LAPORAN AKHIR

DISTRIBUSI DANA ALOKASI UMUM (DAU): KONSEP DAN FORMULA ALOKASI
(Usulan Kepada BAKD- BAKM, Departemen Keuangan Republik Indonesia)

Oleh:
Adrian T.P. Panggabean, SE, MSc., Ph.D. B. Raksaka Mahi, SE, MSc., Ph.D. Ir. Martin P.H. Panggabean, MSc., Ph.D. Bambang P.S. Brodjonegoro, SE, MSc., Ph.D.

Keempat penulis tergabung dalam Inter-University Center for Economic Research University of Indonesia (IUC-Economics-UI). Studi ini adalah kerjasama antara IUC-Economics-UI dengan Research Triangle Institute (RTI) – North Carolina, USA, dan Badan Analisa Keuangan Daerah (BAKD) Departemen Keuangan Republik Indonesia, dan dibiayai oleh CLEAN-Urban (USAID) Projects.

JAKARTA, 31 OKTOBER 1999

1

KONTEKS 1. Keinginan kuat untuk menuju desentralisasi akhirnya terwujud dengan disahkannya dua UU yang berkaitan dengan daerah, yaitu: UU No. 22/1999 tentang Pemerintahan Daerah (pada tanggal 4 Mei 1999), dan UU No. 25/1999 tentang Perimbangan Keuangan Pusat dan Daerah (pada tanggal 19 Mei 1999).1 2. Terdapat banyak hal baru yang dibawa oleh kedua UU ini. Paling tidak ada lima perbedaan fundamental yang dibawa oleh kedua UU ini. Pertama, UU No. 22/1999 memiliki perbedaan dalam prinsip pengaturan pembagian urusan/kewenangan publik antar tingkat pemerintahan. Bila dalam UU No.5/1974 pengaturan pembagian fungsi menganut prinsip ultra-vires, maka dalam UU No.22/1999 pengaturannya memakai prinsip intra-vires. Kedua, struktur hierarkhis dalam pengaturan tingkat pemerintahan digantikan dengan pembagian berdasarkan fungsi. Perbedaan dalam tingkatan pemerintahan diterangkan lewat perbedaan dalam fungsi yang diembannya. Ketiga, adalah peran DPRD yang semakin kuat. Berbeda dengan UU sebelumnya dimana format pertanggung-jawaban lebih bersifat finansial dan jenjang hirarkis, maka dalam UU yang baru bentuk pertanggung-jawabannya nyata – yaitu kepada elektoral lewat lembaga DPRD. Keempat, UU No.22/1974 memberikan peran yang lebih besar kepada pemerintah daerah dalam mengatur daerahnya, dan devolusi kewenangan dilakukan dalam jangka waktu yang ditetapkan. Lewat UU No.22/1999 sebagian besar kewenangan publik diserahkan ke pemerintah daerah, kecuali beberapa fungsi yang sifatnya strategis nasional (misalnya: pertahanan-keamanan, peradilan, luar negeri, fiskal-moneter, dan agama). Kelima, dengan terbitnya UU No.25/1999 maka dimulailah era hubungan fiskal pusat daerah yang sifatnya modern dan terstruktur. Ditambah dengan telah berfungsinya UU No.18/1997, maka UU No.25/1999 memberikan nuansa modern dalam pengaturan hubungan keuangan pusat daerah. Hal ini sangat berbeda dengan pengaturan sebelumnya yang bersifat ad-hoc dan diskresioner.2 3. Implikasi finansial langsung dari perbedaan pertama, kedua dan keempat diatas adalah pada peningkatan kebutuhan anggaran untuk bisa menjalankan fungsi-fungsi yang diberikan tersebut. Untuk itu, UU No.25/1999 berupaya mengatur agar dalam menjalankan program desentralisasi juga tercapai keseimbangan yang memadai antara beban fungsi dan sumberdaya finansial yang dimiliki daerah. Lewat pengaturan keseimbangan fiskal yang baru maka akan terjadi perimbangan keuangan yang baru – baik dalam dimensi vertikal (antar tingkatan pemerintahan) maupun horizontal (antar pemerintah daerah di tingkat yang sama). 4. Dalam konteks inilah maka peran dana perimbangan (khususnya Dana Alokasi Umum - DAU) menjadi sangat sentral dalam upaya menyeimbangkan perbedaan potensi dan kebutuhan antar daerah (dimensi horizontal) dan menyeimbangkan perbedaan sumberdaya dan beban fungsi antar tingkat pemerintahan (dimensi vertikal).
1) UU No.22/1999 dan UU No.25/1999 masing-masing tercatat dalam lembaran negara No.99 tahun 1999 dan No.72 tahun 1999. 2) Sebelumnya, pengaturan keuangan dilakukan lewat berbagai macam UU (termasuk beberapa UU darurat), PP, Inpres, dan Keputusan Menteri.

2

TUJUAN DAN CAKUPAN 5. Berangkat dari konteks tersebut maka studi ini memiliki tujuan fungsional untuk memberikan masukan kepada pemerintah dalam proses pembuatan Peraturan Pemerintah untuk mengoperasionalisasikan UU No. 25/1999. Tujuan akhir dari studi ini adalah untuk memberikan skenario kuantitatif mengenai besaran alokasi DAU yang akan diterima oleh setiap daerah, berdasarkan alternatif rumusan yang dibangun. 6. Untuk dapat secara efektif mencapai tujuan tersebut, studi ini perlu mengklarifikasi tujuh isu pokok dibawah ini: • Prinsip-prinsip dan kriteria-kriteria yang harus dipakai dalam upaya mengoperasionalisasi rumusan umum dalam bagian ketiga, pasal 6-10, UU No.25/1999 (dan pengaturan paralel - dalam Bab 8, pasal 78-86, UU No.22/1999). Tinjauan perlu memasukkan beberapa pelajaran yang ditarik dari pengalaman internasional. Pola dasar rumusan yang seyogianya dianut agar DAU bisa secara optimal membantu pencapaian tujuan desentralisasi sebagaimana tercantum dalam pertimbangan kedua UU. Variabel relevan yang selayaknya dipakai sesuai dengan definisi yang diambil. Juga perlu ditentukan bobot untuk tiap variabel dan dasar penentuan bobotnya. Bila indikator obyektif tidak tersedia, proxy yang selayaknya dipakai dan apa yang harus dilakukan agar dalam jangka menengah indikator obyektif dimaksud bisa tersedia. Hal ini penting karena argumentasi yang solid, rasional dan empiris akan memperkecil kemungkinan munculnya debat politis. Mekanisme pendistribusian DAU yang sesuai dengan prinsip transparansi, efisiensi, dan diskresi daerah. Strategi untuk mengatasi situasi dimana suatu daerah menerima lebih sedikit dibanding tahun sebelumnya. Dengan perkataan lain, mekanisme kompensasi seperti apa yang perlu diintrodusir dalam menghadapi kemungkinan itu. Disini ada dua alternatif skenario yang mungkin dikembangkan: (1) Dengan mengintegrasikan sebagian Dana Alokasi Khusus (DAK) kedalam DAU untuk mengkompensasi daerah yang menerima kurang dibanding tahun sebelumnya, atau (2) Dengan mengintrodusir variabel tambahan sehingga daerah-daerah yang “worse-off” dapat terkompensasi tanpa harus mengganggu porsi dana DAK. JANGKA WAKTU STUDI 7. Studi harus diselesaikan dalam tempo dua bulan, terhitung mulai tanggal 1 Agustus 1999 sampai dengan 30 September 1999.

• •

3

PENDAHULUAN 8. Sistem hubungan keuangan pusat daerah adalah bagian dari sistem fiskal. Sebagai sebuah instrumen, sistem hubungan keuangan pusat daerah berfungsi sebagai alat untuk memberikan kepada pemerintah daerah sebagian dari penerimaan pajak nasional. Hal itu dilakukan dengan cara transfer dari anggaran pemerintah pusat ke anggaran pemerintah daerah. DAU dengan demikian merupakan bagian dari mekanisme redistribusi yang karenanya prinsip keadilan harus merupakan komponen terpenting dalam tujuan alokasi. 9. Karena DAU merupakan komponen terbesar pembentuk anggaran pemerintah daerah, maka cara perhitungan jumlah dana yang akan dialokasikan, metode distribusi, dan mekanisme administrasi menjadi sangat penting untuk diketahui secara transparan oleh pemerintah daerah. 10. Perlu diingatkan bahwa karena DAU adalah transfer dana dari satu tingkat pemerintah ke tingkat pemerintah lainnya maka pengaruh langsung DAU sebenarnya terbatas pada sektor publik. 11. Berapa jumlah yang harus diberikan ke suatu daerah? Ini adalah pertanyaan terpenting yang untuk menjawabnya kita harus mulai dengan pendekatan “pembiayaan yang mengacu pada beban fungsi” (finance follows function). Pada esensinya, prinsip ini mengatakan bahwa pendekatan kebijakan alokasi fiskal harus dimulai dari penilaian terhadap fungsi-fungsi yang dijalankan oleh daerah. Dari penilaian itu, ditemukanlah total beban anggaran yang harus dipikul oleh daerah. Dari perkiraan beban anggaran tersebut kemudian dibuat kebutuhan jumlah uang yang perlu diberikan kepada daerah (untuk menjalankan fungsi–fungsi tersebut). Tentu saja, setelah memperhitungkan sumbersumber finansial yang dimiliki oleh daerah. 12. Dalam pendekatan ini terlihat ada dua faktor utama yang menentukan besarnya transfer dari pemerintah pusat ke pemerintah daerah. Faktor pertama adalah faktor beban fungsi yang merupakan sisi kebutuhan daerah (needs). Faktor kedua adalah faktor kemampuan finansial daerah yang adalah kemampuan dasar dalam membiayai fungsi (revenue capacity). 13. UU No. 22/1999 dan UU No.25/1999, sebenarnya telah memberikan kerangka umum untuk menghitung nilai moneter kedua faktor tersebut. UU No.22/1999, misalnya, sudah menjelaskan secara garis besar fungsi-fungsi yang akan dikerjakan baik oleh pemerintah pusat maupun oleh pemerintah daerah. UU No.25/1999 juga telah memberikan kerangka umum untuk menghitung kemampuan finansial daerah (lihat penjelasan pasal 7 dari UU No.25/1999). UU No.18/1997, dalam hal ini, turut melengkapi informasi yang berkaitan dengan aspek kemampuan keuangan. Walaupun demikian masih terdapat beberapa masalah teknis yang perlu diklarifikasi. 14. Pertama, masalah teknis yang muncul karena kedua UU belum cukup menjelaskan luas cakupan (scope) dan tingkat kedalaman (depth) dari fungsi yang harus dijalankan oleh pemerintah daerah. Untuk sampai kepada estimasi yang baik akan kebutuhan

4

Masing-masing belum tahu persis apa yang akan dilakukan oleh satu sama lainnya. Dalam hal ini. pemecahan terhadap kedua masalah teknis diatas dipersulit oleh fakta bahwa proses pembuatan PP yang terkait dengan kedua UU ini sangat terfragmentasi secara kelembagaan. Untuk mengantisipasi tuntutan akan sebuah model alokasi yang komprehensif namun tetap rasional. Di Amerika Latin. kedua UU memiliki tujuan eksplisit lain. Objektif yang beragam ini menghendaki sistem alokasi DAU yang dapat membantu tercapainya tujuan ini. adalah tambahan fungsi yang harus dikerjakan oleh daerah. masalah yang muncul karena kedua UU (khususnya UU No. Disatu pihak. kami menyarankan agar prinsip dasar dibawah ini dapat dimanfaatkan. Di Indonesia. Situasi seperti ini memunculkan masalah teknis ketiga. yaitu potensi munculnya ketidaksesuaian (mismatch) antara kebutuhan anggaran dengan jumlah DAU yang ditransfer. Akibatnya. yang terjadi sampai saat ini adalah sebaliknya. beban finansial dalam menjalankan fungsi tidaklah statis. yaitu: mempercepat pembangunan. sistem DAU harus memberikan sejumlah dana yang cukup kepada daerah. ada kemungkinan bahwa uang yang diberikan ke daerah terlalu besar atau terlalu kecil ketimbang fungsi yang dijalankannya. transfer yang diberikan terlalu besar ketimbang fungsi yang dijalankan oleh daerah. perkataan cukup harus diartikan dalam kaitannya dengan beban fungsi. kedua kasus ekstrim ini harus dihindari.25/1999) belum memberi cara bagi dilakukannya penghitungan dan perbandingan dalam kemampuan keuangan (revenue capacity) antar daerah. Prinsip mendasar yang pertama adalah prinsip kecukupan. dan terjadi pemborosan finansial pada tingkat lokal. 22/1999 serta draft PP-nya dibuat oleh Departemen Dalam Negeri. Kedua. 16. Keempat. masalah yang muncul sebagai konsekuensi dari tujuan pembiayaan yang sifatnya beragam. Namun. misalnya. terjadi kekurangan sumber yang sifatnya kronis pada tingkat nasional. Dalam pandangan kami. UU No. Ketiga. melainkan cenderung meningkat karena satu atau berbagai faktor. Dan ketiga tujuan ini. 25/1999 serta draft PP-nya dibuat oleh Departemen Keuangan. meningkatkan efisiensi.anggaran maka PP yang terkait harus menjelaskan secara rinci cakupan dan kedalaman dari fungsi–fungsi yang harus dijalankan oleh daerah. demokratisasi. Beberapa paragraf diatas telah menjelaskan masalah yang muncul sebagai konsekuensi dari upaya pencapaian keseimbangan fiskal horizontal dan vertikal. PRINSIP DASAR ALOKASI DAU Kecukupan (adequacy) 18. 17. UU No. Sebagaimana diketahui. Hal ini berbahaya karena uang yang telah masuk kedaerah (secara politis) sulit ditarik kembali. Sebagai suatu bentuk penerimaan. 15. dan juga pencapaian stabilisasi. dilain pihak. Oleh karena itulah maka penerimaan pun seharusnya naik sehingga pemerintah daerah mampu membiayai 5 . menurut hemat kami. Artinya. sehingga pemerintah daerah mengalami kekurangan pendanaan yang sifatnya kronis. 19. Jumlah uang yang diberikan relatif terlalu kecil dibandingkan dengan fungsi yang dibebankan.

Implikasi finansial dari format akuntabilitas seperti ini adalah pada diperlukannya format anggaran yang baru. Keempat. Desain dari sistem alokasi harus netral dan efisien. 25. Ketiga. Dengan demikian jelas terlihat bahwa sistem alokasi DAU bukanlah semata-mata ditujukan untuk pembiayaan pelayanan jasa publik. maka sistem DAU dikatakan memenuhi prinsip kecukupan. Secara teoritis dan empiris. Pertama. maka peran lembaga DPRD. Sesuai dengan namanya yaitu Dana Alokasi Umum. format akuntabilitas yang relevan adalah akuntabilitas kepada elektoral (accountability to electorates) dan bukan akuntabilitas finansial kepada pusat (financial accountability to the centre). Namun. lebih luas dari itu. Dalam format yang seperti ini. Efisien artinya sistem alokasi DAU tidak boleh menciptakan distorsi dalam struktur harga input. Netral artinya suatu sistem alokasi harus diupayakan sedemikian rupa sehingga efeknya justru memperbaiki (bukannya menimbulkan) distorsi dalam harga relatif dalam perekonomian daerah.beban anggarannya. Sistem alokasi DAU bukan pula semata-mata ditujukan untuk pencapaian keadilan/pemerataan. pers dan masyarakat di daerah bersangkutan amatlah penting dalam proses penentuan prioritas anggaran yang perlu dibiayai DAU. keadilan/pemerataan. kemampuan daerah Bekasi dalam membangun jalan akan dapat 6 . Hal ini akan mengurangi kebutuhan akan proses pertanggung-jawaban administratif yang panjang dan tidak efisien yang pada akhirnya akan membuka celah bagi terjadinya penyelewengan keuangan. (2) hal-hal yang merupakan prioritas dan target-target nasional yang harus dicapai. DAU yang diterima daerah mampu menstimulasi ekonomi daerah lewat tiga cara. Pertama. Karena peran daerah akan sangat dominan dalam penentuan arah alokasi. Akuntabilitas (accountability) 21. alokasi DAU mampu mengurangi dampak negatif dari eksternalitas negatif yang ditimbulkan oleh daerah sekitarnya. sistem alokasi harus memanfaatkan berbagai jenis instrumen finansial alternatif relevan yang tersedia. kemampuan daerah dalam melayani masyarakat. 23. Untuk itu. Kami berpendapat sudah selayaknyalah alokasi DAU ditujukan untuk membiayai sebagian dari: (1) beban fungsi yang dijalankan. Beberapa paragraf berikut definisi yang menjelaskan pandangan kami terhadap keempat tujuan tersebut. Bila alokasi DAU mampu berespon terhadap kenaikan beban anggaran yang relevan. maka penggunaan terhadap dana fiskal ini sebaiknya dilepaskan ke daerah. stimulasi ekonomi daerah. Relevansi dengan tujuan (relevance) 24. 22. peningkatan demokrasi. yang memungkinkan rakyat di daerah dan DPRD bisa secara transparan memonitor langsung implementasi program yang dibiayai oleh DAU. Kedua. Sistem alokasi DAU sejauh mungkin harus mengacu pada tujuan pemberian alokasi sebagaimana dimaksudkan dalam UU. Perlu diingat bahwa kedua UU telah mencantumkan secara eksplisit beberapa hal yang menjadi tujuan yang ingin dicapai lewat program desentralisasi. Netralitas dan efisiensi (neutrality and efficiency) 20. Lewat alokasi DAU. misalnya.

