Panduan Perancangan

Undang-Undang Intelijen Negara

Editor

Andi Widjajanto

Tim Penulis

Ali A. Wibisono Faisal Idris

Diterbitkan oleh

Jakarta, Agustus 2006

Panduan Perancangan Undang-Undang Intelijen Negara

Diterbitkan oleh PACIVIS, Center for Global Civil Society Studies, University of Indonesia

ISBN: 979-25-2164-X
Tim Penulis Ali A. Wibisono Faisal Idris

Editor Andi Widjajanto

Design Kanisius Percetakan Kanisius

Cetakan Pertama Agustus 2006

Dilarang memperbanyak atau mengutip sebagian atau seluruh isi buku ini dalam bentuk apa pun tanpa izin tertulis dari PACIVIS

Kata Pengantar
Buku Panduan Perancangan Undang-Undang Intelijen Negara diluncurkan sebagai bagian dari kepedulian masyarakat sipil untuk menginisiasi reformasi intelijen negara. Buku ini merupakan salah satu bagian dari program advokasi RUU Intelijen Negara yang dilakukan oleh Simpul Aliansi Nasional untuk Demokratisasi Intelijen (SANDI) yang difasilitasi oleh PACIVIS UI dan didukung sepenuhnya oleh ELSAM, Human Rights Working Group, Imparsial, ICW, ISAI, KontraS, ProPatria Institute, The RIDEP Institute, dan YLBHI. Pada dasarnya, buku Panduan Perancangan Undang-Undang Intelijen Negara merupakan suatu model pengukuran kuantitatif untuk menilai kualitas RUU Intelijen Negara. Model pengukuran kuantitatif ini dirumuskan bersama-sama oleh Andi Widjajanto (PACIVIS-UI), Makmur Keliat (FISIP-UI), Cornelis Lay (UGM), Aleksius Jemadu (UnPar), Alexandra Retno Wulan (CSIS), Edy Prasetyono (CSIS), Kusnanto Anggoro (CSIS), Ikrar Nusa Bhakti (LIPI), dan Stanley YAP (ISAI), yang juga merupakan anggota koalisi SANDI. Misi utama dari pembuatan Panduan Perancangan UndangUndang Intelijen Negara ini adalah menyediakan suatu pedoman baku yang dapat digunakan terutama oleh DPR untuk menilai secara kritis kualitas Draft RUU Intelijen Negara yang dibuat i

oleh pemerintah. Karena Draft RUU Intelijen Negara belum juga diserahkan ke DPR, maka buku ini melakukan penilaian akademik terhadap draft RUU Intelijen Negara versi Maret 2006. Hasil dari penilaian akademik ini cukup mengejutkan karena RUU Intelijen Negara versi Maret 2006 hanya mendapatkan nilai 70 dari kemungkinan total nilai 482. Hal ini terjadi karena RUU Intelijen Negara versi Maret 2006 masih memiliki beberapa kelemahan mendasar, yaitu (1) adanya pengaturan intelijen yang bertentangan dengan prinsip-prinsip demokratik; dan (2) belum diaplikasikannya prinsip-prinsip intelijen demokratik ke dalam pasal-pasal RUU. Rendahnya nilai Draft RUU Intelijen Negara versi Maret 2006 harus dilihat sebagai masih adanya ruang yang cukup besar bagi kelompok masyarakat sipil untuk terus mengawal proses legislasi RUU Intelijen Negara. Advokasi yang saat ini sedang dilakukan oleh kelompok masyarakat sipil diharapkan dapat meningkatkan kualitas RUU Intelijen Negara sehingga nantinya Indonesia akan memiliki dinas-dinas intelijen negara yang profesional dan efektif yang bergerak di dalam prinsip-prinsip negara demokratik. Selamat Membaca!

Depok, Agustus 2006

Andi Widjajanto Direktur Eksekutif PACIVIS

ii

Daftar Isi
Kata Pengantar
......................................................................................................................................................

Daftar Isi ........................................................................................................................................................................... iii Daftar Tabel dan Grak ............................................................................................................................ v

Biodata Penulis ...................................................................................................................................................... vii I. Pendahuluan ................................................................................................................................................. 1 6 6 8 12 25

II. Karakteristik Intelijen dan Substansi UU Intelijen Negara .................................................................................................................................................................... A. Hakekat dan Tujuan Intelijen B. Kegiatan
............................................................................... .......

Substansi Pengaturan Hakekat dan Tujuan Intelijen

.................................................................................................................................................

Substansi Pengaturan Kegiatan Intelijen ............................................. 15 C. Organisasi

...........................................................................................................................................

Substansi Pengaturan Organisasi Intelijen ........................................ 30 D. Anggota ................................................................................................................................................... 42 Substansi Pengaturan Anggota Intelijen .............................................. 43 E. Produk ....................................................................................................................................................... 53 Substansi Pengaturan Produk Intelijen .................................................. 54 F. Anggaran .............................................................................................................................................. 58 Substansi Pengaturan Anggaran Intelijen .......................................... 59 iii

G. Pengawasan ...................................................................................................................................... 59 Substansi Pengaturan Pengawasan Intelijen .................................. 64 H. Transisi Intelijen ......................................................................................................................... 68 III. Penilaian Kuantitatif RUU Intelijen Negara (ver. Maret 2006) ..................................................................................................................................... 70 A. Hakekat Intelijen ....................................................................................................................... 72 Intelijen Sebagai Bagian dari Sistem Keamanan Nasional ................................................................................................................................................. 72 Intelijen Sebagai Bagian dari Sistem Peringatan Dini ................................................................................................................................................................ 73 Intelijen Sebagai Bagian dari Sistem Manajemen Informasi ................................................................................................................................................ 75 Intelijen Sebagai Bagian dari Sistem Analisa Strategis ................................................................................................................................................... 76 B. Tujuan Intelijen
........................................................................................................................... .....................................................................................................................

77 78

C. Kegiatan Intelijen

Pengumpulan Informasi ................................................................................................ 78 Analisis ..................................................................................................................................................... 80 Kontra Intelijen

...........................................................................................................................

81

Operasi Tertutup ....................................................................................................................... 83 D. Organisasi Intelijen ................................................................................................................ 83 E. Anggota Intelijen ....................................................................................................................... 88 F. Produk Intelijen .......................................................................................................................... 90 G. Anggaran Intelijen
................................................................................................................. ..........................................................................

91 91

H. Pengawasan terhadap Intelijen

IV. Penutup ................................................................................................................................................................ 92 Lampiran Assessment RUU Intelijen Negara (Maret 2006) .................. 97 iv

Daftar Tabel dan Grafik

Tabel 1. Substansi Pengaturan Hakekat dan Tujuan Intelijen ............................................................................................................................................. 10 Tabel 2. Substansi Pengaturan Kegiatan Information Gathering ........................................................................................................................................ 17 Tabel 3. Substansi Pengaturan Kegiatan Analysis ..................................... 19 Tabel 4. