Dari Pembangunan Daerah Menuju Daerah Membangun

Abstraksi

Sejak tahun 2001 Inodnesia secara formal telah menjalankan desentralisasi pemerintahan (ekonomi) dengan semangat tunggal memberikan kewenangan yang lebih besar kepada daerah untuk mengurus dirinya sendiri, termasuk urusan ekonomi. Pola pelaksanaan desentralisasi yang tidak konsisten sejak jaman revolusi kemerdekaan hingga era orde baru membuat Indonesia seolah kehilangan arah dalam melaksanakan desentralisasi. UU No.22/1999 dibuat oleh pemerintah peralihan sebagai dasar untuk melaksanakan desentralisasi dengan lebih terarah dan diikuti dengan munculnya UU No.32/2004. Hal ini menunjukkan pelaksanaan desentralisasi di Indonesia masih sangat jauh dari sempurna. Tulisan ini berupaya untuk menguraikan perjalanan desentralisasi Indonesia sejak diberlakukannya UU No.22/1999 dan bagaimana pelaksanaannya serta bagaimana keterkaitan Otonomi Daerah dengan Penataan Wilayah.

Pendahuluan

Sejak tahun 1990-an negara-negara di seluruh dunia, tidak terkecuali di negara maju, disibukkan dengan proyek penataan kembali pengelolaan ekonomi di dalam negeri. Di negara maju restrukturisasi perekonomian tersebut difokuskan kepada upaya untuk membangun hubungan keuangan intra-pemerintahan agar bisa mengimbangi perkembangan kegiatan ekonomi yang semakin kompleks. Sedangkan di negara yang sedanga mengalami transisi ekonomi seperti di Eropa Timur, sedang giat-giatnya membenahi sistem keuangan pemerintah daerah dan perimbangan keuangan pusat dan daerah. Proses yang sama setidaknya juga berlangsung di Indonesia, ketika pada tahun 2001 memaklumatkan pemberlakuan otonomi daerah (desentralisasi) yang terlebih dahulu diikuti dengan masa peralihan dari rezim Orde Baru menuju pemerintahan dengan basis semangat reformasi. Secara teoritis, desentralisasi sendiri bisa didefiniskan sebagai penciptaan badan yang terpisah (bodies separated) oleh aturan hukum (undang-undang) dari pemerintah pusat, di mana pemerintah (perwakilan) lokal diberi kekuasaan formal untuk memutuskan ruang lingkup persoalan publik Jadi di sini basis politiknya ada di tingkat lokal, bukan nasional. Dalam pengertian ini, meskipun era otoritas pemerintah lokal terbatas, namun hak untuk membuat keputusan diperkuat melalui undang-undang dan hanya dapat diubah lewat legislasi baru baru (Mawhood, 1983). Dengan begitu, prinsip desentralisasi dapat disinonimkan dengan isntilah diet, yakni untuk mengurangi obesitas akut yang diderita sebuah negara. Untuk konteks, obesitas tersebut terpantul dalam wujud jumlah penduduk yang besar, wilayah yang teramat luas, dan ragam multikultur masyarakat yang sangat variatif. Dengan pemahaman ini, yang dimaksud dengan program diet adalah mencoba menurunkan level pelayanan masyarakat ke tingkat wilayah adminsitratif yang paling rendah. Dengan desentralisasi diharapkan kemampuan pemerintah daerah untuk mengatur pembangunan menjadi lebih lincah, akurat, dan cepat. Desentralisasi juga berkaitan erat dengan konsep penataan wilayah dimana salah satu konsep dalam penataan wilayah adalah dengan memberlakukan pembentukan daerah-daerah otonom (Desentralisasi) dengan tujuan agar fokus-fokus penyelenggaraan pemerintahan dapat berlangsung dengan efektif dan efisien.

Format Baru Otonomi Daerah

Pendekatan Big Bang atau Zig-Zag?

Sejarah mencatat bahwa upaya desentralisasi di Indonesia bak ayunan pendulum: pola zig-zag terjadi antara desentralisasi dan sentralisasi. Upaya desentralisasi telah dicoba diterapkan pada masa penjajahan Belanda (1900-1940) dan revolusi kemerdekaan (19451949); di luar periode itu sentralisasi secara administratif, politik dan fiskal amat terasa (Jaya dan Dick,2001). Upaya serius untuk melakukan desentralisasi di Indonesia pada masa reformasi dimulai di tengah-tengah krisis yang melanda Asia dan bertepatan dengan proses pergantian rezim. Dari rezim otoritarian ke rezim yang lebih demokratis setelah jatuhnya pemerintahan Soeharto dan sebagai reaksi yang kuat dari kecenderungan sentralisasi kekuasaan dan sumber daya di pemerintah pusat selama tiga dekade terakhir. Masalahnya, pemerintahan demokratis yang datang setelah pergantian rezim tidak memiliki kekuatan pemersatu nasional seprti yang dimiliki rezim sebelumnya, juga tidak memiliki daya sentrifugal politis. Banyak propinsi yang kaya sumber daya alam menyatakan ketidakpuasan akan hasil eksplitasi sumber daya alamnya yang sebagian besar digunakan oleh pemerintah pusat. Struktur pemerintahan terpusat telah mengakibatkan kesenjangan regional antara Jakarta atau Jawa dengan luar Jawa, maupun antara Kawasan Timur Indonesia dan Kawasan Barat Indonesia (Kuncoro, 2002). Rasa sentiment yang muncul adalah sumbangan yang sangat besar yang diberikan propinsi yang kaya sumber daya alam pada pembangunan ekonomi nasional tidak sebanding dengan manfaat yang diterima. Pergeseran prioritas pembangunan dari sektor pertanian ke sektor industri yang mendukung pertanian, yang tidak disertai dengan pertimbangan spasial, memberikan dampak percepatan pembangunan di satu pihak dan penumpukan konsentrasi manufaktur di pihak lain. Sebagai hasil dari pendekatan tersebut antara lain peningkatan kontribusi dari sektor manufaktur dan jasa yang terkonsentrasi di Jawa dan sebagian di Sumatra. Studi yang menganalisis tren aglomerasi dan kluster dalam sektor industri manufaktur Indonesia,19761999, menyatakan bahwa kebijakan liberalisasi perdagangan yang diterapkan pemerintah Indonesia sejak 1985 telah berdampak pada semakin menguatnya konsentrasi industri secara spasial di daerah-daerah perkotaan di Pulau Jawa, terutama di wilayah Jabotabek-Bandung dan Gerbangkertosusila (Kuncoro, 2002). Studi Kuncoro juga menyimpulkan bahwa konsentrasi spasial industri besar dan menengah dapat diasosiasikan dengan konsentrasi

perkotaan di Pulau Jawa. Hal yang sama juga dapat dilihat dari kontribusi PDRB Jawa terhadap PDN Nasional (1983-1996) yang menunjukkan kecenderungan yang meningkat dan mendominasi, yaitu dari 51% (1983) meningkat menjadi 60% (1996). Upaya deregulasi perdagangan di Indonesia pasca pertengahan 1980-an gencar dilakukan namun ternyata kebijakan intervensi yang lebih menguntungkan Jawa juga diterapkan. Fakta ini didukung oleh sebuah studi yang menunjukkan bahwa rezim intervensi Indonesia (yaitu kebijakan perdagangan dan harga) selama 1987-1995 telah menguntungkan pulau Jawa dan memajakai propinsi-propinsi di luar pulau Jawa (Garcia, 2000). Dengan kata lain, kebijakan yang membuka diri terhadap persaingan internasional semacam ini telah menimbulkan transfer pendapatan dari daerah yang miskin ke daerah yang kaya. Dapat dipahami apabila konstelasi semacam ini menyulut ketidakpuasan daerah. Gerakan separatis mulai muncul di propinsi Timor Timur, Aceh, Papua dan skala yang lebih kecil terjadi di Riau, yang mengakibatkan terancamnya integritas nasional Indonesia. Dengan mengecualikan Timor Timur, protes berbasis kedaerahan yang terjadi pada penghujung 1998 secara tegas mengindikasikan ketidakpuasan terhadap kebijakan sentralisasi pemerintahan dan keuangan sebagai pemicu utamanya (Pratikno, 1999). Tuntutan terhadap otonomi yang lebih puas, bahkan tuntutan federasi maupun merdeka, terutama datang dari daerah-daerah yang mempunyai sumber daya alam yang kuat, seperti Aceh, Papua, dan Riau, yang menberikan kontribusi penting terhadap pendapatan nasional, namun tidak memperoleh alokasi keuntungan yang berarti. Pemerintahan Habibie yang memerintah setelah jatuhnya rezim Soeharto harus menghadapi tantangan untuk mempertahankan integritas nasional dan dihadapkan pada pilihan untuk melakukan pembagian kekuasaan dari pemerintah pusat kepada pemerintah daerah, yang berarti mengurangi peran pemerintah pusat dan memberikan otonomi kepada daerah. Pilihan lain yang mungkin diambil adlaah pembentukan negara federal atau membuat pemerintah propinsi sebagai agen murni pemerintah pusat (Kuncoro, 2004) Pemerintahan Habibie memberlakukan dasar hukum desentralisasi, yaitu UU No.22/1999 mengenai Pemerintahan Daerah, dan UU No.25/1999 mengenai Perimbangan Keuangan antara Pusat dan Daerah. UU No.22/1999 mendelegasikan kekuasaan tertentu kepada pemerintah daerah dan membentuk proses politik daerah. UU No.25/1999 mendorong desentralisasi dengan memberikan pembagian sumber daya fiskal kepada pemerintah daerah. Tanggung jawab penyusunan desain dan draft undang-undang desentralisasi diserahkan kepada sekelompok pejabat pemerintah dan akademisi yang dikenal sebagai pelopor desentralisasi. Untuk itu mereka hanya diberikan waktu yang relatif singkat, sehingga mereka

