P. 1
c.3

c.3

|Views: 45|Likes:
Published by Mblackdeden

More info:

Published by: Mblackdeden on Oct 24, 2011
Copyright:Attribution Non-commercial

Availability:

Read on Scribd mobile: iPhone, iPad and Android.
download as PDF, TXT or read online from Scribd
See more
See less

10/24/2011

pdf

text

original

RINGKASAN EKSEKUTIF PENELITIAN PROGRAM LEGISLASI NASIONAL Latar Belakang Program Legislasi Nasional (Prolegnas) secara sempit dapat

diartikan sebagai penyusunan suatu daftar materi perundang-undangan atau daftar judul RUU yang telah disepakati. Daftar urutan tersebut dibuat oleh DPR/Pemerintah berdasarkan urgensi dan prioritas pembentukannya. Prolegnas dalam arti luas mencakup program pembinaan hukum, pengembangan yurisprudensi,

pembinaan program perjanjian (termasuk ratifikasi konvensi internasional). Maka telah ditetapkan Propenas sebagai lampiran Tap MPR No. V/MPR/2000. Namun, dalam kenyataannya Propenas belum berhasil mengarahkan Prolegnas ke arah yang diinginkan. Hal ini antara lain sebagai konsekuensi dan konfigurasi politik Orde Baru yang sampai saat ini masih kuat berakar. Hasil Studi Beberapa kesimpulan yang dihasilkan antara lain penyusunan Prolegnas masih dalam taraf mencatat daftar keinginan, bukan daftar kebutuhan, karena daftar undang-undang yang dituangkan melalui Propenas tersebut terbukti belum mampu secara optimal mengakomodasi kebutuhan riil masyarakat (para stakeholders). Proses pembentukan, perubahan (revisi), dan pencabutan suatu undang-undang dalam kenyataan belum memberikan akses yang seimbang kepada setiap stakeholder dalam menyuarakan kepentingannya. Di samping itu, mekanisme penyusunan sampai dengan tahap pengesahan suatu undangakses yang undang, baik menurut Keputusan Presiden Nomor 188 Tahun 1998 maupun menurut Peraturan Tata Tertib DPR tidak menjamin pemberian tidak kondusif, yang

memadai bagi masyarakat (stakeholders) dalam menyampaikan aspirasi mereka. Prolegnas yang dicantumkan dalam Propenas, BPHN, Baleg DPR, dan LoI berawal dari sejumlah indikator yang berbeda penekanannya, namun pada

dasarnya bermuara kepada tiga faktor utama, yaitu adanya: (a) desakan untuk memberi respon terhadap tuntutan reformasi di bidang hukum, (b) anggapan bahwa pemulihan ekonomi tidak mungkin berjalan tanpa didukung oleh pembenahan perangkat hukum positif, (c) urgensi untuk menyikapi perkembangan regional dan global. Bervariasinya indikator yang digunakan menunjukkan ketidakjelasan politik hukum Indonesia, khususnya yang terkait dengan politik pembentukan hukum. Penerapan Undang-Undang Nomor 25 Tahun 2000 tentang Propenas Tahun 2000—2004 ternyata juga tidak efektif. Hal ini dapat diamati dari beberapa hal. Pertama, jumlah undang-undang yang diproduksi dalam kurun waktu 2000— 2002 ternyata hanya sekitar seperempat dari jumlah keseluruhan produk yang direkomendasikan Propenas. Kedua, sebagian dari rancangan undang-undang yang diprogram untuk periode 2003—2004 sebagian besar tidak sesuai dengan rekomendasi Propenas. Kondisi demikian terjadi karena terdapat kebutuhan mendesak yang diserap oleh departemen/LPND, yang sebelumnya tidak terakomodasikan oleh Propenas. Di luar itu, terdapat tekanan eksternal (pihak internasional) yang cukup berperan dalam pergantian prioritas pembentukan, perubahan, dan pencabutan suatu undang-undang. Pendekatan sistematis untuk menjalankan Prolegnas belum secara sungguh-sungguh diperhatikan. Beberapa Kelemahan Dalam tataran kebijakan makro, kelemahan ini karena ketidakjelasan politik hukum nasional. Padahal politik hukum inilah yang memberi arahan ke arah mana Prolegnas harus digulirkan. Kelemahan lain terdapat pada tataran struktural. DPR dan Pemerintah sebagai lembaga masih menggunakan pola pendekatan yang berbeda. Di satu sisi, landasan normatif yang digunakan masih belum sama, tetapi di sisi lain

“arogansi sektoral” (baca: kepentingan sepihak) pada masing-masing institusi juga sangat mendominasi. Rekomendasi Rekomendasi kebijakan dalam Prolegnas mengharuskan adanya penetapan rentang waktu yang agak panjang (5 sampai 10 tahun). Perlu ada sebuah institusi independen (komisi) di bidang perarturan perundang-undangan. DPR dan Pemerintah sebagai dua lembaga pembentuk undang-undang menetapkan politik hukum nasional. Untuk menetapkan politik hukum ini, DPR dan Pemerintah dibantu oleh institusi independen (komisi di bidang peraturan perundang-undangan) yang secara khusus diberi tugas menjabarkannya menjadi daftar kebutuhan undang-undang (baca: Prolegnas) untuk dijadikan pedoman penyusunan Repeta. Penyusunan dan perumusan suatu undang-undang selain terkait masalah substansi, juga harus memperhatikan aspek teknis. Maka peran para tenaga perancang undang-undang ( legal drafters) sangat penting. Di sisi lain, standar kualitas perancangan undang-undang harus ditetapkan pula. Mekanisme sosialisasi suatu undang-undang perlu diberi perhatian dalam mengoptimalkan efektivitas keberlakuan suatu undang-undang. Penyusunan Prolegnas dan perumusan suatu undang-undang wajib ditunjang oleh hasil penelitian hukum yang sungguh-sungguh komprehensif dan mendalam, baik dari sudut substansi maupun metodologinya. Hasil penelitian tersebut merupakan salah satu dasar untuk penyusunan naskah akademik, dan keberadaan naskah akademik dinyatakan sebagai prasyarat wajib (bukan sekadar anjuran) untuk pembuatan sebuah undang-undang. Mekanisme penyusunan undang-undang dituangkan dalam sebuah produk hukum yang berlaku baik untuk undang-undang yang berasal dari hak inisiatif DPR maupun dari hak inisiatif Pemerintah.

DAFTAR ISI Ringkasan Eksekutif Daftar Isi BAB I KONTEKS STUDI A. Latar Belakang ............................................................................... B. Ruang Lingkup dan Permasalahan ............................................… C. Maksud dan Tujuan ...................................................................... D. Sasaran ………………………………………………………………….. E. Metode .......................................................................................... BAB II TINJAUAN PUSTAKA A. Pengertian Program Legislasi Nasional .......................................…. 10 B. Tujuan Hukum ………….................................................................…… 12 C. Proses Pembentukan Hukum yang Demokratis ..........................….. 18 D. Kerangka Orientasi Berpikir Yuridis dalam Prolegnas ….................. 24 BAB III PROGRAM LEGISLASI NASIONAL A. Program Legislasi BPHN …..........................................…..………... B. Badan Legislasi DPR .................................................…............... C. Program Letter of Intent (LoI) ...........................................…............ D. Program Pembangunan Nasional (Propenas) .....................…............ 35 37 47 54 1 2 3 3 3

BAB IV ANALISIS PERMASALAHAN A. Akomodasi Aspirasi Masyarakat dalam Prolegnas .………………... 59 1. Mekanisme Prolegnas yang Aspiratif ………………………… 59 2. Lembaga Ideal Penyusunan Prolegnas ………………………….. 68 3. Produk Hukum Prolegnas ………………………………………. 71 B. Indikator Penetapan Prioritas Program Legislasi Nasional .......... … 72 C. Penetapan Prioritas Prolegnas dalam Berbagai Bidang ............……. 79 BAB V KESIMPULAN ………………………………………………………….. 88

BAB VI REKOMENDASI DAFTAR PUSTAKA

………………………………………………………….. 90 ..................................................................................……….. 99

Lampiran 1: Prolegnas BPHN Lampiran 2: Prolegnas DPR

Lampiran 3: Prolegnas LoI Lampiran 4: Prolegnas Propenas

Lampiran 5: RUU di luar Propenas

BAB I KONTEKS STUDI Latar Belakang Berbagai masalah dan kesulitan yang tengah dihadapi bangsa Indonesia saat ini, tidak lepas dari kondisi hukum nasional yang centang perenang. Hukum, sebagaimana diidentifikasi dalam Lampiran Tap MPR No. V/MPR/2000, telah menjadi alat kekuasaan dan pelaksanaannya telah diselewengkan sedemikian rupa sehingga bertentangan dengan prinsip-prinsip keadilan, yaitu persamaan hak setiap warga negara di hadapan hukum. Perangkat hukum yang demikian itu hadir sebagai konsekuensi dari konfigurasi politik Orde Baru yang anti demokrasi. Akibatnya manajemen produksi hukum berjalan tanpa sebuah perencanaan yang seksama, bahkan tidak jarang hukum diproduksi hanya untuk merespon kepentingan segelintir orang yang memiliki akses ke lingkaran dalam penguasa. Selain itu, proses produksi hukum pun berlangsung sangat elitis dan sama sekali menutup akses rakyat atau warga negara untuk mempengaruhi keputusan pembentukan hukum itu. Bahwa dalam proses produksinya melibatkan DPR dan organisasi profesi, memang tidak dapat disangkal. Akan tetapi, secara substantif, pelibatan DPR dan organisasi profesi atau organisasi masyarakat sekalipun sangat artifisial, sebab perdebatan yang terjadi semata-mata dalam wilayah semantik. Apalagi, telah menjadi rahasia umum, bahwa organisasi profesi dan organisasi kemasyarakatan, ketika itu, telah terkooptasi oleh kekuasaan yang tengah bertahta. Sesudah tumbangnya rezim Orde Baru yang disusul dengan hadirnya sebuah pemerintahan baru melalui sebuah pemilihan umum yang relatif demokratis, maka tuntutan pembaruan manajemen produksi hukum merupakan conditio sine quanon. Belajar dari pengalaman sejarah tersebut di atas, maka pembenahan manajemen produksi hukum merupakan sebuah langka strategis untuk mewujudkan amanah reformasi yakni tegaknya sistem hukum yang didasarkan pun

pada nilai filosofis yang berorientasi pada kebenaran dan keadilan, nilai sosial yang berorientasi pada tata nilai yang berlaku dan bermanfaat bagi masyarakat, serta nilai yuridis yang bertumpu pada ketentuan perundang-undangan yang menjami ketertiban dan kepastian hukum. Secara demikian, maka upaya pembaruan program legislasi nasional seyogyanya didasarkan pada dua pertimbangan, yakni substansial berdasarkan amanat reformasi dan proses yang harus partisipatif sesuai dengan tuntutan demokrasi. Ruang Lingkup dan Permasalahan Berdasarkan latar belakang di atas, maka ruang lingkup dan permasalahan yang akan menjadi fokus kajian ini adalah sebagai berikut: (1) Bagaimana pengakomodasian aspirasi masyarakat dalam penyusunan program legislasi nasional? a) Bagaimana mekanisme penyusunan program legislasi nasional yang aspiratif? b) Lembaga apa yang ideal untuk menyusun program legislasi nasional tersebut? c) Dalam produk hukum apa program legislasi nasional sebaiknya dituangkan? (2) Apa indikator penetapan prioritas program legislasi nasional? (3) Apa prioritas program legislasi nasional dalam bidang hukum, bidang ekonomi, bidang sosial dan politik, bidang pertahanan dan keamanan, dan bidang kesejahteraan rakyat? Maksud dan Tujuan (1) Menginventarisasi produk legislasi dan klasifikasi berdasarkan Tap MPR Np. I/MPR/1998 tentang Pokok-Pokok Reformasi dan Tap MPR No. IV/MPR/ 1999 tentang GBHN untuk menganalisis pengakomodasian

aspirasi

masyarakat

didalamnya,

meliputi

mekanisme,

sistem

kelembagaan dan format hukum yang diberlakukan. (2) Menyusun prioritas perubahan/pencabutan produk-produk legislasi dalam rangka program legislasi nasional. (3) Menyusun prioritas RUU berdasarkan aspirasi dan kebutuhan masyarakat untuk tahun 2003 da n 2004 (4) Mengkaji prioritas legislasi bidang hukum (5) Mengkaji prioritas legislasi bidang ekonomi (6) Mengkaji prioritas legislasi bidang hankam (7) Mengkaji prioritas legislasi bidang sospol (8) Mengkaji prioritas legislasi bidang kesra (9) Mengkaji prioritas legislasi yang berkaitan dengan konvensi-konvensi internasional Sasaran (1) Manata sistem hukum nasional yang menyeluruh dan terpadu sesuai dengan amanat reformasi. (2) Menegakkan reformasi hukum dan perundang-undangan secara konsisten dan bertanggungjawab. Metode (1) Desain Kajian studi ini dilakukan dengan menggunakan pola sebagai berikut :

a. Wawancara Wawancara akan dilakukan dengan anggota DPR saat ini, khususnya dengan anggota DPR yang termasuk anggota Tim Legislasi. Selain itu, dilakukan pula wawancara dengan 21 Kepala Biro H ukum departemen-departemen/instansi program legislasi masing-masing. pemerintah yang telah memiliki

Wawancara juga dilakukan kepada para ahli di bidang hukum, ekonomi, politik, kesejahteraan rakyat, sosial budaya, pertahanan keamanan, dan konvensi Internasional. b. Pertemuan konsultasi dan Sub Komisi KHN Agar arah dan fokus kajian sesuai dengan program Komisi Hukum Nasional, maka selama berlangsungnya penelitian akan dilaksanakan pertemuan konsultatif dengan Sub Komisi KHN sebanyak 4 (empat) kali. c. Workshop Sementara itu, untuk memperoleh wawasan materi dan ketajaman analisis, maka selama berlangsungnya penelitian dilakukan 2 (dua) kali Workshop yang melibatkan para peserta dengan latar belakang berbeda tetapi terkait dengan program legislasi nasional. Para peserta yang dilibatkan adalah dari kalangan Akademisi, Lembaga Swadaya Masyarakat, Praktisi (Advokat, Notaris, Kurator), Penegak Hukum (Hakim, Jaksa, Polisi, dan Panitera), Usahawan, Lembaga Pemerintah Departemen/Lembaga Pemerintah Non-Departemen, Pengawas/Pemerhati, dan Organisasi Profesi. Workshop juga mengundang para Ahli sebagai nara sumber untuk memberi tanggapan dan masukan atas hasil penelitian sementara. Adapun para ahli yang diundang sebagai berikut: 1. Prof. Dr. Hikmahanto Juwana, S.H., LL.M. (Pakar hukum ekonomi Universitas Indonesia). 2. Dr. H. M. Laica Marzuki, S.H. (Hakim Agung). 3. Rony Bako, SH., M.H. (Anggota Tim Legislasi Dewan Perwakilan Rakyat) 4. Prof. H. A.S. Natabaya, S.H., LL.M (Mantan Kepala BPHN) 5. Prof. Dr. Jimly Asshiddiqie, S.H., (Pakar hukum tata negara Universitas Indonesia).

6. Prof. Dr. Bernard Arief Sidharta, S.H. (Pakar Filsafat/Teori Hukum Univeristas Parahyangan, Bandung). d. Konsultasi Publik Demikian pula, agar proses pembaruan Program Legislasi Nasional ini berjalan demokratis, maka partisipasi masyarakat akan dikembangkan melalui Konsultasi Publik, yang akan dilakukan di Makassar dan Medan. Konsultasi Publik akan dilangsungkan dengan menggunakan metode Focus Group Discussion (FGD) dengen elemen masyarakat terkait (stakeholders). (2) Sampel dan Daerah Penelitian Pengambilan sampel studi ini melibatkan responden dengan latar belakang pendidikan dan profesi yang berkaitan dengan program legislasi, yaitu dari kalangan akademisi, lembaga swadaya masyarakat, praktisi (advokat, notaris, kurator), penegak hukum (hakim, jaksa, polisi, dan panitera), usahawan, Lembaga Pemerintah Departemen/Lembaga Pemerintah Non-Departemen, pengawas/pemerhati, dan organisasi profesi. Pemilihan responden dilakukan dengan mengundang seluruh instansi yang terkait, sehingga responden yang betul-betul terlibat dalam studi ini adalah berdasarkan penunjukan instansi pengirimnya. Lokasi studi, selain di Jakarta juga di Medan dan Makassar. Pemilihan Medan dan Makassar didasarkan pada pembagian wilayah Indonesia bagian Barat da n Timur untuk mendapatkan keseimbangan pandangan atas studi ini. Medan mewakili Indonesia bagian Barat, sedangkan Makassar mewakili Indonesia bagian Timur. Adapun komposisi pembagian responden berdasarkan profesi mereka adalah sebagai berikut: Jumlah Responden di Jakarta:

Kelompok Akademisi Lembaga Swadaya Masyarakat Praktisi (Advokat, Notaris, Kurator) Penegak Hukum (Hakim, Jaksa, Polisi, dan Panitera) Usahawan Lembaga Pemerintah Departemen/Lembaga Pemerintah Non-Departemen Pengawas/Pemerhati Organisasi Profesi Jumlah

Jumlah 20 10 15 10 5 20 10 10 100

Jumlah Responden di Medan dan Makassar: Kelompok Akademisi Lembaga Swadaya Masyarakat Praktisi (Advokat, Notaris, Kurator) Penegak Hukum (Hakim, Jaksa, Polisi, dan Panitera) Usahawan Lembaga Pemerintah Departemen/Lembaga Pemerintah Non-Departemen Pengawas/Pemerhati Organisasi Profesi Jumlah 4 2 10 10 2 4 4 4

Jumlah (3) Alat dan Teknik Pengumpulan Data

40

Sebagai penelitian hukum normatif, kajian ini mengandalkan data sekunder berupa bahan hukum primer, sekunder, dan tersier. Bahan hukum primer terdiri atas Tap-Tap MPR, UU, dan Konvensi-Konvensi Internasional. Bahan hukum sekunder berupa dokumen pembahasan RUU di DPR, wacana yang berkembang di masyarakat ketika suatu RUU dibahas ya ng terekam dalam liputan media massa, serta dokumen program legislasi DPR dan departemen-departemen. Data tersier berupa kamus hukum dan ensiklopedia. Untuk mendapatkan informasi yang akurat seputar program legislasi nasional ini, maka dilakukan pengumpulan bahan penelitian dari lembaga sumber utama yaitu BPHN sebagai lembaga yang mewakili program legislasi yang diadakan oleh Pemerintah (lembaga eksekutif), Badan Legislasi Dewan Perwakilan Rakyat, sebagai perwakilan dari lembaga legislatif, Letter of Intent yang merupakan dokumen yang mengandung program legislasi nasional yang bersumber dari pengaruh dunia Internasional, dan Program Pembangunan Nasional (Propenas) – Undang-Undang Nomor 25 Tahun 2000, sebagai bentuk kompromi antar lembaga yang memiliki program legislasi dan dokumen resmi nasional yang mencantumkan pula program legislasi nasional yang diinginkan untuk jangka waktu tahun 2000-2004. Disamping pengumpulan data sekunder di atas, studi ini juga menggunakan teknik pengumpulan data melalui wawancara mendalam dengan sistem semi structured interview, yaitu wawancara yang terstruktur dengan menyiapkan daftar wawancara untuk menghindari informasi yang subjektif sifatnya, namun tetap memberi ruang untuk mengembangkan pertanyaan dari jawaban-jawaban yang diberikan sebelumnya. Disamping itu metode observasi partisipatori juga digunakan dengan melibatkan responden untuk mengamati dan menganalisis kondisi yang ada di lapangan, dengan demikian pendapat subjektif dari responden turut diperhitungkan. Instrumen yang dipakai dalam studi ini adalah angket yang disusun untuk mendapatkan informasi yang akan menjawab tujuan dan sasaran studi ini. Sedangkan bentuk angket yang digunakan menggunakan jawaban terbuka dan tertutup disesuaikan dengan jenis pertanyaan dan target yang diinginkan dari setiap pertanyaan yang diajukan. (4) Analisis Data Segenap data yang telah dikumpulkan dianalisis melalui prosedur, sebagai berikut:

1. Tap MPR, UU, dan Konvensi dimatriks berdasarkan klasifikasi bidang hukum untuk memetakan materi muatan. 2. Berdasarkan pemetaan materi muatan di dalam matriks, kualitas norma yang terkandung di dalamnya akan dianalisis dengan menggunakan kriteria nilai filosofis, nilai sosial, dan nilai yuridis, sebagaimana yang diamanatkan dalam Tap MPR No. V/MPR/2000. 3. Hasil analisis tersebut dijadikan dasar untuk menyusun UU sebagai bagian dari Program Legislasi Nasional, baik untuk tahun 2002, maupun untuk jangka menengah (hingga 2004).

BAB II TINJAUAN PUSTAKA

A. Pengertian Program Legislasi Nasional Program Legislasi Nasional (dulu disebut program legislatif nasional) pada hakikatnya adalah program perencanaan nasional di bidang perundang-undangan (Marzuki, 2001). Kata “program” atau “programme” dalam The Advanced Learner’s Dictionary of Current Eng lish, diartikan sebagai “List of items, events, etc.” atau “… plan of what is to be done.” Sementara itu, menurut Black’s Law Dictionary, istilah “legislation” diartikan dalam banyak makna, yaitu: The act of giving or enacting laws; the power to make laws; the act of legislating; preparation and enactment of laws; the making of laws via legislation, in contrast to court-made laws. Formulation of rule for the future. Laws enacted by lawmaking body. Sekalipun berarti banyak, namun bentuk akhir dari proses legislasi itu adalah undang-undang. Dalam konteks Prolegnas, proses ini berupa penyusunan suatu daftar materi perundang-undangan atau daftar judul RUU yang telah disepakati (oleh semua unsur terkait), diurut berdasarkan urgensi dan prioritas pembentukannya oleh Pemerintah atau pembahasaannya di DPR. Daftar tersebut bukan hanya menampung keinginan departemen/LPND atau Pemerintah, atau komisi-komisi di DPR, melainkan hasil kesepakatan bersama sebagai suatu rencana strategis, dan oleh karena itu telah pasti akan dan harus mendapatkan dukungan penganggarannya dalam RAPBN (Wargakusumah, 1999). Pengertian Prolegnas di atas adalah batasan dalam arti sempit. Sebab, dalam pendekatan yang terintegrasi, Prolegnas ini sebenarnya tidak sekadar program pembentukan hukum, s ekalipun aspek ini memang yang menjadi perhatian utama. Menurut Hasan Wargakusumah (1999), Prolegnas tersebut juga mencakup program pembinaan hukum tidak tertulis (termasuk program pembinaan hukum adat), program pengembangan yurisprudensi (keputusan-keputusan hakim), dan program pembinaan perjanjian (termasuk ratifikasi konvensi-konvensi badan-badan PBB dan traktat dengan negara-negara tetangga).

Pentingnya arti Program Legislasi Nasional sendiri telah disadari sejak lama di Tanah Air. Badan Pembinaan Hukum Nasional (BPHN) telah beberapa kali menggulirkan Program Legislasi Nasional (Prolegnas) ini, namun biasanya terbentur pada persoalan-persoalan teknis yang berujung pada pencapaian hasil kajian yang tidak optimal. Untuk dapat mengakomodasikan pendekatan filsafati, yuridis, dan sosiologis, sebagaimana akan diungkapkan pada paparan di bawah, suksesnya Program Legislasi Nasional memutlakkan kerja sama dengan peneliti-peneliti hukum independen. Kelemahan terbesar dari perjalanan sistem hukum Indonesia, khususnya pada era Orde Baru adalah kurangnya dukungan penelitian sebelum suatu produk hukum dimunculkan. Kajian-kajian akademik memang dibuat, tetapi harus diakui sangat kering dengan analisis filsafati dan antropologis-sosiologis. Ketika gerakan reformasi dicetuskan tahun 1998, Bank Dunia memberikan suatu grant untuk membuat “diagnostic assessment of legal development in Indonesia ”. Proyek ini telah selesai dilakukan, dan hasilnya diterbitkan dalam sebuah buku yang disusun oleh Kantor Hukum Ali Budiardjo, Nugroho, Reksodiputro (ABNR) bekerja sama dengan Kantor Hukum Mochtar, Karuwin, Komar (MKK). Rekomendasi yang diberikan oleh pengkajian ini juga senada, yakni menggarisbawahi pentingnya pembangunan hukum itu membuka diri pada aspirasi masyarakat. Kemudian, diga riskan pula perlunya reformasi menyentuh pendidikan hukum yang didukung oleh penelitian hukum (Gaffar & Kasim, 2000). Uraian tinjauan pustaka berisi konsep-konsep penting tentang Prolegnas. Pertama, dijelaskan tentang tujuan hukum sebagai nilai terpenting dalam suatu produk hukum. Tujuan hukum ini terkait dengan keberlakuan filosofis yang selayaknya dijadikan acuan dalam Prolegnas. Peletakan dasar pijakan filosofis tadi berhubungan dengan aliran-aliran filsafat hukum. Dalam tinjauan ini sekaligus akan diintroduksi satu pendekatan aliran filsafat hukum yang dianggap paling sesuai dengan konteks Indonesia, namun tetap menjamin bahwa proses pembentukan hukum tersebut berlangsung demokratis. Rangkuman tentang aliran filsafat hukum yang direkomendasikan tersebut selanjutnya mendapat penekanan pada bagian akhir bab ini, yakni tatkala dibahas tentang keterkaitan antara kerangka orientasi berpikir yuridik dan

Prolegnas di Indonesia. Proses pembentukan hukum yang demokratis dijadikan uraian berikutnya. Tinjauan ini sangat berguna untuk melihat apakah mekanisme Prolegnas itu sendiri telah memenuhi indikator-indikator pembentukan hukum yang demokratis sebagaimana diamanatkan oleh reformasi hukum. Kerangka orientasi berpikir yuridik B. Tujuan Hukum Seorang filsuf era Zaman Antik (Yunani Kuno) bernama Cicero, pernah mengatakan, “Ubi societas, ibi ius.” Maknanya, “Di mana ada masyarakat, di situ ada hukum.” Ungkapan ini menunjukkan bahwa hukum pada dasarnya selalu muncul sejak pertama kali masyarakat itu ada, yang ditandai oleh pembenturan kepentingankepentingan. Pengertian “ius” (hukum) itu sendiri dalam perkembangannya menjadi demikian variatif. Ada yang mengartikannya sebagai nilai-nilai yang menuntun sikap dan perilaku manusia. Ada pula yang lebih konkret daripada itu, yakni sebagai norma. Lebih jauh lagi, ada yang secara spesifik menunjuk kepada norma tertentu yang secara formal dibuat oleh penguasa negara. Perbedaan pandangan tentang hukum tersebut diejawantahkan dalam konfigurasi aliran-aliran berpikir dalam dunia hukum. Pada tataran grand theories dalam disiplin hukum, kecenderungan berpikir tadi disebut aliran filsafat hukum. Ada banyak aliran filsafat hukum, yang pengelompokkannya dapat didasarkan pada sejumlah asumsi. Salah satu asumsi yang paling sering digunakan adalah dengan berpijak pada tujuan hukum yang dipersepsikan setiap aliran. Salah satu isu sentral yang dijadikan diskursus aliran-aliran di atas adalah eksistensi hukum alam dan hukum positif. Di sini terkait persoalan keberadaan program legislasi. Uraian di bawah ini akan memfokuskan pada isu sentral ini, sekaligus ingin mengaitkannya dengan pandangan-pandangan sejumlah aliran filsafat hukum. Ada dua kelompok pendekatan yang esktrem dalam melihat arti penting suatu legislasi. Kubu ekstrem pertama diwakili oleh Aliran Hukum Kodrat (sering juga disebut Aliran Hukum Alam). Sedangkan kubu ekstrem kedua adalah Positivisme Pada bagian akhir, disinggung tentang kerangka orientasi berpikir yuridik dalam kaitannya dengan Prolegnas.

Hukum, yang justru sebaliknya, sangat memutlakkan legislasi sebagai sumber hukum satu-satunya. Di antara keduanya muncul aliran-aliran lain, seperti Utilitarianisme, Mazhab Sejarah, Sociological Jurisprudence, Realisme, atau Critical Legal Studies. Pemetaan terhadap aliran-aliran filsafat hukum di atas akan lebih mudah dilakukan dengan menarik garis berdasarkan tujuan hukum yang diwakili masingmasing. Tujuan hukum tersebut diinspirasi dari pertanyaan fundamental tentang keterkaitan antara “hukum” dan “moral”. Untuk memudahkan pembahasan ini, “hukum” di sini akan diartikan sama dengan “hukum positif” sebagai produk penguasa. Aturan hukum positif (rule of law) yang paling konkret adalah perundangundangan (legislasi). Perdebatan antara dua kubu ekstrem di atas, berawal dari persoalan 1. 2. 3. penempatan hukum dan moral ini. Andrew Altman (2001) mengilustrasikannya sebagai berikut: Is the rule of law best understood as (a) the rule of law alone, or (b) the rule of natural law and of positive law only insofar as it is consistent with natural law? Is any rule of positive law that is in conflict with natural law invalid and incapable of imposing any obligation on us? Are acts contrary to natural law crimes even if there is no specific positive law that makes them criminal? Dalam bahasa yang lebih sederhana, Andrew Altman (2001) lalu meringkaskan kembali ketiga pertanyaan tadi menjadi: 1. 2. 3. Does the concept of rule of law necessarily include the idea of natural law? Are positive laws necessarily lacking in validity whenever they conflict with natural law? Are acts that violate the obligations of natural law necessarily crimes, regardless of how the positive law regards them? Penganut Aliran Hukum Kodrat, khususnya yang berada dalam perspektif tradisional (dengan Thomas Aquinas sebagai figur sentral), selalu berkeyakinan bahwa tujuan hukum yang hakiki adalah keadilan. Legislasi (lex positivis) sebagai produk hukum buatan manusia, ditempatkan pada kategori paling bawah setelah lex aeterna, lex naturalis, dan lex divina. Posisi lex positivis ditentukan sepenuhnya oleh hukum-hukum di atasnya, sehingga apabila terdapat kontradiksi, hukum positif itu menjadi batal dengan sendirinya.

Lex divina sebagai guidance to the ultimate good selalu berlaku universal dan abadi. Sebagai pedoman, muatan keseluruhannya adalah moralitas. Moralitas ini pula yang menentukan segalanya. Tiada hukum tanpa moral. Bahkan, lebih jauh lagi, hukum itu identik dengan moral. Sebab, hanya hukum yang bermoral yang dapat membimbing manusia kepada pencapaian keadilan sebagai tujuan hukum. Persoalannya adalah, bagaimana jika hukum itu sampai tidak memuat muatan moral? Haruskah hukum itu menjadi batal? Ada versi lain dari aliran ini yang mencoba untuk memodifikasi pandangan kaum tradisional ini yang belakangan muncul tersebut diwakili oleh Lon Fuller dan Dworkin. Fuller berpendapat bahwa sistem hukum yang genuine selalu terikat pada prinsip-prinsip moral tertentu. Ia menyebut prinsip moral ini dengan istilah “the inner morality of law”. Prinsip hukum inilah yang menjadi prima facie peletakan kewajiban kepada setiap warganegara untuk menghormati hukum. Ia mengakui bahwa dalam kenyataannya, tidak semua produk hukum penguasa (legislasi) konsisten dengan prinsip-prinsip moral itu. Produk hukum itu jelas tidak baik secara moral, tetapi ia tidak lalu kehilangan validitasnya, seperti yang selalu ditegaskan kaum tradisional. Di samping itu Fuller juga membuka kemungkinan lain, bahwa suatu produk hukum mungkin tidak memiliki keabsahan secara “inner morality”, tetapi dapat dibenarkan demi tujuan-tujuan sosial. Dworkin berpendapat sedikit berbeda. Baginya, setiap produk hukum (legislasi) dengan sendirinya harus dapat diinterpretasi dan diterapkan dengan pendekatan moral. Baginya, hukum positif harus memiliki integritas moral. Integritas mungkin tidak menjamin pencapaian keadilan, tetapi integritas tadi akan menjamin adanya derajat moralitas tertentu (yang cukup) dalam setiap produk hukum, sehingga terhindarilah legislasi sekadar menjadi produk kekuasaan politik. Keragu-raguan Aliran Hukum Kodrat untuk mengklaim bahwa hukum positif (legislasi) sebagai murni produk politik, dijawab secara tegas oleh Positivisme Hukum. Bagi aliran Positivisme Hukum, hukum adalah benar produk politik. Tujuan hukum semata-mata adalah untuk memberikan kepastian.

