianggap sebagai kabupaten yang memiliki tax effort tinggi dan mendapat indeks 100. Apabila nilai aktual penerimaan pajak suatu kabupaten lebih besar dari hasil estimasinya (atau nilai error-nya positif). juga akan bermanfaat untuk membentuk indeks tax effort. Untuk mendapatkan besarnya potensi penerimaan pajak setiap kabupaten digunakanlah rumus sebagai berikut: Potensi Penerimaan Pajak = Estimasi Penerimaan Pajak (dari hasil regresi) + Koefisien Keyakinan * Standard Error dari Penerimaan Pajak. Berdasarkan rata-rata error tersebut. selain akan menghasilkan perkiraan terhadap potensi pajak di tingkat kabupaten. Yang dapat dilakukan adalah dengan mengestimasi kemungkinan penerimaan bagi hasil 4) Lihat perumusan matematis dalam appendiks. potensi penerimaan pajak tersebut akan menjadi bagian dari kapasitas penerimaan kabupaten/kota.4 76. jumlah fasilitas komersial. dibuatlah dua pengelompokan daerah: (1) kelompok di atas rata-rata dan. maka estimasi komponen ini tidak dapat dilakukan dengan analisa regresi. Caranya sama dengan perhitungan potensi penerimaan pajak: yaitu estimasi retribusi ditambah dengan hasil perkalian antara 1. Retribusi 77.5 Dimana. 78. Karena adanya ketentuan baru dalam UU No.96. Kabupaten-kabupaten yang mempunyai nilai error positif tersebut lalu dikelompokkan untuk kemudian dihitung angka rata-rata error-nya. (2) kelompok di bawah rata-rata. maka kabupaten/kota tersebut dianggap “sudah mendekati potensi” penerimaan pajaknya. Kelompok kabupaten dengan error di bawah rata-rata dan kelompok kabupaten dengan error negatif akan mendapatkan indeks lebih rendah sesuai perbedaan antara error kabupaten tersebut dengan rata-rata error positif.25/1999 mengenai bagi hasil sumber daya alam. Bagi Hasil 79. Revenue effort index juga dapat dihitung dengan cara yang sama dengan diatas. 19 . Beberapa kandidat variabel bebas yang diperkirakan akan mempengaruhi total retribusi kabupaten adalah pola konsumsi masyarakat.96 dengan standard error retribusi (lihat paragraf diatas).

Dengan perkataan lain.per kabupaten dengan mempertimbangkan produksi sumber daya alam didaerah yang bersangkutan. Kesulitan itu muncul karena di Indonesia konsepsi normatif mengenai tingkat kebutuhan rakyat yang menjadi tanggung-jawab pemerintah belum eksplisit dan masih jauh dari operasional. mengukur tingkat kebutuhan dalam nilai absolut tidaklah dimungkinkan. Masalah ini menjadi lebih pelik karena kita tidak mengetahui secara persis besarnya variasi antar daerah dalam biaya penyediaan jasa layanan atau biaya konstruksi infrastruktur sosial-ekonomi. Kami melihat. 83. masih akan terdapat kesulitan dalam mengukurnya secara obyektif dan dengan presisi yang baik. kami mendekatinya dengan mencoba mengidentifikasi faktor-faktor yang menyebabkan terjadinya perbedaan antar daerah dalam tingkat pengeluaran (yang relevan).22/1999. Dalam konteks UU No. yang dimaksud dengan kata “pengeluaran yang relevan” adalah pengeluaran daerah yang berkaitan dengan 11 fungsi yang diserahkan lewat UU. Pengertian dan pengukuran kebutuhan anggaran 81. Yaitu penjumlahan dari potensi penerimaan pajak. Bila asumsi ini tidak dipenuhi (atau keleluasaan dikurangi karena pemerintah pusat memberikan petunjuk penggunaan) maka pendekatan ini tidak boleh dipakai karena validitas penggunaan data historis dalam menerangkan perbedaan dalam biaya antar daerah sangat bergantung pada asumsi ini. Sangat sulit untuk mendefinisikan perkataan “standar kebutuhan” yang harus dicukupi. dengan demikian. 6) Ini merupakan celah yang bisa diisi oleh BPS dengan melakukan survei yang hasilnya akan bisa dipakai untk membandingkan besarnya biaya pelayanan atau biaya konstruksi untuk setiap sektor yang merupakan bagian dari pos-pos pengeluaran yang relevan. pendekatan ini menghendaki diberikannya kepada daerah diskresi dalam mendesain anggarannya. terdapat kesulitan dalam menjawab pertanyaan: standar siapa yang seharusnya dijadikan sebagai acuan “kebutuhan standar”? 82. 80. 84. dan potensi penerimaan bagi hasil. Namun perlu diingat bahwa validitas pendekatan ini didasarkan pada asumsi bahwa daerah menentukan sendiri prioritas pengeluaran didalam anggarannya dan mekanisme akuntabilitas dan pilihan publik (public choice) berlaku. 20 . adalah dengan mengobservasi pola historis dari pengeluaran pemerintah daerah dan berupaya mengidentifikasi variabel-variabel penting yang dianggap menerangkan perbedaan antar daerah tersebut.6 Pada tataran yang lebih konseptual. Pendekatan intuitif yang kami tawarkan. Ketidak-mungkinan untuk menjawab pertanyaan-pertanyaan tersebut diatas membuat tidak mungkin buat kita untuk mengukur (paling tidak untuk saat ini) standard spending needs. Ketimbang mengukur kebutuhan pengeluaran yang sifatnya absolut. Artinya. Setelah perkiraan penerimaan dari bagi hasil diperoleh maka potensi ekonomi atau kapasitas penerimaan suatu kabupaten bisa kita peroleh. Bahkan seandainyapun perkataan tersebut bisa didefinisikan. potensi penerimaan retribusi. solusi terhadap problem ini adalah dengan cara menggeser perspektif pandang: dari upaya mengukur kebutuhan secara absolut menjadi menilai secara relatif faktor-faktor yang menerangkan perbedaan kebutuhan antar daerah.

yaitu pola antar daerah dalam kebutuhan anggaran. pemberian insentif yaitu menstimulir peningkatan PAD atau untuk mempengaruhi tingkat dan pola pengeluaran pemerintah daerah.25/1999). Di berbagai negara ada berbagai macam pengaturan longgar dalam beberapa sub-komponen DAU yang bertujuan untuk membuat beberapa sub-komponen tersebut menjadi bersifat close-ended grants. Ada dua pengertian insentif dalam hal ini. Instrumen seperti ini (sebagaimana telah terjadi pada sebagian besar komponen SDO non-pegawai) sangat efektif dalam mempengaruhi pola pengeluaran daerah untuk beberapa sektor tertentu. Untuk sementara waktu. insentif dalam pengertian kebijakan. Selain itu untuk lebih menggambarkan karakteristik suatu daerah. Kandidat variabel bebas yang perlu diuji signifikansinya adalah: jumlah penduduk. Dalam perspektif ekonomis. dan mengingat ketersediaan data. Pada prinsipnya. Pertama. Sehingga sangat sulit untuk memilah komponen pengeluaran anggaran yang mencerminkan kebutuhan pencapaian standar dengan komponen pengeluaran yang sifatnya diskresioner. insentif dalam pengertian ekonomis. Sama halnya dengan model estimasi untuk potensi ekonomi. UU No. 21 . Secara teoritis dan praktis.85. Dari pengalaman praktis kita ketahui bahwa besarnya anggaran dan tingkatan pelayanan kerap dipengaruhi oleh berbagai macam faktor (baik ekonomi maupun non-ekonomis) serta juga bermacam bentuk tekanan dan negosiasi. Pengertian dan pemberian insentif 87. yaitu agar kebijakan tertentu dapat dicapai. 88. kondisi geografis. Alokasi DAU-pun kerap dikaitkan dengan upaya mempengaruhi tingkat dan pola pengeluaran daerah untuk tujuan makroekonomi. alokasi fiskal dapat digunakan sebagai alat pemberian insentif untuk dicapainya suatu kebijakan. nampaknya tidak ada alternatif yang lebih baik dibanding penggunaan data historis. kami melihat bahwa variasi dalam biaya dapat ditangkap lewat variasi antar daerah dalam besarnya total anggaran. Sikap pasif dan ketergantungan itu kerap muncul karena alokasi DAU (dalam definisinya) memang diberikan agar pemerintah daerah tidak perlu terlalu bersusah payah untuk membiayai beban anggarannya. Dalam proses pengukurannya. sistem alokasi DAU diberbagai negara kerap dikaitkan dengan upaya peningkatan pendapatan PAD. tujuan ekonomi tersebut dapat dicapai dengan menggunakan instrumen “matching grants”. pendapatan dan distribusi pendapatan masyarakat (termasuk jumlah orang miskin). dibuat suatu variabel boneka yang menggambarkan perbedaan daerah pedesaan (kabupaten) dengan daerah perkotaan. Dalam teori keuangan negara. Sebagai variabel terikat. Hal ini dimasukkan sebagai salah satu elemen dalam formula untuk meng-offset tendensi dimana pemerintah daerah menjadi “pasif” dan ‘bergantung” pada alokasi daerah. diwakili oleh total pengeluaran untuk 11 urusan yang diserahkan. dan indeks konstruksi infrastruktur publik (lihat penjelasan pasal 7 ayat 8a. 86. sistem alokasi DAU kerap dipakai sebagai mekanisme dimana pemerintah pusat bisa “mempengaruhi” pemerintah daerah untuk membantu tercapainya tujuan nasional. Kesemua variabel bebas ini diambil bukan hanya berdasarkan apa yang tertulis dalam UU tapi juga variabel yang secara objektif sering dipakai untuk merepresentasikan kebutuhan pembangunan. Kedua. luas wilayah. maka observasi yang dilakukan adalah untuk tahun 1996.

Pertanyaan lain yang relevan dengan isu ini adalah berkaitan dengan kemungkinan terjadinya pemekaran dan penciutan wilayah. Pada saat ini tidak diketahui persis. kita akan memperoleh gambaran bahwa uang sejumlah 25% dari total penerimaan domestik masih lebih besar dibanding total penjumlahan INPRES dan SDO. Artinya. Elemen lump-sum dalam total alokasi 94. pemerintah pusat bisa memodifikasi komponen lump-sum sedemikian rupa sehingga komponen lump-sum tersebut dipakai berfungsi sebagai insentif ataupun penalti terhadap pencapaian target demokratisasi. sebanyak 10% dialokasikan untuk pemerintah propinsi. jumlah total DAU yang ada sekarang sesungguhnya merupakan produk “negosiasi” antara pemerintah (dalam hal ini Menteri Keuangan) dengan DPR. Disisi lain. karena luas cakupan dan kedalaman dari (kesebelas) fungsi-fungsi yang dijalankan belum diketahui maka sulit untuk mengatakan bahwa jumlah total DAU yang sebesar 25% dari total penerimaan domestik ini telah/belum memadai. Dalam perspektif kebijakan. Penciutan wilayah akan menyebabkan jumlah total untuk DAU bisa menjadi terlalu besar. dan 90% sisanya dialokasikan kepada pemerintah kabupaten dan kota. Dalam pandangan kami. angka total 25% terhadap total penerimaan domestik menjadi tidak terlalu memadai. komponen lump-sum dalam DAU-pun bisa diatur sedemikian rupa sehingga menjadi bersifat matching grants. Dari jumlah total itu. angka total tersebut merupakan “kompromi” politik ketimbang hasil perhitungan obyektif terhadap kebutuhan yang mungkin muncul. Dalam kasus terakhir.karena beban fungsi dasar yang harus disediakan. dan mendorong secara terus menerus terciptanya demokrasi di daerah. Kalau kita lihat angka statistik APBN dalam kurun 14 tahun terakhir. 93.89. sementara pemekaran wilayah akan menambah secara drastis jumlah total dana DAU . Disatu sisi. Secara teoritis. tujuan-tujuan tersebut dapat dianggap sebagai tugas yang perlu dijalankan yang untuk itu perlu diberikan kompensasi. Yang pasti. 92. keberhasilan sistem alokasi DAU dalam mencapai tujuan ditentukan oleh formula alokasinya. keberhasilannya juga ditentukan oleh kebaikan dalam aspek mekanisme distribusi. Masalah jumlah total DAU 91. Ada dua elemen yang 22 . pemenuhan tujuan-tujuan tersebut antara lain dapat dilakukan lewat alokasi lumpsum dalam DAU. MEKANISME DISTRIBUSI DAN ASPEK TEKNIS TERKAIT LAINNYA 90. Namun. 95. Kami mencatat beberapa aspek mekanisme distribusi yang perlu dicermati untuk mendukung formula yang kami sarankan. Dalam pandangan kami. Ini adalah wilayah kebijakan yang perlu mendapatkan perhatian seksama. Salah satu tujuan dasar dalam pemberian alokasi DAU adalah memberikan kesempatan yang sama untuk melakukan perbaikan dalam sistem administrasi. apakah porsi DAU dalam APBN (yaitu minimum 25% dari total penerimaan domestik) dapat dianggap cukup untuk membiayai fungsifungsi yang diberikan kepada daerah.

harus ditentukan berapa: kebutuhan perkapita untuk obat dasar. Elemen kedua adalah kebutuhan minimum terselenggaranya fungsi dasar yang dibebankan ke setiap daerah. maka akan muncul berbagai jenis kebutuhan minimum. maka itu akan memaksa daerah untuk merasionalisasi kebutuhan pegawainya. adalah computational cost yang terlalu tinggi padahal tujuan efisiensi dan keadilannya sub-optimal. Namun ada dua kelemahan fundamental dari pendekatan ini. Ada dua kelemahan mendasar lainnya dari pendekatan ini. Elemen pertama adalah kebutuhan minimum belanja pegawai (yang merupakan kompensasi minimum dari digantinya mekanisme SDO).sebenarnya secara intrinsik berada didalam pembagian lump-sum. kami mengusulkan agar sejumlah porsi tertentu dari total DAU dialokasikan secara sama rata (lump-sum). melayani setiap penduduk. Hal ini karena terlalu banyaknya variabel yang perlu didaftar dan asumsi unit cost yang pasti tidak didasarkan 7) Misalnya. Atas dasar pertimbangan itu. untuk memberi subsidi obat dasar per penduduk. Daerah seolah-olah diberikan insentif untuk memperbesar jumlah pegawai untuk menyerap dana alokasi lump-sum yang lebih besar. Pertama. sebagaimana diilustrasikan dalam contoh dibawah ini. pembagian alokasi lump-sum secara merata ke setiap daerah bukanlah satu-satunya metode yang yang bisa dipergunakan. Bila usul ini dipakai. Bila kita mengalokasikan elemen lumpsum ini dengan mengacu pada model INPRES Sarana Kesehatan. dan seterusnya. kebutuhan pemeliharaan per kilometer saluran irigasi. namun metode tersebut sangat kompleks dan menciptakan rigiditas finansial karena terlalu banyaknya komponen dana (dalam APBD) yang dipatok (earmarked) yang pada gilirannya menciptkaan distorsi dalam anggaran daaerah (sebagaimana yang selama ini terjadi). Bila kita memperhitungkan bahwa salah satu elemen dasar dari alokasi lump-sum itu adalah untuk mengkompensasi kebutuhan minimum belanja pegawai. (Misalnya.7 Walaupun alokasi lump-sum cara ini diharapkan akan memberi insentif kearah pembangunan infrastruktur (dus. dan untuk setiap jenis kebutuhan diperlukan sejumlah data obyektif dan seperangkat asumsi unit cost yang harus diberikan. adalah disinsentif ekonomis yang tercipta. kebutuhan operasi dan pemeliharaan per unit puskesmas. kami mengambil contoh lain. Hal ini jelas kontra produktif dengan tujuan pencapaian efisiensi. 96. Untuk elemen kedua. Varian dari lum-sum kerap digunakan dalam alokasi dana Inpres spesifik selama ini. dan untuk memelihara dan mengoperasikan setiap puskesmas yang ada). stimulasi pembangunan – sebagaimana yang dijadikan alasan dalam alokasi Inpres Kesehatan dan Inpres SD). kami mengambil satu contoh sebagai berikut. Untuk menjalankan secara baik fungsi dasar di bidang kesehatan. maka dibutuhkan sejumlah dana minimum (lump-sum) untuk menjalankan fungsi yang dibebankan. maka besarnya alokasi lump-sum dari elemen ini adalah sama dengan jumlah pegawai dikalikan dengan unit cost pegawai rata-rata di Indonesia. Pertama. 97. maka cukup beralasan bila ada pendapat yang menyarankan agar alokasi lump-sum untuk elemen ini didasarkan pada banyaknya jumlah pegawai di suatu daerah. 23 . Disinsentif ekonomis inilah yang selama ini terjadi dalam mekanisme SDO. Daftar ini akan menjadi sangat panjang dan kompleks dan pada akhirnya akan membutuhkan mekanisme pelaporan yang cukup rumit. Harus diakui. Bila alokasi diberikan secara lump-sum tanpa melihat jumlah pegawai. misalnya. Untuk elemen pertama.

Pertama. Apakah keuntungan dan kerugian dari usulan untuk menetapkan alokasi untuk dua tahun berturut-turut ketimbang menghitung kebutuhan alokasi setiap tahunnya? 102. Pada akhirnya. adalah bahwa pendekatan seperti ini akan cenderung bias kearah menguntungkan daerah-daerah Jawa dan Sumatera ketimbang daerah-daerah di luar Jawa dan Sumatera (karena jumlah infrastruktur dan penduduk terbesar berada di Jawa dan Sumatera). kapan perhitungan alokasi DAU harus dimulai dan bagaimana kaitannya dengan perencanaan anggaran di daerah? Ketiga. 100. Adalah penting untuk menjaga stabilitas dan kepastian dalam distribusi DAU. Sehingga tidak perlu diberikan tambahan untuk mengakomodasi faktor inflasi di daerah. sebagai akibat dari kompleksitas yang muncul dari pemakaian formula. Menurut kami. dan efisiensi internal daerah yang sifat berada dalam kontrol pemerintah. bagaimana hal tersebut diakomodasi dalam sistem alokasi dan formula DAU? Juga. pemakaian formula dan perubahan basis data memungkinkan terjadinya fluktuasi dalam alokasi yang diterima oleh daerah.pada prinsip marginal cost pricing. Juga. Penyesuaian terhadap inflasi 99. maka penyesuaian jumlah alokasi kepada suatu daerah sebagai respon terhadap inflasi akan memiliki efek ekonomi yang tidak sehat dimana pemerintah memberikan insentif untuk ketidak-beresan dalam pengelolaan ekonomi suatu daerah. diperlukan mekanisme yang panjang dan kompleks untuk menghitung kebutuhan. Ada tiga isu penting dalam aspek ini. kami melihat potensi kerumitan dalam melakukan perhitungan tiap tahun. Aspek stabilitas dan kepastian 101. maka penetapan unit cost harus didasarkan pada perhitungan marginal cost pricing. Jawaban terhadap kesemua pertanyaan ini sifatnya administratif dan sangat bergantung pada konsep akhir tentang pengaturan baru terhadap otoritas fiskal yang saat 8) Bila referensi utamanya adalah keadilan dan efisiensi. Hal ini secara empiris tidak mungkin dilakukan untuk setiap jenis fungsi. pemerintah akan menggunakan data average cost. 24 . karena faktor penyebab inflasi kerap berasal dari fenomena moneter. Hal ini kerap muncul ke permukaan dalam berbagai diskusi karena perbedaan dalam angka inflasi antar daerah. bagaimana peran DAK dalam hal ini? Kami belum berhasil memperoleh kesepakatan pilihan perspektif yang sebaiknya dipakai untuk menjawab hal ini. Unit cost yang dimaksud dengan demikian adalah persentase tertentu dari total cost yang didalamnya termasuk total marginal cost. Prinsip dan teknik apa yang harus dipakai untuk menghindari fluktuasi tahunan yang besar dalam dana yang diterima oleh daerah? Kedua. Bila sebagai konsekuensi pemberian insentif dibutuhkan tambahan alokasi. Masalah tambahan alokasi untuk daerah 98. dengan rencana perubahan dalam periodisisasi tahun anggaran. pengaruh inflasi dalam total alokasi DAU sebenarnya telah “tertangkap” dalam APBN yang merupakan sumber dari alokasi DAU ini.8 Terlebih lagi. Kelemahan mendasar kedua. yang memiliki implikasi sub-optimal terhadap pencapaian efisiensi dan keadilan. Departemen Keuangan berada dalam posisi yang lebih baik untuk menjawab pertanyaan ini.

