Kalamsiasi v2n1 Mar 2009

BUREAUCRATIC DISCRETION: Analisis Interaksi Budaya Politik, Struktur Birokrasi, dan Budaya Birokrasi Pemerintah Daerah
Sri Juni Woro Astuti

(Dosen Ilmu Administrasi Negara Universitas Wijaya Putra Surabaya)
ABSTRACT In running commendation of public policy, the existence of bureaucratic discretion is needed especially for the service of public where bureaucracy government officer look out on direct with society as client, customer and also citizen which must serve better. Bureaucratic discretion conveys the idea of a public agency acting with considerable latitude in implementing broad policy mandates in certain situations. But in fact, bureaucrat often conducts the functionary abuse of their discretion. Besides influenced by political behavior or culture, this bureaucratic discretion also is oftentimes influenced by internal condition of bureaucracy itself, covering organizational culture and structure of bureaucracy. Therefore, to control the use of bureaucratic discretion requires to be conducted by developing accountability system. Keywords: discretion, bureaucratic culture, accountability
PENDAHULUAN
Momentum reformasi yang ditandai dengan jatuhnya pemerintah orde baru, sebenarnya selain dipicu oleh masalah ekonomi juga merupakan refleksi ketidakpuasan masyarakat terhadap kinerja pemerintah. Maka kepercayaan masyarakat terhadap birokrasi pemerintah pun makin rendah. Hal ini disinyalir antara lain karena rendahnya kualitas pelayanan birokrasi terhadap masyarakat yang sebagian besar dilakukan oleh pegawai negeri sipil (PNS) (Kompas, 6 Juli 2003). Rendahnya kualitas pelayanan publik ini
1
antara lain disebabkan rendahnya diskresi birokrasi terutama pada level pelaksana bawah (street-level bureaucracy) sehingga pelayanan yang dihasilkan kurang fleksibel, dan tidak menjawab kebutuhan masyarakat secara riil. Sejak digulirkannya UndangUndang Nomor 22 tahun 1999 (UU 22/ 1999) yang merupakan tonggak reformasi di bidang pemerintahan khususnya pemerintahan daerah, banyak yang mensinyalir bahwa kinerja birokrasi dalam pemberian pelayanan publik belum banyak mengalami perubahan atau
KALAMSIASI, Vol. 2, No. 1, Maret 2009, 1 - 15
kemajuan. Padahal semangat otonomi yang diharapkan terwujud adalah untuk meningkatkan kesejahteraan masyarakat melalui pemberian pelayanan publik yang lebih berkualitas. Di beberapa daerah justru muncul fenomena beralihnya kekuasaan yang semula didominasi oleh pemerintah pusat kini kekuasaan berada di tangan pemerintahan daerah. Suatu bukti bahwa komitmen untuk meningkatkan kesejahteraan rakyat masih sebatas wacana, dapat dilihat dari kebijakan Anggaran Pendapatan dan Belanja Daerah (APBD) yang cenderung lebih mengutamakan belanja rutin daripada untuk pembangunan yang dapat dinikmati langsung oleh masyarakat. Komitmen pemerintah untuk mempriotitaskan pendidikan pun juga belum diwujudkan. Peran birokrasi pemerintah daerah yang di masa sebelum reformasi berada di bawah kendali pemerintah pusat, kini kelihatan begitu powerfull membuat kebijakan di daerahnya walau kadang kebijakan itu tanpa didasari kajian-kajian akan dampak dan manfaatnya secara lebih matang. Dalam implementasi kebijakan pun seringkali pemerintah daerah justru mengusung praktik-praktik Korupsi, Kolusi dan Nepotisme (KKN) yang semakin kental. Kasus-kasus seperti di Ciamis, yang tidak memberlakukan lelang terbuka untuk proyek-proyek APBD, di Situbondo yang marak dengan proyek titipan, dan masih banyak kasus lain sekitar penyim-
pangan yang dilakukan dalam penyelenggaran pemerintahan daerah membuktikan bahwa telah terjadi penyalahgunaan kekuasaan oleh penguasa daerah. Jika dilihat dari konteks kewenangan Pemerintah Pusat dan Daerah, kewenangan Pemerintah Daerah semakin besar, namun hal ini tidak menjadikan pemerintah daerah dapat menggunakan kewenangan yang besar tersebut seperti pola lama dimana pemerintah yang menentukan segala sesuatunya. Otonomi daerah berarti membangun demokrasi melalui pelibatan seluruh stakeholders daerah. Pola penyelenggaraan pemerintahan daerah dengan structural-efficiency model telah digeser dengan localdemocracy model. Pemerintah daerah harus dapat mengakomodir berbagai perbedaan aspirasi melalui forum-forum dialog antar stakeholders untuk dapat merumuskan kepentingan umum yang pada gilirannya digunakan untuk menentukan prioritas dalam proses kebijakan publik. Namun dalam perjalanannya, pelaksanaan demokrasi sering dinilai kebablasan. Suara dan aspirasi rakyat yang masih sekedar komoditas politik ternyata banyak dimanfaatkan sebagian partai politik untuk mencapai kekuasaan. Bahkan lembaga Dewan Perwakilan Rakyat Daerah (DPRD) yang merupakan representasi rakyat acapkali bersikap tidak menjadi wakil rakyat, tetapi hanya mewa-
Sri Juni Woro Astuti, Bureaucratic Discretion: Analisis Interaksi Budaya Politik...
kili partai politiknya atau bahkan dirinya sendiri. Peran kontrol lembaga ini terhadap jalannya pemerintahan daerah terutama kebijakan pemerintah daerah dalam melaksanakan program pembangunan daerah, justru sering melampaui batas kewenangannya. Sehingga, lembaga legislatif di daerah ini terkesan berusaha mendominasi kekuasaan dalam penyelenggaraan pemerintahan daerah. Kewenangan DPRD ini bahkan tidak hanya di wilayah domain pembuatan kebijakan namun juga tidak jarang memasuki domain administratif yang menjadi kewenangan birokrasi pemerintah. Dengan demikian, telah terjadi pergeseran lokus dan fokus penggunaan kekuasaan dari eksekutif ke legislatif (Thoha, 2003). Kewenangan birokrasi Pemerintah Daerah dalam menjalankan kebijakan publik pun terkooptasi oleh kepentingan-kepentingan politik. Hal ini tercermin dari proses perumusan dan pelaksanaan kebijakan publik di mana kepentingan penguasa selalu menjadi kriteria yang dominan dan sering menggusur kepentingan masyarakat banyak manakala keduanya tidak berjalan bersama-sama (Kompas, 6 Juli 2003). Fenomena di atas menggambarkan adanya tarik-menarik kekuasaan dalam penyelenggaraan pemerintahan yang bergerak antara lembaga eksekutif dan lembaga legislatif. Tarik-menarik kekuasaan ini sebenarnya tidak perlu dilakukan, mengingat masing-masing telah memiliki
domain kewenangan yang jelas. Dari kewenangan yang dimiliki baik legislatif maupun eksekutif, masing-masing dapat menggunakan dan menjalankan kewenangannya itu secara mandiri dan profesional serta dapat dipertanggung jawabkan. Derajat keleluasaan untuk menggunakan kewenangan oleh masing-masing lembaga dan pejabat dalam lembaga tersebut dimaknai sebagai diskresi atau keleluasaan untuk mengambil kebijak-sanaan baik dalam proses pengambilan keputusan maupun pelaksanaan kebijakan sepanjang masih berada dalam domain kewenangannya dan tidak melanggar norma-norma etika dan hukum yang lebih luas. Polisi lalu-lintas, misalnya, ketika sedang beroperasi di jalan raya mereka memiliki tingkat diskresi yang tinggi untuk mengambil keputusan atau tindakan guna mengatasi kemacetan lalu-lntas walaupun harus melanggar rambu-rambu yang ada. Namun penggunaan ruang diskresi ini acapkali disalahartikan dan akhirnya menjurus pada penyimpangan kekuasaan. Seperti yang terjadi di Sumatera Barat (Sumbar), di mana dalam APBD Sumbar tahun 2002 terdapat pengeluaran untuk berbagai tunjangan kepada anggota Dewan, seperti pembelian spring bed sebesar Rp14 juta, tunjangan meja rias sebesar Rp1,5 juta, rak piring Rp500.000, kursi tamu Rp18 juta, lemari buku Rp3,25 juta, dan tunjangan asuransi Rp2,5 juta per
bulan selama 5 tahun. Akibatnya APBD menjadi defisit. Untuk menutupi defisit, diterbitkan Peraturan Daerah (Perda) mengenai pungutan. Di antaranya pungutan mengenai air tanah dan air permukaan, perda retribusi bahan bakar kendaraan bermotor dan retribusi kesehatan (Kompas, 26 Agustus 2003). Penerbitan Peraturan Daerah (Perda) yang marak di era otonomi banyak dipermasalahkan karena substansinya justru membebani masyarakat daerah. Di Lampung, melalui Peraturan Daerah nomor 6 tahun 2000 (Perda 6/2000), untuk komoditas yang keluar dari Provinsi Lampung diharuskan izin, lalu dikenakan retribusi. Kabupaten Pasaman, Sumbar, memiliki Perda 14/2000 yang mengenakan retribusi kepada pasar, grosir, dan pertokoan sebesar Rp5.000 per hari. Adapun di Kabupaten Pariaman melalui Perda 2/2000 dikenakan retribusi bagi masyarakat yang menjual ternak. Bahkan, di Kabupaten Cirebon, ada Perda yang memberlakukan pungutan kepada pengamen, di Bengkulu diberlakukan pungutan kepada masyarakat yang mengambil sayuran di hutan (Kompas, 26 Agustus 2003). Kebijakan pemerintah daerah dan DPRD untuk memproduksi beberapa peraturan daerah tersebut tidak lain karena adanya persepsi keliru dalam memaknai kewenangan dan diskresi yang melekat pada kedua lembaga penyelenggara pemerintahan daerah tersebut.
DISKRESI BIROKRASI SETENGAH HATI VERSUS OVER DISCRETION? Diskresi umumnya diartikan sebagai kemampuan administrator untuk memilih diantara alternatif dan memutuskan bagaimana suatu kebijakan (policy) pemerintah harus diimplementasikan dalam situasi-situasi tertentu (Rourke, 1984). Sarana ini sangat penting untuk kesuksesan pembuatan kebijakan dan dirangkai ke dalam pembuatan konstitusi sebagai alat penyebaran baik power (kekuasaan) dan konflik antar berbagai kepentingan (Bryner, 1987). Dengan demikian, diskresi jelas merupakan bagian dari proses administratif dan diskresi yang memadai sangat diperlukan dalam menjalankan kegiatan masing-masing. Dengan beberapa contoh di atas, yang menjadi pertanyaan kemudian adalah mengapa dengan adanya diskresi Pemerintah Daerah yang semakin besar ini pelayanan kepada masyarakat justru terlalaikan dan lebih mementingkan kepentingan elite pemerintahan itu sendiri? Hasil penelitian tentang kualitas pelayanan publik di beberapa Pemerintah Kabupaten dan Kota yang dilakukan oleh Agus Dwiyanto dkk (2003) menjelaskan bahwa kurang adanya diskresi birokrasi sehingga mengakibatkan pelayanan menjadi lamban. Namun di sisi lain, fenomena empiris yang dicontohkan di atas justru menunjukkan hal yang
sebaliknya. Bagaimana persepsi birokrat itu sendiri terhadap perlunya ruang diskresi, dan sejauhmana mereka merasa dapat menggunakan ruang diskresi tersebut dalam menjalankan tugas dan kewenangannya? Pertanyaan-pertanyaan tersebut menarik untuk dicari penjelasannya agar dapat dicari solusinya sehingga tudingan-tudingan miring terhadap birokrasi ini segera dapat dieliminir. Analisis tentang diskresi birokrasi ini masih sangat diperlukan mengingat dalam menjalankan amanat kebijakan publik selalu diperlukan adanya diskresi, terutama untuk pelayanan publik di mana aparat birokrasi berhadapan langsung dengan masyarakat baik sebagai client, customer maupun citizen yang harus dilayani dengan baik. Dalam proses pem-berian pelayanan publik, aparat birokrasi di level bawah (street-level bureaucracy) seringkali dituntut dapat mengambil keputusan secara cepat, dan fleksibel. Sebagaimana hasil jajak pendapat pada masyarakat Amerika Serikat yang mayoritas menilai puas terhadap pelayanan birokrasi pemerintahnya karena mereka lebih fleksibel, responsif, dan cepat. Hasil pooling ini paling tidak dapat mewakili suara dan harapan rakyat terhadap aparatur birokrasi dalam memberikan pelayanan. Agar birokrasi dapat fleksibel, responsif, dan cepat diperlukan adanya ruang kebebasan (diskresi) bagi mereka untuk menjadi lebih kreatif tanpa takut
dipersalahkan hanya karena tidak sesuai prosedur. Pemberian diskresi kepada para pelaksana ini akan mendorong kreativitas dan motivasi kerja baik secara individual maupun organisatoris dalam satuan kerja. Namun di sisi lain, pemberian diskresi tanpa kontrol yang memadai juga akan berakibat adanya penyalahgunaan wewe-nang yang pada gilirannya merugikan kepentingan masyarakat. Di sinilah letak dilema atau kontroversi pentingnya diskresi di dalam birokrasi pemerintah. Terlebih lagi dalam pengambilan keputusan birokrasi sangat sulit untuk tidak memasukkan pertimbangan di luar pertimbangan profesional. Derajat intervensi politik sangat tinggi, sehingga membuat birokrasi tidak profesional dan justru menjadi mesin politik penguasa. Adanya gejala supremasi legislatif terhadap eksekutif dan birokrasi jelas telah membatasi ruang diskresi birokrasi sehingga tidak dapat bertindak netral dan profesional. Besarnya intervensi legislatif terhadap domain kewenangan birokrasi dapat dilihat dalam penataan organisasi birokrasi, pengangkatan kepala dinas, dan pejabat-pejabat daerah lainnya di era reformasi ini yang tidak lepas dari pengaruh legislatif. Kecenderungan intervensi legislatif dalam manajemen birokrasi pemerintah sebenarnya dilandasi oleh adanya motif-motif pribadi dan golongan seperti perebutan kekuasaan maupun mengejar keuntungan materi baik secara langsung atau tidak langsung. Apalagi
partai politik yang berhasil memenangkan calon Bupati atau Walikota di daerahnya, cenderung akan memanfaatkannya untuk kepentingan parpolnya itu. Pejabat baru yang didukung oleh partai politik tertentu sulit menjadi pemimpin yang tidak bias kepentingan, ia sulit melepaskan diri dari intervensi parpol atau kelompok yang memenangkannya. Hal ini akan berimbas pada tekanan-tekanan terhadap birokrasi pemerintah dalam membuat kebijakan di domain administrasi sebagai pelaksanaan dari kebijakan politik. PENGARUH STRUKTUR DAN KULTUR Pengaruh politik ini bisa bervariasi kekuatannya hingga ke level bawah mempengaruhi perilaku pegawai birokrasi pemerintah (baca: PNS). Hal ini terjadi mengingat dalam struktur birokrasi kita masih bercorak hierarkhis dengan kultur yang patrimonial. Kuatnya peran pemimpin puncak yang tidak lain adalah pejabat politik seringkali mengaburkan profesionalisme birokrasi. Sebagaimana disebut di atas dalam pengangkatan pejabat-pejabat karir di birokrasi Pemerintah Daerah sering diintervensi oleh kekuatan politik yang mendukung pejabat puncak tadi. Bahkan dalam mutasi dan pengangkatan pejabat birokrasi seperti para kepala dinas ada campur tangan DPRD setempat. Hal ini jelas sudah mengurangi diskresi birokrasi
dalam mengatur atau merestrukturisasi organisasinya untuk meningkatkan kinerja pelayanan kepada masyarakat daerahnya. Selain faktor lingkungan yang mempengaruhi diskresi birokrasi, faktor internal birokrasi itu sendiri juga ikut mempengaruhi seberapa jauh pejabat birokrasi dapat menggunakan diskresinya sesuai dengan tuntutan profesionalitas dalam menjalankan tugas-tugas pemerintahan dan pelayanan publik. Faktor internal itu adalah struktur dan budaya birokrasi. Sebagaimana diketahui, lembaga birokrasi merupakan suatu bentuk dan tatanan yang mengandung struktur dan kultur (budaya). Struktur mengetengahkan susunan dari suatu tatanan, dan budaya mengandung nilai (values), sistem, dan kebiasaan yang dilakukan oleh para pelakunya yang mencerminkan perilaku dari sumberdaya manusianya (Thoha, 2003). Birokrasi sebagai organisasi besar dengan struktur hiararkhi panjang bercirikan kewenangan pejabat puncak lebih besar. Pejabat yang berada pada struktur lebih rendah akan menerima delegasi wewenang dari atasannya, dimikian hingga level yang paling bawah memiliki kewenangan operasional yang terbatas dan lebih banyak berperan hanya sebagai pelaksana. Akibatnya pejabatpejabat pada level bawah apalagi staf yang justru sering berhadapan langsung dengan
publik merasa tidak memiliki kewenangan apapun untuk membuat keputusan yang berkaitan dengan tugas operasional sekalipun. Dengan kata lain diskresi yang dimiliki sangat kecil atau hampir-hampir tidak ada. Kelemahan struktur birokrasi tersebut semakin diperparah dengan tumbuh berkembangnya budaya paternalistik, seperti di Indonesia. Pejabat pada hirarkhi atas merasa dengan kewenangan besar yang mereka miliki dapat membuat keputusan sesuai dengan kemauannya sendiri atau kepentingan pihak lain yang lebih tinggi atau lebih besar kekuasaannya, seperti pejabat-pejabat politik. Dengan struktur kewenangan dan budaya paternalistik yang masih kuat, maka birokrasi menjelma menjadi mesin kekuasaan yang selalu tunduk kepada pejabat di atasnya. PENYIMPANGAN DISKRESI LEBIH BANYAK DILAKUKAN: KASUS SITUBONDO DAN SURABAYA Pengaruh budaya paternalistik dan feodalisme yang sangat mewarnai budaya politik telah merasuki budaya birokrasi di Indonesia. Hal itu mewujud dalam pola perumusan kebijakan pada beberapa dasawarsa pemerintahan sebelum era reformasi, antara lain dalam sistem perencanaan yang sentralistis sehingga mengu-
rangi ruang gerak para pegawai untuk berinisiatif dan melakukan inovasi-inovasi. Kriteria pengawasan yang mengandalkan ketaatan terhadap sistem dan prosedur menurut peraturan perundang-undangan yang berlaku dan penekanannya masih pada audit terhadap pertanggungjawaban keuangan telah memacu munculnya formalitas dalam pengawasan dan pertanggungjawaban pekerjaan (Kasim, 1998). Alhasil, administrasi negara Indonesia sangat dipengaruhi oleh pendekatan birokratis yang menekankan pada pengaturan semua kegiatan berdasarkan prosedur dan peraturan perundanganundangan (rules driven). Orientasi birokrasi yang berlebihan pada aspek formalitas, justru memunculkan praktikpraktik birokrasi yang tidak efisien, tidak produktif dan mengabaikan makna kinerja dalam pelaksaanaan tugas kesehariannya. Bekerja dalam bingkai peraturanperaturan formal bagi birokrasi sudah merupakan prakondisi yang sejak lama diyakini sebagai suatu cara yang paling efisien, efektif, dan profesional. Hal ini didasarkan pada teori birokrasi Weber yang mengisyaratkan bahwa pelaksanaan tugas diatur oleh suatu sistem peraturanperaturan abstrak yang konsisten dan mencakup juga penerapan aturan-aturan tersebut di dalam kasus-kasus tertentu. Artinya bahwa setiap keputusan dan
tindakan birokrasi haruslah didasarkan pada peraturan yang berlaku, jika tidak maka dikhawatirkan akan terjadi tindakan sewenang-wenang pejabat mengingat tidak ada aturan formal yang jelas. Seorang pejabat yang ideal dituntut melaksanakan tugas-tugasnya dengan semangat sine ira et studio (formal dan tidak bersifat pribadi), tanpa perasaan-perasaan dendam dan nafsu dan oleh karena itu tanpa perasaan kasih sayang atau antusiasme (Blau dan Meyer, 1987). Demikian halnya dalam kondisi di mana seorang pejabat atau petugas yang terpaksa harus menggunakan diskresi dalam keputusan dan tindakannya tidak boleh lepas dari koridor hukum dan perundang-undangan yang berlaku. Sejauh mana kesesuaian tindakan diskretif pejabat birokrasi dengan peraturan perundangundangan akan dipaparkan berikut ini. Hasil penelitian menunjukkan bahwa birokrasi pemerintah daerah di era otonomi cenderung belum mampu mengedepankan aspek profesionalisme yang menjadi harapan masyarakat terutama dalam peningkatan kualitas pelayanan publik. Hal ini diketahui dari hasil penyebaran kuesioner kepada 100 responden masyarakat di Kabupaten Situbondo dan 100 responden masyarakat di Kota Surabaya.
Gambar 1: Tanggapan Masyarakat terhadap Peningkatan Profesionalisme Birokrasi (Tahun 2004)
Sumber: Data Primer diolah, 2004.
Survei yang dilakukan terhadap masing-masing 100 responden baik di Surabaya maupun di Situbondo menunjukkan bahwa penilaian masyarakat terhadap profesionalisme birokrasi dalam pelayanan publik mayoritas masih rendah yakni 46% untuk Surabaya dan 49% untuk Situbondo. Responden yang menilai profesionalisme birokasi sama saja dari sebelum otonomi daerah dengan setelah otonomi daerah sebesar 45% untuk Surabaya, 37% untuk Situbondo. Sedangkan yang menilai lebih profesional hanya 9% untuk Surabaya dan 14% untuk Situbondo. Namun tanggapan masyarakat tersebut ternyata mengalami perubahan ketika peneliti menyebarkan kembali angket yang sama pada tahun 2006. Perubahan pendapat ini tidak lepas dari semakin mantapnya penyelenggaraan otonomi daerah yang sudah berjalan selama lebih dari 5 tahun dan Undang-
undang penyelenggaraan pemerintahan daerah telah direvisi dari UU nomor 22 dan 25 tahun 1999 yang efektif diberlakukan tahun 2001 menjadi UU nomor 32 dan 35 tahun 2004.
Gambar 2: Tanggapan Masyarakat terhadap Peningkatan Profesionalisme Birokrasi (Tahun 2006)
pemerintah daerah semenjak reformasi dan otonomi daerah digulirkan. Akibat masih rendahnya profesionalisme birokrasi, maka seringkali keputusan atau tindakan yang diambil seorang pejabat kurang dilandasi oleh kode etik dan prinsip-prinsip penyelenggaraan pemerintahan yang baik. Bupati/ Walikota merupakan kekuatan paling besar di kalangan elite pemerintahan daerah (ketika masih mengacu pada UU 22/1999) yang hingga saat ini ternyata membawa dampak besar dalam arus politisasi birokrasi. Pengangkatan pejabat struktural pemerintah daerah yang seharusnya menganut merit system ternyata banyak yang diabaikan termasuk yang terjadi pada pemerintah kota Surabaya dan kabupaten Situbondo, khususnya pada awal-awal otonomi daerah. Fenomena pengangkatan dan mutasi pejabat di lingkungan birokrasi pemerintah daerah yang tidak sepenuhnya dilandasi penilaian atas prestasi atau kinerja menjadi salah satu kelemahan utama birokasi untuk menjadi profesional. Hal ini menunjukkan bahwa Baperjakat (Badan Pertimbangan Jabatan dan Pangkat) yang bertanggungjawab di bidang kepegawaian tidak mematuhi peraturan perundangan yang ada dan cenderung membiarkan diri terseret pada arus politisasi birokrasi. Padahal sesuai ketentuan perundang-undangan yakni PP nomor 100 tahun 2000 (PP 100/2000)
Sumber: Data Primer diolah, 2007.
Dari gambar di atas dapat diketahui pergeseran pandangan masyarakat terhadap profesionalisme birokrasi. Ada pergeseran pandangan yang cukup signifikan terhadap profesionalisme birokrasi. Responden yang menilai bahwa profesionalisme birokrasi masih rendah atau kurang profesional turun menjadi sebesar 22% untuk Surabaya dan 32% untuk Situbondo. Responden yang menilai sama saja sebesar 38% untuk Surabaya dan dan 33% untuk Situbondo. Sedangkan yang menilai sudah lebih baik sebesar 40% untuk Surabaya dan 35% untuk Situbondo. Pendapat responden mengenai profesionalisme birokrasi tersebut didasarkan pada penilaian mengenai kompetensi pejabat birokrasi
10
tentang Pengangkatan Pegawai Negeri Sipil dalam Jabatan Struktural, penempatan pegawai didasarkan pada prinsip profesionalisme sesuai dengan kompetensi, prestasi kerja, dan jenjang pangkat yang ditetapkan untuk jabatan tersebut serta syarat obyektif lainnya tanpa membedakan jenis kelamin, suku, agama, ras, atau golongan. Setiap pejabat dalam menjalankan kewenangannya, selalu dimungkinkan untuk memiliki dan menjalankan diskresi (keleluasaan mengambil keputusan) sepanjang hal itu masih dalam domain kewenangannya dan didasarkan pada prinsip-prinsip profesionalisme, knowledge, dan mengutamakan kepentingan publik serta tidak bertentangan dengan nilai-nilai etika serta hukum yang lebih luas. Namun dalam praktiknya setiap pejabat mempunyai penafsiran yang berbeda dan cenderung kurang tepat mengenai makna diskresi itu sendiri. Contoh yang dapat dikemukakan antara lain: Keputusan Pemerintah Kota yang pernah mengangkat para lurah dan camat namun tidak sesuai dengan ketentuan perundang-undangan. Keputusan tersebut bukan diskresi melainkan merupakan pelanggaran dan tidak memenuhi kriteria prinsip-prinsip pemerintahan yang baik. Keputusan mutasi dan promosi pegawai telah diatur dalam perundang-undangan dan harus dipatuhi oleh pejabat yang berwenang sehingga ruang diskresi yang
dapat digunakan pejabat sangat terbatas. Untuk diketahui bahwa keputusan yang diambil oleh seorang pejabat dapat dibedakan menjadi tiga jenis, yaitu: (1) keputusan yang mutlak harus didasarkan dan sesuai dengan peraturan perundangundangan sehingga tidak memungkinkan adanya diskresi, (2) keputusan yang bersifat diskretif bebas (freises ermessen) di mana batas hukumnya tidak dinyatakan secara jelas, namun masih harus melihat pada aspek lain yang lebih luas seperti Hak-hak Asasi Manusia (HAM) dan hukum lain yang lebih universal, dan (3) keputusan diskretif terbatas, yang artinya seorang pejabat dapat dimungkinkan untuk memilih diantara alternatif yang ada tetapi masih dalam batasan-batasan yang sudah ditetapkan secara jelas oleh ketentuan perundang-undangan yang ada (hasil wawancara dengan Eko Prasojo, UI, 2007). Dengan demikian keputusankeputusan dan tindakan-tindakan pejabat birokrasi tersebut dapat dikategorikan berdasarkan kejelasan dan kelengkapan ketentuan perundang-undangan yang mendasarinya hingga sampai pada tataran operasional. Semakin rinci peraturan perundang-undangan yang dibuat maka semakin tidak dimungkinkan adanya tindakan atau keputusan diskretif. Namun yang perlu mendapat perhatian adalah bahwa dalam segi kelengkapan peraturan saja tidak cukup memberikan petunjuk operasional yang jelas bagi para pejabat
11
untuk mengambil tindakan, apalagi jika substansinya masih belum sinkron satu sama lain sehingga cenderung terjadi inkonsistensi hukum. Selain penyalahgunaan diskresi yang dilakukan dengan jelas-jelas melanggar ketentuan yang berlaku dan mementingkan kepentingan pribadi atau golongan, fenomena inkonsistensi dan ketidakjelasan hukum dan peraturan perundang-undangan juga menjadi penyebab penyimpangan diskresi. Pejabat di daerah sering merasa kewalahan mengikuti perkembangan peraturan yang seringkali mengalami perubahan. Dalam kondisi seperti itu maka sangat dimungkinkan terjadinya multi interpretasi yang akhirnya berdampak pada munculnya penyimpangan-penyimpangan yang mungkin disengaja atau murni karena misunderstanding belaka. Hasil penelitian di Pemerintah Kota Surabaya, jarang ditemui adanya tindakan yang benar-benar bersifat diskretif. Demikian juga di Kabupaten Situbondo. Hal ini antara lain disebabkan kultur birokrasi di Indonesia yang masih bernuansa paternalistis dan derajat formalisasinya masih tinggi. Derajat formalisasi tinggi tidak berarti menunjukkan tingkat kepatuhan pegawai terhadap hukum dan peraturan menjadi tinggi pula, namun bisa juga mereka cenderung memandang hukum dan peraturan hanya pada tataran formal saja. Dalam praktiknya banyak
ditemui kasus-kasus yang menonjol yang umumnya dipersepsi sebagai diskresi ternyata sebenarnya justru merupakan pelanggaran. Demi memuaskan pihakpihak tertentu, pejabat seringkali menggunakan kewenangannya untuk membuat keputusan yang (mungkin) dianggapnya sah-sah saja mengingat kedudukan dan kewenangan yang dimilikinya cukup tinggi. Sebaliknya dalam menyelesaikan permasalahan atau keluhan masyarakat yang seharusnya memerlukan tindakan yang tegas bahkan bilamana perlu mengambil tindakan yang bersifat diskretif justru jarang dilakukan. Contoh kasus pelenggaran tempat usaha yang juga pelanggaran terhadap perizinan gangguan yang sering terjadi di Surabaya. Pihak yang berwenang seharusnya melakukan tindakan tegas sebagaimana telah diatur dalam Peraturan Daerah Nomor 01 tahun 2004 tentang Izin Gangguan khususnya Pasal 28 yang berbunyi:
a) Kepala daerah berwenang melakukan penutupan/ penyegelan dan menghentikan kegiatan pada tempat usaha yang tidak memiliki izin gangguan; b) Kepala Daerah berwenang melakukan pencabutan ijin, penutupan/ penyegelan dan penghentian kegiatan pada tempat usaha yang melangar izin.
Kasus-kasus sejenis sebenarnya banyak terjadi, antara lain yang banyak
12
mendapat sorotan dari kalangan DPRD dan masyarakat luas di Surabaya adalah mengenai reklame bermasalah yang mencuat sejak tahun 2005 hingga saat ini. Terhadap pelanggaran tersebut, pejabat yang berwenang tidak segera mengambil tindakan tegas bahkan cenderung ditutupi hingga menimbulkan kesan adanya permainan antara pejabat dengan pihak pengusaha. Dalam kasus ini memang benar telah terjadi kolusi antara pihak pemberi izin, pihak yang berwenang menertibkan, dan pengusaha atau pemilik perusahaan reklame. Namun, fokus bahasan lebih diarahkan pada tidak adanya tindakan pejabat yang tegas dalam menjalankan peraturan yang ada, bahkan cenderung mencari celah atau mengulurulur waktu agar reklame yang bermasalah itu tetap masih terpasang. Tindakan membiarkan atau tidak memberlakukan sanksi sesuai dengan ketentuan yang berlaku sebenarnya dapat pula dikatakan sebagai diskresi pejabat yang mengarah pada maladministrasi publik, yang dengan kewenangannya mereka sengaja menunda kewajiban secara berlarut-larut yang dampaknya adalah menguntungkan satu pihak tetapi dapat merugikan pihak-pihak lain yang lebih luas. Berbeda dengan kasus-kasus yang lebih banyak bersifat penyimpangan diskresi pejabat birokrasi di atas, di kabupaten Situbondo justru pernah terjadi dimana keputusan yang bersifat diskretif
yang sebenarnya sangat diperlukan demi kelancaran sebuah proyek yang sangat bermanfaat bagi nelayan ternyata justru tidak mendapat dukungan dari struktur birokrasi yang lebih tinggi. Tindakan diskretif dalam kasus pengadaan Kapal latih dan cold-storage yang diambil oleh Kepala Dinas Kelautan dan Perikanan untuk segera menyelesaikan proyek demi kemanfaatan masyarakat nelayan yang lebih luas, sebenarnya tidak bertentangan dengan hukum dan perundang-undangan yang lebih tinggi dan juga tidak bertentangan dengan prinsip-prinsip pelaksanaan pemerintahan yang baik. Sebaliknya justru tindakan tersebut terpaksa diambil demi menyelamatkan anggaran yang sudah ada dan mempercepat tercapainya tujuan dari pengadaan proyek tersebut yakni meningkatkan kesejahteraan nelayan. Namun pada kenyataannya keputusan yang bersifat diskretif tersebut justru mendapat tekanan dari pihak internal birokrasi pada struktur yang lebih tinggi. Dengan kata lain, keputusan diskretif tersebut tidak dapat diterima dan dijalankan. Ini karena adanya intervensi atau tekanan dari struktur birokrasi yang lebih tinggi. Derajat kesesuaian atau ketidaksesuaian keputusan atau tindakan diskretif yang diambil oleh seorang pejabat juga dapat dikaji dari dinamika hukum dan peraturan perundang-undangan yang sampai saat ini masih diatur secara sentra-
13
listis oleh Pemerintah Pusat. Di era reformasi dan otonomi daerah, peraturan formal dalam artian perundanganundangan yang digariskan Pemerintah Pusat seringkali mengalami perubahan yang berakibat pada ketidakpastian dasar hukum bagi pengambil kebijakan dan pelaksana di tingkat daerah. Dalam kondisi yang masih terdapat inkonsistensi kebijakan yang digariskan oleh Pusat, daerah cenderung mengambil sikap pasif karena dalam beberapa hal merasa otonomi yang diberikan tidak sepenuh hati. Di sisi lain, sikap pejabat-pejabat birokrasi di daerah tidak begitu saja bebas dari kecenderungan perilaku budget maximizer (akan dibahas pada bagian selanjutnya) di mana dengan otonomi yang diterima cenderung akan digunakan semaksimal mungkin untuk memperbesar peluang memperoleh keuntungan (anggaran) baik secara pribadi maupun untuk unit tugasnya masing-masing. PERILAKU YANG BERORIENTASI PADA KEPENTINGAN PRIBADI DAN GOLONGAN Banyaknya pelanggaran atas dana APBD yang dilakukan DPRD baik secara sendiri maupun bersama dengan Pemerintah Daerah, banyak disebabkan karena ketidakjelasan peraturan perundangundangan yang dijadikan acuan penyusunan anggaran Dewan. Sebagaimana diketahui PP Nomor 110 tahun 2000 (PP
110/2000) yang menjadi acuan untuk menyusun anggaran rumah tangga dewan terkena judicial review karena dianggap bertentangan dengan undang-undang yang lebih tinggi. Sebagai akibatnya, perencanaan anggaran rumah tangga DPRD menjadi semakin kacau dan DPRD merasa memiliki hak untuk membuat itemitem kebutuhan tanpa mengacu pada PP 110/2000 tersebut. Selain disebabkan ketidak jelasan peraturan perundangundangan yang berlaku, banyak motifmotif lain yang memang mengarah pada tindakan korupsi guna kepentingan pribadi atau golongan. Dalam menyusun Rencana Anggaran Pendapatan dan Belanja Daerah (RAPBD), birokrasi pemerintah sering menggunakan kewenangannya untuk mengalokasikan sejumlah anggaran yang sebenarnya tidak sesuai atau bukan merupakan kebutuhan masyarakat secara luas melainkan hanya atas desakan pihakpihak tertentu. Fenomena ini dikenal dengan perilaku budget maximiser, yang sangat terkait dengan orientasi kepentingan pribadi dan golongan (baca: politis). Diskresi birokrasi yang sebenarnya adalah salah satu sumber power bagi birokrasi agar dapat mengambil keputusan di domainnya dan mengimplementasikan kebijakan publik berdasarkan nilai-nilai etika, pertimbangan rasional dan profesional tanpa ada intervensi kepentingan pihak lain, seringkali dimaknai secara
14
keliru. Banyak pejabat di birokrasi tidak bisa membedakan secara benar apa itu diskresi atau penyalahgunaan kewenangan. Budaya era orde baru, di mana kekuasaan jabatan (position power) sangat dominan sehingga penyalahgunaan kekuasaan jabatan untuk kepentingan pribadi dan golongan menjadi sesuatu yang sangat permisif di kalangan masyarakat awam. PURNA WACANA Dari paparan di atas diketahui bagaimana para pejabat birokrasi banyak yang melakukan penyalahgunaan kewenangan diskresi. Selain dipengaruhi budaya atau perilaku politik, diskresi birokrasi ini juga sering dipengaruhi oleh kondisi internal birokrasi itu sendiri, yang meliputi struktur dan budaya organisasi birokrasi. Dahulu ketika orde baru dengan struktur yang cenderung sentralistik, pelayanan publik terkesan lamban dan kurang responsif terhadap perkembangan tuntutan masyarakat di daerah. Kini dengan adanya otonomi luas, struktur organisasi pemerintah juga mengalami perubahan. Tetapi, diskresi birokrasi pemerintah daerah yang makin besar tersebut ternyata belum digunakan secara efektif untuk penyelenggaraan pelayanan publik yang lebih baik. Faktor internal berikutnya setelah struktur adalah budaya atau kultur organisasi birokrasi yang mendasari pola
perilaku setiap individu penyelenggara pelayanan publik, baik secara organisasional maupun perorangan. Budaya birokrasi ini dipengaruhi pula oleh budaya yang berkembang dalam masyarakat, di mana dalam masyarakat kita masih kuat budaya paternalistiknya. Hal ini mewujud dalam perilaku bawahan yang cenderung menggantungkan pada perintah atau petunjuk dari atasan, tidak memiliki keberanian atau kemauan untuk berinisiatif dalam menjalankan tugas dan fungsinya sehari-hari. Akibatnya pelayanan publik seringkali terkesan kaku, birokratis, dan kurang adaptif terhadap kondisi di lapangan. Untuk mengontrol penggunaan diskresi birokrasi dalam implementasi kebijakan publik tersebut, Hunold (2001) mengusulkan sebuah konsep yang diilhami oleh teori deliberative democracy. Hunold ingin mengembangkan model akuntabilitas administratif berdasarkan pada keterlibatan masyarakat yang terkait secara langsung dalam proses pembuatan keputusan/ peraturan, jadi tidak hanya mengandalkan peran legislatif. Melalui deliberative democracy ini masyarakat menggunakan pertimbangan publik untuk secara kolektif ikut memberikan masukan dalam proses pengambilan keputusan (Bohman, 1996). Pentingnya mengaitkan diskresi birokrasi dengan akuntabilitas dan responsibilitas perlu mendapat perhatian. Sebagaimana dirasakan pada tahun-tahun
15
terakhir ini, birokrasi publik dihadapkan pada tuntutan akan peningkatan akuntabilitas dan responsibilitas. Hal ini sebagai respon terhadap rendahnya kinerja birokrasi dalam memberikan pelayanan publik. Dan situasi ini dicatat sebagai era yang telah terjadi krisis akuntabilitas di tubuh birokrasi. Krisis akuntabilitas tersebut antara lain diakibatkan oleh besarnya kekuasaan birokrasi (semenjak era orde baru), sehingga kesadaran untuk mempertanggungjawabkan kewenangan yang diberikan oleh rakyat melalui lembaga legislatif masih sangat kurang. Birokrasi tidak saja menjadi mesin peguasa, tetapi telah menjelma menjadi penguasa itu sendiri. Dalam sistem demokrasi, kondisi seperti ini jelas menyimpang dari prinsip yang ingin ditegakkan, yakni pemerintahan dari rakyat, oleh rakyat, dan untuk rakyat.
Kependudukan dan Kebijakan UGM. Finn, P 1993. Public Trust and Public . Accountability, Australian Quarterly 65, Winter: 509. Hunold, C. 2001. Corporatism, Pluralism, and Democracy: Toward a Deliberative Theory of Bureauratic Accountability. An International Journal of Policy an Administration, Vol. 14, No. 2, April, 151167. Jackson, M. 1995, Democratic Accountability, Canberra Bulletin of Public Administration 78, 868. Mulgan, Richard. 1997. The Processes of Public accountability. Australian Journal of Public Administration, 56 (1): 2536, March. Parker, R S. 1980, Responsible Government in Australia, Drummond, Richmond. Klitgaard, Robert. 1988, Controlling Corruption, The Regent of the University of California. Klitgaard, R., and Maclean-Abaroa, Parris, Corrupt Cities: A Practical Guide to Cure and Prevention. Oakland, Cal.: Institute for Contemporary Studies Press. Rourke, Francis E. 1984, Bureaucracy, Politics and Public Policy, 3th edition, New York: Macmillan. Thoha, Miftah. 2003. Birokrasi dan Politik di Indonesia. Jakarta: PT Raja Grafindo Persada. Kompas, 6 Juli 2003. Kompas, 26 Agustus 2003.
DAFTAR PUSTAKA
Blau, Peter M and Meyer, Marshall W. 1987. Birokrasi dalam Masyarakat Modern. Edisi kedua, terjemahan. Jakarta: UI-Press,. Bryner, G. 1987. Bureaucratic Discretion: Law and Policy in Federal Regulatory Agencies. New York: Pergamon Press. Corbett, D 1992, Australian Public Sector Managemen. Sydney: Allen & Unwin. Dwiyanto, A., dkk. 2003. Reformasi Birokrasi Publik di Indonesia. Yogyakarta: Pusat Studi
PERSEPSI MASYARAKAT TERHADAP PERILAKU MENYIMPANG ANGGOTA DPRD

Lusi Andriyani
(Dosen FISIP Universitas Muhammadiyah Sidoarjo, Jln. Mojopahit No. 666 B Sidoarjo, Telp.: 031-8945444, Fax.: 031-8949333)
ABSTRACT The legislatives absence in a plenary session, the legislatives trip, and thelegislatives involvement for both of civil and criminal cases deteermine the society trust. The phenomena represent legislative behaviour that unreasonable to their duty as society representative in which they must be able to struggle for the society aspiration. The efforts to recognize the legislative deviated acts and the society perception on it are linked with the society trust their representatives chosen. Key words: perception, the legislative deviated behaviour
PENDAHULUAN
Dalam pemilihan umum sekarang, masyarakat dapat memilih wakilnya langsung pada tanda gambar partai dan juga mencoblos nomor urut wakil yang diinginkannya. Pola semacam ini memberikan keterbukaan dan kebebasan kepada masyarakat untuk menentukan wakil yang duduk di lembaga perwakilan rakyat yakni Dewan Perwakilan Rakyat Daerah (DPRD) atau yang acapkali disebut sebagai Dewan sehingga aspirasi yang akan disampaikan oleh anggota dewan yang terpilih merupakan keinginan rakyat yang sesungguhnya. Pemilihan wakil rakyat secara langsung juga mencerminkan kedekatan antara wakil rakyat dengan
17
mereka
yang
diwakilinya
secara
emosional. Kedekatan emosional masyarakat dengan wakilnya yang duduk di lembaga DPRD akan membawa konsekuensi pada tingkatan yang lebih mendasar tentang penilaian masyarakat terhadap perilaku sehari-hari wakil-wakil yang mereka percayai. Penilaian masyarakat dapat mempengaruhi pilihan rakyat untuk pemilu yang akan datang serta akan berpengaruh pada berkurangnya kepercayaan pemilih terhadap wakil yang akan dipilih. Sifat selektif masyarakat untuk memilih wakil mereka berlangsung secara alamiah dan terbentuk melalui informasi-informasi yang mereka dapatkan, baik melalui berita
18
ataupun perbincangan-perbincangan lain. Sorotan perilaku anggota dewan melalui media massa seperti: ketidakhadiran dewan dalam rapat, anggota dewan yang sering melakukan jalan-jalan atau pelesir, anggota dewan yang berperkara di pengadilan, dan permasalahan lain yang diinformasikan melalui media massa akan berpengaruh pada kepercayaan masyarakat. Perilaku anggota dewan yang tidak mencerminkan kepribadian yang baik akan menyebabkan masyarakat kecewa dan merasa dikhianati. Kekecewaan masyarakat akan berpengaruh terhadap partisipasi masyarakat. Bukti nyata bahwa masyarakat semakin selektif terhadap anggota dewan sebagai wakil mereka dapat dilihat dari adanya demonstrasi yang dilakukan oleh rakyat pada saat pelantikan anggota dewan pada tahun 2004 lalu. Hal ini menggambarkan ketidak setujuan rakyat terhadap wakilnya. Bahkan mereka juga tidak banyak menaruh harapan terhadap wakil yang terpilih tersebut. Tindakan protes rakyat tersebut didasari dengan kenyataan bahwa sebanyak 323 anggota DPR/D baru merupakan tersangka tindak pidana korupsi. Tercatat juga 20 kasus korupsi yang dilakukan oleh anggota Dewan, 15 diantaranya telah ditindaklanjuti, tetapi ada juga kasus yang di SP3 (Surat Perintah Pemberhentian Penyelidikan)-kan namun ada pula yang dihentikan tanpa adanya SP3, seperti kasus Gorontalo dan Sema-
rang (Quo Vadis DPR/D Kejaksaan RI. Pikiran Rakyat Cyber Media, 09/09/2004). Dari gambaran kasus di atas dapat dilihat bagaimana perilaku anggota dewan yang tidak proporsional dengan jabatan mereka ternyata adalah semacam fenomena Nouveau Riche (orang kaya baru/ OKB), dengan melihat fasilitas yang diberikan pada saat pelantikan, saat menjabat dan pada saat mengakhiri jabatan selalu tidak jauh dari uang. Contohnya yang terjadi pada saat pelantikan DPRD Jawa barat yang menghabiskan dana 1,55 miliar rupiah. Pada saat menjabat para anggota dewan mendapatkan gaji 910 juta rupiah perbulan, rumah dinas, juga honor untuk mengesahkan rancangan Peraturan Daerah (Raperda) sebesar 3,6 juta rupiah untuk satu rancangan walaupun dalam melaksanakan tugasnya jauh dari profesiobalisme. Dan pada saat mereka mengakhiri jabatan mendapatkan uang 33 miliar rupiah yang dibagikan kepada 100 anggota dewan serta permintaan untuk fasilitas mobil dinas Hyundai Accent. (ibid). Bermula dari pemikiran tersebut, permasalahan dalam kajian ini adalah bagaimanakah persepsi masyarakat terhadap perilaku menyimpang anggota DPRD? Penelitian ini bertujuan untuk memaparkan persepsi masyarakat tentang penyimpangan yang banyak dilakukan oleh anggota DPRD sebagai wakil rakyat.
Lusi Andriyani, Persepsi Masyarakat Terhadap Perilaku...
19
METODE PENELITIAN
Penelitian deskriptif-kualitatif ini berupaya menggambarkan persepsi masyarakat terhadap perilaku menyimpang anggota DPRD Kabupaten Sidoarjo. Dengan menggunakan teknik Random Sampling, peneliti mengambil informan dari beberapa elemen masyarakat yang aktif di kegiatan sosial ataupun politik seperti PKK, karang taruna, LKMD, arisan, tahlilan, partai politik, aparat desa, paguyuban di kecamatan Sidoarjo. Data primer yang diperoleh dengan menggunakan indepth interview. Sedangkan untuk mengetahui hubungan perilaku anggota DPRD dengan partisipasi masyarakat, data yang diperoleh berasal dari angket yang diberikan kepada masyarakat sebagai responden. Sementara data sekunder diperoleh dari artikel koran serta internet yang memuat profil anggota DPRD Sidoarjo dan pemberitaan kasus yang dihadapi oleh anggota dewan seperti korupsi, suap, jalan-jalan (plesir) dan sebagainya. Setelah data terkumpul kemudian diolah, dianalisis, dan ditarik suatu implikasi teoritis terhadap fenomena yang ditemukan di dalam penelitian. POLA PERILAKU MENYIMPANG ANGGOTA DPRD Perilaku merupakan fungsi yang terbangun dari interaksi seseorang dengan lingkungannya di mana keduannya mempunyai sifat-sifat tersendiri, dan
apabila sifat tersebut berinteraksi maka akan memunculkan perilaku individu. Dalam penelitian mengenai perilaku menyimpang anggota DPRD Sidoarjo ini dapat dimaknai sebagai kegiatan atau aktivitas manusia baik yang dapat diamati secara langsung maupun tidak yang keluar dari aturan-aturan formal dalam bidang politik. Berdasarkan pada pandangan di atas, maka yang dijadikan obyek pengamatan adalah perilaku anggota DPRD dalam kehidupan sehari-hari terutama berkenaan dengan penggunaan kekuasaan sebagai bagian dari pekerjaan mereka sebagai wakil rakyat. Anggota DPRD sebagai aktor politik menurut pandangan masyarakat jauh dari makna yang ideal dan formal. Pemaknaan istilah DPRD menurut masyarakat umum dimaknai dengan uangkapan Dewan Permainkan Rakyat Dewe. Bahkan mendapat pemaknaan yang lebih ekstrem lagi sebagai cerminan dari perilaku yang dilihat oleh masyarakat sebagai tindakan dari para wakil rakyat yang hanya menggunakan uang negara untuk kepentingan yang tidak jelas dengan istilah Dana Pembelanjaan Rawan Dhemit. Pemaknaan ini mencerminkan tindakan yang dilakukan oleh DPRD. Masyarakat juga memaknai tindakan DPRD sebagai kegiatan kerja yang bersifat monoton yaitu rapat-rapat atau sidang saja. Dari pandangan masyarakat sebagai informan dalam penelitian ini dapat diidentifikasi beberapa pola
20
perilaku DPRD: 1) DPRD sebagai penyalur aspirasi rakyat 2) DPRD berperilaku sebagai pembuat kebijakan 3) DPRD berperilaku untuk memutuskan anggaran 4) DPRD hanya melakukan kegiatan rapat-rapat saja 5) DPRD melakukan pekerjaan yang tidak sesuai dengan rencana kerja yang telah tersusun atau rencana kerja yang secara yuridis formal telah disahkan 6) DPRD melakukan pekerjaan penggunaan dana rakyat untuk kepentingan sendiri 7) DPRD sebagai makelar proyek, yakni dengan mengadakan kegiatan yang bertujuan untuk mendapatkan keuntungan secara finansial. Dari identifikasi di atas maka ada faktor penting yang mampu membentuk pola perilaku tersebut. Faktor penting tersebut adalah input dan output yang berdasarkan pada pandangan bahwa manusia adalah sistem yang terbuka, yang berinteraksi dengan lingkungan dan hidup dalam lingkungan. Menurut pendapat ini manusia mendapatkan input dari lingkungan dan melakukan tindakan atau perilaku tertentu. Tindakan dan perilakunya merupakan masukan bagi lingkungannya (Indrawijaya, 1989).
Pola perilaku yang muncul dari anggota DPRD merupakan refleksi dari berbagai gejala kejiwaan, seperti pengetahuan, keinginan, kehendak, minat, motivasi, persepsi, sikap dan sebagainya (Notoatmodjo, 2003: 163) yang dipengaruhi oleh berbagai faktor: pengalaman, keyakinan, sarana fisik, sosio-budaya masyarakat. Identifikasi pemaknaan istilah DPRD yang dikemukakan oleh masyarakat di atas dipandang masyarakat sebagai perilaku menyimpang, yakni antara lain tindakan: KKN (Korupsi, Kolusi dan Nepotisme), Money Politics. Korupsi dapat dimaknai sebagai perilaku pejabat publik, politikus dan pegawai negeri yang secara tidak wajar dan ilegal dipergunakan untuk memperkaya dirinya sendiri atau memperkaya mereka yang dekat dengan kekuasaan. Menurut pandangan hukum, korupsi meliputi atas pelanggaran hukum yang berlaku, penyalahgunaan wewenang, merugikan negara, dan memperkaya diri. Maraknya korupsi menunjukkan adanya sebuah tantangan bagi perkembangan demokrasi yang ada di Indonesia, terutama dalam upaya untuk mewujudkan tata pemerintahan yang baik (Good Governance). Secara umum korupsi mengurangi dan mereduksi kemampuan institusi tertentu khususnya dalam hal ini adalah DPRD. Dan pada waktu yang bersamaan tindakan korupsi yang dilakukan oleh anggota legislatif di Sidoarjo atas penggu-
21
naan APBD telah mempersulit legitimasi dan upaya untuk membangun demokrasi dengan meningkatkan kepercayaan dan toleransi. Korupsi juga mempersulit pembangunan ekonomi karena menimbulkan distorsi dan inefisiensi. Korupsi juga memungkinkan terjadinya kekacauan pada sektor publik yang memungkinkan adanya upaya-upaya untuk mereduksi pelayanan publik sehingga apa yang seharusnya dapat dinikmati oleh masyarakat tidak dapat terpenuhi dengan baik. Tindakan menyimpang DPRD dalam hal ini korupsi mencakup penyalahgunaan yang dilakukan oleh pejabat pemerintahan yang berupa: 1. pengurangan jam kerja 2. penyalahgunaan uang APBD 3. penggunaan peralatan kantor 4. pungli (pungutan liar) 5. korupsi dana Surat Perjalanan Dinas 6. korupsi Dana Proyek Kerja Dalam bidang politik sangat sulit untuk membuktikan adanya tindakan menyimpang atau korupsi yang dilakukan oleh DPRD. Namun lebih sulit lagi untuk membuktikan adanya ketiadaan korupsi di lembaga legislatif tersebut. Tampaknya, korupsi yang ada di lembaga tersebut dipandang sebagai tindakan yang lumrah atau suatu hal biasa yang dilakukan oleh masyarakat.
PERSEPSI MASYARAKAT TERHADAP PERILAKU MENYIMPANG ANGGOTA DPRD Tanggapan masyarakat tentang fenomena perilaku menyimpang anggota DPRD cukup beragam. Masyarakat Sidoarjo telah banyak mengetahui kasus korupsi yang dilakukan anggota DPRD Sidoarjo sebagai tindakan atau perilaku menyimpang. Namun di sisi lain ada masyarakat Sidoarjo yang tidak pernah mendengar mengenai tindakan korupsi tersebut. Hal ini terungkap dari pernyataan Ibu Rochma sebagai ibu rumah tangga. Keterbatasan informasi yang diperoleh menggambarkan kurangnya akses yang diperoleh Ibu Rochma. Fakta ini menunjukkan bahwa masyarakat yang semestinya berfungsi sebagai kontrol terhadap pelaksanaan pemerintahan belum berfungsi secara maksimal. Ibu Rochma mempunyai pemikiran tersebut dikarenakan faktor pendukung, pengalaman, serta kemampuan menghayati stimulus yang masih kurang. Pula ibu Rochma hanya sebagai ibu rumah tangga yang terbiasa dengan pergaulan terbatas hanya di lingkungan domestik belaka. Informan lain memberikan tanggapan bahwa tindakan korupsi yang dilakukan oleh anggota DPRD merupakan hal yang biasa-biasa saja. Tanggapan tersebut dikemukakan oleh Andri seorang pegawai swasta. Persepsi Andri yang memandang bahwa tindakan menyim-
22
pang anggota DPRD Sidoarjo khususnya tindakan korupsi, dipandang sebagai hal yang lumrah dan biasa dilakukan oleh semua orang. Munculnya persepsi ter-sebut juga di pengaruhi oleh pengalaman sosial yang telah dialami oleh Andri. Sebagai seorang yang mempunyai pekerjaan di sektor swasta hal tersebut sering dilakukan, bahkan masyarakat umum banyak yang melakukan tindakan tersebut. Ada juga beberapa informan yang acuh tak acuh terhadap tindakan menyimpang (korupsi) yang dilakukan oleh anggota DPRD. Seperti yang tergambar dari pernyataan Bapak Masud seorang pegawai swasta. Sikap acuh tak acuh dari masyarakat memberikan gambaran bahwa perilaku yang dilakukan oleh anggota DPRD sebagai perilaku yang terpisah dari diri masyarakat. Pernyataan seperti di atas terjadi ketika masyarakat belum menyadari bahwa DPRD merupakan wakil serta cerminan masyarakat di lembaga legislatif. Sebagai cerminan masyarakat sudah selayaknya DPRD memperjuangkan aspirasi rakyat dan berupaya untuk melaksanakan semua tugas untuk kepentingan rakyatnya. Semua yang terpaparkan tersebut merupakan persepsi yang terbangun dalam masyarakat. Persepsi sebagai tanda dari kemampuan seseorang untuk mengenal dan memaknakan suatu objek dan tindakan menurut Scheerer (dalam Salam, 1984) merupakan sebuah representasi
yang fenomenal tentang objek distal sebagai hasil dari pengorganisasian dari objek distal itu sendiri, medium dan rangsangan proksinal. Persepsi mengenai dunia oleh pribadi-pribadi yang berbeda juga akan berbeda karena setiap individu menanggapinya dengan aspek-aspek situasi tadi yang mengandung arti khusus sekali bagi dirinya (Chaplin, J P 1999). , Persepsi terhadap tindakan dan perilaku anggota DPRD Sidoarjo yang dikemukakan oleh ibu Rochma, Andri, dan Masoed merupakan sebuah proses pemaknaan yang muncul dari diri mereka masing-masing dan secara psikologis sangat dipengaruhi oleh pengalaman, pendidikan dan lingkungan sosial secara umum. Dan bisa jadi dipengaruhi oleh pengalaman, cara berpikir, serta situasi batin atau minat masing-masing orang terhadap fenomena tersebut. Karena sifatnya yang subjektif tersebut, maka tidak mengherankan apabila terjadi perbedaan pandangan dan pemahaman. SIKAP DAN KEPERCAYAAN MASYARAKAT TERHADAP ANGGOTA DPRD Sikap dan kepercayaan masyarakat merupakan implikasi yang terbangun karena adanya pemaknaan dan persepsi yang ada dalam masyarakat. Informan penelitian sebagai representasi dari masyarakat Sidoarjo telah memaknai perilaku menyimpang anggota DPRD
23
Sidoarjo sebagai tindakan korupsi yang secara formal menyimpang dari aturan. Informan juga mempunyai persepsi bahwa tindakan korupsi yang dilakukan oleh anggota DPRD Sidoarjo pada tahun 1999 2004 berkaitan dengan penggunaan dana APBD merupakan hal yang lumrah, biasabiasa saja bahkan ada informan yang menanggapi tindakan tersebut dengan sikap acuh tak acuh serta mengecam. Pemaknaan dan persepsi masyarakat Sidoarjo mengenai anggota DPRD yang terwakili oleh informan akan berpengaruh pada sikap dan kepercayaan masyarakat terhadap anggota DPRD itu sendiri. Sikap dan kepercayaan yang terbangun dalam masyarakat akan dapat dilihat dari bentuk partisipasi politik yang ada dalam masyarakat. Partisipasi politik dapat dibedakan menjadi tiga yaitu partisipasi aktif, pasif dan tidak aktif. 1. Partisipasi aktif adalah kegiatan yang sifatnya mempengaruhi proses input politik seperti mengajukan petisi, demonstrasi, kontak dengan pejabat pemerintah, anggota aktif atau pengurus partai politik, mengajukan alternatif keputusan politik yang berlainan yang dibuat oleh pemerintah. 2. Partisipasi pasif merupakan tindakan melaksanakan output seperti mentaati hukum, membayar pajak, dan memelihara ketertiban dan keamanan. 3. Partisipasi tidak aktif merupakan
tindakan untuk tidak melakukan apaapa seperti tidak membayar pajak, tidak mentaati peraturan, tidak menghadiri kampanye politik dan tidak menjadi anggota aktif partai politik (Surbakti: 105). Ada dua pendekatan yang digunakan untuk menilai tinggi rendahnya partisipasi politik (op. cit., 122): 1. pendekatan disposisional yang berasumsi bahwa lingkungan sosial tidak mempengaruhi perilaku politik secara langsung melainkan berpengaruh melalui faktor kepribadian sebagai faktor perantara. 2. pendekatan kontekstual yang berasumsi bahwa sikap dan perilaku seorang individu dalam masyarakat ditentukan oleh lingkungan sosialekonomi dan politik masyarakat tempat individu tersebut hidup. Faktor yang termasuk di dalam kategori ini antara lain adalah status sosial, status ekonomi, kelas, kultur dan tipe rezim yang berkuasa dalam masyarakat. Dari dua pendekatan itu, faktor kontekstual dan disposisi merupakan faktor yang mempengaruhi partisipasi politik. Faktor kontekstual mungkin dapat mempengaruhi secara langsung terhadap perilaku/ partisipasi politik, tetapi mungkin juga tidak berpengaruh secara langsung melainkan pengaruhnya itu melalui faktor
24
disposisi. Sedangkan faktor disposisi selain dipengaruhi oleh lingkungan juga oleh faktor bawaan dan faktor individu lainnya. Faktor disposisi akan berpengaruh secara langsung terhadap perilaku/ partisipasi politik asalkan faktor kontekstual tidak terlalu berpengaruh secara langsung terhadap perilaku. Apabila dilihat dari pendekatan disposisional, persepsi dan pemaknaan yang diberikan oleh masyarakat tidak berkaitan dengan seberapa dekat masyarakat dengan anggota DPRD sebagai wakil mereka. Hal tersebut dapat dilihat dari pernyataan yang disampaikan oleh Sutrisno: Aku gak kenal karo anggota DPRD sing tak pilih, pokoke melu pemilu (Saya tidak mengenal anggota DPRD yang saya pilih, pokoknya ikut pemilu). Walaupun Sutrisno tidak mengenal wakil rakyat yang dipilihnya, Sutrisno tetap melakukan kewajibannya sebagai warga negara yang baik yaitu menggunakan hak pilihnya dan membayar pajak sebagai bentuk partisipasi. Partisipasi pasif yang ditunjukkan oleh informan tersebut memberikan gambaran bahwa masyarakat memperlakukan pola dan proses politik secara terpisah. Dimana mereka memilih dan mengikuti pemilu hanya sebagai sebuah ketaatan warga negara tanpa mempunyai alasan khusus mengapa memilih wakil tersebut. Sedangkan membayar pajak dan menjaga ketertiban sebagai bagian dari
kehidupan masyarakat yang ada di sekitarnya mempunyai pengaruh langsung dalam kehidupan sehari-hari. Persepsi, tanggapan, pemaknaan, dan sikap masyarakat yang tercermin dalam partisipasi politik ataupun yang lainnya, bukan berarti dapat menjadi landasan untuk menjustifikasi bahwa masyarakat akan selalu memilih wakilnya. Data di atas dapat menjadikan acuan bahwa tidak semua proses berjalan linier antara persepsi masyarakat terhadap perilaku menyimpang anggota DPRD dengan sikap dan partisipasi masyarakat. Masyarakat akan tetap membayar pajak dan menjaga ketertiban walaupun mereka mengetahui tindakan korupsi yang dilakukan oleh anggota DPRD. Namun di sisi lain masih ada rasa kecewa dari masyarakat terhadap anggota DPRD sebagai wakil mereka dengan konsekuensi tidak memilih pada pemilu yang akan datang apabila wakil atau calon anggota DPRD tersebut sama atau mencalonkan kembali.
SIMPULAN
Berkaitan dengan pola perilaku menyimpang yang dilakukan oleh anggota DPRD, masyarakat mempunyai identifikasi tersendiri di mana ada beberapa perilaku atau tindakan yang dimaknai sebagai perilaku menyimpang, di antaranya: DPRD melakukan pekerjaan
25
yang tidak sesuai dengan rencana kerja yang telah tersusun atau rencana kerja yang secara yuridis formal telah disahkan, DPRD melakukan penyalahgunaan dana rakyat untuk kepentingan sendiri, DPRD sebagai makelar proyek, melakukan kegiatan yang bertujuan untuk mendapatkan keuntungan secara finansial. Bahkan masyarakat mengidentifikasi korupsi sebagai tindakan menyimpang dengan berberapa bentuk, antara lain: pengurangan jam kerja, penyalahgunaan uang APBD, pengunaan peralatan kantor, pungli (Pungutan Liar), korupsi dana perjalanan dinas, maupun korupsi dana proyek kerja. Selanjutnya dengan mamahami pemaknaan dan persepsi masyarakat terhadap perilaku menyimpang anggota DPRD maka dapat diperoleh kesimpulan bahwa perilaku menyimpang yang dilakukan oleh para anggota DPRD tidak linier dengan kehidupan mereka seharihari dalam bermasyarakat. Masyarakat tetap membayar pajak dan menjaga ketertiban dengan baik. Implikasi langsung bagi partisipasi politik adalah masyarakat akan melakukan tindakan untuk tidak memilih anggota DPRD pada pemilu yang akan datang apabila anggota yang dicalonkan tersebut ternyata orang yang sama dan pernah menduduki jabatan sebagai anggota DPRD pada periode tersebut.
DAFTAR PUSTAKA
Arikunto, Suharsimi. 1998. Prosedur Penelitian suatu Pendekatan Praktek. Jakarta: Rineka Cipta. Duverger, Maurice. 2000. Sosiologi Politik. Jakarta: PT Raja Grafindo Persada. Hamzah, Andi. 2005. Pemberantasan Korupsi Melalui Hukum Pidana Nasional dan Internasional. Jakarta: PT Raja Grafindo Persada. Kristiadi, J. 1996. Pemilihan Umum dan Perilaku Pemilih di Indonesia. Prisma. 3 Maret. Moleong, Lexy J. 1998. Metodologi Penelitian Kualitatif. Bandung: PT Remaja Rosdakarya. Santoso,Sam. 2003. The Art of Corruption. Surabaya: PT Temprina Media Grafika. Suseno, Frans-Magnis. 1994. Etika Politik; Prinsip-prinsip Moral Dasar Kenegaraan Modern. Jakarta: PT Gramedia Utama. Sugiyono. 1998. Metode Penelitian Administrasi. Bandung: Alfabeta. Suryabrata, Sumadi. 1992. Metodologi Penelitian. Jakarta: Rajawali Pers. Thoha, Miftah. 1999. Perilaku Organisasi. Jakarta : PT Grafindo Persada. Umar, Husein. 2002. Metode Riset Komunikasi Organisasi. Jakarta: PT Gramedia. NN. 2003. Kabupaten Sidoarjo dalam Angka. CV Aneka Surya. www.pikiranrakyat.com. Badan kehormatan DPRD Bisakah Kehormatan Wakil Rakyat di Pulihkan?. _____ Quo vadis DPRD. www.jaringanislamliberal.com. Pemilu dan Pluralisme Pilihan Politik.
EVALUASI KEBIJAKAN PENYELENGGARAAN IBADAH HAJI TAHUN 1429 H/2008

Andik Afandi
(Dosen FISIP Universitas Muhammadiyah Sidoarjo, Jln. Mojopahit 666 B Sidoarjo, Telp.: 031-8945444, Faks.: 031-8949333, e-mail: andikafandi405@yahoo.com)
ABSTRACT The Indonesian policy of hajj services that studied by participative research (case study 1429 H/2008) with descriptive-qualitative analysis concluded that its need the management improvement assessment and action fund management, event organization, traveling management, guidance services, healthcare services, information and communication services, and administrative services could be better service quality at the next time. Keywords: Hajj services, hajj management, hajj worship, hajj community.
PENDAHULUAN
Penyelenggaraan ibadah haji tahun 1429 H menjelang penghujung tahun 2008 M merupakan penyelenggaraan ibadah haji kali pertama pasca penetapan kebijakan baru penyelenggaraan ibadah haji yang diatur dengan Undang-undang Republik Indonesia (RI) nomor 13 tahun 2008 (UU 13/2008) tentang Penyelenggaraan Ibadah Haji, menggantikan UU Haji yang lama (UU 17/1999). Dinyatakan bahwa pembentukan UU baru tersebut dimaksudkan untuk menyesuaikan dengan perkembangan tuntutan masyarakat, yang juga diperlukan upaya penyempurnaan sistem dan manajemen27
nya agar berjalan dengan (makin) aman, tertib, dan lancar serta adil, transparan, dan akuntabel. Ibadah haji diselenggarakan dengan asas keadilan, profesionalitas dan akuntabilitas dengan prinsip nirlaba (pasal 2), dengan tujuan untuk memberikan pembinaan, pelayanan dan perlindungan yang sebaik-baiknya bagi jemaah haji agar dapat menunaikan ibadahnya sesuai dengan ketentuan ajaran agama Islam (pasal 3). Untuk itu pemerintah berkewajiban melakukan pembinaan, pelayanan dan perlindungan dengan menyediakan layanan administrasi (dan dokumen), bimbingan ibadah haji, akomodasi (dan
28
konsumsi), transportasi, pelayanan kesehatan, keamanan, dan lain-lain. (pasal 6). Jelas bahwa penyelenggaraan ibadah haji bagi Indonesia merupakan dan menyangkut suatu kebijakan, yang bertujuan meng-utamakan kepentingan publik (Islamy, 2002), khususnya jamaah haji. Dari pemberitaan di berbagai media, banyak yang menilai bahwa penyelenggaraan ibadah haji 1429 H merupakan penyelenggaraan terburuk, kendati Menteri Agama (Menag) RI membantah dan berpendapat sebaliknya kendati beliau akhirnya sempat mengemukaan permintaan maafnya (infohaji 02/2009). Mengundang polemik dan menimbulkan kontroversi, perbedaan sudut pandang penilaian yang lazim terjadi ketika beropini tentang suatu kebijakan (dan hajat) publik (Wahab, 1997). Yang jelas, Menag pun akhirnya menyampaikan permohonan maafnya (infohaji 02/2009). Belakangan, kalangan Dewan Perwakilan Rakyat (DPR) bahkan menggagas dibentuknya panitia khusus (Pansus) untuk menelisik lebih jauh. Tulisan ini bertujuan untuk menganalisis lebih lanjut sebagai evaluasi (Sutopo dan Sugiyanto, 2001) atas kebijakan penyelenggaraan ibadah haji 1429 H tersebut, agar diperoleh sudut pandang yang lebih obyektif atasnya guna diperoleh feed-back bagi perbaikannya (Dunn, 1993), dengan fokus pada penyelenggaraan haji reguler.
METODE PENELITIAN
Studi ini dilakukan dengan metode participatory research, di mana pengambilan datanya dilakukan dengan teknik pengamatan berperan serta (participant observation). Peneliti terlibat dengan menjadi salah satu anggota jamaah haji 1429 H pada rombongan (rom) 1 kelompok terbang (kloter) 06 embarkasi Surabaya (SUB06) (Kota Pasuruan). Untuk itu analisis akan dilakukan secara kualitatif --baik atas data kualitatif maupun atas data kuantitatif- yakni dengan cara men-deskripsikannya (deskriptif). Dengan menggunakan metodologi serta teknik penelitian dan analisis tersebut, studi ini tentu saja memiliki keterbatasan dalam hal generalisasi.
DESAIN KEBIJAKAN
Sistem (kebijakan dan pelaksanaan) penyelenggaraan ibadah haji di Indonesia dirancang sebagai tugas (atau hajat) nasional (pasal 8 ayat (2) UU 13/2008), yang menempatkan pemerintah dalam hal ini (dhi) Depag RI sebagai regulator sekaligus operator, khususnya bagi ibadah haji reguler (sedangkan untuk haji khusus atau yang lebih dikenal dengan sebutan haji plus Depag melimpahkan sebagian besar wewenang dan kewajiban serta tanggungjawabnya dengan cara memberikan lisensi kepada lembaga biro perjalanan tertentu yang dipandang memiliki kemam-
Andik Afandi, Evaluasi Kebijakan Penyelenggaraan Ibadah Haji...
29
puan, kompetensi dan komitmen). Pada musim haji 1429 H, dari kuota sebanyak 210.000 jamaah haji, 191.000 di antaranya berstatus reguler, sementara 19.000 lainnya khusus (infohaji 02/2009). Dalam melaksanakan tugasnya, Depag RI memiliki kelembagaan Direktorat Jenderal (Ditjen; yang dipimpin oleh seorang Direktur Jenderal/Dirjen) Penyelenggaraan Haji dan Umrah yang memiliki kepanjangan organisasi hingga ke tingkat Kantor Wilayah (Kanwil; di tingkat provinsi) dan Kantor Departemen (Kandep; di tingkat kabupaten/kota) bahkan hingga Kantor Urusan Agama (KUA; di tingkat kecamatan). Dalam pelaksanaannya, Depag berkoordinasi dengan pihak pemerintah daerah (Pemda) dalam hal ini Gubernur (kepala Pemda provinsi) dan Bupati (kepala Pemda kabupaten)/Walikota (kepala Pemda Kota) serta perwakilan RI untuk Arab Saudi. Gubernur dan Bupati/Walikota berperan memberikan dukungan administrasi, kependudukan, kewilayahan dan transportasi domestik, sementara perwakilan RI untuk Arab Saudi diperlukan guna berkoordinasi dengan pemerintah kerajaan Arab Saudi, selain dukungan lapangan selama prosesi ibadah haji. Selain itu, di setiap embarkasi, Depag memiliki institusi asrama transito bagi jamaah haji, guna kelancaran proses pemberangkatan dan pemulangannya. Penyelenggaraan ibadah haji setiap
tahunnya dikelola dengan membentuk kepanitiaan, yakni Panitia Penyelenggara Ibadah Haji (PPHI) yang terdiri dari Tim Pemandu Haji Indonesia (TPHI), Tim Pembimbing Ibadah Haji Indonesia (TPIHI), Tim Kesehatan Haji Indonesia (TKHI) ditambah dengan Tim Pemandu Haji Daerah (TPHD) dan Tim Kesehatan Haji Daerah (TKHD). Di Arab Saudi, kepanitiaan meliputi Markas Besar (Mabes) yang berkedudukan di kantor Konsulat Jenderal RI Bidang Haji di Jeddah bagi 3 (tiga) Daerah Kerja (Daker) yakni Jeddah, Makkah dan Madinah yang masing-masing terbagi menjadi beberapa sector. Tiap-tiap Sektor terdiri dari beberapa Maktab yang berfungsi sebagai group services bagi beberapa penginapan jamaah. Sebagaimana halnya kepanitiaan di Arab Saudi yang pada dasarnya bersifat adhoc, personelnya pun sebagian besar merupakan tenaga yang direkrut secara musiman (temus). Di luar itu, terdapat sebuah komisi independen bernama Komisi Pengawas Haji Indonesia (KPHI) yang beranggotakan 9 orang (6 dari unsur masyarakat dari unsur Majelis Ulama Indonesia (MUI) serta organisasi/tokoh masyarakat Islam dan 3 dari unsur pemerintah). Komisi ini bertugas mengawasi dan memantau penyelenggaraan ibadah haji serta memberikan pertimbangan guna penyempurnaannya; dan melaporkannya kepada Presiden dan DPR. UU 13/2008 meng-
30
amanatkan pembentukan KPHI selambatlambatnya 28 April 2009. Adapun lingkup kewajiban pemerintah selaku penyelenggara yang mengelola dan melaksanaan penyelenggaraan ibadah haji antara lain adalah: (1) menetapkan besarnya Biaya Perjalanan Ibadah Haji (BPIH); (2) melakukan pembinaan peribadatan haji; (3) menyediakan akomodasi yang layak; (4) menyediakan transportasi; (5) menyediakan konsumsi; (6) memberikan layanan kesehatan; serta (7) memberikan pelayanan administrasi dan dokumen; kepada para jamaah haji.
(SISKOHAT) melalui bank yang ditunjuk di mana calon jamaah haji membuka rekening tabungan haji,. Karena calon jamaah haji yang memiliki hak berangkat telah terlebih dahulu menyetor sejumlah Rp20.000.000,00 ke rekening Menag RI untuk mendapatkan porsi haji. Selisih waktu antara pembayaran porsi dengan pelunasan bervariasi bergantung animo keberangkatan haji di masing-masing provinsi/kabupaten/kota (oleh karena kuota nasional dibagi lagi ke dalam kuota provinsi; dan di sebagian provinsi kuota tersebut dibagi lagi menjadi kuota kabupaten/kota). Daftar tunggunya bervariasi rata-rata berkisar antara 23 tahun untuk musim haji 1429 H, dan makin panjang/lama sekarang ini. Hal ini menunjukkan animo masyarakat untuk berhaji yang cenderung terus meningkat dari waktu ke waktu. realitas ini jelas tergambar pula dari kenyataan bahwa pada hari pertama pelunasan saja tidak kurang dari 38.032 jamaah yang telah melunasi BPIH-nya (depag.go.id). BPIH yang ditetapkan dengan Peraturan Presiden RI nomor 53 tahun 2008 (Perpres 53/2008) tentang BPIH 1429 H/2008 M tersebut untuk kali pertama ditetapkan secara berbeda (dalam denominasi US$) berdasarkan 11 embarkasi dengan mempertimbangkan proporsionalitasnya untuk penerbangan dari dan ke embarkasi menuju atau bertolak ke/dari Jeddah atau Madinah (Aceh dan
PEMBAHASAN
Penetapan BPIH Pada 22 Juli 2008, Depag mengumumkan BPIH rata-rata sebesar US$3387 + Rp501.000,00; yang terdiri dari komponen biaya penerbangan ratarata sebesar US$1859 (54%), biaya operasional di Arab Saudi termasuk living cost sebesar US$1528 dan biaya operasional di dalam negeri sebesar Rp501.000,00 (okezone.com). Total biaya tersebut wajib dilunasi (antara 11 Agustus hingga 10 September 2008) oleh calon jamaah haji dalam denominasi rupiah tergantung kurs rupiah terhadap dollar Amerika Serikat (US$) yang setiap harinya diumumkan oleh Depag melalui Sistem Informasi Haji (SIH)/Sistem Informasi Komputerisasi Haji Terpadu
31
Padang US$3258, Medan dan Batam US$3292, Palembang dan Solo US$3379, Jakarta dan Surabaya US$3430, Banjarmasin, Balikpapan dan Makassar US$3571), tidak lagi berdasar-kan zona. Dengan besaran tersebut, maka dengan menggunakan patokan kurs Rp9.300,00 per US$1 berarti kenaikannya dibanding tahun sebelumnya adalah rata-rata sebesar US$450 di setiap embarkasi; paling rendah embarkasi Aceh dan Padang yakni Rp 4.430.540,00 serta paling tinggi Jakarta dan Surabaya yakni Rp 5.081.620,00 (Real Time Information System/RTIS) atau berkisar 30% (indosiar. com), yang dinyatakan Menag bahwa Kenaikan yang terjadi, sepenuhnya lebih karena naiknya harga penerbangan (menggunakan maskapai penerbangan Garuda Indonesian Airways/GIA 107.465 jamaah dan menggunakan Saudi Arabian Airlines/SAA 86.000 jamaah) sebagai akibat naiknya harga minyak dunia. Sedangkan komponen lain yang naik, biaya tinggal di Arab Saudi, hanya sedikit, lebih disebabkan oleh kenaikan kurs (RTIS). Mengenai struktur kurs matauang yang dalam 2 (dua) kurs (US$ untuk biaya penerbangan dan biaya operasional di Arab Saudi serta Indonesian Rupiah/IDR biaya di tanah air) kiranya akan lebih baik lagi manakala ditetapkan sekalian saja dalam 3 (tiga) kurs, yakni US$ untuk biaya penerbangan dan Saudi Arabian Rial/SAR untuk biaya operasional di Arab Saudi
serta Indonesian Rupiah/IDR. Toh biaya operasional selama di Arab Saudi transaksi yang dilakukan (seharusnya) memang menggunakan matauang setempat, apalagi di dalamnya termasuk living cost selama di Arab Saudi yang memang diterimakan kepada jamaah dalam SAR. Dengan demikian jamaah diuntungkan dengan tidak perlu diperhitungkannya biaya alih kurs karena berhadapan dengan kurs jual US$ dan kurs beli SAR, sementara Depag diuntungkan dengan tidak perlu terlalu sibuk dengan penukaran kurs US$ ke SAR. Tentang saat penetapan BPIH yang cenderung lambat (biasanya bulan Mei sudah dapat ditetapkan) sangat mungkin terkait dengan alotnya negosiasi dengan 2 (dua) maskapai penerbangan yang ditunjuk, oleh karena berfluktuasi (cenderung naik secara tajam)-nya harga minyak mentah dunia dan dengan demikian harga bahan bakar minyak (BBM) pesawat (avtur), padahal fuel surecharge cukup mendominasi harga tiket pesawat. Alhasil, BPIH ditetapkan 11 hari dari saat tercapainya harga puncak minyak pada 11 Juli 2008 sebesar US$147,27 per barel (Kompas, 20 Juli 2008). Jelas, ini menguntungkan pihak maskapai secara sepihak yang dengan demikian cenderung merugikan jamaah terutama, sebagaimana diungkapkan Menag, bahwa kenaikan BPIH sepenuhnya karena kenaikan biaya
32
penerbangan akibat kenaikan harga pasar internasional BBM; apalagi ternyata kontrak Depag dengan kedua maskapai tidak mengandung klausul perubahan harga jika seharusnya demikian. Dan ternyata, pada saat pelaksanaan ibadah haji, harga minyak dunia mengalami penurunan yang cukup tajam hingga berada di kisaran US$56-an saja. Dengan asumsi bahwa harga minyak mentah tertransformasikan ke produk hilir dalam waktu 2 (dua) mingguan saja, maka sesungguhnya sangat mungkin untuk dilakukannya koreksi harga biaya penerbangan haji. Kendati Menag berkilah bahwa kontrak harga penerbangan bersifat fix (antara lain untuk maksud melindungi jamaah jika yang terjadi justru sebaliknya dan faktanya pada periode tersebut harga tiket penerbangan internasional cenderung tetap, namun hal ini menunjukkan lemahnya posisi tawar pemerintah berhadapan dengan mitra kerjanya (karena menyangkut volum yang signifikan), padahal penetapan BPIH semula justru ditunda (sehingga mengamankan maskapai). Terkait hal ini, tak kurang Indonesian Corruption Watch (ICW) yang coba mengkritisinya (infohaji 02/2009) namun hingga kini tak terdengar tindak lanjutnya. BPIH juga dikritik berbagai kalangan karena menggunakan pola setor tunai sebesar Rp20.000.000,00 sebagai porsi untuk kemudian mengendap di rekening
Menag selama bertahun-tahun, di mana keuntungan daripadanya akan dipergunakan untuk pembiayaan tidak langsung penyelenggaraan ibadah haji. Di samping ke-tidak langsung-an suatu biaya bersifat debatable juga bukankah hal tersebut pada dasarnya dapat dipandang sebagai beban tambahan bagi jamaah (opportunity cost), sesuatu yang secara prinsip hendak dihindari sebagaimana diamanatkan UU 13/2008? Dan dengan bertambah panjangnya antrian calon jamaah, maka semakin bertambah besar pula akumulasi dana mengendap tersebut. Menilik kelemahan sistem pengendalian internal dan pengelolaan keuangan serta berbagai pemborosan dan inefisiensi pengelolaan dana yang terjadi pada musim haji 1427 H/2006 M (bpk.go.id) maka patut kiranya diambil langkah perbaikan sistemik agar kecenderungan penyelewengan dan penyimpangan tidak terjadi. Pembinaan Ibadah Haji Pembinaan ibadah haji dilakukan sejak sebelum keberangkatan hingga kepulangan jamaah dari tanah suci. Pembinaan tersebut dilakukan melalui berbagai cara, antara lain secara tertulis melalui buku-buku dan/atau pemberitahuan/pengumuman tertulis, melalui tatap muka dan praktik bimbingan manasik haji sebelum keberangkatan maupun penyampaian informasi maupun petunjuk serta pemberitahuan/pengumuman secara lisan
33
selama prosesi perjalanan ibadah. Materi tertulis yang diberikan sebelum keberangkatan adalah 1 (satu) set buku paket bimbingan manasik yang terdiri dari: (1) panduan perjalanan haji; (2) bimbingan manasik haji; (3) hikmah ibadah haji; dan (4) tuntunan keselamatan, doa dan dzikir ibadah haji. Itu masih ditambah lagi dengan buku panduan singkat dan praktis dari pihak Kanwil Depag dan (umumnya) dari pihak Kelompok Bimbingan Ibadah Haji (KBIH) setempat. Secara keseluruhan menyangkut materi, buku-buku tersebut kiranya telah mencukupi. Kecukupan materi tersebut terasa karena pihak Depag bahkan masih menambahkan 1 (satu) buku lagi yang dibagikan sesaat menjelang kepulangan, yakni Panduan Pelestarian Haji Mabrur. Khusus buku paket keempat yang berisikan tuntunan keselamatan, doa dan dzikir ibadah haji yang formatnya lebih kecil disertai tali untuk dikalungkan sangat membantu jamaah. Hanya saja untuk buku-buku dari Depag nampaknya proses editing finalnya masih dapat diperbaiki (penampilannya kurang menarik untuk lebih mengundang minat baca) serta editing updating menyangkut detil perubahan yang terjadi dari waktu ke waktu (buku yang dibagikan dalam kata pengantarnya telah mengutip UU Haji yang baru namun dalam isinya masih mengutip UU Haji yang lama). Selain itu informasi tentang tidak adanya penyeleng-
garaan sholat Ied di Mina, misalnya, tidak tertuang. Kendati secara material sudah cukup dan mencakup namun diperlukan kejelian ekstra untuk memahaminya secara baik dengan belajar daripadanya. Apalagi terkadang terdapat informasi yang berbeda dengan yang diberikan oleh Kanwil maupun KBIH, maka dengan dayabaca rata-rata pada umumnya calon jamaah terkadang justru menimbulkan pertanyaan dan/atau kebingungan tersendiri (sebagai perbandingan, buku-buku haji yang diterbitkan secara internasional dan yang beredar di Arab Saudi (semisal Petunjuk Ibadah Haji terbitan Divisi terjemah Al-Sulay Corporative Office for Call & Guidance at Al-Sulay; brosur Manasik Haji terbitan Kementerian Haji Kerajaan Arab Saudi; Panduan Ibadah Haji dalam tabloid harian Makkah Melayu edisi Kamis 4 Desember 2008; Haji Umrah dan Ziarah terbitan Departemen Urusan Keislaman, Wakaf, Dakwah dan Bimbingan Islam Kerajaan Arab Saudi; Alleviating the Difficulties of the Hajj terbitan Islamtoday Book; Hajj and Umrah Guide terbitan Minister of Islamic Affairs, Waqf and Irshad Salih bin Abdul-Aziz bin Muhammad Aal ash-Shaikh; dll) yang cenderung lebih simpel, ringkas dan padat sehingga lebih mudah diikuti/dipahami). Buku-buku yang dibagikan sebelum keberangkatan tersebut pada dasarnya merupakan bahan bagi bimbingan
34
manasik, yang dijadualkan untuk diselenggarakan sebanyak 14 kali pertemuan. Realisasinya, pertemuan tersebut dilakukan 1 kali bagi keseluruhan jamaah di tingkat kabupaten/kota yang karena jumlahnya yang banyak menjadi cenderung kurang efektif, 3 kali di Kandepag secara berkelompok berdasarkan domisili kecamatan (cukup efektif), sementara sisanya dilakukan di tingkat KUA. Yang diselenggarakan di KUA, dilaksanakan di KBIH, dengan dihadiri petugas KUA. Jumlah dan jadual pertemuan kurang terorganisasi dengan baik, antara lain karena ketersediaan waktunya yang sudah mepet (rangkaian pertemuan terhalangi oleh Ramadhan dan Iedul Fitri) dan para jamaah haji mandiri yang pada kenyataannya dititipkan pada KBIH cenderung kikuk berada di lingkungan KBIH (oleh karena pengelolaan acaranya menjadi cenderung khusus di samping kehadiran petugas KUA menjadi kurang efektif). Sayang, sesi praktik dan simulasi lapangan di halaman asrama haji Sukolilo Surabaya akhirnya ditiadakan. Terkait dengan pengorganisasian jamaah dalam bentuk kelompok terbang (kloter) sebanyak 450-an orang sesuai dengan kapasitas tempat duduk pesawat pengangkut yang diketuai oleh seorang Ketua Kloter (dari pihak Depag) beserta para petugas TPHI dan TKHI untuk kemudian dipecah dalam 10 rombongan (45 orang) dengan diketuai oleh seorang
ketua rombongan (karom) yang setiap rombongan terdiri dari 4 regu yang dipimpin oleh seorang ketua regu (karu) efektifitasnya terasa terkait dengan arus lalu-lintas informasi namun kurang efektif di lapangan, karena pelaksanaan ibadah di lapangan yang sebenarnya lebih efektif dalam kelompok kecil justru cenderung mengelompok besar bahkan melampaui rombongan karena cenderung bergabung dalam KBIH sehingga cenderung lamban bahkan tak jarang terasa mengganggu jamaah lain. Fungsi guidance dari pemerintah juga lemah pada saat di lapangan, antara lain oleh karena manajemen pemondokan yang satu kloter terpisah dalam dua gedung penginapan (di Madinah berjarak ratusan meter dan di Makkah bersebelahan), oleh karena kamar yang ditempati oleh personel TPHI dan TKHI justru berada di gedung yang dihuni minoritas anggota kloter. Pada saat tinggal di Makkah, salah seorang jamaah tertangkap pihak berwajib Saudi Arabia karena sesuatu sebab (tidak ada informasi jelas sebab tersebut apa), namun yang jelas pihak regu, kloter, maktab, bahkan sektor tidak mampu menjembatani untuk membantu membebaskan yang bersangkutan (ybs), sehingga yang bersangkutan harus menjalani penahanan dan dengan demikian terpisah dari rombongan termasuk untuk prosesi ibadah hajinya bahkan hingga kepulangannya (ybs baru
35
kembali ke tanah air beberapa bulan kemudian). Penyediaan Akomodasi Penyediaan akomodasi di asrama transito haji Surabaya terpisah antara jamaah pria dengan jamaah wanita. Kondisinya layak, termasuk fasilitasnya. Hanya saja penyediaan akomodasi yang sesungguhnya disediakan bagi yang mengalami udzur sehingga tidak dapat langsung pulang setibanya di tanah air, ternyata memerlukan birokrasi yang sulit (tidak mudah/segera). Suasana birokratis tersebut juga terasa saat menjelang keberangkatan di mana calon jamaah selama berada dalam asrama diwajibkan mengenakan tas paspor kendati tidak berisi paspor padahal kepada masingmasing jamaah telah diberikan kartu bukti tinggal yang seharusnya cukup sebagai identitas (tidak ada pemberitahuan yang menyatakan bahwa langkah tersebut diambil semata untuk pembiasaan oleh sebab selama di tanah suci para jamaah diharapkan selalu berperilaku demikian, misalnya). Pemondokan di Madinah di Zahrah Mubarak (Mubarak Group for Hotels) berjarak cukup dekat dengan masjid Nabawi sehingga memudahkan jamaah. Kondisi kamarnya pun layak, kendati diisi secara overcapacity (berkapasitas 2 orang tetapi dihuni 4 orang). Kloter SUB06, entah mengapa, menempati 2 (dua) gedung
berjarak beberapa ratus meter, kendati kapasitas gedung mencukupi jika diatur keseluruhan tinggal di 1 (satu) gedung. Bagi yang mendapat penginapan agak jauh, kepada mereka diberikan kompensasi berupa pengembalian sebagian biaya komponen penginapan. Secara tradisi tinggal di Madinah adalah untuk melaksanakan rangkaian sholat yang biasa disebut sebagai sholat arbain yakni sholat lima waktu berjamaah di masjid Nabawi berturut-turut selama 40 waktu sehingga memerlukan setidaknya 8 hari 8 malam menginap. Jadual keberangkatan menuju Makkah ternyata diajukan sehari (semula direncanakan hampir 9 hari menjadi tepat 8 hari kendati sholat ke-40 dilakukan pada saat injury time keberangkatan ke Makkah), maka ada rombongan para anggota kepolisian RI (Polri) dari Polri Daerah Khusus Ibu-kota (metropolitan) Jakarta (Raya) (Polda Metro Jaya) yang tinggal satu gedung dengan sebagian Kloter SUB06 yang tiba di Madinah setelah kedatangan kloter SUB06 yang keberangkatannya ke Makkah beriringan dengan Kloter SUB06 terpaksa hanya menjalani 39 kali sholat berjamaah di masjid Nabawi. Sangat mungkin mereka mengalami kekecewaan. Kondisi demikian terjadi karena penghunian kamar di hotel dimaksud segera digantikan oleh jamaah kloter berikut yang sudah menyusul datang.
36
Pemondokan di Makkah di Zahrat Myar Building yang merupakan gedung yang samasekali baru dan pertama kali dipergunakan jamaah haji berkondisi layak, yang 1 (satu) kamarnya bervariasi (bergantung luas kamar) untuk dihuni antara 310 per kamarnya. Kekurangannya adalah karena format kamarnya yang setiap kamar terdiri dari 1 (satu) kamar mandi (KM)/water closet (WC) menimbulkan ketidaknyamanan khususnya bagi kamar-kamar besar. Di Madinah dan Makkah, penghuni kamar bercampur antara pria dan wanita. Seperti di Madinah, ketersediaan listrik dan pasokan air cukup. Hanya saja sebagai gedung bertingkat, jumlah liftnya relatif terbatas namun tersedia tangga biasa. Sebagaimana di Madinah, Kloter SUB06 juga terpisah dalam 2 (dua) gedung kendati di Makkah bersebelahan. Namun bukannya tanpa masalah, sebab penempatan kamarnya yang oleh muassasah Asia Tenggara ditentukan harus first come first in menyebabkan salah satu KBIH dengan jumlah jamaah terbesar menjadi terpisah. Protes yang dilakukan oleh pihak KBIH dan jamaah tidak berhasil mengubah keadaan, kendati pengaturannya sebelumnya konon telah disepakati sebelumnya pada saat rapat di kantor haji Daerah Kerja (Daker) Madinah beberapa hari sebelumnya. Berbeda dengan jarak penginapan dengan masjid Nabawi di Madinah yang relatif dekat, jarak
penginapan di Makkah yang berlokasi di kawasan baru yakni Umm al Judd anNuzhah area (district 5) berjarak cukup jauh dengan masjidil Haram (sekitar 7km). Dan seperti yang mengalami penempatan penginapan yang berlokasi relatif jauh di Madinah, maka yang mengalaminya di Makkah pun memperoleh kompensasi pengembalian sebagian biaya penginapan. Ketegangan sempat terjadi antar KBIH, yang berarti antar jamaahsaat pengaturan penginapan di tenda di Mina. Pasalnya, survei beberapa hari sebelumnya yang dilakukan oleh TPHI, para Karom dan para Karu yang telah menyepakati pembagian ruangan dalam tenda, ternyata menghadapi kenyataan lapangan yang berbeda karena luasan ruangan tenda berkurang akibat ditempati oleh aparat keamanan setempat. Kekecewaan terhadap TPHI pun kembali muncul, sebab kendati tenda akhirnya dihuni secara lebih sesak dari rencana semula, ketegangan antar KBIH berlangsung berkepanjangan. Penyediaan Transportasi Sebagian besar jamaah ketika di Makkah memang menempati penginapan yang jauh dan sangat tersebar di berbagai kawasan. Mengenai jauhnya, pihak Depag selalu menggunakan alasan akibat terjadinya pembongkaran 1400-an gedung di sekitar masjidil Haram seiring dengan dimulainya proyek Jabal Umar yang merupakan multiyears project
37
perluasan kompleks masjidil Haram, selain makin (melambung) mahalnya biaya sewa pemondokan. Namun dari pengamatan di lapangan, dapat disimpulkan bahwa alasan tersebut cenderung dilebihlebihkan. Kenaikan harga sewa penginapan sangat mungkin hanya berlangsung secara temporer (sesaat) ketika puncak perburuan penginapan. Dan untuk kasus jamaah haji Indonesia di mana Pemerintah RI dapat mamanfaatkan uang endapan antrian calon jamaah jika tangkas menyiasati saat puncak perburuan penginapan, sangat mungkin hal tersebut dapat teratasi. Apalagi, faktanya beberapa penginapan yang berlokasi dekat dengan masjidil Haram ternyata kosong (tak berpenghuni) di saat musim haji, dan beberapa jamaah dari negara-negara kecil (Malaysia, Bangladesh, dll.) dapat tinggal di penginapan yang sangat dekat dengan masjidil Haram (walaupun ada juga jamaah haji negara lain yang juga tinggal di sekitar penginapan jamah haji Indonesia yang cukup jauh). Agaknya, pemerintah cenderung berlogika, bahwa tidak mengapa penginapan jauh, asalkan disediakan layanan transportasi. Justru di sinilah permasalahannya. Karena itu artinya diperlukan energi dan sumberdaya untuk mengelola transportasi pulang-pergi (PP) dari penginapan ke masjidil Haram. Apalagi kualitas lalu-lintas di sana tidak bisa dibilang tertib dan lancar, di samping
pada musim haji tentunya kepadatan arus lalu-lintas mencapai puncaknya. Dan pada setiap titik manajemen transportasi potensial terjadi persoalan. Bus-bus yang disediakan memang dalam kondisi layak, namun jumlahnya kurang dari dapat dibilang mencukupi. Bus-bus untuk transportasi lokal tersebut diawaki oleh sopir-sopir yang direkrut dari berbagai asal, yang banyak di antaranya tidak sungguh-sungguh mengenal dengan baik kota Makkah hingga ke sudutsudutnya; apalagi persebaran bangunan tinggal jamaah yang juga menyulitkan penyusunan rute bus. Memang, disediakan pos-pos tertentu untuk konsolidasi dan penghantaran bagi yang tersesat, namun bagi kebanyakan jamaah itu dirasa tidak cukup simpel. Rute yang ditempel di bus pun terkadang diubah secara sepihak tanpa dikomunikasikan. Bus-bus tersebut beroperasi dalam kurun waktu tertentu sebelum wuquf dan sesudahnya, dengan suatu penjadwalan; namun yang disebut dengan jadwal sebenarnya adalah jam beroperasi-nya bus, yang sangat sering mismatch dengan animo kebutuhan transportasi pada beberapa titik waktu. Di sinilah pangkal kekecewaan yang sempat memicu berbagai ketegangan (di antara para jamaah, antara jamaah dengan awak bus, bahkan antara jamaah dengan petugas lapangan transportasi). Jika transportasi lokal di Makkah banyak diwarnai dengan berbagai
38
masalah, termasuk dipindahkannya terminal di dekat masjidil Haram suatu ketika di suatu siang (saat sebagian jamaah sedang berada di masjidil Haram, sehingga tidak mengetahuinya); tidak demikian halnya transportasi domestik antar titik tempat utama. Perjalanan dari Madinah ke Makkah, perjalanan ke dan dari Armina (Arafah-Muzdalifah-Mina) serta perjalanan dari Makkah ke Jeddah cenderung lancar, kecuali saat puncak kepadatan menuju Arafah (untuk persiapan wuquf) di mana bus bahkan sempat mogok beberapa jam dan saat keluar dari Mina pasca wuquf yang memang padat --kendati rombongan kami mengambil nafar awwal. Kekecewaan muncul juga ketika kepadatan puncak arus lalu-lintas di Armina yang memaksa bus datang menjemput lebih awal sebelum tengah malam saat jamaah seharusnya menginap (mabbit) atau setidaknya melewatkan tengah malam di Muzdalifah karena demikian seharusnya (Talal, 1429H dan Sheikh Abdul Aziz, 1428H) selepas wuquf di Arafah sebelum melanjutkan perjalanan ke Mina untuk lontar jumrah. Kelancaran bahkan ketepatan waktu juga terjadi dengan penerbangan menggunakan pesawat B747 368 berkapasitas 460-an penumpang (Ahlan Wasahlan, November 2008) milik maskapai SAA khususnya saat keberangkatan (Surabaya Madinah) yang tepat sesuai schedule. Waktu tempuh juga tepat saat penerbang-
an kepulangan (JeddahSurabaya) kendati take-off agak tertunda karena kekurangsigapan petugas groundhandling. Perjalanan keluar dari bandara Madinah saat kedatangan sedikit kacau karena sempat terbaur dengan jamaah dari negara lain, namun tidak demikian halnya dengan perjalanan menuju bandara Jeddah yang sangat teratur. Sementara itu transportasi di dalam negeri yang patut dicatat adalah bahwa perjalanan dari daerah asal ke kota lokasi bandara yang berdasarkan pasal 35 ayat (1) UU 13/2008 menjadi tanggungjawab Pemda justru diwarnai komersialisasi. Caranya adalah dengan memisahkan orang (yang diangkut dengan bus) dengan barang (yang diangkut dengan truk). Barang harus diserahkan 2 (dua) hari sebelumnya dengan dalih untuk diberangkatkan terlebih dahulu, padahal realitanya bagaimana pun harus datang bersamaan dengan jamaah karena untuk menuju ke penimbangan dan pengecekan di asrama haji harus dibawa oleh tangan jamaah sendiri secara masing-masing (daerah lain ada yang menempuh cara memberangkatkan barang dan orang dalam satu bus; barang diletakkan di bagasi dan cukup). Demikian pula cara yang dipakai ketika kedatangan; dan untuk itu kepada jamaah dikenakan sejumlah biaya, yang penyampaiannya dilakukan secara lisan untuk kemudian jamaah diminta membubuhkan tandatangan persetujuannya. Sedangkan
39
untuk transportasi dari asrama ke bandara Djuanda PP relatif baik, walaupun saat kedatangan kualitas fisik bus pengangkutnya jauh lebih buruk dibanding saat keberangkatan. Selain itu, pelayanan khusus prosesi check-in dan boarding yang dipindahkan dari bandara ke asrama haji --bus mengantarkan hingga ke tangga pesawatsangat membantu kelancaran penerbangan. Penyediaan Konsumsi Penyediaan makan selama tinggal di asrama haji berupa makan tiga kali sehari dan snack saat kedatangan menjelang kepulangan ke daerah asal, baik dan cukup. Demikian pula selama di Madinah, yang berdasarkan pemberitahuan diberikan sebanyak 2 (dua) kali sehari. Hanya saja saat kedatangan nasi box dan buah tersebut kurang tepat terkait dengan kegiatan ibadah sholat arbain, yakni mendekati dzuhur (sehingga tak bisa difungsikan sebagai sarapan pagi dan mendekati maghrib (sehingga memakannya adalah setelah makanan lebih dari 1 (satu) jam sejak kedatangannya). Selama di Armina, penyediaan makanan dalam bentuk ransum antrian (yang disebut sebagai prasmanan) terbilang cukup. Tidak terjadi keterlambatan, yang apabila terjadi telah diantisipasi dengan pembagian paket makanan awetan (yang disebut sebagai siap saji). Makanan awetan tersebut praktis tidak dibutuhkan, karena selain keterlambatan
tidak terjadi, juga oleh karena ternyata menunya tidak bersahabat dengan selera jamaah kebanyakan (sebagian di antara jamaah yang mencoba mamakannya di penginapan di Makkah kemudian membuangnya). Terdapat pasokan makanan tambahan menjelang keberangkatan wuquf yang juga cukup membantu, kendati kedatangannya sempat molor dari yang diinformasikan. Keterlambatan juga terjadi untuk pengiriman makanan saat berada di bandara Jeddah menjelang kepulangan (terlalu malam). Sementara itu selama di Makkah, kebutuhan makan yang memang harus dicukupi jamaah sendiri, praktis tidak ada masalah karena di penginapan sang pemilik penginapan membuka kantin masakan ala Indonesia dengan harga yang cukup terjangkau kendati dengan menu yang terbatas dan repetitif. Demikian pula, ketersediaan kantin-kantin di asrama haji Surabaya memudahkan pemenuhan kebutuhan makan sesuai selera masing-masing jamaah. Pelayanan Kesehatan Pemeriksaan kesehatan di daerah asal cukup lancar. Sedangkan pemeriksaan kesehatan akhir menjelang keberangkatan di asrama haji sebagaimana dikemukakan dalam buku paket haji dari Depag ternyata tidak dilakukan, kecuali hanya pembagian beberapa obat sederhana-esensial dalam kemasan tas pinggang. Mengenai pela-
40
yanan kesehatan jamaah dalam bentuk fasilitas dan aksesnya kiranya cukup. Hanya saja terkait dengan pelayanan selama di Arab Saudi yang terasa kurang. Ini terkait dengan pilihan kamar tempat menginap para petugas kesehatan yang justru di gedung di mana yang menginap di situ adalah minoritas anggota kloter. Selain itu, para petugas cenderung kurang menempel dengan jamaah, terutama saat terjadi kasus adanya jamaah yang memerlukan pendampingan khusus, dan sangat terasa saat di bandara Jeddah menjelang kepulangan, di mana kondisi jamaah banyak yang mengalami kelelahan atau pun gangguan kesehatan lainnya; saat itu petugas justru cenderung berada jauh dari jamaah. Pelayanan Administrasi dan Dokumen Pelayanan administrasi bagi jamaah haji secara umum berlangsung cukup lancar, terutama bagi mereka yang proaktif berkomunikasi dengan pihak Kandepag. Mengenai penyediaan surat yang menerangkan kepesertaan jamaah haji (misalnya untuk digunakan sebagai dasar mengajukan cuti) juga disediakan. Hanya saja, surat tersebut bersifat blangko, untuk diisikan sendiri; anehnya bahkan termasuk tanggal suratnya, bukannya bias diisi semaunya. Hal kecil tersebut menunjukkan kelemahan administrasi Kandepag, sebab untuk sesuatu surat pastilah tanggal
dan nomornya sudah tertentu. Kelemahan lain yang muncul adalah tertundanya keberangkatan beberapa orang jamaah sehingga mereka berangkat bersama kloter lain padahal sudah berada di asrama haji, yang disebabkan oleh belum terbitnya visa untuk yang bersangkutan sehingga penerbitan paspor haji oleh Depag menjadi terkendala (pada kasus ini mungkin lebih baik jika pemberitahuan penundaan bisa dilakukan lebih awal, sehingga yang bersangkutan tidak perlu berlama-lama berada dan menginap di asrama haji). Akibat terjadinya kasus ini, maka oleh karena ybs adalah anggota KBIH, maka dia tetap mencari untuk kemudian bergabung dengan rekan-rekannya selama di Saudi Arabia kendati sebenarnya tersedia penginapan pula baginya di kloter barunya. Tas paspor (berlabel maskapai) yang dibagikan sesungguhnya tidak berfungsi sebagaimana sebutannya. Oleh karena selama berada di penginapan di mana pun paspor tersebut tidak berada pada jamaah melainkan berada pada petugas kloter. Cara ini ditempuh untuk alasan pengamanan, sesuatu cara yang tidak pernah dikomunikasikan dengan para jamaah. Dengan pengertian bahwa paspor adalah KTP internasional, maka seharusnyalah dipegang oleh pemilik. PPHI cenderung berpikiran dan menganggap bahwa hal itu riskan, dan bukankah identitas jamaah secara fisik sehari-hari telah (dan dianggap cukup) diwakili dengan gelang haji, sebuah
41
benda yang karena kualitas dan desainnya menjadi benda yang seringkali hilang karena lepas (kondisinya tidak sebaik gelang haji jamaah dari Malaysia, misalnya). Pelayanan administrasi menyangkut soal pemberitahuan dan pengumuman menjadi titik lemah tersendiri dari Depag dan PPHI. Sebagai contoh, hampir semua jamaah bahkan KBIH tidak memiliki informasi definitif mengenai destinasi pesawat/penerbangan, padahal itu sudah tercantum dalam Surat Ka. Kanwil Depag Jawa Timur (tanggal 13 Oktober 2008 nomor Kw.13.3/3/Hj.00/2620/2008 perihal Perubahan Kloter Embarkasi Surabaya 1429 H), yang copy-nya penulis peroleh di asrama Haji pada hari keberangkatan dari seorang reporter RRI Surabaya yang sedang bertugas meliput seputar kegiatan ibadah haji; yang isinya adalah schedule lengkap embarkasi Djuanda (Ketua Kloter bahkan sempat membuat pengumuman tertulis keliru di Makkah mengenai pesawat kepulangan). Keterbatasan informasi tertulis juga sangat terasa menyangkut ketiadaan informasi mengenai penginapan khususnya di Makkah, juga tidak tersedia peta lokasi Madinah dan Makkah apalagi Armina. Padahal, sehari sebelum keberangkatan Kloter pertama bertolak dari tanah air, harian nasional Kompas telah dapat memuat daftar penginapan dan rute bus beserta terminalnya selama di Makkah berikut peta lokasinya. Peta juga tidak
tersedia di kantor Sektor bahkan di Mabes, kecuali print-out dari Gogglemaps yang tidak cukup informatif (salah seorang petugas di Mabes bahkan sempat ingin meng-copy copy peta yang dimuat harian Kompas yang penulis bawa karena dianggapnya informatif).
SIMPULAN DAN SARAN: CATATAN PENUTUP