tidak berkesempatan secara intensif untuk melakukan konsultasi dan berunding dengan berbagai kelompok kepentingan yang ada di Indonesia untuk menciptakan consensus nasional mengenai visi dasar desentralisasi di Indonesia. Keadaan tersebut, terutama motivasi politik, tidak diragfukan lagi mempengaruhi banyak aspek dalam desain akhir desentralisasi seperti yang dituangkan dalam undang-undang yang berkaitan dengan otonomi daerah. Setelah menerapkan sistem yang amat sentralistik, kedua UU di atas menegaskan adanya fungsi dan kewenangan pemerintah daerah yang lebih besar dibandingkan UU No.5/1975. Oleh karena itu, beberapa pengamat menyebut diterapkannya pendekatan big bang, radikal, dalam struktur pemerintahan dan desentralisasi fiskal karena mengubah drastis pola hubungan pusat dan daerah (Ma & Hofman,2002; Alm, Aten, & Bahl, 2001). Dengan latar belakang sosial-politik seperti itu, bisa dipastikan bahwa UU No.22/1999 tentang Pemerintahan Daerah dan UU No.25/1999 tentang Perimbangan Keuanganj PusatDaerah, digunakan untuk memuat dua misi utama (Pratikno, 1999): pertama, untuk memuaskan semua daerah dengan memberikan ruang partisipasi politik yang tinggi di tingkat daerah. Ini diwujudkan dengan desentralisasi politik dari pusat kepada daerah dan memberikan kesempatan dan kepuasan politik kepada masyarakat daerah dengan memberikan kesempatan untuk menikmati symbol-simbol utama demokrasi lokal (misalnya pemilihan Kepala Daerah). Kedua, untuk memuaskan daerah-daerah kaya sumber daya alam yang memberontak dengan memberikan akses yang lebih besar untuk menikmati sumber daya alam yang ada di daerah mereka masing-masing.

Reformasi Strukur Pemerintahan

Pengembangan Kapasitas dan Tata Kelola Pemerintahan

Hal yang penting untuk dikembangkan oleh pemerintah (daerah) dalam proses desentralisasi ekonomi adalah tata kelola (governance) dan pengembangan kapasitas untuk menjamin implementasi setiap kebijakan publik yang diciptakan. secara umum isi dari tata kelola dan pengembangan tersebut bias diuraikan dalam lima kategori (Ahrens, 2000:88) y Credibility/Kredibilitas: hak veto, mekanisme kontrak, agenda, mekanisme

pengawasan; pemisahan kekuasaan. y Accountability/Akuntabilitas: manajemen sektor publik, reformasi dan pengelolaan perusahaan publik/negara, pengelolaan keuangan publik; reformasi pelayanan publik. y Participation/Partisipasi: desentralisasi fungsi-fungsi ekonomi, kerjasama

pemerintah-swasta, pemberdayaan pemerintah local; kerjasama dengan masyarakat. y Transparancy/Transparansi: pengungkapan informasi, kejelasan aturan dan regulasi pemerintah; keterbukaan proses pengambilan keputusan dan implementasi kebijakan publik. Konsep tata kelola dan pengembangan kapasitas daerah tersebut secara lebih spesifik diarahkan untuk penguatan ekonomi daerah dengan sasaran empat unsure berikut (Jaffee, 1998;112): y Produktivitas (productivity): di mana rakyat harus mampu setiap waktu meningkatkan produktivitasnya dan berpartisipasi penuh dalam proses pembangunan. y Pemerataan (equality): di mana rakyat harus mendapatkan kesempatan yang sama untuk berpartisipasi dalam pembangunan (tidak ada diskriminasi). y Kesinambungan (sustainability): di mana pembangunan yang dikerjakan bukan Cuma untuk memenuhi kebutuhan sekarang tetapi juga keperluan generasi yang akan datang. y Pemberdayaan (empowerment): di mana pembangunan harus dilakukan oleh rakyat dan bukan hanya untuk rakyat. Dengan model ini rakyat bukan Cuma target pembangunan, melainkan penggagas pembangunan. Keempat sasaran itulah yang harus dibidik oleh pemerintah daerah dalam era desentralisasi/otonomi daerah ini.

Dalam konteks ini, menurut Ahrens (1998;5), pertanyaan sentral bukan berapa banyak akan tetapi apa jenis intervensi negara yang kondusif untuk pembangunan ekonomi. Keterlibatan negara yang efektif tidak terlalu membutuhkan kredibilitas komitmen janji politik kepada rakyat, tetapi yang lebih penting tergantung kepada kapasitas administrasi yang memadai dan kapabilitas pembuat kebijakan agar sesuai dengan peran yang diupayakan dalam kepemimpinan politik. Dalam hal ini, struktur pemerintahan mendasari proses pembuatan kebijakan sebagai hal yang penting. Dalam konteks ini, pemerintahan didefinisikan sebagai kapasitas lingkungan kelembagaan di mana warga negara berinteraksi dengan agen pemerintahan, mempengaruhi insentif para politisi, birokrat, agen ekonomi swasta, dan menentukan pertukaran di antara warga negara dengan pegawai pemerintah. Struktur pemerintahan sendiri didasarkan pada institusi formal dan informal. Dengan memperhatikan persoalan implementasi dan penerapan kebijakan pemerintah, institusiinstitusi tersebut menentukan bagaimana pelaku-pelaku yang berbeda terlibat dalam proses politik, jenis reformasi ekonomi politik macam apa yang mungkin secara politik, dan bagaimana perilaku actor-aktor individu terbentuk. Suatu struktur pemerintahan mempengaruhi insentif politik, birokrasi, dan agen ekonomi swasta dalam menentukan pertukaran di antara warga negara dengan pegawai pemerintah. Ini menunjukkan bahwa kapasitas struktur pemerintahan yang sedang eksis memainkan peranan kunci yang terkait dengan: 1) Formasi, implementasi, dan pelaksanakan kebijakan sosial dan ekonomi, seperti halnya proyek pembangunan. 2) Pembangunan sektor swasta dan koordinasi. Struktur pemerintahan akan efektif jika ia memastikan bahwa kebijakan-kebijakan dan proyek-proyek yang dilakukan oleh pemerintah secara tepat dapat diimplementasikan; serta bisnis swasta bisa berjalan dalam kerangka legal dan teratur, yang bukan merupakan subyek bagi campur tangan politik. Dari perspektif ini, pemerintahan yang efektif biasanya independen dari karakter dasar sistem politik (sistem rezim) [Ahrens, 2008:87]. Poin ini penting dicatat karena sering kali, khususnya di negara berkembang, aparat birokrasi tidak bisa bekerja secara profesional karena ditumpangi oleh kepentingan-kepentingan politik dari pemerintah yang berkuasa (dengan memanfaatkan sistem politik yang tertutup). Dari paparan tersebut dapat dipahami desentralisasi sebagai suatu strategi ekonomi akan berjalan bila faktor kelembagaannya diurus dengan baik. Pada sebuah negara yang sedang melakukan proses reformasi, desentralisasi ekonomi bisa dianggap sebagai kelembagaan itu sendiri (institutional environment). Artinya, desentralisasi dimaknai sebagai rules of the

game pemerintah lokal untuk menangani perekonomian daerah. Dalam perspektif ini, berhasil tidaknya desentralisasi amat tergantung dari desain kelembagaan makro dan mikro yang dibuat. Jika tujuan makro ekonomi dari desentralisasi diarahkan untuk meningkatkan pertumbuhan ekonomi dan kesempatan kerja di daerah, maka pemerintah lokal harus menyusun kelembagaan ekonomi yang efisien agar investasi terjadi. Sementara itu, apabila tujuan mikro ekonomi dari desentralisasi difokuskan kepada hubungan yang adil antar pelaku ekonomi, maka pemerintah lokal harus berkonsentrasi kepada desain kebijakan yang membatasi proses eksploitasi satu pelaku ekonomi kepada pelaku ekonomi lainnya, misalnya jaminan upah yang layak dan sistem bagi hasil yang setara di sektor pertanian. Suatu struktur pemerintahan baik di tingkat pusat maupun di tingkat daerah harus mampu menyediakan hal-hal di atas kepada rakyatnya dengan berdasar kepada partisipasi yang aktif dan positif dari masyarakat.

Reformasi Strukur Pemerintahan Menurut UU No.22/1999

Dengan telah disahkannya Undang-Undang No. 22 Tahun 1999 tentang Pemerintah Daerah mengisyaratkan adanya secercah harapan bagi daerah terhadap reformasi penyelenggaraan pemerintahan Daerah di Indonesia, dari kondisi yang selama ini kurang memberikan ruang yang cukup bagi daerah sebagaimana diatur dalam Undang- Undang No. 5 Tahun 1974 tentang pokok-pokok pemerintahan di daerah, menjadikan daerah sedikit terlepas dari kungkungan Pemerintah Pusat dalam penyelenggaraan pemerintahan di daerah. Dalam kaitan dengan implementasi kebijakan reformasi penyelenggaraan pemerintahan daerah di Indonesia, yang harus dipahami semua pihak adalah makna dan arti reformasi itu sendiri secara benar, yaitu reformasi sebagai suatu langkah perubahan kearah perbaikan tanpa merusak atau sekaligus memelihara dengan diprakarsai oleh mereka yang memimpin suatu sistem. Hal ini perlu disadari bahwa tanpa reformasi sistem itu bisa goyah, atau dengan kata lain sebaiknya reformasi itu diprakarsai dari sistem itu sendiri sehingga metode reformasi akan dapat bersifat gradual, bertahap dan berkesinambungan (Faisal Tamin, 1998:2). Otonomi daerah menurut Undang-Undang Nomor 22 Tahun 1999 menawarkan berbagai macam paradigma dalam penyelenggaraan pemerintahan daerah yang berbasis pada filosofi Keanekaragaman Dalam Kesatuan. Paradigma yang ditawarkan antara lain:

1) Kedaulatan Rakyat, 2) Demokratisasi,

3) Pemberdayaan Masyarakat, 4) Pemerataan dan Keadilan.