misalnya. Departemen Keuangan. bagaimana seharusnya perlakukan terhadap daerah khusus dan istimewa? Hal ini kami sampaikan karena telah muncul berbagai pertanyaan mengenai implikasi finansial dari kekhususan wilayah. ekonomi dan politik. DKI Jakarta adalah daerah dengan tingkat kompleksitas sosial.25/1999 mengatur masalah pinjaman. apakah pinjaman yang dimaksud mencakup semua jenis penjaman ataukah hanya pinjaman jangka panjang yang berkaitan langsung 25 . tidak perlu untuk melakukan diferensiasi antara desa dan kota. Langkah inipun dilakukan di Inggris dalam kaitannya dengan fenomena London. perlakuan terhadap daerah khusus dan istimewa sejauh mungkin juga didasarkan pada prinsip-prinsip yang telah kami sampaikan diatas. menghendaki agar dibuat pengaturan yang lebih jelas berkaitan dengan hubungan antara DAU dan pinjaman. London di Inggris. perbedaan karakter wilayah tersebut secara langsung telah “ditangkap” lewat berbagai variabel yang mewakili potensi ekonomi dan kebutuhan. maka adalah aman secara politis untuk tidak berupaya melakukan pengecualian-pengecualian yang tidak produktif dan tidak efisien. Apakah memang perlu dilakukan perbedaan dalam formula alokasi untuk desa dan kota? Ataukah alokasi desa dan kota disatukan saja dalam satu rumus yang memasukkan faktor tertentu yang menerangkan perbedaan beban sebagai konsekuensi perbedaan dalam karakter daerah? 104. 106. Kami berpendapat. Ada beberapa pertanyaan penting yang perlu mendapatkan klarifikasi dalam PP. apakah dana DAU yang diterima dapat dipakai untuk membayar kewajiban (cicilan dan pokok) pinjaman? Ketiga. dan New York serta Chicago di Amerika Serikat adalah contohnya. dianggap berbeda dengan kebanyakan daerah lainnya di Indonesia. Perlakuan terhadap daerah khusus dan daerah istimewa 105. Masalah keterkaitan antara DAU dengan pinjaman daerah 107. Pasal 12 (ayat 2). Mengingat tingkat keragaman Indonesia yang amat kompleks. Dengan perkembangan politik yang terjadi saat ini dan besarnya tekanan untuk mengembalikan karakter “istimewa” dan “khusus” di beberapa daerah.ini sedang digodok. apakah (semua) dana DAU yang diterima oleh suatu daerah boleh dimasukkan sebagai elemen perhitungan “kemampuan daerah bersangkutan untuk meminjam” (capacity to borrow)? Kedua. dalam hal ini. dalam tahap ini. Pengalaman di berbagai negara juga menunjukkan bahwa ke-unikan daerah nodal kerap dijadikan alat tawar-menawar politik untuk mendapatkan alokasi lebih besar. Bagian empat (pasal 11 sampai 15) UU No. dan pasal 14. Terlebih penting lagi. Dengan perkataan lain. Bilamana dianggap perlu. berada dalam posisi yang lebih baik dalam menjawab ketiga pertanyaan ini. Masalah perbedaan desa-kota 103. Pertama. Dalam pandangan kami. maka kekhususan itu bisa dikompensasi lewat mekanisme DAK. kami berpendapat adalah lebih baik untuk tetap berpegang pada dan tidak bergeser dari prinsip-prinsip dasar alokasi DAU yang telah disebutkan diatas. Masalah perbedaan kota dan desa kerap diangkat dalam diskusi di-berbagai forum akademis dan politis. khususnya. dan belum adanya konsep politis yang operasional mengenai standar kebutuhan yang menjadi tanggungjawab negara.

dan pinjaman dapat dilakukan tanpa mengorbankan stabilitas neraca pembayaran nasional. misalnya. Terlebih penting lagi. Mekanisme penalti tersebut dapat dilakukan. apa yang terjadi dengan alokasi DAU yang diterima suatu daerah bila daerah bersangkutan gagal membayar (defaulting)? 108. Untuk pertanyaan pertama dan kedua. maka kami menganggap jumlah pinjaman yang dapat ditarik sudah cukup besar. Hanya porsi 20% inilah yang juga boleh dipakai oleh daerah sebagai dana pendamping pinjaman dan untuk membantu membayar sebagian dari kewajiban pinjaman. Untuk pertanyaan keempat. Dengan mengasumsikan perbandingan dana pinjaman dan dana pendamping adalah 1:1. karena pada umumnya indikator yang sifatnya struktural tidak berubah secara signifikan dalam hitungan satu atau dua tahun. kami berpendapat bahwa pemerintah pusat memiliki kewajiban untuk membantu daerah yang kesulitan. 109.dengan fungsi yang dijalankan daerah? Keempat. infrastruktur yang dibantung tersebut harus memenuhi prinsip self-liquidating. bila DAU dihitung sebagai elemen capacity to borrow dan untuk membayar kewajiban pinjaman. dimana penerimaan retribusi dari infrastruktur tersebut paling tidak harus bisa mengembalikan biaya pokok pembangunannya (atau retribusi at cost). 112. melainkan dalam lima tahun mendatang mengingat seriusnya masalah hutang yang dihadapi Indonesia saat ini. Besarnya penalti/potongan adalah sejumlah pinjaman yang dilakukan daerah untuk kepentingan tersebut (yaitu yang dilakukannya tahun anggaran lalu) plus sejumlah disinsentif yang proporsional dengan bobot (yang kami sebut sebagai) “tax effort disincentive”. 110. kami berpendapat bahwa sebaiknya hanya 20% dari total dana DAU yang diterima suatu daerah yang dapat dipakai sebagai elemen dalam penghitungan capacity to borrow suatu daerah. dan atau perubahan dalam pembobotan. Untuk pertanyaan ketiga. dengan mengurangi total alokasi dana DAU yang seharusnya diberikan kepada daerah bersangkutan dalam tahun anggaran berikutnya. Perubahan dimaksud juga harus dilakukan apabila pemerintah (lewat BPS) telah menghasilkan indikator alternatif yang lebih baik dalam menerangkan “potensi ekonomi” dan “kebutuhan”. Kami menganggap formula perlu ditelaah ulang setiap tiga tahun untuk mencerminkan perubahan yang cukup mendasar dalam indikator-indikator obyektif yang mendasari rumusan. Untuk itu. dan atau perubahan dalam variabel penentu alokasi. dan memperhitungkannya dalam bentuk penalti kepada daerah sebagai akibat pengelolaan keuangan yang kurang baik. kami berpendapat bahwa pinjaman yang dibantu jaminkan oleh dana DAU sebaiknya hanya meliputi pinjaman jangka panjang dan terkait erat dengan fungsi yang dijalankan oleh daerah. Bobot penalti ini sebaiknya berkisar antara 2-5% dari total pinjaman dimaksud. Perubahan yang kami maksudkan disini adalah perubahan dalam formula (untuk mengantisipasi dinamika sosial ekonomi). Disini kami ingin membuat catatan penting: ketentuan ini sebaiknya tidak dioperasionalisasi sekarang. 26 . Kami menganggap tiga tahun (dan bukan satu atau dua tahun) sebagai periode yang cukup. Penyesuaian terhadap model dan formula alokasi 111. pemerintah bisa memberikan pinjaman baru (fresh loan) kepada daerah untuk dapat membayar kewajibannya.

120. Selain kompensasi untuk potensi dan kebutuhan daerah. Tujuan lump-sum ini adalah sebagai kompensasi dana minimum penyelenggaraan pemerintah daerah yang selama ini diberikan dalam bentuk SDO. Dengan memasukkan potensi dan kebutuhan daerah dalam satu persamaan maka aturan yang berlaku adalah daerah yang sudah mempunyai potensi ekonomi tinggi akan menerima kompensasi dalam jumlah yang kecil dan sebaliknya untuk yang berpotensi rendah akan menerima kompensasi dalam jumlah yang besar. Hasil pembagian kelas untuk kebutuhan daerah menunjukkan bahwa daerahdaerah di Indonesia bagian barat umumnya mempunyai tingkat kebutuhan relatif lebih rendah daripada daerah-daerah di Indonesia timur. Selain pembagian kelas berdasarkan potensi. dan karenanya akan menerima kompensasi yang sama. ditunjukkan dengan kecenderungan berkumpulnya daerah-daerah pada kelas-kelas yang rendah. 116. terdapat alokasi dalam bentuk lump-sum yang dibagi rata untuk semua kabupaten-kota. Dengan jumlah yang dibuat sama rata untuk semua daerah. Sedikit sekali daerah yang dapat digolongkan mempunyai potensi ekonomi yang tinggi. 117. Sedangkan untuk daerah yang tingkat kebutuhannya tinggi akan menerima kompensasi yang besar dan yang tingkat kebutuhannya rendah akan menerima kompensasi yang kecil. dilakukan pula pembagian kelas menurut kebutuhan daerah. Karena bagi hasil sumber daya alam menjadi bagian dari potensi ekonomi. maka pemekaran daerah harus dilakukan lebih berhati-hati karena akan mempengaruhi alokasi yang diterima daerah tersebut dan daerah lainnya. maka daerah-daerah yang kaya sumber daya alam mempunyai potensi yang relatif tinggi. 27 . 118. Setelah menghitung potensi ekonomi semua kabupaten-kota. 119.KESIMPULAN DAN REKOMENDASI Kesimpulan Umum 113. 114. Metode pembagian DAU yang melibatkan komponen lump-sum. maka penentuan tinggi rendahnya potensi suatu daerah dilakukan dengan pembagian kelas (pengklasifikasian) dimana daerah-daerah yang berada dalam kelas yang sama dianggap mempunyai potensi yang sama. potensi. dan kebutuhan daerah ditentukan oleh bobot dari masing-masing komponen tersebut. 115. Metode pembagian dana alokasi umum (DAU) yang dikembangkan dalam laporan ini memasukkan faktor potensi dan kebutuhan daerah secara bersama-sama atau dalam satu persamaan dengan pertimbangan bahwa transfer dana dari pusat ke daerah tidak dapat disederhanakan dengan hanya mencari selisih antara potensi daerah dan kebutuhan daerah. Hasil pengklasifikasian menurut potensi menunjukkan bahwa sebagian besar kabupaten-kota di Indonesia mempunyai potensi ekonomi yang relatif rendah. Besarnya bobot luas wilayah dan proporsi penduduk miskin terhadap total populasi dalam formulasi kebutuhan daerah adalah penyebabnya.