Dalam tataran ekonomi. Secara teoritis dan empiris alokasi DAU dapat menyumbang pada terciptanya stabilitas dalam hubungan fiskal antara pusat dan daerah. Keadilan (equity) 28. tujuan pemerataan pendapatan antar daerah hanya baik untuk dipakai sebagai referensi ideal (atau. Dalam dimensi politik. alokasi DAU bisa didesain sedemikian rupa dikaitkan dengan upaya peningkatan PAD dan Bagi Hasil sehingga upaya penerimaan pajak. retribusi dan bagi hasil menjadi semakin meningkat. Pemerintah pusat dalam hal ini bisa saja menentukan target kualitatif yang harus dicapai daerah agar daerah secara cepat mampu mengelola fungsi yang diberikan kepadanya. Pencapaian terhadap target bisa diberi insentif fiskal. DAU menyumbang pada mobilisasi sumberdaya keuangan. Dalam hal ini DAU bisa dipandang sebagai insentif fiskal yang berfungsi sebagai “stick and carrot” bagi tercapainya tujuan desentralisasi. tujuan pemerataan yang sifatnya primer) tapi bukan tujuan yang bisa dicapai secara fungsional. dalam hal ini dapat dipakai sebagai insentif untuk mengakselerasi dan menguatkan program desentralisasi. 27. 29. Walaupun ini adalah tujuan yang menarik. Dalam konteks ini kami melihat tujuan stabilisasi dalam dua dimensi: politik dan ekonomi. Mengapa? Karena bila transfer DAU ditujukan langsung untuk menyamakan pendapatan perkapita.ditingkatkan sehingga dampak negatif dari kemacetan lalu lintas di perbatasan JakartaBekasi dapat dikurangi. DAU. Disini kami melihat aspek demokratisasi dalam pengertian kekuatan kelembagaan daerah otonom yang demokratis. tujuan stabilisasi bisa dicapai apabila desain teknis DAU dibuat sedemikian rupa sehingga pemerintah pusat bisa tetap mengendalikan pola pengeluaran fiskal daerah tanpa harus mengurangi diskresi daerah. Artinya. DAU menyumbang pada stimulasi ekonomi daerah lewat efeknya terhadap perbaikan efisiensi produksi. Maksudnya. Alokasi DAU bisa dipakai sebagai insentif untuk meningkatkan demokratisasi. Ketiga. Bila ini terjadi. maka implikasinya adalah bahwa desain transfer DAU harus mengacu pada perbedaan dalam tingkat pendapatan antar daerah. Pertanyaan terpenting yang berkaitan dengan isu pemerataan ini adalah: apa yang ingin diratakan lewat instrumen DAU? Umumnya orang berpendapat DAU harus bertujuan untuk meratakan pendapatan antar daerah (entah dalam pengertian nominal ataupun dalam pengertian perkapita). lewat alokasi DAU maka daerah-daerah yang kekurangan modal akan bisa terbantu. baik dalam konteks “antar daerah” maupun dalam konteks “antar tingkat pemerintahan”. Efek DAU dengan demikian adalah membantu menciptakan kombinasi input produksi yang lebih optimal. Menurut hemat kami. Bila ini terjadi maka DAU sebenarnya menyumbang pada penciptaan efisiensi alokasi yang pada gilirannya akan membantu stimulasi ekonomi daerah. daerah yang berpendapatan tinggi harus diberikan sedikit dana sementara daerah yang 7 . Kedua. 26. dan kegagalan mencapai target perlu diberi disinsentif fiskal. tujuan stabilitas desentralisasi bisa diciptakan bila DAU membantu kepada pencapaian keseimbangan antara kewenangan dan sumber daya (resource and power). namun secara konseptual dan praktis tujuan tersebut bukanlah tujuan yang secara langsung dapat dicapai oleh instrumen DAU.

Bila yang diinginkan adalah variasi beban perpajakan yang tidak besar (lihat paragraf dalam Pendahuluan) . baik dilihat dari kacamata politis maupun dari sudut pandang konseptual filosofis. Dengan struktur revenue handles yang dimiliki saat ini (lihat UU No. Hal ini bisa terjadi karena volume pelayanan yang harus disediakan besar (misalnya jumlah penduduknya besar atau jumlah anak usia sekolah besar). 31. Oleh karena itulah kami menganggap pendekatan yang diambil oleh UU No. Tujuan pemerataan yang dimaksud dalam UU ini adalah memeratakan ketersediaan sumber dana antar pemerintah daerah. Jumlah pendapatan yang diterima daerah tidaklah sama dengan jumlah produksi yang dihasilkan daerah. atau karena biaya konstruksi infrastruktur dan biaya transportasi lebih besar karena faktor luas wilayah dan kondisi wilayah. alokasi yang ditujukan langsung untuk memeratakan pendapatan perkapita akan berpotensi mempenalti daerah-daerah yang telah berupaya keras untuk meningkatkan PAD-nya. atau karena densitas penduduk sangat kecil (penduduk terpencar dalam wilayah luas). Apakah pada akhirnya kesamaan dalam pijakan (equal footing) akan menghasilkan kesamaan dalam pendapatan perkapita tentu tergantung pada banyak faktor lainnya. sumberdaya keuangan pemerintah daerah pun bervariasi antar daerah. Struktur insentif seperti ini memiliki dampak negatif terhadap stimulasi pembangunan daerah. 8 . Perlu ditambahkan. 18/1997 dan 3) Inipun harus disertai catatan bahwa tersedia data yang mengukur pendapatan daerah. Suatu daerah mungkin memerlukan sejumlah anggaran yang lebih besar untuk membangun infrastruktur yang berkualitas sama atau untuk menyediakan jasa layanan yang sifatnya standar. ada dua elemen yang perlu dipertimbangkan. paling tidak basic endowment setiap pemerintah daerah telah diupayakan untuk disamakan. maka tarif pajak dan retribusi harus kurang lebih sama. pabrik. Bila itu harus terjadi maka suatu daerah mungkin memperoleh PAD yang kecil karena jumlah perkantoran. Faktor koreksi yang harus diperhitungkan secara eksplisit bila kita ingin memakai data PDRB adalah data transfer payment antara daerah. Dibalik konsep ini adalah filsafat pemerataan dalam kesempatan (equality in opportunity). Dalam hal ini. dan aktivitas ekonomi masyarakat (atau dikenal dengan istilah basis pajak) didalam wilayah tersebut relatif kecil. Kedua. biaya penyediaan jasa layanan/biaya pembangunan infrastruktur bervariasi antar daerah.3 Tapi bila ini yang dilakukan maka itu berarti pemerintah pusat mem-penalti daerah yang berpendapatan tinggi dan memberi insentif agar daerah tetap “tertinggal”. Berkaitan dengan konsep ini. Sampai saat ini data seperti itu belum tersedia di Indonesia.berpendapatan rendah harus diberikan dana yang lebih besar. Kinerja internal daerah lebih bersifat kapasitas organisasi dan itu sudah berada diluar sistem keuangan pusat daerah. Dengan DAU. Pertama. angka “pendapatan” sangat berbeda dengan angka PDRB yang adalah angka “produksi”. Sehingga. Dengan perkataan lain. seperti misalnya kinerja internal daerah bersangkutan. 25/1999 adalah pendekatan yang tepat. alokasi DAU seharusnya berupaya menciptakan kondisi dimana setiap (pemerintah) daerah memiliki dasar pijakan yang sama (to be in the same equal footing) tanpa perlu menciptakan variasi antar daerah yang besar dalam beban perpajakan. pertanyaan yang sifatnya politis juga muncul: apakah pemerataan pendapatan antar daerah lebih dipandang penting disaat kesenjangan intra daerah di Indonesia masih begitu besar? 30.

dan konvergensi dalam pendapatan perkapita tidak tercapai. dana yang akan dialokasikan ke lebih dari 350 pemerintah daerah. Dalam kaitan itulah maka indikator yang digunakan sedapat mungkin adalah indikator yang sifatnya obyektif sehingga tidak menimbulkan interpretasi yang ambivalen. 9 . Kami melihat ada dua implikasi dari konsep ini.PP No. Kesederhanaan (simplicity) 36. lewat alokasi DAU maka pemerintah pusat terlihat memiliki komitmen kuat untuk menciptakan kesamaan dalam ketersediaan sumberdaya finansial di tiap pemerintah daerah yang pada gilirannya memberikan kesempatan yang sama bagi tiap daerah untuk memproduksi public capital. Untuk itulah maka sistem alokasi DAU harus dibuat sejelas mungkin dan formulanya pun dibuat setransparan mungkin. sekali lagi. Tanpa perlakuan yang eksplisit terhadap kedua faktor ini maka keleluasaan (diskresi) yang diberikan kepada daerah dalam penggunaan DAU akan kehilangan makna. misalnya. Sebuah sistem alokasi DAU yang baik harus didasarkan pada upaya untuk meminimumkan kemungkinan manipulasi. Ini berarti alokasi DAU telah berupaya membantu kearah tercapainya keseimbangan pembangunan antar daerah. lebih disebabkan karena perbedaan dalam basis fiskal antar daerah. Sebab. daerah tersebut akan terpaksa menaikkan tarif pajak untuk mencapai standar jasa layanan yang sama dengan daerah lainnya. Untuk mencapai tujuan pemerataan sebagaimana dimaksud dalam UU No. 33. bila suatu daerah memiliki tingkat kebutuhan yang besar sementara potensi ekonominya kecil. Rumusan tidak boleh terlampau kompleks sehingga sulit dimengerti orang. adalah lebih bijaksana untuk tidak berusaha menggunakan variabel yang jumlahnya puluhan. dan dengan melihat secara kasar bahwa tingkat tarif pajak dan retribusi antar daerah yang kurang lebih sama. maka hal itu terjadi karena ada faktor-faktor lain diluar sistem alokasi DAU yang sedang bekerja. Hasilan yang sama. 32. Objektivitas dan transparansi (objectivity dan transparancy) 34. Kedua. Rumusan sebaiknya tidak memanfaatkan sejumlah besar variabel dimana jumlah variabel yang dipakai menjadi relatif terlalu besar ketimbang jumlah dana yang ingin dialokasikan. Dengan perbandingan antara dana dan jumlah daerah yang “hanya” sedemikian. Prinsip transparansi akan dapat dipenuhi bila formula tersebut bisa dipahami oleh khalayak umum. ditentukan oleh begitu banyak faktor diluar sistem alokasi DAU.19/1997). maka perbedaan dalam PAD di Indonesia. Rumusan alokasi DAU harus sederhana (tidak kompleks). bila alokasi DAU yang dilakukan oleh pemerintah pusat telah membuat setiap pemerintah daerah memiliki “kesempatan yang sama”. namun tidak boleh pula terlalu sederhana sehingga menimbulkan perdebatan dan kemungkinan ketidak-adilan. hanya sebesar Rp 45 triliun.25/1999 maka alokasi DAU harus memasukkan kedua faktor ini dalam perhitungannya. Tapi memberikan kesempatan yang sama tidak harus berarti terciptanya hasilan (outcome) yang sama. 35. Perlu diingat bahwa untuk tahun anggaran 2000/2001. Pertama.

ini bukanlah kelemahan dari UU karena secara normatif memang tidak mudah mendefinisikan kedua kata tersebut. Menurut kami. Referensi utama yang kami pegang dalam membuat formula dan mekanisme adalah UU No. pengertian dan pengukuran potensi ekonomi. ketiadaan prinsip dasar alokasi dan definisi alokasi 10 . potensi sumber daya manusia dan tingkat produk domestik regional bruto. Mengacu pada prinsip-prinsip dasar diatas dan juga mengacu pada UU. Dalam melakukan alokasi DAU. Perkembangan selanjutnya dimulai pada tahun 1969 saat pemerintah (dengan mengambil bentuk hukum Inpres) memberikan alokasi yang sifatnya umum kepada Daerah Tingkat II. yang dalam hal ini telah memberikan dua kerangka penting. 41. 25/1999) adalah “bobot” daerah yang dihitung berdasarkan potensi ekonomi dan kebutuhan wilayah. misalnya. Dalam penjelasan UU No. DAU harus dialokasikan kepada pemerintah propinsi dan pemerintah kabupaten/kota. DAN SOLUSI Isu pokok ALTERNATIF 37. Kesemuanya akan kami bahas secara terpisah dalam paragraf-paragraf selanjutnya. sistem alokasi di Indonesia menjadi amat kompleks karena setiap jenis Inpres yang ada sebenarnya merupakan respon fiskal yang sifatnya pragmatis terhadap tekanan yang muncul saat itu. Keempat. ada empat isu pokok penting yang perlu diklarifikasi berkaitan dengan perhitungan alokasi DAU untuk tiap daerah. kami melakukan tinjauan atas beberapa model alokasi DAU yang dipakai di beberapa negara yang kami pandang relevansi ilustratif terhadap permasalahan alokasi bantuan DAU di Indonesia. masalah pembobotan variabel penentu alokasi DAU. Pertama. potensi sumber daya alam. rumusan umum menjelaskan bahwa kabupaten (atau propinsi) akan memperoleh uang sesuai dengan proporsi bobot kabupaten (atau propinsi) terhadap keseluruhan kabupaten (atau propinsi). potensi industri. Kedua. 39. Dalam prakteknya.25/1999. keadaan geografis dan penduduk miskin. yang dimaksud dengan proporsi (sesuai dengan Bab 3 pasal 7 UU No. Sementara itu. Ketiga. UU belum secara jelas memberikan definisi konseptual dan petunjuk operasional mengenai penggunaan faktor “potensi ekonomi” dan “kebutuhan wilayah”.BEBERAPA ISU POKOK: PENGALAMAN YANG ADA. luas wilayah. Dalam perkembangannya. Sementara itu. pengertian potensi dijelaskan dengan memberikan contoh. Untuk membantu dalam menentukan formula alokasi bantuan yang tepat bagi DAU. Pengertian kebutuhan dijelaskan antara lain dengan faktor penduduk. Sistem transfer di Indonesia yang dipakai saat ini adalah hasil evolusi sepanjang kurun 45 tahun (dimulai tahun 1950an).25/1999 pengertian kebutuhan maupun potensi ekonomi juga sudah dijelaskan lebih lanjut. Setiap alokasi fiskal ke daerah. bahkan yang sifatnya umum sekalipun. Pertama. Yang menarik. alokasi DAU yang murni belum pernah ada. Namun demikian. 38. Pengalaman historis: Indonesia 40. Kedua. mengandung berbagai macam ketentuan. setiap negara menggunakan metode dan pemilihan formula alokasinya masing-masing. pengertian dan pengukuran kebutuhan. Referensi lainnya adalah pengalaman historis dan internasional. bagaimana secara baik memasukkan elemen insentif kedalam sistem alokasi.

Untuk mengukur besarnya dana yang harus dialokasikan ke tiap daerah berdasarkan kapasitas fiskal. dimana Eij = Besarnya alokasi di propinsi di dasarkan atas jenis penerimaan j. Ps = Jumlah penduduk total untuk lima propinsi. Untuk menghitung total alokasi bantuan bagi propinsi i. Dalam konteks pemerataan. 11 . tj = Rata-rata tingkat pajak nasional untuk jenis penerimaan j. 42. dimana TEi adalah total alokasi bantuan DAU untuk propinsi i. kemudian kapasitas pajak propinsi bersangkutan dibandingkan dengan penerimaan per kapita yang akan diperoleh apabila propinsi tersebut menggunakan basis pajak rata-rata nasional. Berdasarkan riset selama ini. sistem alokasi di Indonesia lebih menekankan pada upaya mengkompensasi perbedaan dalam kebutuhan (needs equalization) dan bukan pada upaya mengkompensasi perbedaan dalam potensi ekonomi (revenue capacity equalization). Beberapa karakteristik pokok dari formula alokasi tersebut adalah sebagai berikut: (1) formula tersebut menggunakan standar rata-rata (teoritis) dari kapasitas pajak di setiap propinsi.. sistem alokasi Indonesia sifatnya “mildly equalizing”. Formula alokasi dirumuskan sebagai berikut: Eij = tj [Bsj/Ps – Bij/Pi] Pi . Bsj = basis pajak ratarata pada lima propinsi untuk jenis penerimaan j. Sedangkan tj didefinisikan sebagai: tj = Σ i TRij / Σ i Bij. yaitu: TEi = Σ j Eij. maka dilakukan penjumlahan alokasi yang didasarkan atas setiap jenis penerimaan. model alokasi dana ini memberikan penekanan atas pentingnya kapasitas fiskal suatu daerah sebagai penentu atas besarnya alokasi.menyebabkan alokasi fiskal pemerintah pusat menghasilkan distorsi dan beban kepada anggaran pemerintah daerah. dibuatlah suatu formula alokasi bantuan. Basis pajak rata-rata nasional adalah rata-rata basis pajak untuk 5 propinsi di Kanada. Bantuan ini bersifat umum dan tidak mengikat (unconditional block grant) dan ditujukan untuk mendukung dicapainya suatu tingkat pelayanan publik tertentu sesuai dengan kemampuan perpajakan daerah. dikalikan dengan jumlah penduduk propinsi yang bersangkutan. 46. Salah satu jenis bantuan yang mirip dengan bantuan DAU adalah bantuan program untuk pemerataan (Canadian equalization program). 45. dan dalam konteks stimulasi ekonomi. (3) apabila perhitungan kapasitas pajak dari setiap propinsi telah diperoleh. dimana TRij adalah penerimaan aktual untuk jenis penerimaan j pada propinsi i. Pengalaman internasional: Kanada 43. sistem alokasi Indonesia kurang membantu pada penciptaan efisiensi alokasi dan efisiensi produksi. Bij = Basis pajak propinsi i untuk jenis penerimaan j . (4) suatu propinsi yang memiliki basis pajak per kapita yang lebih rendah dari rata-rata basis pajak nasional akan menerima alokasi dana sebesar perbedaan antara kapasitas pajak propinsi bersangkutan dengan kapasitas pajak rata-rata nasional (standar nasional). (2) Kapasitas pajak dihitung berdasarkan penerimaan per kapita yang dapat diperoleh suatu propinsi apabila propinsi bersangkutan menggunakan rata-rata tingkat pajak nasional terhadap basis pajaknya. Dengan demikian. Sehingga akibatnya efek grants selalu cenderung bersifat lemah. 44. Pi = Jumlah penduduk di propinsi i.