Apa yang dapat disimpulkan dari deskripsi dan analisis di atas adalah bahwa kinerja PPHI dan kepiawaian pemerintah dhi Depag RI dalam me-manage perjalanan ibadah haji bagi warga Negara berpenduduk muslim terbesar di dunia dan dengan demikian jamaah hajinya pun terbanyak (Melayu 4 Desember 2008) dengan pengalaman yang sangat panjang, masih jauh dari dapat dibilang profesional. Boleh jadi kehendak yang muncul dari keperluan dan kebutuhan memperbaiki diri dan mengambil pelajaran dari pengalaman penyelenggaraan di waktuwaktu yang telah lampau seperti terselimuti oleh kultur otoritatif birokrasi yang selama ini melekat. Kelemahan pengelolaan keuangan (aspek manajemen dana, misalnya) juga keberadaan Dana Abadi Umat (DAU) barangkali bersifat disinsentif bagi perbaikan pengelolaan. Ke depan, semangat pemerintahan/birokrasi wirausaha sebagaimana yang pernah digagas Osborne dan Gaebler (1993) kiranya relevan dalam konteks penyelenggaraan
42
ibadah haji oleh pemerintah di Indonesia; agar dengan demikian menjadi mungkin untuk mengisi ruang kosong peluang perbaikan, mulai dari perbaikan manajemen keuangan/BPIH benar-benar secara nirlaba, event organizing management dan travelling management, pengorganisasian personel dan pengefektifan bimbingan hingga manajemen informasi dan komunikasi (agar diseminasi informasi dapat berlangsung lebih baik; sebab informasi-informasi penting yang tidak diperoleh jamaah justru termuat dengan sangat lengkap di tabloid Melayu, misalnya). Kondisi tersebut ternyata berjalinan dengan sikap permisif masyarakat secara umum, khususnya para jamaah haji, yang banyak di antaranya berpandangan bahwa berbagai kesulitan yang terjadi dan dialami tidak lain merupakan bagian dari ujian atas niat ibadah muslim puncak yang mulia itu, di mana kesabaran dipercayai sebagai sikap kunci, selain keikhlasan dan sikap tawakkal. Perubahan mindset dalam hal ini kiranya sudah mendesak untuk dilakukan, agar tidak mengawetkan kondisi yang ada, di mana terdapat anggapan umum mengenai kinerja birokrasi/pemerintahan yang biasanya dilabeli pelayanan satu untuk semua (ibid.). Profesionalitas yang berulangkali ditekankan pada UU Haji harus mulai dan terus diupayakan pencapaiannya; yang akan lebih baik lagi
jika diikuti dengan peningkatan transparansi dan akuntabilitas, juga keadilan (sebab konon ada saja jamaah haji yang sudah berulangkali pergi ke tanah suci dan yang bersangkutan mengaku bahwa itu dilakukannya dengan cara menggunakan identitas orang lain; sesuatu yang tidak mungkin terjadi tanpa aksi kolutif dengan pihak Depag maupun KBIH). Untuk itu, terbentuknya KPHI -yang hingga saat ini belum terdengar-kiranya akan kontributif. Semoga.
DAFTAR RUJUKAN:
Ahlan Wasahlan. Volume 32 Issue 11 November 2008. Saudi Arabia: Saudi Arabian Airlines. BPK.go.id. Depag.go.id. Departemen Agama Republik Indonesia. 2008. Buku Paket Bimbingan Manasik Haji. Jakarta: Departemen Agama RI. Dunn, William N. 1993. Analisis Kebijakan Publik. Gadjah Mada University Press, Yogyakarta. Indosiar.com. Infohaji. Volume 02 2009. Islamy, M. Irfan. 2002. Prinsip-prinsip Perumusan Kebijaksanaan Negara. Jakarta: Bumi Aksara. Kompas. 20 Juli dan 4 Oktober 2008. Melayu (tabloid harian Makkah). Edisi 20 Nopember dan 4 Desember 2008.
43
Okezone.com. Osborne, David, and Ted Gaebler (penerjemah: Abdul Rosyid). 1995. Mewirausahakan Birokrasi. Jakarta: PT Pustaka Binaman Pressindo. Sheikh Abdul Aziz bin Abdullah bin Baz (penerjemah: Rahmatul Arifin Muhammad Maruf). 1428H. Haji, Umrah dan Ziarah: Menurut Kitab dan Sunnah. Saudi Arabia: Departemen Urusan Ke-Islam-an; Wakaf, Dawah dan Bimbingan Islam Kerajaan Saudi Arabia.
Sutopo dan Sugiyanto. 2001. Analisis Kebijakan Publik. Jakarta: LAN-RI. Talal bin Ahmad al-Aqeel (ed). 1429H. Hajj and Umrah Guide. Saudi Arabia: Minister of Islamic Affairs, Waqf, Dawah and Irshad Salih bin Abdul-Aziz bin Muhammad Aal ashShaikh. Wahab, Solichin Abdul. 1997. Abalisis Kebijaksanaan: dari Formulasi ke Implementasi Kebijaksanaan Negara. Jakarta: Bumi Aksara.
POLA SINERGI PENGEMBANGAN MASYARAKAT BERBASIS JARINGAN SOSIAL-KEAGAMAAN LOKAL

Muadz*, Nyong Etis* dan Hadi Ismanto**
(*Dosen Tarbiyah; ** Dosen Ilmu Administrasi Negara FISIP Universitas Muhammadiyah Sidoarjo, Jln. Mojopahit No. 666 B Sidoarjo, Telp.: 031-8945444, Fax.: 031-8949333)
ABSTRACT This research entitle the Pattern of Sinergi of Society Development Based on The Local Sosial-Religious Network. This Research aim to map the especial sosial issues becoming local concern society member, mapping local sosialreligious network, and also map the pattern of society development conducted by local network sosial-religious. There are difference which is important enough among various type of Sosial-Religious network in Sidoarjo, good in themself perception and also the way of in responding problems becoming especial sosial isyues. Meanwhile, society member also own the separate expectation and perception to local network sosial-religious. Keywords: sinergy of society development, local sosial-religious network
PENDAHULUAN
Masyarakat dewasa ini ditandai dengan perubahan atau transisi dalam skala global yang menyentuh hampir segala aspek kehidupan, baik itu ekonomi, sosial, politik maupun kebudayaan. Hal tersebut melahirkan kesempatan-kesempatan dan tantangan-tantangan baru yang ternyata juga berimplikasi penting terhadap pola perkembangan dan konstruk pengembangan kebijakan publik (public policy). Di wilayah pengembangan masyarakat, perubahan itu ditandai oleh beberapa kecenderungan, antara lain: pertama,
45
menurunnya sumber-sumber publik, termasuk berkurangnya peranan dan subsidi pemerintah dalam pembangunan di sektor kemasyarakatan. Kedua, tumbuhnya kesadaran publik mengenai masyarakat madani (civil society) dimana wacana swadaya, kemandirian dan keberdayaan masyarakat menjadi semakin menguat. Pada konteks ini, konsep pengembangan masyarakat yang memiliki fokus pada upaya menolong anggota masyarakat yang memiliki kesamaan minat untuk bekerja sama, mengidentifikasi kebutuhan
46
bersama dan kemudian melakukan kegiatan bersama untuk memenuhi kebutuhan tersebut mempunyai relevansi dan urgensi yang sangat kuat untuk diimplementasikan secara lebih nyata dan sinergis. Sejauh ini, pengembangan masyarakat umumnya diartikan sebagai pelayanan yang menggunakan pendekatan-pendekatan yang lebih bernuansa pemberdayaan yang memperhatikan keragaman pengguna dan pemberi pelayanan. Dan secara khusus, pengembangan masyarakat kerap diasosiasikan dengan segala upaya pemenuhan kebutuhan orang-orang yang tidak beruntung atau tertindas, baik yang disebabkan oleh kemiskinan maupun oleh diskriminasi berdasarkan kelas sosial, suku, jender, jenis kelamin, usia, dan kecacatan. Di era otonomi daerah ini, peran serta aktif anggota masyarakat dalam pengembangan komunitasnya tentu kian diharapkan guna menyikapi segala keterbatasan lokal sekaligus mengakumulasi kekuatan secara optimal untuk membangun dan mengembangkan potensi yang ada. Pengalaman selama ini, pengembangan masyarakat yang muncul seringkali dilaksanakan dalam bentuk proyek-proyek pembangunan yang diinisiasi oleh pihak pemerintah guna memungkinkan anggota masyarakat memperoleh dukungan dalam memenuhi kebutuhannya atau melalui sosialisasi dan kampanye yang memungkinkan kebutuhan-kebutuhan tersebut dapat dipenuhi
oleh pihak-pihak lain yang bertanggungjawab. Tetapi, upaya serius yang mengandaikan prokreasi dan progresivitas keswadayaan atau keberdayaan anggota masyarakat lokal dalam pengembangan masyarakat tampaknya masih merupakan jalan panjang yang niscaya untuk lebih diperhatikan dan dikelola secara holistik namun efektif. Penelitian ini sesungguhnya berada pada aras pemikiran yang difokuskan pada upaya akselerasi pencapaian tujuan tersebut. Sehingga permasalahan yang dimunculkan dalam kajian ini adalah bagaimanakah pola sinergi pengembangan masyarakat berbasis jaringan sosial-keagamaan lokal itu.
METODE PENELITIAN
Penelitian transformative-participatory ini berupaya untuk mengeksplorasi permasalahan yang muncul dalam masyarakat serta berusaha untuk melakukan pergerakan transformasional dengan mengupayakan lahirnya rumusanrumusan strategis alternatif yang peka dengan karakteristik lokal yang ada bagi pengembangan masyarakat yang bersangkutan. Informan dalam penelitian ini adalah: (1) pengurus atau aktivis lembaga-lembaga atau organisasi sosialkeagamaan lokal. Masuk dalam kategori ini adalah wadah-wadah aktivitas yang mempunyai afiliasi terhadap organisasi keagamaan tertentu; (2) warga masyarakat setempat. Dalam hal ini akan dilakukan
Muadz, Nyong Etis, Hadi Ismanto, Pola Sinergi Pengembangan Masyarakat...
47
pemilihan informan secara purposive sampling sehingga memenuhi representasi atau keterwakilan anggota masyarakat ditinjau dari berbagai jalur dan aspek baik itu profesi, tingkat ekonomi dan pendidikan, usia, jenis kelamin, serta aktivitas sosial-keagamaan. Dalam pengumpulan data, penelitian ini menggunakan serangkaian metode yang disesuaikan dengan tahapan dan karakteristik persoalan yang dihadapi. Pertama, untuk melakukan pemetaan permasalahan atau isu-isu sosial utama yang menjadi perhatian anggota masyarakat lokal akan dipergunakan teknik kuesioner terstruktur kepada para tokoh agamawan yang terwadahi melalui berbagai jaringan sosial-keagamaan lokal yang ada. Kuesioner ini diorientasikan untuk mampu menguak isu-isu kemanusian sekaligus bentuk-bentuk partisipasi atau orientasi sosial-keagamaan yang muncul untuk menyikapinya. Data ini nantinya akan dilengkapi dengan hasil probing atau pendalaman melalui wawancara kepada beberapa informan yang dinilai urgen dan relevan. Kedua, untuk melakukan pemetaan jaringan sosial-keagamaan lokal sekaligus polapola pengembangan masyarakat yang dilakukannya dipergunakan serangkaian teknik Metode Asesmen Cepat dan Partisipatif (MACPA) atau Participatory Rapid Assessment Method (PRAM). MACPA adalah pendekatan dalam ilmu
sosial yang dikembangkan dari metode induknya, yakni RRA (Rapid Rural Appraisal) dan PRA (Participatory Research Action). Tiga teknik inti yang akan digunakan dalam MACPA adalah Diskusi Kelompok Terfokus (Focus Group Discussion/FGD), Pendiagraman Lembaga atau Ven (Institutional or Venn Diagramming), dan Perbandingan Pasangan (Pairwise Comparison). MACPA melibatkan seperangkat alat ukur untuk menganalisis fenomena sosial secara cepat dan partisipatif. MACPA sangat cocok untuk mendapatkan pengetahuan secara mendetail mengenai sebuah isu tertentu. Ruang lingkupnya terbatas dan tertuju pada area yang diketahui untuk memperoleh substansi dari objek yang diteliti untuk diidentifikasi. Hasil yang diperoleh pada umumnya bersifat kualitatif dan deskriptif (Suharto, et al., 2003).
HASIL PENELITIAN 1. Pemetaan Isu-isu Sosial Utama

Sedikitnya terdapat tujuh isu utama yang menjadi concern lembaga sosialkeagamaan lokal yang diutarakan oleh fungsionaris atau pengurus dari lembaga tersebut. Isu pertama yang menjadi prioritas sebagian besar responden adalah Pendidikan. Terdapat tiga alasan penting yang mendasari pentingnya persoalan pendidikan. Pertama, pendidikan merupa-
48
kan sarana yang paling penting untuk melakukan transformasi nilai kepada generasi berikutnya. Kedua, pendidikan dianggap dapat meningkatkan mobilitas vertikal. Dan yang ketiga, pendidikan adalah teminal persaingan penting untuk mencapai suatu status ekonomi tertentu. Dengan alasan yang lain pula diskursus dalam masalah pendidikan penting untuk dibicarakan. Pertama adalah tentang mutu pendidikan. Kedua tentang mahalnya biaya pendidikan. Dan ketiga tentang banyaknya lulusan lembaga pendidikan yang tidak bisa diterima di dunia kerja. Isu kedua dan ketiga yang memiliki nilai prioritas sama adalah masalah ekonomi dan kesehatan. Masalah ekonomi, umumnya responden menjadi penting karena merupakan tulang punggung atau sarana untuk hidup. Problem dalam bidang ekonomi adalah sulitnya lapangan pekerjaan. Isu kesehatan, dianggap penting karena modal fisik yang sehat adalah bekal hidup maupun aktifitas yang penting. Dalam persoalan yang sama mengenai kesehatan terdapat suatu kendala, yakni sulitnya mengakses sumber-sumber kesehatan seper ti rumah sakit, dokter, dan pengobatan atau alat-alat untuk pencegahan. Isu berikutnya yang memiliki nilai sama adalah tentang komunikasiinformasi dan tentang hiburan. Masalah komunikasi-informasi menjadi penting karena berkaitan dengan kebutuhan
terhadap media atau alat komunikasi seperti telepon dan koran atau internet. Sementara itu masalah hiburan, yang kelihatannya tidak terlalu penting, dianggap responden sebagai sarana penting untuk mengisi waktu luang. Isu tentang masalah keamanan yang ditawarkan kepada responden tidak mendapatkan tanggapan. Hal ini dimungkinkan umumya karena mereka tidak banyak terlibat dalam kasus yang terkait dengan problem keamanan.
2. Pemetaan Jaringan Sosial Keagamaan Lokal

Berdasarkan hasil focus group discussion (FGD), menunjuk pada sejumlah nama lembaga atau organisasi sosial keagamaan yang dikenal publik. Sebagian adalah berupa organisasi induk keagamaan, sebagian berupa organisasi sempalan atau anakan (onderbow), dan sebagian berupa organisasi non struktural (mandiri). Pengelompokan itu dapat digambarkan sebagai berikut:
Gambar: Intersection Organisasional Sosial-Keagamaan
49
Yang masuk dalam kategori pertama (organisasi induk atau struktural) adalah organisasi sosial keagamaan seperti Nahdatul Ulama (NU), Muhammadiyah, Partai Keadilan Sejahtera (PKS), AlHidayah. Sedangkan yang masuk organisasi sosial-keagamaan anakan adalah seperti IPPNU, Fatayat, Nasyiyatul Aisyiyah, Pemuda Muhammadiyah. Yang termasuk kategori organisasi sosialkeagamaan mandiri adalah seperti jamaah tahlil, kelompok yasinan, pengajian ahad pagi. Secara keseluruhan daftar jaringan sosial-keagamaan lokal yang ada di Sidoarjo adalah sebagai berikut.
3. Pemetaan Pola-pola Pengembangan Masyarakat yang Dilakukan oleh Jaringan Sosial-Keagamaan Lokal
Terdapat beberapa masalah serius yang dihadapi oleh masyarakat dan harus segera diselesaikan. Pertama, kategori masalah permukiman. Masalah permukiman ini menurut responden adalah merupakan tanggung jawab pemerintah untuk menyediakan sesuai dengan kebutuhan rakyat. Kedua, kategori masalah kemiskinan, kesehatan, dan pendidikan. Kategori masalah ini penting karena saling berhubungan satu dengan yang lain. Di masyarakat di mana responden tinggal,
Tabel 1: Jaringan Sosial Keagamaan di Kabupaten Sidoarjo NAMA JARINGAN SOSIAL-KEAGAMAAN NO Jenis Organisasi Induk 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 Nahdatul Ulama (NU) Muhammadiyah PKB PKS PAN LDII DDII Hizbut Tahrir Lasykar Jihad Gereja Nazareth Gereja KIN Gereja Katholik Gereja Allah Baik Gereja JW Jumlah seluruhnya 27 Jenis Organisasi Onderbow Fatayat Aisyiyah Muslimat IPPNU GP Anshor Pemuda Muhammadiyah Nasyiatul Aisyiyah Jenis Organisasi Mandiri Jamaah tahlil Jamaah Yasinan Remaja Masjid Al-Hidayah Tarekat Naqsyabandiyah Tarekat Qadiriyah
50
ketiga masalah sosial tersebut cukup serius untuk segera ditangani baik oleh pemerintah maupun masyarakat. Ketiga, kategori masalah pengangguran dan korupsi. Masalah pengangguran menjadi penting untuk segera ditangani karena berkaitan dengan kebutuhan akan pekerjaan terutama untuk mencari makan. Sedangkan masalah korupsi dianggap penting untuk diselesaikan karena korupsi dapat mengganggu perekonomian. Keempat, kategori masalah pengangguran dan pendidikan. Kategori ini adalah gabungan antara kategori kedua dan ketiga. Kelima, kategori masalah pendidikan, kesehatan, ekonomi, dan lingkungan. Terdapat satu variabel yang ditambahkan di sini, yakni masalah lingkungan. Alasannya, karena persoalan lingkungan terutama banjir serta bencana alam lainnya yang bertubi-tubi menimpa negeri ini amat penting untuk segera ditangani. Keenam, kategori masalah dampak lumpur Lapindo. Masalah lumpur Lapindo di Sidoarjo telah memiliki dampak yang cukup luas, misalnya hilangnya mata pencaharian, memburuknya kesehatan, sulitnya transportasi, hingga berkurangnya akses pendidikan formal, serta menurunnya interaksi sesama warga. Seberapa besar kontribusi riil yang dilakukan oleh jaringan sosial-keagamaan terhadap penyelesaian masalah-masalah di atas, terdapat beberapa jenis aktivitas sebagai berikut. Pertama, mereka menyelenggarakan rapat. Setiap rapat rutin mereka senantiasa membahas salah satu
dari masalah di atas. Kedua, di antara lembaga tersebut ada yang berpartisipasi untuk menjawab masalah di atas dengan mendirikan lembaga pendidikan berupa Taman Kanak-kanak (TK) dan Tempat/ Taman Pendidikan al-Quran (TPQ). Pendirian lembaga pendidikan tersebut diharapkan dapat menjawab persoalan pendidikan, sesuai dengan kemampuan dan kewenangan yang mereka miliki, karena mereka adalah pengurus organisasi yang bergerak dalam bidang pendidikan. Persoalan yang dihadapi di lapangan adalah persoalan infrastruktur yang amat terbatas. Dengan dukungan masyarakat luas, mereka berharap dapat memenuhi kebutuhan sarana gedung agar pendidikan dapat berlangsung. Ketiga, sebagian responden menyatakan bahwa mereka dapat berpartisipasi untuk mengatasi masalah dengan jalan terjun langsung di lapangan, dengan jalan membantu memberikan beasiswa bagi kaum duafa. Mereka memiliki daftar duafa yang tersebar di beberapa desa. Mereka mengumpulkan dana untuk diberikan kepada duafa berupa Sumbangan Penyelenggaraan Pendidikan (SPP). Persoalan yang mengikuti adalah kekurangan dana. Mereka terus mencari dukungan donatur. Keempat, di antara responden ada yang berpartisipasi untuk mengatasi masalah dengan menyelenggarakan ceramah, diskusi, pelatihan, pembinaan Sumber Daya Manusia (SDM), dan mengumpulkan dana. Kegiatan ceramah dan diskusi
51
merupakan kegiatan dakwah dan pencerahan, sedangkan kegiatan platihan dan pembinaan SDM berfungsi meningkatkan mutu sumber-daya manusia terutama pengurus dan simpatisan. Pengurus yang telah mengikuti pelatihan pada gilirannya akan dapat melatih orang lain, begitu seterusnya. Kelompok ini menekankan pentingnya mapping, yakni pemetaan lembaga sesuai dengan fungsinya masingmasing, serta perlunya setiap lembaga sosial-keagamaan melakukan analisis Strengths-Weaknesses-Opportunities(and)Threats (SWOT). Kelima, kelompok responden yang melakukan cara mengatasi masalah dengan pembahasan program yang diteruskan dengan pelatihan jahit dan bordir. Mereka menyatakan tidak meng-hadapi kendala apapun. Namun demikian mereka berharap mendapat dukungan dari masyarakat luas.
an. Di bidang ini, lembaga-lembaga sosial keagamaan (LSA) yang ada ternyata dinilai belum maksimal dalam memerankan fungsinya di bidang pengembangan masyarakat. Institusi sosial keagamaan yang masuk kategori dengan tingkat penilaian tinggi hanya ada dua, yaitu Jamaah Yasinan dan Jamaah Tahlil. Keduanya sama-sama beroleh penilaian 8 dari skala penilaian 1 s.d. 10. Di bawah dua tersebut di atas, terdapat lima institusi yang diberi nilai 7 dan tiga institusi yang diberi nilai 6. Gambaran tingkat kontribusi lembaga sosial keagamaan di bidang pendidikan ini secara lebih ringkas dapat dicermati melalui tabel 2 di bawah ini:
Tabel 2: Peta Tingkat Kontribusi LSA di Bidang Pendidikan Tingkat Penilaian 10 9 8
Nama Lembaga
KATEGORI I
Respons Masyarakat Dari lembaga sosial keagamaan yang ada di Kecamatan Sidoarjo, ternyata eksistensi atau kiprah mereka di masyarakat memiliki tingkat apresiasi perseptual yang beragam. Hal ini tampak antara lain dari penilaian masyarakat (informan) tentang sejauhmana masing-masing lembaga tersebut telah memberi perhatian dan sekaligus kepedulian terhadap pembangunan atau pengembangan aspek-aspek kehidupan masyarakatnya. Pertama, bidang pembangunan yang mendapat sorotan adalah pendidik-
(*)
J. Yasinan; J. Tahlil
KATEGORI II
NU; Muslimat; GP Anshor; IPPNU; Remas Fatayat; PKB; Muhammadiyah Lainnya
<6
Keterangan
(*)
Tidak ada LSA yang memiliki capaian nilai kontribusi ini. Keterangan ini mencakup tabeltabel peta kontribusi di bidang lainnya
52
Kedua, bidang lainnya yang juga mendapatkan penilaian dari informan adalah bidang dakwah atau misi. Dari data yang masuk diperoleh informasi bahwa ternyata lembaga-lembaga sosial keagamaan yang ada, sebagian mampu mengelola aktivitas dakwah/misinya secara mengena sehingga diapresiasi dengan penilaian tinggi dari masyarakat. Di samping patut dicatat bahwa sebagian besar lainnya masih tetap dipandang kurang optimal dalam mengelola kiprah dakwahnya di masyarakat. Tabel 3 di bawah ini akan menunjukkan persebaran tingkat kontribusi dakwah/misi dari masing-masing lembaga sosial keagamaan yang ada.
Tabel 3: Peta Tingkat Kontribusi LSA di Bidang Dakwah/Misi Tingkat Penilaian 10 9 8
terhadap peningkatan kesejahteraan masyarakat. Di sini masyarakat menyampaikan penilaian atas eksistensi lembaga sosial keagamaan yang tumbuh di tengahtengah kehidupan mereka. Jika dibahasakan dengan bentuk pertanyaan, benarkah kehadiran lembaga-lembaga sosial keagamaan tersebut di tengah-tengah masyarakat memang membawa makna yang nyata atau signifikan bagi pengembangan lingkungannya? Ataukah justru sebaliknya? Keseluruhan informan tampaknya tetap memberi apresiasi terhadap kehadiran sebagian besar lembagalembaga sosial keagamaan di masyarakat. Sekalipun nilai tertinggi yang diberikan oleh informan untuk menandai tingkat sumbangsih institusi sosial keagamaan tersebut tidak lebih dari 7 (tujuh). Berbeda dari bidang sebelumnya di mana nilai tertinggi adalah 8 atau 9; nilai 7 kiranya juga mengisyaratkan pesan akan perlunya peningkatan yang lebih berarti dalam hal perhatian dan kepedulian lembagalembaga sosial keagamaan dalam kiprahnya di masyarakat. Menariknya, nilai tertinggi di sini masih dipegang oleh dua lembaga yang juga menduduki top ranks di bidang-bidang terdahulu, yaitu Jamaah Yasinan dan Tahlil ditambah Partai Kebangkitan Bangsa (PKB). Tabel berikut ini mencoba melukiskan penilaian tersebut secara lebih lugas. Keempat, kiprah lembaga sosial keagamaan tampaknya patut juga menyen-
Nama Lembaga
KATEGORI I KATEGORI II
(*)
J. Yasinan J. Tahlil; NU
PKB; IPPNU; Remas Muslimat Lainnya
7 6 <6
Ketiga, informan memberi masukan data tentang tingkat kontribusi lembagalembaga sosial keagamaan yang ada
53
Tabel 4: Peta Tingkat Kontribusi LSA di Bidang Kesejahteraan Nama Lembaga