Selain perubahan sosial terjadi pula perubahan dimensi struktural yang mencakup hubungan antara pemerintahan daerah, hubungan antara masyarakat dengan pemerintah, hubungan antara eksekutif dan legeslatif serta perubahan pada struktur organisasinya. Perubahan dimensi fungsional dalam lembaga pemerintahan daerah dan lembaga masyarakat terjadi sejalan dengan perubahan pada dimensi kultural sebagai dampak otonomi daerah yang meliputi faktor kreativitas, inovatif dan berani mengambil resiko, mengandalkan keahlian, bukan pada jabatan atau kepentingan saja tetapi lebih jauh lagi adalah untuk mewujudkan sistem pelayanan masyarakat dan membangun kepercayaan masyarakat (trust) sebagai dasar bagi terselenggaranya upaya pelaksanaan otonomi daerah diseluruh pelosok tanah air Indonesia. Undang-Undang No.22/1999 menyerahkan fungsi, personil, dan asset pemerintah pusat kepada pemerintah propinsi, kabupaten, dan kota. Hal ini berarti tambahan kekuasaan dan tanggung jawab diserahkan kepada pemerintah kabupaten dan kota, serta membentuk sistem yang jauh lebih terdesentralisasi dibandingkan dengan sistem dekonsentrasi dan koadministratif di masa lalu (Kuncoro, 2004). Di semua sektor adminsitratif pemerintah, undang-undang telah memindahkan fungsi pemerintah pusat kepada pemerintah daerah, dengan pengecualian dalam hal pertahanan dan keamanan, kebijakan luar negeri, masalah moneter dan fiskal, hukum dan urusan agama. Provinsi memiliki status ganda sebagai daerah yang otonom dan sebagai daerah perwakilan pemerintah pusat di daerah. Sebagai daerah otonom, provinsi memiliki kewenangan untuk mengatur urusan-urusan tertentu di mana administrasi dan kewenangan hubungan antar kabupaten dan kota tidak (atau belum) diterapkan oleh kabupaten dan kota. Sebagai perwakilan pemerintah pusat, pemerintah propinsi melaksanakantugas administratif tertentu yang didelegasikan oleh Presiden kepada Gubernur. Kekuasaan Kabupaten dan Kota meliputi seluruh sektor kewenangan administratif selain kesehatan, pendidikan dan kebudayaan, pertanian, transportasi, industri dan perdagangan, investasi, lingkungan hidup, urusan tanah, koperasi dan tenaga kerja. Wilayah Indonesia dibagi menjadi propinsi, kabupaten dan kota otonom. Secara teknis, kabupaten dan kota mempunyai level yang sama dalam pemerintahan. Pembagian tersebut berdasarkan atas apakah administrasi pemerintah berlokasi di wilayah pedesaan atau di wilayah perkotaan. Di dalam kabupaten dan kota terdapat kecamatan yang merupakan unit

pemerintahan administratif yang lebih kecil. Setiap kecamatan dibagi menjadi desa. Desa di wilayah pedesaan disebut desa, sedangkan di wilayah perkotaan disebut kelurahan (Kuncoro, 2004). Berbeda dengan sistem federalisme, otonomi daerah di Indonesia diletakkan dalam kerangka negara kesatuan (Unitary State). Perbedaan utama sistem federalism dan unitaristik terletak pada sumber kedaulatan, yaitu: Dalam sistem federalisme, kedaulatan diperoleh dari unit-unit politik yang terpisah-pisah dan kemudian sepakat membentuk sebuah pemerintahan bersama, dalam pemerintahan yang unitaristik kedaulatan langsung bersumber dari seluruh penduduk dalam negara tersebut (Syaukani, Gaffar & Rasyid, 2002:5). Karena beragamnya daerah otonom di Indonesia, dibutuhkan adanya sistem yang mengatur agar ketimpangan daerah tidak semakin lebar dan daerah yang kaya membantu daerah yang miskin. Dalam sistem ini, penyerahan kewenangan (desentralisasi) bebarengan dengan pelimpahan wewenang (dekonsentrasi) dan tugas perbantuan (Kuncoro, 2004). UU No.22/1999 memperpendek jangkauan atas dekonsentrasi yang dibatasi hanya sampai pemerintahan Propinsi. Perubahan yang dilakukan UU ini terhadap UU No.5/1974 ditandai dengan (Pratikno, 1999, 2000):

Istilah tingkatan daerah otonom (Dati I dan Dati II) dihapuskan. Istilah Dati I dan Dati II yang dalam UU terdahulu digunakan untuk menggambarkan pemerintahan daerah otonom (asas desentralisasi), sekarang ini sudah tidak dipergunkan lagi. Istilah yang dipilih adalah istilah yang lebih netral, yaitu Propinsi, Kabupaten dan Kota, untuk menghindari citra bahwa tingkatan yang lebih tinggi (Dati I) secara hiearkis lebih berkuasa daripada tingkatan lebih rendah (Dati II). Hal ini untuk menegaskan bahwa semua daerah otonom merupakan badan hukum yang terpisah dan sejajar. Daerah Otonom Propinsi tidak mempunyai hubungan komando dengan Daerah Otonom Kabupaten maupun Kota.

Istilah pemerintah daerah dalam UU No. 22/1999 digunakan untuk merujuk pada Badan Eksekutif Daerah yang terdiri dari Kepala Daerah dan perangkat Daerah Otonom. Hal ini berbeda dengan UU No. 5/1974 yang menggunakan istilah pemerintah daerah yang meliputi DPRD dan menempatkan DPRD sebagai mitra eksekutif. Perubahan pengertian yang dilakukan UU No.22/1999 ini membawa implikasi pada keterpisahan secara tegas antara badan eksekutif dan legislatif, serta penempatan fungsi control DPRD terhadap eksekutif daerah.

Pemerintahan di tingkat propinsi hampir tidak berubah. Gubernur tetap menjadi wakil pusat dan sekaligus Kepala Daerah, dan Kanwil (instrument Menteri) tetap ada.

Namun, pemerintahan Kabupaten dan Kota telah terbebas dari intervensi pusat yang dulu dilakukan nelalui perangkapan jabatan Kepala Daerah Otonom dan Kepala Wilayah Administratif (wakil pusat). Bupati dan Walikota adalah Kepala Daerah Otonom saja. Sementara itu, jabatan Kepala Wilayah pada kabupaten dan kota sudah tidak dikenal lagi. Konsekuensinya Kandep (bawahan Kanwil) tidak dikenal lagi, dan instansi teknis yang ada hanyalah Dinas-Dinas Daerah Otonom. Bahkan UU ini juga menempatkan pemerintahan kecamatan sebagai perpanjangan tangan pemerintahan daerah otonom Kabupaten/Kota (desentralisasi) Pusat/Propinsi (dekonsentrasi). dan bukan sebagai aparat

Salah satu tujuan kebijakan desentralisasi dan otonomi daerah adalah untuk menjadikan pemerintah lebih dekat dengan rakyatnya, sehingga pelayanan pemerintah dapat dilakukan dengan lebih efisien dan efektif. Hal ini berdasarkan asumsi bahwa pemerintah kabupaten dan kota memiliki pemahaman yang lebih baik mengenai kebutuhan dan aspirasi masyarakat mereka daripada pemerintah pusat. Walaupun hal ini sangat potensial bagi kabupaten dan kota untuk lebih responsif terhadap aspirasi masyarakat, namun sebelum hal tersebut dapat terlaksana, partai politik dan kelompok masyarakat sipil yang ada di daerah perlu diperkuat untuk menjamin bahwa proses pemerintahan yang bersih dapat terlaksana. Desentralisasi terfokus pada tingkat kabupaten dan kota. Kedua pemerintahan tersebut berada di level ketiga setelah pemerintah pusat dan propinsi. Sampai dengan akhir 2003 terdapat 434 pemerintah kabupaten dan kota dan 31 propinsi di Indonesia. Beberapa pengamat menyarankan bahwa desentralisasi harus dilaksanakan pada tingkat propinsi karena propinsi dianggap memiliki kapasitas yang lebih besar untuk menangani seluruh tanggung jawab yang dilimpahkan oleh kabupaten dan kota. Walaupun demikian, sudah menjadi rahasia umum bahwa pemerintah pusat merasa tidak diuntungkan secara politis jika harus membentuk pemerintahan otonom propinsi yang kuat. Alasannya adalah akan menjadi potensi disintegrasi yang semakin kuat, khususnya di wilayah seperti Aceh dan Papua, di mana gerakan menuntut kemerdekaan harus dihadapi oleh pemerintah pusat. Reformasi penting yang perlu dicatat adalah sebagtai berikut: pertama, ada banyak tingkatan dalam pemerintahan daerah dan level yang mana seharusnya menerima pelimpahan kekuasaan merupakan pertanyaan mendasar yang muncul. Menurut UU No.22/1999,

pemerintah kabupaten dan kota telah menjadi level yang tepat untuk pelimpahan kekuasaan dan pengelolaan sumber daya. Pemerintah propinsi diberi peran sebagai agen pemerintah pusat dan sebagai pengawas pemerintah kabupaten dan kota. Ada banyak dasar pemikiran untuk hal tersebut. Formulasinya bersumber pada UU No.5/1974, dan bertujuan untuk menekankan seminimal mungkin setiap kecenderungan separatism daerah dengan kekuatan politik atau munculnya kekuatan politik sentrifugal yang menjauhi pusat. Pemerintah pusat tidak perlu takut akan kehilangan control terhadap pemerintah daerah. Juga ada argumen efisiensi dalam institusi pelayanan publik untuk sedekat mungkin dengan masyarakat tanpa kehilangan skala ekonomis ketika populasi suatu kabupaten dan kota berkisar antara 25.000 sampai 4 juta jiwa. Kedua, walaupun kecendeungan terjadinya separatisme semakin kuat dan terlihat di beberapa wilayah di daerah lainnya, reformasi struktur pemerintahan seperti yang telah tercermin dalam UU No.22/1999 adalah memperlakukan semua pemerintah daerah di Indonesia secara adil, dengan pengecualian Jakarta sebagai ibu kota negara dengan tetap menyandang status sebagai daerah khusus tanpa subdivisi kota. Hal itu terlihat bahwa formulasi tersebut perlakuan yang sama untuk semua wilayah di Indonesia mencerminkan penolakan pemerintah pusat akan konsep federalisme dan memilih konsep negara kesatuan. Konsekuensinya, pembangunan politik memerlukan pemberlakuan dua undang-undang khusus untuk Aceh dan Papua, yaitu derajat otonomi daerah yang lebih besar diberikan kepada pemerintah propinsi daripada kepada pemerintah kabupaten dan kota. Ketiga, hal penting lain dalam UU No.22/1999 adalah cakupan yang lebih luas untuk fungsi dan aktivitas pemerintah yang diserahkan kepada pemerintah daerah. Pemerintah pusat hanya memiliki kewenangan dan tanggung jawab terhadap pertahanan dan keamanan nasional, urusan agama dan fungsi khusus lain seperti perencanaan ekonomi makro, sistem transfer fiskal, administrasi pemerintah, pengembangan sumber daya manusia,

pengembangan teknologi dan standar nasional. Fungsi lain yang tidak disebutkan secara khusus harus dilimpahkan kepada pemerintah daerah, dan lebih khusus lagi, UU ini menyebutkan tanggung jawab pemerintah daerah dalam pekerjaan umum, manajemen kesehatan, urusan pendidikan dan kebudayaan, pembangunan pertanian, transportasi, peraturan kegiatan manufaktur dan pembangunan sumber daya manusia. Jika memperhatikan UU tersebut, kekuasaan, otoritas, dan tanggung jawab pemerintah kabupaten dan kota menjadi sangat substansif dan ekstensif, dan kebijakan desentralisasi seperti yang digambarkan di sini sangat radikal, reformasi big bang terhadap struktur pemerintahan (Kuncoro, 2004).