Hal ini memiliki konsekuensi dimana bantuan akan memberikan disinsentif bagi perbaikan administrasi perpajakan di tingkat propinsi. Dengan alokasi DAU ini diharapkan mereka dapat mencapai kapasitas fiskal yang sesuai dengan rata-rata nasional.47. perdagangan dan lembaga pertanian. kategori industri. pada beberapa jenis penerimaan terdapat kesulitan dalam melakukan perkiraan besarnya basis pajak yang untuk itu dilakukan proxy (misalnya. Pengalaman internasional: Cina 48. pajak atas kepemilikan tanah dan bangunan). Walaupun demikian. keamanan. dan peradilan. serta kepadatan penduduk. kategori pendidikan. Untuk melakukan perhitungan basis pajak. pengeluaran untuk operasional. TFK = transfer yang didasarkan atas faktor-faktor kebijakan. yang didasarkan atas beberapa variabel obyektif. Pengeluaran untuk setiap kategori diestimasi dengan mempergunakan beberapa variabel pokok. kategori pengeluaran administrasi. yaitu. TFO = transfer yang didasarkan atas faktor-faktor obyektif. yang ditimbang dengan suatu koefisien insentif. tingkat pengeluaran standar suatu propinsi dihitung berdasarkan kebutuhan pengeluaran untuk pegawai. Kedua. jumlah pegawai standar. dan peradilan. komunikasi. besarnya alokasi bantuan kepada suatu propinsi merupakan penjumlahan atas bantuan yang didasarkan atas faktor-faktor obyektif serta bantuan yang didasarkan atas faktor-faktor kebijakan. TFO (tranfer yang didasarkan atas faktor-faktor obyektif) dirumuskan sebagai: TFO = (tingkat pengeluaran standar – tingkat penerimaan standar) x koefisien TFO. dan biaya transportasi. 49. setiap komponen kebutuhan pengeluaran tersebut diestimasi dengan menggunakan suatu formula tersendiri. pengeluaran untuk kegiatan publik. Kanada menggunakan data yang langsung tersedia. diestimasi dengan mempergunakan variabel-variabel jumlah pegawai pada bidang-bidang tersebut. serta subsidi tambahan bagi daerah baru. Dari deskripsi sederhana diatas. Formula dasar yang digunakan bagi alokasi ke suatu propinsi adalah: Jumlah Alokasi ke Propinsi i = Σ (TFO + TFK) x (1± Koefisien Insentif). kami melihat ada dua hal penting yang dapat disimpulkan atas model alokasi DAU Kanada. jumlah murid yang duduk pada sekolah menengah dan sekolah dasar. pengeluaran khusus untuk propinsi dan pengeluaran standar lainnya. program alokasi ini terutama ditujukan untuk meningkatkan kapasitas fiskal bagi propinsi-propinsi yang kurang mampu. Dimana. Adapun variabel penting yang dipergunakan untuk setiap kebutuhan pengeluaran tersebut mencakup: (1) pengeluaran pegawai didasarkan atas gaji standar. Pengeluaran untuk pendidikan diperkirakan atas dasar besarnya variabel-variabel kemampuan penerimaan daerah per kapita. keamanan. • 12 . besarnya kemampuan penerimaan daerah per kapita. sebagai berikut: • Pengeluaran administrasi. Pertama. dalam sistem DAU di Kanada ada terdapat 30 jenis penerimaan daerah yang tercakup dalam perhitungan formula. Pertama. (2) pengeluaran untuk kegiatan publik dibagi menurut 4 kategori. Dengan demikian. Di Cina. Ada beberapa konsiderans pokok yang dipakai dalam perhitungan alokasi yang didasarkan atas faktor-faktor obyektif. program ini kurang memberikan perhatian kepada propinsi-propinsi yang telah memiliki kapasitas fiskal di atas rata-rata nasional. kategori pengeluaran lainnya. Kedua.

Dengan demikian. pada dasarnya. biaya transportasi. Beberapa paragraf dibawah ini akan mengetengahkan model alokasi di negara Ethiopia. suatu daerah diharapkan mampu paling tidak mencapai 50% dari selisih antara pertumbuhan penerimaan rata-rata daerah dengan pertumbuhan penerimaan rata-rata nasional. Selain alokasi yang didasarkan atas faktor-faktor obyektif. Pengalaman internasional: Ethiopia 53. karena setiap komponen dalam penerimaan dan pengeluaran diestimasi menurut kategorinya. walaupun berupaya komprehensif dengan memasukkan kapasitas fiskal dan kebutuhan. produk domestik bruto daerah. Di Cina. 52. Ketiga. Ethiopia menempatkan kebutuhan daerah sebagai salah satu unsur penting dalam alokasi bantuan ini. Keempat. berdasarkan perhitungan atas penerimaan maupun kebutuhan pengeluaran standar tersebut. Dilatar-belakangi oleh fakta bahwa rata-rata kemampuan penerimaan daerah (di Ethiopia dalam hal ini negara bagian) hanyalah sebesar 16% dari total penerimaan daerah. perdagangan dan lembaga pertanian didasarkan atas variabel kemampuan penerimaan daerah per kapita. Oleh karena itu. Negara ini memang tidak relevan untuk Indonesia bila dilihat dari segi ukuran negara. pemotongan pajak (tax rebates) untuk daerah. dikenal pula suatu variabel yang bersifat insentif. untuk alokasi 13 .• Pengeluaran untuk industri. 50. maka model Kanada dirasakan lebih sederhana. kepadatan penduduk. maka terdapat pula alokasi yang didasarkan atas unsur-unsur kebijakan (policy subsidy variables). maka daerah bersangkutan akan menerima tambahan alokasi dana sebagai insentif. Tapi perlu dicermati bahwa kedua model memiliki penekanan yang berbeda. Apabila suatu daerah mampu melampaui angka tersebut. namun model alokasinya menarik untuk disimak karena kesederhanaanya. maka suatu propinsi yang memiliki hasil perhitungan negatif tidak akan menerima bantuan transfer yang didasarkan atas faktor-faktor obyektif. tingkat penerimaan standar didasarkan atas penjumlahan dari penerimaan daerah. Variabel ini belum lama diperkenalkan di Cina (1996) dengan tujuan agar pemerintah daerah memiliki komitmen untuk memperbaiki penerimaan lokal mereka. Kanada lebih menitik beratkan tujuan pemerataan (dalam model alokasi) pada penyamaan kapasitas fiskal (revenue capacity equalization). apabila daerah bersangkutan berada dibawah angka tersebut maka daerah itu akan memperoleh pemotongan jumlah alokasi bantuan. Dalam formula alokasi DAU untuk Cina. alokasi yang didasarkan atas unsur-unsur kebijakan ini dilakukan terutama untuk membantu wilayah yang didiami oleh etnis minoritas agar mereka dapat mandiri dan mengelola daerahnya secara otonom. tetap cenderung kearah kompensasi terhadap perbedaan antar daerah dalam tingkat kebutuhan (needs equalization). Dibandingkan dengan model Cina. Sementara itu. 51. komunikasi. maka sebagian besar kebutuhan daerah dibiayai melalui bantuan yang berasal dari pemerintah pusat. sementara Cina. serta subsidi yang secara formal telah diterima propinsi bersangkutan. Metode alokasi bantuan yang dipergunakan di Cina memerlukan data yang besar dan akurat. Sebagai dasar untuk insentif.

Dalam formula di Ethiopia terdapat variabel indeks jarak. Kelemahan pertama. Namun. yang bila dapat diperbaiki. (3) produksi sektor industri per kapita. Sebagai contoh. 54. Adapun penerimaan daerah terdiri atas berbagai perkiraan anggaran penerimaan yang berasal dari pajak maupun jenis penerimaan lain yang dimiliki oleh tingkat daerah. (7) rasio antara jumlah tempat tidur di rumah sakit terhadap total jumlah penduduk dan. variabel yang dipergunakan dalam melakukan perhitungan kebutuhan daerah terlalu heterogen. formula alokasi untuk Ethiopia ini menarik untuk dipakai sebagai acuan karena formula ini tergolong sederhana (tidak memerlukan suatu proses estimasi secara ekonometris dengan metode regresi). kami 14 . (8) jumlah anak sekolah tingkat dasar.bantuan dari pusat ke negara bagian.SRBi . dan banyaknya kantor pos dipakai untuk mewakili variabel yang berhubungan dengan perkembangan tingkat pelayanan publik.net transfer). 57. Sedangkan formulasi alokasi bantuan neto (net transfer = NTR) didefinisikan sebagai: NTRi = GTRi . POP adalah populasi. Formula alokasi bantuan bruto (gross transfer) untuk memperkirakan kebutuhan setiap daerah yang dipakai di Ethiopia (1995/6) adalah: GTRi = 1/3 x TR x [POPi/POP + (IDi/ID x POPi/POP) + SRBi/SRB]. (5) kepadatan penggunaan saluran telpon. Kerap kali proxy yang dipakai agak simplistis namun kerap agak kompleks. SRBi adalah besarnya anggaran penerimaan daerah i. Misalnya. Dimana NTRi adalah besarnya alokasi bantuan DAU neto ke daerah i. Ada terdapat beberapa kelemahan dalam model Ethiopia. Juga. Proxy ini kami anggap terlalu sederhana untuk konteks Indonesia. Indeks ID ini diberi timbangan populasi. TR adalah total pengeluaran nasional yang dialokasikan untuk semua daerah. Dilain pihak. Dimana: GTRi adalah gross transfer ke daerah i. model alokasi bantuan yang dikembangkan di Ethiopia lebih ditekankan pada estimasi terhadap kebutuhan daerah. ini hanyalah gambaran stok infrastruktur yang tidak menggambarkan kemampuan utilisasi. Alokasi bantuan yang didasarkan atas kebutuhan dalam model Ethiopia ini masih merupakan suatu alokasi bruto (gross transfer). dan ID adalah suatu indeks “jarak” yang dipergunakan untuk menangkap berbagai perbedaan sosial dan ekonomi antar daerah. 56. maka alokasi bruto tersebut harus dikurangi dengan besarnya kemampuan penerimaan daerah yang dianggarkan untuk tahun yang bersangkutan. akan dapat menjadikan model ini sebagai referensi yang lebih menarik. (6) jumlah kantor pos. (2) rasio antara jumlah penduduk pedesaan dengan total jumlah penduduk. 55. Menurut hemat kami. terdapat beberapa variabel lainnya yang masih belum cukup merepresentasikan kebutuhan. Dalam menentukan besarnya alokasi kepada setiap daerah (atau disebut sebagai alokasi neto . Indeks ini terdiri atas delapan jenis variabel. (4) produksi sektor pertanian pangan per kapita. variabel produksi pangan per kapita maupun sektor produksi perkapita mewakili pertumbuhan ekonomi. yaitu: (1) panjang jalan pedesaan. variabel-variabel jumlah tempat tidur di rumah sakit.

terlalu banyaknya variabel yang menjelaskan indeks “jarak” (ID) akan merepotkan dalam proses updating data setiap tahunnya. Disisi lain. Karenanya. Tetapi apabila pemerintah pusat bermaksud mendorong negara bagian untuk memperbaiki kemampuan perpajakannya sendiri. alokasi bantuan neto sangat tergantung pada besarnya perkiraan anggaran penerimaan daerah. misalnya. Sebagai contoh. keinginan dan faktor-faktor subyektif lainnya. Perkiraan anggaran itu sendiripun masih kurang obyektif karena didalamnya sebenarnya terdapat unsur ekspektasi. sebenarnya banyak variabel-variabel lain yang lebih relevan dalam menunjukkan kebutuhan untuk negara seperti Ethiopia. 60. jumlah penduduk di bawah garis kemiskinan. Mungkin tidak diikutsertakannya variabel itu karena masalah ketidak-tersediaan data. 59. 62. penggunaan variabel penerimaan dalam sisi kebutuhan dan juga dalam sisi kapasitas fiskal dengan arah yang bertolak belakang ini akan menimbulkan disinsentif bagi daerah untuk memperbaiki kemampuan penerimaannya. Kelemahan kelima. Variabel ini pada dasarnya digunakan agar daerah makin mampu memperbaiki administrasi perpajakan di daerahnya dengan bantuan alokasi dari pusat. Kelemahan keenam. maka bobot terhadap variabel SRB-lah yang seharusnya diperbesar. Tujuan menangkap variasi antar daerah sebenarnya dapat dilakukan tidak saja melalui penambahan variabel. 61. Tetapi variabel ini juga digunakan sebagai unsur “pengurang” untuk memperoleh besarnya transfer neto ke negara bagian yang bersangkutan. maka variabel indeks “jarak” (ID) seharusnya memperoleh bobot yang lebih besar. apabila pemerintah pusat ingin lebih mengutamakan peningkatan pelayanan publik. Kelemahan kedua. Variabel rasio penduduk urban. Hal ini terjadi karena besarnya alokasi bantuan DAU kurang dari yang seharusnya diperlukan oleh daerah dalam memenuhi kebutuhan fiskalnya. Disatu sisi variabel ini sebenarnya dapat dijadikan indikator terhadap pertumbuhan ekonomi (dus. Kami menganggap ini kurang realistis karena pada dasarnya keperluan daerah maupun keperluan nasional berubah secara dinamis. Apabila pada akhirnya penerimaan aktual lebih rendah dari perkiraan yang dianggarkan. Banyak sedikitnya jumlah variabel yang dipakai terkadang tidak terlalu “signifikan” dalam menentukan perbedaan alokasi dana antar daerah. yaitu 1/3. Kelemahan keempat. maka daerah bersangkutan akan memperoleh kesulitan keuangan.melihat beberapa variabel yang kurang memberikan arti tertentu. variabel ini sebenarnya merupakan indikasi terhadap besarnya tingkat pelayanan yang diperlukan. adanya variabel SRBi dalam formula alokasi bruto di Ethiopia dimaksudkan untuk memberikan insentif tambahan alokasi bantuan bagi daerah yang menunjukkan suatu peningkatan atau perbaikan dalam penerimaan daerahnya. bobot untuk setiap variabel dianggap sama dan tetap. 58. pertumbuhan dalam kapasitas produksi). Oleh karenanya. tetapi juga bisa dilakukan melalui perubahan bobot dari variabel-variabel penentu yang ada. bobot ini sebaiknya ditinjau setiap beberapa tahun dan bila perlu dirubah sesuai dengan kepentingan nasional maupun daerah yang ada. Kelemahan ketiga. Jadi banyaknya 15 . Misalnya.

penentuan bobot variabel sebaiknya terbuka bagi dimungkinannya mengakomodasi kebijakan-kebijakan semacam ini. untuk melakukan estimasi atas fiscal capacity.22/1999 telah menetapkan 11 fungsi yang harus menjadi kewajiban dasar daerah. Di pihak lain. tetapi juga menyangkut kepentingan nasional dan antar daerah. 64. sebagai pengambil keputusan yang memihak kepada kepentingan nasional. Berdasarkan tinjauan literatur. bila pemerintah bermaksud meningkatkan kualitas adminstrasi perpajakan. pemerintah pusat (atau dewan atau sekretariat) juga harus mengkonsultasikannya kepada DPR untuk menjelaskan tentang kepentingan nasional yang berubah. Di Ethiopia. Pertama. Oleh karenanya. Untuk menentukan perilaku ini. sebaiknya pemerintah pusat juga memiliki suatu kemampuan untuk mengintervensi dalam model alokasi bantuan tersebut dalam batas-batas tertentu. menentukan perilaku dari pengeluaran daerah untuk ke 11 macam jenis kegiatan ini menjadi penting untuk diketahui. Menentukan kebutuhan fiskal suatu daerah pada dasarnya tidak dapat semata-mata berdasarkan keinginan daerah. Oleh karenanya. Dari pengalaman di tiga negara terlihat bahwa pada dasarnya estimasi kebutuhan anggaran harus dapat mencerminkan paling tidak tiga hal: (1) kebutuhan pokok yang menjadi standar daerah. Tentunya itu dilakukan secara transparan. UU No. strategi yang terbaik adalah dengan menentukan kebutuhan fiskal dasar bagi daerah. tetapi sebaiknya dipergunakan sejauh memberikan arah bagi kebutuhan fiskal daerah. paling tidak terlihat variabel-variabel yang bobotnya dapat dirubah sesuai dengan kepentingan nasional. Berdasarkan atas tinjauan terhadap empat model alokasi bantuan blok di empat negara berbeda. terdapat perbedaan mendasar antara estimasi kebutuhan anggaran dan kapasitas fiskal. dapat dipergunakan estimasi langsung yang berasal dari perilaku daerah. tetapi dapat berupa agregasi dari semua kategori pengeluaran. Dari pengalaman di tiga negara. Oleh karenanya. Hal ini mungkin dilakukan bila bobot dalam formula alokasi ini dapat dirubah sesuai dengan kepentingan nasional. fiscal capacity mencerminkan apa yang betul-betul menjadi kemampuan daerah.variabel yang dipakai tidak “menguntungkan” dilihat dari aspek pencapaian tujuan menangkap variasi antar daerah. Karenanya. ada dua alternatif cara yang sering dipergunakan dalam estimasi fiscal capacity ini. maka bobot untuk variabel penerimaan daerah (SRB) dapat diperbesar. harus terdapat faktor-faktor yang dapat mencerminkan perubahan kondisi tersebut. Pengalaman internasional: pelajaran yang dapat ditarik 63. Kedua. Perilaku ini tidak perlu diestimasi secara individual atau per kategori pengeluaran. 16 . Pertama. maka dalam formula alokasi tersebut. Koefisien hasil estimasi dari fungsi kebutuhan fiskal tersebut mungkin tidak akan dipakai sepenuhnya dalam menentukan besarnya kebutuhan fiskal daerah. ada beberapa pelajaran penting yang dapat ditarik untuk kepentingan penyusunan model alokasi DAU di Indonesia. dalam menentukan besarnya kebutuhan. 65. Selain itu. 66. maka dapat dipergunakan analisa regresi atas datadata terakhir yang paling relevan. Dalam masalah perubahan bobot ini. bantuan DAU harus memiliki tujuan yang jelas dan tercermin dalam formula alokasinya. Karena sewaktu-waktu tujuan tersebut dapat berubah (karena alasan ekonomi atau politik). (2) perilaku daerah atas setiap kebutuhan daerah. misalnya. (3) kebutuhan daerah yang sejalan dengan kebutuhan nasional.