KATEGORI I
Sebagaimana disajikan dalam tabel di bawah ini, tingkat apresiasi masyarakat terhadap kiprah mereka maksimal baru bernilai 7, yaitu untuk Jamaah Yasinan dan nilai 6 untuk NU, Partai Kebangkitan Bangsa (PKB), dan Jamaah Tahlil. Selebihnya dipandang para informan, perhatian dan/ atau kepeduliannya masih berada di bawah itu. Kelima, bidang pembangunan yang juga dinilai secara langsung oleh informan adalah bidang kesehatan. Apresiasi masyarakat terhadap kiprah lembagalembaga sosial-keagamaan di bidang ini menunjukkan bahwa ternyata perhatian dan kiprah nyata mereka dalam turut meningkatkan kualitas kesehatan dan juga pelayanan kesehatan bagi masyarakat relatif lebih rendah dibanding bidangbidang lainnya yang telah tersebut di
Tingkat Penilaian 10 9 8 7 6 <6
(*)
KATEGORI II
J. Yasinan; J. Tahlil; PKB NU; Muhammadiyah Lainnya
tuh bidang keamanan dari rangkaian proses pembangunan yang tengah berlangsung di masyarakat. Bagaimanapun peran pembangunan dan tanggungjawab di bidang ini tidak dapat sepenuhnya diserahkan kepada aparat hukum, elemen-elemen sosialkultural yang hidup di masyarakat justru diharapkan dapat mengambil peran lebih aktif dalam upaya penciptaan dan pemeliharaan keamanan lingkungannya masingmasing. Lantas, sejauhmana kiprah eksistensial lembaga sosial keagamaan yang ada selama ini telah dapat dibaca atau dirasakan oleh masyarakat, khususnya dalam pengembangan situasi aman baik dalam arti fisik maupun psikis? Informan yang menjadi sumber data dalam penelitian ini memberitahukan bahwa lembaga sosial keagamaan yang memiliki concern cukup besar terhadap persoalan keamanan di masyarakat relatif masih terbatas.
Tabel 5: Peta Tingkat Kontribusi LSA di Bidang Keamanan Nama Lembaga

KATEGORI I
Tingkat Penilaian 10 9 8
(*)
KATEGORI II
J. Yasinan NU; PKB; J. Tahlil Lainnya
7 6 <6
54
Tabel 6: Peta Tingkat Kontribusi LSA di Bidang Kesehatan Nama Lembaga

KATEGORI I
lembaga sosial keagamaan bagi kehidupan masyarakat, maka akan semakin tinggi pula tingkat apresiasi dan penilaian yang diberikan oleh masyarakat kepada lembaga dimaksud. Demikian juga sebaliknya, rendahnya tingkat apresiasi masyarakat terhadap eksistensi suatu lembaga sosial keagamaan bisa jadi karena memang kiprah lembaga tersebut kurang atau belum mengena di hati atau menyentuh kebutuhan yang menurut masyarakat masuk dalam kategori prioritas. Dari data yang masuk, asumsi tersebut tampaknya cukup berdasar jika ditautkan dengan data-data yang telah dipaparkan sebelum-
Tingkat Penilaian 10 9 8
(*)
KATEGORI II
NU; PKB; Yasinan; J. Tahlil Lainnya
7 6 <6
muka. Dari nilai yang diberikan, bidang ini tampaknya memang masih membutuhkan banyak kepedulian, tidak sekedar keprihatinan. Hanya empat lembaga, yaitu NU, PKB, Jamaah Yasinan dan Jamaah Tahlil, yang memperoleh nilai 6. Sementara sisanya diapresiasi para informan kurang dari nilai tersebut. Selanjutnya, penelitian ini juga berusaha untuk menguak tingkat popularitas dari masing-masing lembaga sosial
nya. Informasi yang dituangkan dalam tabel berikut menyampaikan pesan kepada pembacanya bahwa lembagalembaga sosial keagamaan yang menduduki top ranks apresiasi perseptual masyarakat adalah lembaga-lembaga yang dari data sebelumnya juga menunjukkan
Tabel 7: Peta Popularitas LSA Tingkat Penilaian 10 9 8
Nama Lembaga
KATEGORI I
keagamaan yang hidup dan tumbuh di tengah-tengah masyarakat. Popularitas pada konteks ini bisa dimaknai sebagai suatu indikator yang menunjukkan aspek kedekatan dan sekaligus juga pengakuan atas kiprah dan kontribusinya bagi pengembangan kehidupan masyarakat. Jadi, di sini diasumsikan, semakin tinggi tingkat kontribusi atau sumbangsih suatu
(*)
NU; J. Yasinan; J. Tahlil PKB; Muslimat
KATEGORI II
Remas; Muhammadiyah IPPNU Lainnya
7 6 <6
55
Tabel 8: Peta Besaran Keanggotaan LSA Tingkat Penilaian 10 9 8 7 6
Yasinan masih menempati ranking tertinggi dalam pemetaan yang dilakukaan dengan perolehan nilai 9. Berada satu tingkat di bawahnya dengan nilai 8 adalah NU, Jamaah Tahlil, dan akhirnya Muslimat. Tabel 8 dimaksudkan untuk menampilkan tingkat penilaian masyarakat terhadap eksistensi dan kiprah bermakna dari lembaga-lembaga sosial keagamaan yang ada di lingkungannya. Harapan Informan
Nama Lembaga
KATEGORI I
(*)
J. Yasinan NU; J. Tahlil; Muslimat PKB; Fatayat Anshor; IPPNU; Remas; Tarekat Qadiriyah Lainnya
KATEGORI II
<6
Dari temuan data di lapangan mengungkapkan bahwa informan memiliki ragam harapan yang lebih baik terhadap eksistensi dan sinergitas Lembaga Sosial Keagamaan sebagai basis pemberdayaan masyarakat, yang pada akhirnya akan dapat mendorong penguatan peran masyarakat dalam berbagai momentum pembangunan. Harapan-harapan tersebut dapat dideskripsikan dalam tabel 9. Menelaah konten harapan informan dalam tabel 9, secara jelas menggambarkan bahwa informan memiliki persepsi dan perspektif terhadap Lembaga Sosial Keagamaan sebagai institusi ideal, strategis dan sinergis bagi pemberdayaan umat dan penguatan peran masyarakat dalam proses pembangunan, pelaksanaan demokrasi ekonomi dan demokrasi politik.
tingkat terbaik dalam kontribusi mereka di bidang-bidang pembangunan yang ada. Lima besar terpopuler menurut informan dalam daftar berikut ini adalah lembagalembaga sosial keagamaan yang masuk kategori tersebut, yaitu: NU, Jamaah Yasinan, dan Jamaah Tahlil dengan nilai 9. Menyusul kemudian PKB dan Muslimat dengan tingkat penilaian 8. Penelitian juga melangkah untuk menggali persepsi masyarakat tentang tingkat keterlibatan masyarakat dalam aktivitas-aktivitas yang diselenggarakan oleh lembaga-lembaga sosial keagamaan. Dalam hal ini, partisipasi di sini merujuk pada kuantitas partisipan atau anggota yang turut terlibat dalam aktivitas-aktivitas yang dibangun dan diadakan oleh lembaga-lembaga keagamaan yang ada. Dari data yang masuk, informasi yang muncul menyebutkan bahwa Jamaah
56
Tabel 9: Ranah dan Konten terhadap LSA No Ranah Harapan Pendidikan dan Budaya Konten Harapan Mengembangkan pendidikan non formal (kewirausahaan) bagi kelompok masyarakat miskin Mengembangkan warisan budaya Islam secara arif sebagai bagian dari budaya lokal Membudayakan pendidikan TPQ sebagai basis pendidikan alQuran dan nilai-nilai keagamaan Menyeimbangkan pendidikan agama dan pendidikan umum Mengintensifkan pendidikan moral sebagai basis pendidikan nasional. Aplikasi ajaran Islam sesuai tuntunan al-Quran dan Hadits Mengembangan dakwah kultural Meningkatkan pemahaman terhadap pesan-pesan nilai dalam al-Quran dan Hadits Aplikasi ajaran Islam dengan memperhatikan tradisi dan kebudyaan lokal Meningkatkan peran serta remaja/pemuda dalam dakwah Islam Mengembangkan media dakwah sesuai dengan perkembangan iptek dan dinamika kehidupan masyarakat Mengintensifkan dakwah bil hal yang secara langsung bersentuhan dengan pokok problematik masyarakat Mengintensifkan kajian keagamaan di tempat-tempat ibadah. Mengembangkan potensi ekonomi umat secara syari baik dalam bentuk koperasi, bank perkreditan, dan sebagainya. Sosialisasi kebersihan lingkungan Sosialisasi peningkatan gizi Mengembangkan pelayanan kesehatan terpadu Menggalakkan kesadaran masyarakat untuk berzakat, berinfaq dan bershodaqoh dalam pengelolaan lembaga amil Mengembangkan fungsi sosial zakat, infaq dan shodaqoh sebagai instrument pengentasan kemiskinan.
1.
2.
Dakwah
3.
Ekonomi
4. Kesehatan
5.
Kesejahteraan sosial
57
No
Ranah Harapan
Konten Harapan Mendorong peran partai politik yang berpihak pada kepentingan rakyat (bukan kepentingan parpol dan golongan) Mendorong kesadaran tokoh masyarakat dan tokoh agama untuk melakukan kontrol terhadap fungsi partai politik dan lembaga legislatif daerah Mendorong kesetaraan peran dan fungsi parpol dengan lembaga sosial keagamaan Menumbuhkan kesadaran dan partisipasi politik umat agar tidak menjadi obyek kepentingan politik parpol dan kekuasaan. Sosialisasi tentang peran dan fungsi kepemudaan dalam pembangunan dan masyarakat Mengintensifkan komunikasi dan kerjasama dengan pemerintah daerah Membangun inklusivitas organisasi bagi kepentingan masyarakat dan umat Menjalin komunikasi dan kerjasama kemitraan antar Lembaga Sosial Keagamaan.
6.
Politik
7. Internal Organisasi
SIMPULAN
1. Terdapat tujuh isu sosial utama yang menjadi concern anggota masyarakat lokal, yakni isu pendidikan, kemudian isu kesehatan dan ekonomi, menyusul isu komunikasi-informasi dan hiburan, disusul dengan isu lingkungan, dan yang terakhir adalah isu permukiman. 2. Jaringan sosial keagamaan ditunjukkan dengan adanya tiga model organisasi sosial-keagamaan yang menaruh perhatian terhadap masalahmasalah kemanusiaan yang saling overlapping, yakni model organisasi struktural yang menjadi acuan, model organisasi struktural yang merupakan
onderbow dari kelompok pertama, dan model organisasi yang mandiri. 3. Terdapat pola-pola pengembangan masyarakat yang dilakukan oleh jaringan sosial-keagamaan lokal, yakni pola partisipasi yang hanya sampai pada wacana dalam rapat, pola partisipasi dengan menyelenggarakan lembaga pendidikan, pola partisipasi dengan memberi beasiswa pada kaum duafa, pola partisipasi dengan menggabungkan antara aspek wacana (diskusi, ceramah) dengan aspek realitas (pelatihan dan pembinaan SDM), serta pola partsipasi spesifik yakni dengan melibatkan pada kegiatan pelatihan jahit dan bordir.
58
SARAN
1. Perlunya ditindaklanjuti upaya untuk mengungkapkan faktor-faktor yang melatarbelakangi timbulnya isu-isu utama tersebut, baik yang bersifat internal (filosofi pada diri aktifis jaringan sosial-keagamaan) maupun eksternal (kebijakan politik dan kondisi daerah). Dan pengungkapan ini akan dapat dibuat analisis hubungan yang saling mempengaruhi di antara faktor-faktor tersebut dan kemungkinan adanya relevansi dengan pola pembinaan organisasi sosial-keagamaan. 2. Perlunya telaah yang mendalam tentang karakteristik tiga model jaringan sosial keagamaan dimaksud. Pengungkapan karakteristik ini dengan analisis SWOT selanjutnya akan dapat mengungkapkan berbagai alternatif pola sinergi di antara lembaga-lembaga tersebut serta pola pembinaannya oleh pemerintah. 3. Perlunya perhatian pada perbedaan jenis kegiatan yang berdampak langsung serta dampak panjang dari aktifitas jaringan sosial keagamaan lokal. Kegiatan-kegiatan yang berdampak langsung seperti pemberian beasiswa tentu memiliki konsekuensi pendanaan yang cukup besar. Sementara itu kegiatan yang berdampak panjang seperti pelatihan sudah barang tentu memiliki konsekuensi dengan penyediaan sumberdaya manusia yang memadai.
DAFTAR PUSTAKA
Sewell, Said. 2001. Partisipasi Sosial Komunitas Gereja Baptis di Atlanta Amerika. Suharto, Edi dan Dwi Yuliani. 2003. Analisis Jaringan Sosial: Menerapkan Metode Asesmen Cepat dan Partisipatif (MACPA) pada Lembaga Sosial Lokal di Subang, Jawa Barat. Suharto, Edi. 2003. Aliansi Strategis Antar Sektor: Isyu Kritis dalam Pemberdayaan Keluarga. Beberapa Pengetahuan dan Keterampilan dalam Pekerjaan Sosial Makro. Konsepsi dan Strategi Jaminan Sosial. Konsep dan Strategi Pengentasan Kemiskinan Menurut Perspektif Pekerjaan Sosial. Konsep Kemiskinan dan Strategi Penanggulangannya. Masyarakat Madani: Aktualisasi Profesionalisme Community Workers Dalam Mewujudkan Masyarakat yang Berkeadilan. Paradigma Baru Studi Kemiskinan. Pendampingan Sosial dalam Pemberdayaan Masyarakat Miskin: Konsepsi dan Strategi Pendekatan Pekerjaan Sosial dalam Pemberdayaan Masyarakat Miskin: Konsep, Indikator Dan Strategi. Internet www.asiafoundation.org www.depag.go.id www.jatim.go.id www.policy.hu/suharto www.sidoarjo.go.id www.smeru.or.id
SEXUAL VIOLENCE TERHADAP ANAK DI SURABAYA Analisis Implementasi Undang-Undang Nomor 23 Tahun 2002 Tentang Perlindungan Anak
Noor Fatimah Mediawati
(Dosen FISIP Universitas Muhammadiyah Sidoarjo, Jln. Mojopahit No. 666 B Sidoarjo, Telp.: 031-8945444, Fax.: 031-8949333)
ABSTRACT This research lift the problems of sexual violence of child in Surabaya. The purpose is to know the forms of sexual violence of child in Surabaya, hidden factors and how applying of Law of Child Protection to the case. To obtain; get answers to existing problems formula, researcher use the approach qualitative through interview and assisted by content analysis. So obtained by a such sexual violence forms namely rape, incest, sodomy and desecrate. The hidden factors consisted by the internal factor and eksternal. While applying of Law of Child Protection in side of sosialization and sanction still not satisfied. Keywords: sexual violence, qualitative method, child protection
PENDAHULUAN
Kompleksitas masalah yang dihadapi anak abad ini telah sampai pada taraf yang sangat mengkhawatirkan. Mereka tidak hanya harus berhadapan dengan narkotika dan obat-obatan terlarang (narkoba) ataupun kasus perceraian orangtua, tetapi juga harus berperang melawan HIV/ AIDS, kriminalitas, trafficking, kekerasan dan lain-lain. Dalam bahasan selanjutnya, peneliti memakai dua istilah kekerasan, yakni abuse dan violence. Keduanya dimaksudkan untuk menunjuk hal yang sama.
59
Khusus Kekerasan terhadap anak juga memiliki banyak bentuk, yakni kekerasan fisik/ physical abuse of child, kekerasan seksual/ sexual abuse of child, serta penelantaran/ neglect of child (Kaunang, 2005: 2). Hal serupa juga disampaikan Child Abuse Study Group. Pada tahun 1983 dalam temuannya yang menunjukkan bahwa jenis kekerasan yang banyak dialami anak adalah kekerasan fisik, penelantaran, kekerasan seksual, dan kekerasan psikologis. Child Abuse (kekerasan terhadap anak) tersebut dapat
60
terjadi pada semua tingkatan usia, mulai 018 tahun. Sebagian besar (50%) disinyalir terjadi pada anak berusia kurang dari dua tahun. Kejadian ini berkisar antara 1542 kasus per 1000 anak per tahun. Di Indonesia, menurut data salah satu rumah sakit rujukan di Jakarta, terdapat 97 orang anak korban kekerasan pada tahun 2001 dan tahun 2002 meningkat menjadi 142 orang. Sedangkan hingga bulan Juni 2003 telah tercatat 71 orang anak. Sementara itu, data LPA (Lembaga Perlindungan Anak) Jawa Timur menyampaikan sebanyak 68,1% anak mengalami kekerasan seksual. Kekerasan ini merupakan jenis kekerasan yang menduduki peringkat pertama di Jawa Timur. Peringkat kedua adalah konflik dengan hukum (sekitar 10,9%). Disusul di urutan berikutnya adalah penganiayaan dan penelantaran sebesar 7,3%. Contoh kasus kekerasan seksual di Surabaya, antara lain seorang ayah yang tega menghamili dua anak gadisnya; Dua orang anak laki-laki masing-masing berusia 15 tahun yang menjadi korban sodomi; Ayu (nama samaran) bocah 8 tahun yang menjadi korban pelecehan seksual Joni (juga nama samaran), teman bermainnya. Ada pula kasus Yati (14 tahun) yang diperkosa kakak iparnya; dan kasus Dewi (15 tahun) yang mengalami nasib sial karena diperkosa dua berandal saat hendak bersilaturahmi ke tempat pamannya.
Maraknya kasus pelecehan seksual pada anak yang kemudian terangkat ke permukaan dan diketahui banyak khalayak, sedikit banyak mendorong peneliti untuk melakukan penelitian dengan judul Sexual Violence terhadap Anak di Surabaya (Studi Analisa Penerapan Undang-undang Nomor 23 Tahun 2002 tentang Perlindungan Anak). Adapun perumusan masalah yang diteliti mengenai: (1) bentuk-bentuk kekerasan seksual terhadap anak, 2) faktor-faktor pemicu terjadinya kekerasan seksual terhadap anak, dan 3) penerapan Undang-undang Perlindungan Anak (selanjutnya disingkat UU PA) terhadap berbagai kasus kekerasan seksual terhadap anak di Surabaya.
METODE PENELITIAN
Penelitian ini merupakan penelitian kualitatif dengan mengambil setting di Surabaya. Beberapa pertimbangan yang mendasari pemilihan Surabaya sebagai lokasi penelitian, adalah: pertama, Surabaya menempati urutan teratas untuk kasus Kekerasan Dalam Rumah Tangga (KDRT) di Jawa Timur. Dari 195 kasus yang ada, 52 (27%) kasus terjadi di ibukota propinsi Jatim tersebut. Kasus kekerasan ini menempatkan anak dan wanita sebagai korban. Kelompok Perempuan Pro-demokrasi (KPPD) Samitra
Noor Fatimah Mediawati, Sexual Violence Terhadap Anak ....
61
Abhaya menambahkan, perkosaan meraup hampir 33% dari keseluruhan kasus yang menimpa perempuan. Kedua, Surabaya belum menjadi tempat aman bagi anak perempuan. Hal ini diperkuat oleh data perbandingan jumlah korban anak perempuan dan anak laki-laki di Surabaya yang telah mencapai 60%:40% (Djiwandono, 2005: 81). Dan dari 30 kasus kekerasan atau penyiksaan terhadap anak yang diadukan ke Lembaga Konseling Fakultas Psikologi Universitas Surabaya (Ubaya) setiap bulannya, 60% adalah korban penyiksaan ringan dan 40% adalah korban penyiksaan fisik hingga seksual (ibid). Data primer penelitian diperoleh melalui wawancara dengan key-informan pada LPA (Lembaga Perlindungan Anak) Jatim dan Pusat Pelayanan Terpadu (PPT) Rumah Sakit Bhayangkara-Polda Jatim. Setelah semua data terkumpul, kemudian diolah dan dianalisis secara deskriptif. BENTUK-BENTUK KEKERASAN SEKSUAL TERHADAP ANAK DI SURABAYA Berdasarkan data monitoring media massa dan hasil wawancara, bentukbentuk kekerasan yang terjadi pada anak dapat berupa perkosaan, penculikan, berkonflik dengan hukum, penganiyaan, incest, penipuan, bunuh diri, pembunuhan, perdagangan anak untuk pelacuran,
pencabulan, pengabaian, pembuangan bayi, dan sodomi. Dari bentuk kekerasan yang ada tersebut perkosaan terhadap anak menduduki peringkat tertinggi, disusul kemudian kasus pencabulan, incest (berzina dengan saudara kandung sendiri), dan sodomi. Hal ini dapat dilihat pada Tabel 1. Data tersebut sesungguhnya hanya sebagian kecil dari berbagai kasus kekerasan terhadap anak, sebagaimana diungkapkan Ketua LPA Jatim di lain kesempatan (Kompas, 24 April 2003),
Dari 12 permasalahan perlindungan anak, kasus child abuse dan juga trafficking (perdagangan manusiaRed) adalah kasus yang paling menonjol. Data yang kami punya hanyalah puncak dari gunung es. Faktanya bisa mencapai 10 kali lipat atau lebih.
Uraian deskriptifnya dapat dijelaskan sebagai berikut.
1. Perkosaan
Pasal 285 KUHP menjelaskan tentang makna perkosaan sebagai setiap orang yang dengan sengaja menggunakan kekerasan atau ancaman, memaksa seorang perempuan untuk melakukan hubungan seksual dengannnya di luar nikah.... Sedangkan menurut dr. Hudi Winarso, M.Kes., Sp.And., seorang ahli Andrologi Fakultas Kedokteran Universitas Airlangga (FK Unair) Surabaya, perkosaan diartikan sebagai hubungan seks dengan
62
Tabel 1: Data Monitoring dalam Rentang Waktu 20032005 Tahun No 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 Bentuk Kekerasan Perkosaan Penculikan Anak Berkonflik dengan Hukum Penganiayaan Incest Penipuan Bunuh Diri Pembunuhan Perdagangan Anak untuk Pelacuran Pencabulan Pengabaian Pembuangan Bayi Sodomi Jumlah
Sumber: LPA Jatim dan Jawa Pos
2003 130 8 85 19 26 4 25 21 65 26 10 34 453
2004 107 3 42 29 24 9 3 6 0 45 3 10 8 289
2005 164 12 58 36 37 1 26 7 5 58 1 34 11 450
paksaan terhadap pasangan yang tidak menginginkan hubungan seks itu terjadi. Perkosaan di sini bermacam-macam bentuknya yakni: a. Grantification rape (mencari kepuasan seks). Tidak jarang, pemerkosa menggunakan bermacam jenis pemaksaan agar tujuannnya tercapai. Umumnya, kasus seperti ini terjadi karena proses impulsive dan tak direncanakan, jelas Hudi. b. Anger rape (dilakukan secara kejam penuh kebencian). Tindakan pemerkosaan ini biasanya merupakan imbas/ balas dendam atas kejadian yang pernah dialami pelaku di masa lalunya. c. Power rape (pelaku ingin menunjukkan kekuasaannya kepada korban)
d. Sadistic rape (kekerasan/ penyiksaan menyertai perkosaan). Sesuai namanya, perkosaan jenis ini seringkali terkait dengan perbudakan, penyalahgunaan seksual dan penyiksaan.
2. Incest
Secara konseptual, seperti dikutip dari Bagong Suyanto, Kepala divisi Litbang LPA Jatim, incest berarti hubungan seksual yang terjadi di antara anggota kerabat dekat. Biasanya adalah kerabat inti seperti ayah atau paman. Incest dapat terjadi secara suka sama suka yang kemudian berlanjut dalam perkawinan dan ada pula yang terjadi secara paksa atau dengan istilah tepatnya disebut dengan perkosaan (www.rahima.or.id).
63
3. Pencabulan
Merupakan tindak asusila/ pelecehan yang hampir dan dapat mengarah pada perkosaan
memicu terjadinya kekerasan seksual, Koordinator Advokasi Hukum PPT Rumah Sakit Bhayangkara-Polda Jatim, Bachrullah Nur Patria, menjelaskan,
Faktornya bisa dari anak itu sendiri yang belum memahami tentang apa dan bagaimana dirinya, merasa terkekang minatnya, faktor lingkungan serta keluarga yang broken home. Bagi orangtua yang terlalu percaya pada orang-orang sekitar hendaknya juga mulai berhati-hati, karena tidak jarang pelaku kekerasan adalah justru orang-orang terdekat si anak
4. Sodomi
Sodomi adalah hubungan seks yang dilakukan melalui anus/lubang pantat karena tidak ada vagina, tetapi sodomi sifatnya kekerasan dan cenderung kotor, walau dalam bahasa inggris diperhalus dengan kata anal sex. (http//id.anwers. yahoo.com). Apapun bentuknya kekerasan seksual pada anak jelas menodai amanat moral dan hukum. Oleh sebab itu tidak berlebihan bila Pasal 69 ayat (1) UU PA menegaskan agar anak yang dimaksud memperoleh perlindungan khusus. Lebih jelasnya bunyi pasal tersebut adalah sbb:
Perlindungan khusus bagi anak korban kekerasan sebagaimana dimaksud dalam Pasal 59 meliputi kekerasan fisik, psikis, dan seksual dilakukan melalui upaya: a) penyebarluasan dan sosialisasi ketentuan peraturan perundang-undangan yang melindungi anak korban tindak kekerasan; dan b) pemantauan, pelaporan, dan pemberian sanksi.
Dari penjelasan tersebut dapat disimpulkan faktor-faktor yang dimaksud adalah
a. Faktor Internal
menyangkut diri pribadi anak. Bahwa ia belum memahami apa dan bagaimana ia harus bersikap dengan diri sendiri (pemahaman agama juga masih kurang) serta perasaan terkekang sehingga anak berupaya mencari pelarian yang tidak jarang pelariannya itu ke tempat atau kepada orang yang salah. Faktor internal meliputi, antara lain: Anak sebagai korban: 1) diri si anak. Bahwa ia belum memahami apa dan bagaimana ia harus bersikap dengan diri sendiri. 2) cara berpakaian Tidak jarang cara berpakaian korban yang terlalu seadanya/ minimalis dapat mengundang niat jahat dari pelaku
FAKTOR-FAKTOR PEMICU TERJADINYA KEKERASAN SEKSUAL TERHADAP ANAK DI SURABAYA Mengenai faktor-faktor yang dapat
64
Anak sebagai pelaku: 1) motif latar belakang yang pernah dilecehkan/ balas dendam Dari contoh kasus yang ada, pelaku anak biasanya menyimpan dendam atas perlakuan orang lain terhadap dirinya (baca: pelecehan) sehingga di kemudian hari ia hendak menuntaskan dendam tersebut dengan cara melakukan hal serupa kepada orang lain pula. 2) peniru ulung 3) kurangnya pemahaman agama.
Pasal 69 ayat (1)) dapat ditinjau dari tiga sudut pandang, yaitu perspektif sosialisasi UUPA, pemantauan dan pelaporan, serta pemberian sanksi. Dari perspektif Sosialisasi UU PA, Koordinator Advokasi Hukum PPT RS Bhayangkara-Polda Jatim, Bachrullah Nur Patria mengungkapkan bahwa penerapan/implementasi UU PA masih belum dilaksanakan secara optimal oleh penyidik. Hal ini dikarenakan kurangnya sosialisasi atau adanya faktor X yang tidak diketahui. Sementara itu, orangtua korban yang kurang puas terhadap keputusan pengadilan, sering tidak dapat berbuat apa-apa. Seiring dengan itu Giwo Rubianto Wijogo, Ketua Komisi Perlindungan Anak Indonesia (KPAI), juga menilai bahwa UU PA masih jarang dipakai dalam menangani kasus kekerasan terhadap anak. Dari perspektif pemantauan dan pelaporan, dapat dilihat pada hasil monitoring yang dilakukan media massa lewat peliputan berita dan pemantauan oleh Lembaga Swadaya Masyarakat (LSM). Di Surabaya, misalnya, hasil monitoring tersebut dapat dibaca pada harian Jawa Pos dengan contoh-contoh kasus yang ada. Begitu pula peran LSMLSM yang terkait untuk mengadvokasi anak baik anak sebagai korban maupun anak sebagai pelaku. LSM-LSM yang dimaksud seperti LPA Jatim, PPT RS Bhayangkara-Polda Jatim, Surabaya Children Crisis Center (SCCC), Samitra
b. Faktor eksternal
Meliputi faktor lingkungan, baik lingkungan keluarga maupun lingkungan sekitar. Faktor eksternal meliputi: Lingkungan yang sepi. Lingkungan seperti ini sangat memungkinkan pelaku melaksanakan niatnya karena yakin tidak akan ada yang menggubris/ mengganggu. Faktor tetangga. keluarga yang terlalu mempercayakan anaknya bersama orang lain/ kurang pantauan (tetangga menempati posisi sebagai orang yang harus diwaspadai, lihat tabel) Pengaruh media massa, dan lain-lain.
IMPLEMENTASI UU PA TERHADAP BERBAGAI KASUS KEKERASAN SEKSUAL TERHADAP ANAK DI SURABAYA. Implementasi Undang-undang Perlindungan Anak (UUPA khususnya
65
Tabel 2: Kompilasi Data Kasus Non KDRT (Anak) Tahun 20062007
Bulan Januari Februari Maret April Mei Juni Juli Agustus September Oktober November Desember Jumlah
Perkosaan 2006 1 1 1 1 4 1 1 2 1 2 15 2007 2 2
KEKERASAN SEKSUAL Pencabulan 2006 4 2 3 3 1 13 2007 1 2 3 1 1 1 3
Sodomi 2006 2007 3 3
Sumber: PPT RS Bhayangkara-Polda Jatim
Abhaya, Savy Amira dan lain-lain. Melalui LSM-LSM inilah para korban mendapat tempat untuk melaporkan kasus kekerasan yang menimpanya (walau tidak semua korban berani melaporkan kasusnya) dan berharap penyelesaian yang terbaik. Beberapa kasus kekerasan terhadap anak yang dilaporkan oleh korban pada PPT RS Bhayangkara dapat dilihat pada Tabel 2. Dari tabel tersebut, dapat dilihat bahwa kekerasan seksual (perkosaan kepada anak) di tahun 2006 sebanyak 15 kasus dan pada tahun 2007 mengalami penurunan. Liputan kasus kekerasan
terhadap anak oleh media massa maupun monitoring yang dilakukan oleh LSM menunjukkan bahwa kedua institusi tersebut memiliki kepedulian terhadap anak. Hal ini sejalan dengan harapan UU PA, terutama Pasal 72 ayat (2), di mana dinyatakan bahwa:
Peran masyarakat sebagaimana dimaksud dalam ayat (1) dilakukan oleh orang perseorangan, lembaga perlindungan anak, lembaga sosial kemasyarakatan, lembaga swadaya masyarakat, lembaga pendidikan, lembaga keagamaan, badan usaha, dan media massa.
Dari sisi pemberian sanksi, hasil pencatatan dokumen yang dilakukan
66
peneliti belum menunjukkan hasil yang belum optimal. Sri Redjeki S. (mantan Menteri Negara Pemberdayaan Perempuan) pada tahun 2003 menyatakan bahwa implementasi UU-PA masih jauh dari harapan. Hal Ini dapat dilihat dari masih banyaknya penegak hukum yang belum menerapkan UU tersebut. Sri mencontoh-kan masih digunakannya KUHP ketika ada orangtua di Sumatera Barat yang melakukan tindak kekerasan terhadap anaknya. Ini jelas tidak sesuai dengan apa yang kita perjuangkan selama ini. Harus dilakukan sosialisasi lebih (intensif) lagi agar para pemangku hukum bisa memahami ini, katanya. Sebab, pasalpasal dalam KUHP memberikan sanksi hukum yang jauh lebih ringan. Hal ini, kata dia, jelas akan mengenakkan mereka yang melakukan kejahatan terhadap anak (Kompas online, 3 Juni 2003). Sebagai perbandingan, Pasal 285 KUHP menjerat pelaku pemerkosaan dengan pidana penjara maksimal dua belas (12) tahun. Dalam pasal-pasal (tentang perkosaan dan pencabulan) lainnya ancaman pidananya lebih ringan, berkisar antara 4 (empat) sampai 9 (sembilan) tahun. Dan tidak ada ketentuan denda di sana. Sedangkan pada UU PA, ancaman pidana penjara adalah maksimal lima belas (15) tahun dengan denda yang fantastis untuk membuat efek jera yaitu denda maksimal Rp300.000.000,00 (tiga
ratus juta rupiah) (Pasal 82 UU PA). UU PA, sesungguhnya telah memuat cakupan yang cukup memadai sebagai konsep perlindungan anak. Jika benarbenar diterapkan secara optimal, kita dapat berharap banyak anak yang mendapatkan perlindungan secara wajar.
SIMPULAN
1. Bentuk-bentuk kekerasan seksual terhadap anak di Surabaya antara lain: perkosaan, incest, sodomi dan pencabulan. 2. Faktor-faktor pemicu terjadinya kekerasan seksual tersebut dapat dilihat dari faktor internal dan eksternal. Faktor internal meliputi: diri anak itu sendiri, cara berpakaian, peniru ulung dan faktor balas dendam (dua yang terakhir adalah jika anak sebagai pelaku). Sedangkan faktor eksternal meliputi: lingkungan, pengaruh minuman keras, pengaruh media massa (terutama televisi), teman, dll. 3. Implementasi UU PA terhadap berbagai kasus kekerasan seksual terhadap anak di Surabaya masih belum optimal terutama dari sisi sosialisasi dan pemberian sanksi.
SARAN
1. Diperlukan sosialisasi lebih lanjut tentang UU PA ke semua kalangan. Tidak sebatas kepada lembaga
67
eksekutif (untuk membuat arahanarahan kebijakan yang sesuai dan dapat meminimalisir terjadinya kekerasan dimaksud) tetapi juga kepada masyarakat secara luas untuk pro aktif melindungi dan menjaga anak dari incaran pelaku. 2. Diperlukan pemantauan yang berkelanjutan, mempermudah proses pelaporan (korban tidak dipersulit dengan prosedur yang berbelit-belit) dan tentu saja, pemberian saksi yang tegas bagi pelaku. 3. Hendaknya kita bersungguh-sungguh untuk memahami faktor-faktor yang dapat memicu terjadinya kekerasan seksual agar sedini mungkin dapat diantisipasi. Misalnya bagi orangtua mengontrol tayangan televisi yang ditonton anak, memperhatikan dengan siapa anak bergaul atau bersama sehari-hari, memberikan pemahamanpemahaman tentang alat reproduksi sejak dini agar anak mengetahui fungsi dari alat tersebut dan akibat dari penyalahgunaannya. 4. Peningkatan kerjasama semua pihak (pemerintah, LSM, penegak hukum, masyarakat, dunia akademik) untuk bahu-membahu mengikis maraknya kasus kekerasan seksual terhadap anak, masing. sesuai kapasitas dan kewenangan yang dimiliki masing-
DAFTAR RUJUKAN
Bet. 2003. Anak Perkosa Anak? online (www.jawapos.co.id). Diakses tanggal 2 Agustus 2007. Djiwandono, S. E. W. 2005. Konseling dan Terapi dengan Anak dan Orangtua. Jakarta: PT Grasindo. Faisal, Sanapiah. 2005. Format-format Penelitian Sosial. Cetakan V. Jakarta: PT Raja Grafindo Persada. File Arsip Jawa Pos. Google online. Diakses tiap 3 kali per minggu selama penelitian. Hasan,dkk. 2003. Metodologi Penelitian Kualitatif Tinjauan Teoritis dan Praktis. Lembaga Penelitian Universitas Islam Malang bekerjasama dengan VISIPRESS. Inu. 2003. Child Abuse Mengkhawatirkan. Online (www.kompas.com). Diakses tanggal 2 Agustus 2007. Kaunang, Theresia Inkiriwang. Kekerasan Terhadap Anak (disampaikan pada Workshop Penegakan Perlindungan Anak, Perguruan Tinggi seSurabaya, Sidoarjo dan Gresik di Tretes 911 Desember 2005). Kompas Online. Tindak Pelaku Perdagangan Anak. Diakses tanggal 3 September 2007. Nugroho, Anggit Satriyo. 2005a. Kekerasan Seksual Paling Tinggi. Online (www.jawapos.co.id). Diakses tanggal 17 Desember 2005.
68
_____ 2005b. Hamili Dua Anak Kandung, Dituntut 15 Tahun Penjara. Online (www.jawapos.co.id). Diakses tanggal 17 Desember 2005. Ris. 2005. Istri Masih Takut Laporkan Suami. Online (www.jawapos.co.id). Diakses tanggal 18 Desember 2005. Sagala, R.Valentina. 2005. Memperjuangkan UU Pemberantasan Trafficking. Online (www.kompas.co.id). Diakses tanggal 15 Desember 2005. Santoso, Edy Budi. 2003. Kota Surabaya:
Sebuah Tinjauan dalam perspektif historis. Dalam Jurnal Penelitian Dinamika Sosial, Surabaya & Permasalahannya. Surabaya: Lembaga Penelitian Universitas Airlangga. Syahroni, Firzan. 2002. Menyoal Kekerasan terhadap Perempuan, Surabaya Peringkat Pertama. Online (www.jawapos.co.id). Diakses tanggal 2 Agustus 2007 Undang-undang Nomor 23 Tahun 2002 tentang Perlindungan Anak. www.rahima.or.id.
SIKAP MASYARAKAT TERHADAP KEKERASAN PADA ANAK