Lebih jauh lagi, menurut aliran ini, hukum adalah perintah dari penguasa (law is a command of lawgivers). Raymond Wacks (1995) menuliskan tentang pendapat John Austin, tokoh Positivisme Hukum, tentang hakikat hukum adalah: “…the notion of law as a command of the sovereign. Anything that is not a command is not law. Only general commands counts as law. And only commands emanating from the sovereign are ‘positive law’.” Sebagai konsekuensinya, sumber satu-satunya hukum adalah undang-undang (dalam arti material). Tugas aparatur hukum, khususnya hakim, adalah menjadi “corong” dari undang-undang. Tugas hakim adalah menerapkan logika deduktif (silogisme) untuk menyelesaikan setiap persoalan hukum. Premis mayor yang digunakan wajib berasal dari undang-undang. Semua dilakukan dalam sistem yang tertutup. Tentu saja gagasan Positivisme Hukum baru dapat berjalan baik apabila diasumsikan kodifikasi-kodifikasi hukum sudah lengkap mengatur segala hal. Pembentukan undang-undang juga wajib berjalan lancar agar tidak terjadi kevakuman hukum. Dalam kenyataannya, asumsi bahwa undang-undang itu lengkap memang tidak mungkin terjadi. Di sini diperlukan kreativitas penegak hukum, terutama hakim, dalam melakukan terobosan-terobosan. Apa yang disebut dengan penemuan hukum (rechtsvinding) adalah salah satu bentuk terobosan yang dimaksud. Namun, jelas penemuan hukum seperti ini sesungguhnya sudah menyalahi “pakem” Positivisme Hukum karena telah menjadikan hukum bergerak dalam sistem terbuka. Rupanya kepastian hukum yang diperjuangkan sebagai satu-satunya tujuan hukum oleh Positivisme Hukum itu dalam berbagai kesempatan justru menjadi bumerang bagi masyarakat kebanyakan. Karena penguasa diberi kewenangan untuk menetapkan hukum, maka dengan sendirinya kepentingan penguasa pula yang lebih banyak ditonjolkan. Cita-cita untuk berdiri sama tinggi di hadapan hukum, sering lebih terkesan sebagai utopia. Lalu, seperti apakah hukum yang baik itu? Utilitarianisme memberikan alternatif jawabannya. Menurutnya, hukum yang baik adalah hukum yang dapat memberikan kemanfaatan untuk sebesar-besar jumlah orang. Basis aliran ini sebenarnya masih dalam satu atap dengan Positivisme Hukum. Artinya, mereka masih mengandalkan kepada

penguasa untuk menetapkan hukum, namun dengan catatan, bahwa hukum produk penguasa itu bisa baik dan bisa pula buruk. Baik buruk suatu hukum tentu tidak dapat begitu saja disimpulkan hanya dengan melihat rumusan normanya. Untuk itu diperlukan serangkaian peristiwa hukum yang konkret sebagai test-cases. Dari pengalaman (empirik) itulah dapat diketahui, bahwa suatu produk hukum itu baik atau buruk. Jika indikator baik buruk suatu hukum baru dapat ditentukan setelah ada pengalaman, tentu menjadi pertanyaan besar: berapa banyak peristiwa empirik demikian harus terjadi sebelum berhasil dibuatkan kesimpulan baik dan buruk? Bagaimana kalau peristiwa-peristiwa itu tidak cukup menggugah kita untuk mengubah hukum yang buruk itu? Bagaimana jika masih ada keberatan penguasa untuk mengubahnya? Cara berpikir yang diperagakan oleh Mazhab Sejarah agaknya mampu mengantisipasi sebagian pertanyaan di atas. Menurutnya, hukum tidak perlu dibuat oleh penguasa. Hukum itu tumbuh sendiri bersama dengan masyarakat. Artinya, biarkan masyarakat itu sendirilah yang menentukan mana hukum yang baik dan yang buruk. Dalam perjalanan hidup bermasyarakat, proses seleksi itu pastilah sudah berjalan dengan alamiah. Dari titik ini sebenarnya kita dapat melihat betapa Mazhab Sejarah mulai mendekati pemikiran Aliran Hukum Kodrat. Bedanya adalah, pada Aliran Hukum Kodrat, nilai-nilai dalam hukum itu diproyeksikan secara universal, sementara pada Mazhab Sejarah, lebih bersifat lokal. Pelopornya, yaitu von Savigny, menggunakan satu istilah yang menunjukkan adanya jiwa rakyat (Volksgeist) pada setiap bangsa. Di sini jelas bahwa konsep universalitas hukum, dalam kaca mata von Savigny, sangat tidak masuk akal, dan sebagai gantinya ia perkenalkan konsep nasionalitas. Sumber hukum yang utama, menurut Mazhab Sejarah, adalah kebiasaan. Sumber hukum ini jelas tidak memerlukan pengujian lagi karena telah menjalani proses sosialisasi yang panjang. Ia adalah hukum yang hidup (living law) dan telah berlaku secara sosiologis. Dalam lingkup masyarakat yang susunannya sederhana, barangkali konsep Mazhab Sejarah dapat diterima baik. Persoalan muncul tatkala konsep ini akan

diterapkan untuk masyarakat yang pluralistis dengan pola kebiasaan yang berbeda. Penentuan Volksgeist-nya saja mungkin akan memeras energi yang besar, sehingga pada ujung-ujungnya akan diserahkan pada kepentingan pihak yang paling berkuasa pula. Jika demikian halnya, hasil akhir Mazhab Sejarah mungkin tidak berbeda jauh dengan Positivisme Hukum. Apabila kita mengalami kesulitan untuk menentukan pola -pola umum (kebiasaan) dari sikap dan perilaku masyarakat, mengapa kita tidak melihat langsung ke peristiwa konkret yang terjadi? Bukankah setiap peristiwa konkret itu memiliki nuansa tersendiri, yang tidak begitu saja dapat digeneralisasi? Pertanyaan tersebut mengilhami munculnya aliran baru dalam filsafat hukum, yaitu Realisme Hukum. Aliran ini melihat setiap kasus hukum sebagai sesuatu yang berdiri sendiri. Peristiwa konkret itulah yang menentukan hukumnya, bukan oleh hukum kodrat, undang-undang, atau kebiasaan. Dalam derajat yang lebih tinggi, Realisme Hukum lalu berpuncak pada penolakan sama sekali terhadap otoritas undang-undang yang selama ini dipandang melebihi sumber-sumber formal hukum lainnya. Tidak ada kedudukan yang lebih tinggi daripada yang lain. Semua diserahkan kepada keyakinan hakim. Sebab, kepadanyalah peristiwa konkret itu dipercayakan, dan keputusannya harus diasumsikan sebagai hukum yang terbaik untuk kasus tersebut. Mungkin keputusan itu belum mencerminkan keadilan yang diharapkan masyarakat, atau bahkan menyimpang dari kepastian hukum yang diletakkan undang-undang, namun bagi hakim keputusannya adalah bermanfaat, khususnya kepada para pihak yang berperkara. Dari uraian yang sedikit panjang lebar tentang aliran-aliran filsafat hukum dan tujuan-tujuan hukum yang menyertai masing-masing, dapat diperoleh kesimpulan bahwa program legislasi yang secara substansial bermutu tinggi dan secara prosedural sangat aspiratif (dalam arti didesain melalui pendekatan demokratis) adalah suatu kemutlakan bagi setiap negara modern. Terbukti, semua aliran filsafat hukum, bahkan yang semula sangat menentang program demikian (antara lain Mazhab Sejarah), pada akhirnya harus mengakui kenyataan pentingnya produk hukum tertulis, yang bernama perundang-undangan (legislation). Spirit yang dibawa oleh penentang program legislasi sebenarnya adalah keinginan agar produk hukum tidak sekadar menjadi produk politik

yang antidemokrasi. Undang-undang harus merekam dan mengakomodasikan kepentingan masyarakat, sehingga proses produksi hukum itu haruslah sedemokratis mungkin. Hal-hal yang dikemukakan terakhir ini akan dikupas lebih jauh pada subbab di bawah ini. C. Proses Pembentukan Hukum yang Demokratis Pandangan bahwa hukum sebagai sistem tertutup merupakan salah satu kelemahan dari Positivisme Hukum. Persoalannya adalah, jika sistem hukum bersifat terbuka, seberapa besar toleransi hukum terbuka bagi sistem-sistem lain untuk masuk ke dalam pergulatan internal sistem hukum? Secara prosedural, desain hukum menjadi kental bermuatan politik. Hal ini dapat dimengerti karena sistem hukum memang tidak mungkin menutup diri dari sistem-sistem lain. Bahkan, pernyataan John Austin tentang sistem hukum tertutup seperti dikemukakan pada subbab di atas, pada dasarnya mengalami contradictio in terminis dengan pernyataannya semula tentang law as a command of lawgivers. Keterkaitan sistem hukum dengan sistem lain ditunjukkan secara sangat baik oleh Talcott Parson dengan Teori Sibernetika-nya (lihat Satjipto Rahardjo, 1985). Dalam teorinya, Parson menyebutkan tentang ada empat subsistem: budaya, sosial, politik, dan ekonomi yang senantiasa melingkari kehidupan kemasyarakatan. Dilihat dari arus energi, subsistem ekonomi menempati kedudukan paling kuat, diikuti subsistem politik, baru kemudian subsistem sosial (di mana hukum ada di dalamnya), dan diakhiri oleh subsistem budaya. Di sisi lain, dilihat dari arus informasi (tata nilai), subsistem budaya justru yang paling kaya, diikuti oleh subsistem sosial, subsistem politik, dan berakhir pada subsistem ekonomi. Apa artinya penjelasan Parson ini? Di sini terlihat bahwa anggapan bahwa hukum adalah produk politik sesungguhnya hanya dapat dibenarkan apabila dilihat dari arus energi saja. Sementara jika dilihat dari aspek informasi (material), hukum adalah produk budaya. Oleh karena itu, diskursus aliran-aliran filsafat hukum seperti yang dikemukakan di depan, menjadi makin relevan apabila dikaji dari perspektif Parsonian. Sekalipun pandangan bahwa hukum adalah produk politik itu sangat sepihak, tidak terbantahkan bahwa pengaruh politik memang besar terhadap pengembanan

hukum (rechtsbeoefening). Program legislasi adalah bagian dari pengembanan hukum ini, lebih spesifik lagi terkait dengan masalah penciptaan hukum. Itulah sebabnya, bagi suatu negara modern, program legislasi ini harus mencerminkan pengontrolan yang ketat terhadap arus energi tadi agar hukum tidak terselewengkan oleh pemegang kekuasaan politik. Hukum dengan demikian bukan lagi produk yang steril. Kita dapat mengatakan, modernisasi hukum berjalan seiring dengan modernisasi masyarakat (sosial). Hal itu ditunjukkan dalam model-model sistem hukum seperti disampaikan oleh Jonathan H. Turner (lihat Peters & Siswosoebroto, 1990). Secara garis besar, Turner membagi ada tiga model sistem hukum itu. Pembagian ini dilakukannya dengan mengikuti proses perubahan sosial yang terjadi dalam suatu masyarakat. Model-model ini ditulisnya dalam karyanya berjudul: A Cybernetic Model of Legal Development (1974). Untuk lebih jelasnya bagaimana corak model sistem hukum modern ini, dapat diacu karakteristik yang dikembangkan oleh Marc Galanter beberapa tahun sebelum Turner menulis karyanya itu. Dalam tulisannya berjudul “The Modernization of Law” (1966), Galanter menyebutkan sebelas ciri sistem hukum modern itu. Pertama, aturan-aturan dalam hukum modern itu bersifat seragam. Maksudnya, ketika diterapkan, bentuk penerapannya tidak banyak bervariasi. Penerapannya tidak lagi mengenal diskriminasi berdasarkan suku, agama, kelas, kasta, jenis kelamin, dan lain-lain. Paling-paling perbedaannya karena teritorial saja. Jadi, hukum lebih bersifat teritorial daripada personal. Kedua, hukum modern bersifat transaksional. Artinya, hak dan kewajiban para pihak dalam suatu hubungan hukum sepenuhnya ditentukan oleh kekuatan tawarmenawar antar-mereka. Di sini tidak lagi dikenal bahwa laki-laki harus diberi hak lebih besar daripada wanita, atau yang lebih tua mendapat lebih daripada yang muda. Ketiga, hukum modern bersifat universalistik. Putusan atas perkara-perkara yang serupa, biasanya adalah sama. Jadi, tidak ada yang unik. Putusannya berulang dan dapat diramalkan. Keempat, sistem hukum itu bersifat hirarkis. Di situ ada jenjang-jenjangnya. Tingkat yang lebih rendah akan diawasi oleh tingkat yang lebih tinggi. Misalnya,

putusan pengadilan negeri akan dikoreksi lagi pada pengadilan tinggi, dan seterusnya putusan pengadilan tinggi oleh Mahkamah Agung. Kelima, sistemnya diorganisasikan secara birokratis. Untuk mencapai adanya keseragaman dalam putusan (universalistik) itu, tentu diperlukan catatan-catatan yang disusun dan diarsip secara baik. Sistem hukum dengan demikian menjadi makin impersonal (mekanis). Keenam, sistem hukum modern itu adalah rasional. Maksudnya, sistem tersebut dapat dipelajari dan dimengerti oleh semua orang. Padahal, dulu hanya orang-orang tertentu yang diyakini dapat menafsirkan maksud suatu norma hukum. Teknik-teknik teologikal dan formalistik dalam mengartikan norma hukum itu telah digantikan oleh teknik-teknik fungsional. Ketujuh, sistem itu dijalankan oleh para profesional. Sistem peradilan, misalnya, tidak lagi bersifat ad hoc. Semuanya dilakukan oleh mereka yang bekerja purnawaktu (full-timer). Mereka juga adalah lulusan pendidikan formal dengan kualifikasi tertentu. Kedelapan, sistemnya menjadi lebih teknis dan kompleks. Maksudnya adalah bahwa sistem hukum modern itu tidak bisa begitu saja dimasuki oleh orang-orang kebanyakan. Perlu ada tenaga-tenaga ahli, yakni orang-orang yang tahu seluk beluk sistem ini. Mereka adalah para ahli hukum. Merekalah yang menjembatani antara peradilan dengan pribadi-pribadi yang berperkara. Peran para “general agents” sudah digantikan oleh “lawyers”. Kesembilan, sistem hukum modern itu dapat diubah atau diganti. Di sini tidak ada sesuatu yang sakral. Perundang-undangan telah menggantikan peran hukum adat yang lamban itu. Ciri-ciri kesepuluh dan kesebelas berkaitan dengan hukum dan politik. Ciri kesepuluh adalah bahwa sistem tersebut bersifat politis. Hukum terikat demikian dalam kepada negara, sehingga negara menikmati suatu monopoli atas perkara-perkara dalam kewenangannya. Peradilan-peradilan lain, seperti peradilan agama atau dagang, hanya dapat beroperasi sepanjang diawasi oleh negara. Sementara itu, ciri kesebelas adalah bahwa tugas menemukan hukum dan menerapkan hukum dibedakan menurut fungsi-fungsinya. Jadi, ada pemisahan antara legislatif, yudikatif, dan eksekutif.

Dari semua karakteristik itu, Galanter menyimpulkan tiga penekanan dari model hukum modern itu, yaitu: (1) kesatuan, (2) keseragaman, dan (3) universalitas. Dari ilustrasi di atas, timbul pertanyaan: apakah “modernisasi hukum” itu sama artinya dengan pencapaian karakteristik-karakteristik di atas? Secara doktrinal pertanyaan ini harus dijawab “ya”. Sesuatu yang dimaksud dengan modernisasi hukum adalah upaya untuk mencapai kesebelas karakteristik itu. Usaha demikian, menurut Galanter, telah dimulai di Eropa pada waktu berlangsungnya resepsi hukum Romawi pada Abad ke-11. Proses itu lalu mencapai puncaknya pada akhir Abad ke-18, dan menyebar ke bagian-bagian dunia lainnya pada Abad ke-19. Seperti telah diketengahkan melalui sibernetika ala Parson, terlihat bahwa dari sudut proses pembentukannya, hukum modern itu tidak dapat bebas dari politik. Bukankah seharusnya, hukum yang modern itu otonom, bebas dari intervensi politik? Ternyata, hukum yang modern bukan hukum yang otonom. Menurut Nonet dan Selznick (1978), setiap sistem hukum memiliki potensi untuk menindas rakyatnya. Di sini terlihat keterkaitan antara hukum dan kekuasaan, atau hukum dan politik. Hukum memerlukan kekuasaan itu, karena sistem hukum terikat pada kepastian hukum, dan itu mau tidak mau adalah suatu statu quo. Hanya yang memiliki kekuasaan itulah yang dapat menjamin status quo itu. Ada banyak penyebab suatu sistem hukum terjerumus menjadi tatanan yang menindas masyarakatnya. Salah satunya, papar Nonet dan Selznick (1978), terjadi karena elit politik tidak mempunyai legitimasi lain kecuali harus menggunakan caracara kekerasan untuk mempertahankan tujuannya. Mereka yang memegang kendali kekuasaan dihadapkan pada banyak masalah, seperti kemerosotan ekonomi dan keresahan sosial, sementara di sisi lain waktu untuk memperbaiki itu semua tidak cukup. Akhirnya, satu-satunya cara adalah mereka menggunakan hukum untuk menindas rakyatnya. Untuk mudahnya, Nonet dan Selznick (1978) membuat satu bagan yang membedakan antara hukum yang bertipe menindas (repressive law) dan hukum yang disebutnya lebih baik, yaitu hukum otonom (autonomous law). Di luar kedua model ini, sebenarnya mereka juga menyebutkan satu tipe lain, yaitu hukum responsif (responsive law). Mengenai tipe ketiga ini akan kita bicarakan kemudian.

Bagan dari tipe hukum yang menindas dan tipe otonom itu adalah sebagai berikut:
Tujuan hukum Legitimasi Tipe Menindas Ketertiban. Pertahanan sosial dari raison d’etaat (demi kepentingan negara itu sendiri) Kasar dan terperinci, tetapi lemah sekali mengikat si pembuat peraturan Ad hoc; sesuai keperluan dan partikularistik (cepat dan khusus) Sangat umum, merata; oportunistis. Luas sekali; pembatasannya lemah (kurang terkendali) Moralitas komunal; morali-tas hukum; moralitas pemaksaan (pengawasan). Hukum tunduk pada politik dan kekuasaan. tanpa syarat; jika tidak taat harus dihukum sebagai pembangkangan Tipe Otonom Kesahan (legitimasi) Menegakkan prosedur (keadilan prosedural) Panjang lebar; mengikat si pembuat perintah maupun mereka yang diperintah. Mengikatkan diri secara ketat kepada otoritas hu-kum; mudah terjerumus ke formalitas dan legalisme. Dibatasi oleh peraturanperaturan; pendelegasian sangat terbatas. Dikontrol oleh pembatasanpembatasan hukum. Moralitas kelembagaan, sangat memperhatikan integritas proses hukum. Hukum “bebas” dari politik; ada pemisahan kekuasaan. Penyimpangan aturan dapat dibenarkan secara hukum, misalnya untuk mengkaji validitas undang-undang dan peraturan. kemungkinan dibatasi oleh prosedur, yang ada; terbuka munculnya kritik hukum.

Peraturan

Penalaran, alasan (reasoning)

Diskresi (kebijakan)

Pemaksaan Moralitas

Kaitan politik Harapan terhadap kepatuhan

Partisipasi

Tunduk dan patuh; kritik dianggap tidak loyal.

Hukum responsif adalah hukum yang mampu mengatasi keteganganketegangan akibat terjadinya perubahan sosial. Agar hukum menjadi responsif, sistem hukum dalam banyak hal hendaknya terbuka terhadap tantangan-tantangan yang ada dalam masyarakat. Sistem hukum juga harus mampu mendorong partisipasi masyarakat dan selalu sigap menyikapi setiap kepentingan yang baru muncul dalam masyarakat. Jika bagan di atas dikembangkan untuk menandai tipe hukum responsif ini, maka akan tampak seperti bagan di bawah ini.
Tipe Responsif Tujuan hukum Legitimasi Kompetensi Keadilan subtantif

Peraturan Penalaran, alasan (reasoning) Diskresi (kebijakan) Pemaksaan Moralitas Kaitan politik Harapan terhadap Kepatuhan Partisipasi

Tunduk kepada prinsip dan kebijaksanaan Bertujuan; perluasan kompetensi kognitif Banyak sekali dipakai; tetapi demi tujuan yang dapat dipertanggungjawabkan. Pencarian alternatif secara positif, misalnya insentif, sistem-sistem kewajiban swasembada Moralitas rakyat; “moralitas kerja sama” Aspirasi-aspirasi hukum dan politik berintegrasi; pembauran kekuasaan Tidak taat dilihat sebagai kerugian substantif; dipandang sebagai pengajuan isu tentang legitimasi Kemungkinan diperluas oleh integrasi kepengacaraan hukum dan sosial (bantuan hukum struktural)

Tipe hukum menindas (represif) adalah hukum yang mengabdi kepada kekuasaan yang represif. Tipe hukum ini praktis tanpa legitimasi sama sekali. Orang menaatinya karena dibayang-bayangi oleh ketakutan terhadap penguasa yang keras dan kasar. Sifat represif dari hukum itu semata-mata bertujuan untuk memelihara stabilitas sosial. Tipe kedua, yaitu hukum otonom jelas lebih baik daripada tipe pertama karena ia mampu menjinakkan sifat represif dari kekuasaan itu demi melindungi integritas hukum itu sendiri. Tipe hukum otonom sudah memiliki legitimasi sebagai hukum. Legitimasi ini didasarkan pada gagasan bahwa stabilitas sosial itu baru memiliki keabsahan secara hukum apabila penggunaan kekuasaan diawasi menurut prinsipprinsip konstitusional, prosedur-prosedur formal, dan institusi peradilan yang bebas. Tipe kedua di atas sudah baik, namun dikhawatirkan apabila hukum hanya dijalankan secara formalitas demikian, maka keadilan yang dicapai juga hanya keadilan formal belaka. Untuk itu perlu ada tipe hukum ketiga yang bertujuan melayani kebutuhan riil masyarakat, atau dengan perkataan lain ia lebih sebagai “problem solver”. Keadilan yang ingin dicapai adalah keadilan material (substantif). Nonet dan Selznick mengatakan, bahwa tipe hukum menindas tidak mungkin dapat lepas dari permasalahan “legitimasi” yang dihadapinya, kecuali ia bergerak mengubah dirinya menuju hukum otonom. Selanjutnya, tipe hukum otonom juga tidak akan mampu mengatasi problema “formalitas hukum” yang dihadapinya dan menuju ke arah tipe hukum responsif.

D. Kerangka Orientasi Berpikir Yuridik dalam Prolegnas Sumber hukum, baik dalam arti material maupun formal, memiliki peran penting dalam kelangsungan suatu sistem hukum yang modern. Sumber hukum dalam arti material memberikan dukungan substansial bagi eksistensi sistem hukum. Nilainilai yang bermuatan filosofis dan sosiologis, termasuk di dalamnya aspek historis, ekonomi, budaya, politis, merupakan kontributor utamanya. Sementara itu, sumber hukum dalam arti formal merupakan wadah yang sistematis dalam rangka konkretisasi nilai-nilai itu. Konkretisasi tersebut mengubah nilai-nilai yang masih abstrak itu ke dalam wujud norma-norma agar dapat dijadikan pedoman bagi masyarakat, bangsa, dan negara. Mengingat nilai-nilai yang merupakan sumber hukum dalam arti material itu masih terlalu abstrak, maka tidak mudah untuk ditetapkan. Hal ini berbeda dengan sumber hukum dalam arti formal.
Setelah jaman Hindia Belanda, sebenarnya pedoman penyusunan sumber hukum dalam arti formal (sumber formal hukum) itu telah dibuat, tetapi konsistensinya belum dapat berjalan dengan baik. Bahkan, situasinya menjadi lebih buruk pada era 1960-an, tatkala bermunculan bentuk-bentuk peraturan perundang-undangan yang tumpang tindih. Ada peraturan presiden, penetapan presiden, keputusan presiden, instruksi presiden, dan berbagai penamaan lainnya di tingkat lebih bawah, yang satu sama lain tidak jelas batas-batas pembedaannya.

Tumpang tindih bentuk-bentuk peraturan itu akhirnya dicoba diatasi dengan munculnya Ketetapan MPRS XX/MPRS/1966. Dalam ketetapan ini diatur kembali tata urutan peraturan perundang-undangan itu, meskipun oleh banyak pihak, antara lain oleh Hamid S. Attamimi (1990), Tap MPRS XX/MPRS/1966 itu dinilai banyak sekali mengandung kelemahan. Kelemahan ini memang disadari benar, sehingga dalam Ketetapan MPR No. V/MPR/1973 dan Ketetapan MPR No. IX/MPR/1978, diamanatkan kepada lembaga tertinggi negara untuk menyempurnakannya. Kendati baru pada tahun 2000 penyempurnaan itu dilaksanakan, dalam kenyataannya Ketetapan MPRS No. XX/MPRS/1966 telah ikut mendorong ke arah tertib peraturan perundang-undangan. Ketetapan ini juga diikuti dengan ketetapan MPRS lainnya berkenaan dengan penertiban itu, sehingga cukup banyak peraturan presiden dan penetapan presiden yang dicabut atau diubah bentuknya menjadi undang-undang (lihat Darmodiharjo & Shidarta, 1996). Selama Orde Baru, bentuk-bentuk itu relatif cukup konsisten dipakai. Hanya saja, konsistensi tersebut lebih banyak ditekankan dari aspek formal. Artinya, dari sudut materi muatannya, konsistensi itu masih perlu dipertanyakan. Sebagai contoh, masih cukup banyak aturan-aturan tentang penggalian dana dari masyarakat yang tidak

diatur dalam peraturan berbentuk undang-undang, tetapi cukup dengan keputusan presiden, atau bahkan keputusan menteri. Padahal, Pasal 23 UUD 1945 telah menegaskan bahwa segala pajak untuk keperluan negara harus berdasarkan undangundang. Jika ada peraturan yang lebih rendah yang mengatur tentang pungutan, maka peraturan itupun harus merupakan penjabaran atau merujuk pada undang-undang tertentu. Pungutan jelas hanya boleh dilakukan oleh negara berdasarkan undangundang. Pengejawantahan “negara” di sini adalah pemerintah, baik yang ada di tingkat pusat maupun daerah. Badan usaha yang bersifat privat, misalnya yayasan, jelas tidak dapat dibenarkan untuk ikut memungut dana dari masyarakat. Berdasarkan Ketetapan MPR No. III/MPR/2000, tata urutan peraturan perundang-undangan yang sebelumnya telah diatur dalam Ketetapan MPRS No. XX/MPRS/1966 itu akhirnya dicabut. Cukup banyak substansi yang menarik dalam Ketetapan MPR No. III/MPR/2000 tersebut. Jika dalam Ketetapan MPRS No. XX/MPRS/1966 tidak disinggung sama sekali tentang otonomi daerah, maka Ketetapan MPR No. III/MPR/2000 ini memasukkan unsur ini. Peraturan daerah disebutkan secara tegas sebagai peraturan perundang-undangan juga. Pembuatan peringkat peraturan perundang-undangan demikian itu, sekilas mengacu kepada aliran filsafat hukum yang disebut Positivisme Hukum. Namun tidak dapat pula secara terburu-buru dikatakan bahwa aliran filsafat hukum di Indonesia adalah Positivisme Hukum. Ada banyak indikator yang menunjukkan aliran ini menjumpai penolakan-penolakan (lihat Kusumaatmadja, 1975; Darmodiharjo & Shidarta, 1996). Setelah mempertimbangkan banyak grand theories dengan sudut pendekatan yang berbeda satu dengan lainnya, dan dikaitkan dengan kepentingan Program Legislasi Nasional dalam rangka pembangunan substansi hukum yang responsif, maka timbul pertanyaan tentang konsepsi hukum seperti apa yang seharusnya dijadikan kerangka acuan. Dengan perkataan lain, kerangka orientasi berpikir yuridik seperti apa yang paling tepat untuk kebutuhan Indonesia saat ini? Apabila aliran-aliran filsafat hukum sebagai grand theories tersebut dikorelasikan dengan kebutuhan Indonesia saat ini, maka sebagai konsekuensinya aliran-aliran dalam tataran makro itu harus diderivasi menjadi teori-teori di tingkat middle-range.