maka perubahan bobot dapat menghasilkan suatu distribusi alokasi bantuan yang sama dengan bila kita menambah jumlah variabel. suatu daerah yang memiliki penerimaan daerah yang besar. khususnya dalam penentuan besarnya kebutuhan fiskal suatu daerah.3 sedangkan variabel Y diberi bobot 0. nampaknya sulit untuk sebuah model untuk menyelesaikan beberapa masalah secara simultan. Agaknya. Kanada memilih suatu model yang ditujukan untuk menyamakan fiscal capacity saja. peran bobot sangatlah penting. Di satu sisi penggunaan variabel tax effort dapat mendorong peningkatan penerimaan daerah. perlu berhati-hati dalam menggunakan data untuk variabel tax effort dalam estimasi kebutuhan dan kapasitas fiskal. Apabila penerimaan daerah meningkat. karena asumsinya kenaikan penerimaan daerah itu sebagai akibat perbaikan kinerja aparat dan administrasi penerimaan daerah. Sebagai contoh. ini berbeda dengan kasus Cina dan Ethiopia (yang lebih menitikberatkan pada elemen kebutuhan). Kelima. Terlebih lagi. dalam model alokasi DAU di Ethiopia digunakan data penerimaan daerah aktual dalam estimasi sisi kebutuhan fiskal (gross transfer). Terdapat dua hal penting sehubungan dengan isu bobot ini. apabila suatu variabel X diberi bobot sebesar 0. akan dirugikan (lihat penggunaan estimasi rencana anggaran diatas). maka besarnya gross transfer itu kemudian dikurangi dengan besarnya penerimaan daerah. Tetapi dalam menentukan transfer bersih (net transfer) ke daerah (yaitu transfer setelah memperhitungkan kemampuan fiskal daerah). Ini berarti.dengan menggunakan metode regresi. Sebagaimana telah disampaikan di atas. tujuan untuk melakukan insentif perbaikan administrasi perpajakan (penerimaan) daerah menjadi tidak tercapai. penekanan terhadap satu aspek (dan bukan kesemua aspek) bisa saja dilakukan. seperti halnya Cina. Kedua. bobot variabel merupakan suatu faktor yang sangat penting dalam alokasi bantuan DAU disamping jenis dan jumlah variabelnya itu sendiri. yang diutamakan adalah menyamakan kemampuan fiskal suatu daerah sehingga mampu mencapai kebutuhan standar rata-rata. tetapi tidak melakukan penekanan pada kebutuhan daerah. peranan dan makna dari bobot variabel merupakan suatu hal yang penting untuk diperdalam dalam rangka mencapai suatu alokasi yang adil. maka ini berarti bahwa variabel Y adalah dua kali lebih penting daripada variabel X dalam menentukan alokasi bantuan blok. dan kebutuhan ini tidak terlalu bervariasi antar satu daerah dengan daerah lain (dikarenakan oleh kondisi penduduk dan kebutuhannya yang relatif homogen). Walaupun demikian. dengan melakukan perhitungan kapasitas pajak daerah secara langsung dengan memperkirakan besarnya basis pajak dan menggunakan tarif pajak efektif. Oleh karenanya. ini disebabkan karena semua daerah dianggap telah memiliki suatu standar kebutuhan yang sama. Ketiga. Seperti ditunjukkan diatas. Oleh karenanya. Pertama. 68. 69. penggunaan data penerimaan daerah aktual memberikan sistem insentif dan sekaligus disinsentif. Kedua. tanpa menambah jumlah variabel. maka alokasi DAU kepada daerah bersangkutan akan ikut meningkat.6. tetapi di sisi lain dapat menimbulkan disinsentif bagi perbaikan administrasi penerimaan daerah. dalam penentuan suatu alokasi bantuan blok. Untuk itu perlu diberikan suatu alasan mengapa kebijakan tersebut ditempuh. untuk kasus Kanada. 17 . Keempat. kemampuan pembiayaan dari setiap daerah berbedabeda untuk dapat mencapai kebutuhan standar rata-rata antar daerah tersebut. Sebagai akibatnya. 67. Sebagai akibatnya.

Untuk menjaga keakuratan dari proses estimasi maka beberapa kabupaten/kota yang dianggap outlier akan dihilangkan dari observasi. Beberapa kandidat variabel bebas yang perlu dipertimbangkan adalah PDRB kabupaten. pertambangan. Kami berpendapat bahwa kata potensi ekonomi sebaiknya didefinisikan sebagai potensi penerimaan daerah yang berasal dari sumber-sumber keuangan yang berada dalam jurisdiksi pemerintah daerah.18/1997 (tentang PDRD) dan UU No. dan bagi hasil pajak. Dengan mengacu pada informasi umum bahwa tarif pajak dan retribusi antar daerah kurang lebih sama. Estimasi kapasitas penerimaan disemua kabupaten di Indonesia dilakukan dengan analisa regresi yang menggunakan data dari semua kabupaten di Indonesia secara crosssection. Total penerimaan daerah dengan demikian adalah penjumlahan dari pajak. akan dilakukan simulasi untuk mengestimasi berapa besar bagi hasil yang akan diterima suatu kabupaten dengan mempertimbangkan sumber daya alam yang dimiliki kabupaten itu sendiri. retribusi. maka potensi ekonomi bisa kita redefinisikan sebagai potensi keuangan pemerintah daerah yang berasal dari revenue handles yang tersedia. sekolah. industri. Pajak dan retribusi akan diestimasi dengan behavioral equations yang menggunakan data-data ekonomi tahun 1996. banyaknya fasilitas penunjang kegiatan ekonomi (misalnya jumlah bank.Pengertian dan pengukuran potensi ekonomi (kapasitas fiskal) 70. jumlah rumah tangga menurut sektor perekonomian. UU No. 72. bagaimana caranya membandingkan potensi ekonomi antar daerah? Ketiga. Bila sumber-sumber keuangan tersebut kita sebut dengan istilah “revenue handles”. infrastruktur lainnya). Estimasi terhadap faktor-faktor yang menerangkan variasi dalam penerimaan pajak pada tingkat kabupaten dilakukan dengan melakukan analisa regresi terhadap total pajak per kabupaten tahun 1996 dan faktor-faktor yang dianggap berhubungan langsung maupun tidak langsung dengan basis pajaknya. dengan cara apa teknik perbandingan yang dimaksud diatas bisa dioperasionalisasikan sebagai basis pengalokasian DAU? 71. maka perbedaan dalam potensi keuangan pemerintah daerah sebenarnya bisa dijelaskan lewat perbedaan dalam basis fiskalnya. fasilitas kesehatan. Lewat definisi inilah kami berusaha mengembangkan pendekatan intuitif dalam mengukur potensi ekonomi. bagaimana caranya mengukur potensi ekonomi? Kedua. Pajak 74. Total inilah yang merepresentasikan angka kapasitas fiskal daerah. dan bagi hasil pajak.25/1999 (tentang PKPD – khususnya yang berkaitan dengan formulasi bagi hasil) menjelaskan bahwa revenue handles setiap daerah pada dasarnya adalah sama. Untuk bagi hasil. mengingat adanya skema baru berdasarkan UU No. Variabel bebas yang dipilih adalah variabel yang memenuhi syarat secara statistik dalam uji signifikansinya dengan variabel terikat. maka penerimaan kabupaten dipecah menjadi tiga kelompok besar: pajak. Untuk mempermudah estimasi dan analisa. Pertama. 73. 18 .25/1999. jasa). aktivitas sektoral (misalnya. pertanian. Ada tiga pertanyaan penting untuk diklarifikasi berkaitan dengan aspek potensi ekonomi. retribusi.

25/1999 mengenai bagi hasil sumber daya alam. Karena adanya ketentuan baru dalam UU No. Retribusi 77. dibuatlah dua pengelompokan daerah: (1) kelompok di atas rata-rata dan. Setelah didapatkan variabel-variabel bebas yang representatif. maka kabupaten/kota tersebut dianggap “sudah mendekati potensi” penerimaan pajaknya.4 76.75. Yang dapat dilakukan adalah dengan mengestimasi kemungkinan penerimaan bagi hasil 4) Lihat perumusan matematis dalam appendiks. jumlah fasilitas komersial. Revenue effort index juga dapat dihitung dengan cara yang sama dengan diatas. (2) kelompok di bawah rata-rata. 78. Untuk mendapatkan besarnya potensi penerimaan pajak setiap kabupaten digunakanlah rumus sebagai berikut: Potensi Penerimaan Pajak = Estimasi Penerimaan Pajak (dari hasil regresi) + Koefisien Keyakinan * Standard Error dari Penerimaan Pajak.5 Dimana. Kabupaten-kabupaten yang mempunyai nilai error positif tersebut lalu dikelompokkan untuk kemudian dihitung angka rata-rata error-nya. PDRB sektoral. 19 . juga akan bermanfaat untuk membentuk indeks tax effort. potensi penerimaan pajak tersebut akan menjadi bagian dari kapasitas penerimaan kabupaten/kota. Sama halnya dengan pajak. variabel bebas yang akan dipilih adalah yang memenuhi signifikansi secara statistik. Caranya sama dengan perhitungan potensi penerimaan pajak: yaitu estimasi retribusi ditambah dengan hasil perkalian antara 1. Estimasi terhadap faktor-faktor yang menentukan variasi antar daerah dalam penerimaan retribusi dilakukan dengan melakukan analisa regresi terhadap total retribusi per kabupaten tahun 1996 dan beberapa data ekonomi pada tahun yang sama yang diperkirakan berhubungan langsung atau tidak langsung dengan total retribusi tersebut. Persamaan regresi yang diperoleh. Bagi Hasil 79. 5) Bila tingkat keyakinan (confidence interval) yang dipilih adalah 95% maka angka Koefisien Keyakinan yang dipakai adalah 1.96. Berdasarkan rata-rata error tersebut. Kelompok kabupaten dengan error di atas rata-rata tersebut dianggap sebagai kabupaten yang memiliki tax effort tinggi dan mendapat indeks 100. Bila confidence interval yang dipilih adalah 70% maka Koefisien Keyakinan yang dipakai adalah 1. Beberapa kandidat variabel bebas yang diperkirakan akan mempengaruhi total retribusi kabupaten adalah pola konsumsi masyarakat. Indeks tersebut dibentuk dengan memanfaatkan analisa error (error analysis) yang angkanya (lewat fungsi regresi) bisa didapatkan untuk setiap observasi.00. Apabila nilai aktual penerimaan pajak suatu kabupaten lebih besar dari hasil estimasinya (atau nilai error-nya positif). Kelompok kabupaten dengan error di bawah rata-rata dan kelompok kabupaten dengan error negatif akan mendapatkan indeks lebih rendah sesuai perbedaan antara error kabupaten tersebut dengan rata-rata error positif.96 dengan standard error retribusi (lihat paragraf diatas). maka kemudian dihitunglah potensi estimasi retribusi suatu kabupaten. maka estimasi komponen ini tidak dapat dilakukan dengan analisa regresi. selain akan menghasilkan perkiraan terhadap potensi pajak di tingkat kabupaten.

masih akan terdapat kesulitan dalam mengukurnya secara obyektif dan dengan presisi yang baik. Pengertian dan pengukuran kebutuhan anggaran 81. 80. Kesulitan itu muncul karena di Indonesia konsepsi normatif mengenai tingkat kebutuhan rakyat yang menjadi tanggung-jawab pemerintah belum eksplisit dan masih jauh dari operasional. Namun perlu diingat bahwa validitas pendekatan ini didasarkan pada asumsi bahwa daerah menentukan sendiri prioritas pengeluaran didalam anggarannya dan mekanisme akuntabilitas dan pilihan publik (public choice) berlaku. Bila asumsi ini tidak dipenuhi (atau keleluasaan dikurangi karena pemerintah pusat memberikan petunjuk penggunaan) maka pendekatan ini tidak boleh dipakai karena validitas penggunaan data historis dalam menerangkan perbedaan dalam biaya antar daerah sangat bergantung pada asumsi ini. Ketidak-mungkinan untuk menjawab pertanyaan-pertanyaan tersebut diatas membuat tidak mungkin buat kita untuk mengukur (paling tidak untuk saat ini) standard spending needs. Bahkan seandainyapun perkataan tersebut bisa didefinisikan.6 Pada tataran yang lebih konseptual. 83. Yaitu penjumlahan dari potensi penerimaan pajak. dan potensi penerimaan bagi hasil. Dalam konteks UU No. yang dimaksud dengan kata “pengeluaran yang relevan” adalah pengeluaran daerah yang berkaitan dengan 11 fungsi yang diserahkan lewat UU. adalah dengan mengobservasi pola historis dari pengeluaran pemerintah daerah dan berupaya mengidentifikasi variabel-variabel penting yang dianggap menerangkan perbedaan antar daerah tersebut. Dengan perkataan lain. solusi terhadap problem ini adalah dengan cara menggeser perspektif pandang: dari upaya mengukur kebutuhan secara absolut menjadi menilai secara relatif faktor-faktor yang menerangkan perbedaan kebutuhan antar daerah. Setelah perkiraan penerimaan dari bagi hasil diperoleh maka potensi ekonomi atau kapasitas penerimaan suatu kabupaten bisa kita peroleh. 20 .22/1999. mengukur tingkat kebutuhan dalam nilai absolut tidaklah dimungkinkan. Kami melihat. kami mendekatinya dengan mencoba mengidentifikasi faktor-faktor yang menyebabkan terjadinya perbedaan antar daerah dalam tingkat pengeluaran (yang relevan). Pendekatan intuitif yang kami tawarkan. Ketimbang mengukur kebutuhan pengeluaran yang sifatnya absolut. Sangat sulit untuk mendefinisikan perkataan “standar kebutuhan” yang harus dicukupi. pendekatan ini menghendaki diberikannya kepada daerah diskresi dalam mendesain anggarannya. dengan demikian.per kabupaten dengan mempertimbangkan produksi sumber daya alam didaerah yang bersangkutan. Artinya. 84. Masalah ini menjadi lebih pelik karena kita tidak mengetahui secara persis besarnya variasi antar daerah dalam biaya penyediaan jasa layanan atau biaya konstruksi infrastruktur sosial-ekonomi. terdapat kesulitan dalam menjawab pertanyaan: standar siapa yang seharusnya dijadikan sebagai acuan “kebutuhan standar”? 82. potensi penerimaan retribusi. 6) Ini merupakan celah yang bisa diisi oleh BPS dengan melakukan survei yang hasilnya akan bisa dipakai untk membandingkan besarnya biaya pelayanan atau biaya konstruksi untuk setiap sektor yang merupakan bagian dari pos-pos pengeluaran yang relevan.

dan mengingat ketersediaan data. insentif dalam pengertian ekonomis. Ada dua pengertian insentif dalam hal ini. diwakili oleh total pengeluaran untuk 11 urusan yang diserahkan. Hal ini dimasukkan sebagai salah satu elemen dalam formula untuk meng-offset tendensi dimana pemerintah daerah menjadi “pasif” dan ‘bergantung” pada alokasi daerah. Instrumen seperti ini (sebagaimana telah terjadi pada sebagian besar komponen SDO non-pegawai) sangat efektif dalam mempengaruhi pola pengeluaran daerah untuk beberapa sektor tertentu. Alokasi DAU-pun kerap dikaitkan dengan upaya mempengaruhi tingkat dan pola pengeluaran daerah untuk tujuan makroekonomi. pemberian insentif yaitu menstimulir peningkatan PAD atau untuk mempengaruhi tingkat dan pola pengeluaran pemerintah daerah. 21 . Selain itu untuk lebih menggambarkan karakteristik suatu daerah. sistem alokasi DAU kerap dipakai sebagai mekanisme dimana pemerintah pusat bisa “mempengaruhi” pemerintah daerah untuk membantu tercapainya tujuan nasional. 88. 86. nampaknya tidak ada alternatif yang lebih baik dibanding penggunaan data historis. tujuan ekonomi tersebut dapat dicapai dengan menggunakan instrumen “matching grants”. Sama halnya dengan model estimasi untuk potensi ekonomi. Di berbagai negara ada berbagai macam pengaturan longgar dalam beberapa sub-komponen DAU yang bertujuan untuk membuat beberapa sub-komponen tersebut menjadi bersifat close-ended grants. UU No. maka observasi yang dilakukan adalah untuk tahun 1996. Pengertian dan pemberian insentif 87. luas wilayah. pendapatan dan distribusi pendapatan masyarakat (termasuk jumlah orang miskin). Sehingga sangat sulit untuk memilah komponen pengeluaran anggaran yang mencerminkan kebutuhan pencapaian standar dengan komponen pengeluaran yang sifatnya diskresioner. dibuat suatu variabel boneka yang menggambarkan perbedaan daerah pedesaan (kabupaten) dengan daerah perkotaan. Kandidat variabel bebas yang perlu diuji signifikansinya adalah: jumlah penduduk. Dalam perspektif ekonomis. Sikap pasif dan ketergantungan itu kerap muncul karena alokasi DAU (dalam definisinya) memang diberikan agar pemerintah daerah tidak perlu terlalu bersusah payah untuk membiayai beban anggarannya.25/1999). kondisi geografis. Kesemua variabel bebas ini diambil bukan hanya berdasarkan apa yang tertulis dalam UU tapi juga variabel yang secara objektif sering dipakai untuk merepresentasikan kebutuhan pembangunan. sistem alokasi DAU diberbagai negara kerap dikaitkan dengan upaya peningkatan pendapatan PAD. insentif dalam pengertian kebijakan. Dari pengalaman praktis kita ketahui bahwa besarnya anggaran dan tingkatan pelayanan kerap dipengaruhi oleh berbagai macam faktor (baik ekonomi maupun non-ekonomis) serta juga bermacam bentuk tekanan dan negosiasi. Dalam proses pengukurannya. Pada prinsipnya. yaitu pola antar daerah dalam kebutuhan anggaran.85. dan indeks konstruksi infrastruktur publik (lihat penjelasan pasal 7 ayat 8a. Sebagai variabel terikat. alokasi fiskal dapat digunakan sebagai alat pemberian insentif untuk dicapainya suatu kebijakan. kami melihat bahwa variasi dalam biaya dapat ditangkap lewat variasi antar daerah dalam besarnya total anggaran. Secara teoritis dan praktis. Untuk sementara waktu. Dalam teori keuangan negara. Kedua. yaitu agar kebijakan tertentu dapat dicapai. Pertama.