yaitu: (1) bobot antara potensi dan kebutuhan dianggap sama. sedangkan Gorontalo adalah kota penerima yang terbesar. 126. 10 kabupaten yang menerima pembagian DAU terbesar kesemuanya terletak di Indonesia Timur. Bila alokasi DAU dilakukan tanpa menggunakan metode pembagian kelas. 28 . yaitu alokasi DAU akan lebih banyak diberikan untuk daerah-daerah di Indonesia Timur dibandingkan Indonesia barat. dan fokus pada kebutuhan) ternyata hasilnya memberikan kesimpulan yang tidak terlalu jauh berbeda. tepatnya di dua propinsi terbesar yaitu Irian Jaya dan Kalimantan Timur. apabila dikaitkan dengan rendahnya kompensasi dari DAU untuk daerah berpotensi tinggi tetapi penerimaan pajak aktualnya rendah. 123. 124. Agar pembagian alokasi DAU sejalan dengan kebijakan pembangunan daerah yang memprioritaskan pembangunan wilayah Indonesia Timur. Hasil alokasi DAU yang lebih menitik-beratkan kepada pembagian DAU yang menguntungkan untuk daerah Indonesia Timur ini sejalan dengan arah perkembangan pembangunan daerah yang diterapkan oleh pemerintah. akan tetapi perbedaan alokasi antar kabupaten di Indonesia barat ternyata lebih rendah dibandingkan dengan Indonesia Timur. akan membuat alokasi DAU masih condong ke Indonesia barat dengan masuknya propinsi-propinsi di Jawa dan Sumatra pada 20 kabupaten-kota penerima DAU terbesar. Rata-rata alokasi DAU untuk kabupaten-kota di Indonesia timur juga terlihat lebih tinggi dibandingkan di Indonesia barat. fokus pada potensi. maka komponen tersebut akan menerima bobot terbesar. Metode yang dikembangkan dalam studi ini dapat dipertahankan dalam jangka waktu tertentu (2-3 tahun) dan perubahan yang mungkin harus dilakukan adalah pembobotan pada masing-masing komponen penentu alokasi DAU. maka pembagian dana DAU sebaiknya menggunakan metode pembagian kelas. 122.Apabila potensi daerah dianggap paling penting. perlu pula dilakukan penghitungan indeks tax effort untuk menunjukkan seberapa baiknya administrasi pajak suatu daerah sekaligus memberikan indikasi pentingnya usaha pengumpulan pajak yang semaksimal mungkin. 121. Sebagai contoh. 127. Dalam penghitungan potensi ekonomi daerah. yaitu memberi kesempatan bagi daerah Indonesia timur untuk menyusul ketertinggalannya selama ini dari daerah di Indonesia barat. demikian juga apabila kebutuhan daerah yang dianggap paling penting. Terdapat tiga skenario pembobotan kepentingan antara potensi dan kebutuhan daerah. Indeks tax effort yang rendah akan mengakibatkan permasalahan anggaran daerah yang cukup serius. terutama untuk unsur pajak. (3) bobot kebutuhan diperbesar. Dari tiga skenario pembobotan tersebut (sama rata. (2) bobot potensi diperbesar. Rekomendasi Umum 125. Kabupaten Jayawijaya adalah kabupaten penerima alokasi DAU terbesar.

129. Karenanya up-dating metode alokasi DAU ini sebaiknya dilakukan apabila sudah ada up-date data-datanya secara lengkap. Dengan “modal awal” yang diberikan pemerintah pusat kepada suatu daerah dalam jumlah yang relatif kecil. Dalam penghitungan kebutuhan daerah. Keberadaan faktor lump-sum harus tetap dipertahankan untuk mencegah pemekaran daerah yang sebenarnya merupakan daerah miskin. Variabel-variabel ekonomi yang dipakai dalam studi ini adalah variable-variabel dengan data yang di perbaharui secara teratur oleh BPS atau instansi lainnya sehingga kelangsungan metode ini relatif terjamin. maka usaha pemekaran yang tergesa-gesa dan berkesan emosional dapat dicegah. faktor luas wilayah yang sudah disesuaikan dengan indeks biaya konstruksi (Indeks Pekerjaan Umum) dan proporsi penduduk miskin tampaknya akan sangat berperan untuk mengubah orientasi alokasi DAU dari Indonesia barat yang relatif lebih padat penduduk ke Indonesia timur yang penduduknya relatif lebih jarang.128. 130. 29 .

Berdasarkan UU No. Terdapat dua komponen pokok dalam penerimaan pemerintah daerah yang akan diteliti secara lebih mendalam. Produk Domestik Regional Bruto) berdasarkan sektoral yang juga diambil berdasarkan data dari Biro Pusat Statistik.7 Standar Deviasi 3. 25/1999. 1. Hal-hal tersebut adalah PDRB. Ini berakibat bahwa data yang paling up-to-date dan konsisten adalah data tahun 1996.749. dan lain sebagainya (sesuai dengan UU No. serta aktivitas industri.3 0. Studi ini berusaha sedapat mungkin menggunakan variabel-variabel yang diusulkan dalam UU No. terdapat paling tidak beberapa hal pokok yang harus dipertimbangkan dalam menghitung potensi daerah. 135.7 1. Yang termasuk dalam kategori pajak disini adalah semua penerimaan pemerintah daerah termasuk pajak hotel dan restoran. data pendapatan daerah (PDRB. studi ini mempertimbangkan pula bahwa data yang ingin dipergunakan dalam pengambilan kebijaksanaan haruslah relatif mudah tersedia. juga untuk tahun 1996.5027 0.75 milyar per tahun. Sumber kedua dan ketiga adalah data yang berasal dari Biro Pusat Statistik berupa Survey Sosial Ekonomi Nasional (Susenas) serta Survey Potensi Desa (Podes) tahun 1996.6 137. Disini patut dicatat bahwa penggunaan tahun 1996 ini tidak dapat dihindari karena Susenas dan Podes adalah survey tiga tahunan.22/1999. Estimasi dengan menggunakan data tahun terkini baru akan dapat dilakukan paling tidak 12 bulan kedepan.9 1. 30 .692. 133.18/1997).6 29. Kedua komponen tersebut adalah pajak dan retribusi. Beberapa variabel yang dianggap mempengaruhi pendapatan pajak pemerintah daerah adalah sebagai berikut: Nama Variabel Pajak PDRB Pajak/PDRB Jumlah SMU Aktivitas Industri Unit Juta Rp Milyar Rp % Unit % Observasi 284 284 284 284 284 Rata-rata 1. Selain itu. Variabel-variabel yang dipergunakan 136. Seperti terlihat diatas. PAJAK 134.8 15. potensi sumberdaya manusia. sumberdaya alam.APPENDIKS 1: PERHITUNGAN POTENSI EKONOMI 131. Sumber pertama adalah realisasi anggaran pemerintah Dati II untuk tahun anggaran 1996/1997. setiap kabupaten rata-rata hanya menerima uang sebesar Rp. Data yang dikumpulkan serta digunakan untuk penghitungan berdasarkan dari beberapa sumber. 132. pajak bagi hasil.1 39.113.1 34. Terakhir.

sekitar 78% variasi penerimaan pajak daerah dapat diterangkan oleh persamaan regresi.0000 0.707860 139.3318 1. Patut dicatat bahwa angka penerimaan pajak ini relatif kecil jika dibandingkan dengan PDRB. Menurut tabel diatas. Hasil dari regresi adalah sebagai berikut: Dependent Variable: LOG(PAJAK) Method: Least Squares Included observations: 284 Excluded observations: 8 Variable C DMYRURAL LOG(PDRB) LOG(SMU) (INDUSTRI+TRADE)/PDRB R-squared Adjusted R-squared S.276714 -1.782401 0. dimana nilai 1 adalah untuk tipe kabupaten.634067 0.504387 -9. dependent var Akaike info criterion Schwarz criterion F-statistic Prob(F-statistic) 144.210761 3. aktivitas Industri dan perdagangan didekati dengan melihat rasio kedua sektor ini terhadap PDRB. Berdasarkan pendekatan diatas. sedangkan nilai 0 adalah untuk tipe kota.779281 0.357540 t-Statistic -4.073235 0.7975 -302. Hal ini dapat diterima secara intuitif karena kota adalah wilayah perkotaan yang mempunyai area lebih kecil sehingga lebih mudah dilakukan monitoring.119444 0.0000 0.0000 0. diperkirakan terdapat perbedaan penerimaan pajak karena karakteristik daerah. guru. diadakan perhitungan garis regresi.7932 0.1 trilyun per tahun. serta berbagai sarana dan prasarana lainnya. Penggunaan variabel ini adalah untuk mewakili ketersediaan berbagai fasilitas pendidikan (mulai dari SD sampai SMP).727450 0. sekitar 30% dari PDRB per kabupaten disumbang oleh sektor Industri dan Perdagangan. Untuk mengukur kualitas sumber daya manusia. Pada tahun 1996.E.563878 Prob.000000 Mean dependent var S. 0. angka penerimaan pajak ini hanya kurang dari 1% PDRB kabupaten.228551 250. Selain itu.D. 139. Error 0.0000 0. Ceteris Paribus. dan berkisar mulai dari Rp20 Milyar per tahun sampai mencapai Rp11.654945 Std.385016 1.164309 2.657970 6. Akhirnya.274228 0. Angka PDRB sendiri cukup bervariasi.506703 2.525648 1.12% lebih kecil dibandingkan kota. of regression Sum squared resid Log likelihood Durbin-Watson stat Coefficient -3. 141.123900 0.035069 8. kabupaten akan menerima pajak 1. 142.084635 0. Hasil Regresi 143. digunakan jumlah bangunan SMU (baik negeri maupun swasta) yang berada dalam satu kabupaten / kota.5 milyar per tahun. Dalam hal ini.0004 6. Pada tahun 1996. perbedaan karakteristik tersebut direpresentasikan oleh sebuah dummy variable. toko buku pelajaran. 31 . 140. yang rata-rata mencapai Rp1.138.