Tidak banyak ahli hukum Indonesia yang pernah menyinggung tentang kebutuhan penelaahan aliran filsafat hukum sebagai kerangka orientasi berpikir yuridik kita. Salah seorang dari sedikit ahli hukum dimaksud adalah Mochtar Kusumaatmadja (1975). Ia secara cukup berhasil memasukkan konsep “hukum sebagai sarana pembaruan masyarakat”-nya ke dalam GBHN 1973, namun sayangnya konsep ini ternyata tidak cukup bergema di kalangan fungsionaris hukum Indonesia, khususnya apabila dikaitkan dengan kebutuhan untuk menjalankan Program Legislasi Nasional. Untuk dapat menetapkan Program Legislasi Nasional yang sesuai dengan cita hukum Indonesia, jelas tidak mudah. Untuk itu, tataran yang paling makro harus ditetapkan terlebih dulu. Tampaknya, kecenderungan Mochtar Kusumaatmadja (1975) ke arah pendekatan Sociological Jurisprudence dapat dielaborasi kembali sebagai suatu pilihan yang paling tepat untuk kondisi Indonesia saat ini. Secara mutatis mutandis cara berpikir Sociological Jurisprudence dapat dialihkan menjadi konsep pembangunan hukum Indonesia, khususnya dalam rangka melaksanakan Program Legislasi Nasional. Untuk memahami konsep berpikir tersebut, beberapa tulisan Mochtar Kusumaatmadja dapat diuraikan kembali di bawah ini. Mochtar secara cemerlang mengubah pengertian hukum sebagai alat (tool) menjadi hukum sebagai sarana (instrument) untuk membangun masyarakat. Pokokpokok pikiran yang melandasi konsep tersebut adalah sebagai berikut: 1. 2. bahwa ketertiban dan keteraturan dalam usaha pembangunan dan pembaruan memang diinginkan, bahkan mutlak perlu; bahwa hukum dalam arti kaidah diharapkan dapat mengarahkan kegiatan manusia ke arah yang dikehendaki oleh pembangunan dan pembaruan itu. Untuk itu diperlukan sarana berupa peraturan hukum tertulis (baik perundang-undangan maupun yurisprudensi), dan hukum yang berbentuk tidak tertulis itu harus sesuai dengan hukum yang hidup dalam masyarakat. Meskipun Mochtar menegaskan bahwa gagasannya juga dipengaruhi oleh faktor-faktor yang berakar pada sejarah bangsa, menurut Soetandyo Wignjosoebroto (1994), Mochtar tidak terlampau percaya bahwa budaya, tradisi, dan hukum asli rakyat pribumi harus dilestarikan seperti yang pernah dilakukan pada masa-masa pemerintah kolonial. Kebijakan seperti itu meminjam kata-kata Raymond Kennedy --- merupakan

kebijakan anti-acculturation yang tidak mendatangkan kemajuan apa -apa, sedangkan introduksi hukum Barat dengan tujuan-tujuan yang terbatas pun kenyataannya hanya berdampak kecil untuk proses modernisasi (Indonesia) secara keseluruhannya. Untuk itu, Mochtar mengusulkan agar pembangunan hukum nasional di Indonesia hendaklah tidak secara tergesa -gesa dan terlalu pagi membuat keputusan, antara meneruskan saja tradisi hukum kolonial berdasa rkan pola -pola pemikiran Barat, atau untuk secara apriori mengembangkan hukum adat sebagai hukum nasional (Wignjosoebroto, 1994). Sebelum memutuskan apa yang hendak dikembangkan sebagai hukum nasional, Mochtar menganjurkan agar dilakukan penelitian-penelitian terlebih dulu untuk menentukan bidang hukum apa yang perlu diperbarui, dan bidang (ranah) apa yang dibiarkan berkembang sendiri. Mochtar melihat, bahwa untuk hukum-hukum yang tidak netral, pembangunannya diupayakan sedekat mungkin berhubungan dengan budaya dan kehidupan spiritual bangsa. Di sisi lain, untuk bidang hukum lain, seperti kontrak, badan usaha, dan tata niaga, dapat diatur melalui hukum perundangundangan nasional. Untuk ihwal lain yang lebih netral—seperti komunikasi, pelayaran, pos dan telekomunikasi—model yang telah dikembangkan dalam sistem hukum asing pun dapat saja ditiru. Soetandyo Wignjosoebroto (1994) mengatakan bahwa ide Mochtar tentang kodifikasi dan unifikasi hukum nasional yang terbatas, ialah kodifikasi yang terbatas secara selektif pada hukum yang tidak hendak menjamah ranah kehidupan budaya dan spiritual rakyat (setidak-tidaknya untuk sementara ini), telah menjadi bagian dari program kerja Badan Pembinaan Hukum Nasional bertahun-tahun lamanya. Soetandyo lebih jauh mencatat, bahwa dalam perkembangannya tidak semua ahli hukum sependapat dengan pengembangan hukum nasional dengan cara mengembangkan hukum baru atas dasar prinsip-prinsip yang telah diterima dalam kehidupan internasional, dengan maksud untuk memperoleh sarana yang berdayaguna guna membangun infrastruktur politik dan ekonomi nasional --- dengan membiarkan untuk sementara infrastruktur sosial budaya yang tidak netral atau belum dapat dinetralkan. Pihak-pihak yang tidak setuju ini berpendapat, upaya demikian terlalu menyimpang dari tradisi.

Ada dua golongan yang tidak setuju. Pertama, mereka yang percaya harus ada kontinuitas perkembangan hukum dari yang lalu (kolonial) ke yang kini (nasional). Golongan kedua adalah mereka yang percaya bahwa hukum nasional harus berakar dan berangkat dari hukum rakyat yang ada, yaitu hukum adat. Dengan mengutip John Ball dalam bukunya berjudul Indonesian Law Commentary and Teaching Materials (1985) dan The Struggle or National in Indonesia (1986), golongan pertama ini antara lain tokohtokoh pengacara di Jakarta, seperti Adnan Buyung Nasution, Sulistio, dan (?) Yap Thiam Hien. Golongan kedua, merupakan kelanjutan dari gerakan yang telah berumur tua, dengan perintisnya yaitu Soepomo. Menurut Ball, pada era Orde Baru, golongan kedua ini sudah kehilangan pencetus-pencetus ide barunya yang mampu bersaing. Beberapa nama yang dapat disebut adalah (almarhum) Djojodigoeno dan M. Koesno. Suatu tanggapan yang lain mengenai gagasan Mochtar, datang dari S. Tasrif. Ia mengingatkan agar pembinaan hukum tidak diarahkan untuk menghasilkan perundang-undangan baru belaka, tetapi seharusnya juga menghasilkan perundangundangan yang tidak mengenyampingkan hak asasi manusia dan martabat manusia, sehingga slogan rule of law pada hakikatnya akan menjadi rule of just law (Kusumaatmadja, 1975). Pendapat S. Tasrif ini perlu untuk digarisbawahi. Hal ini juga sebenarnya disadari sepenuhnya oleh Mochtar Kusumaatmadja, dengan mengatakan bahwa pembinaan hukum nasional secara menyeluruh menghadapi tiga kelompok masalah (problem areas), yaitu (1) inventarisasi dan kepustakaan hukum, (2) media dan personil (unsur manusia), dan (3) perkembangan hukum nasional. Kelompok masalah ketiga, perkembangan hukum nasional, dapat dibedakan dalam dua masalah, yaitu (1) masalah pemilihan bidang hukum mana yang hendak dikembangkan, dan (2) masalah penggunaan model-model asing. Berdasarkan uraian dan pertimbangan yang sangat logis seperti diungkapkan di atas, maka harus diakui bahwa konsep hukum sebagai sarana pembaruan masyarakat merupakan konsep pembangunan hukum (termasuk Prolegnas), atau tegasnya aliran filsafat hukum yang paling tepat dan relevan untuk kondisi saat ini. Aliran ini memang tidak sepenuhnya mirip lagi dengan pemikiran awal Roscoe Pound, sehingga dapat saja

dikatakan bahwa aliran yang kita anut tersebut sebagai Sociological Jurisprudence yang telah dimodifikasi, disesuaikan dengan kebutuhan bangsa Indonesia. Pertanyaan mendasar yang harus dijawab oleh aliran Sociological Jurisprudence di Indonesia terletak pada: seberapa jauh pembentukan peraturan perundang-undangan baru (dalam bidang-bidang hukum yang dianggap netral itu) telah diantisipasi dampaknya bagi masyarakat secara keseluruhannya. Untuk itu ada tiga catatan yang dapat diberikan. Pertama, harus disadari bahwa bagaimanapun hukum merupakan suatu sistem, yang keseluruhannya tidak lepas dari nilai-nilai yang hidup dalam masyarakat. Untuk itu, pengembangan satu bidang hukum (yang dikatakan netral sekalipun) juga akan berpengaruh pula ke bidang-bidang hukum lainnya. Sebagai contoh, peraturan perundang-undangan di bidang penanaman modal, memiliki keterkaitan dengan hukum pertanahan, yang di Indonesia belum dapat disebut sebagai bidang yang netral. Dalam kenyataannya, di Indonesia hal ini merupakan suatu kelemahan pula, terutama untuk peraturan di bawah undang-undang. Banyak sekali peraturan yang tidak dibuat dalam pola pikir hukum sebagai suatu sistem itu, sehingga implikasi ke bidang hukum lain tidak dapat diantisipasi. Kedua, penetapan tujuan hukum yang terlalu jauh dari kenyataan sosial seringkali menyebabkan dampak negatif yang perlu diperhitungkan. Artinya, unsur social engineering dalam konsep Sociological Jurisprudence tersebut harus diperhitungkan secara tepat agar instabilitas sosial tidak terjadi karena ada ketidaksiapan secara sosiologis. Reaksi keras terhadap UU No. 14 Tahun 1992 tentang Lalu Lintas dan Angkutan Jalan adalah salah satu contoh yang baik dalam hal ini. Ketiga, konsep social engineering tidak boleh berhenti pada penciptaan peraturan tertulis belaka karena hukum tertulis seperti itu selalu mengalami keterbatasan. Konsep ini memerlukan peranan aparat penegak hukum yang profesional, untuk memberi jiwa pada kalimat-kalimat yang tertulis dalam peraturan perundang-undangan. Dari ketiga catatan tersebut, segera tampak bahwa penelitian yang mendalam terhadap unsur-unsur sistem hukum Indonesia sangat prinsipiil dilakukan. Tanpa ada penelitian yang mendalam tidak akan diketahui pasti seperti apa living law yang ada, dan bagaimana program legislasi tersebut harus dilakukan secara akurat. Penelitian

mendalam ini mencakup analisis terhadap aturan-aturan yang masih berlaku guna dilakukan penjajakan untuk diadakan pencabutan atau perubahan, atau bahkan untuk mengantisipasi pembentukan peraturan-peraturan bidang hukum yang baru. Sejak awal telah digarisbawahi, bahwa kerangka orientasi berpikir yuridik berupa aliran Sociological Jurisprudence yang telah diterjemahkan dalam konteks keindonesiaan, menggariskan bahwa hukum positif yang ingin dibangun adalah hukum positif sebagai produk lembaga -lembaga negara yang berwenang. Pendekatan demikian merupakan pendekatan prosedural. Sekalipun demikian, dari sudut substansial, produk hukum itu mendahulukan arus bottom-up yang mendekati karakteristik berpikir Mazhab Sejarah. Dari dimensi ini, materi hukumnya haruslah sesuai dengan nilai-nilai yang hidup dalam masyarakat, yang dipandu melalui “Leitstern” Pancasila. Oleh karena rumusan materi yang sesuai dengan nilai-nilai living law tersebut sangat abstrak, maka dalam aspek proseduralnya, diupayakan agar pembentukan hukum itu senantiasa bersifat responsif. Di sisi lain, Sociological Jurisprudence juga menempatkan hukum sebagai sarana pembaruan masyarakat. Corak ini sebenarnya menyimpang dari pendekatan bottom-up tersebut, sehingga dapat saja pendekatan ini lalu digunakan secara artifisial untuk menutupi kepentingan-kepentingan pemegang kekuasaan seperti karakter Positivisme Hukum. Oleh karena itu, penempatan skala prioritas, dengan menunjuk pada pembidangan hukum netral dan nonnetral menjadi penting untuk dikemukakan.
Untuk menuntun pembentukan peraturan perundang-undangan, van der Villes mencatat sebelas asas yang harus diperhatikan (Manan, 1994). Uraian dari sebelas asas tersebut adalah sebagai berikut:

1. Asas tujuan atau sasaran yang jelas Setiap undang-undang harus mencerminkan secara jelas tujuan atau sasaran yang hendak dicapai. Tujuan tersebut adalah kebijakan-kebijakan umum dan khusus yang ada dalam bidang yang diatur, baik sekarang maupun untuk masa mendatang. Termasuk di dalam pengertian ini adalah akibat (seperti beban masyarakat atau negara) yang akan ditimbulkan oleh undang-undang itu. 2. Asas organ yang tepat Undang-undang harus dibuat oleh organ yang tepat, dalam arti memang berwenang untuk itu. Di sini terkait masalah hubungan kesesuaian antara materi muatan undang-undang dan bentuk formal undang-undang.

3. Asas keperluan Undang-undang harus dibuat berdasarkan keperluan. Undang-undang bukan satusatunya instrumen dalam melaksanakan suatu kebijakan atau memecahkan masalah, sehingga masih terbuka kemungkinan digunakan instrumen lain yang lebih efisien dan efektif. Suatu undang-undang diperlukan, misalnya, jika dengan instrumen lain dipertimbangkan akan menimbulkan beban lebih besar atau membatasi hak-hak warga yang bersifat mendasar. 4. Asas dapat dilaksanakan Undang-undang dibuat dengan memperhitungkan kemungkinan pelaksanaannya. Suatu undang-undang menjadi tidak mungkin dilaksanakan jika menimbulkan reaksi keras (penolakan) dari sebagian besar masyarakat atau menciptakan beban terlalu berat bagi pemerintah. 5. Asas konsensus Undang-undang adalah produk kesepakatan dari berbagai unsur masyarakat. Dari konteks ini, diartikan bahwa undang-undang itu harus responsif, yakni mengakomodasikan seluas mungkin masukan-masukan dari semua komponen masyarakat. 6. Asas keutuhan Undang-undang harus mencerminkan satu kebulatanyang utuh yang berisi segala aspek yang diperlukan pada saat pelaksanaannya. Pendekatan sistematis dalam pembentukan undang-undang menjadi titik berat dalam asas ini. Dengan demikian, tidak akan terjadi kontradiksi antara ketentuan-ketentuan dalam undang-undang itu, atau kontradiksi dengan undang-undang lain yang lebih tinggi atau yang sejajar. 7. Asas kejelasan terminologi dan sistematika Kejelasan suatu undang-undang dilakukan dengan berbagai cara, misalnya dengan membuat penjelasan, pemilihan kata yang tepat, dan mempertahankan konsistensi peristilahan. 8. Asas dapat dikenali Setiap undang-undang pada dasarnya harus dapat diketahui secara wajar oleh yang berkepentingan. Asas ini dilaksanakan dengan cara-cara seperti pengundangan atau publikasi lainnya.

9. Asas persamaan di depan hukum Undang-undang tidak boleh memuat ketentuan yang memungkinkan perbedaan perlakuan secara sewenang-wenang. Perbedaan perlakuan hanya dibenarkan kalau dilakukan demi kepentingan orang atau kelompok yang dibedakan (positive discrimination). 10. Asas kepastian hukum Undang-undang harus menjamin kepastian hukum. Kepastian ini dapat diperoleh dengan beberapa cara, misalnya: (1) peraturan itu harus dirumuskan dengan jelas dan tepat, (2) perubahannya harus mempertimbangkan dengan baik kepentingan orang yang terkena dan pengaturan pealihan yang cukup dan memadai. 11. Asas memperhatikan keadaan individu dalam pelaksanaan hukum Pada saat pembuatannya harus diperhitungkan keadaan-keadaan khusus yang mungkin dihadapi dalam pelaksanaannya. Untuk mengantisipasi keadaan khusus tersebut, dalam undang-undang itu dapat ditentukan: (1) pemberian kewenangan kepada aparat administrasi negara untuk membuat keputusan dalam menghadapi keadaan-keadaan khusus tadi, (2) pemberian kemungkinan kepada aparat administrasi negara menyimpangi ketentuan yang ada dalam menghadapi keadaankeadaan khusus, dan (3) perlindungan hukum terhadap tindakan aparat administrasi negara yang akan mempunyai akibat langsung terhadap kedudukan hukum dari pihak-pihak yang berkepentingan. Berdasarkan petunjuk-petunjuk yang muncul dari Batang Tubuh UUD 1945, wawasan negara berdasar atas hukum (Rechtsstaat), dan wawasan pemerintahan berdasarkan sistem konstitusi (konstitusinalisme), ma ka A. Hamid Attamimi (Soeprapto, 1998) menyebutkan sembilan butir materi muatan undang-undang, yakni hal-hal yang: 1. secara tegas diperintahkan oleh UUD dan Tap MPR; 2. mengatur lebih lanjut ketentuan UUD; 3. mengatur hak-hak (asasi) manusia; 4. mengatur hak dan kewajiban warga negara; 5. mengatur pembagian kekuasaan negara; 6. mengatur organisasi pokok lembaga-lembaga tertinggi/tinggi negara;

7. mengatur pembagian wilayah/daerah negara; 8. mengatur siapa warga negara dan cara memperoleh/kehilangan kewarganegaraan; 9. dinyatakan oleh suatu undang-undang untuk juga diatur dengan undang-undang. Menurut A. Hamid S. Attamimi, rincian butir-butir di atas menunjukkan “penapena penguji” (testpennen) untuk menguji apakah suatu materi peraturan perundangundngan negara termasuk materi muatan undang-undang atau tidak. Artinya, apabila masalah yang akan diatur sesuai dengan kesembilan butir di atas, bentuk yang tepat adalah undang-undang (dalam arti formal), sementara jika tidak sesuai, dapat dipilih bentuk lain, misalnya dengan keputusan Presiden. Kerangka berpikir seperti diuraikan di atas seharusnya menjadi acuan penting bagi penyusunan skala prioritas, baik yang diajukan oleh Propenas, BPHN, Baleg DPR, maupun LoI.

BAB III PROGRAM LEGISLASI NASIONAL

Bab III akan memaparkan hasil penelitian program legislasi nasional pada instansi-instansi yang telah mempunyai dan mempengaruhi program legislasi nasional secara keseluruhan. Instansi-instansi yang dimaksud adalah BPHN dari sisi lembaga eksekutif, Baleg DPR dari sisi lembaga legislatif, Letter of Intent sebagai kekuatan asing yang dapat mempengaruhi program legislasi nasional tersebut, dan Propenas (UU No. 25 Tahun 2000) sebagai perwujudan kompromi dari berbagai kepentingan di atas.

A. Program Legislasi BPHN Penyusunan prioritas program legislasi nasional yang dilakukan oleh BPHN selalu diupayakan untuk mengakomodasi seluruh kepentingan departemen teknis/lembaga non departemen. Sehingga peran BPHN lebih kepada koordinator dari instansi-instansi yang memiliki program legislasi di lingkungan Pemerintah. 1. Mekanisme Pembentukan Mekanisme pembentukan progral legislasi nasional yang dilakukan oleh BPHN adalah sebagai berikut: 1. Setiap Departemen/LPND mengajukan prolegnas, 2. BPHN menerima semua usulan prolegnas dari Departemen/LPND. 3. BPHN mengadakan seleksi dari prolegnas yang diajukan oleh Departemen/LPND dengan mempertimbangkan secara teknis sebagai berikut: a. RUU yang telah disampaikan ke Sekneg. b. RUU yang telah mendapat izin prakarsa dari Prersiden. c. RUU yang telah duilakukan pembahasannya di tingkat Departemen/LPND. d. RUU yang telah ada naskah akademiknya.

e. RUU yang telah menjadi program prioritas dari masing-masing instansi/ lembaga. 4. Pada akhir tahun BPHN melakukan rapat pembahasan tahunan prolegnas dengan melibatkan seluruh biro-biro hukum departemen dan LPND, DPR RI, dan LSM (organisasi profesi dan kemasyarakat) untuk mendiskusikan dan mengkaji prolegnas yang diusulkan oleh Departemen/LPND. 5. Rapat pembahasan tahunan yang dilaksanakan oleh BPHN menghasilkan prolegnas tahunan dengan mempertimbangkan secara substansi sebagai berikut: a. Keterkaitan substansi RUU dengan ketentuan UU lainnya (yang sudah dibentuk) b. Substansi RUU yang mendukung pemulihan ekonomi. c. Substansi RUU yang mendukung proses demokratisasi. d. Substansi RUU yang berasal dari zaman Hindia Belanda. e. Substansi RUU yang berhubungan dengan masalah gender. f. Substansi RUU yang sesuai dengan aspirasi dan kebutuhan masyarakat. 6. Hasil prolegnas tahunan BPHN selanjutnya diserahkan ke Bappenas sebagai masukan bagi penyempurnaan rancangan REPETA.

MEKANISME PEMBENTUKAN PROLEGNAS BPHN Departemen/LPND
1. Membuat naskah akademik 1. 2.

BPHN
Menerima prioritas RUU dari Pemerintah Rapat Pembahasan tahunan untuk menyusun prolegnas Mengusulkan prioritas prolegnas ke Bappenas 1.

Bappenas
Menerima prioritas prolegnas dari Pemerintah yang dikoordinir oleh BPHN Menyeleksi prolegnas RUU sebagai pertimbangan dalam menyusun REPETA

2. Membuat RUU 3. Mengusulkan Prioritas RUU ke BPHN

2.

3.

Bappenas mewakili Pemerintah membawa usulan RUU dan REPETA di atas kepada DPR untuk dibahas dan disahkan mejadi undang-undang.

2. Program Pencabutan, Perubahan, dan Pembentukan UU

Adapun prioritas yang disusun BPHN tentang UU mana saja yang harus dicabut, diubah dan dibentuk berdasarkan indikator yang ditetapkannya seperti tercantum dalam lampiran 1. Dari 191 RUU yang diajukan BPHN, dalam REPETA pada tahun 2002 yang berjumlah 51 RUU, semuanya merupakan bagian dari RUU yang diajukan oleh BPHN atau sebesar 26,7%. Sampai dengan bulan April 2002, tidak satu pun diantara target tersebut yang sudah menjadi undang-undang, bahkan di tingkat pembahasan pun tidak ada dari daftar dalam REPETA tersebut yang telah masuk dalam agenda DPR. B. Badan Legislasi DPR Badan Legislasi merupakan suatu alat kelengkapan yang relatif baru di DPR. Dalam menjalankan tugasnya, Badan Legislasi berpedoman pada pasal 46, dan pasal 192 ayat (2) Tata Tertib DPR-RI. Berdasarkan pasal 192 ayat (2) tata tertib DPR RI, Badan Legislasi di bantu oleh Tim Asistensi dari Sekretariat Jenderal yang berada dibawah koordinasi Asisten I Bidang Perundang-undangan. 1. Mekanisme Pembentukan Konsep awal program pembahasan RUU yang akan di bahas oleh DPR dan Pemerintah untuk masa tahun 1999-2004 disusun oleh Tim Asistensi berdasarkan masukan antara lain dari: 1. Komisi-komisi DPR RI tahun 1992-1997; 2. Komisi-komisi DPR-RI tahun 1997-1999; 3. Inventaris RUU Usul Inisiatif DPR-RI 1997-1999; 4. SIUM MPR-RI 1999; 5. Pusat Pengkajian dan Pelayanan Informasi (P3I) Setjen DPR-RI; 6. Bagian Hukum Setjen DPR-RI; 7. BPHN Departemen Kehakiman dan Hak Asasi Manusia dan 8. Sekretariat Negara. Berdasarkan masukan-masukan tersebut, Badan Legislasi DPR-RI telah menyusun daftar rancangan undang-undang yang diperkirakan akan dibahas oleh DPR-RI dan Pemerintah dalam kurun waktu lima tahun. Jumlah RUU yang di

prioritaskan dalam masa tahun 1999-2004 yang disusun oleh Badan Legislasi berjumlah 225 buah RUU, yang meliputi:

1) Bidang politik 105 RUU; 2) Bidang kesra 41 RUU; 3) Bidang Ekkuinbang 79 RUU.
Dari jumlah tersebut, tidak tertutup kemungkinan adanya RUU yang muncul sesuai dengan aspirasi masyarakat yang sifatnya segera harus di bahas, walaupun tidak termasuk dalam daftar prioritas RUU. Untuk hal seperti ini Badan Legislasi DPR-RI mengalokasikan sebanyak 10-20% dari RUU. Penyusunan Prolegnas badan legislasi DPR-RI khususnya dalam rangka menentukan prioritas rancangan undang-undang yang akan di bahas, didasarkan pada berbagai hal, antara lain meliputi: 1. Pelaksanaan UUD 1945; 2. Pelaksanaan Tap MPR No. IV/MPR/1999 tentang GBHN; 3. Pelaksanaan persyaratan yang diberikan oleh IMF dalam perjanjian internasional/Letter of Intent. 4. Pelaksanaan perjanjian internasional, misalnya HAM. 5. Perubahan perunda ng-undangan warisan kolonial dan hukum Nasional yang diskriminatif, termasuk ketidakadilan gender dan ketidak sesuaian dengan tuntutan reformasi. 6. Pemenuhan kebutuhan masyarakat yang mendesak. 7. Keperluan untuk menjaga keutuhan bangsa. 8. Pemulihan ekonomi, keua ngan/perbankan dan pembangunan. 9. Kesiapan pemerintah dan DPR dalam mengajukan dan membahas RUU serta kesiapan pemerintah dan masyarakat untuk melaksanakan undang-undang. Badan Legislasi menginventarisasi masalah hukum dan perundangundangan serta menghimpun masukan dari komisi, fraksi, Pemerintah maupun nonPemerintah. Setelah itu Badan Legislasi menyusun konsep perencanaan dan program RUU, kemudian membahas dan mengevaluasi konsep perencanaan dan program RUU, lalu meminta masukan dari komisi yang berhubungan dengan RUU yang di bahas. Dari sini kemudian ditetapkan prioritas lima tahunan dan satu tahunan. Prioritas ini lalu dikonsultasikan dengan pemerintah dan masyarakat melalui pimpinan DPR. Muncullah prioritas lima tahunan dan satu tahunan nasional yang

kemudian di rekomendasikan ke komisi dan Bamus unutk kemudian di bahas oleh DPR dengan pemerintah berdasarkan prioritas satu tahun. Saat ini telah dilakukan perubahan mekanisme tugas badan legislasi melalui perubahan tata tertib DPR-RI yang baru dalam pasal 41 sebagai respon terhadap kendala-kendala yang ditemui selama ini. Secara lengkap dapat dipaparkan mekasime kerja Badan Legislatif Dewan Perwakilan Rakyat sebagai berikut:

1. Tim Asistensi membantu badan legislasi dalam menyusun inventarisasi RUU, pertimbangan dalam hal penentuan RUU dimaksud didasarkan atas kebutuhan masyarakat dengan mengingat kondisi ideal, filosofi dan sosiologis. 2. Tim Asistensi membantu mencari sumber informasi baik dari masyarakat, fraksi DPR-RI, pimpinan DPR-RI, komisi DPR-RI, anggota DPR RI maupun instansi pemerintah seperti sekretariat negara dan BPHN. 3. Tim Asistensi membantu melakukan pengkajian, analisis, seminar dan sebagainya termasuk meminta masukan dari para pakar. 4. Keseluruhan hasil kerja tim asistensi dilaporkan kepada Badan Legislasi DPR RI 5. Laporan tim asistensi menjadi bahan penetapan dalam penyusunan prioritas RUU oleh badan Legislasi DPR-RI dengan memperhatikan adanya perkembangan dan informasi lanjutan yang didapat oleh Badan Legislasi DPR RI secara langsung dari berbagai pihak. a. Mekanisme Penetapan Prioritas Rancangan Undang-undang Adapun mekanisme penetapan prioritas RUU di Baleg DPR adalah sebagai berikut: 1. Tim Asistensi membantu melakukan pengkajian jumlah ideal prioritas pembahasan RUU untuk masa lima tahunan dan satu periode persidangan secara bertahap, dengan mendasarkan pada kebutuhan masyarakat. 2. Tim Asistensi membantu mengkaji secara materi (muatan) RUU yang ditetapkan Badan Legislasi DPR RI dalam inventarisasi RUU dalam skala prioritas secara kondisional yang didasarkan antara lain kepada: a. kebijakan nasional sebagaimana tercantum dalam GBHN, TAP MPR, dan kebijakan formal lainnya; b. kesiapan pemerintah dan DPR dalam pengajuan dan pembahasan RUU; c. kesiapan Pemerintah da n masyarakat untuk melaksanakan ketetapan UU.

3. Hasil kajian Tim Asistensi menjadi pertimbangan oleh Badan Legislasi DPR RI dalam menyusun prioritas RUU menurut DPR RI 4. Hasil tersebut di atas sebagai bahan pembicaraan dalam rapat konsultasi antara Badan Legislasi DPR RI dengan pihak Pemerintah untuk menetapkan prioritas RUU secara nasional, baik yang bersifat lima tahunan maupun satu tahunan. 5. Dalam menetapkan kebijkasanaan pengajuan secara prioritas, Badan Legislasi DPR RI mempertimbangkan adanya pengajuan RUU tak terduga setiap tahunnya lebih kurang 20%. 6. Penetapan prioritas RUU oleh Badan Legislasi DPR RI tersebut di atas direkomendasikan kepada BAMUS dan Komisi DPR RI. b. Mekanisme Penyiapan RUU Usul Inisiatif di Badan Legislasi dan Pembahasan hingga menjadi undang-undang Sedangkan mekanisme penyiapan RUU di Baleg DPR seperti yang digambarkan dalam bagan berikut: 1. Adanya usul inisiatif dari anggota DPR, komisi atau gabungan komisi; 2. Tim Asistensi menyusun dan menyempurnakan konsep RUU usul inisiatif, dan mempresentasikan di depan rapat Badan Legislasi dan bidang yang bersangkutan serta pengusul. 3. Tanggapan anggota Baleg atas hasil tim asistensi yang dilanjutkan dengan pembentukan tim perumus. 4. Tim Perumus dan Tim Asistensi kemudian menyusun draf pertama 5. Tim Perumus dan tim Asistensi menjelaskan draft pertama tersebut untuk di tanggapi oleh anggota Baleg. 6. Tim Perumus dan tim Asistensi meyusun draft kedua dan disampaikan kepada anggota Baleg untuk di diskusikan dengan para pakar, pejabat pemerintah terkait dan masyarakat. 7. Tim Perumus dan tim Asistensi menyusun draft ketiga dan dilaporkan kepada Baleg untuk mendapat tanggapan selanjutnya Tim Perumus dan Tim Asistensi membuat draft keempat. 8. Draft keempat diputuskan badan legislasi dan di setujui draft final RUU usul inisiatif.

9. RUU tersebut disampaikan kepada pimpinan DPR RI dengan pengantar yang ditandatangani para pengusul, untuk selanjutnya masuknya usul RUU inisiatif tersebut diumumkan di dalam Rapat Paripurna, kemudian membagikan RUU kepada seluruh anggota. 10. Pengusul kemudian memberikan penjelasan di dalam rapat Badan Musyawarah dan rapat paripurna. 11. Fraksi-fraksi memberikan tanggapan yang dilanjutkan dengan pengambilan keputusan. 12. RUU usul inisiatif tersebut kemudian di sempurnakan oleh Komisi atau Komisi Gabungan atau Pansus. 13. Hasil penyempurnaan tersebut, oleh pimpinan DPR RI di sampaikan kepada Presiden dengan permintaan agar Presiden menunjuk Menteri yang akan meawkili pemerintah dalam melakukan pembahasan RUU tersebut bersama DPR. 14. RUU yang disusun DPR dan disampaikan kepada Presiden, dilaporkan oleh Sekretariat Negara disertai saran mengenai Menteri yang akan ditugasi untuk mengkoordinasikan pembahasannya dengan Menteri terkait dan mengikut sertakan Menteri Hukum dan Hak Asasi Manusia. 15. Pembicaraan RUU usul inisiatif di DPR RI antara DPR dengan Pemerintah. 16. RUU usul inisiatif kemudian disetujui oleh DPR dan disahkan menjadi undangundang oleh Presiden. 2. Program Pencabutan, Perubahan, dan Pembentukan UU Karena setiap pencabutan, perubahan dan pembentukan UU selalu diajukan sebagai UU dalam persidangan DPR, maka gambaran program legislasi usul inisiatif DPR tergambar seperti pada lampiran 2. Dari tabel prioritas UU yang diusulkan oleh Baleg DPR tersebut, terlihat hanya sebanyak 23 RUU saja yang telah menjadi UU atau hanya sebesar 10,2%, dengan perincian 10 UU di bidang Politik, 1 UU di bidang Kesra, dan 12 UU di bidang Ekkuinbang. Ada 8 buah RUU yang sedang dibahas dalam masa sidang DPR tahun ini, dan 2 RUU lainnya sudah disahkan tetapi belum dimasukkan dalam Lembaran Negara. Bidang ekonomi mendapatkan porsi terbesar dalam pengesahan UU, dan menarik untuk diamati adalah 6 diantaranya atau 7,6% diantaranya adalah UU yang

merupakan perintah IMF untuk segera dilakukan dalam rangka pencairan dana pinjaman. C. Program Letter of Intent (LoI) Ada 13 Letter of Intent yang dibuat Pemerintah Indonesia yang ditujukan kepada IMF mengenai dasar kebijakan perekonomian yang telah dan akan diambil yaitu: 1. Letter of Intent Tanggal 31 Oktober 1997, 2. Letter of Intent Tanggal 15 Januari 1998, 3. Letter of Intent Tanggal 24 Juni 1998, 4. Letter of Intent Tanggal 4 Agustus 1998, 5. Letter of Intent Tanggal 11 September 1998, 6. Letter of Intent Tanggal 19 Oktober 1998, 7. Letter of Intent Tanggal 14 November 1998, 8. Letter of Intent Tanggal 16 Ma ret 1999, 9. Letter of Intent Tanggal 14 Mei 1999, 10. Letter of Intent Tanggal 22 Juli 1999, 11. Letter of Intent Tanggal 27 Agustus 2001, 12. Letter of Intent Tanggal 13 Desember 2001, dan 13. Letter of Intent Tanggal 9 April 2002. Semua LoI di atas, menggunakan parameter yang hampir bersamaan. Karena itu berikut ini akan dipaparkan indikator-indikator yang mencerminkan program legislasi nasional: 1. Umum . Berdasarkan perkembangan yang terjadi akhir-akhir ini dan juga dilandasi semangat optimisme akan adanya perubahan yang positif pada masa-masa mendatang maka defisit tahun 2002 ditargetkan 2,5% APBN yang turun dari sebelumnya 3,7%. Sedangkan inflasi ditargetkan mencapai satu digit pada akhir 2002. Adapun target pertumbuhan ekonomi adalah 3-4%. Untuk mencapai stabilitas ekonomi makro akan dicapai melalui reformasi sektor keuangan, privatisasi perusahaan negara, pengembalian asset yang ditangani BPPN, dan menciptakan stabilitas hukum dan pemerintahan.