92. Salah satu tujuan dasar dalam pemberian alokasi DAU adalah memberikan kesempatan yang sama untuk melakukan perbaikan dalam sistem administrasi. Yang pasti. MEKANISME DISTRIBUSI DAN ASPEK TEKNIS TERKAIT LAINNYA 90. Artinya. Ada dua elemen yang 22 . Kalau kita lihat angka statistik APBN dalam kurun 14 tahun terakhir. jumlah total DAU yang ada sekarang sesungguhnya merupakan produk “negosiasi” antara pemerintah (dalam hal ini Menteri Keuangan) dengan DPR. keberhasilan sistem alokasi DAU dalam mencapai tujuan ditentukan oleh formula alokasinya. angka total 25% terhadap total penerimaan domestik menjadi tidak terlalu memadai. Dalam pandangan kami. 95. Disisi lain. Penciutan wilayah akan menyebabkan jumlah total untuk DAU bisa menjadi terlalu besar. Dari jumlah total itu. Dalam kasus terakhir. angka total tersebut merupakan “kompromi” politik ketimbang hasil perhitungan obyektif terhadap kebutuhan yang mungkin muncul. keberhasilannya juga ditentukan oleh kebaikan dalam aspek mekanisme distribusi. sebanyak 10% dialokasikan untuk pemerintah propinsi. pemerintah pusat bisa memodifikasi komponen lump-sum sedemikian rupa sehingga komponen lump-sum tersebut dipakai berfungsi sebagai insentif ataupun penalti terhadap pencapaian target demokratisasi. apakah porsi DAU dalam APBN (yaitu minimum 25% dari total penerimaan domestik) dapat dianggap cukup untuk membiayai fungsifungsi yang diberikan kepada daerah. Dalam perspektif kebijakan. tujuan-tujuan tersebut dapat dianggap sebagai tugas yang perlu dijalankan yang untuk itu perlu diberikan kompensasi. pemenuhan tujuan-tujuan tersebut antara lain dapat dilakukan lewat alokasi lumpsum dalam DAU.89. Pada saat ini tidak diketahui persis. Masalah jumlah total DAU 91. Pertanyaan lain yang relevan dengan isu ini adalah berkaitan dengan kemungkinan terjadinya pemekaran dan penciutan wilayah. komponen lump-sum dalam DAU-pun bisa diatur sedemikian rupa sehingga menjadi bersifat matching grants. Ini adalah wilayah kebijakan yang perlu mendapatkan perhatian seksama. sementara pemekaran wilayah akan menambah secara drastis jumlah total dana DAU . Dalam pandangan kami. 93. Disatu sisi. dan mendorong secara terus menerus terciptanya demokrasi di daerah. Secara teoritis. Elemen lump-sum dalam total alokasi 94. Kami mencatat beberapa aspek mekanisme distribusi yang perlu dicermati untuk mendukung formula yang kami sarankan. karena luas cakupan dan kedalaman dari (kesebelas) fungsi-fungsi yang dijalankan belum diketahui maka sulit untuk mengatakan bahwa jumlah total DAU yang sebesar 25% dari total penerimaan domestik ini telah/belum memadai. kita akan memperoleh gambaran bahwa uang sejumlah 25% dari total penerimaan domestik masih lebih besar dibanding total penjumlahan INPRES dan SDO.karena beban fungsi dasar yang harus disediakan. Namun. dan 90% sisanya dialokasikan kepada pemerintah kabupaten dan kota.

stimulasi pembangunan – sebagaimana yang dijadikan alasan dalam alokasi Inpres Kesehatan dan Inpres SD). harus ditentukan berapa: kebutuhan perkapita untuk obat dasar.sebenarnya secara intrinsik berada didalam pembagian lump-sum. Pertama. Disinsentif ekonomis inilah yang selama ini terjadi dalam mekanisme SDO. kebutuhan pemeliharaan per kilometer saluran irigasi. Untuk elemen kedua. Daftar ini akan menjadi sangat panjang dan kompleks dan pada akhirnya akan membutuhkan mekanisme pelaporan yang cukup rumit. Varian dari lum-sum kerap digunakan dalam alokasi dana Inpres spesifik selama ini. kami mengambil satu contoh sebagai berikut. maka itu akan memaksa daerah untuk merasionalisasi kebutuhan pegawainya. misalnya. Bila alokasi diberikan secara lump-sum tanpa melihat jumlah pegawai. dan untuk setiap jenis kebutuhan diperlukan sejumlah data obyektif dan seperangkat asumsi unit cost yang harus diberikan. untuk memberi subsidi obat dasar per penduduk. Bila kita mengalokasikan elemen lumpsum ini dengan mengacu pada model INPRES Sarana Kesehatan. 96. Bila kita memperhitungkan bahwa salah satu elemen dasar dari alokasi lump-sum itu adalah untuk mengkompensasi kebutuhan minimum belanja pegawai. adalah disinsentif ekonomis yang tercipta. maka dibutuhkan sejumlah dana minimum (lump-sum) untuk menjalankan fungsi yang dibebankan. sebagaimana diilustrasikan dalam contoh dibawah ini. Daerah seolah-olah diberikan insentif untuk memperbesar jumlah pegawai untuk menyerap dana alokasi lump-sum yang lebih besar. namun metode tersebut sangat kompleks dan menciptakan rigiditas finansial karena terlalu banyaknya komponen dana (dalam APBD) yang dipatok (earmarked) yang pada gilirannya menciptkaan distorsi dalam anggaran daaerah (sebagaimana yang selama ini terjadi). dan untuk memelihara dan mengoperasikan setiap puskesmas yang ada). Hal ini jelas kontra produktif dengan tujuan pencapaian efisiensi. kebutuhan operasi dan pemeliharaan per unit puskesmas. adalah computational cost yang terlalu tinggi padahal tujuan efisiensi dan keadilannya sub-optimal. pembagian alokasi lump-sum secara merata ke setiap daerah bukanlah satu-satunya metode yang yang bisa dipergunakan. 23 . Untuk elemen pertama. Hal ini karena terlalu banyaknya variabel yang perlu didaftar dan asumsi unit cost yang pasti tidak didasarkan 7) Misalnya. Pertama. maka besarnya alokasi lump-sum dari elemen ini adalah sama dengan jumlah pegawai dikalikan dengan unit cost pegawai rata-rata di Indonesia. Bila usul ini dipakai. (Misalnya. 97. Untuk menjalankan secara baik fungsi dasar di bidang kesehatan. Namun ada dua kelemahan fundamental dari pendekatan ini. kami mengambil contoh lain. Ada dua kelemahan mendasar lainnya dari pendekatan ini. melayani setiap penduduk. kami mengusulkan agar sejumlah porsi tertentu dari total DAU dialokasikan secara sama rata (lump-sum). maka akan muncul berbagai jenis kebutuhan minimum. Atas dasar pertimbangan itu. Elemen pertama adalah kebutuhan minimum belanja pegawai (yang merupakan kompensasi minimum dari digantinya mekanisme SDO). Elemen kedua adalah kebutuhan minimum terselenggaranya fungsi dasar yang dibebankan ke setiap daerah. dan seterusnya. maka cukup beralasan bila ada pendapat yang menyarankan agar alokasi lump-sum untuk elemen ini didasarkan pada banyaknya jumlah pegawai di suatu daerah. Harus diakui.7 Walaupun alokasi lump-sum cara ini diharapkan akan memberi insentif kearah pembangunan infrastruktur (dus.

Masalah tambahan alokasi untuk daerah 98. Hal ini kerap muncul ke permukaan dalam berbagai diskusi karena perbedaan dalam angka inflasi antar daerah. Bila sebagai konsekuensi pemberian insentif dibutuhkan tambahan alokasi. Pada akhirnya. dan efisiensi internal daerah yang sifat berada dalam kontrol pemerintah.8 Terlebih lagi. kami melihat potensi kerumitan dalam melakukan perhitungan tiap tahun. Departemen Keuangan berada dalam posisi yang lebih baik untuk menjawab pertanyaan ini. Menurut kami. Penyesuaian terhadap inflasi 99. adalah bahwa pendekatan seperti ini akan cenderung bias kearah menguntungkan daerah-daerah Jawa dan Sumatera ketimbang daerah-daerah di luar Jawa dan Sumatera (karena jumlah infrastruktur dan penduduk terbesar berada di Jawa dan Sumatera). bagaimana hal tersebut diakomodasi dalam sistem alokasi dan formula DAU? Juga. Prinsip dan teknik apa yang harus dipakai untuk menghindari fluktuasi tahunan yang besar dalam dana yang diterima oleh daerah? Kedua. Hal ini secara empiris tidak mungkin dilakukan untuk setiap jenis fungsi. Kelemahan mendasar kedua. Apakah keuntungan dan kerugian dari usulan untuk menetapkan alokasi untuk dua tahun berturut-turut ketimbang menghitung kebutuhan alokasi setiap tahunnya? 102. pemerintah akan menggunakan data average cost. pengaruh inflasi dalam total alokasi DAU sebenarnya telah “tertangkap” dalam APBN yang merupakan sumber dari alokasi DAU ini. maka penetapan unit cost harus didasarkan pada perhitungan marginal cost pricing. Sehingga tidak perlu diberikan tambahan untuk mengakomodasi faktor inflasi di daerah. sebagai akibat dari kompleksitas yang muncul dari pemakaian formula. 100. dengan rencana perubahan dalam periodisisasi tahun anggaran.pada prinsip marginal cost pricing. kapan perhitungan alokasi DAU harus dimulai dan bagaimana kaitannya dengan perencanaan anggaran di daerah? Ketiga. maka penyesuaian jumlah alokasi kepada suatu daerah sebagai respon terhadap inflasi akan memiliki efek ekonomi yang tidak sehat dimana pemerintah memberikan insentif untuk ketidak-beresan dalam pengelolaan ekonomi suatu daerah. Juga. Jawaban terhadap kesemua pertanyaan ini sifatnya administratif dan sangat bergantung pada konsep akhir tentang pengaturan baru terhadap otoritas fiskal yang saat 8) Bila referensi utamanya adalah keadilan dan efisiensi. bagaimana peran DAK dalam hal ini? Kami belum berhasil memperoleh kesepakatan pilihan perspektif yang sebaiknya dipakai untuk menjawab hal ini. Unit cost yang dimaksud dengan demikian adalah persentase tertentu dari total cost yang didalamnya termasuk total marginal cost. yang memiliki implikasi sub-optimal terhadap pencapaian efisiensi dan keadilan. Pertama. Aspek stabilitas dan kepastian 101. karena faktor penyebab inflasi kerap berasal dari fenomena moneter. Ada tiga isu penting dalam aspek ini. diperlukan mekanisme yang panjang dan kompleks untuk menghitung kebutuhan. Adalah penting untuk menjaga stabilitas dan kepastian dalam distribusi DAU. 24 . pemakaian formula dan perubahan basis data memungkinkan terjadinya fluktuasi dalam alokasi yang diterima oleh daerah.

London di Inggris. Bagian empat (pasal 11 sampai 15) UU No. DKI Jakarta adalah daerah dengan tingkat kompleksitas sosial. maka adalah aman secara politis untuk tidak berupaya melakukan pengecualian-pengecualian yang tidak produktif dan tidak efisien. 106. Dengan perkembangan politik yang terjadi saat ini dan besarnya tekanan untuk mengembalikan karakter “istimewa” dan “khusus” di beberapa daerah. Ada beberapa pertanyaan penting yang perlu mendapatkan klarifikasi dalam PP. Perlakuan terhadap daerah khusus dan daerah istimewa 105. apakah dana DAU yang diterima dapat dipakai untuk membayar kewajiban (cicilan dan pokok) pinjaman? Ketiga. berada dalam posisi yang lebih baik dalam menjawab ketiga pertanyaan ini. Terlebih penting lagi. kami berpendapat adalah lebih baik untuk tetap berpegang pada dan tidak bergeser dari prinsip-prinsip dasar alokasi DAU yang telah disebutkan diatas.ini sedang digodok. Masalah perbedaan kota dan desa kerap diangkat dalam diskusi di-berbagai forum akademis dan politis. Departemen Keuangan.25/1999 mengatur masalah pinjaman. tidak perlu untuk melakukan diferensiasi antara desa dan kota. perbedaan karakter wilayah tersebut secara langsung telah “ditangkap” lewat berbagai variabel yang mewakili potensi ekonomi dan kebutuhan. Apakah memang perlu dilakukan perbedaan dalam formula alokasi untuk desa dan kota? Ataukah alokasi desa dan kota disatukan saja dalam satu rumus yang memasukkan faktor tertentu yang menerangkan perbedaan beban sebagai konsekuensi perbedaan dalam karakter daerah? 104. dianggap berbeda dengan kebanyakan daerah lainnya di Indonesia. Bilamana dianggap perlu. Dalam pandangan kami. Pengalaman di berbagai negara juga menunjukkan bahwa ke-unikan daerah nodal kerap dijadikan alat tawar-menawar politik untuk mendapatkan alokasi lebih besar. Langkah inipun dilakukan di Inggris dalam kaitannya dengan fenomena London. Pasal 12 (ayat 2). Masalah perbedaan desa-kota 103. Kami berpendapat. khususnya. Masalah keterkaitan antara DAU dengan pinjaman daerah 107. dalam hal ini. dan belum adanya konsep politis yang operasional mengenai standar kebutuhan yang menjadi tanggungjawab negara. perlakuan terhadap daerah khusus dan istimewa sejauh mungkin juga didasarkan pada prinsip-prinsip yang telah kami sampaikan diatas. maka kekhususan itu bisa dikompensasi lewat mekanisme DAK. ekonomi dan politik. bagaimana seharusnya perlakukan terhadap daerah khusus dan istimewa? Hal ini kami sampaikan karena telah muncul berbagai pertanyaan mengenai implikasi finansial dari kekhususan wilayah. dan New York serta Chicago di Amerika Serikat adalah contohnya. Dengan perkataan lain. misalnya. Mengingat tingkat keragaman Indonesia yang amat kompleks. dan pasal 14. apakah pinjaman yang dimaksud mencakup semua jenis penjaman ataukah hanya pinjaman jangka panjang yang berkaitan langsung 25 . apakah (semua) dana DAU yang diterima oleh suatu daerah boleh dimasukkan sebagai elemen perhitungan “kemampuan daerah bersangkutan untuk meminjam” (capacity to borrow)? Kedua. menghendaki agar dibuat pengaturan yang lebih jelas berkaitan dengan hubungan antara DAU dan pinjaman. dalam tahap ini. Pertama.

Kami menganggap formula perlu ditelaah ulang setiap tiga tahun untuk mencerminkan perubahan yang cukup mendasar dalam indikator-indikator obyektif yang mendasari rumusan. Dengan mengasumsikan perbandingan dana pinjaman dan dana pendamping adalah 1:1. dan atau perubahan dalam variabel penentu alokasi. Besarnya penalti/potongan adalah sejumlah pinjaman yang dilakukan daerah untuk kepentingan tersebut (yaitu yang dilakukannya tahun anggaran lalu) plus sejumlah disinsentif yang proporsional dengan bobot (yang kami sebut sebagai) “tax effort disincentive”. 26 . pemerintah bisa memberikan pinjaman baru (fresh loan) kepada daerah untuk dapat membayar kewajibannya. misalnya. Untuk pertanyaan keempat. kami berpendapat bahwa sebaiknya hanya 20% dari total dana DAU yang diterima suatu daerah yang dapat dipakai sebagai elemen dalam penghitungan capacity to borrow suatu daerah. dimana penerimaan retribusi dari infrastruktur tersebut paling tidak harus bisa mengembalikan biaya pokok pembangunannya (atau retribusi at cost). maka kami menganggap jumlah pinjaman yang dapat ditarik sudah cukup besar. Bobot penalti ini sebaiknya berkisar antara 2-5% dari total pinjaman dimaksud. kami berpendapat bahwa pinjaman yang dibantu jaminkan oleh dana DAU sebaiknya hanya meliputi pinjaman jangka panjang dan terkait erat dengan fungsi yang dijalankan oleh daerah.dengan fungsi yang dijalankan daerah? Keempat. apa yang terjadi dengan alokasi DAU yang diterima suatu daerah bila daerah bersangkutan gagal membayar (defaulting)? 108. Penyesuaian terhadap model dan formula alokasi 111. Perubahan yang kami maksudkan disini adalah perubahan dalam formula (untuk mengantisipasi dinamika sosial ekonomi). dan atau perubahan dalam pembobotan. 109. Kami menganggap tiga tahun (dan bukan satu atau dua tahun) sebagai periode yang cukup. bila DAU dihitung sebagai elemen capacity to borrow dan untuk membayar kewajiban pinjaman. dan pinjaman dapat dilakukan tanpa mengorbankan stabilitas neraca pembayaran nasional. melainkan dalam lima tahun mendatang mengingat seriusnya masalah hutang yang dihadapi Indonesia saat ini. karena pada umumnya indikator yang sifatnya struktural tidak berubah secara signifikan dalam hitungan satu atau dua tahun. Untuk itu. Disini kami ingin membuat catatan penting: ketentuan ini sebaiknya tidak dioperasionalisasi sekarang. Untuk pertanyaan pertama dan kedua. kami berpendapat bahwa pemerintah pusat memiliki kewajiban untuk membantu daerah yang kesulitan. dengan mengurangi total alokasi dana DAU yang seharusnya diberikan kepada daerah bersangkutan dalam tahun anggaran berikutnya. Terlebih penting lagi. 112. Mekanisme penalti tersebut dapat dilakukan. dan memperhitungkannya dalam bentuk penalti kepada daerah sebagai akibat pengelolaan keuangan yang kurang baik. 110. Untuk pertanyaan ketiga. Perubahan dimaksud juga harus dilakukan apabila pemerintah (lewat BPS) telah menghasilkan indikator alternatif yang lebih baik dalam menerangkan “potensi ekonomi” dan “kebutuhan”. Hanya porsi 20% inilah yang juga boleh dipakai oleh daerah sebagai dana pendamping pinjaman dan untuk membantu membayar sebagian dari kewajiban pinjaman. infrastruktur yang dibantung tersebut harus memenuhi prinsip self-liquidating.