147. penerimaan pajak mempunyai respons elastis terhadap aktifitas industri dan perdagangan. suatu daerah dapat saja menerima pajak sedikit dibawah maupun sedikit diatas nilai harapan karena ada beberapa faktor yang berada diluar kendali. Yang cukup menarik disini adalah ternyata bahwa penerimaan pajak bersifat inelastis terhadap perubahan PDRB.27%. Dalam batas-batas tertentu.53%. Secara teoritis.145. Kenaikan 1% dari nisbah industri dan pajak terhadap PDRB. 151. akan menyebabkan penerimaan pajak naik sebesar 1. Kenaikan jumlah SMU sebesar 1% akan menaikkan penerimaan pajak sebesar 0. garis regresi berfungsi menerangkan average responses penerimaan pajak daerah terhadap aktifitas ekonomi. Jika demikian. Sekali lagi. 149. adalah pendekatan time-series. maka residual dari garis regresi adalah suatu suatu deviasi dari respons yang normal. Pendekatan terakhir. perhitungan potensi pajak dapat saja ditentukan oleh faktor-faktor yang sangat berbeda antara satu wilayah dengan wilayah yang lain. namun pendekatan seperti ini mempunyai dua konsekuensi yang harus diterima. Hal ini karena sulitnya dibuat perbandingan alokasi yang obyektif antar wilayah. patut pula dicatat bahwa hasil wawancara dengan 32 . Kenaikan PDRB sebesar 1% hanya akan menyebabkan penerimaan pajak meningkat sebesar 0. Pendekatan lain yang kerap ditempuh dalam konteks ilmu ekonomi makro adalah seperti menghitung full employment’s output / potential GDP. 150. perhitungan potensi pajak akan dilakukan dengan mengacu kepada analisa residual dari regresi. dan lain sebagainya. 146. karena sangat beragamnya faktor penentu. Sekali lagi. kualitas SDM. Dalam studi ini. Perhitungan potensi daerah 148. Walaupun ideal. 152. juga akan mendukung penerimaan pajak suatu daerah. hal ini mendukung hipotesa bahwa sektor modern (termasuk disini adalah aktifitas industri) akan medukung terhadap penerimaan pajak suatu daerah. Akhirnya. maka penelitian ini menggunakan pendekatan yang berbeda. Konsekuensi yang kedua adalah bahwa hasil perhitungan potensi wilayah yang medetil tersebut tidak dapat dipakai untuk kepentingan kebijaksanaan skala nasional. 153. seperti yang tercermin dalam jumlah SMU. peningkatan kualitas sumberdaya manusia. Namun demikian. Konsekuensi yang pertama adalah bahwa biaya penelitian akan menjadi sangat besar. dan memakan waktu yang sangat lama. Sebaliknya. ketidak-tersediaan data runtut-waktu dalam jangka yang panjang (30-40 tahun) menjadi kendala terbesar penggunaan metodologi time-series ini. Hal ini tidak dapat dilakukan dalam konteks penerimaan pajak karena tidak tersedianya data. 154. yang juga kerap ditempuh dalam ilmu ekonomi makro.63%. Berdasarkan konsep yang telah dipaparkan pada bagian utama tulisan ini. Berdasarkan berbagai pertimbangan ini.

angka ini akan menjadikan rasio pajak terhadap PDRB menjadi 0. Hampir sama dengan pajak. Mengingat bahwa adanya kecederungan penerimaan pajak masih belum optimal. 160. 159.beberapa nara sumber menunjukkan bahwa memang terdapat kecenderungan bahwa realisasi penerimaan pajak ada dibawah nilai potensialnya. 33 . Yang menjadi pertanyaan adalah seberapa jauh jarak antara penerimaan potensial dan aktual? Untuk itulah kita ingin melihat pola dari residual regresi. studi ini menganggap bahwa penerimaan retribusi ditentukan oleh beberapa variabel yang dianggap relevan untuk semua sampel. Untuk lebih lengkapnya. Berdasarkan hasil perhitungan. 155. Secara praktis. Pendapatan domestik regional bruto (PDRB) untuk menangkap tingkat aktivitas transaksi ekonomi yang mendasari pengenaan retribusi. 158. Dengan demikian. Artinya. 156. maka determinan yang penting dari retribusi adalah sebagai berikut: • • Dummy Kabupaten (=1) versus Kota (=0). untuk mengontrol outliers. hasil perhitungan potensi pajak untuk setiap kabupaten (yang mempunyai data lengkap) diberikan dalam lampiran berikut: RETRIBUSI 161. Karena simpangan baku regresi adalah sebesar 0.71. Dengan memakai angka ini maka kita dapat melakukan perhitungan sebagai berikut: Anggaplah kabupaten Aceh Selatan mempunyai data sebagai berikut: • • • • • Penerimaan pajak pada tahun 1996 : Rp 270 juta PDRB tahun 1996 : 482 Milyar Tipe : Kabupaten Jumlah SMU : 32 unit Nisbah Industri+Perdagangan terhadap PDRB : 16.16%. maka kabupaten ini secara normal (tanpa usaha-usaha khusus) diharapkan akan mendapatkan penerimaan pajak sebesar Rp 377 juta. maka studi ini menyarankan agar optensi pajak didefinisikan sebagai suatu angka yang besarnya paling tidak satu kali (1 X) simpangan baku regresi. sangat dekat dengan rata-rata nasional. 766 juta rupiah.71. ternyata simpangan baku dari residual tersebut adalah sebesar 0. maka ini berarti bahwa potensi penerimaan pajak untuk kabupaten Aceh Selatan adalah menjadi sebesar Rp. penerimaan aktual ada dibawah ekspektasi normal (atau kinerja relatif kabupaten yang lain).7% 157. Berdasarkan data diatas dan data hasil regresi.

134056 2.3946 1.298406 -0.0 Standar Deviasi 3.0025 0.1 61. Nama Variabel Retribusi PDRB Non-makanan/Total Konsumsi 163. berdasarkan hasil wawancara dengan beberapa narasumber didapatkan kesimpulan bahwa penerimaan retribusi sagat berhubungan dengan pola konsumsi masyarakat.036465 0. 0.116.666448 0.16% (lihat paragraf diatas). maka variabel yang relevan adalah pengeluarannya untuk non-makanan. yang terlampir pada tabel berikut ini.664963 0. dengan meningkatnya perkembangan perekonomian secara nasional.916.235825 Std.044582 19. 165.0 7. Berdasarkan hasil perhitungan regresi diatas.• Selanjutnya.656418 124.724. Termasuk dalam konsumsi nonmakanan adalah pengeluaran perumahan dan fasilitasnya.329541 1.0000 7.6 1. 67% dari variasi retribusi dapat diterangkan oleh garis regresi. Dependent Variable: LOG(RETRI) Method: Least Squares Included observations: 293 Variable C DMYRURAL LOG(PDRB) NONMKN/KONSTOT R-squared Adjusted R-squared S.24% dari total PDRB kabupaten.507.009520 2.5256 -290.119040 0. barang dan jasa lainnya (termasuk transportasi). dan pengeluaran untuk barang-barang tahan lama.1822 0. Statistik ringkas untuk variabel-variabel ini dapat dilihat pada tabel berikut: Unit Juta Rp Milyar Rp Persen Obser-vasi 293 293 293 Rata-rata 2.059761 194.0000 0.E. Dengan demikian jelas terlihat bahwa retribusi hanyalah sebesar 0.668406 0.705547 3.447756 -3. Data Susenas membagi konsumsi masyarakat berdasarkan pola makanan versus non-makanan. Sedangkan tiga faktor yang dianggap berpengaruh terhadap penerimaan retribusi adalah: 34 . Error 0. maka pengeluaran penduduk untuk makanan menjadi berkurang. of regression Sum squared resid Log likelihood Durbin-Watson stat Coefficient 0.6547 0.000000 Mean dependent var S. Oleh karena itu. Dengan dasar ini maka dibuat suatu perhitungan regresi.34875 5.3 1.622101 Prob. 164. jika penerimaan retribusi adalah berbanding lurus dengan belanja masyarakat.608551 t-Statistic 0. Angka ini masih diatas 50% persen lebih tinggi dari nisbah penerimaan pajak terhadap PDRB di kabupaten yang sebesar 0.D.7 162. Selain itu.421333 0. pengeluaran untuk alas kaki.362426 0. dependent var Akaike info criterion Schwarz criterion F-statistic Prob(F-statistic) 166. Tabel diatas menunjukkan bahwa 61% pengeluaran ruamhtangga adalah untuk non-makanan.

• • • • Penerimaan pajak pada tahun 1996 : Rp 2. walaupun dengan alasan yang berbeda). Kabupaten dengan tipe kabupaten cenderung memiliki penerimaan retribusi sebesar 0. yang masih termasuk kedalam kategori lebih mewah dibandingkan dengan makanan.66. (Hal yang serupa juga terjadi untuk penerimaan pajak. maka semakin besar pula retribusi daerah tersebut. maka studi ini menyarankan agar potensi retribusi didefinisikan sebagai suatu angka yang besarnya paling tidak satu kali (1 X) simpangan baku regresi.34%. Patut diingat bahwa yang termasuk kedalam non-makanan termasuk retribusi kesehatan. penerimaan aktual ada diatas ekspektasi normal (atau diatas kinerja relatif kabupaten yang lain). Sebagai contoh perhitungan. • • • 167. 1. Artinya. Karena simpangan baku regresi adalah sebesar 0. 35 .66.031 juta PDRB tahun 1996 : 482 Milyar Tipe : Kabupaten Nisbah pengeluaran konsumsi non-makanan terhadap pengeluaran total : 29. Simpangan baku dari regresi adalah sebesar 0.2% 168. kenaikan PDRB sebesar 1% hanya akan menaikkan penerimaan retribusi sebesar kurang dari 1%.640 juta rupiah. atau lebih besar dari rata-rata nasional. Hal ini kemungkinan disebabkan bahwa belanja dan konsumsi penduduk kabupaten dilakukan di daerah perkotaan. diambil data untuk daerah yang sama dengan perhitungan pajak. Berdasarkan data diatas dan data hasil regresi. Berdasarkan pendekatan yang sama seperti pada kasus pajak. Akhirnya. maka potensi retribusi pun dapat dihitung melalui pendekatan residual.36% lebih rendah dibandingkan dengan Kotamadya. Secara praktis. Artinya. Aktivitas ekonomi (seperti dilambangkan oleh PDRB) berpengaruh positif terhadap PDRB. walaupun dengan efek yang inelastis. 169. semakin besar pangsa belanja masyarakat suatu daerah untuk kebutuhan non-makanan.70) ternyata nyaris tidak berbeda dibandingkan dengan elastisitas untuk pajak (0. maka kabupaten ini secara normal (tanpa usaha-usaha khusus) diharapkan akan mendapatkan penerimaan retribusi sebesar Rp 850 juta. 170.• Rural Dummy. dan lain sebagainya.63). Mengingat bahwa adanya kecederungan penerimaan retribusi ini masih belum optimal. maka ini berarti bahwa potensi penerimaan retribusi untuk kabupaten Aceh Selatan adalah menjadi sebesar Rp. sarana transportasi. sehingga mengurangi penerimaan retribusi Kabupaten. Angka elastisitas retribusi ini (0. angka ini akan menjadikan rasio retribusi terhadap PDRB menjadi 0.

rata-rata kabupaten harus meningkatkan penerimaan pajaknya sebesar 113% untuk mencapai angka potensi pajak.) menunjukkan hal yang hampir sama. maka kombinasi kedua jenis penerimaan ini harus ditingkatkan sebesar rata-rata sebesar 75%. diperlukan peningkatan penerimaan sebesar 90%. Sehingga kemudian dapat dihitung bahwa setiap kabupaten ini mempunyai penerimaan pajak sebesar 94% dibawah nilai harapan (gap realisasi penerimaan dengan nilai harapan penerimaan). Jika potensi retribusi didefinisikan sebagai retribusi yang telah dicapai oleh 2/3 kabupaten. maka potensi didefinisikan sebagai nilai harapan ditambahkan dengan 37% dari simpangan baku. Dipihka lain. maka kumungkinan perlu dibuat suatu aturan penghitungan potensi yang lebih fleksibel. 172. rata-rata kabupaten harus meningkatkan penerimaan retribusi sebesar 122% untuk mencapai potensi retribusi. Dengan sekaligus memperhitungkan pajak dan retribusi sekaligus maka diketahui bahwa terdapat 121 kabupaten/kota dengan penerimaan retribusi dan pajak dibawah angka harapan. 36 . 176. Akhirnya. Berdasarkan Tabel A.EVALUASI TERHADAP HASIL PERHITUNGAN 171.1 dapat diketahui bahwa terdapat sekitar 140 kabupaten yang menerima pajak dibawah nilai harapan (dengan kata lain. Dengan demikian terdapat 47. kinerja penerimaan pajak lebih rendah dibandingkan dengan kinerja kabupaten lainnya). Mengingat hal ini. Terdapat 133 kabupaten yang harus meningkatkan penerimaan retribusi sekitar 100% agar mempunya kinerja sebanding dengan kabupaten yang lain. Disarankan agar potensi didefinisikan sebagai kondisi yang dicapai oleh 2/3 jumlah sampel. maka maka potensi didefinisikan sebagai nilai harapan ditambahkan dengan 45% dari simpangan baku. 175. Dalam kondisi ini. untuk mencapai angka potensi. namun kinerja retribusi diatas harapan. Perhitungan terhadap Retribusi (Tabel A.6% kabupaten berada dibawah potensi.8% kabupaten dengan kinerja penerimaan pajak yang dibawah harapan.2. 174. Dengan sampel sebesar 293. Sementara itu. Untuk mencapai angka harapan. dapat terjadi kondisi bahwa suatu kabupaten mempunyai kinerja pajak dibawah harapan. 173. Dalam kondisi ini. mendefinisikan potensi sebagai 1 kali diatas simpangan baku menyebabkan 83.

Biaya penyelenggaraan pelayanan dapat diwakili oleh luas wilayah dan rasio antara panjang jalan dan luas wilayah (kami istilahkan sebagai road density). 179. semakin tinggi pula kebutuhan pembangunan daerah. Kebutuhan pembangunan dapat ditunjukkan oleh indikator konsumsi listrik per kapita dan jumlah penduduk miskin. Setelah masing-masing variabel diberikan bobot yang dianggap sesuai. maka semakin rendah konsumsi listrik per kapita. Besarnya bobot masing-masing variabel akan sangat tergantung pada faktor kebutuhan apa yang mendapatkan penekanan. 9) Road density berbeda dengan traffic density. Skala kebutuhan pelayanan daerah dapat ditunjukkan oleh jumlah penduduk wilayah tersebut yang sedikit banyak mencerminkan beban tanggung jawab suatu daerah. maka bobot konsumsi listrik per kapita dan jumlah penduduk miskin haruslah yang terbesar. Karena konsumsi listrik. Unsur kebutuhan daerah pada dasarnya mencerminkan: (1) skala kebutuhan pelayanan (size of service provision). Road density adalah panjang jalan terhadap luas area. (3) kebutuhan pembangunan (developmental needs). Dengan mengasumsikan bobot kebutuhan dalam total alokasi DAU adalah sebesar 30% (lihat skenario tiga dalam apendiks 3). Untuk memperoleh estimasi kebutuhan setiap daerah.APPENDIKS 2: PERHITUNGAN KEBUTUHAN 177. (2) biaya penyelenggaraan pelayanan (cost of service provision). dilakukan pembobotan untuk setiap variabel yang disebutkan di atas. semakin rendah pula tingkat pendapatan penduduk daerah dan dengan demikian semakin tinggi kebutuhan pembangunan daerah.9 Dengan luas wilayah dimaksudkan bahwa luas yang semakin besar menggambarkan biaya pelayanan yang lebih besar. sementara traffic density adalah banyaknya mobil terhadap panjang jalan. Semakin tinggi jumlah penduduk miskin. 178. 37 . maka rumus formula alokasi menjadi: Kebutuhan = (10% Populasi) + (5% Area + 3% Road Density + 2% Indeks Harga Konstruksi) + (5% Inverse Konsumsi Listrik + 5% Penduduk Miskin). dan juga mengasumsikan bahwa bobot setiap dari ketiga faktor penentu needs adalah sama (lihat paragraf 160). maka bila rasio tersebut semakin besar itu menunjukkan biaya penyelenggaraan pembangunan yang lebih besar. berkorelasi baik dengan tingkat pendapatan. Dengan rasio luas wilayah dan panjang jalan (road density). secara empiris. maka estimasi kebutuhan setiap daerah dapat dilakukan dengan mengalikan bobot dan nilai dari variabel bersangkutan. Apabila kebutuhan pembangunan yang paling penting.

Artinya. komponen kebutuhan (needs) mendapat bobot 35% dan komponen potensi ekonomi (revenue capacity) mendapat 35%. 182.APPENDIKS 3: METODE PEMBAGIAN DANA ALOKASI UMUM Skenario alokasi 180. • • Bagaimana operasionalisasi dari pembobotan umum tersebut? 181. pemerintah sekarang lebih memandang penting aspek revenue capacity equalization ketimbang aspek needs equalization. 41 triliun. (3) sejumlah Rp 20. berbeda dengan praktek tiga puluh tahun terakhir. komponen lump-sum mendapat bobot 30%.5 triliun akan dibagi secara lump-sum. Artinya. komponen lump-sum mendapat bobot 20%. Apabila penerimaan dalam negeri diasumsikan mencapai Rp 180 triliun.5 triliun akan dialokasikan berdaarkan prinsip sama rata (lumpsum). DAU berasal dari sedikitnya 25% penerimaan dalam negeri yang ditetapkan dalam APBN. dan dengan mencontohkan pembagian hanya untuk kabupaten/kota (yang besarnya hanya 90% dari total DAU). Besarnya bobot masing-masing unsur akan sangat bergantung pada unsur mana yang akan mendapatkan penekanan lebih besar dibanding lainnya.5 triliun akan dibagi rata untuk setiap daerah (baik besar maupun kecil). pemerintah lebih memandang penting aspek needs equalization ketimbang aspek revenue capacity equalization. Dalam skenario ini. komponen needs mendapat bobot 50% dan komponen potensi ekonomi mendapat 30%. Dana sejumlah Rp 8. komponen kebutuhan daerah. (2) sejumlah Rp 12 triliun akan dialokasikan ke semua daerah untuk mengkompensasi perbedaan dalam needs. Rp 8. Artinya. Dalam skenario ini. 38 . maka total DAU yang akan dialokasikan untuk sejumlah (kurang lebih) 330 daerah adalah sebesar Rp. komponen needs mendapat bobot 30% dan komponen potensi ekonomi mendapat 50%. Dengan memperhatikan prinsip-prinsip dasar yang sudah dijelaskan di atas. dan komponen kompensasi untuk perbedaan dalam potensi ekonomi daerah. Sesuai dengan pasal 7 ayat 1 UU No.5 triliun akan dialokasikan ke semua daerah untuk mengkompensasi perbedaan dalam revenue capacity. maka setiap daerah akan mendapatkan alokasi merata sebesar kurang lebih Rp. dan dengan mencontohkan pembagian untuk kabupaten/kota. 26 miliar. maka: (1) sejumlah Rp 8. Dalam skenario ini. Artinya. Kami mengusulkan tiga skenario alokasi: • Skenario pertama adalah skenario bobot sama. Berdasarkan skenario tiga.10 Ini dimaksudkan 10) Bila kita asumsikan jumlah daerah otonom (kabupaten/kota) adalah 330. tidak ada preferensi tekanan dalam kebijakan. maka jumlah DAU yang diterima suatu kabupaten/kota terdiri dari tiga komponen yaitu komponen lump-sum. Skenario kedua adalah dimana pemerintah menekankan pada pentingnya mengkompensasi perbedaan dalam needs. komponen lump-sum mendapat bobot 20%. Skenario ketiga adalah dimana pemerintah menekankan pada pentingnya mengkompensasi perbedaan dalam potensi ekonomi (revenue capacity).25/1999.