2. Kebijakan Moneter. Untuk mencapai target-target yang telah ditentukan di atas, maka sektor moneter pun harus menyesuaikan diri antara lain BI harus mengurangi pertumbuhan berdasarkan uang dari 20% selama 12 bulan menjadi 12-14% pada akhir 2002, suku bunga didasarkan pada suku bunga nyata yang positif, dan upaya mengamendemen Undang-Undang Bank Sentral, yang targetnya adalah dibuatnya rekomendasi para ahli pada April 2002. 3. Kebijakan Fiskal Tujuan kebijakan di bidang fiskal adalah pengurangan utang publik. Untuk itu Pemerintah melakukan konsolidasi fiskal melalui peningkatan pendapatan 1-2% dari APBN dari pajak non minyak. Hal ini akan dilakukan dengan membentuk “large taxpayer office”, dan membentuk sistem dan prosedur baru yang ditargetkan pada bulan Juli 2002. Masih berkaitan dengan kebijakan fiskal, maka akan dilakukan kebijakan untuk mengurangi subisidi BBM dan listrik, dengan rincian pengurangan subsidi BBM dari 2,8% menjadi 1,8% dari APBN. Untuk itu Pemerintah akan menaikkan harga 30% pada Januari 2002. Upaya lainnya adalah mengupayakan pendapatan pajak 25% dari pendapatan domestik. Disamping itu, upaya pengembalian aset publik ditargetkan mencapai 2,9% dari APBN untuk penjualan aset total yang dikuasai BPPN. Untuk mengurangi utang publik ini, maka pembiayaan asing diturunkan dari 1,4% pada anggaran 2001 menjadi 1,1% pada anggaran 2002. 4. Desentralisasi Dalam rangka desentralisasi dan otonomi daerah, maka Pemerintah berencana akan men-transfer 2 juta pekerja ke daerah. Dengan demikian maka tanggung jawab atas pekerja-pekerja tersebut berada pada daerah yang bersangkutan. Disamping itu, akan dilakukan pula peninjauan aturan daerah yang berpotensi bertentangan dengan kepentingan nasional seperti pajak, lisensi, dan pembatasan pengedaran barang, jasa, dan modal. Sementara ini ada 100 peraturan daerah tentang pajak yang tidak konsisten. Sekalipun daerah telah mendapatkan peran yang besar dalam mengatur keuangannya sendiri, namun tetap diperlukan laporan-laporan mengenai

penerimaan dan penggunaan dana dari daerah tersebut untuk kepentingan nasional secara keseluruhan. Untuk itu pembuatan laporan keuangan per kuartal dianggap efektif untuk menjaga segala kemungkinan. Desentralisasi di bidang hukum berkaitan dengan peluang daerah untuk melakukan pinjaman. Untuk itu, perlu diadakan Undang-Undang Pinjaman/Utang Publik dan Rancangan UU Utang Asing (Sovereign Debt Securities) yang keduanya ditargetkan akan dibahas di DPR pada bulan November 2001. 5. Kebijakan Pembayaran Luar Negeri dan Keseimbangan Pembayaran. Beberapa strategi untuk mencapai target ini adalah dengan menurunkan arus modal swasta ke luar negeri. Disamping itu perlu pula mencari bantuan luar negeri, yaitu dengan mengefektifkan pertemuan Paris Club. Penetapan suku bunga mengambang pun diharapkan akan dapat menjaga keseimbangan pembayaran. Disamping BI akan menerapkan “liberal trade regime”; bukan pembatasan aliran modal. 6. Reformasi Sektor Keuangan a. Restrukturisasi Bank Pemerintah Dalam rangka mengadakan restrukturisasi Bank Pemerintah, maka Pemerintah akan mengeluarkan 30% saham Bank Mandiri pada kuartal I tahun 2002. Kemudian Pemerintah juga akan memperkuat manajemen BNI dan BRI, melakukan penilaian terhadap BTN bulan Maret 2002 dalam rangka privatisasi. b. Regulasi dan Pengawasan Bank Untuk melakukan regulasi dan pengawasan bank, BI akan mengubah peraturan syarat minimum CAR meningkat menjadi 8% pada 1 Januari 2002; yang tidak memenuhi persyaratan ini akan masuk pada BPPN. Khusus untuk pengawasan perbankan, maka akan dibentuk Lembaga Pengawasan Sektor Keuangan (Financial Sector Supervisory Institution) pada akhir 2001. 7. Privatisasi, Penjualan Aset, dan Restrukturisasi Utang a. Privatisasi Dalam rangka melakukan upaya privatisasi, maka perlu membentuk kembali Kementerian BUMN.

Pada anggaran 2001 lalu, dari sektor privatisasi ini telah diterima Rp 3,5 trilyun dari penjualan aset dan pada anggaran 2002 targetnya dinaikkan menjadi Rp 6,5 trilyun sesuai dengan daftar perusahaan yang telah ditetapkan bersama -sama dengan DPR. b. Penjualan Aset dan Restrukturisasi BPPN. Untuk mempermudah koordinasi, maka tanggungjawab BPPN dialihkan kepada Menteri BUMN, sehingga ada satu manejemen. Sedangkan target pada anggaran 2002 dari penjualan aset BPPN adalah sebesar Rp 35 trilyun meningkat dari anggaran 2001 yang hanya Rp 27 trilyun. c. Pelaksanaan Manejemen BPPN. Untuk menjaga transparannya proses penjualan aset di BPPN, maka penjualan aset dilakukan melalui penawaran publik dan mekanisme penawaran yang kompetitif dan transparan. Disamping itu perlu pula menetapkan transparansi dalam statement keuangan, yang ukurannya antara lain dengan penunjukan Pejabat Keuangan Kepala yang bertanggung jawab atas internal control, menunjuk lembaga akuntansi baru untuk audit tahun 2001, dan membentuk tim revisi “Corrective Action Plan” dengan memberdayakan Jakarta Initiative Task Force (JITF). Adapun target akhir November sebanyak $12,7 juta dari 63 perusahaan, dan akhir Desember diharapkan $14 juta. d. Peraturan-peraturan. Dalam rangka privatisasi, penjualan aset dan restrukturisasi utang, maka perangkat peraturan perundang-undangan yang perlu disiapkan antara lain Peraturan Pajak yang dapat menunjang resturturisasi transaksi utang; 8. Reformasi Hukum, Pemerintahan dan Lainnya a. Reformasi Hukum Dalam kerangka reformasi hukum yang berkaitan dengan pemulihan ekonomi antara lain dengan menciptakan hukum yang dapat meningkatkan kepercayaan investor, memperdalam reformasi bidang perbankan, dan peraturan yang memastikan pengembalian aset. b. Pembentukan Komisi Anti Korupsi.

Hal ini diperlukan untuk mendorong kepercayaan investor dan dunia internasional. Untuk melaksanakan hal ini targetnya adalah kuartal II tahun 2002. Adapun tanggungjawab Komisi ini meliputi investigasi dan penuntutan kasus korupsi, mengadakan Peradilan Anti Korupsi yang terpisah dari peradilan yang ada. Komisi juga diberi wewenang untuk memperpanjang hukuman bagi si pelaku, memperkuat insentif, termasuk perlindungan negara bagi mereka yang bekerjasama dalam mengungkap kasus korupsi. c. Hal lain yang berkaitan dengan reformasi hukum adalah upaya amandemen Undang-Undang Kepailitan yang ditargetkan selesai pada awal tahun 2002. d. Pengaturan Sektor Publik Untuk melakukan reformasi hukum dalam sektor publik, maka akan dilakukan audit 9 yayasan milik militer (2 yayasan milik Menteri Pertahanan, 3 yayasan milik Angkatan Darat, 1 milik Kantor Pusat TNI, 1 yayasan Angkatan Laut, 1 yayasan Angkatan Udara, dan 1 yayasan milik Kepolisian) e. Dengan bekerjasama dengan World Bank, Asean Development Bank, Pemerintah akan merumuskan kebijakan mengenai beras, reformasi BUMN, manejemen sumber daya alam, reformasi jasa swasta, pengurangan kemiskinan 9. Program Ekonomi tahun 2003. Untuk program ekonomi tahun 2003, Pemerintah akan melakukan konsolidasi fiskal lebih lanjut, menurunkan inflasi dalam konteks suku bunga mengambang, melanjutkan reformasi penjualan aset dan privatisasi, mengurangi peran sektor pemerintah dalam perbankan dan sistem kesehatan dan pengawasan perbankan, memperdalam reformasi hukum dan judisial.

1. Mekanisme Pembentukan Mekanisme pembentukan LoI sedikit berbeda dengan mekanisme

pembentukan program legislasi pada umumnya. Keterlibatan IMF dalam menetapkan program pembangunan, khususnya yang berkaitan dengan bidang ekonomi, telah dimulai dari tahapan paling awal; artinya IMF telah terlibat pada level departemen teknis, sehingga program yang tersusun dan diusulkan untuk dijadikan program legislasi nasional adalah merupakan kehendak bersama antara

pemerintah Indonesia dengan IMF. Keterlibatan IMF dalam membentuk program pembangunan yang kemudian berkaitan dengan program legislasi nasional adalah berdasarkan kenyataan bahwa IMF telah memiliki pengalaman pemulihan ekonomi dari negara-negara lain. Berdasarkan pengalaman-pengalaman tersebut, maka disusunlah suatu program pembangunan untuk Indonesia yang disesuaikan dengan kondisi dan karakter persoalan yang ada. Dalam melakukan negoisasi itu, Pemerintah bersikap bahwa pembentukan program-program sebagai persyaratan dari IMF ini diupayakan tidak bertentangan dengan target-target yang ada di Propenas dan Repeta. Dengan kata lain, ada program legislasi dari LoI untuk Propenas/Repeta, dan sebaliknya ada program legislasi dari Propenas/Repeta yang didukung oleh LoI.

IMF

Pemerintah

Departemen Teknis

LoI

2. Program Pencabutan, Perubahan, dan Pembentukan UU Adapun Program Pencabutan, Perubahan, dan Pembentukan UU dari LoI adalah seperti tersebut dalam lampiran 3. Dari 20 Program legislasi yang direkomendasikan LoI, 5 diantaranya (25%) telah menjadi Undang-Undang, masih berstatus dibahas di DPR sebanyak 2 RUU (10%) dan sisanya 13 RUU (65%) belum masuk DPR untuk dibahas. Dari sudut Propenas, sebanyak 14 RUU (70%) ternyata juga menjadi program legislasi Propenas. Dari data di atas, ada satu hal yang menarik, yaitu UU Anti Korupsi yang telah menjadi Undang-Undang Nomor 20/2001. RUU Anti Korupsi tidak terdapat dalam Propenas, tetapi merupakan rekomendasi dari LoI, namun ternyata pada kenyataannya RUU ini telah menjadi UU pada tahun 2001.

D. Program Pembangunan Nasional (Propenas) Sebelum tahun 2000 program pembangunan nasional dituangkan dalam Repelita yang tidak membutuhkan Undang-Undang sebagai bentuk hukum formalnya. Perubahan ini membawa dampak positif sekaligus negatif. Dampak positifnya adalah program pembangunan nasional tersebut diharapkan merupakan hasil musyawarah antara pemerintah – yang memegang amanat untuk menyelenggarakan pemerintahan – di satu pihak dengan DPR – yang merupakan wakil rakya; pemberi amanat tersebut – di lain pihak. Dengan dibentuknya dalam Undang-Undang, maka landasan hukum penyelenggaraan pemerintahan menjadi kuat. Sebaliknya, dikarenakan bentuk formalnya undang-undang, maka program pembangunan nasional ini tidak lagi fleksibel, karena setiap perubahannya tentu harus dilakukan melalui paling rendah setingkat undang-undang pula. Adapun prioritas Propenas 2000-2004 adalah sebagai berikut: 1. Membangun sistem politik yang demokratis serta mempertahankan persatuan dan kesatuan; 2. Mewujudkan supremasi hukum dan pemerintahan yang baik; 3. Mempercepat pemulihan ekonomi dan memperkuat landasan pembangunan berkelanjutan dan berkeadilan yang berdasarkan sistem Ekonomi Kerakyatan; 4. Membangun kesejahteraan rakyat, meningkatkan kualitas kehidupan beragama, dan ketahanan budaya; dan 5. Meningkatkan pembangunan daerah. Dengan demikian, Program legislasi nasional telah menjadi bagian dari Propenas. Lebih khusus lagi program legislasi nasional dicantumkan dalam program bidang hukum yang meliputi: program pembentukan peraturan perundang-undangan, program pemberdayaan lembaga peradilan dan lembaga penegak hukum lainnya, program penuntasan kasus korupsi, kolusi, dan nepotisme, serta pelanggaran hak asasi manusia, serta program peningkatan kesadaran hukum dan pengembangan budaya hukum.

1. Mekanisme Pembentukan Program legislasi nasional sesungguhnya telah dilaksanakan mendahului pembahasan Propenas. Menurut mekanisme sebelum tahun 2000, pembentukan itu dimulai dari usulan dari departemen/lembaga pemerintah non departemen terhadap RUU yang diajukan. BPHN (Badan Pembinaan Hukum Nasional) bersama-sama dengan Direktorat Hukum dan Perundang-undangan- Departemen Kehakimanmengakomodasi semua usulan tersebut dan menindaklanjutinya, kemudian hasil kajian, penelitian dan rumusan RUU yang telah siap dibicarakan di DPR. Semua itu dilaksanakan berdasarkan Keppres No. 188/1999 dan Keppres No. 44/1999 tentang Teknik Penyusunan Perundang-undangan dan Bentuk Rancangan Undang-Undang, Rancangan Peraturan Pemerintah serta Rancangan Keputusan Presiden. BPHN

Ditjen PP Depkeh Pengkajia n/ Naskah Akademis Departemem / -BPHN Dept/LPN D -BPHN Dept/LPN D RUU Sekretari at DPR

Khusus untuk Propenas, hal yang pertama dilakukan oleh Pemerintah adalah mencoba menangkap saripati dari amanat GBHN. Selanjutnya Pemerintah meminta masukan dari seluruh lembaga baik dari Pemerintah, dunia usaha, maupun masyarakat luas mengani prioritas pembangunan yang penting, mendasar dan mendesak. Dari masukan-masukan ini, kemudian disusun konsep awal Propenas. Setelah konsep awal Propenas terbentuk, kemudian diseminarkan secara terbuka di pusat dan di daerah, seperti Yogyakarta, Banjarmasin, Surabaya Padang dan Makassar, dengan mengundang masyarakat luas untuk perbaikan dan penyempurnaan. Setelah diperbaiki, konsep itu disampaikan kepada masyarakat dan

DPR untuk mendapatkan tanggapan, masukan dan kritik. Selain itu, konsep ini juga telah diperiksa oleh tim independen yang terdiri dari pakar dan pemerhati untuk memastikan bahwa apa yang diaspirasikan oleh masyarakat luas telah benar-benar terakomodasi.

GBH N BPHN Masukan: -Lembaga Pemerintah -Dunia usaha -Masyarakat luas Konsep Awal Perbaikan: -Pakar -Pemerhati DPR

Seminar di: Yogyakarta Banjarmasi n

Paniti a

Di DPR, Propenas dibahas oleh Panitia Khusus bersama -sama dengan Pemerintah. Proses yang dilalui adalah melalui 2 tahap, yaitu tahap pertama adalah penjelasan dari Pemerintah mengenai isi Propenas, dan tahap kedua berisikan tanggapan da ri DPR atas penjelasan tersebut. Khusus yang berkaitan dengan program legislasi, maka yang melakukan pembahasan secara intensif adalah Panitia Kerja II yang beranggotakan 34 orang dengan komposisi dua orang ketua dari unsur pimpinan Pansus dan 2 orang Wakil Ketua Panja dari anggota Panja. Dalam perdebatan mengenai prioritas Undang-Undang yang diusulkan oleh Pemerintah hampir tidak dibahas secara substansinya, misalnya mengapa ada 120 RUU yang diusulkan, apa indikator penentuan RUU, dan apa alasan untuk masingmasing RUU. Perdebatan lebih banyak mengenai redaksi dan bersifat umum saja. Misalnya mengenai judul program yang diajukan Pemerintah semula Program Penyusunan dan Pembentukan Peraturan Perundang-undangan, diubah menjadi Program Pembentukan Peraturan Perundang-undangan, atau Program Penyadaran Hukum diubah menjadi Program Kesadaran Hukum dan Pengembangan Budaya Hukum.

Perdebatan lain misalnya adalah mengenai anggaran yang harus dialokasikan sehubungan dengan jumlah RUU yang diajukan, ataupun mengenai k ekhawatiran bisa tidaknya dicapai target RUU tersebut mengingat pembahasan satu UU yang cukup memakan waktu. Sedangkan mengenai substansi pada umumnya bersifat melengkapi hasil kerja dari Pemerintah seperti misalnya mengenai indikator penyusunan RUU. Strategi Pemerintah dalam menyusun RUU adalah melalui penetapan prioritas peraturan perundang-undangan yang memberi landasan dan memperkuat upaya -upaya untuk mewujudkan pemerintahan yang baik (good governance). Dengan demikian indikator yang digunakan oleh Pemerintah dalam menentukan prioritas RUU dalam Propenas adalah: 1. penataan sistem hukum nasional yang menyeluruh dan terpadu; 2. penyempurnaan dan pembaharuan produk-produk hukum kolonial yang diskriminatif; 3. menghapuskan ketidakadilan jender; 4. penyesuaian peraturan dengan tuntutan reformasi; 5. memberi landasan dan memperkuat upaya-upaya mewujudkan pemerintah yang baik; 6. mendukung kegiatan perekonomian dalam menghadapi pasar bebas dan pemulihan ekonomi; 7. menjaga kelestarian daya dukung ekosistem dan fungsi lingkungan hidup serta masyarakat setempat.

2. Program Pencabutan. Perubahan dan Pembentukan UU Berdasarkan Prioritas RUU yang telah ditetapkan dalam Propenas, maka perkembangan RUU yang telah ditindaklanjuti sampai dengan April 2002 adalah seperti tercantum dalam lampiran 4. Berdasarkan data tersebut dalam lampiran 4, sejauh ini hanya 24 RUU yang sudah masuk dalam pembahasan di DPR atau sekitar 20%; 9 RUU diantaranya masih dibahas sampai saat ini, bahkan RUU Hak Cipta misalnya, merupakan pekerjaan

rumah yang tersisa dari tahun 1999, dan 2 RUU sudah disahkan tetapi belum mendapatkan penomoran melalui Lembaran Negara. Menarik mengamati RUU yang dibahas di DPR yang tidak berasal dari Propenas seperti tergambar dalam lampiran 5. Pada tahun 2000, 19 UU diantara 38 UU yang telah disahkan oleh DPR adalah berasal dari non Propenas, yaitu sekitar 50%; sedangkan jumlah ini meningkat pada tahun 2001, yaitu sebanyak 16 UU dari 20 UU yang disahkan juga berasal dari non Propenas atau sekitar 80%. Apabila diamati komitmen para pembentuk Undang-Undang yang telah menetapkan bahwa kesempatan untuk menetapkan RUU di luar Propenas, karena alasan mendesak dan perlu segera diatur undang-undangnya, hanya berkisar 1020%; maka angka ini jauh melebihi ketentuan tersebut.

BAB IV ANALISIS PERMASALAHAN Berdasarkan rumusan-rumusan masalah yang diajukan, dapat disederhanakan tiga pokok permasalahan yang masing-masing akan dianalisis dalam bab ini. Pertama, pokok permasalahan yang terkait dengan rumusan masalah yang mempertanyakan tentang bagaimana pengakomodasian aspirasi masyarakat dalam penyusunan Prolegnas itu. Derivasi dari rumusan masalah yang pertama ini memunculkan tiga pertanyaan turunannya, yakni tentang (1) bagaimana mekanisme penyusunan Prolegnas yang aspiratif, (2) lembaga apa yang ideal untuk menyusun Prolegnas tersebut, dan (3) dalam produk hukum apa Prolegnas itu seharusnya dituangkan. Kedua, dipertanyakan tentang apa indikator dari penetapan prioritas Prolegnas itu. Ketiga, dipermasalahkan mengenai prioritas Prolegnas dalam berbagai bidang (hukum, ekonomi, sosial politik, hankam, dan kesra).

A. Akomodasi Aspirasi Masyarakat dalam Prolegnas 1. Mekanisme Prolegnas yang Aspiratif Kebutuhan untuk menyerap aspirasi masyarakat ini merupakan bagian dari tuntutan kerangka berpikir yuridik yang seharusnya dikembangkan dalam pembangunan sistem hukum Indonesia. Setelah reformasi bergulir, tuntutan demikian makin bertambah kuat lagi, sejalan dengan keinginan masyarakat luas untuk membentuk kehidupan politik, ekonomi, dan hukum yang lebih demokratis. Dalam kerangka berpikir Sociological Jurisprudence yang telah dimodifikasi, sebagaimana dikemukakan dalam Bab II laporan penelitian ini, dalam pembentukan undang-undang (baca: Prolegnas) aspirasi masyarakat memegang peranan sangat penting. Prolegnas yang ada sekarang ini belum bisa mencerminkan aspirasi masyarakat tersebut, karena prolegnas pada kenyataannya disusun sekadar hasil inventarisasi yang dilakukan Bappenas berdasarkan masukan dari departemen, lembaga pemerintah nondepartemen, dan institusi lainnya, yang kemudian didaftar

kembali sehingga menghasilkan 120 buah undang-undang untuk diproduksi sampai tahun 2004. Sayangnya, Repeta bidang hukum yang nota bene merupakan penjabaran Prolegnas dalam Propenas, tidak secara konsisten melaksanakannya. Dari penelitian, diketahui bahwa inkonsistensi ini sebagian muncul karena faktor teknis yang dapat dimaklumi. Kendati demikian, tidaklah seharusnya bahwa daftar undang-undang yang muncul kemudian di luar Propenas justru mendominasi, sehingga praktis Propenas tidak lagi menjadi acuan yang efektif, yang bahkan penyimpangannya untuk Repeta tertentu berada di atas angka 70%. Berdasarkan gambaran realitas kondisi Prolegnas yang masih jauh dari responsif tersebut, tentu pertanyaan mendasar yang ingin dijawab adalah terkait dengan keinginan melahirkan mekanisme penyusunan Prolegnas yang lebih aspiratif, yang tidak sekadar mengacu pada jumlah undang-undang yang dihasilkan, melainkan pada kualitas pengakomodasian kebutuhan riil masyarakat luas. Untuk itu pertama -tama harus dicermati mekanisme penyusunan Prolegnas yang saat ini digunakan. Bagan yang telah ditampilkan pada bab sebelumnya menunjukkan bagaimana tahap-tahap pembentukan Prolegnas dari berbagai sumber, yakni dari BPHN, Baleg DPR, LoI, dan Propenas. Apabila disederhanakan, tampak bagan alurnya sebagai berikut:

DEPARTEMEN /

DEPKEH & HAM BPHN

BAPPENAS UU 25 Th. 2000 PROPENAS (Bidang UU ttg APBN REPETA (Prolegnas)

NASKAH LoI DPR BALEG

Forum Konsultasi DPR &

Non. Propenas

Aspirasi tuntutan kebutuhan masyarakat menurut bagan di atas ditampung melalui DPR dan Pemerintah. Sebab, kedua lembaga tinggi negara inilah yang mempunyai hak inisiatif mengajukan rancangan undang-undang. Wacana yang memungkinkan Dewan Perwakilan Daerah (DPD) untuk juga mempunyai hak yang sama, sampai sekarang masih bergulir dan kurang mendapat dukungan. Mekanisme pengajuan rancangan undang-undangnya sendiri diatur secara khusus dalam dua peraturan yang terpisah untuk kedua lembaga itu, yakni dalam Keputusan Presiden Nomor 188 Tahun 1998 dan melalui Keputusan DPR Nomor 03A/DPR RI/I/2001-2002 tentang Peraturan Tata Tertib DPR RI. Dalam mekanisme yang diintroduksi, baik melalui Keputusan Presiden Nomor 188 Tahun 1998 maupun melalui Peraturan Tata Tertib DPR, momentum untuk menyerap aspirasi masyarakat tersebut memang sudah dibuka. Hal itu dapat dilihat dari adanya: (1) naskah/rancangan akademik untuk tiap-tiap undang-undang; dan (2) konsultasi

publik, baik langsung maupun tidak langsung sebelum rancangan disahkan menjadi undang-undang. Perlunya naskah akademik (dalam Keppres Nomor 188 Tahun 1998 digunakan istilah “rancangan akademik”), misalnya, menunjukkan bahwa setiap pengusulan rancangan undang-undang wajib didahului oleh kajian mendalam melalui penelitian hukum. Tentu saja penelitian tersebut juga akan mengakomodasi kebutuhan-kebutuhan riil masyarakat, yakni para stakeholders sebagai sasaran (subjek hukum) rancangan undang-undang itu. Sayangnya, dalam Lokakarya I Kelompok C3 (Hotel Indonesia, Jakarta, 29 Mei 2002), diperoleh informasi dari Rony Bako, S.H., M.H. (Baleg DPR), yang bertindak sebagai salah satu narasumber, bahwa ternyata tidak semua rancangan undang-undang yang diajukan dilengkapi dengan naskah akademik ini. Hal ini memang disadari sebagai suatu kelemahan, sehingga di masa datang perlu segera diperbaiki. Dinyatakan oleh narasumber tersebut, bahwa saat ini DPR sedang mempersiapkan rancangan undang-undang yang di dalamnya diatur tentang persyaratan bahwa setiap rancangan undang-undang, baik dari DPR maupun Pemerintah wajib dilampiri naskah akademik. Tanpa naskah akademik ini, suatu rancangan dapat dikesampingkan. Ironisnya, naskah akademis yang telah diberikan di DPR pun tidak semuanya terbuka untuk umum. Bahkan, tim peneliti di lingkungan DPR sendiri tidak dapat mengaksesnya secara leluasa. Menurut Rony Bako, untuk mendapatkan naskah ini mereka seringkali harus terbentur birokrasi perizinan yang berbelit-belit. Padahal, disadari bahwa proses penelitian untuk menyusun naskah akademis ini membutuhkan dana yang tidak sedikit. Dilihat dari proses yang berjalan, yang mengantarkan suatu rancangan undang-undang untuk sampai pada tahap pengesahannya, juga terdapat momentum-momentum tertentu yang memberi akses pada penyampaian aspirasi masyarakat. Pada masa reses, anggota DPR, biasanya melakukan kunjungan kerja ke daerah-daerah. DPR juga memiliki agenda rapat kerja dengan Pemerintah atau dengar pendapat dengan lembaga-lembaga nonpemerintah. Data inilah yang antara lain dapat digodok agar kualitas suatu undang-undang yang diproduksi DPR bersama dengan Pemerintah, tergolong aspiratif dan responsif.

Dari penelitian, diketahui bahwa a kses masyarakat untuk menyampaikan aspirasinya itu dalam kenyataannya tidak dapat dipantau secara lebih transparan. Dalam wawancara dengan sejumlah pakar hukum, diperoleh penjelasan bahwa mereka sering dimintakan pendapatnya dalam rapat-rapat dengan DPR menyangkut suatu substansi penting untuk dimuat dalam rancangan undang-undang, tetapi dalam wujud akhir setelah undang-undang itu disahkan, ternyata substansi penting tadi “hilang” tanpa diketahui alasan-alasannya. Besar kemungkinan, menurut narasumber yang diwawancarai ini, lobby politik di antara fraksi-fraksi DPR jauh lebih berpengaruh daripada kebutuhan riil masyarakat yang disuarakan para pakar. Sehubungan dengan kebutuhan untuk lebih mengakomodasikan aspirasi masyarakat, dalam penelitian ini juga diperoleh masukan dari Focus Discussion Group di Makassar dan Medan, agar hak inisiatif pengajuan rancangan undang-undang tidak hanya dibatasi pada DPR dan Pemerintah. Masyarakat (termasuk di dalamnya perguruan tinggi, LSM, ormas, bahkan perorangan, diperbolehka n juga untuk mengajukan inisiatif serupa. Memang, dalam diskusi tersebut tidak secara konkret dapat disepakati mekanisme penyaluran hak tersebut. Sekalipun demikian, terkesan kuat bahwa masyarakat menyadari benar kebutuhan ini, khususnya untuk mengakomodasi kebutuhan kedaerahan dalam peraturan perundang-undangan yang lebih rendah, setingkat peraturan daerah. Contoh konkret yang disebutkan oleh sebuah LSM di Medan adalah tuntutan organisasi tersebut untuk membuat rancangan peraturan tentang larangan pemekerjaan anak di jermal. Sejumlah aktivis LSM ini telah pula menyusun drafnya dan menyerahkannya kepada DPRD setempat, tetapi tidak pernah ada tindak lanjutnya. Idealnya, akses masyarakat terhadap penyusunan Prolegnas memang tidak hanya dibatasi pada DPR dan Pemerintah. Makin banyak akses ini dibuka, makin responsif suatu produk hukum dapat dibentuk. Perbenturan kepentingan antarkelompok masyarakat mungkin saja terjadi akibat dibukanya akses tersebut, namun dengan transparansi dan koordinasi yang baik, perbenturan itu akan menimbulkan dialektika yang konstruktif, yang justru memperkuat keberlakuan filosofis dan sosiologis dari peraturan perundang-undangan itu di kemudian hari. Koordinasi ini menjadi kata kunci yang penting, yang antara lain terkait dengan

kelembagaan. Usulan tentang kelembagaan untuk mengkoordinasikan penyusunan Prolegnas ini juga sangat mengemuka dalam penelitian-penelitian Kelompok Kerja C-3 selama berada di daerah-daerah. Hal ini akan dibahas dalam subpokok bahasan berikutnya. Mekanisme Prolegnas yang aspiratif, dengan demikian, dapat dijalankan melalui pendekatan prosedural dan pendekatan kelembagaan. Untuk pendekatan yang pertama, kata kuncinya adalah diintensifkannya penelitian hukum. Pemikiran ini memang bukan hal baru, karena salah satu indikator kinerja dalam Propenas bidang hukum telah menetapkan demikian. Namun, tindakan konkret untuk memberi makna terhadap penelitian hukum ini tidak pernah dilakukan secara sungguh-sungguh. Salah satu kunci yang menyebabkan peraturan masa kolonial dapat bertahan lama adalah karena sebelum peraturan itu diundangkan, selalu ada kajian-kajian mendalam terhadap substansinya. Kajian-kajian ini tidak sekadar bersifat yuridis, tetapi juga filosofis dan sosiologis/antropologis.
REKOMENDASI TEKNIS Jangka Pendek PENELITIAN HUKUM DIAGNOSIS: Penelitian hukum sebagai kunci menyerap aspirasi dan hukum yang hidup di masyarakat (living law) belum diorganisasi secara baik, sehingga tidak banyak memberi kontribusi bagi penyusunan Prolegnas dan perumusan suatu substansi undang-undang. REKOMENDASI: Penyusunan Prolegnas dan perumusan suatu undang-undang wajib ditunjang oleh hasil penelitian hukum yang sungguh-sungguh komprehensif dan mendalam, baik dari sudut subtansi maupun metodologinya. Hasil penelitian ini merupakan salah satu dasar untuk penyusunan naskah akademik, dan keberadaan naskah akademik ini dinyatakan sebagai prasyarat wajib (bukan sekadar anjuran) untuk pembuatan sebuah undang-undang. RENCANA AKSI: Memuat ketentuan yang mengikat secara normatif bahwa naskah akademik merupakan persyaratan yang harus disertakan dalam setiap pengajuan RUU. Rumusan ini dituangkan dalam UU tentang Penyusunan UU (pengganti AB). Rekomendasi No. 9*

*) Penulisan nomor rekomendasi ini disesuaikan dengan urutan dalam Bab Rekomendasi.