Reformasi Struktur Pemerintahan Menurut UU No. 32 Tahun 2004

Berbagai pengaturan dalam semua undang-undang tentang pemerintahan daerah membuat peran kepala daerah sangat strategis, karena kepala daerah sangat penting dalam menunjukan keberhasilan pembangunan lokal maupun pembangunan nasional pada umumnya, sebab pemerintahan daerah merupakan subsistem dari pemerintahan nasional atau Negara, efektifitas pemerintahan negara tergantung pada efektifitas penyelenggaraan pemerintahan di daerah. Keberhasilan kepemimpinan di daerah menentukan kesuksesan kepemimpinan nasional. Ketidakmampuan kepala daerah dalam mensukseskan kinerja dan efektifitas penyelenggaraan pembangunan nasional. Pembangunan dengan tidak ikut campurnya pemerintah pusat dalam hal pelaksanaan otonomi di daerah belumlah menjadi suatu jaminan akan tercipta serta terlaksananya prinsipprinsip good governance (tata pemerintahan yang baik). Bagian lain yang juga sangat menetukan terhadap pelaksanaan good governance adalah pelaksanan fungsi admnistrasi pemerintahan yang baik. Karena, kepala daerah (gubernur/bupati dan walikota) bersama dengan wakil kepala daerahnya sering tidak sejalan dalam manajemen pemerintahan yang akhirnya berdampak kepada terhambatnya program-program yang seharusnya menjadi prioritas. Kemudian juga, sering terjadi pergantian pejabat yang memimpin suatu biro, dinas, instansi dan badan setiap saat tanpa melihat beberapa lama penjabat tersebut menjabat. Selain itu, penempatan para pejabat yang tidak sesuai dengan latar belakang pendidikannya. Pelaksanaan otonomi daerah dilihat sebagai berkah bagi daerah-daerah. Dengan kewenangan yang diatur dalam Undang-Undang Nomor 32 tahun 2004 tentang Pemerintahan Daerah itu, daerah-daerah menjadi memiliki keleluasan dan kebebasan untuk mengatur dan mengelola dirinya sendiri. Otonomi bertitik tolak dari adanya hak dan wewenang untuk berprakarsa dan mengambil keputusan dalam mengatur dan mengurus rumah tangga daerahnya guna kepentingan masyarakatnya dengan jalan mengadakan berbagai peraturan daerah yang tidak bertentangan dengan UUD 1945 dan peraturan perundang-undangan lainnya yang lebih tinggi (E.Koswara 2001:77). Dalam hubungan inilah pemerintah perlu melaksanakan pembagian kekuasaan kapada pemerintah daerah yang dikenal dengan istilah desentralisasi, yang bentuk dan susunannya tampak dari ketentuan-ketentuan didalam undang-undang yang mengaturnya. Seperti Undang-Undang Nomor 32 tahun 2004 tentang Pemerintahan Daerah yang memuat pengertian otonomi daerah dalam Pasal 1 angka 5 otonomi daerah adalah hak, wewenang, dan kewajiban daerah otonom untuk mengatur dan

mengurus sendiri urusan pemerintah dan kepentingan masyarakat setempat sesuai dengan peraturan perundang-undangan. Undang-Undang Nomor 32 tahun 2004 tentang Pemerintahan Daerah, pada Bab 1 ketentuan umum Pasal 1 ayat (5) menuliskan, otonomi daerah adalah hak, wewenang dan kewajiban daerah otonom untuk mengatur dan mengurus sendiri urusan pemerintahan dan kepentingan masyarakat setempat sesuai dengan peraturan perundangundangan. Bahwa, dalam rangka penyelenggaraan pemerintahan daerah sesuai dengan amanat Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia tahun 1945, pemerintahan daerah yang mengatur dan mengurus sendiri urusan pemerintahan menurut asas otonomi dan pembantuan, diarahkan untuk mempercepat terwujudnya kesejahteraan masyarakat melalui peningkatan, pelayanan, pemberdayaan, dan peran serta masyarakat, serta peningkatan daya saing daerah dengan memperhatikan prinsip demokrasi, pemerataan, keadilan, keistimewaan dan kekhususan suatu daerah dalam sistem Negara Kesatuan Republik Indonesia. Jadi, inti dari konsep pelaksanaan otonomi daerah adalah upaya memaksimalkan hasil yang akan dicapai sekaligus menghindari kerumitan dan hal-hal yang menghambat pelaksanaan otonomi daerah. Dengan demikian tuntutan masyarakat dapat diwujudkan secara nyata dan penerapan otonomi daerah luas dan kelangsungan pelayanan umum untuk tidak terabaikan. Permasalahan-permasalahan yang dihadapi di era otonomi daerah yang merupakan tuntutan masyarakat dapat terwujud apabila terciptanya suatu sistem pemerintahan yang baik (good governance). Oleh karena itu, perubahan perilaku birokrasi sangat diperlukan dalam penyelenggaraan otonomi daerah sesuai dengan Undang-Undang Nomor 32 tahun 2004 tentang Pemerintahan Daerah sejalan dengan konsep good governance sebagai domain pemerintahan yang baik antara lain: 1) Menekankan penyelenggaraan pemerintahan yang didasarkan pada peraturan perundang-undangan. 2) Kebijakan public yang transparan. 3) Adanya partisipasi masyarakat dan akuntabilitas publik. Menurut UU No.32/2004 yang dimaksud dengan pemerintahan adalah semua kegiatan lembaga-lambaga atau badan-badan publik tersebut dalam menjalankan fungsinya untuk mencapai tujuan Negara (pemerintah dilihat dari aspek dinamikanya). Kemudian pengertian pemerintahan dapat dibedakan dalam pengertian luas dan sempit. Pengertian pemerintahan dalam arti luas adalah segala kegiatan badan-badan publik yang meliputi kekuasaan

eksekutif, legislatif, dan yudikatif dalam usaha mencapai tujuan Negara, sedangkan dalam arti sempit adalah segala kegiatan badan-badan publik yang hanya meliputi kekuasaan eksekutif saja. Pemerintahan daerah adalah penyelenggaraan urusan pemerintahan oleh pemerintah daerah dan DPRD menurut asas otonomi dan tugas pembantuan dengan prinsip otonomi seluas-luasnya dalam sistem dan prinsip Negara Kesatuan Republik Indonesia sebagaimana dimaksud dalam undang-undang dasar Negara Republik Indonesia tahun 1945. Oleh karena itu, pemerintah dalam melaksanakan fungsi pelayanannya mempunyai tiga fungsi utama, antara lain: (1) memberikan pelayanan baik pelayanan perorangan maupun pelayanan publik, (2) melakukan pembangunan fasilitas ekonomi untik meningkatkan pertumbuhan ekonomi dan (3) memberikan perlindungan kepada masyarakat. Kemudian juga, pemerintah wajib memberikan pelayanan perorangan dengan biaya murah, cepta, berkualitas, professional dan baik serta adil. Salah satu tugas pokok pemerintahan yang terpenting adalah memberikan pelayanan umum kepada masyarakat. Oleh karena itu, organisasi pemerintahan sering kali disebut sebagai pelayanan masyarakat (public service). Dalam kenyataannya, belum semua aparat pemerintah menyadari arti pentingnya pelayanan. Muncul ejekan dari masyarakat kepada pegawai pemerintah seperti kalau dapat dipersulit, kenapa dipermudah?, hal ini menunjukkan bahwa mereka umumnya belum sadar mengenai posisinya sebagai pelayanan masyarakat dan juga filosofi pelayanan itu sendiri. Menurut Normann (1991: 14) karakteristik tentang pelayanan yakni sebagai berikut: a) Pelayanan bersifat tidak dapat diraba/disentuh, pelayanan sangat berlawanan sifatnya dengan barang jadi. b) Pelayanan itu kenyataannya terdiri dari itndakan nyata dan merupakan pengaruh yang sifatnya adalah tindakan sosial. c) Produksi dan konsumsi dari pelayanan tidak dapat dipisahkan secara nyata, karena pada umumnya kejadiannya bersamaan dan terjadi di tempat yang sama. Dimaksud dengan pelayanan umum dalam pemberian jasa baik oleh pemerintah, pihak swasta atas nama pemerintah ataupun pihak swasta kepada masyarakat, dengan atau tanpa pembayaran guna memenuhi kebutuhan dan atau kepentingan masyarakat, dengan demikian yang dapat memberikan pelayanan umum kepada masyarakat luas bukan hanya instansi pemerintah melainkan juga pihak swasta. Pelayanan umum yang dijalankan oleh instansi

pemerintah bermotif social dan politik, yakni menjalankan tugas pokok serta menbcari dukungan suara. Sedangkan pelayanan umum oleh pihak swasta bermotif ekonomi, yakni mencari keuntungan. Menyelenggarakan pemerintah daerah, pemerintah daerah menggunakan asas dan tugas pembantuan, sebagaimana dinyatakan dalam UU No.32/2004 tentang pemerintahan daerah Pasal 1 ayat (7), (8), dan (9), antara lain: y Ayat (7) desentralisasi adalah penyerahan wewenang pemerintah oleh pemerintah kepala daerah otonom untuk mengatur dan mengurus urusan pemerintahan dalam system Negara kesatuan. y Ayat (8) dekonsentrasi adalah pelimpahan wewenang pemerintah oleh pemerintah kepada gubernur sebagai wakil pemerintah pusat dan/atau kepada instansi vertical diwilayah tertentu. y Ayat (9) tugas pembantuan adalah penugasan dari pemerintah kepada daerah dan/atau desa dari pemerintah provensi kepada kabupaten/kota atau desa serta dari pemerintah kabupaten/kota kepada desa untuk melaksanakan tugas tertentu.