maka daerah-daerah yang kaya sumber daya alam mempunyai potensi yang relatif tinggi. 114. 27 . 117. 119. Selain kompensasi untuk potensi dan kebutuhan daerah. Tujuan lump-sum ini adalah sebagai kompensasi dana minimum penyelenggaraan pemerintah daerah yang selama ini diberikan dalam bentuk SDO. dan karenanya akan menerima kompensasi yang sama. Hasil pembagian kelas untuk kebutuhan daerah menunjukkan bahwa daerahdaerah di Indonesia bagian barat umumnya mempunyai tingkat kebutuhan relatif lebih rendah daripada daerah-daerah di Indonesia timur. dilakukan pula pembagian kelas menurut kebutuhan daerah. Dengan jumlah yang dibuat sama rata untuk semua daerah. Metode pembagian DAU yang melibatkan komponen lump-sum. 120. terdapat alokasi dalam bentuk lump-sum yang dibagi rata untuk semua kabupaten-kota. ditunjukkan dengan kecenderungan berkumpulnya daerah-daerah pada kelas-kelas yang rendah. maka pemekaran daerah harus dilakukan lebih berhati-hati karena akan mempengaruhi alokasi yang diterima daerah tersebut dan daerah lainnya. Setelah menghitung potensi ekonomi semua kabupaten-kota. Karena bagi hasil sumber daya alam menjadi bagian dari potensi ekonomi. Sedangkan untuk daerah yang tingkat kebutuhannya tinggi akan menerima kompensasi yang besar dan yang tingkat kebutuhannya rendah akan menerima kompensasi yang kecil. Sedikit sekali daerah yang dapat digolongkan mempunyai potensi ekonomi yang tinggi. Besarnya bobot luas wilayah dan proporsi penduduk miskin terhadap total populasi dalam formulasi kebutuhan daerah adalah penyebabnya. Hasil pengklasifikasian menurut potensi menunjukkan bahwa sebagian besar kabupaten-kota di Indonesia mempunyai potensi ekonomi yang relatif rendah.KESIMPULAN DAN REKOMENDASI Kesimpulan Umum 113. potensi. 116. Dengan memasukkan potensi dan kebutuhan daerah dalam satu persamaan maka aturan yang berlaku adalah daerah yang sudah mempunyai potensi ekonomi tinggi akan menerima kompensasi dalam jumlah yang kecil dan sebaliknya untuk yang berpotensi rendah akan menerima kompensasi dalam jumlah yang besar. Metode pembagian dana alokasi umum (DAU) yang dikembangkan dalam laporan ini memasukkan faktor potensi dan kebutuhan daerah secara bersama-sama atau dalam satu persamaan dengan pertimbangan bahwa transfer dana dari pusat ke daerah tidak dapat disederhanakan dengan hanya mencari selisih antara potensi daerah dan kebutuhan daerah. maka penentuan tinggi rendahnya potensi suatu daerah dilakukan dengan pembagian kelas (pengklasifikasian) dimana daerah-daerah yang berada dalam kelas yang sama dianggap mempunyai potensi yang sama. dan kebutuhan daerah ditentukan oleh bobot dari masing-masing komponen tersebut. Selain pembagian kelas berdasarkan potensi. 115. 118.

apabila dikaitkan dengan rendahnya kompensasi dari DAU untuk daerah berpotensi tinggi tetapi penerimaan pajak aktualnya rendah. Agar pembagian alokasi DAU sejalan dengan kebijakan pembangunan daerah yang memprioritaskan pembangunan wilayah Indonesia Timur. fokus pada potensi. Dari tiga skenario pembobotan tersebut (sama rata. 127. (3) bobot kebutuhan diperbesar. Dalam penghitungan potensi ekonomi daerah. Sebagai contoh. 124. terutama untuk unsur pajak. Bila alokasi DAU dilakukan tanpa menggunakan metode pembagian kelas. Metode yang dikembangkan dalam studi ini dapat dipertahankan dalam jangka waktu tertentu (2-3 tahun) dan perubahan yang mungkin harus dilakukan adalah pembobotan pada masing-masing komponen penentu alokasi DAU. 28 .Apabila potensi daerah dianggap paling penting. akan tetapi perbedaan alokasi antar kabupaten di Indonesia barat ternyata lebih rendah dibandingkan dengan Indonesia Timur. sedangkan Gorontalo adalah kota penerima yang terbesar. akan membuat alokasi DAU masih condong ke Indonesia barat dengan masuknya propinsi-propinsi di Jawa dan Sumatra pada 20 kabupaten-kota penerima DAU terbesar. 122. Kabupaten Jayawijaya adalah kabupaten penerima alokasi DAU terbesar. Rata-rata alokasi DAU untuk kabupaten-kota di Indonesia timur juga terlihat lebih tinggi dibandingkan di Indonesia barat. dan fokus pada kebutuhan) ternyata hasilnya memberikan kesimpulan yang tidak terlalu jauh berbeda. perlu pula dilakukan penghitungan indeks tax effort untuk menunjukkan seberapa baiknya administrasi pajak suatu daerah sekaligus memberikan indikasi pentingnya usaha pengumpulan pajak yang semaksimal mungkin. yaitu: (1) bobot antara potensi dan kebutuhan dianggap sama. Rekomendasi Umum 125. 121. 123. maka pembagian dana DAU sebaiknya menggunakan metode pembagian kelas. Indeks tax effort yang rendah akan mengakibatkan permasalahan anggaran daerah yang cukup serius. tepatnya di dua propinsi terbesar yaitu Irian Jaya dan Kalimantan Timur. demikian juga apabila kebutuhan daerah yang dianggap paling penting. 126. yaitu alokasi DAU akan lebih banyak diberikan untuk daerah-daerah di Indonesia Timur dibandingkan Indonesia barat. 10 kabupaten yang menerima pembagian DAU terbesar kesemuanya terletak di Indonesia Timur. Hasil alokasi DAU yang lebih menitik-beratkan kepada pembagian DAU yang menguntungkan untuk daerah Indonesia Timur ini sejalan dengan arah perkembangan pembangunan daerah yang diterapkan oleh pemerintah. yaitu memberi kesempatan bagi daerah Indonesia timur untuk menyusul ketertinggalannya selama ini dari daerah di Indonesia barat. maka komponen tersebut akan menerima bobot terbesar. Terdapat tiga skenario pembobotan kepentingan antara potensi dan kebutuhan daerah. (2) bobot potensi diperbesar.

faktor luas wilayah yang sudah disesuaikan dengan indeks biaya konstruksi (Indeks Pekerjaan Umum) dan proporsi penduduk miskin tampaknya akan sangat berperan untuk mengubah orientasi alokasi DAU dari Indonesia barat yang relatif lebih padat penduduk ke Indonesia timur yang penduduknya relatif lebih jarang. Karenanya up-dating metode alokasi DAU ini sebaiknya dilakukan apabila sudah ada up-date data-datanya secara lengkap. 129. Keberadaan faktor lump-sum harus tetap dipertahankan untuk mencegah pemekaran daerah yang sebenarnya merupakan daerah miskin. Dalam penghitungan kebutuhan daerah. 29 . Variabel-variabel ekonomi yang dipakai dalam studi ini adalah variable-variabel dengan data yang di perbaharui secara teratur oleh BPS atau instansi lainnya sehingga kelangsungan metode ini relatif terjamin. 130. maka usaha pemekaran yang tergesa-gesa dan berkesan emosional dapat dicegah. Dengan “modal awal” yang diberikan pemerintah pusat kepada suatu daerah dalam jumlah yang relatif kecil.128.

juga untuk tahun 1996.6 29. Data yang dikumpulkan serta digunakan untuk penghitungan berdasarkan dari beberapa sumber. studi ini mempertimbangkan pula bahwa data yang ingin dipergunakan dalam pengambilan kebijaksanaan haruslah relatif mudah tersedia. Sumber kedua dan ketiga adalah data yang berasal dari Biro Pusat Statistik berupa Survey Sosial Ekonomi Nasional (Susenas) serta Survey Potensi Desa (Podes) tahun 1996. Variabel-variabel yang dipergunakan 136.9 1. terdapat paling tidak beberapa hal pokok yang harus dipertimbangkan dalam menghitung potensi daerah.692. 135.22/1999. Sumber pertama adalah realisasi anggaran pemerintah Dati II untuk tahun anggaran 1996/1997.APPENDIKS 1: PERHITUNGAN POTENSI EKONOMI 131. 132.7 1. Yang termasuk dalam kategori pajak disini adalah semua penerimaan pemerintah daerah termasuk pajak hotel dan restoran. Hal-hal tersebut adalah PDRB. potensi sumberdaya manusia.6 137.8 15. Disini patut dicatat bahwa penggunaan tahun 1996 ini tidak dapat dihindari karena Susenas dan Podes adalah survey tiga tahunan.18/1997). setiap kabupaten rata-rata hanya menerima uang sebesar Rp. serta aktivitas industri. Kedua komponen tersebut adalah pajak dan retribusi.7 Standar Deviasi 3. Seperti terlihat diatas.1 34. dan lain sebagainya (sesuai dengan UU No.3 0.5027 0. Studi ini berusaha sedapat mungkin menggunakan variabel-variabel yang diusulkan dalam UU No.1 39. PAJAK 134. sumberdaya alam. 25/1999. Ini berakibat bahwa data yang paling up-to-date dan konsisten adalah data tahun 1996. 30 .113. Beberapa variabel yang dianggap mempengaruhi pendapatan pajak pemerintah daerah adalah sebagai berikut: Nama Variabel Pajak PDRB Pajak/PDRB Jumlah SMU Aktivitas Industri Unit Juta Rp Milyar Rp % Unit % Observasi 284 284 284 284 284 Rata-rata 1. Terdapat dua komponen pokok dalam penerimaan pemerintah daerah yang akan diteliti secara lebih mendalam. 1. Selain itu. pajak bagi hasil.75 milyar per tahun. Produk Domestik Regional Bruto) berdasarkan sektoral yang juga diambil berdasarkan data dari Biro Pusat Statistik. Terakhir. Berdasarkan UU No.749. 133. data pendapatan daerah (PDRB. Estimasi dengan menggunakan data tahun terkini baru akan dapat dilakukan paling tidak 12 bulan kedepan.

Hal ini dapat diterima secara intuitif karena kota adalah wilayah perkotaan yang mempunyai area lebih kecil sehingga lebih mudah dilakukan monitoring.0000 0.0004 6.D.164309 2. diadakan perhitungan garis regresi. 31 .727450 0. Angka PDRB sendiri cukup bervariasi.073235 0. yang rata-rata mencapai Rp1.7932 0. digunakan jumlah bangunan SMU (baik negeri maupun swasta) yang berada dalam satu kabupaten / kota. Untuk mengukur kualitas sumber daya manusia. Dalam hal ini. Error 0. Penggunaan variabel ini adalah untuk mewakili ketersediaan berbagai fasilitas pendidikan (mulai dari SD sampai SMP).0000 0.0000 0.506703 2.035069 8. Hasil dari regresi adalah sebagai berikut: Dependent Variable: LOG(PAJAK) Method: Least Squares Included observations: 284 Excluded observations: 8 Variable C DMYRURAL LOG(PDRB) LOG(SMU) (INDUSTRI+TRADE)/PDRB R-squared Adjusted R-squared S. perbedaan karakteristik tersebut direpresentasikan oleh sebuah dummy variable.779281 0. Menurut tabel diatas. Selain itu.634067 0. of regression Sum squared resid Log likelihood Durbin-Watson stat Coefficient -3.357540 t-Statistic -4. guru.1 trilyun per tahun.228551 250. aktivitas Industri dan perdagangan didekati dengan melihat rasio kedua sektor ini terhadap PDRB. sekitar 78% variasi penerimaan pajak daerah dapat diterangkan oleh persamaan regresi.119444 0. Pada tahun 1996. dependent var Akaike info criterion Schwarz criterion F-statistic Prob(F-statistic) 144. 140.274228 0.12% lebih kecil dibandingkan kota. Akhirnya.276714 -1.123900 0. 142. 141.385016 1. serta berbagai sarana dan prasarana lainnya. dimana nilai 1 adalah untuk tipe kabupaten.563878 Prob. 0.000000 Mean dependent var S. Pada tahun 1996. angka penerimaan pajak ini hanya kurang dari 1% PDRB kabupaten.3318 1. 139.657970 6.0000 0. sekitar 30% dari PDRB per kabupaten disumbang oleh sektor Industri dan Perdagangan.504387 -9.084635 0.138. sedangkan nilai 0 adalah untuk tipe kota.654945 Std. Patut dicatat bahwa angka penerimaan pajak ini relatif kecil jika dibandingkan dengan PDRB.707860 139. diperkirakan terdapat perbedaan penerimaan pajak karena karakteristik daerah.7975 -302.525648 1. Ceteris Paribus.210761 3.E. kabupaten akan menerima pajak 1.782401 0. dan berkisar mulai dari Rp20 Milyar per tahun sampai mencapai Rp11. toko buku pelajaran.5 milyar per tahun. Berdasarkan pendekatan diatas. Hasil Regresi 143.

adalah pendekatan time-series. Akhirnya. dan memakan waktu yang sangat lama.63%. Sekali lagi. garis regresi berfungsi menerangkan average responses penerimaan pajak daerah terhadap aktifitas ekonomi. 147. Jika demikian. Berdasarkan konsep yang telah dipaparkan pada bagian utama tulisan ini. 151. 150. hal ini mendukung hipotesa bahwa sektor modern (termasuk disini adalah aktifitas industri) akan medukung terhadap penerimaan pajak suatu daerah. yang juga kerap ditempuh dalam ilmu ekonomi makro. Namun demikian. 152. 154. Hal ini tidak dapat dilakukan dalam konteks penerimaan pajak karena tidak tersedianya data. juga akan mendukung penerimaan pajak suatu daerah. Berdasarkan berbagai pertimbangan ini. maka penelitian ini menggunakan pendekatan yang berbeda. kualitas SDM. Konsekuensi yang pertama adalah bahwa biaya penelitian akan menjadi sangat besar. namun pendekatan seperti ini mempunyai dua konsekuensi yang harus diterima. suatu daerah dapat saja menerima pajak sedikit dibawah maupun sedikit diatas nilai harapan karena ada beberapa faktor yang berada diluar kendali.27%. maka residual dari garis regresi adalah suatu suatu deviasi dari respons yang normal. penerimaan pajak mempunyai respons elastis terhadap aktifitas industri dan perdagangan. Dalam studi ini. peningkatan kualitas sumberdaya manusia. Kenaikan 1% dari nisbah industri dan pajak terhadap PDRB. Sebaliknya. 146. perhitungan potensi pajak akan dilakukan dengan mengacu kepada analisa residual dari regresi. Secara teoritis. ketidak-tersediaan data runtut-waktu dalam jangka yang panjang (30-40 tahun) menjadi kendala terbesar penggunaan metodologi time-series ini. 153. Yang cukup menarik disini adalah ternyata bahwa penerimaan pajak bersifat inelastis terhadap perubahan PDRB. 149. Pendekatan lain yang kerap ditempuh dalam konteks ilmu ekonomi makro adalah seperti menghitung full employment’s output / potential GDP. Dalam batas-batas tertentu. Pendekatan terakhir.145. Hal ini karena sulitnya dibuat perbandingan alokasi yang obyektif antar wilayah. Perhitungan potensi daerah 148. Konsekuensi yang kedua adalah bahwa hasil perhitungan potensi wilayah yang medetil tersebut tidak dapat dipakai untuk kepentingan kebijaksanaan skala nasional. Sekali lagi. Kenaikan PDRB sebesar 1% hanya akan menyebabkan penerimaan pajak meningkat sebesar 0. karena sangat beragamnya faktor penentu. akan menyebabkan penerimaan pajak naik sebesar 1. Walaupun ideal. perhitungan potensi pajak dapat saja ditentukan oleh faktor-faktor yang sangat berbeda antara satu wilayah dengan wilayah yang lain. patut pula dicatat bahwa hasil wawancara dengan 32 . Kenaikan jumlah SMU sebesar 1% akan menaikkan penerimaan pajak sebesar 0. dan lain sebagainya. seperti yang tercermin dalam jumlah SMU.53%.

Berdasarkan data diatas dan data hasil regresi. penerimaan aktual ada dibawah ekspektasi normal (atau kinerja relatif kabupaten yang lain). Artinya. 159.16%. angka ini akan menjadikan rasio pajak terhadap PDRB menjadi 0. 766 juta rupiah. 155. Pendapatan domestik regional bruto (PDRB) untuk menangkap tingkat aktivitas transaksi ekonomi yang mendasari pengenaan retribusi. Mengingat bahwa adanya kecederungan penerimaan pajak masih belum optimal.beberapa nara sumber menunjukkan bahwa memang terdapat kecenderungan bahwa realisasi penerimaan pajak ada dibawah nilai potensialnya. Hampir sama dengan pajak. 160. 156. maka kabupaten ini secara normal (tanpa usaha-usaha khusus) diharapkan akan mendapatkan penerimaan pajak sebesar Rp 377 juta. ternyata simpangan baku dari residual tersebut adalah sebesar 0. untuk mengontrol outliers. Yang menjadi pertanyaan adalah seberapa jauh jarak antara penerimaan potensial dan aktual? Untuk itulah kita ingin melihat pola dari residual regresi. maka determinan yang penting dari retribusi adalah sebagai berikut: • • Dummy Kabupaten (=1) versus Kota (=0).7% 157. Dengan memakai angka ini maka kita dapat melakukan perhitungan sebagai berikut: Anggaplah kabupaten Aceh Selatan mempunyai data sebagai berikut: • • • • • Penerimaan pajak pada tahun 1996 : Rp 270 juta PDRB tahun 1996 : 482 Milyar Tipe : Kabupaten Jumlah SMU : 32 unit Nisbah Industri+Perdagangan terhadap PDRB : 16. maka studi ini menyarankan agar optensi pajak didefinisikan sebagai suatu angka yang besarnya paling tidak satu kali (1 X) simpangan baku regresi. 158. studi ini menganggap bahwa penerimaan retribusi ditentukan oleh beberapa variabel yang dianggap relevan untuk semua sampel. sangat dekat dengan rata-rata nasional. Secara praktis. Dengan demikian. Berdasarkan hasil perhitungan.71. maka ini berarti bahwa potensi penerimaan pajak untuk kabupaten Aceh Selatan adalah menjadi sebesar Rp. hasil perhitungan potensi pajak untuk setiap kabupaten (yang mempunyai data lengkap) diberikan dalam lampiran berikut: RETRIBUSI 161.71. Untuk lebih lengkapnya. 33 . Karena simpangan baku regresi adalah sebesar 0.