Dalam uraian Bab III disebutkan bahwa Prolegnas sendiri pada dasarnya

merupakan pengejawantahan politik hukum nasional. Dua lingkup utama dari politik hukum ini adalah: (1) politik pembentukan hukum, dan (2) politik penegakan hukum. Politik pembentukan hukum yang aspiratif tentu tidak harus berhenti pada penggunaan hasil-hasil penelitian tentang living law itu saja. Politik pembentukan

hukum harus juga berlanjut sampai taraf perumusannya dalam bentuk (format) yuridis formal undang-undang itu. Politik hukum nasional dalam kedua lingkup utama di atas, sampai sekarang tidak pernah jelas. Seharusnya ada suatu forum resmi dan terbuka, yang secara berkala diadakan untuk mendiskusikan politik hukum nasional ini. Forum seperti yang dilakukan oleh BPHN berupa Seminar Hukum Nasional, sebenarnya adalah wahana yang tepat untuk keperluan ini. Sayangnya, seminar yang cukup besar seperti itu tidak dimanfaatkan secara optimal, bahkan sering tanpa target yang jelas. Seandainya, DPR dan Pemerintah dapat mengorganisasikan seminar demikian menjadi lebih terfokus, yakni untuk mendiskusikan (mengkritisi) rancangan politik hukum nasional, maka tentu seminar tadi akan menjadi forum yang bernas dan sangat bermanfaat.
REKOMENDASI KEBIJAKAN Jangka Panjang PENETAPAN POLITIK HUKUM NASIONAL DIAGNOSIS: Bervariasinya indikator yang digunakan menunjukkan ketidakjelasan politik hukum Indonesia, khususnya yang terkait dengan politik pembentukan hukum. REKOMENDASI: Penetapan politik hukum nasional oleh DPR dan Pemerintah sebagai dua lembaga pembentuk undang-undang. Politik hukum ini, sebagai suatu arahan kebijakan, dikonsultasikan secara berkala kepada semua lapisan masyarakat (stakeholders) dalam suatu forum resmi dan terbuka. RENCANA AKSI: Menyelenggarakan suatu seminar hukum nasional secara berkala (tahunan) yang diorganisasikan oleh DPR dan Pemerintah, dengan target untuk menetapkan politik hukum nasional. Rekomendasi No. 2

Dalam lokakarya yang diadakan oleh Kelompok Kerja C-3, muncul sejumlah keluhan dari narasumber dan peserta tentang sikap anggota-anggota DPR (tentunya hal ini juga terjadi di DPRD), yang terlalu banyak membuang waktu memperbincangkan terminologi hukum. Padahal, menurut narasumber tadi, terminologi hukum ini sudah sangat baku dalam kosa kata ilmu hukum. Akibat perdebatan demikian, tidak jarang akhirnya muncul kompromi dalam bentuk perumusan yang lain, dengan menggunakan kata-kata yang justru tidak lazim dari kaca mata hukum karena bernuansa multi-interpretable.

Kekhawatiran ini cukup beralasan. Artinya, d apat saja secara substansial suatu undang-undang sudah sangat aspiratif karena berangkat dari penelitian dan kajian mendalam di masyarakat, namun karena perumusannya tidak sempurna, mengakibatkan terjadi deviasi makna yang bermuara ke arah berlawanan dari aspirasi masyarakat. Untuk itulah, keterampilan para perancang undang-undang (legal drafters) menjadi signifikan untuk ditingkatkan. Tidak tertutup kemungkinan, jika secara kuantitas sudah cukup memadai, para tenaga perancang undang-undang ini kemudian disertifikasi. Hanya mereka yang memiliki pengakuan (sertifikat) tertentu itulah yang layak merancang suatu undang-undang atau peraturan tertentu. Lebih ideal lagi jika tenaga perancang ini dapat membentuk asosiasi di antara mereka. Sertifikasi dapat saja dilakukan oleh asosiasi independen ini. Melalui kerja sama dengan para ahi bahasa Indonesia, asosiasi perancang undang-undang ini dapat menyusun suatu standar peristilahan hukum. Dengan standar ini diharapkan kontradiksi pemaknaan istilah-istilah hukum yang seringkali menjadi celah kelemahan perundang-undangan di Indonesia dapat diminimalisasi.
REKOMENDASI TEKNIS Jangka Panjang PENINGKATAN KUANTITAS DAN KUALITAS LEGAL DRAFTER DIAGNOSIS: Perumusan suatu ketentuan normatif dalam peraturan perundang-undangan terkait dengan keterampilan yang dimiliki oleh tenaga perancang (legal drafters), yang dalam kenyataannya masih kurang secara kuantitas maupun kualitas. REKOMENDASI: Jumlah dan keterampilan tenaga perancang ditingkatkan. RENCANA AKSI: Menetapkan sertifikasi untuk para tenaga perancang. Sertifikasi diberikan oleh asosiasi tenaga perancang undangundang. Rekomendasi No. 7

Pada tahapan berikutnya, setelah undang-undang disahkan, penyerapan aspirasi masyarakat harus terus berjalan. Umpan balik dari masyarakat sering terlambat diterima, biasanya justru karena sosialisasi undang-undang tersebut yang tidak berjalan dengan baik. Untuk itu, lembaran negara tidak lagi dapat diandalkan sebagai media satu-satunya. Dalam Focus Discussion Group di Medan, Kelompok Kerja C-3 mendapat masukan yang menarik dari peserta berkenaan dengan teknik sosialisasi ini. Menurut mereka, sudah selayaknya dalam setiap undang-undang terdapat suatu pasal yang

memuat mekanisme sosialisasi ini. Menurut mereka, kalimat yang ada pada bagian penutup, yaitu “Agar setiap orang mengetahuinya, memerintahkan pengundangan… dengan penempatannya dalam Lembaran Negara Republik Indonesia,” belumlah cukup untuk mengikat pihak-pihak berkompeten mensosialisasikan suatu produk hukum. Sejalan dengan pemikiran tersebut, dapat pula dipertimbangkan untuk merumuskan dalam setiap undang-undang tentang upaya sosialisasi ini. Artinya, jika diperlukan, dapat disebutkan badan atau instansi yang ditunjuk dalam undangundang itu untuk mensosialisasikan undang-undang tersebut, berikut dengan sasaran dan jangka waktunya. Badan atau instansi ini dengan sendirinya akan dimintakan pertanggungjawabannya jika sosialisasi ini tidak menjangkau sasaran yang diharapkan.
REKOMENDASI TEKNIS Jangka Panjang SOSIALISASI UU DIAGNOSIS: Masyarakat (stakeholders) sering tidak diberi akses yang cukup untuk memahami hak dan kewajibannya setelah suatu UU berlaku. Kondisi ini menyebabkan banyak UU yang memiliki daya berlaku yuridis, tetapi tidak berdaya laku sosiologis. REKOMENDASI: Mensosialisasikan secara intensif keberlakuan suatu UU, dengan melibatkan semua potensi yang ada di lingkup pemeirntahan dan masyarakat. RENCANA AKSI: Menetapkan suatu pihak (badan/instansi) yang bertanggung jawab untuk sosialisasi UU t rsebut. Pelaksanaan e tanggung jawab ini kemudian dievaluasi secara berkala (sebagai bagian evaluasi kinerja badan/instansi tersebut). Rekomendasi No. 8

2. Lembaga Ideal Penyusunan Prolegnas Permasalahan yang tidak kalah pentingnya adalah terkait dengan aspek kelembagaan di bidang Prolegnas. Semula peran kelembagaan ini akan diserahkan sepenuhnya kepada BPHN yang dikreasikan sebagai law center di Indonesia. Badan inilah yang diharapkan dapat menyusun strategi besar Prolegnas di Indonesia. Sayangnya, seperti dinyatakan oleh Mochtar Kusumaatmadja dalam Bab II laporan ini, ada kekhawatiran atas usaha menjadikan BPHN sebagai pusat perundangundangan nasional (pada tahun 1982), yang menimbulkan tanda tanya banyak departemen tentang kebijakan yang akan ditempuh BPHN kelak.

Dalam dua Focus Group Discussions di Makassar dan Medan, persoalan kelembagaan yang layak untuk menjadi motor Prolegnas ini menjadi begitu mengemuka. Komunitas hukum di daerah pun tampaknya menyadari benar bahwa lembaga-lembaga yang mereka kenal selama ini, telah gagal mengemban misi ini. Program legislasi tidak kunjung berjalan lebih baik daripada era sebelum gerakan reformasi digulirkan. Ada dua garis pemikiran yang dapat ditangkap dari peserta Focus Group Discussions. Di satu sisi, ada pemikiran untuk mendayagunakan institusi yang sudah ada. Beberapa institusi yang disebut adalah BPHN, Baleg DPR, dan KHN. Keberadaan dan kinerja institusi yang disebutkan ini memang dinilai masih jauh dari harapan, namun dengan meregulasi kewenangan baru kepada salah satu institusi tadi, ada titik cerah bahwa Prolegnas dapat dikoordinasi secara lebih baik. Di sisi lain, ada yang memandang mutlak perlu organ baru yang independen, dengan tokoh-tokoh nonpartisan di dalamnya, yang dipilih secara ketat dan selektif seperti halnya Komisi Pemilihan Umum dan Komnas HAM. Agar tidak tumpang tindih, dengan adanya institusi ini, maka sejumlah badan serupa di tingkat nasional, harus ditinjau ulang keberadaannya. Mereka menyarankan agar institusi baru ini menggunakan predikat “komisi”. Tugas utama dari komisi (untuk sementara dapat disebut sebagai Komisi Perundang-undangan Nasional, disingkat KPN) adalah: 1. membantu DPR dan Pemerintah dalam menetapkan dan menerapkan politik hukum yang terkait dengan Prolegnas, yang indikatornya terlihat dari konsistensi di dalam asas-asas pembentukannya dan materi muatannya (lihat uraian dalam Bab III laporan ini); 2. mengkoordinasikan penyusunan Prolegnas melalui mekanisme bottom-up, antara lain dari proses konsultasi publik dan penelitian-penelitian mendalam; 3. mensosialisasikan rancangan undang-undang mulai dari taraf sedini mungkin kepada para stakeholders, sekaligus menyerap aspirasi mereka dan memberi artikulasi terhadap aspirasi ini agar lebih didengar oleh para pembentuk undangundang;

4. mensosialisasikan undang-undang yang sudah berlaku, dengan harapan agar dapat dijaring umpan balik guna penyermpurnaannya di kemudian hari. Tugas nomor 3 yang disebutkan di muka menjadi signifikan untuk dimasukkan sebagai bagian dari tugas KPN ini, mengingat lobby-lobby politik selama proses penyusunan undang-undang seringkali lebih menentukan wujud akhir dari suatu undang-undang. Tidak semua stakeholders memiliki akses pada saat lobby-lobby ini dilakukan. KPN, bekerja sama dengan elemen seperti pers, dapat mengawal aspirasi masyarakat agar tidak gugur di tengah jalan akibat deal politik yang tidak sehat. Tugas nomor 4 adalah tugas tambahan yang dilaksanakan bersama -sama dengan institansi terkait. Tugas sosialisasi ini harus diartikan sebagai bagian dari upaya penyerapan aspirasi masyarakat, untuk keperluan penyusunan Prolegnas pada periode berikutnya. Masukan dari: Masyarakat luas Stakeholders Legislatif Eksekutif Dunia internasional dll. Politik hukum nasional
Konsultasikan kembali

KPN

PROLEGNAS

Dengan pendekatan seperti yang dijalankan oleh KPN, diharapkan semua sumber daya (termasuk alokasi dana dan pikiran) dapat digerakkan secara efisien dan efektif. KPN adalah lembaga yang memfasilitasi kepentingan publik untuk menjamin agar substansi peraturan perundang-undangan benar-benar responsif. Apa yang diceritakan oleh Prof. H.A.S. Natabaya, S.H. dengan mengambil contoh penyusunan RUU Otonomi Daerah, seharusnya tidak terjadi lagi jika KPN dapat menjalankan fungsinya dengan baik. Menurut Prof. Natabaya, rancangan undang-undang ini semula terdiri dari dua versi, yakni versi yang dipersiapkan oleh Departemen Kehakiman (zaman Menkeh Muladi) dan versi Departemen Dalam Negeri. Ternyata yang berhasil dibawa ke DPR adalah versi Departemen Dalam Negeri, yang didominasi oleh pandangan orang-orang dengan latar belakang ilmu sosial politik (sospol), sementara

rancangan versi Depkeh, yang telah didiskusikan secara intensif oleh para pakar hukum, tersia-siakan. Harap diingat, bahwa kewenangan KPN tidaklah sampai pada taraf menyusun naskah akademik atau RUU. Tugas ini adalah bagian dari tugas DPR dan Pemerintah. Sekalipun demikian, KPN akan menjadi sumber penting pada saat naskah akademik disusun oleh tenaga ahli, atau pada saat RUU dikonsepkan. Bahkan, KPN akan menjadi mitra DPR dan Pemerintah dalam taraf penyusunan suatu undang-undang, sehingga akan dilibatkan pula dalam acara-acara dengar pendapat.
REKOMENDASI KEBIJAKAN Jangka Panjang PEMBENTUKAN KOMISI INDEPENDEN Rekomendasi No. 1

DIAGNOSIS: Penyusunan Prolegnas masih dalam taraf mencatat daftar keinginan, bukan daftar kebutuhan, karena daftar undang -undang yang dituangkan melalui Propenas tersebut terbukti belum mampu secara optimal mengakomodasi kebutuhan riil masyarakat (para stakeholders). REKOMENDASI: Penyusunan Prolegnas dilakukan oleh sebuah institusi independen (komisi), yang salah satu tugasnya adalah secara intensif menjaring masukan dari semua elemen masyarakat, untuk kemudian menyusunnya dalam sebuah daftar kebutuhan undang-undang. Daftar ini hanya menjadi pedoman, tidak mengikat secara normatif sebagai hukum positif, dan secara reguler dan kontinyu dimutakhirkan. Dengan mengacu pada daftar kebutuhan ini, selanjutnya DPR dan Pemerintah mengeluarkan Undang -Undang APBN yang di dalamnya tercantum Repeta di bidang hukum. RENCANA AKSI: DPR/Presiden mengajukan usul pembentukan institusi independen (komisi) di bidang peraturan perundang -undangan.

3. Produk Hukum Prolegnas Saat ini, dengan Undang-Undang Nomor 25 Tahun 2000, Prolegnas telah dikonkretisasi dalam bentuk daftar undang-undang yang [seharusnya] diproduksi selama kurun waktu tahun 2000—2004. Dalam uraian di muka telah diungkapkan “penyimpangan” yang sangat signifikan terhadap daftar program legislasi tersebut, sehingga akhirnya menimbulkan pertanyaan besar (yang juga disuarakan oleh rekanrekan komunitas hukum di daerah) tentang perlu tidaknya Prolegnas itu ditetapkan dengan produk hukum setingkat undang-undang. Jika Prolegnas diharapkan dapat mengikat pihak DPR dan Pemerintah bersama-sama, maka produk hukum setingkat undang-undang adalah pilihan satusatunya. Sayangnya, “ikatan” yang diharapkan akan diikuti oleh dua lembaga tinggi negara itu, ternyata tidak banyak dilirik. Justru terkesan, Prolegnas versi Letter of

Intent

menjadi lebih mengikat untuk dilaksanakan oleh Pemerintah dan DPR Jika lembaga seperti KPN yang disinggung di muka telah ada, dan politik

daripada Undang-Undang Propenas 2000--2004. hukum nasional telah sangat jelas, maka undang-undang khusus tentang Prolegnas tidak lagi menjadi kebutuhan. Daftar undang-undang tersebut dapat saja dibuat oleh KPN sebagai pedoman yang tidak mengikat secara normatif (dalam arti tidak dijadikan norma hukum positif). Dalam Lokakarya II yang diadakan tanggal 29 Juli 2002 di Universitas Tarumanagara, Kelompok Kerja C-3 mendapat masukan dari dua pakar hukum (Prof. Dr. Jimly Asshiddiqie, S.H. dan Prof. Dr. B. Arief Sidharta, S.H.) tentang perlunya diperhatikan kecenderungan perubahan UUD 1945 dan kaitannya dengan Prolegnas. Akhirnya disepakati, bahwa kalaupun diperlukan ada undang-undang khusus tentang Prolegnas, sebaiknya lebih diarahkan kepada undang-undang tentang proses penyusunannnya. Undang-undang ini menggantikan fungsi Algemeene Bepalingen van Wetgeving (AB), yang jelas tidak layak lagi untuk dipertahankan saat ini. Undang-undang ini sekaligus berfungsi mengatur mekanisme pengajuan dan penyusunan undang-undang, yang saat ini tersebar pada beberapa produk hukum (antara lain Keppres Nomor 188 Tahun 1998 dan Peraturan Tata Tertib DPR). Produk hukum yang baru ini juga memuat hirarki peraturan perundang-undangan yang terlanjur diatur secara rancu dalam Ketetapan MPR Nomor III/MPR/2000.
REKOMENDASI TEKNIS Jangka Pendek PENYUSUNAN UU PENGGANTI AB DIAGNOSIS: Mekanisme penyusunan sampai dengan tahap pengesahan suatu undang-undang, baik menurut Keputusan Presiden Nomor 188 Tahun 1998 maupun menurut Peraturan Tatib DPR tidak menjamin pemberian akses yang memadai bagi masyarakat (stakeholders) untuk dalam rangka menyampaikan aspirasi mereka. REKOMENDASI: Mekanisme penyusunan undang-undang dituangkan dalam sebuah produk hukum yang berlaku baik untuk undangundang yang berasal dari hak inisiatif DPR maupun dari hak inisiatif Pemerintah. Dalam undang-undang yang menggantikan Algemene Bepalingen (AB) ini dicantumkan secara eksplisit hak setiap stakeholder untuk didengar aspirasinya, dan mekanisme penyampaiannya sebagai bagian dari pengaturan “hak inisiatif” masyarakat untuk mengajukan suatu rancangan undang-undang. RENCANA AKSI: DPR memprioritaskan penyusunan dan pemberlakuan UU pengganti AB (selesai 2004). Rekomendasi No. 10

B. Indikator Penetapan Prioritas Prolegnas Dari empat sumber program legislasi yang diteliti (Propenas, BPHN, Baleg DPR, dan LoI), tampak bahwa prioritas perancangan undang-undang dari masing-masing sumber didasarkan pada sudut pandang yang berbeda. Sekalipun demikian, harus diakui bahwa kondisi objektif yang dihadapi bangsa Indonesia dewasa ini senantiasa mewarnai setiap usulan, seperti terlihat pada tabel di bawah: Indikator Pemberian Prioritas Menurut Masing-Masing Sumber
Propenas 1. Membangun sistem politik yang demokratis serta mempertahankan persatuan dan kesatuan. 2. Mewujudkan supremasi hukum dan pemerintahan yang baik. 3. Mempercepat pemulihan ekonomi. 4. Memperkuat landasan pembangunan yang berkelanjutan dan berkeadilan berdasarkan Ekonomi Kerakyatan. 5. Membangun kesejahteraan rakyat. 6. Meningkatkan kualitas kehidupan beragama. 7. Meningkatkan ketahanan budaya. 8. Meningkatkan pembangunan daerah. BPHN 1. Keterkaitan dengan UU lainnya yang sudah dibentuk. 2. Mendukung pemulihan ekonomi. 3. Mendukung demokrasi. 4. Berasal dari zaman Hindia Belanda. Baleg DPR 1. Pelaksanaan UUD 1945. LoI Percepatan pemulihan ekonomi, dengan cara:

2. Pelaksanaan TAP MPR No. IV/MPR/1999 tentang GBHN. 3. Persyaratan IMF – LoI. 4. Perjanjian Int. tentang HAM.

1. Mengontrol inflasi.

2. Amandemen UU Bank Sentral. 3. Pengurangan utang publik.

5. Masalah gender. 6. Sesuai dengan aspirasi dan kebutuhan rakyat.

5. Warisan Kolonial. 6. Diskrimatif (gender). 7. Tidak reformis. 8. Kebutuhan rakyat yang mendesak. 9. Menjaga keutuhan bangsa. 10. Pemulihan ekonomi, keuangan/perbankan dan pembangunan. 11. Kesiapan pem. DPR dalam mengajukan RUU.

4. Mengurangi Subsidi. 5. Meningkatkan pendapatan pajak. 6. Otonomi daerah. 7. Menurunkan arus modal swasta ke luar negeri. 8. Restrukturisasi Bank Pem. 9. Privatisasi.

10. Keamanan investasi.

12. Kesiapan masyarakat untuk melaksanakan UU.

11. Memastikan pengembalian aset.

Jika diperhatikan dengan saksama, semua indikator tersebut mengarah kepada tiga kelompok indikator sebagai kondisi objektif yang sedang dihadapi bangsa Indonesia. Tiga kelompok tadi adalah: 1. Desakan untuk memberi respons terhadap tuntutan reformasi di bidang hukum; termasuk kelompok ini adalah pandangan tentang masih banyaknya produk hukum warisan kolonial, perlunya memberi dukungan terhadap penyerapan aspirasi dan kebutuhan masyarakat, pemberdayaan DPR dalam proses pengajuan RUU, otonomi daerah, supremasi hukum, kesejahteraan sosial, peningkatan kualitas kehidupan beragama, dan ketahanan budaya. 2. Klaim bahwa pemulihan ekonomi tidak berjalan disebabkan antara lain oleh kurang kondusifnya perangkat hukum pendukungnya; termasuk kelompok ini adalah alasan-alasan yang dikemukakan oleh LoI. 3. Urgensi untuk menyikapi perkembangan regional dan global; termasuk kelompok ini adalah alasan-alasan yang berkaitan dengan hak asasi manusia dan isu gender. Dasar-dasar pemikiran yang digunakan untuk meletakkan suatu rancangan undang-undang ke dalam daftar prioritas pada Propenas, Baleg DPR, dan LoI, semuanya berlandaskan pertimbangan substansial. Artinya, materi rancangan undangundang tersebut yang dijadikan patokan penempatan prioriatas. Dari penelitian yang dilakukan di BPHN, ternyata selain indikator substansial seperti dibentangkan dalam tabel di atas, masih terdapat sejumlah pertimbangan untuk memprioritaskan perancangan atau pemrosesan lebih lanjut sebuah perundangundangan. Dasar-dasar pertimbangan yang dimaksud dapat dikategorikan sebagai indikator formal atau prosedural. Alasan-alasan BPHN yang dapat dimasukkan dalam kriteria ini adalah apabila: 1. telah dipersiapkan naskah akademik untuk RUU tersebut; 2. telah ditetapkan sebagai program prioritas oleh instansi/lembaga tertentu; 3. telah dilakukan pembahasan terhadap RUU itu di tingkat departemen atau lembaga pemerintah nondepartemen (LPND); 4. telah mendapat persetujuan dari Presiden;

5. rancangannya telah disampaikan ke Sekretariat Negara. Dari alasan-alasan yang sangat formal-prosedural tersebut terlihat benar bahwa BPHN sendiri sebenarnya tidak memiliki program legislasi s endiri. Daftar prioritas yang dibuatnya lebih berdasarkan kebutuhan penguasa (baca: Pemerintah) tanpa memberi penilaian secara substansial. Pendekatan yang digunakan BPHN ini menunjukkan bahwa lembaga ini masih sangat kuat didominasi oleh cara berpikir Positivisme Hukum. Kedudukan dan peranan Sekretariat Negara dalam program legislasi nasional, misalnya, dalam banyak kasus justru lebih menentukan dibandingkan BPHN. Padahal, lembaga ini sejak awal diharapkan dapat menjadi law center yang berwibawa dan dijadikan referensi oleh semua pembentuk peraturan perundang-undangan. Prioritas pembentukan hukum seyogianya berawal dari tuntutan substansial yang rasional. Artinya, ada penelitian-penelitian mendalam yang telah dilakukan sebelumnya untuk mendukung pilihan tersebut. Penelitian demikian harus menunjukkan bahwa dimensi filosofis dan sosiologis dari rancangan peraturan perundang-undangan tersebut sudah diakomodasi. Demikian juga dengan aspek sinkronisasi dengan peraturan-peraturan yang sudah eksis sebelumnya. Dimensi terakhir ini sangat berguna untuk memberi kekuatan keberlakuan yuridis bagi suatu peraturan perundang-undangan di kemudian hari. Keberlakuan yuridis tidak semata-mata ditunjukkan bahwa suatu peraturan telah dibuat oleh lembaga yang berwenang dengan mengikuti prosedur standar, sampai tahap, misalnya, dipublikasikan melalui lembaran negara. Dimensi yuridis harus juga diperhatikan dalam arti sinkronisasi vertikal dan horisontal. Mengingat adanya demikian banyak sumber lahirnya sebuah rancangan undang-undang, maka dapat dipastikan akan muncul desakan-desakan yang sangat sektoral sifatnya. Suatu rancangan yang digagas oleh sebuah unit kerja (misalnya departemen) dapat saja berseberangan dengan rancangan unit kerja lainnya. Ketidaksesuaian pendapat ini secara teknis mungkin dapat diatasi melalui tim interdepartemen, tetapi tidak ada jaminan bahwa pekerjaan tim tersebut demikian komprehensif dan bekerja dengan paradigma “hukum sebagai sistem”. Keterbatasan tim seperti ini akan membuat mereka tidak cukup kemampuan (dan mungkin kemauan) mengkaji rancangan tadi secara

filosofis, sosiologis, dan yuridis. Akhirnya, suatu peraturan akan berbenturan satu sama lain, bahkan sampai pada satu tingkat di mana asas-asas hukum “tidak lagi sanggup” mengatasi pembenturan itu. Sebagai contoh, ada ketentuan pidana dalam undangundang sektoral, yang melanggar prinsip-prinsip pemidanaan dalam KUHP. Jika diberlakukan prinsip “lex specialis derogat lege generali” seharusnya, undang-undang sektoral ini yang dimenangkan. Namun, jika u ndang-undang ini dipaksakan untuk diterapkan, muncul inkonsistensi yang berdampak pada ketidakpastian hukum. Belum lagi jika indikator prioritas ini juga didasarkan pada tekanan-tekanan regional atau golobal. Indikator yang ditunjukkan oleh LoI memang tidak satu pun yang secara eksplisit menunjukkan faktor ini. Semua dikemas dengan dalih akselerasi pemulihan ekonomi. Padahal, desakan negara lain/lembaga internasional (kreditur) tersebut tidak selalu sejalan dengan prioritas masyarakat Indonesia dalam dimensi sosiologis-teleologis. Contoh yang klasik adalah UU Paten yang pernah mendapat prioritas pengubahan bekali-kali, bahkan dalam tempo yang cukup singkat. Kebutuhan terhadap undang-undang ini jelas lebih karena desakan eksternal, bukan karena diangkat sec ara bottom-up menurut hukum yang hidup di tengah masyarakat Indonesia. Buktinya, setelah undang-undang ini diberlakukan pun, permintaan paten dari dalam negeri masih sangat minim. Baleg DPR dalam menetapkan daftar prioritas yang disusunnya lebih banyak mendasarkan indikatornya pada pendekatan politik. Isu-isu seperti hak asasi manusia dan diskriminasi gender, misalnya, mencerminkan reaksi politis DPR yang terkadang terkesan berlebihan. Lahirnya UU Perlindungan Konsumen (UU No. 8 Tahun 1999) dan UU Larangan Praktek Monopoli dan Persaingan Usaha Tidak Sehat (UU No. 5 Tahun 1999), yang keduanya adalah produk hak inisiatif DPR merupakan “prioritas” DPR yang terbukti tidak berjalan efektif. Ini berarti, mayoritas masyarakat (bahkan aparat penegak hukum) sendiri belum “menganggap penting” keberadaan kedua undangundang ini. Undang-undang seperti ini dapat saja diberi nilai tambah sebagai salah satu bentuk “law as a tool of social engineering”. Namun, seperti telah diungkapkan dalam Bab III laporan penelitian ini, pemeragaan hukum sebagai sarana pembaruan masyarakat pun harus memperhatikan syarat-syarat tertentu, seperti aspek besaran penerimaan dan

penolakan masyarakat tatkala norma itu sampai pada proses pelembagaan (institusionalization). Indikator-indikator yang diberikan oleh Propenas berada dalam wilayah makro. Oleh karena itu, pendekatan sistemik hukum terhadap Prolegnas ini tidak diberi bobot yang terlalu besar. Indikator “untuk membangun kesejahteraan rakyat” misalnya, akan diterjemahkan secara multivarian oleh departemen-departemen teknis. Dengan demikian, kecenderungan tumpang tindih perumusannya dalam undang-undang akan sangat besar. Terakhir, adalah indikator-indikator yang ditetapkan melalui LoI. Fokus perhatian LoI ini jelas dengan satu sudut pandang, yakni demi mempercepat pemulihan ekonomi. Optik yang oleh banyak kalangan diibaratkan “kaca mata kuda” ini jelas akan sangat berbahaya jika diperkuat dengan ide pragmatisme jangka pendek. Ukuran keberhasilan Prolegnas melalui LoI, seyogianya tidak cukup dibaca melalui data kuantitatif, seperti berkurangnya subsidi, privatisasi, atau peningkatan pendapatan pajak. Indikator-indikator kualitatif pun selayaknya dijadikan acuan utama, seperti peningkatan rasa percaya rakyat terhadap Pemerintah atau peningkatan kesejahteraan. Dari gambaran tersebut sekilas tampak bahwa Undang-Undang Nomor 25 Tahun 2000 (Propenas) ini tidak berjalan efektif untuk memandu Prolegnas. Data yang diperoleh dari departemen/kementerian negara dalam tabel dalam Lampiran VI. Dari data Lampiran VI tersebut dapat diperhatikan, bahwa dari 13 departemen/kementerian negara ternyata tidak semua departemen/kementerian negara itu mempunyai kesamaan bahasa dengan daftar prioritas yang ditetapkan Propenas. Bahkan, ada kecenderungan pada departemen tertentu untuk memprogramkan suatu RUU yang tidak direkomendasikan Propenas sama sekali. Hal ini sesungguhnya dapat dipahami, karena pendekatan “program” memang tidak dapat sepenuhnya ditetapkan terlalu dini (dalam bentuk undang-undang). Adakalanya program itu baru dirasakan urgensinya pada satu atau dua tahun terakhir berdasarkan hasil observasi terhadap kebutuhan riil masyarakat. Sekalipun demikian, dari alasanalasan yang diberikan oleh departemen/kementerian negara tersebut, sesungguhnya tidak ditemukan ada RUU yang tingkat urgensinya datang pada satu atau dua tahun terakhir. Artinya, semua seharusnya dapat dimasukkan dalam prioritas Propenas.

Kuatnya desakan luar negeri terutama juga terlihat dalam ratifikasi konvensikonvensi internasional. Dalam Propenas terdapat sejumlah konvensi yang diprogramkan akan segera diratifikasi, seperti Konvensi Internasional tentang Larangan Perdagangan Perempuan dan Anak, Konvensi Internasional tentang Hukum Perjanjian Internasional, dan konvensi-konvensi lain yang bernuansa penghormatan terhadap hak asasi manusia dan keseimbangan gender.
REKOMENDASI KEBIJAKAN Jangka Panjang AKOMODASI KEPENTINGAN EKSTERNAL DALAM PROLEGNAS DIAGNOSIS: Kepentingan kelompok dan tekanan regional dan internasional mempunyai peran yang signifikan dalam penetapan prioritas dalam Prolegnas, sehingga daftar RUU yang diprogramkan tidak secara utuh mencerminkan kebutuhan riil masyarakat Indonesia secara luas. REKOMENDASI: Mengkoordinasikan penetapan Prolegnas, dengan menyeimbangkan kepentingan-kepentingan dari para stakeholders, termasuk desakan regional dan internasional. RENCANA AKSI: Memberi tugas kepada institusi independen (komisi di bidang peraturan perundang-undangan) untuk menetapkan Prolegnas secara aspiratif dan responsif sesuai dengan kebutuhan riil masyarakat Indonesia (sejalan arahan politik hukum nasional). Rekomendasi No. 5

Sejalan dengan pembahasan pada subbab sebelumnya, agar Prolegnas dapat berjalan efektif dengan indikator-indikator yang dipatuhi bersama, kiranya keberadaan insitutusi yang berkompeten untuk mengkoordinasikan sekaligus memantau Prolegnas ini sudah mutlak ada. Di sisi lain, keberadaan Propenas sebagai produk hukum, harus dilengkapi dengan undang-undang yang mengatur tentang mekanisme pengajuan Prolegnas itu. Undang-undang ini mengikat semua pihak, termasuk DPR dan Pemerintah. Dalam tataran makro, sebagaimana juga telah disinggung dalam subbab sebelumnya, penggunaan indikator yang sedemikian banyak dan saling tumpang tindih, justru menyebabkan pihak pembentuk undang-undang kehilangan arah dan tidak dapat lagi berpegang pada skala prioritas yang jelas. Oleh sebab itu, tidak mengherankan apabila Undang-Undang Nomor 25 Tahun 2000 hanya menjadi aturan di atas kertas karena sama sekali tidak efektif. Seharusnya indikator-indikator tersebut

merupakan pengejawantahan dari politik hukum Indonesia, sesuatu yang tidak pernah dipersiapkan secara serius sampai saat ini.
REKOMENDASI KEBIJAKAN Jangka Panjang PENEKANAN INDIKATOR PROLEGNAS DIAGNOSIS: Prolegnas yang dicantumkan dalam Propenas, BPHN, Baleg DPR, dan LoI berangkat dari sejumlah indikator yang berbeda penekanannya, namun pada dasarnya bermuara kepada tiga faktor utama, yaitu adanya: (a) desakan untuk memberi respons terhadap tuntutan reformasi di bidang hukum, (b) anggapan bahwa pemulihan ekonomi tidak mungkin berjalan tanpa didukung oleh pembenahan perangkat hukum positif, (c) urgensi untuk menyikapi perkembangan regional dan global. REKOMENDASI: Indikator Prolegnas dalam jangka panjang tidak boleh sekadar merespons kondisi “darurat” yang cenderung pragmatis. RENCANA AKSI: Menyusun politik hukum nasional untuk jangka panjang, yang kemudian dijabarkan menjadi politik hukum jangka menengah dan jangka pendek. Di dalamnya secara jelas terlihat penekanan-penekanan indikator Prolegnas menurut kebutuhan tiap-tiap periode. Rekomendasi No. 3

C. Penetapan Prioritas Prolegnas dalam Berbagai Bidang Tabel yang disajikan dalam subbab ini akan menunjukkan data tentang bidangbidang Prolegnas, yaitu: (1) hukum, (2) ekonomi, (3) politik, (4) agama, (5) pendidikan, (6) sosial dan budaya, (7) pembangunan daerah, (8) sumber daya alam dan lingkungan hidup, serta (9) pertahanan dan keamanan. Dilihat dari prioritas undang-undang per bidang yang dikemukakan, tampak posisinya sebagai berikut: No. 1 2 3 4 5 6 7 8 9 Bidang yang disebutkan dalam Propenas Hukum Ekonomi Politik Agama Pendidikan Sosial dan Budaya Pembangunan Daerah Sumber Daya Alam dan Lingkungan Hidup Pertahanan dan Keamanan Jumlah Jumlah UU 35 48 29 4 1 42 3 18 5 185

Untuk melihat lebih jauh rincian prioritas tersebut, perhatikan tabel pada Lampiran VII dan VIII. Jumlah RUU yang dijadikan prioritas oleh keempat sumber dengan demikian berarti berjumlah sekitar 185 buah. Penggunaan kata “sekitar” di sini perlu digarisbawahi karena angka sebenarnya memang tidak mudah diketahui. Penelitian ini hanya mampu memperoleh judul sementara atau area RUU tersebut, padahal dari judul tersebut belum dapat diperoleh gambaran yang jelas tentang isinya. Salah satu alasannya adalah karena RUU yang dicantumkan judul-judulnya ini sebagian besar masih dalam tataran gagasan, bahkan belum terwujud dalam naskah akademik sekalipun. Dapat saja terjadi BPHN dan Baleg DPR, misalnya, mengajukan judul yang sama, tetapi setelah dikaji di kemudian hari ternyata substansinya berbeda, sehingga akhirnya kedua RUU itu diproses sebagai dua judul undang-undang yang berbeda. Pengklasifikasian inipun masih dapat diperdebatkan karena satu judul RUU dapat saja masuk ke dalam beberapa bidang sekaligus. RUU tentang guru, misalnya, dapat masuk ke dalam sektor pendidikan, tetapi juga dapat terkait dengan sosial budaya. Demikian juga dengan RUU ketenagakerjaan, yang dapat masuk ke dalam sektor ekonomi, politik, dan sosial budaya. Uraian di bawah adalah penafsiran berdasarkan data yang muncul dalam tabel pada Lampiran VII dan VIII. Urutan penyebutan bidang-bidang ditentukan berdasarkan kuantitas undang-undang yang diprioritaskan akan dibuat pada masingmasing bidang menurut Propenas 2000—2004. 1. Bida ng Ekonomi Rapuhnya fundamen ekonomi Indonesia sudah disuarakan sejak lama oleh para ahli, sejak rejim Orde Baru menjadikan hutang luar negeri sebagai andalan pembangunan. Sektor perbankan juga tidak kunjung sehat, yang berakibat menjadi beban anggaran yang sangat berat bagi Pemerintah. Di sisi lain, sektor riil juga tidak dapat bergerak optimal selama sektor moneter belum terbenahi. Efek dominonya adalah menurunnya minat investasi, meningkatnya jumlah pengangguran, dan dengan sendirinya menurunkan tingkat pendapatan dan daya beli masyarakat. Dari tabel di atas, tampak bahwa dominasi RUU yang diprioritaskan berada dalam wilayah ekonomi. Hal ini dapat dipahami, karena keempat sumber (Propenas, BPHN, Baleg DPR, dan LoI) memang memberi penekanan pada sudut ini. Rupanya

sangat kuat melekat pada benak para pengusul RUU itu, bahwa kemunduran sektor ekonomi memang perlu segera diatasi sesegera mungkin (jangka pendek). Dan, undangundang adalah instrumen penting untuk mengatasi kemelut ekonomi ini. Sayangnya, perumusan undang-undang di bidang ekonomi ini seringkali tidak dilakukan secara hati-hati dengan pendekatan sistemik. Dalam diskusi kelompok tatkala Lokakarya II Kelompok Kerja C-3 diadakan, terdapat keluhan dari seorang peserta dari Departemen Kehakiman dan HAM, bahwa departemen-departemen teknis seringkali terlalu “memaksakan kehendak” atas suatu klausula, padahal tidak mereka sadari bahwa pencantuman klausula yang tidak dikaji secara sistematis itu akan mencederai sistem hukum Indonesia. Apa yang dikeluhkan ini cukup beralasan karena terbukti beberapa undangundang yang dihasilkan lima tahun terakhir ini di sektor ekonomi, ternyata mengandung kontradiksi mendasar dengan produk hukum lainnya. Hal ini tanpa disadari telah berpeluang menciptakan celah-celah hukum untuk dimanfaatkan pihakpihak yang beritikad tidak baik. Undang-Undang Yayasan yang belum sempat berlaku efektif, misalnya, terpaksa harus ditinjau ulang. Demikian juga dengan tuntutan untuk mengubah Undang-Undang tentang Kepailitan, Pengadilan Niaga, Larangan Praktek Monopoli dan Persaingan Usaha Tidak Sehat, Perlindungan Konsumen, dan seterusnya. Artinya, alih-alih ingin memproduksi peraturan yang menggairahkan bidang ekonomi, yang terjadi justru melahirkan bumerang ketidakpastian hukum di sektor ekonomi. 2. Bidang Sosial Budaya Sektor kedua yang dijadikan prioritas adalah sosial budaya. Bidang sosial budaya terkait erat dengan bidang kesejahteraan rakyat, yang rupanya tidak dikategori secara tersendiri. Dari sektor ini hadir problema sekitar menurunnya indeks harapan hidup dan kualitas sumber daya manusia. Jumlah penduduk miskin menggelembung secara drastis. Apabila diamati, RUU yang diajukan dalam bidang ini lebih banyak diinspirasi dari penyakit (patologi) sosial yang sedang melanda masyarakat Indonesia. UndangUndang yang diprogramkan mencakup masalah psikotropika, hak perempuan, perdagangan perempuan dan anak, penanggulangan tuna susila, fakir miskin, undian,

cagar budaya, ketenagakerjaan (pengangguran), karantina kesehatan, pengungsi, dan sebagainya. 3. Bidang Hukum Bidang hukum ditempatkan pada sektor prioritas nomor tiga. Wajah buruk hukum Indonesia menjadi hiasan media massa hampir setiap hari. Premanisme, anarkisme, vandalisme, ketidakdisiplinan lalu lintas, pungutan liar, adalah wujudwujud konkret ketidakpercayaan masyarakat kepada hukum. Aparat penegak hukum yang tidak profesional dan korup, yang terang-terangan melanggar etika luhur profesinya, telah menambah kelabunya kondisi sektor hukum. Ada keinginan kuat untuk mengubah keadaan ini dengan menciptakan produk hukum seperti Undang-Undang Advokat, Notaris, dan profesi lainnya. Bahkan, diusulkan tentang Undang-Undang Kode Etik Hakim, yang oleh banyak pengamat dipandang berpotensi akan mengaburkan kekuatan mengikat profesi itu secara legal dan moral. Muncul pertanyaan, misalnya, apakah akibat pelanggaran etika, seseorang dapat dipidana? Ketidakpercayaan terhadap lembaga -lembaga pengadilan memunculkan pula badan-badan semiyudikatif, dengan nama komisi atau badan penyelesaian sengketa. Keberadaan badan-badan ini juga direkomendasikan dalam Prolegnas, seperti dalam Undang-Undang Komisi Anti Korupsi. Untuk profesi seperti dokter, akuntan, dan pengacara/advokat, disarankan juga untuk membentuk badan-badan penyelesaian sengketa internal profesi tersebut. Jika diperhatikan judul-judul yang muncul dari daftar Lampiran VII dan VIII, tampak bahwa sektor ini didominasi oleh pembangunan sectoral laws, dan hanya sedikit yang mengarah ke basic laws. Pembangunan hukum dasar biasanya mengarah kepada kodifikasi-kodifikasi hukum. Memang benar ada usulan dari Propenas, BPHN, dan Baleg DPR untuk pembentukan UU tentang hukum acara perdata. Namun, untuk pembentukan KUH Perdata, sendiri hanya Propenas yang mengusulkan, sementara BPHN, tidak. Hal ini agak aneh karena kedua kodifikasi ini sebenarnya sudah sejak lama diperjuangkan oleh figur-figur penting di BPHN (antara lain oleh mantan Kepala BPHN Teuku Mohammad Radhie). Bahkan tatkala T.M. Radhie memimpin lembaga ini, ia mengusulkan agar dilengkapi kodifikasi untuk semua basic laws karena sejak

Indonesia merdeka, hanya ada satu kodifikasi produk alam kemerdekaan, yakni UU No. 8 Tahun 1981 tentang Hukum Acara Pidana (KUHAP). Dalam Lokakarya I, diakui oleh narasumber dari P3I DPR RI, bahwa dari pihak Baleg DPR sendiri ada pemikiran untuk menunda rancangan undang-undang yang terkait dengan basic laws ini. Alasannya lebih pada keterbatasan waktu, mengingat masa kerja anggota DPR ini sendiri hanya sampai tahun 2004. Dikhawatirkan pembahasan RUU ini akan memakan waktu lama dan berlarut-larut. Padahal, dalam Propenas amanat untuk merancang ulang produk hukum berkualifikasi basic laws ini juga dicantumkan. Dalam Propenas memang dicantumkan juga rancangan untuk mengubah KUHAP dan KUHP. Untuk perubahan terhadap KUHAP, ketiga sumber yakni Propenas, BPHN, dan Baleg DPR mempunyai satu suara. Sementara untuk KUHP, Propenas mengusulkan agar dilakukan perubahan, sementara BPHN meminta agar dibentuk baru. Dari bidang ekonomi, ada disebutkan judul RUU tentang perdagangan. Memang tidak jelas di sini, apakah yang dimaksud adalah kodifikasi seperti layaknya KUHD. Usul pembentukannya dimajukan oleh tiga sumber (Propenas, BPHN, dan Baleg DPR). Pembangunan aspek basic laws memang membutuhkan pengkajian mendalam, sehingga mungkin tidak sepenuhnya tepat ditempatkan sebagai prioritas jangka pendek sampai tahun 2004. Kendati demikian, wacana tentang perlunya basic laws ini harus didengungkan sejak jauh-jauh hari, mengingat keberadaan hukum-hukum dasar inilah yang menjadi payung sectoral laws. Perdebatan tentang mana yang lebih primer antara kodifikasi dan modifikasi hukum sudah selayaknya ditinggalkan karena sesungguhnya keduanya sama pentingnya. Persoalannya memang, dalam keterbatasan sumber daya dan dana sekarang ini, gerakan modifikasi hukum (yang biasanya lebih diarahkan kepada pembentukan hukum sektoral) akan lebih diprioritaskan. Penundaan pembangunan basic laws sebaiknya tidak boleh lebih lama dari lima tahun ke depan. Sebab, pertumbuhan hukum-hukum sektoral yang tidak didasari oleh pilar-pilar basic laws yang kuat akan berpotensi merusak sistem hukum nasional Indonesia.

4. Bidang Politik Bidang politik selanjutnya menempati prioritas keempat. Kisaran areal RUU yang diajukan di bidang ini ternyata sangat bervariasi. Aroma “reformasi politik” sangat kuat berhembus dari sektor ini, sebagaimana tampak dari keinginan untuk mengubah peraturan di bidang partai politik, susduk MPR, DPR, dan DPRD. Lalu, juga muncul keinginan untuk mengatur lebih jauh lembaga kepresidenan, contempt of parliament, dan tindakan kepolisian terhadap anggota DPR/DPRD. Hampir dapat dipastikan, jenis-jenis RUU seperti ini tidak mungkin muncul sebagai prioritas pada era Orde Baru. Sangat menarik, bahwa pembentukan dan perubahan terhadap RUU di bidang politik justru lebih banyak datang dari Propenas dan BPHN, dan sedikit saja dari Baleg DPR. Pada sektor ini sumber di Baleg DPR hanya mengusulkan pembentukan RUU tentang susdik MPR, DPR, DPRD, lalu tentang peran serta masyarakat (dalam berpolitik), tentang hubungan antar-lembaga tinggi negara, dan tentang diskriminasi terhadap hak-hak minoritas. Makin menguatnya gejala politik aliran dan semangat kedaerahan, membuat muncul usulan-usulan agar dibuat undang-undang tentang peran serta masyarakat, hubungan wakil rakyat dan rakyat, dan sebagainya. Fenomena penempatan aturan-aturan di bidang politik pada prioritas keempat dapat dipandang sebagai pergeseran yang signifikan. Namun, jika dilihat dari segi jumlah RUU antara prioritas ketiga (sektor hukum) dan prioritas keempat (politik) tidak terpaut jumlah RUU yang cukup banyak. Artinya, pembangunan sektor politik sebenarnya tetap mendapat perhatian penting, dan mungkin sekali akan menemukan momentum urgensinya untuk didahulukan daripada sektor-sektor lain, mengingat tahun 2004 nanti berlangsung pemilihan umum. 5. Bidang Sumber Daya Alam dan Lingkungan Hidup Sektor sumber daya alam dan lingkungan hidup ditempatkan pada prioritas kelima. Jumlah RUU dari sektor ini terpaut angka cukup jauh dari sektor politik. Masalah konservasi alam masih mendominasi usulan-usulan RUU di bidang ini. Dilihat dari sumber pengusul, hampir seluruh RUU di sektor ini diajukan usulan pembentukannya oleh BPHN. Sumber LoI hanya meminta dilakukan perubahan terhadap satu undang-undang saja di bidang ini, yakni tentang energi. Kurangnya

perhatian sumber-sumber selain BPHN terhadap sektor ini “agak mengejutkan” karena isu-isu lingkungan seharusnya sudah menjadi wacana global. Lembaga -lembaga internasional, termasuk IMF seharusnya memberi penekanan juga pada pembangunan pranata hukum sektor ini. 6. Bidang Pertahanan dan Keamanan Prioritas keenam menurut hasil penelitian ini diduduki oleh sektor pertahanan keamanan. Sekalipun menduduki tempat prioritas keenam, RUU sektor hankam ternyata sangat jauh di bawah jumlah RUU sektor sumber daya alam. Ancaman disintegrasi bangsa dan gangguan keamanan tampaknya menjadi inspirasi munculnya sejumlah RUU dari sektor ini. 7. Bidang Lain-lain (Agama, Pembangunan Daerah, Pendidikan) Prioritas ketujuh dan seterusnya masing-masing ditempati sektor agama, pembangunan daerah, dan pendidikan. Jumlah RUU yang diusulkan pada sektor-sektor ini sangat minim. Usulan sebagian besar datang dari Propenas. Ini berarti, ada kecenderungan dari banyak pihak untuk melihat persoalan pembangunan sektor agama, kedaerahan, dan pendidikan sebagai persoalan makro. Besar kemungkinan karena sektor-sektor ini dinilai merupakan investasi jangka panjang dengan output yang tidak terlalu konkret. 8. Konvensi Internasional Tuntutan regional dan global dalam penyusunan Prolegnas juga diakomodasi secara luas, sebagaimana terlihat dari amanat untuk meratifikasi sejumlah konvensi internasional. Dalam Propenas, misalnya, tercatat beberapa konvensi yang sebenarnya sudah ada lebih dari sepuluh tahun lalu. Bahkan, konvensi tentang perbudakan telah dibuat tahun 1926. Desakan agar Indonesia membuka diri untuk bergabung dengan negara-negara peratifikasi lainnya, terutama datang dari masyarakat internasional, atau melalui mitra mereka di Indonesia dari unsur LSM. Di luar konvensi, undang-undang yang bersifat sektoral juga banyak yang “wajib” segera dibuat demi memenuhi desakan pihak-pihak luar negeri. UndangUndang Anti Terorisme, misalnya, adalah salah satu bentuk undang-undang yang didesakkan untuk segera diwujudkan. Dalam Lokakarya II Kelompok Kerja C-3,

memang ada bantahan seorang peserta dari Departemen Kehakiman dan HAM, bahwa undang-undang ini sebenarnya sudah disiapkan jauh-jauh hari sebelum peristiwa “11 September 2001”. Namun, ia mengakui bahwa tekanan Amerika Serikat memang cukup besar agar Indonesia segera menelurkan undang-undang tersebut. Pembagian per bidang menurut kategorisasi Propenas tersebut sebenarnya tidak cukup sistematis untuk membagi sektor-sektor yang ada. Seharusnya bidang-bidang tersebut cukup dibagi menjadi: (1) hukum, (2) ekonomi, (3) sosial politik, (4) kesejahteraan rakyat, dan (5) pertahanan dan keamanan. Dari kategori Propenas, sebaiknya sosial budaya dapat digolongkan menjadi kesra, demikian juga dengan agama dan pendidikan. Sementara itu, sektor pembangunan daerah dapat masuk ke berbagai bidang, seperti sosial politik, hukum, ekonomi, dan kesra.
REKOMENDASI KEBIJAKAN Jangka Panjang PRIORITAS BIDANG-BIDANG PROLEGNAS DIAGNOSIS: Prolegnas memberikan prioritas yang sebaran bidangnya tidak merata, dan sangat didominasi oleh RUU sektor ekonomi dengan pendekatan kebutuhan jangka pendek dan pragmatis. REKOMENDASI: Walaupun tidak harus dicantumkan dalam produk hukum berbentuk undang-undang, perhatian harus diberikan secara lebih merata untuk bidang-bidang lain di luar ekonomi. Sebaran bidang dan alokasi anggaran untuk penyiapan RUU dibuat lebih merata, dengan juga memperhatikan kepentingan jangka menengah dan jangka panjang. RENCANA AKSI: Memberi tugas kepada institusi independen (komisi di bidang peraturan perudang-undangan) untuk menyusun Prolegnas yang lebih merata, sehingga tidak didominasi bidang ekonomi dengan pendekatan kebutuhan jangka pendek dan pragmatis. Rekomendasi No. 4

BAB V KESIMPULAN

1. Penyusunan Prolegnas masih dalam taraf mencatat daftar keinginan, bukan daftar kebutuhan, karena daftar undang-undang yang dituangkan melalui Propenas tersebut terbukti belum mampu secara optimal mengakomodasi kebutuhan riil masyarakat (para stakeholders). Proses pembentukan, perubahan (revisi), dan pencabutan suatu undang-undang dalam kenyatakaan belum memberikan akses yang seimbang kepada setiap stakeholder dalam menyuarakan kepentingannya. Di samping itu, Mekanisme penyusunan sampai dengan tahap pengesahan suatu undang-undang, baik menurut Keputusan Presiden Nomor 188 Tahun 1998 maupun menurut Peraturan Tatib DPR tidak menjamin pemberian akses yang memadai bagi masyarakat (stakeholders) dalam rangka menyampaikan aspirasi mereka. Penelitian hukum sebagai kunci untuk menyerap aspirasi dan memahami hukum yang hidup di masyarakat (living law), belum diorganisasi secara baik, sehingga tidak banyak memberi kontribusi bagi penyusunan Prolegnas dan perumusan suatu substansi undang-undang. 2. Prolegnas yang dicantumkan dalam Propenas, BPHN, Baleg DPR, dan LoI berangkat dari sejumlah indikator yang berbeda penekanannya, namun pada dasarnya bermuara kepada tiga faktor utama, yaitu adanya: (a) desakan untuk memberi respons terhadap tuntutan reformasi di bidang hukum, (b) anggapan bahwa pemulihan ekonomi tidak m ungkin berjalan tanpa didukung oleh pembenahan perangkat hukum positif, (c) urgensi untuk menyikapi perkembangan regional dan global. Bervariasinya indikator yang digunakan menunjukkan ketidakjelasan politik hukum Indonesia, khususnya yang terkait dengan p olitik pembentukan hukum. Penerapan Undang-Undang Nomor 25 Tahun 2000 tentang Propenas Tahun 2000— 2004 ternyata juga tidak efektif. Indikator ketidakefektifan itu dapat diamati dari beberapa hal. Pertama, jumlah undang-undang yang diproduksi kurun waktu 2000—2002 ternyata hanya sekitar seperempat dari jumlah keseluruhan produk yang direkomendasikan Propenas. Untuk kurun waktu 2003—2004, dipastikan

bahwa pemenuhan dari target Propenas juga tidak akan tercapai. Kedua, berdasarkan data yang diperoleh dari depa rtemen/LPND, diketahui bahwa sebagian dari rancangan undang-undang yang diprogram untuk periode 2003—2004 sebagian besar tidak sesuai dengan rekomendasi Propenas. Kondisi demikian terjadi karena memang ada kebutuhan mendesak yang diserap oleh departemen/LPND, yang sebelumnya tidak terakomodasikan oleh Propenas. Di luar itu, terdapat tekanan eksternal (pihak internasional) yang cukup berperan dalam pergantian prioritas pembentukan, perubahan, dan pencabutan suatu undang-undang. 3. Prolegnas memberikan prioritas yang sebaran bidangnya tidak merata, dan sangat didominasi oleh RUU sektor ekonomi dengan pendekatan kebutuhan jangka pendek. Kepentingan kelompok dan tekanan internasional mempunyai peran yang signifikan dalam penetapan prioritas dalam Prolegnas, sehingga daftar RUU yang diprogramkan tidak secara utuh mencerminkan kebutuhan riil masyarakat Indonesia secara luas. Dasar untuk menentukan apakah suatu undang-undang harus dibentuk baru, direvisi, atau dicabut, tidak didasarkan pada kajian mendalam. Juga terda pat kecenderungan untuk sangat menitikberatkan pembangunan hukum di sektor ekonomi dengan pola pembentukan sebagai pilihan utama dibandingkan dengan pola perubahan. Bahkan pola pencabutan sama sekali tidak ikut diperhitungkan, padahal diakui bahwa keberadaan produk hukum warisan kolonial adalah salah satu indikator (alasan) diluncurkannya Prolegnas. Hal ini menunjukkan bahwa pendekatan sistemik untuk menjalankan Prolegnas belum secara sungguhsungguh diperhatikan. Produk hukum baru terus dibentuk, tanpa menyadari apakah telah terjadi inkonsistensi secara vertikal maupun horisontal dalam tata hukum Indonesia.

BAB VI REKOMENDASI

A. Rekomendasi Kebijakan Rekomendasi kebijakan dalam Prolegnas mengharuskan adanya penetapan rentang waktu yang agak panjang (5 s.d. 10 tahun). Dalam rekomendasi disebutkan perlunya ada sebuah institusi independen (komisi) di bidang perarturan perundangundangan. Pembentukan komisi ini, mengingat masih dalam tataran konsep, tentu memerlukan landasan kebijakan terlebih dulu, s ebelum akihirnya sampai pada tahap teknis. Kebijakan tersebut dalam arti perlunya persiapan yang matang. Landasan hukum pendiriannya harus jelas, dalam hal ini berupa undang-undang, yang dengan sendirinya memerlukan waktu cukup lama. Belum lagi proses penunjukan keanggotaan, yang melibatkan lembaga DPR dan Pemerintah. DPR dan Pemerintah sebagai dua lembaga pembentuk undang-undang menetapkan politik hukum nasional. Untuk menetapkan politik hukum ini, DPR dan Pemerintah dibantu oleh institusi independen (komisi di bidang peraturan perundangundangan) yang secara khusus diberi tugas menjabarkannya menjadi daftar kebutuhan undang-undang (baca: Prolegnas) untuk dijadikan pedoman penyusunan Repeta. Walaupun tidak harus dicantumkan dalam produk hukum berbentuk u ndangundang, perhatian harus diberikan secara lebih merata untuk bidang-bidang lain di luar ekonomi. Sebaran bidang dan alokasi anggaran untuk penyiapan RUU dibuat lebih merata, dengan juga memperhatikan kepentingan jangka menengah dan jangka panjang. Salah satu tugas dari institusi independen yang disinggung di atas adalah mengkoordinasikan penetapan Prolegnas, termasuk pemerataan bidang-bidang dan penyebaran alokasi anggarannya. Demikian juga penyelarasan internasional. kepentingankepentingan para stakeholders yang terlibat, serta antara dimensi domestik, regional, dan

Dasar penetapan untuk membentuk, merevisi, dan mencabut suatu undangundang dijadikan sebagai bagian penting penelitian yang dimasukkan ke dalam naskah akademik yang mendampingi pengajuan suatu RUU.

B. Rekomendasi Teknis Selain terkait masalah substansi, penyusunan dan perumusan suatu undangundang juga harus memperhatikan aspek teknis. Di sini berperan para tenaga perancang undang-undang (legal drafters). Kuantitas dan kualitas tenaga perancang di Indonesia saat ini masih sangat kurang. Di sisi lain, standar kualitas perancangan inipun harus ditetapkan pula. Untuk keperluan standarisasi tersebut, perlu ada sertifikasi khusus yang diberikan oleh asosiasi tenaga perancang undang-undang. Mekanisme sosialisasi suatu undang-undang juga perlu diberi perhatian dalam mengoptimalkan efektivitas keberlakuan suatu undang-undang. Biasanya, ada ketidakjelasan kepada siapa beban sosialisasit tersebut harus diletakkan. Akan jauh lebih baik apabila dalam undang-undang tersebut, disebutkan secara eksplisit pihak/instansi yang diberi tugas sosialisasi ini. Penyusunan Prolegnas dan perumusan suatu undang-undang wajib ditunjang oleh hasil penelitian hukum yang sungguh-sungguh komprehensif dan mendalam, baik dari sudut subtansi maupun metodologinya. Hasil penelitian ini merupakan salah satu dasar untuk penyusunan naskah akademik, dan keberadaan naskah akademik ini dinyatakan sebagai prasyarat wajib (bukan sekadar anjuran) untuk pembuatan sebuah undang-undang. Mekanisme penyusunan undang-undang dituangkan dalam sebuah produk hukum yang berlaku baik untuk undang-undang yang berasal dari hak inisiatif DPR maupun dari hak inisiatif Pemerintah. Dalam undang-undang yang menggantikan Algemene Bepalingen (AB) ini dicantumkan secara eksplisit hak setiap stakeholder untuk didengar aspirasinya, dan mekanisme penyampaiannya sebagai bagian dari pengaturan “hak inisiatif” masyarakat untuk mengajukan suatu rancangan undang-undang. Undang-undang pengganti AB ini direkomendasikan untuk dapat diberlakukan paling lambat tahun 2004.

Rekomendasi kebijakan dan rekomendasi teknis di atas secara lebih rinci dicantumkan dalam tabel-tabel di bawah ini dengan rentang waktu jangka panjang (5 – 10 tahun) dan pendek (1–2 tahun).

MEKANISME KERJA BADAN LEGISLASI DPR RI Menghimpun masukan dari
Menyusun konsep perencanaan dan program RUU

Membahas dan mengevaluasi konsep

Meminta masukan dari komisi

Konsep prioritas 5 tahunan dan 1

Rekomendasi
Prioritas 1 tahun

Prioritas 5 tahunan / 1

Dikonsultasikan dengan pemerintah /

ke Komisi /

RUU dari Pemerintah

RUU Usul Inisiatif

Membantu menyususn RUU Usul Inisiatif

PROSES DALAM BADAN LEGISLASI

Proses Menjadi Usul Inisiatif DPR RI

PROSES DILUAR BADAN LEGISLASI

Dibahas oleh DPR dengan Pemerintah
Mengawasi pelaksanaan UU dengan berkoordinasi dengan komisi

Rekomendasi ke Bamus dan Komisi

UNDANGUNDANG

Inventarisasi Masalah Hukum dan Perundang undangan

MEKANISME INVENTARISASI RUU DALAM PERENCANAAN DAN PENYUSUNAN PROGRAM LIMA TAHUNAN

RUU TIM ASISTENSI

KEBUTUHAN RUU

BADAN LEGISLASI DPR

INVENTARISASI LIMA TAHUNAN

MEKANISME PENETAPAN PRIORITAS RUU

RUU TIM ASISTENSI

JUMLAH DAN TAHAPAN RUU

BADAN LEGISLASI DPR

PRIORITAS RUU DPR

REKOMENDASI BAMUS DAN KOMISI

PRIORITAS RUU NASIONAL

KONSULTASI PIMPINAN DPR DAN PEMERINTAH

MEKANISME PENYIAPAN RUU INISIATIF DI BADAN LEGISLASI DPR RI

Adanya Usul Inisiatif

Tim Asistensi menyusun / menyempurnakan konsep RUU Usul Inisiatif

Tim asistensi presentasi di depan rapat Baleg/bidang yang bersangkutan + pengusul

Tanggapan anggota Baleg dan pembentukan Tim Perumus

Diskusi dengan: 1. Pakar 2. Pejabat Pemerintah 3. Non Pemerintah

TIMUS + Tim Asistensi menyusun draf II dan disampaikan kepada anggota Baleg

1.