Menurut Darma Kusuma (2002:6-7), secara umum pola hubungan yang ada dalam setiap organisasi dapat dilihat dalam dua pola hubungan, yakni hubungan yang bersifat internal dan eksternal. Pola hubungan pada birokrasi pemerintah, dapat diidentifikasi hubungan internal merupakan pola interaksi yang terjadi antara atasan, sejawat dan bawahan. Pola hubungan internal pada organisasi birikrasi pemerintah sangat diwarnai olah pola hubungan yang searah dan bersifat top-down dari atas, artinya pola hubungan dan interaksi lebih banyak ditentukan dari atas, artinya bawahan menunggu dan melaksanakan sesuai dengan arahan pimpinan. Menurut HAW Widjaj (2002:81), dalam hal ini perlu mendapat perhatian birokrasi dalam mengantisifasi akan kebutuhan pelayanan tersebut: 1) Sifat pendekatan tugas, lebih mengarah kepada pengayoman dan pelayanan masyarakat, bukan pendekatan kekuasaan dan kewenangan. 2) Penyempurnan organisasi, efisien, efektif dan professional 3) Sistem dan prosedur kerja cepat, tepat dan akurat Birokrasi yang modern tidak lagi berpikir sebagaiman membelanjakan dana yang tersedia dalam anggaran, tetapi bagaimana membelanjakan anggaran yang terbatas seefisien

mungkin, dan memanfaatkan apa yang diperoleh hasilnya. Berdasarkan fungsi pemerintah dalam melakukan pelayanan umum terdapat 3 fungsi pelayanan yaitu (1) environmental service, (2) development service, (3) protective service. Pelayanan yang diberikan oleh pemerintah juga dapat dibedakan berdasarkan siapa yang dapat menikmati atau memperoleh dampak dari suatu layanan, baik seseorang secara individu maupun kelompok atau kolektif. Satu hal yang baru dalam penyelenggaraan urusan pemerintahan dibagi berdasarkan tiga asas, antara lain: 1) Eksternalitas, berdasarkan yaitu penyelenggaraan suatu urusan pemerintahan luas, besaran dan jangkauan dampak yang ditentukan akibat

timbul

pennyelenggaraan suatu urusan pemerintahan. 2) Akuntabilitas, penanggungjawab penyelenggaraan suatu urusan pemerintahan ditentukan berdasarkan kedekatannya dengan luas, besaran dan jangkauan dampak yang timbulkan oleh penyelenggaraan suatu urusan pemerintahan. 3) Efisiensi, penyelenggaraan suatu urusan pemerintahan ditentukan berdasarkan perbandingan tingkat daya guna yang paling tinggi yang dapat diperoleh. Dengan demikian untuk menunjang pelaksanaan sistem pemerintahan didaerah dan sebagaimana yang tertuang dalam Undang-Undang Nomor 32 tahun 2004 tentang Pemerintahan Daerah mengenai prinsip otonomi, bahwa prinsip otonomi menggunakan prinsip otonomi seluas-luasnya, nyata dan bertanggungjawab. 1) Prinsip otonomi seluas-luasnya adalah daerah diberikan kewenangan mengurus dan mengatur semua unsur pemerintahan diluar yang menjadi urusan pemerintah yang ditetapkan dalam undang-undang pemerintah daerah. 2) Prinsip otonomi nyata, adalah suatu prinsip bahwa untuk menangani urusan pemerintahan dilaksanakan berdasarkan tugas, wewenang dan kewajiban yang senyatanya telah ada dan berpotensi untuk tumbuh hidup dan berkembang sesuai dengan potensi dan kekhasan daerah. 3) Prinsip otonomi yang bertanggungjawab adalah otonomi yang dalam penyelesaiannya harus benar-benar sejalan dengan sejalan dengan tujuan dan maksud otonomi yang ada dasarnya untuk memberdayakan daerah termasuk meningkatkan kesejahteraan rakyat yang merupakan bagian utama dari tujuan nasional.

Wilayah Ekonomi vs Wilayah Administratif

Konsep Wilayah
Wilayah (region) didefinisikan sebagai suatu unit geografi yang di batasi oleh kriteria tertentu dan bagian-bagiannya tergantung secara internal. Wilayah dapat di bagi menjadi empat jenis yaitu; (1) wilayah homogen, (2) wilayah nodal. (3) wilayah perencanaan, (4) wilayah administratif. 1. Wilayah Homogen Wilayah homogen adalah wilayah yang dipandang dari aspek/kriteria mempunyai sifat-sifat atau ciri-ciri yang relatif sama. Sifat-sifat atau ciri-ciri kehomogenan ini misalnya dalam hal ekonomi (seperti daerah dengan stuktur produksi dan kosumsi yang homogen, daerah dengan tingkat pendapatan rendah/miskin dll.), geografi seperti wilayah yang mempunyai topografi atau iklim yang sama), agama,suku,dan sebagainya. Richarson (1975) dan Hoover (1977) mengemukakan bahwa wilayah homogen di batasi berdasarkan keseragamamnya secara internal (internal uniformity). Contoh wilayah homogen adalah pantai utara Jawa barat (mulai dari indramayu, subang dan karawang), merupakan wilayah yang homogen dari segi produksi padi. Setiap perubahan yang terjadi di wilayah tersebut seperti subsidi harga pupuk, subsidi suku bunga kredit, perubahan harga padi dan lain sebagainya kesemuanya akan mempengaruhi seluruh bagian wilayah tersebut dengan proses yang sama. Apa yang berlaku di suatu bagian akan berlaku pula bagian wilayah lainnya. 2. Wilayah Nodal Wilayah nodal (nodal region) adalah wilayah yang secara fungsional mempunyai ketergantungan antara pusat (inti) dan daerah belakangnya (interland). Tingkat ketergantungan ini dapat dilihat dari arus penduduk, faktor produksi, barang dan jasa, ataupun komunikasi dan transportasi. Sukirno (1976) menyatakan bahwa pengertian wilayah nodal yang paling ideal untuk digunakan dalam analisis mengenai ekonomi wilayah, mengartikan wilayah tersebut sebagai ekonomi ruang yang yang di kuasai oleh suatu atau beberapa pusat kegiatan ekonomi. Batas wilayah nodal di tentukan sejauh mana pengaruh dari suatu pusat kegiatan ekonomi bila di gantikan oleh pengaruh dari pusat kegiatan ekonomi lainnya. Hoover (1977) mengatakan bahwa struktur dari wilayah nodal dapat di gambarkan sebagai suatu sel hidup dan suatu atom, dimana terdapat inti dan plasma yang saling melengkapi. Pada

struktur yang demikian, integrasi fungsional akan lebih merupakan dasar hubungan ketergantungan atau dasar kepentingan masyarakat di dalam wilayah itu, dari pada merupakan homogenitas semata-mata. Dalam hubungan saling ketergantungan ini dengan perantaraan pembelian dan penjualan barang-barang dan jasa-jasa secara lokal, aktifitas-aktifitas regional akan mempengaruhi pembangunan yang satu dengan yang lain. Wilayah homogen dan nodal memainkan peranan yang berbeda di dalam organisasi tata ruag masyrakat.Perbedaan ini jelas terlihat pada arus perdagangan. Dasar yang biasa di gunakan untuk suatu wilayah homogeny adalah suatu out put yang dapat diekspor bersama dimana seluruh wilayah merupakan suatu daerah surplus untuk suatu out put tertentu, sehinga berbagai tempat di wilayah tersebut kecil atau tidak sama sekali kemungkinannya untuk mengadakan perdagangan secara luas di antara satu sama lainnya. Sebaliknya,dalam wilayah nodal,pertukaran barang dan jasa secara intern di dalam wilayah tersebut merupakan suatu hal yang mutlak harus ada.Biasanya daerah belakang akan menjual barang-barang mentah (raw material) dan jasa tenaga kerja pada daerah inti, sedangkan daerah inti akan menjual ke daerah belakang dalam bentuk barang jadi.Contoh wilayah nodal adalah DKI Jakarta dan Botabek (Bogor,Tangerang dan Bekasi), Jakarta yang merupakan inti dan Botabek sebagai daerah belakangnya. 3. Wilayah Administratif Wilayah Administratif adalah wilayah yang batas-batasnya di tentukan berdasarkan kepentingan administrasi pemerintahan atau politik, seperti: propinsi, kabupaten, kecamatan, desa/kelurahan. Sukirno (1976) menyatakan bahwa di dalam praktek, apabila membahas mengenai pembangunan wilayah, maka pengertian wilayah administrasi merupakan pengertian yang paling banyak digunakan. Lebih populernya pengunaan pengertian tersebut di sebabkan dua faktor yakni : (a) dalam kebijaksanaan dan rencana pembangunan wilayah di perlukan tindakan-tindakan dari berbagai badan pemerintahan. Dengan demikian,lebih praktis apabila pembangunan wilayah di dasarkan pada suatu wilayah administrasi yang telah ada; dan (b) wilayah yang batasnya di tentukan berdasarkan atas suatu administrasi pemerintah lebih mudah di analisis,karena sejak lama pengumpulan data di berbagai bagian wilayah berdasarkan pada suatu wilayah administrasi tersebut. Namun dalam kenyataannya, pembangunan tersebut sering kali tidak hanya dalam suatu wilayah administrasi, sebagai contoh adalah pengelolaan pesisir ,pengelolaan daerah aliran sungai, pengelolaan lingkungan dan sebagainya, yang batasnya bukan