artinya. 185. Angka potensi ekonomi itu sendiri.sebagai modal dasar pemerintah daerah dalam menjalankan administrasi pemerintahannya. Dana sejumlah Rp 20. Daerah yang potensi 11) Jumlah kelas bisa dibuat lebih banyak lagi untuk mencerminkan keadilan yang lebih baik. dihasilkan lewat perhitungan sebagaimana dijelaskan dalam apendiks sebelumnya. Awal dari perhitungan alokasi ini dimulai dengan mencari rata-rata alokasi itu sendiri: yang adalah Rp 20. Kelas daerah dengan potensi tertinggi (dus. dan sebaliknya. plus penerimaan dari Bagi Hasil. Namun. Tidak ada gunanya. Daerah yang sudah efisien pengelolaan pemerintahannya. membuat 30 kelas rating. Sejumlah dana lump-sum pun bisa dianggap sebagai pengganti sebagian dari dana SDO yang selama ini mengalir ke daerah. komponen lump-sum sebesar ini akan bias kearah daerah non-Jawa. misalnya. dalam pandangan kami. Dari hasil perhitungan tersebut. Besarnya kompensasi (dalam bentuk DAU) yang diterima setiap daerah akan bergantung pada rating daerah tersebut. alokasi kompensasi potensi ekonomi untuk kelas-kelas lain dapat dihitung.5 triliun. Metode alokasinya sendiri menggunakan pendekatan diskrit dengan membagi semua kabupaten/kota ke dalam (paling tidak) 15 kelas/kelompok potensi ekonomi.5 triliun akan dibagikan ke daerah dengan tujuan untuk mengkompensasi perbedaan dalam potensi ekonomi (revenue capacity). akan sangat diuntungkan dengan skema ini. daerah dimana daerah yang potensi ekonominya tinggi akan mendapatkan DAU yang sedikit. Prinsip yang mendasari metode perhitungan ini adalah: (1) adanya selisih yang cukup signifikan antar alokasi per kelas. 39 . metoda perhitungan di atas sudah memperhatikan rewards and penalty bagi prestasi pengumpulan penerimaan daerah. bila pada akhirnya beda antar kelas hanyalah berkisar pada angka Rp 500 juta. Dengan skema lump-sum ini.5 triliun dibagi dengan jumlah kabupaten/kota di Indonesia. 183. Lewat komponen ini. bahwa pembagian sama rata untuk semua daerah akan menciptakan disinsentif untuk dibentuknya kabupaten-kabupaten baru (terutama di daerah yang relatif miskin). Ketiga. dan sebaliknya. 186. Dengan menetapkan restriksi alokasi yang berdasarkan konsep pemerataan daerah di atas. 184.11 Pembentukan kelas tersebut didasarkan atas estimasi potensi ekonomi (potensi pajak + potensi retribusi + estimasi bagi hasil) dimana daerah-daerah yang mempunyai potensi ekonomi setara dengan ratarata akan menjadi anggota kelompok tengah atau kelas ke delapan. rating potensi-nya tertinggi) akan menerima kompensasi potensi ekonomi yang terendah. terlihat jelas daerah mana yang penerimaan aktualnya mendekati/masih jauh dari potensi penerimaannya. Secara implisit. (2) kabupaten/kota yang berada pada kelas yang sama akan menerima jumlah alokasi yang sama. Pertama. skema ini mendorong daerah untuk lebih efisien dalam mengelola administrasi pemerintahannya dengan merasionalisasi jumlah pegawainya. kami melihat tiga hal positif. Kedua. Nilai rata-rata tersebut dijadikan patokan kompensasi DAU untuk daerah yang rating-nya di tengah (atau kelas kedelapan – bila kita mengasumsikan ada sejumlah 15 kelas). (3) total alokasi untuk semua daerah harus sama dengan Rp 20. jumlah kelas untuk keperluan rating tidak boleh terlampau banyak karena itu hanya akan membuat perbedaan alokasi antar kelas menjadi marjinal.

Klasifikasi kebutuhan daerah dilakukan dengan membentuk kelas-kelas seperti pada klasifikasi potensi ekonomi. Artinya. Dengan perkataan lain. Setelah semua perhitungan selesai dilakukan. Namun. Hal ini ditujukan untuk menyamakan potensi keuangan pemerintah daerah bersangkutan agar sama dengan daerah lainya yang berpotensi lebih besar. Alokasi berdasarkan kebutuhan daerah harus membagi habis jumlah tersebut dengan memperhatikan klasifikasi kebutuhan setiap daerah. total DAU yang dialokasikan untuk tujuan ini besarnya adalah Rp 12 triliun. kebutuhan daerah mendapatkan bobot 30%. faktor revenue effort incentive secara implisit sudah builtin dalam sistem alokasi ini. daerah-daerah dapat dikelompokkan menurut kebutuhannya dengan cara yang sama dengan pengelompokkan daerah menurut potensi ekonomi. daerah yang berpotensi tinggi hanya akan menerima kompensasi yang kecil. maka sistem alokasi seperti ini akan sekaligus mem-penalti daerah yang kinerja penerimaan daerahnya rendah. berbeda dengan alokasi potensi ekonomi. Alokasi per daerah pun dilakukan dengan metode yang mirip dengan metode alokasi kompensasi potensi ekonomi (memakai sistem rating – dengan menggunakan jumlah kelas yang sama dengan rating pada komponen revenue capacity). Sebaliknya. Dalam skenario tiga. Jumlah dari semua unsur tersebut akan menjadi total dana alokasi umum yang diterima kabupaten/kota tersebut. daerah dengan kebutuhan yang besar akan mendapatkan alokasi yang besar pula. 188.penerimaannya rendah akan diberikan DAU yang besar. 189. Dengan memakai estimasi kebutuhan setiap daerah sebagai patokan. dan sebaliknya. 187. Dengan metode alokasi seperti ini sangat dimungkinkan terjadi situasi dimana suatu daerah menerima sedikit dari komponen potensi ekonomi tetapi mendapat besar alokasi besar dari komponen kebutuhan. 40 . maka akan dihasilkan alokasi DAU untuk setiap daerah berdasarkan ketiga komponen. Bila daerah yang potensinya besar memiliki penerimaan aktual yang rendah (relatif terhadap angka potensinya).

Misalnya jika dirasakan bahwa kebutuhan daerah lebih banyak ditentukan oleh biaya dari penyediaan sarana. Secara notasi aljabar menjadi: Kebutuhan = 35% (populasi) + 35% (luas*indeks PU) + 30% (miskin/populasi) 195. Sedangkan jumlah penduduk miskin sebesar 224097. bobot ini dapat diganti dengan mudah.APPENDIKS 4: HASIL PERHITUNGAN ALOKASI DAU MENURUT MODEL Umum 190. 193. Kebutuhan daerah diestimasi dengan cara mencari faktor-faktor yang mempengaruhi kebutuhan suatu daerah. Pembagian DAU kepada setiap Kabupaten/Kota dilakukan dengan cara mengelompokkan seluruh Kabupaten/Kota yang ada ke dalam kelas-kelas tertentu. Pembagian Kelas Menurut Kebutuhan 192. Setiap Kabupaten/Kota yang berada dalam satu kelas Kebutuhan yang sama akan mendapatkan bagian DAU yang sama besar. Kelas kedua adalah kelas berdasarkan perhitungan potensi (revenue capacity) ditambah Bagi Hasil (BH). maka bobot faktor cost of service provision akan lebih besar dari faktor yang lain. 194. dan (3) persentase penduduk miskin di suatu daerah akan mewakili kebutuhan pembangunan (developmental needs). bobot tiap faktor dianggap hampir sama (equal weight). Contoh perhitungannya adalah misalkan kabupaten Aceh Selatan diketahui populasi sebesar 372214 jiwa. Maka estimasi 41 . Sementara luas wilayahnya sebesar 8910 Ha. Untuk menempatkan Kabupaten/Kota ke dalam kelas-kelas Kebutuhan diperlukan informasi mengenai kebutuhan daerah. Dari tiap faktor ditentukan bobot yang akan menentukan besarnya kebutuhan suatu daerah. Dalam simulasi ini. PU). (2) biaya penyediaan sarana (cost of service provision) diwakili oleh variabel luas wilayah dengan memperhitungkan indeks pembangunan sarana (indeks Pekerjaan umum. Kebutuhan daerah ditentukan oleh ukuran dari penyediaan sarana (size of service provision). biaya dari penyediaan sarana (cost of service provision) dan kebutuhan pembangunan (developmental needs). Untuk itu diperlukan metode pembagian kelas baik berdasarkan Kebutuhan maupun Potensi + BH. namun akan berbeda dengan Kabupaten/Kota lain yang berada pada kelas yang berbeda. Namun DAU yang diterima oleh Kabupaten/Kota tersebut akan berbeda dengan DAU yang diterima oleh Kabupaten/Kota lain yang berada pada kelas Kebutuhan yang berbeda. Kelas pertama adalah kelas berdasarkan perhitungan Needs atau kebutuhan daerah. Demikian pula dengan kelas Potensi + BH. Setiap Kabupaten/Kota yang berada dalam satu kelas Potensi + BH yang sama akan mendapatkan bagian DAU yang sama besar. 191. dan indeks PU sebesar 111. Dalam spreadsheet. Tiap faktor tersebut diwakili oleh variabel-variabel sebagai berikut: (1) penyediaan sarana (size of service provision) diwakili oleh jumlah penduduk (populasi).

Dengan adanya penyesuaian tersebut bentuk distribusi yang baru sudah lebih baik.24 yang nilainya lebih kecil dari range sebelumnya.58 = 35%(372214) + 35%(8910*111) + 30%(224097/372214). Dalam Tabel 1 berikut ini diberikan contoh pembagian kelas menurut kebutuhan. Dalam simulasi ini terlihat bahwa dengan pendekatan pertama hasil yang didapat cukup timpang. Setelah diperoleh Kebutuhan tiap Kabupaten/Kota. notasi perhitungannya adalah: 476428. maka tiap Kabupaten/Kota dimasukkan ke dalam kelas-kelas yang sesuai. Batas atas kelas 6 dijadikan nilai maksimum dalam penentuan range kelas. langkah selanjutnya adalah mengelompokkan tiap Kabupaten/Kota tersebut ke dalam kelas-kelas. 198. Range kelas yang baru adalah 232480. Pendekatan ini dilakukan dengan cara mengubah nilai maksimum Kebutuhan. 197. Setelah diketahui batas bawah dan batas atas tiap kelas.1 Pembagian Kelas Kebutuhan). Jika terlihat distribusi yang sangat timpang (terdapat beberapa outliers). tiap Kabupaten/Kota dimasukkan ke kelas yang sesuai dengan nilai estimasi Kebutuhan-nya. range tiap kelas menjadi 581200. 196. Oleh karena itu diperlukan pendekatan kedua.kebutuhan kabupaten Aceh Selatan adalah sebesar 476428. karena dari sembilan kelas tersebut hanya diisi oleh 2 (dua) Kabupaten/Kota (lihat lampiran tabel 1. Untuk membentuk 15 kelas. Dengan menggunakan range tersebut terlihat bahwa kabupaten yang berada pada kelas 7 hingga kelas 15 adalah outliers. Untuk itu diperlukan informasi mengenai nilai Kebutuhan maksimum dan minimum.6 1802637 Kelas 2 4 8 42 . Pendekatan I adalah membuat batas bawah (lower bound) dan batas atas (upper bound) dari kelas. Jadi tiap Kabupaten/Kota diketahui masuk kelas berapa.58 783906. dimana nilai maksimum ini diperoleh dari batas atas kelas yang tidak mengandung outlier. Kelas yang ingin dibuat adalah sebanyak 15 (lima belas) kelas. Contoh Pembagian Kelas menurut Kebutuhan Kabupaten Aceh Selatan Deli Serdang Manokwari Kebutuhan 476428. Setelah itu baru mengelompokkan Kabupaten/Kota ke dalam kelas yang bersesuaian. Misalkan terlihat di tabel berikut ini: 200.58. serta selisihnya (range class). Dengan demikian didapatkan pula batas atas dan batas bawah baru untuk tiap kelas.59. 199. sehingga diperoleh selisih kelas yang baru. Setelah itu diperhatikan jumlah Kabupaten/Kota di tiap kelas (frequency). Tabel 1. maka diperlukan pendekatan II. Setelah diperoleh batas bawah dan batas atas tiap kelas. Kedua pendekatan ini merupakan perhitungan statistik biasa. Kelas Kebutuhan dibuat dengan dua pendekatan. Pendekatan II adalah pendekatan yang berusaha memperbaiki distribusi kelas Kebutuhan.