TIMUS + TIM ASISTENSI menjelaskan draf dalam rapat Baleg

Tim Perumus dan Tim Asistensi Menyusun Draf I

2. Tanggapan anggota Baleg
TIMUS + Tim Asistensi Laporkan ke Baleg dan tanggapan dari Baleg TIMUS + Tim Asistensi menyusun draf IV Draf IV diputuskan Baleg dan disetujui draf final RUU Usul Inisiatif

TIMUS + Tim Asistensi menyusun draf III

Pengusul memberi penjelasan di dalam rapat Paripurna

Pengusul memberikan penjelasan di dalam rapat Badan Musyawarah

Masuknya Usul RUU Inisiatif diumumkan di dalam Rapat Paripurna DPR RI

Dengan pengantar yang ditandatangani para pengusul, disampaikan kepada pimpinan DPR RI

Kata akhir fraksi-fraksi dan pengambilan keputusan

Disempurnakan oleh Komisi / Gabungan komisi / Pansus

Disampaikan kepada Presiden dengan surat Pengantar dari Ketua DPR RI

DIBAHAS DI DPR RI

Disampaikan oleh Presiden berupa RUU disertai keterangan Pemerintah dapat

PROSEDUR PENGAJUAN RUU DARI
Disampaikan secara tertulis
Dalam rapat Paripurna DPR Ketua Rapat memberitahukan kepada anggota mengenai

RUU DARI PEMERINTAH

RUU DARI DPR-RI

Dalam rapat komisi, Baleg, panitia anggaran, atau rapat pansus bersama Pemerintah Dengan acara: 1. 2. Pemandangan Umum fraksifraksi terhadap RUU Jawaban pemerintah atas pemandangan umum fraksifraksi Pembahasan RUU oleh DPR dan Pemerintah dalam rapat kerja berdasarkan daftar inventaris masalah

Dalam rapat Paripurna Terbuka DPR-RI Dengan acara: 1. Pengambilan keputusan yang didahului oleh : 1) Laporan Hasil Pembicaraan TK I 2) Pendapat akhir fraksi-fraksi yang disampaikan anggotanya, apabila dipandang perlu dapat pula disertai dengan catatan tentang sikap fraksinya. 2. Penyampaian sambutan

kepada Pimp. DPR Ditandatangani sekurangkurangnya 10 orang anggota DPR dan dapat pula diajukan

DUA TINGKAT PEMBICARAAN DI DPR-RI DISETUJUI DPR-RI DISAHKAN OLEH PRESIDEN
UNDANGUNDANG

Rapat Badan Musyawarah Disetujui Dengan Perubahan, DPR menugaskan Komisi BALEG, atau PANSUS untuk membahas dan menyempurDisetujui tanpa perubahan Rapat Paripurna DPR-RI Memutus kan apakah usul RUU tersebut dapat diterima secara prinsip atau ditolak setelah memberikan kesempatan kepada: a. Penjelasan para pengusul b. Pendapat fraksi-fraksi Keputusan dapat berupa: 1. Persetujuan tanpa perubahan. 2. Persetujuan dengan perubahan. 3. Penolakan Menentukan Waktu

3.

Dalam rapat komisi, Baleg, panitia anggaran, atau rapat
Dengan acara: 1. Tanggapan Pemerintah terhadap RUU Inisiatif DPR-RI 2. Jawaban Pimpinan Komisi, Baleg, panitia anggaran atau pimpinan 3. Pembahasan RUU oleh DPR dan Pemerintah dalam rapat kerja berdasarkan Daftar Inventaris Masalah (DIM)

Dalam Rapat Paripurna

Ditolak
Dengan acara: Tanggapan pemerintah terhadap 1. Pengambilan keputusan yang didahului oleh: a. b. Laporan Hasil Pembicaraan Tk .I Pendapat akhir Fraksi-fraksi yang disampaikan anggota, apabila dipandang perlu dapat pula disertai dengan catatan tentang sikap fraksinya. Penyampaian sambutan Pemerintah. Disampaikan kepada Pres. Oleh Pimpinan DPR Dengan permintaan agar Pres.

2.

Dua tingkat pembicaraan

DAFTAR PUSTAKA

Altman, Andrew. 2001. Arguing about Law: An Introduction to Legal Philosophy. Edition 2. Belmont: Wadsworth Publishing Co. Attamimi, A. Hamid S. 1990. “Peranan Keputusan Presiden Republik Indonesia dalam Penyelenggaraan Pemerintah Negara: Suatu Studi Analisis Mengenai Keputusan Presiden yang Berfungsi Pengaturan dalam Kurun Waktu Pelita I-Pelita V.” Disertasi Doktor Ilmu Hukum. Jakarta: Universitas Indonesia. Darmodiharjo, Darji & Shidarta. 1996. Penjabaran Nilai-Nilai Pancasila dalam Sistem Hukum Indonesia . Jakarta: Raja Grafindo Persada (Rajawali Pers). Fuller. Lon F. 1964. The Morality of Law. New Haven: Yale University Press. Giddens, Anthony. The Third Way: Jalan Ketiga Pembaruan Demokrasi Sosial. Terjemahan Ketut Arya Mahardika (Jakarta: Gramedia Pustaka Utama, 2000). Gaffar, Firoz & Ifdhal Kasim, Eds. 2000. Diagnostic Assessment of Legal Development in Indonesia. Cet. 4. Jakarta: Cyberconsult. Kusumaatmadja, Mochtar. 1975. Pembinaan Hukum dalam Rangka Pembangunan Nasional. Bandung: Lembaga Penelitian Hukum dan Kriminologi FH Unpad. _________. 1976. Hukum, Masyarakat dan Pembinaan Hukum Nasional : Suatu Uraian tentang Landasan Pikiran, Pola dan Mekanisme Pembaharuan Hukum di Indonesia. Bandung: Lembaga Penelitian Hukum dan Kriminologi FH Unpad. Manan, Bagir. 1993. “Politik Perundang-undangan.” Makalah disajikan dalam Penataran Dosen FH/STH se Indonesia, FH Universitas Andalas, Padang, 26 September s.d. 16 Oktober. _________. 1994. “Asas, Tata Cara dan Teknik Penyusunan Peraturan Perundang -undangan dan Peraturan Kebijakan.” Makalah disajikan dalam ceramah di Departemen Perdagangan dan Energi, Jakarta, 8 April. _________. 1994a. “Ketentuan-Ketentuan tentang Pembentukan Peraturan Perundang undangan dalam Pembangunan Hukum Nasional.” Makalah disajikan dalam pertemuan ilmiah tentang kedudukan biro-biro hukum/unit kerja departemen/LPND dalam pembangunan hukum, BPHN, Jakarta, 19 s.d. 20 Oktober.

Nonet, Philippe & Philip Selznick. 1978. Law and Society in Transition: toward Responsive Law. New York: Harper & Row. Peters, A.A.G. & Koesriani Siswosoebroto. 1988. Hukum dan Perkembangan Sosial: Buku Teks Sosiologi Hukum (Buku I-III). Jakarta: Sinar Harapan. Rahardjo, Satjipto. 1985. Beberapa Pemikiran tentang Ancangan Antardisiplin dalam pembinaan Hukum Nasional. Bandung: Sinar Baru. Rasjidi, Lili & I.B. Wyasa Putra. 1993. Hukum sebagai Suatu Sistem. Bandung: Remaja Rosdakarya. Shidarta. 1999. Dasar-dasar Filsafat: Pengantar Mempelajari Filsafat Hukum. Jakarta: UPT Penerbitan Universitas Tarumanagara. _________. 2000. “Quo Vadis Aliran Filsafat Hukum Indonesia?” dalam: Sekretariat Laboratorium Pancasila. Ed. Menyambut HUT 80 Tahun Prof. Darji Darmodiharjo: Pemikiran, Karya dan Pengabdiannya (dalam Lintasan Wawasan dan Kesan Sejawat dan Sahabat). Malang: Laboratorium Pancasila Universitas Negeri Malang, hlm. 331365. Soekanto, Soerjono. 1985. Perspektif Teoritis Studi Hukum dalam Masyarakat. Jakarta: Rajawali Pers. Wacks, Raymond. 1995. Jurisprudence. Edition 4. London: Blackstone Press Ltd. Wignjosoebroto, Soetandyo. 1994. Dari Hukum Kolonial ke Hukum Nasional: Dinamika Sosial-Politik dalam Perkembangan Hukum di Indonesia . Jakarta: RajaGrafindo Persada.

Lampiran 1
PROGRAM LEGISLASI NASIONAL BPHN
No 1. 2. 3. 4. 5. Nama RUU Organisasi kemasyarakatan Linmas Perubahan Undang-Undang No. 2 tahun 1999 tentang Partai Politik Perubahan UU No. 4 tahun 2000 tentang Pemilu Perubahan UU No. 4 tahun 1999 tentang susunan dan kedudukan MPR, DPR, DPRD. Otonomi bagi propinsi Papua Badan Usaha Milik Daerah (BUMD) Batas Wilayah Negara Kesatuan R.I. Pembentukan Kabupaten dan 3 Kota Rekonsiliasi nasional Hubungan etnisitas dengan negara Diskriminasi dan perlindungan hakhak asasi minoritas Perubahan UU No. 27 tahun 1999 tentang Pemerintah Daerah Perubahan UU No. 25 tentang perimbangan keuangan pemerintah dan daerah Pengesahan “Viena convention of the law of treaties 1969 (konvensi Wina tentang hukum perjanjian internasional 1969) Ratifikasi teks of 1951 convention relating to the status of refugees. Pengesahan international economic, social and cultural rights. Pengesahan international convenant on civil and political rights. Keadaan bahaya Status Bentu Uba k h √ √ √ √ √ √ √ √ √ √ √ √ √ √ √ Polka m Deparlu 4 Cab ut Bidan g Polka m Dep/ LPND Depdagri Jumla h RUU 14

6. 7. 8. 9. 10. 11. 12. 13. 14.

15.

16. 17. 18. 19.

√ √ √ √ Polka m Dephan 8

No 20. 21. 22. 23. 24. 25. 26. 27.

Nama RUU Pertahanan negara Prajurit TNI Peradilan militer Hukum pidana militer Hukum disiplin prajurit TNI Rahasia negara Batas wilayah negara RI KUHAP

Status Bentu Uba k h √ √ √ √ √ √ √ √ √ √ √ √

Cab ut

Bidan g

Dep/ LPND

Jumla h RUU

Polka m

Depkeh

39

28. Komisi pemberantasan tindak pidana korupsi 29. Ketentuan pokok peraturan perundang-undangan 30. Perlindungan saksi dan korban 31. Perubahan undang-undang nomor 1 tahun 1995 tentang perseroan terbatas 32. Komisi kebenaran dan rekonsiliasi 33. Perubahan UU No. 11 Tahun 1954 tentang amnesti, abolisi dan rehabilitasi 34. Sekuritas 35. Keimigrasian (perubahan undangundang nomor 9 tahun 1992 tentang keimigrasian) 36. Daktilaskopi 37. Pengesahan perjanjian ekstradisi antara pemerintah RI dengan Korea. 38. Perubahan jenis instrumen hukum ratifikasi konvensi hak-hak anak Keppres No. 1990 tentang pengesahan konvensi hak-hak anak. 39. Perubahan atas undang-undang nomor 3 tahun 1997 tentang pengadilan anak 40. Hak cipta 41. Advokat 42. Grasi 43. Pemberantasan tindak pidana pencucian uang

√ √ √ √ √ √

√ √ √

√ √ √

No

Nama RUU

44. Perubahan UU No. 31 tahun 1999 tentang tindak pidana korupsi 45. Kepailitan 46. Jabatan notaris 47. Perubahan UU No. 14 tahun 1970 tentang ketentuan Pokok Kehakiman 48. Ekstradisi 49. Balai harta peninggalan 50. Penggunaan dan perlindungan terbatas palang merah 51. Badan usaha diluar perseroan terbatas dan koperasi 52. Perubahan UU No. 5 tahun 1991 tentang kejaksanaan 53. Perubahan UU No. 39 tahun 1999 tentang hak asasi manusia 54. Pengesahan convention againts transnational crime (TOC) 55. Pembentukan pengadilan tinggi propinsi Maluku Utara, Banten, Gorontalo, serta Bangka dan Belitung 56. KUHAP 57. Pencegahan penanggulangan teorisme 58. Pemberantasan tindak suap 59. Hukum acara perdata 60. Kewarganegaraan RI 61. Perubahan UU No. 2 tahun 1986 tentang peradilan umum 62. Perubahan UU No. 14 tahun 1985 tentang Mahkamh Agung 63. Perubahan UU No. 5 tahun 1986 tentang Peradilan Tata Usaha Negara 64. Perubahan UU No. 22 tahun 1997 tentang narkotika. 65. Pemanfaatan perairan Indonesia dan Zona Tambahan serta penegakan hukum di perairan Indonesia dan zona tambahan

Status Bentu Uba k h √ √ √ √ √ √ √ √ √ √ √ √

Cab ut

Bidan g

Dep/ LPND

Jumla h RUU

√ √ √ √ √ √ √ √

No

Nama RUU

66. Pemerintahan pusat (tata pemerintahan) 67. RUU tentang etika pemerintahan 68. Perubahan UU No. 43 tahun 1999 tentang pokok-pokok kepegawaian 69. Pemerintahan umum 70. Perubahan UU No. 4/PNPS 1963 tentang pengamanan terhadap barang cetakan yang dapat mengganggu ketertiban 71. Kejaksaan Republik Indonesia 72. Kepolisian negara Republik Indonesia 73. Kepegawaian dan pensiun 74. Kebebasan memperoleh informasi 75. Penyiaran 76. Tata informasi geografi nasional 77. Penyempurnaan UU No. 7 tahun 1971 tentang ketentuan pokok kearsipan 78. Wajib serah arsip 79. Perbendaharaan negara (pengganti ICW) 80. Pengurusan piutang negara (pengganti UU No. 49/Prp/1960) 81. Lelang (pengganti Vendureglement) 82. Akuntan publik 83. Keuangan negara 84. Pemeriksaan tanggung jawab keuangan negara 85. Pengelolaan kekayaan negara 86. Perubahan APBN tahun 2001 87. APBN tahun 2002 88. Usaha perasuransian 89. Perbankan 90. Dana pensiun 91. Pengampunan pajak

Status Bentu Uba k h √ √ √ √

Cab ut

Bidan g Polka m

Dep/ LPND PAN/LA N

Jumla h RUU 4

Polka m

Jakgung

2

√ √ √ 1 √ √ √ √ √ √ √ √ √ √ √ √ √ √ √ √ Polka m Polka m Polka m Polka m Polka m Kepolisia n BAKN Kom&Inf o BakorSutanal Arsip Nasional 1 1 2

1 2

Ekuin

DepKeu

21

No 92. 93. 94. 95. 96. 97. 98. 99. 100. 101. 102. 103. 104. 105. 106. 107. 108.

Status Nama RUU Bentu Uba k h Pinjaman dan hibah luar negeri √ Bank Indonesia √ Badan Peradilan Pajak √ Bank Ekspor Indonesia √ Lembaga penilai jasa keuangan √ Surat utang negara √ Pasar modal √ Badan usaha milik negara (BUMN) √ Minyak dan gas bumi √ Pertambangan umum Energi Geologi Ketenagalistrikan Kawasan perdagangan bebas dan pelabuhan bebas Batam Perdagangan Perindustrian Penyempurnaan UU No. 3 tahun 1982 tentang wajib daftar perusahaan Penyempurnaan UU No. 2 tahun 1981 tentang metrologi legal Peternakan dan kesehatan hewan Pokok-pokok konservasi tanah dan air Konservasi sumber daya alam hayati dan ekosistemnya Pengangkutan udara Perubahan Undang-Undang Nomor 13 tahun 1992 tentang perkereta apian Perubahan undang-undang nomor 14 tahun 1992 tentang LLAJ Pos Teknologi informasi (cyber law) Perubahan Undang-Undang Nomor 15 tahun 1992 tentang penerbangan Perubahan Undang- undang Nomor 21 tahun 1992 tentang pelayaran Perubahan UU no. 9 tahun 1985 √ √ √ √ √

Cab ut

Bidan g

Dep/ LPND

Jumla h RUU

Ekuin

DepEnerg i

5

√ Ekuin √ √ √ Deperind ag 6

109. 110. 111. 112. 113. 114.

√ √

Ekuin Ekuin

Deptan Dephutan

1 2

Ekuin √ √ √

Dephub

7

115. 116. 117. 118. 119. 120.

√ √ √ Ekuin Deplaut 5

No

Nama RUU

Status Bentu Uba k h √ √ √ √ √ √ √ √ √ √ √ √ √ √ √ √ √ √

Cab ut

Bidan g

Dep/ LPND

Jumla h RUU

tentang perikanan 121. Pokok maritim 122. Pengelolaan pesisir perikanan di wilayah RI 123. Pelaksanaan kegiatan riset bidang kelautan dan perikanan di wilayah RI 124. Pengangkatan dan pemanfaatan hasil muatan kapal yang tenggelam 125. Perubahan UU No. 25 tahun 1992 tentang perkoperasian 126. Lembaga penjamin bagi usaha menengah dan koperasi 127. Sub kontrak 128. Lembaga keuangan mikro non bank 129. Kepariwisataan perubahan UU No. 9 tahun 1990 130. Pemanfaatan seni dan budaya 131. Perubahan UU No. 5 tahun 1992 tentang benda cagar budaya 132. Perubahan UU No. 8 tahun 1992 tentang perfilman 133. Kebudayaan 134. Perubahan atas UU no. 14 tahun 1992 tentang penataan ruang 135. Perubahan atas UU No. 13 tahun 1980 tentang jalan 136. Air 137. Air bersih 138. Bangunan gedung 139. Perumahan dan pemukiman (penggabungan UU No. 4 tahun 1992 dan sebagian UU no. 16 tahun 1985) 140. Pemilikan tanah bersama (penyempurnaan UU No. 16 tahun 1985) 141. Pengelolaan sumber daya alam 142. Perubahan UU No. 23 tahun 1997 tentang pengelolaan lingkungan hidup

Ekuin

MenKop/ UKM

4

Ekuin

Depbud

5

Ekuin

Depmuki m

7

√ √ √ Ekuin KLH 4

No

Nama RUU

143. Pengesahan cartagena protocol 144. Pengelolaan sumber daya genetika 145. Sistem ilmu pengetahuan dan teknologi nasional (Sisteknas) 146. Perubahan UU no. 5 tahun 1960 tentang UUPA 147. Pengambilan alihan lahan (pengadaan tanah) untuk kepentingan umum 148. Hak milik atas tanah 149. Penyempurnaan UU No. 56/ Prp/1960 tentang penetapan luas tanah pertanian 150. Transfer dana secara elektronik (electronic funds transfer – EFT) 151. Perkreditan 152. Pengesahan treaty on principles governing the activities of states in the exploration and use of the outer space including the moon and other celestial bodies 1967 (pengesahan mengenai prinsip-prinsip yang mengatur kegiatan) 153. Keantariksaan nasional 154. Penanaman modal 155. Pembinaan dan perlindungan ketenaga kerjaan 156. Penyelesaian perselisihan hubungan industrial 157. Organisasi pengusaha 158. Penyempurnaan UU No. 3 tahun 1992 tentang Jamsostek 159. Ratifikasi konvensi ILO No. 81 tentang Labour Inspection Convention, 1947 160. Ratifikasi konvensi ILO No. 88 tentang lembaga pelayanan penempatan tenaga kerja (The Organization of the employment service) 161. Ratifikasi konvensi ILO No. 150 tentang Labour Administration

Status Bentu Uba k h √ √ √ √ √ √

Cab ut

Bidan g

Dep/ LPND

Jumla h RUU

Ekuin Ekuin

Ristek BPN

1 4

√ Ekuin BI 2

√ √ √

Ekuin

Lapan/De panri

2

√ √ √ √ √ √ √

Ekuin Kesra

(BKPM) Depnaker

1 8

No

Nama RUU Convention, 1978 Administrasi kependudukan Jaminan pemeliharaan kesehatan masyarakat (JKPM) Karantina kesehatan Bahan berbahaya RUU tentang praktik kedokteran RUU tentang penyempurnaan UU no. 5 tahun 1997 tentang psikotropika Perlindungan anak Penanggulangan bencana Pahlawan Penanggulangan tuna susila Peran serta masyarakat Fakir miskin Undian Perubahan UU no. 2 tahun 1989 tentang pendidikan nasional Guru Hukum terapan peradilan agama Kerukunan Penyempurnaan UU No. 1 tahun 1974 tentang perkawinan Keolahragaan Pembaruan beberapa ketentuan dalam KUHP

Status Bentu Uba k h √ √ √ √ √

Cab ut

Bidan g

Dep/ LPND

Jumla h RUU

162. 163. 164. 165. 166. 167.

Kesra

Depkes

5

√ √ √ √ √ √ √ √ √ √ √ √ √ √ √ √ √ √ √ √ √

168. 169. 170. 171. 172. 173. 174. 175. 176. 177. 178. 179. 180. 181.

Kesra

Depsos

7

Kesra

Depdikna s Depag

2

Kesra √ Kesra Kesra

3

Kmudaor Kberdaya perempua n

1 8

182. Pembaruan beberapa ketentuan dalam UU perkawinan (UU No. 1 tahun 1974) 183. Pembaruan beberapa ketentuan dalam UU ketenagakerjaan 184. Kewarganegaraan 185. Pajak 186. Kesehatan 187. Kependudukan dan Pembangunan Kesejahteraan Keluarga 188. Pembaharuan Beberapa Ketentuan Dalam KUHP 189. Sistem Nasional Perpustakaan

Kesra

Perpus

2

No

Nama RUU

Status Bentu Uba k h √ √

Cab ut

Bidan g

Dep/ LPND Nasional

Jumla h RUU

190. Perubahan UU No. 4 Th 1990 Tentang Serah Simpan Karya Cetak dan Karya Rekam 191. Administrasi Kependudukan

Kesra

BAKNA S

1

Lampiran 2
PROGRAM PRIORITAS PEMBAHASAN RUU DI BADAN LEGISLASI DPR

BIDANG POLITIK NO JUDUL RUU DEP/ LPND Bentuk 1. 2. 3. 4. 5. 6. 7. 8. 9. Otonomi Khusus Propinsi Istimewa Aceh Otonomi Khusus Propinsi Irian Jaya Perubahan UU No. 4/1999 ttg Susunan dan Kedudukan MPR, DPR dan DPRD Peradilan HAM Advokat Perubahan UU No. 28/1997 Ttg Kepolisian Negara RI Perubahan UU No. 5/1991 Ttg Kejaksaan Perubahan UU Nomor 14 Tahun 1985 Ttg Mahkamah Agung Perubahan UU No. 1 Tahun 1988 Ttg Perubahan atas UU No. 20/1982 Ttg Ketentuan-ketentuan Pokok Pertahanan Keamanan Negara Pembetukan 27 Kotip Menjadi Daerah Otonom Pembetukan Kabupaten Sula Kepulauan, Kabupaten Halmahera utara dan Kabupaten Halmahera Selatan di Maluku Pembetukan Kabupaten Seram Barat, Kabupaten Seram Timur, Kabupaten Uliase dan Kotamadya Masohi di maluku DEP DAGRI s.d.a s.d.a DEPKEH & HAM s.d.a DEPHAN, MABES TNI & POLRI KEJAGUNG DEPKEH & HAM DEPHAN, MABES TNI DAN POLRI DEPDAGRI s.d.a Baru Baru v v v v v v v v v UU No. 3/2002 UU No. 26/2000 Masih dibahas UU No. 2/2002 STATUS Ubah Cabut UU No. 18/2001 UU No. 21/2001 Usul Inisiatif UU KETERANGA N

Usul Inisiatif

10. 11.

v v

12.

s.d.a

Baru

v

13. 14. 15. 16. 17. 18. 19. 20. 21. 22. 23. 24. 25. 26. 27. 28. 29. 30. 31. 32. 33. 34. 35.

Perubahan UU No. 22 /1988 ttg. Prajurit ABRI Penaggulangan Keadaan Bahaya Perubahan UU No. 31/1997 ttg. Peradilan Militer Perubahan UU Nomor 2 Tahun 1986 Ttg Peradilan Umum Perubahan UU Nomor 7 Tahun 1989 Ttg Peradilan Agama Perubahan Atas UU No. 5/1986 Ttg Peradilan Tatausaha Negara. Perubahan atas UU No. 8 tahun1981 Perubahan UU No. 24 Tahun 1997 Ttg Penyiaran Perubahan UU No. 5 / 1960 Ttg Pokok-Pokok Agraria Kode Etik DPR RI Tata Tertib DPR RI Perubahan UU No. 2/1999 Ttg Partai Politik Perubahan UU No. 3/1999 Ttg PEMILU Perubahan UU No. 8 Tahun 1985 Ttg Organisasi Kemasyarakatan Hubungan Antar Lembaga Tertinggi /Tinggi Negara Ketentuan-Ketentuan Pokok Mengenai Perundangundangan Perubahan UU No. 2 Tahun 1950 Ttg Penerbitan Lembaran Negara dan Berita Negara Pembuatan dan Ratifikasi Perjanjian Internasional Perlindungan Masyarakat SISHANKAMRATA Senjata Api Veteran R.I Pendayagunaan Sumber Daya Alam dan Sumber

DEPHAN MABES TNI dan POLRI s.d.a s.d.a DEP KUMDANG s.d.a s.d.a s.d.a BPN DPR DPR DEPDAGRI s.d.a s.d.a s.d.a DEP. KUMDANG s.d.a DEPLU DEP. HAN s.d.a s.d.a s.d.a s.d.a v v v

v v v v v v v v v Inventaris 1997-1999

Masih dibahas

Usul inisiatif

v v v v v v v

UU No. 4/2000

UU No. 24/2000 v v v

v

36. 37. 38. 39. 40. 41.

Daya Buatan Survei dan Pemetaan Nasional Hukum Pidana Anti Diskriminasi Perubahan UU No. 8 tahun 1992 Ttg Perfilman Pengesahan Konvensi Nice Tahun 1992 Pengesahan Treaty On Principle Governing The Activities of state in The Exploration and Use Of Outer Space, Including The Moon and Other Celestial Bodies, 1967 Ratifikasi Liability Convention 1972 Pengesahan Vienna Convention on The law of Treaties 1967 (Konvensi Wina Tentang Hukum perjajian internasional 1969) Ratifikasi Registration Convention Ratifikasi CTBT (Pelarangan Uji Coba Nuklir Komprehensif, Tahun 1996) Batas Wilayah Negara Kesatuan RI Pengesahan Persetujuaan Antara Pemerintah RI Dengan Pemerintah Hongkong Tentang S.F.O Pengesahan Protokol Tambahan II Tahun 1949 (Protocol Additional to the Geneva Convention Of 12 August 1949 of Non Internasional Armed Cobnflict Pemanfaatan dan Penegakan Hukum di Perairan Indonesia dan Zone Tambahan Hukum Perdata Internasional Hukum Udara dan Angkasa Rahasia Negara

DEP.HAN/ KUMDANG s.d.a s.d.a DEPPEN DEPLU / PARKES DEPLU / LAPAN

v v v v v v Sudah diundangkan belum LN

42. 43.

DEPLU / LAPAN s.d.a

Baru v

44. 45. 46. 47. 48.

s.d.a s.d.a DEPLU DAN DEPDAGRI DEPLU s.d.a

v v v v v

49. 50. 51. 52.

s.d.a s.d.a DEP KEH & HAM DEPKEH & HAM, DEPDAGRI, BIA

v v v v

53.

54. 55. 56. 57. 58. 59. 60. 61. 62. 63. 64. 65. 66. 67. 68. 69. 70. 71. 72. 73. 74. 75. 76.

Perubahan UU No. 4/PNPS 1963 Tentang Pengamanan Terhadap Barang Cetakan yang Dapat Mengganggu Ketertiban Pemberian Gelaran, Tanda Jasa Dan Lain-lain Tanda Kehormatan Perubahan UU No.11/Drt/1954 Ttg Amnesti dan Abolisi Grasi Contempt of Court Kepaniteraan Perlindungan Saksi Perlindungan Terhadap Korban Kejahatan Lembaga Kepresidenan Perubahan atas UU No.9/1992 Ttg Keimigrasian Perubahan UU No.4/1946 Ttg KUHP Hukum Acara Perdata Jabatan Notaris Yayasan Perubahan UU No. 11/1980 Tentang Tindak Pidana Suap Perubahan UU No. 7/1955 Tentang Pemberatasan Tindak Pidana Ekonomi Perubahan UU No. 7/Drt/1955 Tentang Penimbunan Barang Kejahatan Komputer Kewarisan Balai Harta Peninggalan Daktiloskopi Pendidikan Politik Tata cara Kepolisian Terhadap Anggota DPRD Kedudukan, Susunan, Wewenang, Hak, Keanggotaan, Pimpinan dan Alat Kelengkapan

KEJAGUNG

v

DEPKEH & HAM s.d.a s.d.a s.d.a s.d.a s.d.a s.d.a s.d.a s.d.a s.d.a s.d.a s.d.a s.d.a s.d.a s.d.a s.d.a s.d.a s.d.a s.d.a s.d.a DEPDAGRI s.d.a s.d.a

v v v v Baru v v v v v v v v v v v v v v v v v v Masih dibahas

UU No. 16/2001

77. 78. 79. 80. 81. 82.

83. 84. 85. 86. 87. 88. 89. 90. 91. 92.

DPRD Perubahan UU No. 24 Tahun 1999 Tentang Pemerintah Daerah Pemerintah Kota Pembetukan, Nama, Batas dan Ibu Kota Daerah Pengapusan, Penggabungan dan Pemekaran Daerah Pembetukan Kabupaten Aceh Barat Daya, di Propinsi Daerah Istimewa Aceh Pembetukan Kabupaten Talaud, Kota Tomohon, Kota Amurang dan Kota Mubagu di Propinsi Sulawesi Utara Pemekaran Bangka, Belitung Menjadi Propinsi Pencatatan dan Pendaftaran Penduduk Perubahan UU No. 62 Tahun 1958 Ttg Kewarga negaraan Catatan Sipil Dana Perimbangan Keuangan Pusat dan daerah Perubahan UU No. 11/1969 Ttg Pensiun Pegawai Negeri Sipil Kepegawaian Daerah (PNS di Daerah dan PNS Daerah) Hak Milik Perubahan UU No. 11/1969 Ttg Pensiun Pegawai Negeri Sipil Kepegawaian Daerah (PNS di Daerah dan PNS Daerah )

s.d.a s.d.a s.d.a s.d.a s.d.a s.d.a v v v v v

v

s.d.a s.d.a s.d.a s.d.a s.d.a MENEG. PAN s.d.a + BKN BPN MENEG. PAN s.d.a +BKN

v v v v v v v v v v

UU No. 27/2000

UU No. 25/1999

BIDANG KESRA

No. 1. 2. 3. 4. 5. 6. 7. 8. 9. 10. 11. 12. 13. 14. 15. 16. 17.