berdasarkan administrasi namun berdasarkan batas ekologis dan seringkali lintas batas wilayah administrasi. Sehinga penanganannya memerlukan kerja sama dari beberapa wilayah administrasi yang terkait. 4. Wilayah Perencanaan Boudeville (dalam Glasson, 1978) mendefinisikan wilayah perencanan (planning region atau programming region) sebagai wilayah yang memperlihatkan koherensi atau kesatuan keputusan-keputusan ekonomi. Wilayah perencanaan dapat dilihat sebagai wilayah yang cukup besar untuk memungkinkan terjadinya perubahan-perubahan penting dalam penyebaran penduduk dan kesempatan kerja, namun cukup kecil untuk memungkinkan persoalan-persoalan perencanaannya dapat dipandang sebagai satu kesatuan. Klassen (dalam Glasson, 1978) mempunyai pendapat yang hampir sama dengan Boudeville, yaitu bahwa wilayah perencanaan harus mempunyai ciri-ciri: (a) cukup besar untuk mengambil keputusan-keputusan investasi yang berskala ekonomi, (b) mampu mengubah industrinya sendiri dengan tenaga kerja yang ada, (c) mempunyai struktur ekonomi yang homogen, (d) mempunyai sekurang-kurangnya satu titik pertumbuhan (growthpoint). (e) mengunakan suatu cara pendekatan perencanaan pembangunan, (f) masyarakat dalam wilayah itu mempunyai kesadaran bersama terhadap persoalanpersoalannya. Salah satu contoh wilayah perencanaan yang sesuai dengan pendapat Boudeville dan klassen di atas, yang lebih menekankan pada aspek fisik dan ekonomi, yang ada di Indonesia adalah BARELANG (Pulau Batam, Pulau Rempang, Pulau Galang). Daerah perencanaan tersebut sudah lintas batas wilayah administrasi. Wilayah perencanaan bukan hanya dari aspek fisik dan ekonomi, namun ada juga dari aspek ekologis. Misalnya dalam kaitannya dengan pengelolaan daerah aliran sungai (DAS). Pengelolaan daerah aliran sungai harus direncanakan dan di kelola mulai dari hulu sampai hilirnya. Contoh wilayah perencanaan dari aspek ekologis adalah DAS Cimanuk, DAS Brantas, DAS Citanduy dan lain sebagainya.

Konsep dan Implementasi Pembentukan Daerah dan Kawasan Khusus

Sejak UU No.22 Tahun 1999 diberlakukan, isu pemekaran lebih dominan jika dibandingkan dengan isu penggabungan atau penghapusan daerah. Di satu sisi kecenderungan tersebut dapat diterima dan dipahami sebagai wujud kedewasaan dan harapan untuk mengurus dan mengembangkan potensi daerah dan masyarakatnya. Namun, di sisi lain, emngundang kekhawatiran terhadap kemampuan dan keberlanjutan daerah otonom baru untuk dapat bertahan mengurus rumah tangganya sendiri. Pemekaran daerah diharapkan mampu menjadi media untuk membuka simpul-simpul keterbelakangan akibat jangkauan pelayanan pemerintah yang terlalu luas, sehingga perlu dibuka kesempatan bagi daerah tersebut untuk mendirikan pemerintahan sendiri berdasarkan potensi yang dimiliki. Walaupun dalam UU No.22 Tahun 1999 Pasal 5, telah diuraikan bahwa kriteria daerah dibentuk berdasarkan pertimbangan kemampuan ekonomi, potensi daerah, sosial budaya, sosial politik, jumlah penduduk, luas daerah, dan pertimbangan lain yang secara teknis diuraikan lebih lanjut dalam Peraturan Pemerintah No.129 Tahun 2000, tetapi kenyataannya aspirasi politik lebih mendominasi dibandingkan dengan pemenuhan kriteria tersebut. Pada prakteknya, terbentuknya daerah-daerah otonom baru ini seringkali hanya didasarkan pada pertimbangan atau indikator-indikator ekonomi, seperti tingkat pendapatan, aktivitas kegiatan ekonomi, dan potensi sumber daya alam yang dimiliki. Sedangkan dimensi politik yang kemudian muncul setelah daerah otonom itu terbentuk baru dipikirkan kemudian. Gejala inilah yang kemudian ingin diantisipasi oleh UU No.32 Tahun 2004 sebagai pengganti UU No.22 Tahun 1999. Dalam UU ini, pembentukan daerah baru disertai dengan persyaratan administratif, teknis, dan fisik wilayah. Hal ini berbeda dengan pengaturan dalam UU sebelumnya yang tidak sampai ke pengaturan teknis pembentukan daerah. Harapannya, pengaturan yang lebih rinci dapat membuat pembentukan daerah-daerah baru lebih terarah dan tidak semata-mata berorientasi politis. Perkembangan pola penataan wilayah dapat dilihat dari perkembangan pola kebijakan umum pembangunan nasional serta kebijakan pembangunan sektoral dan daerah berdampak terhadap pertumbuhan dan perkembangan wilayah yang bersangkutan. Wacana penataan wilayah dalam perspektif otonomi daerah berkaitan dengan pembentukan, pemekaran, penghapusan, dan penggabungan daerah otonom yang secara normatif diatur dalam pasal 4 s.d 8 (pembentukan daerah baru) dan Pasal 9 s.d 10 (pembentukan kawasan khusus).

Desain Penataan Wilayah Menurut UU No.32 Tahun 2004

Penataan wilayah menurut UU No.32 Tahun 2004 terbagi ke dalam dua konsep, yakni pembentukan daerah dan pembentukan kawasan khusus. Pembentukan daerah yang dimaksud mencakup pemekaran dan penggabungan daerah, sedangkan pembentukan kawasan khusus mencakup pembentukan kawasan strategis yang secara nasional mencakup hajat hidup orang banyak dari segi politik, sosial-budaya, lingkungan, pertahanan-keamanan, dan ekonomi. Termasuk di dalamnya pembentukan kawasan otorita, perdagangan bebas, kawasan industri, dan sejenisnya.

1.

Pembentukan Daerah Pembentukan daerah ditetapkan dengan Undang-Undang. UU pembentukan daerah antara lain mencakup nama, cakupan wilayah, batas, ibukota, kewenangan

menyelenggarakan urusan pemerintahan, penunjukan pejabat kepala daerah, pengisian anggota DPRD, pengalihan kepegawaian, pendanaan, peralatan, dan dokumen, serta perangkat daerah. Yang dimaksud dengan cakupan wilayah adalah khusus untuk daerah yang berupa kepulauan atau gugusan pulau-pulau dalam penentuan luas wilayah berdasarkan atas prinsip negara kepulauan yang pelaksanaannya diatu dengan peraturan pemerintah (Mariana dan Paskarina, 2007). Pembentukan daerah dapat berupa penggabungan beberapa daerah atau bagian daerah yang bersandingan atau pemekaran dari satu daerah menjadi dua daerah atau lebih. Pemekaran dari satu daerah menjadi dua daerah atau lebih dapat dilakukan setelah mencapai batas usia minimal penyelenggaraan pemerintahan. Yang dimaksud dengan batas minimal usia penyelenggaraan pemerintahan dalam ketentuan ini untuk provinsi 10 (sepuluh) tahun, untuk kabupaten/kota 7 (tujuh) tahun, dan kecamatan 5 (lima) tahun (Mariana dan Paskarina, 2007). Pembentukan daerah harus memenuhi syarat administratif, teknis dan fisik kewilayahan. Syarat administratif untuk provinsi meliputi adanya persetujuan DPRD kabupaten.kota dan Bupati/Walikota yang akan menjadi cakupan wilayah provinsi, persetujuan DPRD provinsi induk dan Gubernur, serta rekomendasi Menteri Dalam Negeri. Persetujuan DPRD diwujudkan dalam bentuk keputusan DPRD yang diproses berdasarkan pernyataan aspirasi sebagian besar masyarakat setempat. Persetujuan Gubernur dalam ketentuan ini diwujudkan dalam bentuk keputusan Gubernur berdasarkan hasil kajian tim yang khusus dibentuk oleh pemerintah provinsi yang

bersangkutan terhadap perlunya dibentuk provinsi baru dengan mengacu pada pertauran perundang-undangan. Tim yang dimaksud mengikutsertakan tenaga ahli sesuai dengan kebutuhan. Syarat administratif untuk kabupaten/kota meliputi adanya persetujuan DPRD kabupaten/kota dan Bupati/Walikota yang bersangkutan, persetujuan DPRD provinsi dan Gubernur serta rekomendasi Menteri Dalam Negeri. Syarat teknis meliputi faktor yang menjadi dasar pembentukan daerah mencakup faktor kemampuan ekonomi, potensi daerah, sosial-politik, kependudukan, luas daerah, pertahan-keamanan, dan faktor lain yang memungkinkan terselenggaranya otonomi daerah. Yang dimaksud faktor lain antara lain pertimbangan kemampuan keuangan, tingkat kesejahteraan masyarakat, rentang kendali penyelenggaraan pemerintahan daerah (Mariana dan Paskarina, 2007). Syarat fisik meliputi paling sedikit 5 (lima) kabupaten/kota untuk pembentukan provinsi dan paling sedikit 5 (lima) kecamatan untuk pembentukan kabupaten, dan 4 (empat) kecamatan untuk pembentukan kota, lokasi calon ibukota, sarana, dan prasarana pemerintahan (Mariana dan Paskarina, 2007). Daerah dapat dihapus dan digabung dengan daerah lain apabila daerah yang bersangkutan tidak mampu menyelenggarakan otonomi daerah. Penghapusan atau penggabungan daerah otonom dilakukan setelah melalui proses evaluasi terhadap penyelenggaraan pemerintahan daerah. Yang dimaksud dengan evaluasi terhadap penyelenggaraan pemerintahan daerah dalam UU ini adalah penilaian dengan menggunakan sistem pengukuran kinerja serta indikator-indikatornya, yang meliputi masukan, proses, keluaran, dan dampak. Pengukuran dan indikator kinerja digunakan untuk membandingkan antara satu daerah dengan daerah lain, dengan angka rata-rata secara nasional untuk masing-masing tingkat pemerintahan, atau dengan hasil tahuntahun sebelumnya untuk masing-masing daerah (Mariana dan Paskarina, 2007). Aspek lain yang dievaluasi adalah keberhasilan dalam penyelenggaraan