Berdasarkan hasil perhitungan regresi diatas. dependent var Akaike info criterion Schwarz criterion F-statistic Prob(F-statistic) 166. of regression Sum squared resid Log likelihood Durbin-Watson stat Coefficient 0.916. Oleh karena itu.009520 2.7 162. Termasuk dalam konsumsi nonmakanan adalah pengeluaran perumahan dan fasilitasnya.447756 -3.0 Standar Deviasi 3.668406 0.298406 -0.D. Dengan demikian jelas terlihat bahwa retribusi hanyalah sebesar 0. 164.24% dari total PDRB kabupaten. Angka ini masih diatas 50% persen lebih tinggi dari nisbah penerimaan pajak terhadap PDRB di kabupaten yang sebesar 0.E.5256 -290.608551 t-Statistic 0.• Selanjutnya. barang dan jasa lainnya (termasuk transportasi).059761 194. 0.036465 0. Statistik ringkas untuk variabel-variabel ini dapat dilihat pada tabel berikut: Unit Juta Rp Milyar Rp Persen Obser-vasi 293 293 293 Rata-rata 2.421333 0.666448 0.0 7.116. yang terlampir pada tabel berikut ini. Dengan dasar ini maka dibuat suatu perhitungan regresi. Error 0.0025 0. Tabel diatas menunjukkan bahwa 61% pengeluaran ruamhtangga adalah untuk non-makanan.1 61. 165.6547 0. dengan meningkatnya perkembangan perekonomian secara nasional. jika penerimaan retribusi adalah berbanding lurus dengan belanja masyarakat. Nama Variabel Retribusi PDRB Non-makanan/Total Konsumsi 163.329541 1.3946 1. dan pengeluaran untuk barang-barang tahan lama.0000 7.235825 Std. Selain itu. 67% dari variasi retribusi dapat diterangkan oleh garis regresi.000000 Mean dependent var S.3 1.119040 0.705547 3.134056 2.664963 0.656418 124.34875 5.362426 0. berdasarkan hasil wawancara dengan beberapa narasumber didapatkan kesimpulan bahwa penerimaan retribusi sagat berhubungan dengan pola konsumsi masyarakat. maka variabel yang relevan adalah pengeluarannya untuk non-makanan.1822 0. pengeluaran untuk alas kaki.622101 Prob. Dependent Variable: LOG(RETRI) Method: Least Squares Included observations: 293 Variable C DMYRURAL LOG(PDRB) NONMKN/KONSTOT R-squared Adjusted R-squared S. Data Susenas membagi konsumsi masyarakat berdasarkan pola makanan versus non-makanan.507.724.16% (lihat paragraf diatas).044582 19. maka pengeluaran penduduk untuk makanan menjadi berkurang.6 1.0000 0. Sedangkan tiga faktor yang dianggap berpengaruh terhadap penerimaan retribusi adalah: 34 .

angka ini akan menjadikan rasio retribusi terhadap PDRB menjadi 0. 169. kenaikan PDRB sebesar 1% hanya akan menaikkan penerimaan retribusi sebesar kurang dari 1%. maka potensi retribusi pun dapat dihitung melalui pendekatan residual. (Hal yang serupa juga terjadi untuk penerimaan pajak. maka semakin besar pula retribusi daerah tersebut.36% lebih rendah dibandingkan dengan Kotamadya. diambil data untuk daerah yang sama dengan perhitungan pajak. Karena simpangan baku regresi adalah sebesar 0. yang masih termasuk kedalam kategori lebih mewah dibandingkan dengan makanan. sarana transportasi. sehingga mengurangi penerimaan retribusi Kabupaten. • • • • Penerimaan pajak pada tahun 1996 : Rp 2. 170. maka kabupaten ini secara normal (tanpa usaha-usaha khusus) diharapkan akan mendapatkan penerimaan retribusi sebesar Rp 850 juta.66. Berdasarkan data diatas dan data hasil regresi. Secara praktis. penerimaan aktual ada diatas ekspektasi normal (atau diatas kinerja relatif kabupaten yang lain). Sebagai contoh perhitungan. walaupun dengan efek yang inelastis. Simpangan baku dari regresi adalah sebesar 0. Patut diingat bahwa yang termasuk kedalam non-makanan termasuk retribusi kesehatan. Mengingat bahwa adanya kecederungan penerimaan retribusi ini masih belum optimal.63). atau lebih besar dari rata-rata nasional.• Rural Dummy. maka ini berarti bahwa potensi penerimaan retribusi untuk kabupaten Aceh Selatan adalah menjadi sebesar Rp. Angka elastisitas retribusi ini (0.031 juta PDRB tahun 1996 : 482 Milyar Tipe : Kabupaten Nisbah pengeluaran konsumsi non-makanan terhadap pengeluaran total : 29. dan lain sebagainya. maka studi ini menyarankan agar potensi retribusi didefinisikan sebagai suatu angka yang besarnya paling tidak satu kali (1 X) simpangan baku regresi. Artinya. Artinya. semakin besar pangsa belanja masyarakat suatu daerah untuk kebutuhan non-makanan. 1.34%. Aktivitas ekonomi (seperti dilambangkan oleh PDRB) berpengaruh positif terhadap PDRB. walaupun dengan alasan yang berbeda). Hal ini kemungkinan disebabkan bahwa belanja dan konsumsi penduduk kabupaten dilakukan di daerah perkotaan.66.640 juta rupiah. 35 . Berdasarkan pendekatan yang sama seperti pada kasus pajak. Akhirnya. • • • 167.70) ternyata nyaris tidak berbeda dibandingkan dengan elastisitas untuk pajak (0. Kabupaten dengan tipe kabupaten cenderung memiliki penerimaan retribusi sebesar 0.2% 168.

176. 174. Perhitungan terhadap Retribusi (Tabel A.6% kabupaten berada dibawah potensi. Sehingga kemudian dapat dihitung bahwa setiap kabupaten ini mempunyai penerimaan pajak sebesar 94% dibawah nilai harapan (gap realisasi penerimaan dengan nilai harapan penerimaan). namun kinerja retribusi diatas harapan. Akhirnya. 173. Dengan demikian terdapat 47. Sementara itu. maka kombinasi kedua jenis penerimaan ini harus ditingkatkan sebesar rata-rata sebesar 75%. rata-rata kabupaten harus meningkatkan penerimaan retribusi sebesar 122% untuk mencapai potensi retribusi. Dalam kondisi ini. 36 . dapat terjadi kondisi bahwa suatu kabupaten mempunyai kinerja pajak dibawah harapan. maka maka potensi didefinisikan sebagai nilai harapan ditambahkan dengan 45% dari simpangan baku. rata-rata kabupaten harus meningkatkan penerimaan pajaknya sebesar 113% untuk mencapai angka potensi pajak. untuk mencapai angka potensi. 172.) menunjukkan hal yang hampir sama. Disarankan agar potensi didefinisikan sebagai kondisi yang dicapai oleh 2/3 jumlah sampel. mendefinisikan potensi sebagai 1 kali diatas simpangan baku menyebabkan 83. Terdapat 133 kabupaten yang harus meningkatkan penerimaan retribusi sekitar 100% agar mempunya kinerja sebanding dengan kabupaten yang lain. Jika potensi retribusi didefinisikan sebagai retribusi yang telah dicapai oleh 2/3 kabupaten. Dengan sampel sebesar 293.2. maka potensi didefinisikan sebagai nilai harapan ditambahkan dengan 37% dari simpangan baku. Untuk mencapai angka harapan. Dengan sekaligus memperhitungkan pajak dan retribusi sekaligus maka diketahui bahwa terdapat 121 kabupaten/kota dengan penerimaan retribusi dan pajak dibawah angka harapan. kinerja penerimaan pajak lebih rendah dibandingkan dengan kinerja kabupaten lainnya). maka kumungkinan perlu dibuat suatu aturan penghitungan potensi yang lebih fleksibel.1 dapat diketahui bahwa terdapat sekitar 140 kabupaten yang menerima pajak dibawah nilai harapan (dengan kata lain.EVALUASI TERHADAP HASIL PERHITUNGAN 171.8% kabupaten dengan kinerja penerimaan pajak yang dibawah harapan. diperlukan peningkatan penerimaan sebesar 90%. Dipihka lain. Mengingat hal ini. Berdasarkan Tabel A. 175. Dalam kondisi ini.

Road density adalah panjang jalan terhadap luas area. 37 . semakin rendah pula tingkat pendapatan penduduk daerah dan dengan demikian semakin tinggi kebutuhan pembangunan daerah. maka bobot konsumsi listrik per kapita dan jumlah penduduk miskin haruslah yang terbesar. maka bila rasio tersebut semakin besar itu menunjukkan biaya penyelenggaraan pembangunan yang lebih besar. dilakukan pembobotan untuk setiap variabel yang disebutkan di atas. Apabila kebutuhan pembangunan yang paling penting. dan juga mengasumsikan bahwa bobot setiap dari ketiga faktor penentu needs adalah sama (lihat paragraf 160). Semakin tinggi jumlah penduduk miskin. Kebutuhan pembangunan dapat ditunjukkan oleh indikator konsumsi listrik per kapita dan jumlah penduduk miskin.APPENDIKS 2: PERHITUNGAN KEBUTUHAN 177. Setelah masing-masing variabel diberikan bobot yang dianggap sesuai.9 Dengan luas wilayah dimaksudkan bahwa luas yang semakin besar menggambarkan biaya pelayanan yang lebih besar. secara empiris. Biaya penyelenggaraan pelayanan dapat diwakili oleh luas wilayah dan rasio antara panjang jalan dan luas wilayah (kami istilahkan sebagai road density). Dengan mengasumsikan bobot kebutuhan dalam total alokasi DAU adalah sebesar 30% (lihat skenario tiga dalam apendiks 3). Untuk memperoleh estimasi kebutuhan setiap daerah. Unsur kebutuhan daerah pada dasarnya mencerminkan: (1) skala kebutuhan pelayanan (size of service provision). (3) kebutuhan pembangunan (developmental needs). 179. Karena konsumsi listrik. maka estimasi kebutuhan setiap daerah dapat dilakukan dengan mengalikan bobot dan nilai dari variabel bersangkutan. (2) biaya penyelenggaraan pelayanan (cost of service provision). Dengan rasio luas wilayah dan panjang jalan (road density). semakin tinggi pula kebutuhan pembangunan daerah. 9) Road density berbeda dengan traffic density. 178. sementara traffic density adalah banyaknya mobil terhadap panjang jalan. maka semakin rendah konsumsi listrik per kapita. Skala kebutuhan pelayanan daerah dapat ditunjukkan oleh jumlah penduduk wilayah tersebut yang sedikit banyak mencerminkan beban tanggung jawab suatu daerah. berkorelasi baik dengan tingkat pendapatan. maka rumus formula alokasi menjadi: Kebutuhan = (10% Populasi) + (5% Area + 3% Road Density + 2% Indeks Harga Konstruksi) + (5% Inverse Konsumsi Listrik + 5% Penduduk Miskin). Besarnya bobot masing-masing variabel akan sangat tergantung pada faktor kebutuhan apa yang mendapatkan penekanan.

dan dengan mencontohkan pembagian untuk kabupaten/kota. Dalam skenario ini. Artinya. tidak ada preferensi tekanan dalam kebijakan. komponen kebutuhan daerah. Besarnya bobot masing-masing unsur akan sangat bergantung pada unsur mana yang akan mendapatkan penekanan lebih besar dibanding lainnya. komponen lump-sum mendapat bobot 30%. komponen needs mendapat bobot 50% dan komponen potensi ekonomi mendapat 30%. Skenario ketiga adalah dimana pemerintah menekankan pada pentingnya mengkompensasi perbedaan dalam potensi ekonomi (revenue capacity).5 triliun akan dibagi rata untuk setiap daerah (baik besar maupun kecil). • • Bagaimana operasionalisasi dari pembobotan umum tersebut? 181. Berdasarkan skenario tiga. 41 triliun. maka jumlah DAU yang diterima suatu kabupaten/kota terdiri dari tiga komponen yaitu komponen lump-sum. Kami mengusulkan tiga skenario alokasi: • Skenario pertama adalah skenario bobot sama. maka total DAU yang akan dialokasikan untuk sejumlah (kurang lebih) 330 daerah adalah sebesar Rp. Sesuai dengan pasal 7 ayat 1 UU No. Rp 8. dan komponen kompensasi untuk perbedaan dalam potensi ekonomi daerah. berbeda dengan praktek tiga puluh tahun terakhir. komponen needs mendapat bobot 30% dan komponen potensi ekonomi mendapat 50%.25/1999.5 triliun akan dibagi secara lump-sum. dan dengan mencontohkan pembagian hanya untuk kabupaten/kota (yang besarnya hanya 90% dari total DAU). Artinya. Dalam skenario ini. (2) sejumlah Rp 12 triliun akan dialokasikan ke semua daerah untuk mengkompensasi perbedaan dalam needs. Artinya. pemerintah lebih memandang penting aspek needs equalization ketimbang aspek revenue capacity equalization. Apabila penerimaan dalam negeri diasumsikan mencapai Rp 180 triliun.5 triliun akan dialokasikan ke semua daerah untuk mengkompensasi perbedaan dalam revenue capacity. maka: (1) sejumlah Rp 8. maka setiap daerah akan mendapatkan alokasi merata sebesar kurang lebih Rp. Dana sejumlah Rp 8. 38 . 182. komponen kebutuhan (needs) mendapat bobot 35% dan komponen potensi ekonomi (revenue capacity) mendapat 35%. Skenario kedua adalah dimana pemerintah menekankan pada pentingnya mengkompensasi perbedaan dalam needs.10 Ini dimaksudkan 10) Bila kita asumsikan jumlah daerah otonom (kabupaten/kota) adalah 330. Dengan memperhatikan prinsip-prinsip dasar yang sudah dijelaskan di atas. 26 miliar. komponen lump-sum mendapat bobot 20%.APPENDIKS 3: METODE PEMBAGIAN DANA ALOKASI UMUM Skenario alokasi 180. pemerintah sekarang lebih memandang penting aspek revenue capacity equalization ketimbang aspek needs equalization. Dalam skenario ini. Artinya. DAU berasal dari sedikitnya 25% penerimaan dalam negeri yang ditetapkan dalam APBN. (3) sejumlah Rp 20. komponen lump-sum mendapat bobot 20%.5 triliun akan dialokasikan berdaarkan prinsip sama rata (lumpsum).

rating potensi-nya tertinggi) akan menerima kompensasi potensi ekonomi yang terendah. metoda perhitungan di atas sudah memperhatikan rewards and penalty bagi prestasi pengumpulan penerimaan daerah. kami melihat tiga hal positif. 39 . membuat 30 kelas rating. Kelas daerah dengan potensi tertinggi (dus. dihasilkan lewat perhitungan sebagaimana dijelaskan dalam apendiks sebelumnya. Daerah yang potensi 11) Jumlah kelas bisa dibuat lebih banyak lagi untuk mencerminkan keadilan yang lebih baik. Angka potensi ekonomi itu sendiri. Daerah yang sudah efisien pengelolaan pemerintahannya.11 Pembentukan kelas tersebut didasarkan atas estimasi potensi ekonomi (potensi pajak + potensi retribusi + estimasi bagi hasil) dimana daerah-daerah yang mempunyai potensi ekonomi setara dengan ratarata akan menjadi anggota kelompok tengah atau kelas ke delapan. Dari hasil perhitungan tersebut. 184. Dengan menetapkan restriksi alokasi yang berdasarkan konsep pemerataan daerah di atas.5 triliun akan dibagikan ke daerah dengan tujuan untuk mengkompensasi perbedaan dalam potensi ekonomi (revenue capacity). daerah dimana daerah yang potensi ekonominya tinggi akan mendapatkan DAU yang sedikit. Sejumlah dana lump-sum pun bisa dianggap sebagai pengganti sebagian dari dana SDO yang selama ini mengalir ke daerah. Prinsip yang mendasari metode perhitungan ini adalah: (1) adanya selisih yang cukup signifikan antar alokasi per kelas. 183. Kedua. dan sebaliknya. plus penerimaan dari Bagi Hasil. Metode alokasinya sendiri menggunakan pendekatan diskrit dengan membagi semua kabupaten/kota ke dalam (paling tidak) 15 kelas/kelompok potensi ekonomi. Secara implisit. (3) total alokasi untuk semua daerah harus sama dengan Rp 20. dan sebaliknya. Tidak ada gunanya. Dengan skema lump-sum ini. Ketiga. 185.5 triliun dibagi dengan jumlah kabupaten/kota di Indonesia. Namun. bila pada akhirnya beda antar kelas hanyalah berkisar pada angka Rp 500 juta. jumlah kelas untuk keperluan rating tidak boleh terlampau banyak karena itu hanya akan membuat perbedaan alokasi antar kelas menjadi marjinal. Besarnya kompensasi (dalam bentuk DAU) yang diterima setiap daerah akan bergantung pada rating daerah tersebut. misalnya. (2) kabupaten/kota yang berada pada kelas yang sama akan menerima jumlah alokasi yang sama. alokasi kompensasi potensi ekonomi untuk kelas-kelas lain dapat dihitung. terlihat jelas daerah mana yang penerimaan aktualnya mendekati/masih jauh dari potensi penerimaannya. akan sangat diuntungkan dengan skema ini. Pertama. artinya. komponen lump-sum sebesar ini akan bias kearah daerah non-Jawa. Lewat komponen ini.5 triliun. bahwa pembagian sama rata untuk semua daerah akan menciptakan disinsentif untuk dibentuknya kabupaten-kabupaten baru (terutama di daerah yang relatif miskin). skema ini mendorong daerah untuk lebih efisien dalam mengelola administrasi pemerintahannya dengan merasionalisasi jumlah pegawainya. Dana sejumlah Rp 20. dalam pandangan kami. Awal dari perhitungan alokasi ini dimulai dengan mencari rata-rata alokasi itu sendiri: yang adalah Rp 20. 186. Nilai rata-rata tersebut dijadikan patokan kompensasi DAU untuk daerah yang rating-nya di tengah (atau kelas kedelapan – bila kita mengasumsikan ada sejumlah 15 kelas).sebagai modal dasar pemerintah daerah dalam menjalankan administrasi pemerintahannya.