Ainur Rochmaniah
(Dosen Ilmu Komunikasi FISIP Universitas Muhammadiyah Sidoarjo, Jln. Mojopahit No. 666 B Sidoarjo, Telp.: 031-8945444, Fax.: 031-8949333, e-mail: ninuck_ar@yahoo.co.id)
ABSTRACT The child abuse by parents could be affective emotional abuse, affective verbal abuse, or affective physical abuse. Those abuse could give the serious impact to the children for both of physically adn mentally. Family as socialization media for norm and values should be used as a media to educate their children. The parents failure in educating their children at the end causes the child abuse. Key words: society behaviour, child abuse, socialization media
PENDAHULUAN
Kebaikan dan keburukan perilaku anak bergantung pada proses pembelajaran dan perkembangan empat lingkungan sosial, yaitu keluarga, kelompok teman sebaya (peer group), sekolah dan badan-badan kemasyarakatan yang bergerak dalam bidang politik, ekonomi, sosial dan keagamaan. Dari keempat lingkungan sosial itu, anak belajar tentang 3 aspek, yaitu aspek kognitif (pengetahuan), aspek psikomotorik (ketrampilan), dan aspek afektif (sikap dan nilai-nilai). Hadits Rasullullah SAW menyatakan bahwa setiap bayi yang dilahirkan adalah dalam keadaan suci. Orangtuanyalah yang menjadikan mereka Nasrani, Majusi dan
69
Yahudi. (HR Bukhari-Muslim). Pengertian hadits tersebut bahwa baik-buruknya perilaku anak bergantung dari orangtua. Orangtua mempunyai peranan sangat penting dalam membentuk kepribadian seorang anak sehingga orangtua harus bisa menjadi teladan bagi anak. Sementara itu, keluarga adalah tempat tumbuh-kembang serta pembelajaran anak dan orangtua. Dalam pengertian, orangtua juga dituntut untuk belajar mengerti dan memahami sikap, kemauan, dan perilaku anak. Dalam keluarga, komunikasi antaranggota keluarga sangat diperlukan untuk mentransfer nilai-nilai yang telah digariskan orangtua. Tetapi dalam kenyataannya, komunikasi yang
70
dilakukan antara orangtua (orang dewasa) dengan anak sering mengalami gangguan, yang kemudian berujung pada perselisihan di antara mereka. Anak bukanlah miniatur orang dewasa. Meskipun setiap orang dewasa pasti melalui masa kanak-kanak, belum tentu setiap orang dewasa bisa memerlakukan anak dengan baik. Fakta menunjukkan betapa banyak anak mendapat perlakuan salah dari orang dewasa yang ada di sekelilingnya. Perlakuan salah tidak hanya terjadi di luar rumah tetapi juga bisa di sekolah bahkan dalam keluarga. Harian Kompas, Kamis 23 Mei 2002, menginformasikan bahwa kekerasan domestik atau kekerasan yang terjadi di dalam lingkungan keluarga menduduki porsi terbesar dalam kasus kekerasan yang menimpa anak-anak pada rentang usia 3 6 tahun. Sebanyak 80% kekerasan yang menimpa anak-anak dilakukan oleh keluarga mereka, 10% terjadi di lingkungan pendidikan, dan sisanya orang tak dikenal. Setiap bulannya terdapat 30 kasus kekerasan yang diadukan oleh korbannya kepada lembaga konseling Yayasan Kesejahteraan Anak Indonesia. Sebanyak 60% merupakan korban kekerasan ringan, berupa kekerasan verbal atau caci-maki, sedangkan 40% sisanya mengalami kekerasan fisik hingga seksual. Kekerasan pada anak di keluarga sangat sulit dideteksi. Sebab, ada pandangan normatif tertentu di masyarakat
bahwa kekerasan pada anak adalah suatu kewajaran dan malu mengakui telah menjadi korban kekerasan dalam keluarga. Baru ada tindakan pelaporan ke aparat yang berwenang apabila pelanggaran itu berupa pemerkosaan, penganiayaan berat, hingga berlanjut ke pembunuhan. Beberapa orangtua membenarkan penggunaan kekuasaan dengan beranggapan bahwa hal tersebut cukup efektif dan tidak berbahaya. Orangtua yang memiliki masalah berat dalam hubungannya dengan anak-anak mereka adalah orang-orang yang memiliki konsepkonsep yang sangat kuat dan kaku mengenai apa yang benar dan apa yang salah. Ketua Perwakilan Unicef di Indonesia, Giafranco Rotigliano, menyatakan Unicef telah melakukan dua penelitian tentang kekerasan anak di NTB dan NTT pada 2002 dan 2003. Daro survei pada 125 anak yang dilakukan tahun 2002 diketahui bahwa dua pertiga dari anak laki-laki dan sepertiga anak perempuan yang menjadi responden pernah mengalami pemukulan. Lebih seperempat anak pernah mengalami pemerkosaan. Tahun 2003, survei yang dilakukan pada 1700 anak yang menjadi responden mengaku pernah dipukul, ditampar, atau dilempar sesuatu. Sarlito Wirawan Sarwono (psikiater) mengatakan, kekerasan pada anak bisa terjadi di semua strata sosial. Di kalangan atas kekerasan sering bersifat psikologis, seperti anak dituntut berprestasi, diikutkan berbagai
Ainur Rochmaniah, Sikap Masyarakat Terhadap Kekerasan Pada Anak
71
les dan lomba. Di kalangan bawah, kekerasan banyak bersifat fisik dan seksual. Dari uraian di atas, terlihat jelas bahwa sosialisasi UU Nomor 23 tahun 2002 mengenai Perlindungan Anak (UU PA) dan UU Nomor 24 tahun 2003 tentang Penghapusan Kekerasan Dalam Rumah Tangga (UU PKDRT) kepada masyarakat luas, belum dilakukan secara efektif dan efisien oleh Pemerintah. Menurut Kepala Subdinas Pemberdayaan Perempuan dan Bina Program DKRPP Etty Retnowati, , sebenarnya kesulitan mengetahui kekerasan dalam keluarga dapat disiasati dengan mengerahkan ibu-ibu PKK dari kumpulan terkecil, yaitu dasawisma, untuk memantau dan melaporkan orang di lingkungan masing-masing yang menjadi korban kekerasan. Para ibu itu lebih mudah memantau dan melaporkan kejadian di lingkungan masing-masing karena interaksi di antara mereka erat. Dengan mempertimbangkan peran masyarakat dalam menghapuskan kekerasan dalam rumah tangga khususnya anak, maka perlu diteliti bagaimana sikap masyarakat terhadap kekerasan pada anak, upaya menyosialisasikan UU Perlindungan Anak dan UU Kekerasan Dalam Rumah Tangga. Sementara itu yang dimaksudkan dengan masyarakat dalam penelitian ini adalah orangtua baik ayah maupun ibu dan anak baik laki-laki ataupun perempuan. Tujuan penelitian ini adalah untuk
menjelaskan: 1) sikap orangtua dengan sistem ekonomi dan pendidikan berbeda terhadap kekerasan pada anak; 2) sikap anak laki-laki dan anak perempuan terhadap kekerasan pada anak; 3) faktorfaktor yang menjadi penyebab kekerasan terhadap anak; 4) bentuk-bentuk kekerasan pada anak yang terjadi di dalam keluarga.
METODE PENELITIAN
Lokasi penelitian ini adalah Kecamatan Sidoarjo, Kabupaten Sidoarjo, dengan pertimbangan: a) dari data P3A, di Kecamatan Sidoarjo terdapat 198 kasus kekerasan terhadap anak, khususnya pada anak perempuan; b) tingkat sosialekonomi dan pendidikan masyarakat Sidoarjo cukup beragam, yang bisa mempengaruhi tingkat kekerasan terhadap anak; c) dengan melakukan penelitian di Kecamatan Sidoarjo, diharapkan variabel-variabel dapat dijadikan acuan untuk merencanakan pelaksanaan sosialisasi UU Perlindungan Anak dan UU Kekerasan Dalam Rumah Tangga. Sampel penelitian sebanyak 100 orang dengan rincian 50 orang dewasa dan 50 anak. Melalui teknik cluster sampling, data primer diperoleh melalui wawancara langsung dan mengambil bahan-bahan lain seperti dokumentasi, data kependudukan kecamatan Kota Sidoarjo, serta data tentang jumlah
72
kekerasan pada anak yang dimiliki P3A sebagai data sekunder.

Tabel 1: Bentuk-bentuk Kekerasan terhadap Anak Bentuk-bentuk kekerasan Pengabaian permintaan anak Membentak dengan kalimat kasar Menghina dengan kalimat kasar Mengancam Menjewer telinga Menjambak rambut Memukul dengan tangan Memukul dengan alat Kekerasan seksual
HASIL PENELITIAN
No.
% 27 14 1 10 18 2 20 8 0 100
1. Bentuk-bentuk Kekerasan pada Anak

Secara umum, bentuk-bentuk kekerasan terhadap anak terbagi dalam tiga kategori, yaitu afective emotional abuse (AEA), afective verbal abuse (AVA), afective physical abuse (APA). Di bawah ini, terangkum secara jelas, bentuk-bentuk kekerasan tersebut beserta jumlah responden orangtua yang melakukannya. Kekerasan emosi dalam bentuk pengabaian terhadap anak dalam tabel menunjukkan angka yang cukup signifikan, yaitu 27%. Ironisnya, justru anak-anak tidak ada yang menyukai perilaku pengabaian ini. Menurut anakanak, pengabaian yang dilakukan orangtua terhadap anak jauh lebih menyakitkan ketimbang kekerasan fisik. Anak-anak menganggap lebih baik disakiti secara fisik daripada diabaikan orangtua.
a. b. c. d. e. f. g. h. i.
Jumlah
Sumber: hasil pengolahan data 2007
sebanyak 72% orangtua menunjukkan ketidaksetujuannya tentang kekerasan yang dilakukan orangtua terhadap anak. Sementara mereka yang menyatakan setuju dengan bentuk pengabaian kepada anak sebesar 26% dan yang kadangkadang melakukan pengabaian terhadap anak sebesar 2%. Beberapa di antara alasan yang digunakan orangtua dalam melakukan pengabaian terhadap anak, pertama, sebagai suatu upaya pembelajaran kepada anak. Melalui pembelajaran dalam bentuk pengabaian tersebut diharapkan si anak tidak mengulangi
2. Sikap Orangtua dan Kekerasan pada Anak

Bahwa keluarga (baca: orangtua) yang memiliki status sosial-ekonomi rendah, sedang, dan tinggi bersikap tidak setuju dengan kekerasan emosi (afective emotional abuse) dalam bentuk pengabaian pada anak. Hal ini terbukti
73
perbuatan kurang baik yang pernah dilakukan, paling tidak menurut norma norma keluarga yang dipahami oleh orangtua selama ini. Kedua, sebagai upaya peringatan kepada si anak agar yang bersangkutan selalu memperhatikan dan melaksanakan nasihat orangtua. Melihat besarnya persentase afective emotional abuse yang dilakukan orangtua terhadap anak mengindikasikan bahwa kekerasan yang acapkali terjadi pada anak bisa terjadi pada semua strata sosial-ekonomi. Tentang kekerasan dalam bentuk verbal (ucapan), keluarga yang berasal dari strata sosial-ekonomi apapun pernah melakukan hal itu. Dalam hal setuju dan tidak setuju, yang menyatakan tidak setuju dengan kekerasan verbal sebanyak 64%. Yang menyatakan setuju dan kadangkadang melakukan, masing-masing sebesar 10% dan 26%. Afective Verbal Abuse (AVA) dapat berupa bentakan dengan kalimat kasar, penghinaan, makian, ataupun dalam bentuk ancaman. Orangtua yang tidak setuju dengan kekerasan bentuk AVA tampaknya tetap konsisten untuk tidak melakukan perilaku ini. Kecenderungan ini tentu berbeda halnya dengan mereka yang bersikap setuju ataupun kadang-kadang melakukan. Mereka yang setuju dan terkadang melakukan kekerasan tersebut menganggap sesuatu yang dilakukan untuk anak merupakan bagian dari pendidikan. Kekerasan fisik seperti mencubit,
Tabel 2: Pengaruh Status Sosial-Ekonomi Orangtua terhadap Kekerasan pada Anak
FREKUENSI ( % ) KATEGORI SETUJU KADANG TIDAK SETUJU JUMLAH AEA 26 2 72 100 AVA 10 26 64 100 APA 8 30 62 100
Sumber: hasil pengolahan data tahun 2007
menjewer telinga, memukul dengan tangan atau bahkan memukul dengan alat juga banyak dilakukan orangtua. Sebanyak 62% reponden menyatakan tidak setuju dengan kekerasan fisik yang dilakukan kepada anak. Sementara ada masyarakat yang menyetujui tindak kekerasan secara fisik kepada anak. Mereka yang bersikap setuju sebesar 8% dan yang bersikap kadang setuju/ kadang tidak sebanyak 30%. Alasan mendasar yang digunakan bagi mereka yang setuju adalah dalam rangka mendisiplinkan, agar anak segan dan patuh pada orangtua. Pengabaian terhadap anak oleh orangtua juga disikapi oleh sebagian masyarakat yang berpendidikan tinggi sebagai tindakan yang tidak terpuji. Mereka menyatakan bahwa tindakan tersebut akan menimbulkan trauma yang sangat mendalam bagi anak. Kekerasan
74
yang dilakukan orangtua terhadap anak akan menjadi model pembelajaran secara imitative bagi anak ketika kelak dewasa dalam mendidik anak-anaknya. Tidak jarang pula, kekerasan tersebut akan menjadikan anak lebih nakal dan lebih berani dengan orangtua. Tabel 2 menunjukkan bahwa orangtua dari kelompok ayah menunjukkan bahwa mereka tidak setuju dengan tindakan kekerasan yang dilakukan kepada anak dalam bentuk apapun. Baik kekerasan dalam bentuk afective emotional abuse (74%), afective verbal abuse (66%), ataupun afective physical abuse (64%). Sementara ketidaksetujuan kelompok ibu tentang kekerasan terhadap anak menunjukkan besaran persentase yang sama dengan kelompok ayah/ bapak. Dari pemaparan tersebut dapatlah dikatakan bahwa kekerasan terhadap anak dapat dilakukan oleh orangtua dari berba-
gai strata, baik menyangkut strata sosialekonomi maupun pendidikan. Hal ini sejalan dengan yang disampaikan Sarlito Wirawan bahwa kekerasan pada anak dapat terjadi di semua strata sosial-ekonomi maupun pendidikan. Kekerasan itu dapat berbentuk tuntutan orangtua kepada anak untuk berprestasi di sekolah, mengikutkan anak ke berbagai les dan lomba. Sarlito menyebut kekerasan tersebut sebagai kekerasan psikologis. Sementara itu, di kalangan masyarakat bawah, kekerasan banyak bersifat fisik dan seksual.
3. Sikap Anak terhadap Kekerasan yang Dilakukan Orangtua

Hasil penelitian menunjukkan bahwa pada dasarnya anak-anak baik perempuan atau laki-laki tidak menyukai dengan kekerasan yang dilakukan orangtua terhadap mereka. Sebenarnya
Tabel 3: Sikap Orangtua terhadap Kekerasan pada Anak F REKUENSI ( % ) KATEGORI AEA SETUJU KADANG TIDAK SETUJU JUMLAH 24 2 74 100 AYAH A VA 8 26 66 100 APA 8 28 64 100 AEA 24 2 74 100 IBU AV A 10 24 66 100 APA 8 28 64 100
75
Tabel 4: Sikap anak terhadap kekerasan yang dilakukan orangtua F REKUENSI ( % ) No Kategori Pr 1. 2. 3. Setuju Kadang-kadang Tidak Setuju Total 28 72 100% AEA Lk 23 77 100 Pr 7 93 100 AV A Lk 27 18 55 100 Pr 25 75 100 APA Lk 18 14 68 100
anak-anak juga bisa marah bila dihukum dengan kekerasan baik bentuk AEA, AVA, ataupun APA. Data menunjukkan bahwa 72% dan 77% responden menyatakan tidak setuju dengan kekerasan yang berupa pengabaian (AEA). Berbeda dengan lakilaki (Lk), 93% responden perempuan (Pr) tidak menyukai dengan kekerasan dalam bentuk verbal (AVA). Sebesar 75% responden anak perempuan tidak menyetujui adanya kekerasan fisik yang dilakukan oleh orangtua.
dalam bentuk afective emotional abuse, afective verbal abuse, maupun afective physical abuse. 3. Anak-anak yang kebanyakan menjadi korban kekerasan orangtua menolak tindakan kekerasan tersebut. 4. Bentuk-bentuk kekerasan pada anak yang terjadi di dalam keluarga dapat berupa pengabaian permintaan anak, memukul dengan tangan, menjewer telinga, membentak dengan kalimat kasar, mengancam, dan memukul dengan alat. 5. Faktor-faktor penyebab kekerasan pada anak adalah keinginan orangtua supaya anaknya menjadi anak yang baik; masa kecil orangtua yang juga pernah mengalami kekerasan; perilaku anak yang dianggap terlalu nakal, tidak disiplin, tidak bertanggungjawab, dan manja. 6. Keluarga sebagai media sosialisasi
SIMPULAN
1. Kekerasan pada anak yang dilakukan orangtua dapat terjadi pada semua strata baik menyangkut strata sosial ekonomi maupun pendidikan. 2. Banyak orangtua bersikap tidak setuju terhadap kekerasan pada anak, baik
76
nilai-nilai dan norma-norma yang berlaku dalam masyarakat seharusnya dapat digunakan sebagai media untuk mendidik dan menumbuhkembangkan anak dengan silih asah, asih, dan asuh.
Kompas, 26 Januari 2006. Marat. 1982. Sikap Manusia: Perubahan serta Pengukurannya. Jakarta: PT Ghalia Indonesia. M. Martaniah, Sri. 1964. Peranan Orangtua dalam Perkembangan Kepribadian. Jiwa Baru 11/12 tahun XII. Yogyakarta: Moleong, Lexy. 1998. Metodologi Penelitian Kualitatif. Bandung: PT Remaja Rosdakarya. Majalah Al Falah. Edisi 139/thn. XII/ Jumadil Akhir Rajab 1420 H/ Oktober 1999. Rakhmat, Jalaludin. 1999. Metodologi Penelitian Komunikasi. Bandung: PT Remaja Rosdakarya. Saifudin, Azwar. 1998. Sikap Manusia: Teori dan Pengukurannya. Yogyakarta: Pustaka Pelajar. Spock, B. 1982. Membina Watak Anak. Terjemahan Wunan J. K. Jakarta: Penerbit Gunung Jati. Watson, R I. 1967. Psychology of Child. New York: John Wiley and Sons, Inc. Warta Sosial. Edisi 27/th. VI/Juni. 2003. Warta Sosial. Edisi 19/th. IV/Juli. 2001. Wijaya, Hanna. 1986. Hubungan Antara Asuhan Anak dan Ketergantungan Kemandirian. Disertasi UNPAD Bandung.
DAFTAR PUSTAKA
Bernard L. Harlow, 2003. Child Abuse Pengaruhi Pola Makan. Online http //www. kapan lagi.com//, diakses 20 Januari 2006. Bonner, H. 1953. Sosial Psychology. New York: American Book Company. Brown. F 1961. Educational Psycholoy. .J. 2nd. Ed. New Jersey: Prentice Hall Engelwood. Budiman, Melly. 1986. Pengaruh Disharmoni Keluarga terhadap Perkembangan Anak Semarang. Makalah Simposium Kesehatan Jiwa Keluarga. Dalyono, M., 1997. Psikologi Pendidikan. Jakarta: PT Rineka Cipta. Faisal, Sanapiah. 1999. Format-Format Penelitian Sosial. Jakarta: CV Rajawali. Gerungan. 1987. Psikologi Sosial. Bandung: PT Eresco. Ginott, Halim G. 2001. Between Parents and Child. Jakarta: PT Gramedia Pustaka Utama. Gunarsa, Singgih D., & Yulia Singgih Gunarsa. 1995. Psikologi Perkembangan Anak dan Remaja. Jakarta: PT BPK Gunung Mulia.
KEKERASAN SUAMI TERHADAP ISTRI (Dampak bagi Kesehatan Fisik dan Mental Perempuan di Daerah Rawan di Kabupaten Sidoarjo)
Luluk Fauziah
(Dosen Ilmu Administrasi Negara FISIP Universitas Muhammadiyah Sidoarjo, Jln. Mojopahit No. 666 B Sidoarjo, Telp.: 031-8945444, Fax.: 031-8949333)
ABSTRACT The purpose of the research is to describe the characteristics, the influencing factors, and the psychological and physical health impact to wives because of husbands violent behavior. The study is conducted in the sensitive region, Waru, Kabupaten Sidoarjo. The researcher applies descriptive-qualitative analysis through snowball sampling technique. The investigation proves four results; they are: first, the family abuse happened brings wives become the victims of husbands violent act. Actually, the case often occurs in almost all region of Kabupaten Sidoarjo. The types of violent behavior done by a husband are physical, sexual, economic, and mental or psychological harshness. Second, the violent behavior influences seriously health consequent for women for both mentally and physically. Third, the harshness suffered by a woman is not always a single problem; there are some women experienced all the types of violent behavior in their lives. The violence also happens in various levels. It occurs from the lightest crime to the heaviest one, i.e. murder attempt and character destruction. At last, there is no compromise of violence. It happens anywhere and anytime, with or without a reason. Keywords: husbands violent behavior, health, characteristic destruction
PENDAHULUAN
Perjuangan untuk mewujudkan keadilan dan kesetaraan gender merupakan perjalanan yang panjang, untuk mewujudkan masyarakat Indonesia menuju masa depan yang damai, demokratis, dan berkeadilan. Kekerasan terhadap perempuan merupakan bagian
77
dari permasalahan ketidakadilan dan ketidaksetaraan gender yang seharusnya dihapuskan dari masyarakat karena tidak sesuai dengan cita-cita terwujudnya Indonesia baru. Tindakan kekerasan merupakan salah satu aspek kehidupan yang tidak dapat dihindari. Dalam keluarga, tindakan
78
KALAMSIASI, Vol. 2, No. 1, Maret 2009, 17-30
kekerasan terhadap perempuan sampai saat ini masih merupakan kejahatan yang disembunyikan dan tidak dilaporkan karena bagi seorang perempuan atau istri hal itu cenderung dipahami sebagai wilayah pribadi. Kekerasan terhadap perempuan kini merupakan fenomena yang semakin menggejala dan karenanya pemerintah dituntut untuk segera menciptakan mekanisme perlindungan dan upaya pemecahannya. Kesehatan bagi seorang perempuan atau seorang ibu sangat penting artinya terutama apabila dalam keadaan hamil. Selain itu perempuan juga bertanggung jawab terhadap beresnya urusan rumah, terhadap makanan dan gizi anak-anaknya juga bagi kesehatan bayi yang dikandungnya. Perempuan yang mengalami kekerasan dari laki-laki atau suaminya selain akan merasa sakit secara fisik misalnya pusing, memar, nyeri; juga akan menderita tekanan mental bahkan besar kemungkinan untuk bunuh diri. Keadaan yang memprihantinkan tersebut ternyata tidak lepas dari kultur, hukum, dan masyarakat kita sendiri yang masih mengkondisikan hal demikian berlangsung secara terusmenerus terutama di daerah. Institusi keluarga, sebagai institusi terkecil di masyarakat beberapa tahun terakhir dikatakan sebagai tempat paling rawan bagi munculnya tindak kekerasan terhadap perempuan. Banyak penyebab untuk ini di antaranya menyebutkan
bahwa laki-laki mempunyai sumber konsep yang berbeda dengan perempuan; laki-laki bersumber pada keberhasilan pekerjaan, persaingan dan kekuasaan, sementara perempuan bersumber pada keberhasilan tujuan pribadi, citra fisik dan hubungan dalam keluarga. Konsep diri yang muncul dari model sosialisasi inilah yang menyebabkan perempuan tidak berani menghadapi suaminya, sebaliknya si suami merasa mendapat angin untuk menguasai istrinya. Masyarakat Indonesia tampaknya belum mampu melihat secara jeli tindak kekerasan dalam keluarga terutama yang dilakukan suami terhadap istri, sebagai problem sosial yang membutuhkan penanganan secara sosial pula, selama ini kekerasan dalam rumah tangga dilihat hanya sebagai urusan keluarga. Ketika mereka tersadar bahwa telah terjadi kekerasan dalam keluarga, misalnya apabila sang suami memukul istri, maka kesadaran itu dipahami sebagai contoh problem biasa yang dihadapi keluarga dan tidak perlu dipermasalahkan lagi apalagi sampai berakhir di pengadilan. Mempermasalahkan kekerasan keluarga yang dilakukan oleh suami terhadap istri, beberapa tahun terakhir ini memang banyak dilakukan oleh kelompok-kelompok yang peduli terhadap nasib perempuan. Gerakan peduli terhadap istri yang mendapat kekerasan dari suami ini bisa dikatakan relatif baru
Luluk Fauziah, Kekerasan Suami terhadap Istri (Dampak bagi Kesehatan ...
79
di Indonesia. Kelemahan utama dari gerakan ini adalah sulitnya mencari data tentang berapa banyak perempuan atau istri yang diperlakukan tidak adil atau disakiti oleh suami. Secara sadar atau tidak sadar, perempuan korban atau istri, seringkali merasa tidak perlu atau tidak kuasa untuk melaporkan kasusnya. Selain itu kendala yang dihadapi dalam upaya penghapusan kekerasan terhadap perempuan di Indonesia adalah sangat terbatasnya data prevalensi maupun insiden kekerasan terhadap perempuan yang terjadi di masyarakat yang nampaknya masih menerima kekerasan terhadap perempuan sebagai hal biasa, bahkan perempuan korban kekerasan pun masih cenderung merahasiakan kekerasan yang menimpanya. Akibatnya kekerasan terhadap perempuan masih merupakan kejadian yang tersembunyi dalam masyarakat. Dalam kaitan ini, peneliti sangat tertarik untuk melakukan penelitian mengingat semakin banyaknya perempuan menjadi korban dan mengalami tindak kekerasan dengan berbagai macam bentuk kekerasan baik fisik maupun mental yang berdampak multidimensi baik dalam wilayah publik maupun domestik, serta masih lemahnya institusi dalam menangani dan melindungi perempuan korban kekerasan berperspektif gender meski sudah ada Undang-Undang Nomor 23 Tahun 2004 (UU 23/2004) tentang Penghapusan Kekerasan Dalam Rumah
Tangga (PKDRT). Adapun perumusan masalah dalam penelitian ini adalah: 1) bagaimanakah gambaran mengenai karakteristik kekerasan suami terhadap istri, 2) faktor-faktor apakah yang mempengaruhi timbulnya kekerasan suami terhadap istri, dan 3) bagaimanakah dampak kesehatan fisik dan mental akibat kekerasan suami terhadap istri? Sedangkan tujuan penelitian adalah untuk mendapatkan gambaran mengenai karakteristik, faktor-faktor yang mempengaruhi, dan dampak kesehatan fisik dan mental akibat kekerasan suami terhadap istri di daerah rawan di kecamatan Waru Kabupaten Sidoarjo.
METODE PENELITIAN
Penelitian deskriptif ini memaparkan fenomena sosial tertentu tanpa menggunakan hipotesis. Pengambilan data selain dilakukan dengan teknik wawancara mendalam juga menggunakan pengamatan berperan serta (participant observation) seperti yang disarankan Bogdan dan Biklen (1982: XIII). Sedangkan lokasi penelitian ini adalah Kecamatan Waru Kabupaten Sidoarjo. Pertimbangan yang digunakan adalah: 1) Kecamatan Waru merupakan salah satu daerah industri di kabupaten Sidoarjo yang menjadi tujuan para pencari kerja dari daerah lain di Jawa Timur,
80
kemudian mereka tinggal dan menetap di daerah kecamatan Waru dan sekitarnya. Kedua, Kecamatan Waru terletak di bagian wilayah utara kabupaten Sidoarjo, berbatasan dengan kota Surabaya dimana pengaruh kehidupan metropolis sangat nampak dalam kehidupan masyarakat. Ketiga, kabupaten Sidoarjo, merupakan kota nomor dua setelah Surabaya terkait dengan tingginya angka kekerasan terhadap perempuan dan anak. Melalui teknik snowball sampling, key informan penelitian ini adalah mereka yang dianggap memahami permasalahan yang diteliti sekaligus mampu membantu peneliti masuk ke dalam permasalahan yang tengah dihadapi oleh korban. Beberapa informan yang manjadi subjek penelitian, yakni: 1) pengurus sekaligus konselor di Pusat Perlindungan Perempuan dan Anak (P3A) sebagai lembaga penyedia layanan terhadap perempuan korban kekerasan berperspektif gender, 2) tokoh masyarakat yang tergabung dalam Badan Permusyawaratan Desa (BPD), 3) aparat desa dan aparat kecamatan, 4) petugas kesehatan baik di pusat kesehatan masyarakat (puskesmas) maupun di rumah sakit umum (RSU) yang selama ini digunakan sebagai tempat rujukan apabila ada perempuan korban kekerasan yang membutuhkan penanganan lanjutan, 5) aparat penegak hukum apabila kasus yang dialami oleh perempuan korban diteruskan ke jalur hukum.
Setelah data terkumpul, data diolah dan dianalisis dengan menggunakan pendekatan kualitatif sedangkan pendekatan kuantitatif dipakai untuk membantu menjelaskan data-data yang tidak bisa di kualitatifkan.
HASIL PENELITIAN
Semua kekerasan terhadap perempuan bersumber pada ketimpangan kekuasaan antara perempuan dan laki-laki yang diperkuat oleh nilai-nilai patriarkhi yang dianut oleh masyarakat secara luas. Relasi yang timpang kekuasaan antara perempuan dan laki-laki banyak terjadi di rumah, lingkungan kerja maupun dalam masyarakat pada umumnya. Kebanyakan perempuan menerimanya sebagai hal yang biasa dan kebanyakan laki-laki menganggapnya sebagai sesuatu yang benar. Belum banyak laki-laki dan perempuan yang memandang keadaan tersebut sebagai suatu wujud diskriminasi dan menyadari bahwa konsekuensi dari diskriminasi tersebut adalah banyaknya terjadi berbagai tindak kekerasan terhadap perempuan. Selanjutnya, tidak semua di kalangan aparat peka gender, terutama para penegak hukum. Berarti, sesempurna apapun peraturan perundang-undangan yang dirumuskan untuk melindungi perempuan dari berbagai bentuk diskriminasi dan kekerasan, tidak ada
81
jaminan bahwa rasa adil para perempuan korban kekerasan akan terpenuhi karena sikap dan perilaku para penegak hukumnya tidak mendukung. Hal-hal tersebut di atas baik secara terpisah maupun bersama-sama telah menyebabkan penghapusan kekerasan terhadap perempuan masih mengalami berbagai kendala. Mempromosikan dan menegakkan hak asasi perempuan di Sidoarjo khususnya, termasuk hak untuk hidup bebas dari segala tindak kekerasaan, tidak bisa dilepaskan dari perkembangan proses demokratisasi negara yang mengintegrasikan kesetaraan dan keadilan gender. Seperti dalam kasus yang cukup menggemparkan beberapa waktu yang lalu, tepatnya pada tanggal 21 september 2005, di tengah persidangan Pengadilan Agama Sidoarjo, Eka Suhartini ditikam mati oleh mantan suaminya, Kolonel Laut M. Irfan Djumroni, ketika ia sedang memperkarakan kasus pembagian harta gono-gini ke pengadilan. Bersamaan dengan ini, pelaku juga membunuh hakim yang sedang memimpin sidang, yaitu Achmad Taufik. Kasus pembunuhan di ruang sidang Pengadilan Agama Sidoarjo ini menunjukkan dua hal penting. Per tama, rentannya posisi seorang perempuan yang sedang mencari keadilan, dan kedua, tidak adanya mekanisme perlindungan saksi dalam proses peradilan.
1. Karakteristik Pelaku Kekerasan