pemerintahan dan pembangunan; upaya-upaya dan kebijakanyang diambil: ketaatan terhadap peraturan perundang-undangan dan kebijakan nasional; dan dampak dari kebijakan daerah. Pedoman evaluasi diatur dalam Peraturan Pemerintah. Penghapusan dan penggabungan daerah beserta akibatnya ditetapkan dengan undang-undang. Yang dimaksud dengan akibat dalam ketentuan ini adalah perubahan yang timbul karena terjadinya penggabungan atau penghapusan suatu daerah yang antara lain mencakup nama, cakupan wilayah, batas ibukota, pengalihan personal, pendanaan, peralatan, dan

dokumen, perangkat daerah, serta akibat lainnya sesuai dengan peraturan perundangundangan (Mariana dan Paskarina, 2007). Perubahan batas suatu daerah, perubahan nama daerah, pemberian nama bagian rupa bumi, serta perubahan nama, atau pemindahan ibukota yang tidak mengakibatkan penghapusan suatu daerah ditetapkan dengan Peraturan Pemerintah. Yang dimaksud rupa bumi adalah bagian-bagian wilayah yang senyatanya ada dan/ayau kemudian ada, namun belum diberi nama, seperti: tanah timbul, semenanjung, bukit/gunung/pegunungan, sungai, delta, danau, lembah, selat, pulau, dan sebagainya. Tata cara pembentukan, penghapusan, dan penggabungan daerah diatur dengan Peraturan Pemerintah. Tata cara yang diatur dalam peraturan pemerintah memuat mekanisme dan prosedur tentang pembentukan, penghapusan, dan penggabungan daerah (Mariana dan Paskarina, 2007).

2.

Pembentukan Kawasan Khusus Untuk menyelenggarakan fungsi pemerintahan tertentu yang bersifat khusus bagi kepentingan nasional, Pemerintah dapat menetapkan kawasan khusus dalam wilayah provinsi dan/atau kabupaten/kota. Kawasan khusus adalah kawasan strategis yang secara nasional menyangkut hajat hidup orang banyak dari sudut politik, sosial-budaya, lingkungan, pertahanan-keamanan, dan ekonomi. Dalam kawasan khusus

diselenggarakan fungsi-fungsi pemerintahan tertentu sesuai dengan kepentingan nasional. Kawasan khusus dapat berupa kawasan otorita, kawasan perdagangan bebas, kegiatan industri, dan sebagainya (Mariana dan Paskarina, 2007). Fungsi pemerintahan tertentu untuk Perdagangan Bebas dan/atau pelabuhan bebas ditetapkan dengan undang-undang. Fungsi pemerintahan tertentu dalam ketentuan ini antara lain, pertahanan negara, pendayagunaan wilayah perbatasan dan pulau-pulau tertentu/terluar, lembaga pemasyarakatan, pelestarian warisan budaya dan cagar alam, pelestarian lingkungan hidup, riset dan teknologi. Fungsi pemerintahan tertentu diatur dengan Peraturan Pemerintah (Mariana dan Paskarina, 2007). Untuk membentuk kawasan khusus, pemerintah mengikutsertakan daerah yang bersangkutan. Daerah dapat mengusulkan pembentukan kawasan khusus kepada pemerintah. Tata cara penetapan kawasan khusus diatur dalam Peraturan Pemerintah.

Persoalan-persoalan dalam Pembentukan Daerah dan Kawasan Khusus

Desentralisasi dalam arti pemencaran kekuasaan dapat dilakukan secara territorial melalui pembentukan daerah-daerah otonom. Desentralisasi territorial ini dilakukan sebagai upaya untuk mendekatkan jarak antara pemerintah dengan masyarakat. Pemerintahan di tingkat lokal diperlukan untuk efisiensi dan efektivitas dalam hal keuangan, penegakan hukum, pendaftaran tanah dan urusan-urusan lain yang akan sulit dilakukan hanya oleh pemerintah pusat. Karena itu, pemencaran kekuasaan secara territorial juga akan berkaitan dengan penentuan fungsi dan kewenangan apa yang paling tepat untuk dilaksanakan oleh level nasional, level provinsi, ataupun level kota/kabupaten. Dengan kata lain, desentralisasi territorial akan diikuti oleh desentralisasi kewenangan. Hal ini akan menentukan jumlah urusan yang dilaksanakan oleh daerah otonom tersebut (Mariana dan Paskarina, 2007). Dalam konsep negara kesatuan seperti yang diterapkan di Indonesia, desentralisasi territorial tidak menyebabkan terjadinya pengurangan wilayah negara meskipun terjadi pemekaran, penggabungan ataupun penghapusan daerah otonom. Daerah-daerah otonom yang berupa kabupaten/kota tetap menjadi bagian dari wilayah provinsi, dan wilayah-wilayah provinsi tetap menjadi wilayah dari negara. Yang berbeda antara negara (pusat), provinsi, kabupaten/kota bahkan desa hanyalah kewenangan atau otoritasnya yang tercermin dari urusan dan fungsi yang menjadi kewenangannya (Mariana dan Paskarina, 2007). Desentralisasi berimplikasi pada lokalisasi pembuatan kebijakan di mana setiap daerah berwenang membuat kebijakannya sendiri. Implikasinya banyak permasalahan yang tidak dapat dibatasi oleh wilayah administratif (territorial administrative) dan isu teritorial (territorial issue), seperti pelayanan, pengelolaan sungai, pintu air, pendidikan dan pariwisata. Suatu tempat wisata yang lokasinya berada di perbatasan antara dua daerah otonom, seperti pantai atau pegunungan, seringkali menimbulkan konflik dalam hal pemeliharaannya. Demikian juga dengan masalah pendidikan, perbedaan kurikulum antar daerah akan mempersulit tercapainya standar pelayanan minimal. Untuk mengatasi kemungkinan ini, perlu ditetapkan suatu mekanisme kerja sama antar daerah atau melalui penerapan wewenang koordinasi pemerintah provinsi (Mariana dan Paskarina, 2007). Implikasi politik yang harus dipertimbangkan dari kebijakan penataan daerah otonom yang menyangkut pemekaran, penggabungan atau penghapusan daerah-daerah otonom adalah kemungkinan terjadinya konflik antar daerah yang menyangkut batas-batas territorial yang ada kaitannya dengan wilayah potensi sumber daya alam. Kepemilikan akan sumber daya alam yang potensial dapat memicu tuntutan untuk membentuk daerah otonom baru. Kasus

konflik antara Kabupaten Kutai Kartanegara dan Kutai Timur dapat menjadi contoh. Konflik muncul karena kedua daerah saling mempertahankan batas wilayahnya yang di dalamnya terdapat sumber minyak bumi (Mariana dan Paskarina, 2007). Pembentukan atau pemekaran daerah otonom memang dapat menambah ruang politik lokal bagi tumbuhnya partisipasi politik dan demokratisasi di tingkat lokal. Namun, kebijakan ini juga harus mempertimbangkan ketersediaan anggaran nasional maupun provinsi untuk membiayai daerah tersebut. Pembiayaan di sini maksudnya adalah alokasi Dana Perimbangan Umum (DAU) yang harus diperhitungkan untuk daerah yang bersangkutan. Banyak kasus mengenai pemekaran atau pembentukan daerah otonom baru diawali oleh ketidakpuasan politik maupun ekonomi, misalnya kasus terbentuknya Propinsi Banten karena merasa kontribusi ekonomi yang diberikan tidak sebanding dengan yang kembali pada masyarakat Banten. Akan tetapi, seringkali tuntuan pemekaran atau pembentukan daerah baru tidak disertai dengan perhitungan ekonomi maupun politik yang cermat dan akurat. Aspek kesiapan aparat dan kesiapan masyarakat setempat kurang diperhitungkan. Ketika daerah tersebut sudah terbentuk baru dipikirkan bagaimana mengisi keanggotaan DPRD atau berapa jumlah aparat birokrasi yang diperlukan untuk mengelola manajemen pemerintahan. Karena itu, dalam menentukan keputusan pembentukan atau pemekaran daerah, haruslah diketahui dahulu isu strategis apa yang melatarbelakangi tuntutan tersebut serta bagaimana dinamika politik lokal di daerah itu (Mariana dan Paskarina, 2007). Berdasarkan alternatif-alternatif penataan daerah otonom yang ada, tampaknya alternatif penggabungan wilayah kurang popular bahkan dianggap sebagai refleksi kegagalan pemerintah setempat dalam mengemban fungsinya. Padahal penggabungan daerah dapat menjadi solusi terbaik untuk daerah-daerah yang mempunyai wilayah geografis luas tetapi jumlah penduduknya sedikit atau bagi daerah-daerah yang kemampuan ekonominya masih rendah. Tentu saja untuk penggabungan daerah-daerah ini ada syarat geografis yang harus dipenuhi, yakni kedekatan jarak antar daerah. Demikin pula dengan pembentukan kawasan khusus. Permasalahan yang muncul selama ini berkisar konflik akibat tumpang tindih kewenangan antara daerah otonom dan pengelola kawasan khusus, seperti yang terjadi di Batam. Penempatan kawasan khusus sebagai bagian dari daerah otonom di satu sisi dapat menyelesaikan dualism pengelola, namun di sisi lain masih menyisakan potensi konflik lain menyangkut pengalihan aset dan manajerial pengelolaan kawasan. Bila ternyata Pemerintah Daerah tidak memiliki kapasitas manajerial yang memadai, dapat memicu masalah baru menyangkut pengembangan investasi di kawasan tersebut. Pembentukan kawasan khusus tidak hanya memerlukan pertimbangan dari sisi