Bila daerah yang potensinya besar memiliki penerimaan aktual yang rendah (relatif terhadap angka potensinya). maka akan dihasilkan alokasi DAU untuk setiap daerah berdasarkan ketiga komponen. Alokasi berdasarkan kebutuhan daerah harus membagi habis jumlah tersebut dengan memperhatikan klasifikasi kebutuhan setiap daerah. 189. Jumlah dari semua unsur tersebut akan menjadi total dana alokasi umum yang diterima kabupaten/kota tersebut. Dengan memakai estimasi kebutuhan setiap daerah sebagai patokan. kebutuhan daerah mendapatkan bobot 30%. daerah dengan kebutuhan yang besar akan mendapatkan alokasi yang besar pula. Hal ini ditujukan untuk menyamakan potensi keuangan pemerintah daerah bersangkutan agar sama dengan daerah lainya yang berpotensi lebih besar. Dalam skenario tiga. Artinya. maka sistem alokasi seperti ini akan sekaligus mem-penalti daerah yang kinerja penerimaan daerahnya rendah. faktor revenue effort incentive secara implisit sudah builtin dalam sistem alokasi ini. 187. Sebaliknya. dan sebaliknya. Alokasi per daerah pun dilakukan dengan metode yang mirip dengan metode alokasi kompensasi potensi ekonomi (memakai sistem rating – dengan menggunakan jumlah kelas yang sama dengan rating pada komponen revenue capacity). total DAU yang dialokasikan untuk tujuan ini besarnya adalah Rp 12 triliun. berbeda dengan alokasi potensi ekonomi. 40 . Klasifikasi kebutuhan daerah dilakukan dengan membentuk kelas-kelas seperti pada klasifikasi potensi ekonomi. Dengan metode alokasi seperti ini sangat dimungkinkan terjadi situasi dimana suatu daerah menerima sedikit dari komponen potensi ekonomi tetapi mendapat besar alokasi besar dari komponen kebutuhan.penerimaannya rendah akan diberikan DAU yang besar. Setelah semua perhitungan selesai dilakukan. daerah-daerah dapat dikelompokkan menurut kebutuhannya dengan cara yang sama dengan pengelompokkan daerah menurut potensi ekonomi. daerah yang berpotensi tinggi hanya akan menerima kompensasi yang kecil. 188. Namun. Dengan perkataan lain.

Pembagian DAU kepada setiap Kabupaten/Kota dilakukan dengan cara mengelompokkan seluruh Kabupaten/Kota yang ada ke dalam kelas-kelas tertentu. biaya dari penyediaan sarana (cost of service provision) dan kebutuhan pembangunan (developmental needs). Tiap faktor tersebut diwakili oleh variabel-variabel sebagai berikut: (1) penyediaan sarana (size of service provision) diwakili oleh jumlah penduduk (populasi). 191. dan indeks PU sebesar 111. Kelas pertama adalah kelas berdasarkan perhitungan Needs atau kebutuhan daerah. Setiap Kabupaten/Kota yang berada dalam satu kelas Kebutuhan yang sama akan mendapatkan bagian DAU yang sama besar. Dari tiap faktor ditentukan bobot yang akan menentukan besarnya kebutuhan suatu daerah. Setiap Kabupaten/Kota yang berada dalam satu kelas Potensi + BH yang sama akan mendapatkan bagian DAU yang sama besar. Kebutuhan daerah diestimasi dengan cara mencari faktor-faktor yang mempengaruhi kebutuhan suatu daerah. namun akan berbeda dengan Kabupaten/Kota lain yang berada pada kelas yang berbeda. dan (3) persentase penduduk miskin di suatu daerah akan mewakili kebutuhan pembangunan (developmental needs). 194. Misalnya jika dirasakan bahwa kebutuhan daerah lebih banyak ditentukan oleh biaya dari penyediaan sarana. Pembagian Kelas Menurut Kebutuhan 192. Contoh perhitungannya adalah misalkan kabupaten Aceh Selatan diketahui populasi sebesar 372214 jiwa. (2) biaya penyediaan sarana (cost of service provision) diwakili oleh variabel luas wilayah dengan memperhitungkan indeks pembangunan sarana (indeks Pekerjaan umum. Demikian pula dengan kelas Potensi + BH. Untuk itu diperlukan metode pembagian kelas baik berdasarkan Kebutuhan maupun Potensi + BH. maka bobot faktor cost of service provision akan lebih besar dari faktor yang lain. Kebutuhan daerah ditentukan oleh ukuran dari penyediaan sarana (size of service provision). Secara notasi aljabar menjadi: Kebutuhan = 35% (populasi) + 35% (luas*indeks PU) + 30% (miskin/populasi) 195. Dalam spreadsheet. Maka estimasi 41 .APPENDIKS 4: HASIL PERHITUNGAN ALOKASI DAU MENURUT MODEL Umum 190. bobot ini dapat diganti dengan mudah. Dalam simulasi ini. Sementara luas wilayahnya sebesar 8910 Ha. Untuk menempatkan Kabupaten/Kota ke dalam kelas-kelas Kebutuhan diperlukan informasi mengenai kebutuhan daerah. bobot tiap faktor dianggap hampir sama (equal weight). 193. PU). Namun DAU yang diterima oleh Kabupaten/Kota tersebut akan berbeda dengan DAU yang diterima oleh Kabupaten/Kota lain yang berada pada kelas Kebutuhan yang berbeda. Sedangkan jumlah penduduk miskin sebesar 224097. Kelas kedua adalah kelas berdasarkan perhitungan potensi (revenue capacity) ditambah Bagi Hasil (BH).

karena dari sembilan kelas tersebut hanya diisi oleh 2 (dua) Kabupaten/Kota (lihat lampiran tabel 1. maka diperlukan pendekatan II. Pendekatan ini dilakukan dengan cara mengubah nilai maksimum Kebutuhan. maka tiap Kabupaten/Kota dimasukkan ke dalam kelas-kelas yang sesuai. serta selisihnya (range class). Jika terlihat distribusi yang sangat timpang (terdapat beberapa outliers). 196.24 yang nilainya lebih kecil dari range sebelumnya. Untuk membentuk 15 kelas. Contoh Pembagian Kelas menurut Kebutuhan Kabupaten Aceh Selatan Deli Serdang Manokwari Kebutuhan 476428. Kedua pendekatan ini merupakan perhitungan statistik biasa. Tabel 1. notasi perhitungannya adalah: 476428. Misalkan terlihat di tabel berikut ini: 200. Untuk itu diperlukan informasi mengenai nilai Kebutuhan maksimum dan minimum.6 1802637 Kelas 2 4 8 42 . 199. Dengan adanya penyesuaian tersebut bentuk distribusi yang baru sudah lebih baik. 197. Setelah itu diperhatikan jumlah Kabupaten/Kota di tiap kelas (frequency).59. Oleh karena itu diperlukan pendekatan kedua. Kelas Kebutuhan dibuat dengan dua pendekatan. Pendekatan I adalah membuat batas bawah (lower bound) dan batas atas (upper bound) dari kelas. Batas atas kelas 6 dijadikan nilai maksimum dalam penentuan range kelas. Jadi tiap Kabupaten/Kota diketahui masuk kelas berapa.1 Pembagian Kelas Kebutuhan). Setelah diketahui batas bawah dan batas atas tiap kelas. Dengan menggunakan range tersebut terlihat bahwa kabupaten yang berada pada kelas 7 hingga kelas 15 adalah outliers.58 783906.kebutuhan kabupaten Aceh Selatan adalah sebesar 476428. Setelah diperoleh Kebutuhan tiap Kabupaten/Kota. Pendekatan II adalah pendekatan yang berusaha memperbaiki distribusi kelas Kebutuhan. dimana nilai maksimum ini diperoleh dari batas atas kelas yang tidak mengandung outlier. Dalam Tabel 1 berikut ini diberikan contoh pembagian kelas menurut kebutuhan. range tiap kelas menjadi 581200. langkah selanjutnya adalah mengelompokkan tiap Kabupaten/Kota tersebut ke dalam kelas-kelas. Dalam simulasi ini terlihat bahwa dengan pendekatan pertama hasil yang didapat cukup timpang. tiap Kabupaten/Kota dimasukkan ke kelas yang sesuai dengan nilai estimasi Kebutuhan-nya.58 = 35%(372214) + 35%(8910*111) + 30%(224097/372214).58. Kelas yang ingin dibuat adalah sebanyak 15 (lima belas) kelas. sehingga diperoleh selisih kelas yang baru. Setelah diperoleh batas bawah dan batas atas tiap kelas. Dengan demikian didapatkan pula batas atas dan batas bawah baru untuk tiap kelas. Range kelas yang baru adalah 232480. Setelah itu baru mengelompokkan Kabupaten/Kota ke dalam kelas yang bersesuaian. 198.

Dapat dilihat dari contoh dibawah ini: Tabel 2. Pendekatan I melihat distribusi frekuensi dan jika terdapat outlier. karena nilai Potensi + BH-nya berada diantara batas bawah dan batas atas kelas 2. maka langkah selanjutnya memasukkan tiap Kabupaten/Kota ke dalam kelas yang sesuai dengan nilai potensi + bagi hasil-nya.Kabupaten Aceh Selatan dengan nilai Kebutuhan sebesar 476428. yaitu 22847. untuk membagi tiap Kabupaten/Kota ke dalam kelas-kelas berdasarkan potensi + BH. Perhitungan potensi pajak dan retribusi ini telah dijelaskan dalam bagian sebelumnya. Masih sama dengan dengan metode pembagian kelas Kebutuhan. Sedangkan kabupaten Deli Serdang dengan nilai Potensi + BH sebesar 24069 berada diantara batas bawah dan batas atas kelas 7. Dari perhitungan terlihat bahwa dengan range sebesar 9455. Sedangkan Manokwari dikelompokkan ke dalam kelas 8.2 Pembagian Kelas Potensi + Bagi Hasil). Sama seperti pembagian kelas Kebutuhan. Sehingga diperoleh potensi + BH tiap Kabupaten/Kota.1 dan 26629. Dari hasil ini terlihat distribusi yang lebih baik (lihat lampiran tabel 1. Setelah selesai pendekatan II. maka dilakukan pendekatan II. diperoleh range kelas baru sebesar 3782. Dengan menentukan batas atas kelas 6 sebagai nilai maksimum. Contoh Pembagian Kelas Menurut Potensi Kabupaten Aceh Selatan Deli Serdang Manokwari Potensi + BH 4995 24069 18254 Kelas 2 7 5 Kabupaten Aceh Selatan termasuk kelas 2. diperlukan informasi mengenai potensi dan bagi hasil tiap Kabupaten/Kota.034.5 yang merupakan range kelas 8. Untuk menghitung potensi suatu daerah diperlukan perhitungan mengenai potensi pajak dan retribusi. 203. pembagian kelas Potensi + BH dilakukan dengan dua pendekatan. Informasi ini digunakan untuk membagi kelas Potensi + BH.58 termasuk kelas 2. Kabupaten/Kota yang berada pada kelas 7 hingga kelas 15 dapat dianggap sebagai outlier. diperoleh informasi tiap Kabupaten/Kota termasuk kelas berapa. karena kelas 2 memiliki range 247184.1. 204. Setelah batas bawah dan batas atas tiap kelas diketahui. Setelah nilai potensi tiap Kabupaten/Kota diketahui. kemudian dijumlahkan dengan Bagi Hasil yang didapat tiap Kabupaten/Kota. yaitu 3937. sehingga diperlukan penyesuaian. karena nilai Kebutuhan-nya berada di antara 1642066. 43 .1 dan 7719. 202.02 yang jauh lebih kecil dari range kelas sebelumnya.9 sampai 479665. Pembagian kelas menurut potensi 201.4 dan 1874546.

Untuk skenario 1. Berapa besar alokasi DAU untuk tiap kelas Kebutuhan dapat dilihat pada lampiran tabel 1. Untuk Kelas Kebutuhan. 44 . Dalam simulasi ini digunakan tiga buah skenario (dalam spreadsheet. Kebutuhan dan Potensi + Bagi Hasil.Perhitungan Pembagian DAU 205. Tiap skenario memiliki perbedaan dalam penentuan bagian alokasi untuk tiga faktor utama dalam pembagian DAU. Jadi. Jadi bagian DAU yang diterima sebuah Kabupaten/Kota yang berada pada kelas 2 adalah 10% lebih besar dari bagian DAU yang diterima Kabupaten/Kota yang berada pada kelas 1. 208. 207. misalkan total DAU yang tersedia yang siap untuk didistribusikan adalah sebesar 4.5 triliun) akan didistribusikan kepada tiap Kabupaten/Kota berdasarkan kelas Kebutuhan.575 triliun (35% dari 4.575 triliun akan didistribusikan berdasarkan kelas Potensi + BH.1. semakin tinggi kelas (kelas tertinggi adalah kelas 15) akan memperoleh bagian DAU yang semakin besar pula. Untuk Kelas Potensi + BH.35 triliun) akan didistribusikan secara merata kepada tiap Kabupaten/Kota. Tiga faktor tersebut adalah Lumpsum. Ketiga skenario tersebut adalah: Skenario 1 : DAU = 30% (Lumpsum) + 35% (Kebutuhan) + 35% (Potensi + Bagi Hasil) Skenario 2: DAU = 20% (Lumpsum) + 50% (Kebutuhan) + 30% (Potensi + Bagi Hasil) Skenario 3: DAU = 20% (Lumpsum) + 30% (Kebutuhan) + 50% (Potensi + Bagi Hasil). 206. 209. semakin tinggi kelas (kelas tertinggi adalah kelas 15) akan memperoleh bagian DAU yang semakin kecil. Jadi bagian DAU yang diterima Kabupaten/Kota yang berada pada kelas 2 adalah 10% lebih kecil dari bagian DAU yang diterima oleh Kabupaten/Kota yang berada pada kelas 1. Begitu pula dengan sisa sebesar 1. 210. 30% dari 4. Bagian DAU sebesar 1.5 triliun. tergantung kepada skenario yang digunakan. Perbedaan tiap kelas (dalam simulasi ini dipergunakan selisih 10%) harus cukup berarti (signifikan). maka langkah berikutnya adalah membagi DAU berdasarkan kelas-kelas yang ada. 211. Setelah diperoleh informasi kelas Kebutuhan dan Potensi + BH.5 triliun (1. bobot dalam sebuah skenario dapat diubah dengan mudah). 212. dengan perbedaan tiap kelas sebesar 10%. Terdapat beberapa karakteristik dalam pengalokasian DAU ke dalam suatu kelas. Namun berapa besar bagian DAU yang harus dialokasikan kepada seluruh Kabupaten/Kota.

yang nilainya lebih tinggi 10% dari bagian DAU yang diterima oleh Kabupaten/Kota yang berada pada kelas 1.827. Perhitungan tersebut dapat dilihat melalui tabel contoh di bawah ini.1.366 milyar.366.423. Dengan diketahuinya alokasi DAU yang diterima tiap Kabupaten/Kota berdasarkan Kebutuhan dan Potensi + BH.2): Tabel 3. 215. maka diketahui pula total DAU yang diterima oleh sebuah Kabupaten/Kota berdasarkan skenario tertentu.101 54.201.075 54.366 milyar.930.2. yang nilainya lebih rendah 10% dari bagian DAU yang diterima oleh Kabupaten/Kota yang berada pada kelas 1.221.Tabel 3. 45 .001 214.509.423 milyar.211 60.933.879 milyar. Contoh Alokasi DAU Berdasarkan Skenario 1 menurut Potensi Daerah Kelas Kebutuhan 1 2 3 DAU yang diterima Kabupaten/Kota 66.303. kabupaten Aceh Selatan yang berada pada kelas Kebutuhan 2.423 milyar. Kabupaten/Kota yang berada pada kelas 2 akan menerima bagian DAU sebesar 49.465 milyar. Kabupaten/Kota yang berada pada kelas 2 akan menerima bagian DAU sebesar 60. DAU yang diterima Kabupaten/Kota 44.705 49. Contoh Alokasi DAU Berdasarkan Skenario 1 menurut kebutuhan daerah Kelas Kebutuhan 1 2 3 213. Misalkan.465. Setiap Kabupaten/Kota yang berada pada kelas 1 akan menerima bagian DAU masingmasing sebesar 66.543.783 Setiap Kabupaten/Kota yang berada pada kelas 1 akan menerima bagian DAU masing-masing sebesar 44. Dari contoh sebelumnya terlihat bahwa kabupaten Aceh Selatan berada pada kelas Potensi + BH 2.878. maka kabupaten tersebut akan menerima bagian DAU sebesar 49. Contoh pembagian DAU berdasarkan kelas Potensi + BH dapat dilihat di bawah ini (untuk mengetahui alokasi tiap kelas Potensi + BH dapat dilihat pada lampiran tabel 1. Maka Aceh Selatan akan mendapat alokasi DAU sebesar 60.

366.918.366 milyar yang merupakan bagian dari alokasi berdasarkan Kebutuhan.396.066 45.918.918 milyar bagian dari alokasi Lumpsum ditambah 49.3 Contoh Total Alokasi DAU berdasarkan Skenario 1. 46 .518.170.367 45.1 untuk skenario 1.345 Kelas Potensi + BH 2 7 5 Potensi + BH (000) 60.Tabel 3. ditambah lagi dengan 60.367 45.367 Kelas Kebutu han 2 4 8 Kebutuhan (000) 49.573 Aceh Selatan Deli Serdang Manokwari Total Alokasi DAU yang diterima oleh kabupaten Aceh Selatan adalah 155.708. Begitu pula dengan total DAU yang diterima kabupaten Deli Serdang dan Manokwari. Kabupaten Lumpsum (000) 45.1 untuk skenario 2. Untuk mengetahui alokasi DAU yang diterima setiap Kabupaten/Kota yang termasuk dalam simulasi ini dapat dilihat pada lampiran tabel 2. yang berasal dari 45. Sedangkan skenario 3 dapat dilihat pada tabel 4.1.415 143.294 178.918.708 milyar.423 milyar yang merupakan bagian dari alokasi berdasarkan Potensi + Bagi Hasil.771.733.860 87.456. tabel 3.827 59.221 37.860 Total (000) 155.423.