Dalam ideologi gender yang tertanam pada masyarakat di lokasi penelitian dan berdasar data pelaku kekerasan dalam rumah tangga yang ada di P3A Sidoarjo, banyak suami kurang memiliki kepekaan terhadap perasaan, kebutuhan dan kepentingan istrinya. Lakilaki cukup sibuk dengan persoalan dan kepentingan pribadinya. Meski demikian, tidak berarti pelaku memiliki gangguan kejiwaan. Cukup banyak di antara pelaku adalah orang yang sukses dan terpandang dalam masyarakat. Latar belakang pelaku sangat beragam mulai dari umur, tingkat pendidikan, suku, agama, status dan jenis pekerjaan; yang menunjukkan bahwa terjadinya kekerasan terhadap perempuan merefleksikan sikap masyarakat umumnya pada perempuan, sikap dan penghargaan yang umum dipegang oleh laki-laki terhadap perempuan serta merefleksikan keseluruhan sosialisasi dan ideologi dominan yang hidup dalam masyarakat. Pekerjaan pelaku kekerasan terhadap perempuan sangat bervariasi; berdasarkan data di P3A Sidoarjo, yakni mulai dari Pegawai Negeri Sipil (PNS), pegawai swasta, pedagang, buruh, pensiunan, pengusaha, dosen, maupun militer. Tampaknya catatan mengenai bidang kerja para pelaku mewakili hampir semua bidang atau profesi. Cukup banyak orang beranggapan bahwa kekerasan
82
terhadap istri lebih banyak dilakukan atau hanya terjadi apabila pelaku frustasi atau mengalami banyak masalah. Meski demikian catatan pendampingan oleh P3A memperlihatkan bahwa pelaku yang jelasjelas dapat bermasalah yakni yang tergolong tidak bekerja atau menganggur jumlahnya sangat kecil, dibandingkan pelaku yang memiliki pekerjaan cukup mantap. Latar belakang sosial ekonomi pelaku juga sangat beragam sehingga tidak dapat dilihat karakteristik yang terpola dari pelaku kekerasan, adanya kecenderungan gambaran psikologis yang cukup umum ditampilkan pelaku. Beberapa hal yang menonjol adalah bahwa pelaku kekerasan merasa dirinya memiliki hak untuk mendidik, mengajari, atau mendisiplinkan pasangannya dengan cara yang diinginkannya. Mereka merasa berhak untuk memperoleh pelayanan, dan kepatuhan total dari istrinya. Pelaku kekerasan cenderung membesar-besarkan kekurangan yang dimiliki pasangan hidupnya, menuntut yang tidak realistis, meminimalkan kesalahan dan kekurangan yang dimilikinya atau bahkan tidak mengakuinya. Sebagian pelaku kekerasan tidak mampu atau tidak mau mengendalikan diri dalam melampiaskan emosi negatifnya, dan sebagian lain secara eksplisit memperlihatkan perendahan serta penghinaan terhadap perempuan pasangan hidupnya.
Hal itu seperti yang disampaikan oleh pengurus P3A sekaligus konselor dalam mendampingi korban kekerasan menyampaikan sebagai berikut:
... Perempuan korban yang datang ke P3A kebanyakan menjadi korban kekerasan dalam rumah tangga bermula dari akar persoalan ekonomi. Rata-rata pelaku kekerasan tidak mempunyai pekerjaan tetap atau bekerja serabutan, bahkan tidak jarang yang menjadi pengangguran. Kekerasan mereka alami pada saat meminta uang belanja untuk membeli kebutuhan dapur, tetapi bukan uang yang yang diterima, tetapi kekerasan fisik atau penganiayaan seperti pukulan, jambakan, tendangan bahkan hinaan. Selain itu, pelaku juga berasal dari golongan menengah ke atas, mempunyai pekerjaan dan berpenghasilan tetap ... (hasil wawancara, Juni 2007).
Sedangkkan lokasi kekerasan terhadap perempuan bisa terjadi di mana saja. Tidak ada tempat yang mutlak aman bagi perempuan. Situasi aman bagi perempuan hanya bisa dijamin jika ada upaya khusus untuk mewujudkannya. Kasus-kasus kekerasan terhadap perempuan yang selam ini dicatat dan ditangani oleh P3A kebanyakan terjadi di rumah tinggal korban sendiri. Sehubungan dengan lokasi berlangsungnya tindak kekerasan terhadap perempuan serta agen pelakunya, dikenali lingkup yang berbeda, yaitu: lingkup relasi personal dan keluarga, lingkup komunitas atau publik dan tempat kerja serta lingkup yang lebih luas yaitu negara. Dalam
83
penelitian ini lebih terungkap fakta bahwa lokasi korban mengalami kekerasan justru di rumahnya sendiri.
penggolongan
sering
pula
tidak
memuaskan, karena tidak jelas apakah yang dimaksudkan bentuk kekerasan (misalnya penghinaan), atau dampaknya. Bila melihat dampaknya, bukankah semua bentuk kekerasan akan memiliki implikasi emosional atau psikologis?
2. Bentuk dan Intensitas Kekerasan

Kekerasan terhadap perempuan, termasuk kekerasan terhadap istri sangat bervariasi bentuk dan intensitasnya. Kekerasan yang paling mudah diidentifikasi tentu saja adalah kekerasan dalam bentuk fisik. Sedangkan bentuk-bentuk kekerasan non fisik sulit diidentifikasi dan sulit dikelompokkan, di mana kategorisasi yang banyak dipakai adalah kekerasan mental, kekerasan emosional, dan kekerasan psikologis. Meski demikian
a. Kekerasan terhadap Istri Tidak Berwajah Tunggal

Hasil penelitian di P3A
menunjukkan bahwa kekerasan terhadap perempuan sering tidak berdimensi tunggal. Seorang perempuan korban dapat atau sering mengalami lebih dari satu bentuk kekerasan.
Tabel 1: Dampak yang Dialami Perempuan Korban

Dampak yang No Dialami Korban 2002 1 Kekerasan Fisik Kekerasan Psikologis Kekerasan Ekonomi Kekerasan Reproduksi Berakibat Kematian Jumlah 31 Jumlah Per Tahun % 40 2003 56 % 26 2004 68 % 21 2005 107 % 22 2006 114 % 32
27
35
83
39
114
36
188
39
158
45
17
22
37
17
66
21
112
23
83
23
34
16
72
23
70
15
77
100
213
100
320
100
481
100
355
100
Sumber: data dari P3A tahun 2006
84
Tabel 2: Kategori Jenis Kasus

No Jenis Kasus 2002 1 2 3 4 5 6 7 8 9 KDRT Pelecehan, perkosaan Kekerasan dalam pacaran Kekerasan dalam hubungan kerja Broken home Kasus reproduksi Kekerasan ekonomi Kekerasan terhadap anak Penganiayaan 13 9 1 3 1 4 1 32 % 41 28 3 9 3 13 3 100 2003 40 25 6 3 1 2 1 2 3 2 85 % 47 29 7 4 1 2 1 2 3 2 100 Jumlah Per Tahun 2004 63 40 8 3 4 8 5 131 % 48 38 7 11 4 2 6 4 4 100 2005 111 32 12 6 1 10 12 8 6 195 % 56 16 6 3 1 5 6 4 3 100 2006 89 43 8 3 13 18 1 27 202 % 44 21 4 1 6 9 0 13 100
10 Traficking Jumlah
b. Kekerasan Fisik
Kekerasan fisik cukup sering terjadi dalam relasi suami-istri. Apa yang dilakukan suami sangat beragam, mulai dari menampar, memukul, menjambak, bah-kan membakar. Di P3A tercatat kasuskasus di mana istri mengalami cidera berat, bahkan sampai kehilangan nyawa karena penganiayaan yang dilakukan suami. Perlu juga diperhatikan bahwa kekerasan fisik yang dilakukan suami dapat tidak berdampak, atau hilang bekas fisiknya, tetapi hampir selalu memiliki implikasi psikologis dan sosial yang serius pada korbannya.
c. Kekerasan Psikologis
Kekerasan psikologis disebut kekerasan non fisik/ emosional/ mental. Berbagai bentuk kekerasan yang digolongkan ke dalamnya adalah kekerasan yang tidak bersifat fisik, seperti ucapan-ucapan menyakitkan, kata-kata kotor, bentakan, penghinaan, ancaman. Dalam hal ini P3A Sidoarjo mencatat bahwa yang cukup sering terjadi adalah pelaku memutarbalikkan fakta sedemikian rupa. Pelaku menempatkan diri sebagai korban, sementara istri diposisikan sebagai pelaku. Catatan di P3A menunjukkan
85
Tabel 3: Pekerjaan dan Status Perempuan Korban

No Pekerjaan dan Status Korban 1 2 3 4 5 6 7 8 Pelajar Ibu rumah tangga PNS/TNI/Polri Karyawan Wiraswasta Profesional PRT Tidak bekerja 2002 13 8 0 6 4 1 0 0 32 % 41 25 0 19 13 3 0 0 100 2003 24 38 1 5 11 0 4 2 85 Jumlah Per Tahun % 28 45 1 6 13 0 5 2 100 2004 38 50 9 14 5 2 8 5 131 % 29 38 7 11 4 2 6 4 100 2005 25 49 37 23 25 8 10 18 195 % 13 25 19 12 13 4 5 9 100 2006 40 53 7 35 15 4 9 39 202 % 20 26 3 17 7 2 4 19 100
Jumlah
bahwa kekerasan mental-emosional inilah yang paling umum terjadi dan berimplikasi serius terhadap kehidupan perempuan korban. Beberapa korban mengatakan bahwa kekerasan fisik (bukan yang tergolong berat) berbekas beberapa hari, tetapi penghinaan akan terasa menimbulkan bahkan menyebabkan masalahmasalah psikologis serius pada perempuan di kemudian hari. Secara rinci jenis kasus yang ditangani dan dikategorikan oleh P3A lihat Tabel 2.
berpendidikan dan tidak memiliki pekerjaan, berdasarkan data yang ada sama sekali tidak terbukti. Perempuan korban ternyata memiliki latar belakang pendidikan dan pekerjaan yang beragam. Seperti dalam tabel 3.
b.
Usia
Dilihat dari usia perempuan korban,
P3A mencatat bahwa jumlah terbanyak korban dalam kategori usia adalah antara 30-40 tahun seperti yang terlihat dalam tabel 4.
3. Faktor-Faktor Tindakan Kekerasan a. Tingkat Pendidikan dan Pekerjaan

Mitos yang selama ini diyakini, bahwa kekerasan terhadap perempuan hanya terjadi di lingkungan yang kurang
c. Agama
Di P3A Sidoarjo tercatat lebih banyak perempuan muslim yang datang meminta bantuan. Meski demikian, tidak berarti bahwa lebih banyak persentase perempuan muslim yang mengalami
86
Tabel 4: Kategori Umur Perempuan Korban

Kategori Umur Korban d 12 13 18 19 29 30 40 40 50 e 50 Jumlah Per Tahun 2002 3 13 8 8 32 % 9 41 25 25 100 2003 11 19 27 26 2 85 % 13 22 32 31 2 100 2004 19 30 42 31 7 2 131 % 21 36 21 23 5 2 100 2005 14 25 65 63 24 4 195 % 7 13 33 32 12 2 100 2006 30 33 52 68 19 202 % 15 16 26 34 9 100
No 1 2 3 4 5 6
Jumlah
kekerasan
dalam
rumah
tangga
pertama kalinya, melainkan menunjukkan saat pihak korban mencari bantuan.
dibandingkan perempuan non-muslim. Yang perlu diketahui bahwa P3A memberikan pelayanan bernuansa Islami dan mayoritas penduduk Sidoarjo juga beragama Islam.
4. Dampak Kekerasan terhadap Perempuan