JUDUL RUU Perubahan UU No. 6/1974 Ttg Ketentuan-Ketentuan Pokok Kesejahteraan Sosial Perubahan UU No. 2/1989 Ttg Pendidikan Nasional Perubahan UU No. 5/1997 Ttg Psiikotropika Perubahan UU No. 22/1997 Ttg Narkotika Perubahan UU 23/1992 Tentang Kesehatan Perlindungan Anak Tindakan Medis Jaminan Pemeliharaan Kesehatan Masyarakat (JPKM) Perlindungan Perempuan Terhadap Kekerasan Sistem Ilmu Pengetahuan dan Teknologi Nasional (SISTEKNAS) Keolahragaan. Bahan Berbahaya Serikat Pekerja. Perubahan UU No. 8/1961 Ttg Wajib Kerja Sarjana Penanggulangan Bencana Perlindungan Sosial Masyarakat Perubahan UU No. 10/1992 Ttg Perkembangan Kependudukan dan Pembangunan Keluarga Sejahtera Penanggulangan Tuna Susila Peran Serta Masyarakat Fakir Miskin Budaya Nasional Kepustakaan Nasional

DEP/ LPND KMMK DEPDIKNAS DEPKES S.d.a DEPKES NAKER, TAMBEN, KMMK DEPKES DEPKES KMPP KMRT Kantor Menpora DEPKES NAKER NAKER DIKNAS s.d.a s.d.a s.d.a

STATUS Bentuk Ubah Cabut v v v v v v v v v

UU

KETERANGAN

Masih dibahas v v v v v v v UU No. 21/2000

18. 19. 20. 21. 22.

s.d.a s.d.a s.d.a DIKNAS s.d.a

v v v v v

23. 24. 25. 26. 27. 28. 29. 30. 31. 32.

Perubahan UU No. 38/1947 Ttg Undian Uang Negara dan UU No. 22/1954 Ttg Undian Pahlawan Penyempurnaan Beberapa Ketentuan Peraturan UU Perkawinan Karantina Aborsi ASKES Kerukunan Hidup Beragama Pendidikan Agama dan Pendidikan Keagamaan Perlindungan Tempat Ibadah Perubahan UU No.23/1997 Ttg Pengelolaan Lingkungan Hidup

DEPSOS DEPSOS DAGRI/ DEPAG DEPKES s.d.a s.d.a DEPAG s.d.a s.d.a MENEG LH

v

v v v v v v v v

BIDANG EKKUINBANG

NO.

JUDUL RUU

DEP / LPND

STATUS Bentuk Ubah Cabut

UU

KETERANGAN

I. PERBANKAN
1. 2. 3. 4. 5. Obligasi Perubahan UU No. 10 /1998 Ttg Perbankan Perkreditan Perbakan Lemabaga Pengawas Jasa Keuangan Money Laundering DEPKEU BI BI DEPKEU DEPKEH & HAM v v v v v

UU No. 15/2002

II. BPK
6. Badan Pemeriksa Keuangan BPK v

7. 8.

Tata Cara Pemeriksaan Badan Pemeriksa Keuangan Perbendaharaan Negara/Keuangan Negara

S.d.a DEPKEU

v v Masih dibahas

III. APBN
9. 10 11. Pedoman Tata Cara Penyusunan APBN Pinjamam Luar Negeri Perubahan terhadap UU No. 9/1994 Ttg Perubahan UU No. 6/1983 Ttg Ketentuan Umum dan Tata Cara Perpajakan Perubahan UU No. 10/1994 Ttg Perubahan UU No. 7/1983 Ttg Pajak Penghasilan. DEPKEU S.d.a v v v

UU No. 16/2000
Sd.a v

12.

UU No. 17/2000
S.d.a v

13.

Perubahan UU No. 11/1994 Ttg PerubahanUU No.8/1983 Ttg Pajak Pertambahan Nilai atas Barang dan Jasa dan Pajak Penjualan atas Barang Mewah. Perubahan UU No. 17/1997 Ttg Badan Penyelesaian Sengketa Perpajakan

UU No. 18/2000
S.d.a v

14.

Masih dibahas
S.d.a S.d.a S.d.a S.d.a S.d.a S.d.a S.d.a v v v v v v v UU No. 14/2001 UU No. 15/2001 UU No. 32/2000 UU No. 31/2000 UU No. 30/2000 Perintah letter of intent IMF Perintah letter of intent IMF S.d.a S.d.a S.d.a S.d.a

15. 16. 17. 18. 19. 20. 21.

Rahasia Dagang Perubahan UU Ttg Kepailitan Perubahan UU No. 12/1997 Ttg Perubahan UU Ttg Hak Cipta Perubahan UU No. 13/1997 Ttg Perubahan UU No. 6/1989 Ttg Paten Perubahan UU No. 14/1997 Ttg Perubahan UU No. 19/1992 Ttg Merek Desain Tata Letak Sirkit Terpadu Desain Produk Industri

22. 23. 24. 25. 26. 27. 28. 29. 30. 31. 32. 33. 34. 35. 36.

37. 38. 39. 40. 41 42. 43. 44. 45. 46. 47.

Kelautan Perubahan UU No.18/1987 Ttg Pajak dan Retribusi Daerah Perusahaan Daerah Perubahan UU No. 9/1995 Ttg Usaha Kecil Inventasi/ Penanaman Modal BKPM Pertenakan Perikanan Perkebunan Perubahan UU No. 8/1995 Ttg Pasar Modal Air Minum dan Penyehatan Lingkungan Pemukiman Perubahan UU No. 5/1984 Ttg Perindustrian Perdagangan Pos Ketentuan Pelaksanaan Pembuangan Limbah ke Media Lingkungan dan Pembuangan Limbah dari Luar Wilayah Indonesia ke Media Lingkungan Hidup Indonesia Minyak dan Gas Bumi Perubahan UU No./111967 Ttg Pokok-Pokok Pertambangan Pengelolaaan dan Pemanfaatan Energi Pengelolaaan dan Pemanfaatan Energi Geologi Perubahan UU No. 1/1995 Ttg Perseroan Terbatas Bentuk Badan Usaha di Luar Perseroan Terbatas dan Koperasi Holding Company Surat Beharga Pengurusan Piutang Negara Akuntan Publik

DEPLAUT DEPKEU +DAGRI INDAG DEPKOP MINVES S.d.a DEPTAN S.d.a S.d.a DEPKEU MUKIM INDAG S.d.a DEPHUB MENLH

v v v v v v v v v v v v v v v Usulan Komisi III s.d.a s.d.a UU No. 34/2000

DEP TAMBEN S.d.a S.d.a S.d.a S.d.a KUMDANG s.d.a DEPKEH & HAM s.d.a s.d.a s.d.a

v v v v v v v v v v v

UU No. 22/2001

48. 49. 50. 51. 52. 53. 54. 55. 56. 57. 58. 59. 60. 61. 62. 63. 64. 65. 66. 67.

68. 69. 70. 71. 72.

Lelang sebagai pengganti Vendureglement Pengusutan Piutang Negara sebagai pengganti UU No. 49 Prp tahun 1960 Mata Uang Likuidasi Bank Perubahan UU No. 25/1992 Ttg Perkoperasian Keperantaraan dalam Perniagaan Badan Urusan Logistik Pembangunan Kota dan Desa Sub Kontrakting Bangunan Gedung Perubahan UU No. 11/1974 Ttg Pengairan Pengelolaan Bangunan Negara dan Rumah Tangga Perubahan UU No.13/ 1980 Ttg Jalan RUU Tanggung Jawab Pengangkutan Udara Keantariksaan Nasional Badan Penyelesaian Perselisihan Industrial Penyempurnaan UU No. 25/1997 Ttg Ketenaga kerjaan Penyempurnaan UU No 3/1992 Ttg Jamsostek Pokok-pokok Konservasi Tanah dan Air Ketentuan Mengenai Pelimpahan Wewenang Pengelolaan Lingkungan Hidup Tertentu Pada Wilayah dan Mengikutsertakan Pemda Revisi terhadapUU yang terkait erat dengan pengelolaan/pemanfaatan kawasan konservasi Perlindungan Varietas tanaman Penyempurnaan UU No 6/1967 Ttg Ketentuan Pokok Peternakan dan Kesehatan Hewan Jaminan Hak Hipotek Sekunder Multi Level Marketing

s.d.a s.d.a s.d.a s.d.a DEPKOP & PKM DEPKEH & HAM INDAG DEP. PU DEP. PU s.d.a s.d.a s.d.a s.d.a DEP. HUB POSTEL NAKER s.d.a s.d.a DEPHUT MENEG LH v v

v v

v v v v v v v v v v v v v v v v

Masih dibahas

Masih dibahas UU No. 28/2000

MENEG LH DEPTAN s.d.a s.d.a v

v v v UU No. 29/2000

v v

Lampiran 3

DAFTAR UU LETTER OF INTENT
No Letter of Intent 13 Desember 2001 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 UU Pajak Daerah UU Penanaman Modal UU Energi UU Kepailitan UU Bank Indonesia (Sentral) UU Likuidasi Bank UU BUMN UU Perusahaan Daerah UU Keuangan Negara UU Pencucian Uang UU Pinjaman Luar Negeri UU Perpajakan a. Tata Cara Perpajakan b. Pajak Pertambahan Nilai UU Kepegawaian UU Anti Korupsi UU Komisi Anti Korupsi UU Yayasan UU Kompensasi bagi Hakim Ad-hoc Rancangan UU Surat Utang Rancangan Undang-Undang FSSI (Financial Sector Supervisory Institution/Lembaga Pengawasan Sektor Keuangan) UU No. 34/2000 Belum Belum Belum Masih dibahas Belum Belum Belum Masih dibahas Sudah disahkan, belum LN Belum UU No. 16/2000 UU No. 18/2000 Belum UU No. 20/2001 Belum UU No. 16/2001 Belum Belum Belum Propenas Propenas Propenas Propenas Non Propenas Non Propenas Propenas Non Propenas Propenas Propenas Propenas Propenas Propenas Propenas Non Propenas Propenas Propenas Non Propenas Propenas Non Propenas Status Keterangan

13 14 15 16 17 18 19

Lampiran 4 Pembentukan, Perubahan, dan Pencabutan UU Propenas
No. RUU-Propenas A. Bidang Hukum: Hukum Acara Pidana KUHP Mahkamah Agung Kejaksaan Kepolisian Terkait dengan HAKI: a. Rahasia Dagang b. Desain Industri c. Sirkuit Terpadu d. Paten e. Merek f. Hak Cipta Narkotika Grasi Peradilan Umum PTUN Peradilan Militer Agraria Hukum Pidana Militer Hukum Acara Perdata KUHPerdata Contempt of Court Pembatasan Kasasi Pengadilan HAM Kode Etik Hakim Advokat Jabatan Notaris Balai Harta Peninggalan Bentuk Sifat Ubah Status Cabut Sudah menjadi UU: 1 2 3 4 5 6 v v v v v v v v v v v v v v v v v v v v v v v v v v v Keterangan

UU No. 2/2002 UU No. 30/2000 UU No. 31/2000 UU No. 32/2000 UU No. 14/2001 UU No. 15/2001

Inventaris 99 dan masih dibahas Masih dibahas

7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22

UU No. 26/2000 Masih dibahas

23 24 25 26 27 28 29 30 31 32

Komisi Ombudsman Mekanisme Pembuatan Undang-Undang antara Pem. Dan DPR Perlindungan Anak Hak Milik Atas Tanah Pengambilalihan Lahan untuk Kepentingan Umum Ketentuan Pokok Perundang-undangan (pengganti AB) Pengangkatan Harta Karun Yayasan Komisi Pemberantasan Tindak Pidana Korupsi Perlindungan Saksi B. Bidang Ekonomi: Usaha Kecil Perseroan Terbatas Wajib Daftar Perusahaan Perbankan Pajak dan Retribusi Daerah Pasar Modal PMDN Ketenagalistrikan Kepailitan Pariwisata Perkreditan Perbankan Surat Utang/Obligasi Restrukturisasi Perbankan Likuidasi Bank BUMN Perusahaan Daerah Perdagangan Keuangan Negara APBN 2001-2004 Tata Cara Penyusunan APBN Pencucian Uang (Money Laundring) Pinjaman Luar Negeri Teknologi Informasi (Cyber Law)

v v v v v v v v v v

UU No. 16/2001 Masih dibahas

33 34 35 36 37 38 39 40 41 42 43 44 45 46 47 48 49 50 51 52 53 54 55

v v v v v v v v v v v v v v v v v v v v v v v

UU No. 34/2000

Masih dibahas

Masih dibahas UU No. 2/2000 UU No. 15/2002

56 57 58 59

Perbendaharaan Negara (pengganti ICW) Badan Pengadilan Pajak Pemeriksaan Tanggung Jawab Keuangan Negara Terkait dengan Perpajakan: a. Ketentuan Umum dan Tata Cara Perpajakan b. Pajak Penghasilan c. Pajak Pertambahan Nilai Barang dan Jasa dan Pajak Penjualan atas Barang Mewah d. Penagihan Pajak dengan Surat Paksa e. Bea Perolehan Hak atas Tanah dan Bangunan

v v v v v v v v v

Masih dibahas Sudah belum LN disahkan Masih dibahas UU No. 16/2000 UU No. 17/2000 UU No. 18/2000 UU No. 19/2000 UU No. 20/2000

60 61 62 63 64 65 66 67 68 69 70 71 72 73 74

C. Bidang Politik: Partai Politik Keimigrasian Pemilihan Umum Susduk MPR, DPR, dan DPRD Penyiaran Hukum Disiplin Prajurit ABRI Prajurit ABRI Ekstradisi Ketentuan Pokok Kearsipan Organisasi Kemasyarakatan Pokok-Pokok Kepegawaian Pencari Kebenaran dan Rekonsiliasi Lembaga Kepresidenan Contempt of Parliement v Tindakan Kepolisian Terhadap Anggota DPR/DPRD

v v v v v v v v v v v v v v

UU No. 4/2000 Masih dibahas – inisiatif DPR

75 Pemerintahan Pusat

v

76 Kepegawaian Daerah 77 Etika Pemerintahan 78 Peran Serta Masyarakat 79 Wajib Serah Arsip/Dokumen 80 Transparansi dan Kebebasan Memperoleh Informasi 81 Kepegawaian Polri 82 Hubungan Antar-Lembaga Tinggi Negara

v v v v v

v v

D. Bidang Agama: 83 Perkawinan 84 Pengelolaan Zakat v v

85 Kerukunan Umat Beragama 86 Hukum Terapan Peradilan Agama

v v

E. Bidang Pendidikan: 87 Sistem Pendidikan Nasional v

F. Bidang Sosial dan Budaya: 88 Psikotropika 89 Kewarganegaraan RI 90 Kesehatan 91 Perumahan dan Pemukiman 92 Terkait dengan Ketenagakerjaan: a. b. c. 93 Mengatur Hak-hak perempuan 94 Jaminan Pemeliharaan Kesehatan Masyarakat 95 Praktik Kedokteran 96 Ratifikasi Konvensi Internasional yang terkait dengan Ketenagakerjaan 97 Ratifikasi Konvensi Larangan Perdagangan Perempuan dan Anak v v v v Serikat Pekerja Pembinaan dan Perlindungan Ten. Kerja Penyelesaian Perselisihan Perindustrian v v v v UU No. 21/2000 Masih dibahas Masih dibahas v v v v

98 Ratifikasi Konvensi “Vienna Convention on the Law of Treaties 1969” 99 Ratifikasi Konvensi-konvensi: 1. Covenant on Civil and Political Rights (ICCPR) 2. Covenant on Economic, Social, and Cultural Rights (ICESCR) 3. Prevention and Punishment of the Crime of Genocide 4. The Slavery Convention 1926 5. Protection of Migrant in workers and Their Families 6. Suppression of Traffic Persons and of Exploitation of the Prostitution of Others. 100 Ratifikasi Konvensi Means of Prohibiting and Preventing Illicit Traffic 101 Ratifikasi Text of the 1951 Convention Relating to the Status of Refugees

v

UU No. 24/2000

v v v v v v v

v

G. Bidang Pembangunan Daerah: 102 Pemerintahan Daerah 103 Penataan Ruang 104 Penghapusan, Penggabungan, dan Pemekaran Daerah 105 Otonomi Daerah Aceh v UU No. 18/2001 Inisiatif DPR v v v

106 Otonomi Khusus Daerah Irian Jaya

v

UU No. 21/2001

Inisiatif DPR

H. Sumber Daya Alam dan LH 107 Pokok-Pokok Pertambangan 108 Minyak dan Gas Bumi 109 Pengelolaan Lingkungan Hidup 110 Konservasi Sumber Daya Alam Hayati dan Ekosistemnya 111 Perikanan 112 Pengelolaan Sumber Daya Alam 113 Perlindungan Varietas Tanaman 114 Kelautan 115 Peternakan dan Kesehatan Hewan 116 Energi v v v v UU No. 29/2000 v v v v v UU No. 23/2001 v

I. Pertahanan dan Keamanan: 117 Pertahanan Keamanan RI 118 Keadaan Bahaya 119 Rahasia Negara 120 Batas Wilayah Negara Kesatuan RI v v v v UU No. 3/2002

Lampiran 5

Daftar UU Di luar Propenas

No. 1

2

UU Tentang: Pengusul Pengesahan Konvensi ILO No. 182 tentang Pemerintah Pelarangan dan Tindakan Segera Penghapusan Bentuk-bentuk Terburuk Kerja Anak) Perubahan UU No. 45/1999 tentang Pembentukan Pemerintah Propinsi Irian Jaya Tengah, Propinsi Irian Jaya Barat, Kabupaten Paniai, Kabupaten Mimika, Kabupaten

Keterangan UU No. 1/2000

UU No. 5/2000

3

4

5 6 7 8 9 10

11

12 13 14 15

Puncak Jaya, dan Kota Sorong Perubahan UU No. 46/1999 tentang Pembentukan Propinsi Maluku Utara, Buru, dan Maluku Tenggara Barat Perubahan UU No. 47/1999 tentang Pembentukan Kabupaten Nunukan, Malinau, Kutai Barat, Kutai Timur, dan Kota Bontang Perubahan UU No. 48/1999 tentang Pembentukan Kabupaten Bireuan dan Simeulue Perubahan UU No. 49/1999 tentang Pembentukan Kabupaten Kepulauan Mentawai Perubahan UU No. 50/1999 tentang Pembentukan Kabupaten Boalemo Perubahan UU No. 51/1999 tentang Pembentukan Kabupaten Buol, Morowali, dan Banggai Kepulauan Perubahan UU No. 52/1999 tentang Pembentukan Kabupaten Lembata Perubahan UU No. 53/1999 tentang Pembentukan Kabupaten Pelawan, Rokan Hulu, Rokan Hilir, Natuna, Karimun, Kuantan Singingi dan Kota Batam Perubahan UU No. 54/1999 tentang Pembentukan Kabupaten Sarolangun, Tebo, Muaro Jambi, Tanjung Jabung Timur Perubahan UU No. 55/1999 tentang Pembentukan Kabupaten Landak Pembentukan Propinsi Banten Program Pembangunan Nasional (Propenas) Pembentukan Propinsi Kepulauan Bangka Belitung

Pemerintah

UU No. 6/2000

Pemerintah

UU No. 7/2000

Pemerintah Pemerintah Pemerintah Pemerintah Pemeritah Pemerintah

UU No. 8/2000 UU No. 9/2000 UU No. 10/2000 UU No. 11/2000 UU No. 12/2000 UU No. 13/2000

Pemerintah

UU No. 14/2000

Pemerintah DPR Pemerintah DPR

UU No. 15/2000 UU No. 23/2000 UU No. 25/2000 UU No. 27/2000

16

17

18

19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 34

Penetapan Perpu No. 3/2000 tentang Perubahan atas UU No. 11/1998 tentang Perubahan Berlakunya UU No. 25/1997 tentang Ketenagakerjaan Penetapan Perpu No. 1/2000 tentang Kawasan Perdagangan Bebas dan Pelabuhan Bebas menjadi UU Penetapan Perpu No. 2/2000 tentang Kawasan Perdagangan Bebas dan Pelabuhan Bebas Sabang menjadi UU Pembentukan Propinsi Gorontalo Pengesahan Persetujuan RI-Hongkong untuk Penyerahan Pelanggar Hukum yang Melarikan Diri Pembentukan Kota Lhokseumawe Pembentukan Kota Langsa Pembentukan Kota Padangsidempuan Pembentukan Kota Tanjung Pinang Pembentukan Kota Prabumulih Pembentukan Kota Lubuk Linggau Pembentukan Kota Pagar Alam Pembentukan Kota Cimahi Pembentukan Kota Tasikmalaya Pembentukan Kota Batu Pembentukan Kota Singkawang Pembentukan Kota Bau-Bau Pemberantasan Tindak Pidana Korupsi (Perubahan UU No. 31/1999) Pengesahan Traktat mengenai Prinsip-prinsip yang mengatur kegiatan negara-negara dalam eksplorasi

Pemerintah

UU No. 28/2000

Pemerintah

UU No. 36/2000

Pemerintah

UU No. 37/2000

DPR Pemerintah Pemerintah Pemerintah Pemerintah Pemerintah Pemerintah Pemerintah Pemerintah Pemerintah Pemerintah Pemerintah Pemerintah Pemerintah Pemerintah Pemerintah

UU No. 38/2000 UU No. 1/2001 UU No.2/2001 UU No. 3/2001 UU No. 4/2001 UU No. 5/2001 UU No. 6/2001 UU No. 7/2001 UU No. 8/2001 UU No. 9/2001 UU No. 10/2001 UU No. 11/2001 UU No. 12/2001 UU No. 13/2001 UU No. 20/2001 Sudah UU

35

dan penggunaan antariksa, termasuk bulan dan benda benda langit lainnya 10 UU Pembentukan 22 Daerah Otonom Pemerintah

UU No. 5-14/2002

Sampai dengan awal Juli 2002, ada sebanyak 35 UU telah disahkan yang tidak termasuk dalam daftar Propenas. Dengan demikian presentasi penyimpangan ini dibandingkan dengan jumlah RUU Propenas yang 120 UU, adalah sebesar 29,2%. Angka ini bisa menjadi lebih besar lagi apabila dibandingkan dengan Repeta dan prosentasi RUU secara keseluruhan yang masih tersisa 3 tahun ke depan. Sebagai perbandingan, UU untuk tahun 2000 yang terealisir adalah sebanyak 48 UU, 19 UU diantaranya adalah di luar Propenas (39,6%). Untuk tahun 2001, ada sebanyak 14 UU dari 27 UU yang berada di luar Propenas atau 51,85%. Sedangkan untuk tahun 2002, sampai dengan awal bulan Juli dari 15 UU yang telah direalisir, 11 diantaranya adalah di luar Propenas (73,33%).

Perbandingan Jumlah RUU dengan UU yang disahkan:
Tahun

RUU 80 91 33

Terealisir

Keterangan

2000 2001 2002

48 27 15

Sampai dengan bulan Juli

REKOMENDASI KEBIJAKAN Jangka Panjang (5-10 TAHUN) No. 1 Diagnosis Penyusunan Prolegnas masih dalam taraf mencatat daftar keinginan, bukan daftar kebutuhan, karena daftar undang-undang yang dituangkan melalui Propenas tersebut terbukti belum mampu secara optimal mengakomodasi kebutuhan riil masyarakat (para stakeholders). Rekomendasi Penyusunan Prolegnas dilakukan oleh sebuah institusi independen (komisi), yang salah satu tugasnya adalah sec ara intensif menjaring masukan dari semua elemen masyarakat, untuk kemudian menyusunnya dalam sebuah daftar kebutuhan undang-undang. Daftar ini hanya menjadi pedoman, tidak mengikat secara normatif sebagai hukum positif, dan secara reguler dan kontinyu dimutakhirkan. Dengan mengacu pada daftar kebutuhan ini, selanjutnya DPR dan Pemerintah mengeluarkan UndangUndang APBN yang di dalamnya tercantum Repeta di bidang hukum. Penetapan politik hukum nasional oleh DPR dan Pemerintah sebagai dua lembaga pembentuk undang-undang. Politik hukum ini, sebagai suatu arahan kebijakan, dikonsultasikan secara berkala kepada semua lapisan masyarakat (stakeholders) dalam suatu forum resmi dan terbuka. Rencana Aksi DPR/Presiden mengajukan usul pembentukan institusi independen (komisi) di bidang peraturan perundang-undangan.

2

Bervariasinya indikator yang digunakan menunjukkan ketidakjelasan politik hukum Indonesia, khususnya yang terkait dengan politik pembentukan hukum.

Menyelenggarakan suatu seminar hukum nasional secara berkala (tahunan) yang diorganisasikan oleh DPR dan Pemerintah, dengan target untuk menetapkan politik hukum nasional.

3

Prolegnas yang dicantumkan dalam Propenas, BPHN, Baleg DPR, dan LoI berangkat dari sejumlah indikator yang berbeda penekanannya, namun pada dasarnya bermuara kepada tiga faktor utama, yaitu adanya: (a) desakan untuk memberi respons terhadap tuntutan reformasi di bidang hukum, (b) anggapan bahwa pemulihan ekonomi tidak mungkin berjalan tanpa didukung oleh pembenahan perangkat hukum positif, (c) urgensi untuk menyikapi perkembangan regional dan global. Prolegnas memberikan prioritas yang sebaran bidangnya tidak merata, dan sangat didominasi oleh RUU sektor ekonomi dengan pendekatan kebutuhan jangka pendek dan pragmatis.

Indikator Prolegnas dalam jangka panjang tidak boleh sekadar merespons kondisi “darurat” yang cenderung pragmatis.

Menyusun politik hukum nasional untuk jangka panjang, yang kemudian dijabarkan menjadi politik hukum jangka menengah dan jangka pendek. Di dalamnya secara jelas terlihat penekananpenekanan indikator Prolegnas menurut kebutuhan tiap-tiap periode.

4

Walaupun tidak harus dicantumkan dalam produk hukum berbentuk undang-undang, perhatian harus diberikan secara lebih merata untuk bidang-bidang lain di luar ekonomi. Sebaran bida ng dan alokasi anggaran untuk penyiapan RUU dibuat lebih merata, dengan juga memperhatikan kepentingan jangka menengah dan jangka panjang.

Memberi tugas kepada institusi independen (komisi di bidang peraturan perundang-undangan) untuk menyusun Prolegnas yang lebih merata, sehingga tidak didominasi bidang ekonomi dengan pendekatan kebutuhan jangka pendek dan pragmatis.

5

Kepentingan kelompok dan tekanan internasional mempunyai peran yang signifikan dalam penetapan prioritas dalam Prolegnas, sehingga daftar RUU yang diprogramkan tidak secara utuh mencerminkan kebutuhan riil masyarakat Indonesia secara luas. Dasa r untuk menentukan apakah suatu undang-undang harus dibentuk baru, direvisi, atau dicabut, tidak didasarkan pada kajian mendalam. Akibatnya, korelasi antara suatu peraturan dengan peraturan lainnya tidak terjalin secara sistemik, bahkan kerap kontradiktif.

Mengkoordinasikan penetapan Prolegnas, dengan menyeimbangkan kepentingan-kepentingan dari para stakeholders, termasuk desakan regional dan internasional.

Memberi tugas kepada institusi independen (komisi di bidang peraturan perundang-undangan) untuk menetapkan Prolegnas secara aspiratif dan responsif sesuai dengan kebutuhan riil masyarakat Indonesia (sejalan arahan politik hukum nasional). Memperjelas landasan filosofis suatu peraturan perundangundangan (dalam konsiderans menimbang dan penjelasan umum UU tersebut), sehingga jelas alasan pembentukan/revisi/pencabutan yang terkait dengan UU itu.

6

Dasar penetapan untuk membentuk, merevisi, dan mencabut suatu undangundang dijadikan sebagai bagian penting penelitian yang dimasukkan ke dalam naskah akademik yang mendampingi pengajuan suatu RUU.

REKOMENDASI TEKNIS Jangka Panjang (5-10 tahun) No. 7 Diagnosis Perumusan suatu ketentuan normatif dalam peraturan perundang-undangan terkait dengan keterampilan yang dimiliki oleh tenaga perancang (legal drafters), yang dalam kenyataannya masih kurang secara kuantitas maupun kualitas. Masyarakat (stakeholders) sering tidak diberi akses yang cukup untuk memahami hak dan kewajibannya setelah suatu UU berlaku. Kondisi ini menyebabkan banyak UU yang memiliki daya berlaku yuridis, tetapi tidak berdaya laku sosiologis. Rekomendasi Rencana Aksi

Jumlah dan keterampilan tenaga perancang Menetapkan sertifikasi ditingkatkan. untuk para tenaga perancang. Sertifikasi diberikan oleh asosiasi tenaga perancang undangundang. Mensosialisasikan secara intensif keberlakuan suatu UU, dengan melibatkan semua potensi yang ada di lingkup pemerintahan dan masyarakat. Menetapkan suatu pihak (badan/instansi) yang bertanggung jawab untuk sosialisasi UU tersebut. Pelaksanaan tanggung jawab ini kemudian dievaluasi secara berkala (sebagai bagian evaluasi kinerja badan/instansi tersebut).

8

REKOMENDASI TEKNIS Jangka Pende k (1-2 tahun) No. 9 Diagnosis Penelitian hukum sebagai kunci menyerap aspirasi dan hukum yang hidup di masyarakat (living law) belum diorganisasi secara baik, sehingga tidak banyak memberi kontribusi bagi penyusunan Prolegnas dan perumusan suatu substansi undang-undang. Rekomendasi Penyusunan Prolegnas dan perumusan suatu undang-undang wajib ditunjang oleh hasil penelitian hukum yang sungguhsungguh komprehensif dan mendalam, baik dari sudut substansi maupun metodologinya. Hasil penelitian ini merupakan salah satu dasar untuk penyusunan naskah akademik, dan keberadaan naskah akademik ini dinyatakan sebagai prasyarat wajib (bukan sekadar anjuran) untuk pembuatan sebuah undang-undang. Rencana Aksi Memuat ketentuan yang mengikat secara normatif bahwa naskah akademik merupakan persyaratan yang harus disertakan dalam setiap pengajuan RUU. Rumusan ini dituangkan dalam UU tentang Penyusunan UU (pengganti AB).

10

Mekanisme penyusunan sampai dengan tahap pengesahan suatu undang-undang, baik menurut Keputusan Presiden Nomor 188 Tahun 1999 maupun menurut Peraturan Tatib DPR tidak menjamin pemberian akses yang memadai bagi masyarakat (stakeholders) untuk dalam rangka menyampaikan aspirasi mereka.

Mekanisme penyusunan undang-undang dituangkan dalam sebuah produk hukum yang berlaku baik untuk undang-undang yang berasal dari hak inisiatif DPR maupun dari hak inisiatif Pemerintah. Dalam undang-undang yang menggantikan Algemene Bepalingen (AB) ini dicantumkan secara eksplisit hak setiap stakeholder untuk didengar aspirasinya, dan mekanisme penyampaiannya sebagai bagian dari peraturan “hak inisiatif” masyarakat untuk mengajukan suatu rancangan undangundang.

DPR memprioritaskan penyusunan dan pemberlakuan UU pengganti AB (selesai 2004).

You're Reading a Free Preview

Download
scribd
/*********** DO NOT ALTER ANYTHING BELOW THIS LINE ! ************/ var s_code=s.t();if(s_code)document.write(s_code)//-->