kemudian dijumlahkan dengan Bagi Hasil yang didapat tiap Kabupaten/Kota. Dari perhitungan terlihat bahwa dengan range sebesar 9455.4 dan 1874546. Informasi ini digunakan untuk membagi kelas Potensi + BH.5 yang merupakan range kelas 8. diperoleh informasi tiap Kabupaten/Kota termasuk kelas berapa.2 Pembagian Kelas Potensi + Bagi Hasil). diperoleh range kelas baru sebesar 3782. Dari hasil ini terlihat distribusi yang lebih baik (lihat lampiran tabel 1.1. Kabupaten/Kota yang berada pada kelas 7 hingga kelas 15 dapat dianggap sebagai outlier. karena kelas 2 memiliki range 247184. Perhitungan potensi pajak dan retribusi ini telah dijelaskan dalam bagian sebelumnya. Sedangkan kabupaten Deli Serdang dengan nilai Potensi + BH sebesar 24069 berada diantara batas bawah dan batas atas kelas 7. Setelah batas bawah dan batas atas tiap kelas diketahui. karena nilai Kebutuhan-nya berada di antara 1642066. Setelah nilai potensi tiap Kabupaten/Kota diketahui.02 yang jauh lebih kecil dari range kelas sebelumnya.Kabupaten Aceh Selatan dengan nilai Kebutuhan sebesar 476428. yaitu 3937.9 sampai 479665. karena nilai Potensi + BH-nya berada diantara batas bawah dan batas atas kelas 2. Sama seperti pembagian kelas Kebutuhan. 202. Sehingga diperoleh potensi + BH tiap Kabupaten/Kota.58 termasuk kelas 2. maka dilakukan pendekatan II. maka langkah selanjutnya memasukkan tiap Kabupaten/Kota ke dalam kelas yang sesuai dengan nilai potensi + bagi hasil-nya. pembagian kelas Potensi + BH dilakukan dengan dua pendekatan. Sedangkan Manokwari dikelompokkan ke dalam kelas 8. Masih sama dengan dengan metode pembagian kelas Kebutuhan. Pembagian kelas menurut potensi 201.034. sehingga diperlukan penyesuaian. Untuk menghitung potensi suatu daerah diperlukan perhitungan mengenai potensi pajak dan retribusi. Dengan menentukan batas atas kelas 6 sebagai nilai maksimum. Pendekatan I melihat distribusi frekuensi dan jika terdapat outlier. Dapat dilihat dari contoh dibawah ini: Tabel 2. 203. Contoh Pembagian Kelas Menurut Potensi Kabupaten Aceh Selatan Deli Serdang Manokwari Potensi + BH 4995 24069 18254 Kelas 2 7 5 Kabupaten Aceh Selatan termasuk kelas 2.1 dan 26629. untuk membagi tiap Kabupaten/Kota ke dalam kelas-kelas berdasarkan potensi + BH. 204. yaitu 22847.1 dan 7719. diperlukan informasi mengenai potensi dan bagi hasil tiap Kabupaten/Kota. 43 . Setelah selesai pendekatan II.

Berapa besar alokasi DAU untuk tiap kelas Kebutuhan dapat dilihat pada lampiran tabel 1. Setelah diperoleh informasi kelas Kebutuhan dan Potensi + BH. Dalam simulasi ini digunakan tiga buah skenario (dalam spreadsheet. Perbedaan tiap kelas (dalam simulasi ini dipergunakan selisih 10%) harus cukup berarti (signifikan). 212. Jadi.1. tergantung kepada skenario yang digunakan.575 triliun (35% dari 4. Ketiga skenario tersebut adalah: Skenario 1 : DAU = 30% (Lumpsum) + 35% (Kebutuhan) + 35% (Potensi + Bagi Hasil) Skenario 2: DAU = 20% (Lumpsum) + 50% (Kebutuhan) + 30% (Potensi + Bagi Hasil) Skenario 3: DAU = 20% (Lumpsum) + 30% (Kebutuhan) + 50% (Potensi + Bagi Hasil). Untuk skenario 1.35 triliun) akan didistribusikan secara merata kepada tiap Kabupaten/Kota. Bagian DAU sebesar 1.5 triliun. dengan perbedaan tiap kelas sebesar 10%. Untuk Kelas Potensi + BH. semakin tinggi kelas (kelas tertinggi adalah kelas 15) akan memperoleh bagian DAU yang semakin besar pula.575 triliun akan didistribusikan berdasarkan kelas Potensi + BH. Untuk Kelas Kebutuhan.5 triliun (1.Perhitungan Pembagian DAU 205. 206. semakin tinggi kelas (kelas tertinggi adalah kelas 15) akan memperoleh bagian DAU yang semakin kecil. Begitu pula dengan sisa sebesar 1. Tiga faktor tersebut adalah Lumpsum. Namun berapa besar bagian DAU yang harus dialokasikan kepada seluruh Kabupaten/Kota. Kebutuhan dan Potensi + Bagi Hasil. 44 . maka langkah berikutnya adalah membagi DAU berdasarkan kelas-kelas yang ada. 207. 30% dari 4.5 triliun) akan didistribusikan kepada tiap Kabupaten/Kota berdasarkan kelas Kebutuhan. Jadi bagian DAU yang diterima sebuah Kabupaten/Kota yang berada pada kelas 2 adalah 10% lebih besar dari bagian DAU yang diterima Kabupaten/Kota yang berada pada kelas 1. Tiap skenario memiliki perbedaan dalam penentuan bagian alokasi untuk tiga faktor utama dalam pembagian DAU. Jadi bagian DAU yang diterima Kabupaten/Kota yang berada pada kelas 2 adalah 10% lebih kecil dari bagian DAU yang diterima oleh Kabupaten/Kota yang berada pada kelas 1. Terdapat beberapa karakteristik dalam pengalokasian DAU ke dalam suatu kelas. misalkan total DAU yang tersedia yang siap untuk didistribusikan adalah sebesar 4. 209. 211. 208. 210. bobot dalam sebuah skenario dapat diubah dengan mudah).

543.509. Dari contoh sebelumnya terlihat bahwa kabupaten Aceh Selatan berada pada kelas Potensi + BH 2.705 49. Contoh pembagian DAU berdasarkan kelas Potensi + BH dapat dilihat di bawah ini (untuk mengetahui alokasi tiap kelas Potensi + BH dapat dilihat pada lampiran tabel 1. yang nilainya lebih tinggi 10% dari bagian DAU yang diterima oleh Kabupaten/Kota yang berada pada kelas 1.930.366 milyar.423 milyar.221.827.1.101 54. Misalkan. Kabupaten/Kota yang berada pada kelas 2 akan menerima bagian DAU sebesar 60.879 milyar.001 214. 45 .465.075 54.366.366 milyar.933.303. Kabupaten/Kota yang berada pada kelas 2 akan menerima bagian DAU sebesar 49. Setiap Kabupaten/Kota yang berada pada kelas 1 akan menerima bagian DAU masingmasing sebesar 66.2. Dengan diketahuinya alokasi DAU yang diterima tiap Kabupaten/Kota berdasarkan Kebutuhan dan Potensi + BH.2): Tabel 3.783 Setiap Kabupaten/Kota yang berada pada kelas 1 akan menerima bagian DAU masing-masing sebesar 44.423 milyar. Maka Aceh Selatan akan mendapat alokasi DAU sebesar 60. yang nilainya lebih rendah 10% dari bagian DAU yang diterima oleh Kabupaten/Kota yang berada pada kelas 1.Tabel 3. Contoh Alokasi DAU Berdasarkan Skenario 1 menurut kebutuhan daerah Kelas Kebutuhan 1 2 3 213.201. maka kabupaten tersebut akan menerima bagian DAU sebesar 49.423.211 60. kabupaten Aceh Selatan yang berada pada kelas Kebutuhan 2. Contoh Alokasi DAU Berdasarkan Skenario 1 menurut Potensi Daerah Kelas Kebutuhan 1 2 3 DAU yang diterima Kabupaten/Kota 66. Perhitungan tersebut dapat dilihat melalui tabel contoh di bawah ini. maka diketahui pula total DAU yang diterima oleh sebuah Kabupaten/Kota berdasarkan skenario tertentu. DAU yang diterima Kabupaten/Kota 44.465 milyar. 215.878.

860 Total (000) 155.918.1 untuk skenario 1.170.366 milyar yang merupakan bagian dari alokasi berdasarkan Kebutuhan. Begitu pula dengan total DAU yang diterima kabupaten Deli Serdang dan Manokwari. tabel 3. Untuk mengetahui alokasi DAU yang diterima setiap Kabupaten/Kota yang termasuk dalam simulasi ini dapat dilihat pada lampiran tabel 2.708 milyar.066 45.415 143.827 59.918 milyar bagian dari alokasi Lumpsum ditambah 49.573 Aceh Selatan Deli Serdang Manokwari Total Alokasi DAU yang diterima oleh kabupaten Aceh Selatan adalah 155.423 milyar yang merupakan bagian dari alokasi berdasarkan Potensi + Bagi Hasil.918.423.366.1.367 45.771.Tabel 3.345 Kelas Potensi + BH 2 7 5 Potensi + BH (000) 60. 46 .518.367 45.456.396.1 untuk skenario 2. Sedangkan skenario 3 dapat dilihat pada tabel 4. yang berasal dari 45.367 Kelas Kebutu han 2 4 8 Kebutuhan (000) 49.860 87.221 37.3 Contoh Total Alokasi DAU berdasarkan Skenario 1.294 178. ditambah lagi dengan 60.733. Kabupaten Lumpsum (000) 45.918.708.

Sign up to vote on this title
UsefulNot useful