ekonomi, namun juga skenario pengembangan kawasan secara komprehensif, sehingga diharapkan pembangunan kawasan khusus tersebut dapat membawa efek sebaran dari daerah sekitarnya. Implementasi konsep tersebut tentu harus diawali oleh kesamaan persepsi mengenai pengertian kawasan khusus itu sendiri. Bila melihat batasan yang digunakan dalam UU No.32 Tahun 2004, kawasan khusus bisa menjadi sangat beragam bentuknya, bisa berupa kawasan pendidikan, bahkan juga kawasan budaya bagi komunitas adat. Tentu saja pengaturan yang bersifat khusus sesuai dengan peruntukannya (Mariana dan Paskarina, 2007). Terkait dengan dasar hukum pengaturannya, sebaiknya dirumuskan dalam bentuk PP, tidak dalam bentuk UU sebagaimana berlaku sekarang. Adanya UU yang mengatur tentang free trade zone di Sabang Aceh, misalnya, menimbulkan dualism pengelolaan yang mengacu pada dua UU yang berbeda. Sehingga jika nanti pengaturan kawasan khusus ini akan dibuat, sebaiknya cukup dalam bentuk PP saja untuk menghindarkan dualism (Mariana dan Paskarina, 2007). Dengan demikian, dalam dimensi politik, penataan daerah otonom tidak sekedar ditentukan oleh perhitungan kemampuan ekonomi daerah tersebut tetapi juga implikasi yang ditimbulkan terhadap berbagai aspek kehidupan masyarakat. Pertanyaan yang paling penting untuk dijawab dalam merumuskan kebijakan penataan daerah otonom adalah apakah kebijakan itu dapat (1) mewujudkan distribusi pertumbuhan ekonomi yang serasi dan merata antar daerah; (2) mewujudkan distribusi kewenangan yang sesuai dengan kesiapan pemerintah dan masyarakat lokal; (3) penciptaan ruang politik bagi pemberdayaan dan partisipasi institusi-institusi politik lokal; serta (4) mewujudkan distribusi layanan publik yang mudah dijangkau oleh masyarakat (Mariana dan Paskarina, 2007).

Kesimpulan

Berdasarkan tujuan penerapan otonomi daerah, indikator keberhasilan penyelenggaraan otonomi daerah adalah apabila daerah mampu: 1) Memberikan pelayanan secara baik dan meningkatkan kesejahteraan secara berkesinambungan. 2) Menciptakan kehidupan rakyat yang demokratis dan berkeadilan. 3) Menciptakan pemerataan baik secara ekonomi dan berbagai kesempatan hidup kepada masyarakat. 4) Menciptakan hubungan yang serasi dengan Pemerintah Pusat, Provinsi, dan daerah lain. Tujuan tersebut hanya dapat tercapai apabila daerah memiliki kemampuan dalam mengelola seluruh potensi di daerahnya. Prinsip desentralisasi dalam penyelenggaraan pemerintahan di daerah mencakup dimensi yang luas, bukan hanya dimensi administratif dan politis, tetapi juga dimensi teritorial dalam bentuk distribusi kewenangan berdasarkan kewilayahan. Dalam perspektif modern, penataan wilayah bukan hanya proses yang bersifat teknis-rasional tetapi juga menyangkut dinamika sosial-politik yang sarat konflik. Pemikiran dan praktik penataan wilayah mengalami pergeseran sejak beberapa tahun terakhir. Secara tradisional, pada awalnya penataan wilayah berorientasi pada bagaimana mewujudkan suatu bentuk kota atau urban form tertentu (Setiawan, 1993). Dalam pemikiran ini, penataan adalah suatu kegiatan teknis-estetis untuk memproyeksikan dan memaksakan satu wujud kota tertentu pada masa yang akan datang. Karena itu, proses penataan wilayah cenderung menjadi kegiatan yang rasionalistik, sentralistik, dan elitis. Dimensi wilayah mempunyai arti penting dalam pembangunan karena setiap kegiatan pembangunan pasti akan berlangsung dan membutuhkan sumber daya berupa lahan. Dalam dimensi spatial, lahan merupakan sumber daya lingkungan yang menjadi ruang bagi berlangsungnya kegiatan dan juga pendukung struktural wadah kegiatan regional (Hermanislamet, 1993). Karena sifat dan posisinya inilah maka penataan wilayah yang berdimensi spatial dapat memainkan posisi strategis dalam menjembatani persoalan desentralisasi persoalan desentralisasi dan otonomi daerah terutama yang berkaitan dengan perencanaan pembangunan.

Penataan wilayah dalam kaitannya dengan manajemen pemerintahan merupakan suatu upaya untuk menata atau mengatur penyelenggaraan pemerintahan agar fungsi-fungsi pemerintahan dapat berjalan dengan efektif dan efisien. Fungsi-fungsi pemerintah yang dimaksud meliputi fungsi pengaturan (regulasi), pelayanan publik, dan pemberdayaan masyarakat. Dengan demikian, penataan wilayah sebenarnya lebih merupakan suatu cara atau media dan bukan tujuan akhir dalam menyelenggarakan pemerintahan. Tujuan akhir dalam penyelenggaraan pemerintahan adalah tercapainya kesejahteraan masyarakat. Sebagai suatu cara atau media, penataan wilayah dimaksudkan untuk semakin mendekatkan unit-unit perangkat daerah dengan masyarakat, sehingga aksesibilitas terhadap pelayanan publik dapat semakin meningkat. Dalam prakteknya, konsep penataan wilayah kemudian tereduksi hanya sebagai pemekaran atau pembentukan daerah otonom. Sementara konsep penggabungan dan penghapusan daerah otonom diidentikan bukan sebagai bentuk penataan wilayah, tetapi merupakan bentuk penarikan kembali kewenangan sebagai daerah otonom. Pemahaman semacam ini tidak terlepas dari penafsiran yang sempit terhadap makna dan tujuan penataan wilayah karena penataan wilayah dikaitkan dengan kemampuan dan kemandirian sebagai daerah otonom. Padahal makna yang terkandung dalam konsep penataan wilayah jauh lebih luas dari sekedar indikator kemandirian sebagai daerah otonom, karena juga mencakup kemampuan melaksanakan fungsi-fungsi pemerintahan secara efektif dan efisien dengan menggunakan segala potensi dan sumber daya yang tersedia. Status sebagai daerah otonom hanya merupakan penunjang terhadap pelaksanakan fungsi-fungsi pemerintahan tetapi tidak menjadi tujuan akhir dalam pelaksanaan desentralisasi teritorial. Keputusan mengenai pembentukan daerah baru ataupun kawasan khusus harus lebih cermat dan bijaksana untuk melakukan penyelenggaraan otonomi daerah berdasarkan kapasitas yang dimiliki, sehingga dalam pelaksanaannya tidak tergesa-gesa dan cenderung politis. Bila hal ini tidak diindahkan maka hasil dari pemekaran tidak akan memberikan dampak terhadap peningkatan pelayanan dan kesejahteraan masyarakat secara makro maupun mikro, tetapi cenderung akan membebani keuangan negara dan masyarakat akibat adanya pemekaran, karena social dan political cost pemekaran suatu wilayahakan lebih besar jika dibandingkan terhadap peningkatan kesejahteraan masyarakat. Dampak pemekaran, penggabungan, dan penghapusan daerah baru akan terasa dalam jangka panjang, tetapi bila prosesnya hanya didasari oleh pertimbangan politis tanpa memperhatikan kriteria-kriteria obyektif maka akan memberikan pengaruh yang kecil dan parsial terhadap peningkatan kesejahteraan masyarakat, aksesibilitas pelayanan publik, dan efisiensi penyelenggaraan

pemerintahan. Idealnya, pemekaran daerah terjadi bila penguatan kapasitas dan kapabilitas daerah dilakukan secara bertahap, misalnya peningkatan kapasitas dalam pembangunan infrastruktur (jalan, bangunanm kelembagaan, dan lain-lain), aktivitas ekonomi, secara fiscal daerah sehingga sampai jangka waktu tertentu ketika daerah tersebut lepas dari daerah induknya. Dengan demikian, daerah yang bersangkutan akan mandiri dengan sendirinya dan tidak tergantung pada daerah induk, Provinsi maupun Pusat.

Daftar Pustaka

Haris, Syamsuddin. 2007. Desentralisasi dan Otonomi Daerah: Desentralisasi, Demokratisasi & Akuntabilitas Pemerintahan Daerah. Penerbit LIPI

Hermanislamet, Bondan. 1993. Desentralisasi Perencanaan Pembangunan dan Otonomi Daerah. Jurnal Forum Perencanaan Pembangunan Vol. 1 No. 2 Desember 1993. Puslit Perencanaan Pembangunan Nasional UGM: Yogyakarta

Kuncoro, Mudrajad. 2004. Otonomi dan Pembangunan Daerah. Reformasi, Perencanaan, Strategi dan Peluang. Penerbit Erlangga. Jakarta

Mariana, Dede & Paskarina, Caroline. 2007. Demokrasi dan Politik Desentralisasi. Graha Ilmu. Bandung

Rahmawati, Farida. 2008. Desentralisasi Fiskal: Konsep, Hambatan dan Prospek. Penerbit Bayumedia. Malang

Setiawan, Bakti. 1993. Desentralisasi Perencanaan Pembangunan dan Otonomi Daerah. Jurnal Forum Perencanaan Pembangunan Vol. 1 No. 2 Desember 1993. Puslit Perencanaan Pembangunan Nasional UGM: Yogyakarta

Undang-Undang

RI

No.22

Tahun

1999

tentang

Pemerintahan

Daerah.

www.google.com, diakses tanggal 13 Januari 2010

Undang-Undang

RI

No.32

Tahun

2004

tentang

Pemerintahan

Daerah.

www.google.com, diakses tanggal 13 Januari 2011

Yustika, Ahmad Erani. 2008. Desentralisasi Ekonomi, Pengembangan Kapasitas, dan Misalokasi Anggaran. Penerbit Bayumedia. Malang

TUGAS EKONOMI REGIONAL

Dari Pembangunan Daerah menuju Daerah Membangun

Oleh Agung Jatmiko 09/304347/PEK/14975

Magister Ekonomika Pembangunan Fakultas Ekonomika dan Bisnis Universitas Gadjah Mada 2011