Tindak kekerasan terhadap perempuan dapat terjadi di ranah publik maupun privat. Dan bisa berlangsung kapan saja dan terjadi pada situasi damai ataupun konflik, baik konflik bersenjata maupun konflik berbasis hubungan sosial masyarakat. Tindak kekerasan terhadap perempuan merupakan tindakan pemaksaan terhadap perempuan dengan menggunakan tubuh dan seksualitas perempuan sebagai medium arenanya. Perempuan menjadi korban pemukulan, pelecehan seksual dan perkosaan berkaitan erat dengan gendernya, yaitu seluruh karakter dan peran-peran yang umumnya oleh
d Usia Perkawinan
Tercatat usia perkawinan korban dan pasangannya, saat korban akhirnya meminta bantuan; jumlah terbanyak adalah yang berada dalam usia perkawinan sampai dengan 5 tahun. Meski demikian usia perkawinan perempuan yang meminta bantuan sangat bervariasi, ada yang meminta bantuan saat perkawinan masih berusia 7 bulan, ada pula yang mencapai 20 tahun. Perlu dicatat usia perkawinan tersebut tidak menunjukkan saat terjadinya kekerasan
87
sistem sosial masyarakat, diharapkan dilakoni perempuan dengan baik. Kekerasan terhadap perempuan, sebagaimana yang dilaporkan kepada pihak kepolisian maupun ke lembaga penyedia layanan seperti P3A Sidoarjo, terjadi pada ranah privat atau lingkup rumah tangga maupun terjadi di ranah publik atau di luar rumah tangga atau pada komunitas lainnya. Di ranah privat umumnya pelaku kekerasan yang dilaporkan adalah pasangan atau suami. Kadangkadang juga anggota keluarga yang lain yang memegang kendali atau menguasai dalam hubungannya dengan korban. Tindak kekerasan baik dalam bentuk fisik maupun non-fisik, mengakibatkan perempuan dan anak-anak menderita. Dampak yang dialami korban justru sering diperparah dengan reaksi masyarakat ketika seorang perempuan menjadi korban. Mereka diletakkan pada kondisi yang serba menyulitkan dalam menjalankan peranan sosialnya. Misalnya, menghambat pemenuhan hak asasinya. Yakni penghargaan sebagai manusia yang berdaulat dan bebas dari tekanan atau paksaan untuk menerima perlakuan yang ditujukan kepada dirinya. Secara sosial, dampak yang biasanya cepat dikenali adalah korban kesulitan untuk membina relasi dengan orang lain. Baik mereka di lingkungan terdekat seperti keluarga ataupun dengan lingkungan yang lebih luas. Kesulitan pada kasus ekstrem
malah menyebabkan korban kemudian merasa aman berkutat dengan dunia yang dibangunnya sendiri. Mereka cenderung menjadi tidak produktif dalam artian karya dan cipta; selain itu perempuan korban seperti kehilangan semangat untuk bekerja. Mungkin karena menderita fisik dan sakit yang dialami tetapi yang lebih mendalam justru luka hati atau jiwa yang tidak begitu saja sembuh dengan obatobatan. Hal ini berkaitan dengan terhambatnya pemenuhan kebutuhan dasar yang tercabik-cabik dan rusak. Perempuan yang memiliki pengalaman dianiaya secara fisik atau seksual oleh suaminya lebih cenderung mengatakan status kesehatannya lebih buruk daripada perempuan yang tidak teraniaya. Keluhan kesehatan yang banyak disampaikan adalah gangguan tukak lambung, pusing, sakit dan nyeri, masalah perut dan nyeri perut bagian bawah (panggul). Dalam kondisi semacam ini, mereka cenderung merasakan kesedihan yang berlebihan. Bahkan yang lebih tragis lagi, mereka berusaha untuk mengakhiri hidupnya dengan cara bunuh diri. Kekerasan berbasis gender telah dihubung-hubungkan dengan berbagai masalah kesehatan yang serius, yang mempengaruhi baik perempuan maupun anak-anak, termasuk cidera karena benturan, kelainan kandungan, gangguan kesehatan mental, kesudahan kehamilan yang tidak baik dan panyakit menular
88
seksual. Kecuali itu, juga mengalami penurunan fungsi tubuh. Seperti yang disampaikan Golding (1996) bahwa perempuan yang mengalami kekerasan akan mengalami penurunan fungsi tubuh, lebih banyak keluhan tidak enak badan, dan lebih banyak beristirahat di tempat tidur dibanding perempuan yang tidak mengalami kekerasan. Banyak perempuan berpendapat, dampak kekerasan terhadap psikologis merupakan persoalan serius jika dibandingkan dengan dampak fisik.
Pengalaman kekerasan mengikis harga diri dan menempatkan perempuan pada risiko yang lebih besar untuk mengalami berbagai macam masalah kesehatan mental termasuk depresi, stres pascatrauma, penyalahgunaan alkohol dan obat-obatan, sampai dengan bunuh diri. Perempuan yang dianiaya oleh pasangannya menderita lebih banyak depresi, kecemasan dan fobia dibanding perempuan yang tidak pernah dianiaya (Heise, et al., 1999), sebagaimana skema berikut ini:
Gambar 1: Dampak Kekerasan terhadap Perempuan
89
Dampak kekerasan terhadap perempuan dapat dikategorikan menjadi fatal dan non-fatal. Kekerasan dianggap berdampak fatal jika terjadi kematian, bunuh diri, inveksi HIV/AIDS. Berdasarkan laporan organisasi kesehatan dunia (WHO) diperkirakan 1,6 juta orang di seluruh dunia atau 28,8 orang per 100.000 populasi meninggal karena kekerasan. Separuh dari jumlah itu meninggal akibat bunuh diri. Disebutkan juga bahwa perempuan yang mengalami kekerasan menjadi lebih sering berkunjung ke layanan gawat darurat, mengeluarkan biaya untuk pengobatan, dan lebih jarang memeriksakan kehamilannya.
mereka memang layak disalahkan meskipun seandainya mereka merasa tidak salah; mereka malu atas apa yang mereka alami. Kekerasan terhadap perempuan menimbulkan konsekuensi kesehatan yang serius, terutama fisik dan tekanan emosional. Kekerasan tidak mengenal kompromi. Ia dapat terjadi kapan pun dan di mana pun, dengan alasan atau tanpa alasan yang jelas. Bahkan kehamilan istri tidak menjadi faktor penghambat atau pencegah bagi terjadinya kekerasan. Kekerasan terbanyak dilakukan oleh orang-orang yang dekat dengan korban seperti suami atau pacar.
SIMPULAN
Hasil penelitian ini menunjukkan bahwa kekerasan terhadap perempuan terjadi di wilayah di Kabupaten Sidoarjo. Perempuan mempunyai risiko kekerasan terbesar dari suaminya. Rerata perempuan pernah mengalami kekerasan fisik dan mental di sepanjang kehidupannya. Namun tidak banyak perempuan korban yang melaporkan kekerasan fisik, seksual dan mental yang dialaminya kepada yang berwenang. Hal itu tentu berhubungan dengan kultur Jawa yakni seorang istri harus mampu menyembunyikan keburukan suami atau aib rumah tangga. Kebanyakan perempuan mempercayai bahwa ini adalah kesalahannya, atau menganggap kekerasan itu terjadi karena
DAFTAR PUSTAKA
Ahmad, Abdul Razak. 1998. Redenifing the Role of Women in Indonesia. The New Straits Times, 29 Desember 1998. Alberta Sosial Service and Community Health. 1985. Breaking The Pattern: How Alberta Community Can Help Assaulted Women and Their Family. Biro Statistik Kesejahteraan Rakyat. 1998. Wanita dan Pria di Indonesia 1997. Jakarta: Badan Pusat Statistik. Cholil, A., Iskandar, M. B. & Sciortino, R. 1998. The Life Saver: The Friendly Mother Movement in Indonesia. State ministry for The Role of Women and The Ford Foundation. Damanik, A. 1998. Kekerasan terhadap Perempuan dan Perlindungan Hukum. Program Seri Lokakarya Kesehatan Perempuan, YLKI-The Ford Fondation.
90
Denzim, N K. 1984. Toward a Phenomenology of Domestic, Family Violence. American Journal of Sociology. Erma, S. 2004. Laporan Tahunan Forum Advokasi Perempuan dan Anak Jawa Timur. Surabaya. Geertz, H. 1983. Keluarga Jawa. Jakarta: Grafiti Pres. Gema Pria Online, 74% Kekerasan terhadap Perempuan Dilakukan Suami, 2005. diakses 8 Desember 2005. Handayani, S. R. 1990. Kendala Hukum Mendampingi Perempuan Korban KTP. Makalah. Hayati, E. N. 1998. Laporan Studi Kasus Kekerasan terhadap Istri di RAWCC Tahun 1998. Kerjasama Rifka Annisa WCC dan PUSLITKES Universitas Atmajaya Jakarta. Heise, L., Ellesberg, M., Goltemoeller M. 1999. Ending Violence Agains Women. Population Reports, Series L. No. 11. Baltimore: Johns Hopkins University Scholl of Public Health, Population Information Program, December 1999. Iwan Hermawan. 2002. Kedudukan dan Nilai Perempuan. diakses 8 Desember 2005. Kabupaten Sidoarjo Dalam Angka 2005. Badan Statistik dan Bappekab Sidoarjo. Luluk F 2004. Laporan Tahunan Pusat . Perlindungan Perempuan dan Anak. Sidoarjo.
Myra Diarsi, et al. 2001. Layanan yang Berpihak. Yogyakarta: Galang Offset. M. Hakim, et al. 2001. Membisu Demi Harmoni, LPKGM-FK-UGM Yogyakarta, kerjasama dengan Rifka Annisa WCC Yogyakarta, Umea University Sweden, Womens Healt Excange USA, 2001. Nur Iman Subono, 2004. Negara dan Kekerasan terhadap Perempuan. Solusi Hukum.com, diakses 8 Desember 2005. Oey-Gardiner M. 1996. Perempuan Indonesia: Dulu dan Kini. Jakarta: Gramedia Pustaka Utama. RANPKTP 2000. Catatan untuk Bidang. bidang Stategis. Jakarta: Kemitraan Negara dan Masyarakat. Rifka Annisa Womens Crisis Center. 1995. Laporan Hasil Penelitian Kekerasan terhadap Perempuan. Yogyakarta. Saparinah S. 2002. Peta Kekerasan: Pengalaman Perempuan Indonesia. Jakarta: Ameepro. Sitepu, H. S. 1996. Ratu Rumah Tangga: Sebutan yang Kosong. dalam Perempuan Indonesia: Dulu dan Kini. Jakarta: Gramedia Pustaka Utama. Trisakti H, dan Sugiarti. 2006. Konsep dan Teknik Penelitian Gender. Malang: UMM Press. Umar N. 2000. Posisi Suami-Istri dalam Visi dan Misi Keluarga Syariah. Makalah dalam: Menggugat Harmoni. Yogyakarta: Rifka Annisa.
IKLAN POLISI LAGI TIDUR L.A. LIGHTS: KASUISTIK INTEGRATED MARKETING COMMUNICATION
Totok Wahyu Abadi
(Dosen Ilmu Komunikasi FISIP Universitas Muhammadiyah Sidoarjo, Jln. Mojopahit No. 666 B, Telp.: 031-8945444, Fax.: 031-8949333, e-mail: Totokwahyu@gmail.com)
ABSTRACT Advertisement is media for informing a product with certain lable. As an integrated marketing communications, advertisement must be creatively, inovatif, and effective in order to catch the attention of the targeted audiences. In addition to relating to the product promoted, the advertisement message should be attractive: such as funny or related to the society culture. Keywords: integrated marketing communication, message, attractive advertisement
PENDAHULUAN
Pada hari Kamis, 8 Maret 2007, Mabes Polri melayangkan somasi terkait adanya iklan Polisi Lagi Tidur yang dipakai rokok L.A. Lights. Sebagai salah satu produk PT Djarum Group, iklan rokok L.A. Lights ini meggambarkan tiga pemuda yang mengendarai mobil warna merah. Wajah mereka tampak lesu. Namun, tidak lama kemudian, wajah mereka berubah semangat. Musik di dalam mobil mengalun dengan beat yang keras. Penampilan mereka pun berubah trendi. Ada yang rambutnya menjadi kribo dan ada juga model spike. Ternyata, mereka tidak mempermasalahkan ketika harus melintasi
91
jalan sempit yang dipenuhi jejeran polisi tidur. Mobil mereka melaju dengan terpental-pental. Namun mereka enjoy aja! (http://www.detiknews.com/ Kreativitas iklan L.A. Lights versi Polisi Lagi Tidur yang ditayangkan oleh salah satu televisi swasta memang menarik, menggelitik dan menantang. Gara-gara materi iklan polisi tidur, polisi yang beneran (baca: Polda Metro Jaya dan Polda Sumatera Selatan) justru mensomasi PT Djarum Group. Materi iklan tersebut, menurut Polri, telah mendiskreditkan institusi yang selama ini sedang memperbaiki citra di mata masyarakat. index.php/detik/ diakses 2 Juli 2007).
92
Istilah polisi tidur dalam konteks masyarakat Indonesia sejak lama mengacu pada gundukan yang membujur di jalan. Polisi tidur seperti itu juga banyak ditemui di jalan-jalan kampung maupun perumahan. Tujuannya adalah untuk mengurangi kecepatan kendaraan yang sedang melaju agar lebih berhati-hati. Tapi, apa boleh dikata. Lewat slogan Awas, polisi lagi tidur!, pihak PT. Djarum harus menuai protes. Memang, somasi yang dilakukan tersebut tampak seperti kurang kerjaan aja. Toh masih banyak yang harus dilakukan polisi dalam menangani masalah-masalah besar yang mendera negeri ini. Itulah sebuah realitas yang mau tidak mau harus dihadapi oleh pihak manajemen Djarum. Dalam konsep marketing, somasi semacam itu justru lebih menguntungkan. Mengapa, demikian? Coba ingat goyang Inul yang aduhai itu. Ketika Inul dicekal untuk tidak manggung oleh berbagai kalangan yang mengatasanamakan dirinya sebagai orang yang sok suci atau bermoral, seperti raja dangdutRhoma Irama ataupun pejabat pemerintah daerah, justru nama Inul semakin berkobar dan banyak mendapatkan tawaran manggung dari berbagai media hingga ke manca negara. Fenomena goyang Inul yang kotroversial itu malah ramai ditayangkan media. Bahkan fatwa Majelis Ulama Indonesia yang diakronimkan sebagai MUI, malah justru berubah menjadi Marketing Untuk
Inul. Jadi tidak perlu promosi dengan biaya mahal, khan?! Berkah atau bencana! Iklan Polisi Lagi Tidur memang tidak seberuntung versi lainnya sebagai pendatang baru. Yaitu, iklan L.A. Lights versus Kapan kawin? yang dibintangi Agus Ringgo -pemeran sinetron Jomblodalam sebuah acara hip hop. Ketika ditanya oleh banyak orang tentang Kapan kawin?, pemuda ganteng dengan ekspresi wajah yang begitu culun-nya terperangah dengan pertanyaan itu. Dengan enjoy-nya sambil menenteng minuman dan makanan, pemuda itu menjawab May. Sontak yang hadir dalam acara hip-hop itu senang dan menyahuti ooh, bulan Mei!. Padahal yang dimaksudkan pemuda itu may be yes, may be no!. Enjoy aja..! IKLAN DI TEVE: MEMBOSANKAN? Ide kreatif production house dalam pembuatan iklan memang harus lebih inovatif dan efektif dalam menggunakan media apa yang akan dipakai untuk mendeliver pesan dalam jumlah exposure yang diinginkan kepada audience sebagai sasaran. Ini dipandang agar reach, frekuensi, dan dampak iklan dapat diraih secara maksimal. Pula mampu mendongkrak penjualan produk yang memiliki brand baru dengan frekuensi rendah. Banyak pengiklan yang percaya bahwa audiens sasaran perlu dibombardir
Totok Wahyu Abadi, Iklan Polisi Lagi Tidur L.A. Lights: Kasuistik Integrated ...
93
exposure iklan agar iklan bisa berdampak. Pengulangan yang terlalu sedikit akan dianggap sia-sia karena tak akan sempat mendapat perhatian. Namun, sebagian lainnya meragukan pentingnya pengulangan iklan. Mereka percaya bahwa begitu orang melihat beberapa kali maka konsumen mungkin bertindak seperti yang dikehendaki pengiklan, mengacuhkan atau justru merasa terganggu. Sebanyak 53% pemirsa televisi di Indonesia mengganti saluran, begitu televisi memasuki tayangan iklan dan 53,7% lagi melakukan aktivitas lain (http:// www.Tempo interaktif.com/hg/ekbis/2004/ 09/06/brk,20040906-57,id.html, diakses tanggal 3 Juli 2007). Pemirsa televisi swasta acapkali geregetan. Sebabnya, ketika sedang menonton acara bagus di RCTI, tiba-tiba cut 59 spot iklan menyela. Iklan ternyata bukan tontonan yang menyenangkan. Maka, dengan menekan tombol remote control, saluran dipindahkan ke SCTV yang ternyata menayangkan program yang tak kalah menarik. Namun, lagi-lagi acara tersebut diselingi iklan. Lalu, dipindahkan lagi ke TPI, tapi hal serupa pun terjadi. Para pemirsa menilai, iklan televisi itu membosankan. Dalam sebuah penelitian yang dilakukan oleh Ferdinan Wijaya Nugroho (2003) yang kebetulan meneliti iklan Djarum Black di televisi, ia menyatakan bahwa pesan iklan yang disampaikan oleh rokok Djarum Black melalui media televisi
ternyata tidak efektif. Sehingga, perlu dilakukan perubahan terhadap iklan yang telah disampaikannya karena responden tidak memberikan respons yang positif terhadap pesan yang disampaikan (www. jiptumm.edu.id/, diakses tanggal 3 Juli 2007). Hasil riset Lowe berbeda dengan yang dilakukan Ferdinan. Dalam siginya, Lowe menunjukkan, sebanyak 80,47 persen pemirsa televisi menyatakan suka terhadap iklan yang lucu serta 66,33 persen menyatakan suka dengan iklan yang secara nyata berhubungan dengan produk yang diiklankan. Menurut Direktur Perencanaan Strategis Lowe Indonesia, Paramita Mohamad, hasil riset ini bisa menjadi peringatan bagi para pengusaha iklan di Indonesia. Sudah saatnya perusahaan-perusahan iklan mencari teknik iklan yang lebih kreatif, simpel dan mengena bagi konsumen. Karena itu, menurut dia, perusahaan-perusahaan iklan perlu mengenal lebih dekat terlebih dahulu karakter konsumen di Indonesia. Membangun suatu merek sama artinya dengan membina suatu hubungan, Dalam konteks komunikasi marketing, iklan bukan sekedar pesan bisnis yang hanya mencari keuntungan sepihak. Iklan sebagai ujung tombak bagi promosi komoditas indsutri tersebut telah memasuki dan membentuk semua domain kehidupan kultural secara gradual. Akibatnya, batas antara komersial dan
94
yang kultural telah runtuh (Klein, 1995 dalam Suharko, 1998: 323). Melalui media massa, proses komoditisasi segala sesuatu dapat mendukung budaya konsumen berlangsung. Terpaan iklan dapat membuat seseorang menemukan kehidupan dengan nilai-nilai baru, memodifikasi dan membuang nilai-nilai yang lama. Karena iklan pula membuat seseorang untuk memenuhi produk apa saja yang diinginkannya, baik itu dijadikan sebagai unggulan atau favorit atau hanya untuk coba-coba dari produk dengan nilai kecil sampai dengan nilai yang besar sekalipun. Semua ini adalah karena pihak sponsor yang telah berani mengeluarkan biaya yang sangat besar untuk memanjakan konsumen dengan membayar mediamedia untuk sekedar memperkenalkan produknya. Televisi sebagai pilihan utama media iklan memiliki keunggulan dan keterbatasan. Keunggulannya adalah televisi (teve) mampu menyajikan gabungan antara penglihatan, bunyi, dan gerak; meng-gelitik pancaindera; atensi tinggi; dan memiliki daya jangkauan yang sangat luas. Sedangkan keterbatasannya, yakni memiliki biaya yang absolut tinggi, high clutter, fleeting exposure, dan selektivitas audiens kurang. Selain itu, dalam hal informasi produk, teve tidak menuntut konsumen mengevaluasi isi komunikasi.
Keterlibatan konsumen di media teve sangat rendah ketimbang di media cetak. Namun, tetap harus diakui bahwa kue iklan yang paling banyak diserap oleh media adalah televisi. media TV saat ini menyerap kue iklan terbanyak, yaitu sebesar 62 persen. Sedangkan media cetak, seperti majalah dan surat kabar, menyerap 33 persen, media radio menyerap 5 persen dan sisanya diserap oleh media outdoor (http://www.tempo interaktif.com/hg/ekbis /2004/09/06/brk, 20040906-57,id.html, diakses tanggal 3 Juli 2007). Berdasarkan catatan Tempo, data Nielsen Media Research (AC Nielsen Indonesia) juga selalu menyebutkan bahwa stasiun televisi masih menempati urutan teratas dalam perolehan belanja iklan dari perusahaanperusahaan di tanah air. IKLAN: INTEGRATED COMMUNICATION MARKETING Iklan merupakan bagian dari bauran promosi (promotion mix). Bauran promosi adalah bagian dari bauran pemasaran (marketing mix). Secara sederhana iklan didefinisikan sebagai pesan yang menawarkan suatu produk yang ditujukan kepada masyarakat lewat suatu media. perbedaan antara marketing mix dan promotion mix dapat dilihat pada tabel berikut:
95
Tabel 1: Perbedaan Marketing Mix dan Promotion Mix Marketing Mix Product Price Place Promotion Promotion Mix Advertising Personal selling Sales promotion Publicity
pengertian promosi yang digunakan adalah bauran dari komunikasi pemasaran (Marketing Communication). Iklan mempunyai sasaran yang berbeda yaitu sebagai pasar sasaran (produk harga) maupun tempat (distribusi) dan iklan sebagai konsumen pasar meliputi bauran komunikasi pemasaran atau bauran promosi. Pasar sasaran adalah sasaran pasar yang dituju. Dalam konsep Pemasaran, pasar sasaran adalah sasaran yang ditentukan dan dipilih oleh produsen sesuai dengan konsep segmentasi. Konsumen sasaran adalah sasaran ditambah dengan faktor-faktor di sekelilingnya yang mempengaruhi pasar sasaran untuk mengambil keputusan. Hal ini tidak dapat terlepas dari unsurunsur iklan menurut Bovee dalam Liliweri (1992: 28) sebagai berikut: a. to inform Menerangkan sesuatu hal yang diketahui oleh pemasang iklan misalnya produk tertentu kepada mereka atau khalayak yang dipandang membutuhkannya.
Dari bagan di atas dapat terihat jelas bahwa hal-hal yang termasuk di dalam marketing mix adalah mencakup produk atau barang, harga, tempat, dan promosi. Sedangkan promosi mencakup di dalamnya antara lain pengiklanan, penjualan massal, promosi penjualan dan publisitas dalam hal ini adalah tidak dikenakan pembayaran dan kalaulah ada dalam persentase yang sangat kecil. Sedangkan yang membedakan pengertian iklan dengan promosi adalah terlihat dari akar kedua istilah tersebut, sebagaimana tersaji di Tabel 2. Dari pembedaan di atas pengertian promosi lebih dimaksudkan sebagai promosi penjualan yakni promosi berupa display, hadiah, dan lain-lain. Sedangkan
Tabel 2: Akar Kata Iklan dan Promosi ASAL KATA (Latin) Advertere (Advertising) to run toward Promovere (Promotion) to move toward or advance TERJEMAHAN FUNGSIONAL Sasaran iklan adalah mengubah jalan pikiran konsumen untuk membeli. Sasaran promosi adalah merangsang pembelian di tempat (immediately stimulating purchase ).
96
b. non-personal Sifat unsurnya adalah bukan antar pribadi yang menggunakan media sebagai penyalur pesan dan bukan penjualan dengan transaksi antar persona bertatap muka, ini yang membedakan dengan sales. c. media massa Karena bersifat non personal maka sudah tentu menggunakan media lain yaitu massa atau media cetak dan elektronika sesuai dengan penggunaannya memanfaatkan waktu dan ruang. d. persuasif Iklan bersifat komunikasi persuasif yang isinya menganjurkan, merangsang, membujuk para pembeli, pemakai untuk membeli atau terus memakai produk yang ditawarkan. e. Sponsor Adalah pihak yang menanggung pembayaran terhadap ruang dan waktu f.
melalui media massa untuk keperluan produk-produknya tersebut. Tujuan Tujuan iklan bersifat individual melalui surat-menyurat pos, kelompokkelompok, khalayak sasaran media massa. Selain unsur-unsur iklan, yang perlu mendapatkan perhatian adalah proses untuk mencapai keuntungan karena semua pemilik iklan berharap bahwa barang yang diproduksi harus diterima oleh konsumen dan laku di pasaran. Pendekatan ini menggunakan Efek Enam Tahap yang diperkenalkan oleh John R Rosister dan Larry Percy, Advertising & Promotion Management yang dikutip oleh Rhenald Kasali dalam buku Manajemen Periklanan: Konsep dan Aplikasinya di Indonesia yang antara lain meliputi: Proses di atas dijelaskan sebagai berikut: pertama, penampilan adalah
Gambar 1: Skema Konsep Efek Enam Tahap
97
upaya produsen menempatkan iklan pada media massa. Kedua, proses, penampilan belum menghasilkan apa-apa, langkah yang diharapkan dari penempatan iklan adalah proses/ respons calon pembeli melalui komponen dari iklan yang dimuat, meliputi langkah-langkah calon pembeli yang spontan, seperti perhatian, belajar menghayati, penerimaan dan reaksi-reaksi emosional. Ketiga, efek komunikasi, reaksi asosiasi jalan pikiran calon pembeli terhadap merek yang meliputi kesadaran dan sikap terhadap merek. Empat, tindakan khalayak sasaran, adanya tindakan untuk mengambil keputusan yang ditimbang-timbang yang menyangkut kepastian untuk membeli. Kelima, penjualan/ pangsa pasar, langkah konkret individual para calon pembeli menimbulkan penjualan bagi produsen. Dan keenam, laba, bagi perusahaan secara keseluruhan, dibutuhkan sebagai sarana untuk hidup dalam jangka panjang. Sebagai bagian dari komunikasi, periklanan memiliki fungsi dan manfaat. Fungsi iklan adalah: (1) sebagai sarana pelayanan yang praktis berupa penyebaran informasi yang mungkin dicari konsumen; (2) memperkenalkan barang atau jasa yang sejenis sehingga munculnya perbandingan harga, mutu yang bersaing (pihak komunikator atau pemasang iklan tetap menjaga mutu dan harganya dari pihak komunikan atau konsumen akan mencari produk yang lebih baik sehingga
muncul pengendalian dan penjagaan mutu dan harga); (3) dengan iklan dapat membawa pesan yang ingin disampaikan oleh produsen selaku komunikator kepada khalayak ramai atau komunikan (konsumen) sehingga dijangkau sampai ke daerah-daerah. Sedangkan manfaat iklan pertama, dapat memperluas alternatif bagi para konsumen. Dengan adanya iklan konsumen mengetahui adanya berbagai produk, yang pada gilirannya menimbulkan adanya pembelian. Kedua, iklan membantu produsen menimbulkan kepercayaan bagi para konsumennya. Iklan yang ditampilkan dengan ukuran yang besar dan logo yang cantik menimbulkan kepercayaan yang tinggi dan menganggap perusahaan yang membuat adalah bonafid dan produknya bermutu. Terakhir, iklan membuat satu orang terkenal, ingat dan percaya. PESAN DAN DAYA TARIK IKLAN Agar suatu produk mudah diingat oleh audiensi sebagai konsumen, pesan iklan harus menarik dan menggelitik. Paling tidak, memiliki realitas kultural dengan kehidupan konsumen. Ingat, penggalan kata polisi tidur dan kapan kawin? dalam iklan L.A. Lights sebagai salah satu brand market PT Djarum Kudus. Atau misalnya, kata ijo, ijo, ijo dan kalo nggak ada loe, nggak rame dari Sampoerna Hijau. Kelucuan iklan rokok yang begitu
98
menggelitik tersebut tidak hanya ditunggutunggu oleh pemirsa, tetapi juga mampu membangkitkan brand awareness dan mampu mendongkrak pertumbuhan penjualan rokok sebagai produk. Pesan iklan seharusnya bermula dari konsep produk yang kuat karena pesan yang dibuat berkenaan dengan benefit produk. Walau begitu, dalam perjalanan waktu pemasar dapat saja mengubah-ubah pesan iklan, khususnya apabila konsumen merasa benefit yang lama sudah tidak lagi dipersepsi sebagai faktor diferensiasi produk dan ingin menggali benefit baru yang berbeda dari produk tersebut. Dalam konteks ini, faktor kreativitas menjadi penting. Pekerja kreatif pengiklan biasanya menggunakan beberapa metode dalam upayanya menelorkan daya tarik atau appeal iklan. Dengan mewawancarai pelanggan, dealer, pakar dan bahkan pesaing, pekerja kreatif dapat mengirangira benefit atau fitur produk apa yang hendak dipromosikan lantaran lebih relevan dengan kebutuhan pelanggan. Metode induktif inilah yang biasanya dipakai oleh pekerja kreatif. Sementara untuk menghasilkan pesan iklan yang lebih baik, pekerja kreatif menggunakan kerangka deduktif. Pembeli mengharapkan produk dapat memberikan salah satu dari empat jenis imbalan (reward): rasional, indrawi, sosial, dan pemuasan ego. Pembeli mungkin
memvisualisasikan reward ini dalam berbagai jenis pengalaman: result of use experience, product in use experience, atau incidental to use experience. Dengan menyandingkan masing-masing jenis reward dan pengalaman maka didapat berbagai jenis pesan iklan. Misalnya, pesan mencuci pakaian lebih bersih dari produk deterjen merupakan imbalan rasional yang dikaitkan dengan results-of use experience. Sementara kalimat kapan kawin?, polisi lagi tidur, asyiknya ramerame, kalo nggak ada loe, nggak rame adalah janji imbalan sosial yang diikuti dengan incidental to use experience. Idealnya pesan iklan harus menarik seperti yang ada dalam paradigma komunikasi linear yang tergolong klasik, yaitu model AIDDA. Sebuah pesan yang efektif harus menarik (attention), menimbulkan minat/daya tarik (interest), memicu keinginan (desire), dan mendorong orang untuk mengambil keputusan (decision) serta berbuat (action). Konsep AIDDA ditinjau dari perspektif komunikasi memang cenderung linear atau satu arah, dengan pengertian produsen atau pengiklan sebagai komunikator terlihat sangat perkasa dan calon konsumen (komunikan) seolah tidak berdaya dengan dicekoki pesan-pesan iklan yang notabene untuk kepentingan produsen, bukan kepentingan konsumen. Ada empat hal dalam kaitannya dengan perumusan pesan, yaitu apa yang
99
Tabel 3: Alasan Tertarik pada Iklan No 1 2 Alasan Tertarik Karena Gambar/Ilustrasi yang menarik Karena bintang iklan yang cantik/ tampan dengan gaya yang menggoda Pesan yang mudah untuk diingat Jumlah F 60 43 % 49 35
20 123
16 100
akan disampaikan (isi pesan), bagaimana mengatakannya secara logis (struktur pesan), bagaimana mengatakannya secara simbolis (format pesan), dan siapa yang akan menyampaikannya (sumber pesan). Konsep produk yang sudah dirumuskan akan menentukan isi pesan. Umumnya, manajemen mencarikan tema, appeal, gagasan atau tawaran penjualan yang khas (unique selling proposition). Ada tiga macam daya bujuk (appeal): rasional, emosional, dan moral. Appeal rasional umumnya langsung menohok pada kepetingan konsumen: mereka mengklaim produknya bisa memberikan benefit tertentu. Contohnya pesan yang menggambarkan kualitas, nilai ekonomis, value, atau kinerja produk. Apeal emosional lebih menggelitik emosi negatif atau positif agar terjadi pembelian. Untuk itu, pemasar berusaha merumuskan emotional selling proposition (ESP) yang tepat. Walau mirip dengan produk pesaing, namun produk-produk tertentu
punya asosiasi unik yang dapat dipromosikan (contohnya Mc Donalds, Mercedes, Extra Joss, dan Rolex). Sedangkan daya bujuk moral lebih ditujukan pada sesuatu yang menurut audiens benar dan pantas. Appeal ini kerap dipakai untuk mengingatkan masyarakat untuk mendukung gerakan sosial, seperti gerakan anti narkoba atau perlakuan lebih baik terhadap pasien HIV/ AIDS. Pesan akan lebih sukes apabila dibuat tidak terlalu menyimpang dari yang selama ini diyakini audiens. Misalnya, program pelangsingan tubuh yang menjanjikan mampu mengurangi berat badan 5kg dalam sebulan mungkin akan menarik minat banyak wanita untuk mencoba. Pesan yang hanya mengulang-ulang apa yang sudah diyakini audiens paling-paling hanya menguatkan keyakinan itu. Namun sebaliknya, kalau pesannya terlalu jauh menyimpang (discrepant), argumen balik atau ketidakpercayaan justru akan timbul. Misalnya, tak banyak orang tertarik
100
membeli obat yang diklaim bisa menyembuhkan 100 macam penyakit. Efektivitas komunikasi juga dipengaruhi oleh strukturnya. Beberapa penelitian telah mengungkap hubungan antara isi pesan dengan pengambilan keputusan, argumen bersisi tunggal dan argumen bersisi ganda, serta urutan penyajian. Komunikator sebaiknya memilih format pesan yang kuat. Untuk iklan cetak, komunikator mesti menentukan judul, teks, ilustrasi dan warna. Jika pesannya disiarkan lewat radio, komunikator harus memilih kata-kata, kualitas suara, dan vokalisasinya. Bunyi pembaca teks iklan yang mempromosikan permen tentu harus berbeda dengan iklan yang menawarkan mobil mewah.
kultur masyarakat. Polisi tidur yang dibuat masyarakat di jalan-jalan kampung atau perumahan bertujuan agar pengendara motor lebih berhati-hati di jalan, tidak ngebut, dan lebih santun dalam berkendara. Namun, satu hal yang perlu disepakati bersama bahwa iklan bukanlah sekedar pesan bisnis yang hanya mencari keuntungan belaka. Pesan yang dikemas dalam iklan telah merambah pada domain kehidupan kultural. Sehingga untuk membaca iklan dalam televisi diperlukan jarum analisis yang melibatkan beragam teori ideologi. Akhirnya, untuk dapat menerima logika iklan yang tidak masuk akal menjadi masuk akal diperlukan konstruksi proposisi yang saling merajut makna.
PENUTUP
Iklan Polisi lagi tidur L.A. Lights yang mendapat protes dari polisi beneran, memang cukup beralasan. Karena memang, tanda (kalimat polisi lagi tidur) dalam iklan tersebut memiliki relativitas kebenaran makna yang dapat dimaknai beragam. Sifat makna yang polisemi atau multitafsir tersebut disebabkan oleh sifat ambigu dari penanda dan kemungkinan yang diberikan penanda untuk diinterpretasikan. Tidak berlebihan pula jika iklan tersebut merupakan representasi nilai-nilai tersembunyi yang menjadi basis ideologi
DAFTAR PUSTAKA
Cangara, Hafied. Pengantar Ilmu Komunikasi, Jakarta: PT Raja Grafindo Persada. Devito, Joseph A. 1997. Komunikasi Antar Manusia: Kuliah Dasar, Professional Books. Effendy, Onong Uchjana. 1984. Ilmu Komunikasi: Teori dan Praktek. Bandung: PT Rosdakarya. Kasali, Rhenald. 1995. Manajemen Periklanan: Konsep dan Aplikasinya di Indonesia. Jakarta: Pustaka Utama Grafika.
101
Liliweri, Alo. 1992. Dasar-Dasar Komunikasi Periklanan. Bandung: PT Citra Aditya Bakti. Nugroho, Ferdinan Wijaya. 2003. Daya Tarik Iklan Djarum Black Bagi Mahasiswa UMM. dalam www.jipt umm.edu.id / diakses tanggal 3 Juli 2007. Rahmawati, Rina. 2004.Pendapatan Iklan Nasional Naik 24 Persen dalam http://www.tempointeraktif.com/hg/ ekbis/2004/09/06/brk,2004090657,id.html diakses tanggal 3 Juli 2007.
_____. 2004. 53 Persen Pemirsa Nilai Iklan Televisi Membosankan dalam http://www.tempointeraktif.com/hg/ ekbis/2004/09/06/brk,2004090657,id.html diakses tanggal 3 Juli 2007. Suharko. 1998. Budaya Konsumen dan Citra Perempuan dalam Media Massa dalam Idi Subandi (ed). Wanita dan Media. Bandung: Remaja Rosdakarya. Sulaksana, Uyung. 2003. Integrated Marketing Communication. Yogjakarta: Pustaka Pelajar.
Indeks Penulis
A
Astuti, Sri Juni Woro Bureaucratic Discretion: Analisis Interaksi Budaya Politik, Struktur Birokrasi, dan Budaya Birokrasi Pemerintah Daerah: 1-15 Abadi, Totok Wahyu Iklan Polisi Lagi Tidur L.A. Lights: Kasuistik Integrated Marketing Communication: 91-101 Afandi, Andik Evaluasi Kebijakan Penyelenggaraan Ibadah Haji Tahun 1429 H/2008: 27-43 Andriyani, Lusi Persepsi Masyarakat terhadap Perilaku Menyimpang Anggota DPRD: 17-25
(Resume hasil penelitian Dosen Muda tahun 2007. Sesuai dengan surat perjanjian pelaksanaan penelitian nomor: 007/SP2H/PP/DP2M/III/2007, tgl. 29 Maret 2007)
E
Etis, Nyong Pola Sinergi Pengembangan Masyarakat Berbasis Jaringan Sosial-Keagamaan Lokal: 45-58
(Resume hasil penelitian Hibah Bersaing tahun 2007. Sesuai dengan surat perjanjian pelaksanaan penelitian nomor: 007/SP2H/PP/DP2M/III/2007, tgl. 29 Maret 2007)
F
Fauziah, Luluk Kekerasan Suami terhadap Istri (Dampak bagi Kesehatan Fisik dan Mental Perempuan di Daerah Rawan di Kabupaten Sidoarjo): 77-90
(Resume hasil penelitian Kajian Wanita tahun 2007. Sesuai dengan surat perjanjian pelaksanaan penelitian nomor: 007/SP2H/PP/DP2M/III/2007, tgl. 29 Maret 2007)
I
Ismanto, Hadi Pola Sinergi Pengembangan Masyarakat Berbasis Jaringan Sosial-Keagamaan Lokal: 45-58
M
Mediawati, Noor Fatimah Sexual Violence terhadap Anak di Surabaya: Analisis Implementasi Undang-undang Nomor 23 Tahun 2002 tentang Perlindungan Anak: 59-68
(Resume hasil penelitian Dosen Muda tahun 2007. Sesuai dengan surat perjanjian pelaksanaan penelitian nomor: 007/SP2H/PP/DP2M/III/2007, tgl. 29 Maret 2007)
Muadz Pola Sinergi Pengembangan Masyarakat Berbasis Jaringan Sosial-Keagamaan Lokal: 45-58
R
Rochmaniah, Ainur Sikap Masyarakat terhadap Kekerasan pada Anak: 69-76
(Resume hasil penelitian Kajian Wanita tahun 2007. Sesuai dengan surat perjanjian pelaksanaan penelitian nomor: 007/SP2H/PP/DP2M/III/2007, tgl. 29 Maret 2007)
Indeks Subyek
A
accountability 1 afective emotional abuse 72 afective physical abuse 72 afective verbal abuse 72 attractive advertisement 91
K
key informan 80
L
local democracy model 2 local sosial-religious network 45
B
budget maximiser 13 bureaucratic culture 1
M
merit system 9 message 91 Money Politics 20
C
characteristic destruction 77 Child Abuse 59 child abuse 69 child protection 59
P
peer group 69 penguasa daerah 2 perception 17 powerfull 2 purposive sampling 47
D
discrepant 99 discretion, 1
Q
qualitative method 59
E
emotional selling proposition 99
R
rules driven 7
F
first come first in 36 freises ermessen 10
S
sexual violence 59 sine ira et studio 8 sinergy of society development 45 snowball sampling 80 socialization media 69 society behaviour 69 spike 91 stakeholders 2 street-level bureaucracy 1 structural efficiency model 2
G
Good Governance 20
H
hajj community 27 hajj management 27 Hajj services 27 hajj worship 27 health 77 husbands violent behavior 77
T
the legislative deviated behaviour 17 trafficking 59 transformative participatory 46
I
incest 61 injury time 35 integrated marketing communication 91
U
unique selling proposition 99
Terima Kasih
Jurnal KALAMSIASI menyampaikan terimakasih yang sebesar-besarnya kepada MITRA BESTARI sebagai berikut: 1. Syafiq A. Mughni (IAIN Sunan Ampel) 2. Dedy Mulyana (Fikom-UNPAD) 3. Zulkarimen Nasution (Ilmu Komunikasi-UI) 4. Sumartono (Ilmu Administrasi Negara, UNIBRAW) 5. Falih Suaedi (Ilmu Administrasi Negara, UNIBRAW)
KALAMSIASI
Jurnal Ilmu Komunikasi dan Ilmu Administrasi Negara
Vol. 2, No. 1, Maret 2009
Daftar Isi
Bureaucratic Discretion: Analisis Interaksi Budaya Politik, Struktur Birokrasi, dan Budaya Birokrasi Pemerintah Daerah Sri Juni Woro Astuti ....................................................................................... Persepsi Masyarakat terhadap Perilaku Menyimpang Anggota DPRD Lusi Andriyani ................................................................................................. Evaluasi Kebijakan Penyelenggaraan Ibadah Haji Tahun 1429 H/2008 Andik Afandi .................................................................................................... Pola Sinergi Pengembangan Masyarakat Berbasis Jaringan Sosial-Keagamaan Lokal Muadz, Nyong Etis, Hadi Ismanto ............................................................... Sexual Violence terhadap Anak di Surabaya: Analisis Implementasi Undangundang Nomor 23 Tahun 2002 tentang Perlindungan Anak Noor Fatimah Mediawati ................................................................................ Sikap Masyarakat terhadap Kekerasan pada Anak Ainur Rochmaniah .......................................................................................... Kekerasan Suami terhadap Istri (Dampak bagi Kesehatan Fisik dan Mental Perempuan di Daerah Rawan di Kabupaten Sidoarjo) Luluk Fauziah .................................................................................................. Iklan Polisi Lagi Tidur L.A. Lights: Kasuistik Integrated Marketing Communication Totok Wahyu Abadi .........................................................................................
17
27
45
59
69
77
91
KATA PENGANTAR
Assalamualaikum Wr.Wb. Pembaca yang budiman, Reformasi birokrasi telah menjadi isu yang sangat menarik, tidak hanya dalam tataran diskursif namun juga sangat penting dari sisi praksis. Sejarah menunjukkan bahwa reformasi birokrasi telah menjadi komitmen pemerintah sejak masa Orde Lama dengan istilah retooling aparatur. Di masa orde reformasi ini, reformasi birokrasi mengemuka dengan lahirnya Undangundang (UU) Nomor 32 Tahun 2004. Rancangan reformasi birokrasi kali ini tidak hanya dalam bentuk penyederhanaan struktur birokrasi, namun juga diarahkan pada perubahan pola pikir (mind set) dan budaya (culture). Dengan demikian diharapkan reformasi birokrasi tidak hanya berdampak pada birokrasi itu sendiri, namun juga kepada masyarakat dalam bentuk peningkatan kualitas pelayanan dalam sisi kehidupan masyarakat secara keseluruhan termasuk di dalamnya perlindungan terhadap hak kaum perempuan dan anak-anak sebagai generasi penerus bangsa. Jurnal KALAMSIASI edisi Maret 2009 kali ini menyajikan berbagai macam isu pemerintahan dan kemasyarakatan dalam bingkai reformasi birokrasi yang banyak didiskusikan berbagai kalangan baik praktisi maupun akademisi yakni: Buereaucratic Discretion (Analisis Interaksi Budaya Politik, Struktur Birokrasi, dan Budaya Birokrasi Pemerintahan Daerah) yang ditulis oleh Sri Wahyuni Woro Astuti, dan Persepsi Masyarakat terhadap Perilaku Menyimpang Anggota DPRD oleh Lusi Andriyani. Ada pula artikel berjudul Evaluasi Kebijakan Penyelenggaraan Ibadah Haji Tahun 1429 H/ 2008 yang diulas Andik Afandi. Bahasan dilanjutkan dengan tulisan berjudul Pola Sinergi Pengembangan Masyarakat Berbasis Jaringan Sosial-Keagamaan Lokal oleh Muadz, Nyong Etis, dan Hadi Ismanto. Kepada pembaca disuguhkan pula tulisan menarik lainnya yakni Sexual Violence terhadap Anak di Surabaya: Analisis Implementasi Undang-Undang Nomor 23 Tahun 2002 Tentang Perlindungan Anak oleh Noor Fatimah Mediawati. Selain ituterdapat tulisan berjudul Sikap Masyarakat terhadap Kekerasan pada Anak oleh Ainur Rochmaniah, yang dilanjutkan dengan tulisan. Kekerasan Suami terhadap Istri (Dampak bagi Kesehatan Fisik dan Mental Perempuan Daerah Rawan di Kabupaten Sidoarjo) oleh Luluk Fauziah. Jurnal ini diakhiri oleh Totok Wahyu Abadi yang menulis Iklan Polisi Tidur L.A. Lights: Kasuistik Integrated Marketing Communication. Selamat Membaca. Wassalamualaikum wr.wb.
Penyunting

Kalamsiasi v2n1 Mar 2009

Uploaded by

Document Information

Copyright

Available Formats

Share this document

Share or Embed Document

Sharing Options

Did you find this document useful?

Is this content inappropriate?

Copyright:

Available Formats

Kalamsiasi v2n1 Mar 2009

Uploaded by

Copyright:

Available Formats

BUREAUCRATIC DISCRETION: Analisis Interaksi Budaya Politik, Struktur Birokrasi, dan Budaya Birokrasi Pemerintah Daerah

Sri Juni Woro Astuti

KALAMSIASI, Vol. 2, No. 1, Maret 2009, 1 - 15

KALAMSIASI, Vol. 2, No. 1, Maret 2009, 1 - 15

KALAMSIASI, Vol. 2, No. 1, Maret 2009, 1 - 15

KALAMSIASI, Vol. 2, No. 1, Maret 2009, 1 - 15

Gambar 1: Tanggapan Masyarakat terhadap Peningkatan Profesionalisme Birokrasi (Tahun 2004)

Sumber: Data Primer diolah, 2004.

Sumber: Data Primer diolah, 2007.

KALAMSIASI, Vol. 2, No. 1, Maret 2009, 1 - 15

Kasus-kasus sejenis sebenarnya banyak terjadi, antara lain yang banyak

KALAMSIASI, Vol. 2, No. 1, Maret 2009, 1 - 15

KALAMSIASI, Vol. 2, No. 1, Maret 2009, 1 - 15

PERSEPSI MASYARAKAT TERHADAP PERILAKU MENYIMPANG ANGGOTA DPRD

KALAMSIASI, Vol. 2, No. 1, Maret 2009, 55 - 63

Lusi Andriyani, Persepsi Masyarakat Terhadap Perilaku...

KALAMSIASI, Vol. 2, No. 1, Maret 2009, 55 - 63

Lusi Andriyani, Persepsi Masyarakat Terhadap Perilaku...

KALAMSIASI, Vol. 2, No. 1, Maret 2009, 55 - 63

Lusi Andriyani, Persepsi Masyarakat Terhadap Perilaku...

KALAMSIASI, Vol. 2, No. 1, Maret 2009, 55 - 63

Lusi Andriyani, Persepsi Masyarakat Terhadap Perilaku...

EVALUASI KEBIJAKAN PENYELENGGARAAN IBADAH HAJI TAHUN 1429 H/2008

KALAMSIASI, Vol. 2, No. 1, Maret 2009, 85 - 101

Andik Afandi, Evaluasi Kebijakan Penyelenggaraan Ibadah Haji...

KALAMSIASI, Vol. 2, No. 1, Maret 2009, 85 - 101

Andik Afandi, Evaluasi Kebijakan Penyelenggaraan Ibadah Haji...

KALAMSIASI, Vol. 2, No. 1, Maret 2009, 85 - 101

Andik Afandi, Evaluasi Kebijakan Penyelenggaraan Ibadah Haji...

KALAMSIASI, Vol. 2, No. 1, Maret 2009, 85 - 101

Andik Afandi, Evaluasi Kebijakan Penyelenggaraan Ibadah Haji...

KALAMSIASI, Vol. 2, No. 1, Maret 2009, 85 - 101

Andik Afandi, Evaluasi Kebijakan Penyelenggaraan Ibadah Haji...

KALAMSIASI, Vol. 2, No. 1, Maret 2009, 85 - 101

Andik Afandi, Evaluasi Kebijakan Penyelenggaraan Ibadah Haji...

KALAMSIASI, Vol. 2, No. 1, Maret 2009, 85 - 101

Andik Afandi, Evaluasi Kebijakan Penyelenggaraan Ibadah Haji...

SIMPULAN DAN SARAN: CATATAN PENUTUP

KALAMSIASI, Vol. 2, No. 1, Maret 2009, 85 - 101

Andik Afandi, Evaluasi Kebijakan Penyelenggaraan Ibadah Haji...

POLA SINERGI PENGEMBANGAN MASYARAKAT BERBASIS JARINGAN SOSIAL-KEAGAMAAN LOKAL

KALAMSIASI, Vol. 2, No. 1, Maret 2009, 31 - 44

Muadz, Nyong Etis, Hadi Ismanto, Pola Sinergi Pengembangan Masyarakat...

HASIL PENELITIAN 1. Pemetaan Isu-isu Sosial Utama

KALAMSIASI, Vol. 2, No. 1, Maret 2009, 31 - 44

2. Pemetaan Jaringan Sosial Keagamaan Lokal

Gambar: Intersection Organisasional Sosial-Keagamaan

Muadz, Nyong Etis, Hadi Ismanto, Pola Sinergi Pengembangan Masyarakat...

KALAMSIASI, Vol. 2, No. 1, Maret 2009, 31 - 44

Muadz, Nyong Etis, Hadi Ismanto, Pola Sinergi Pengembangan Masyarakat...

NU; Muslimat; GP Anshor; IPPNU; Remas Fatayat; PKB; Muhammadiyah Lainnya

KALAMSIASI, Vol. 2, No. 1, Maret 2009, 31 - 44

PKB; IPPNU; Remas Muslimat Lainnya

Muadz, Nyong Etis, Hadi Ismanto, Pola Sinergi Pengembangan Masyarakat...

Tabel 4: Peta Tingkat Kontribusi LSA di Bidang Kesejahteraan Nama Lembaga

Tingkat Penilaian 10 9 8 7 6 <6

J. Yasinan; J. Tahlil; PKB NU; Muhammadiyah Lainnya

Tabel 5: Peta Tingkat Kontribusi LSA di Bidang Keamanan Nama Lembaga

J. Yasinan NU; PKB; J. Tahlil Lainnya

KALAMSIASI, Vol. 2, No. 1, Maret 2009, 31 - 44

Tabel 6: Peta Tingkat Kontribusi LSA di Bidang Kesehatan Nama Lembaga

NU; PKB; Yasinan; J. Tahlil Lainnya

NU; J. Yasinan; J. Tahlil PKB; Muslimat

Remas; Muhammadiyah IPPNU Lainnya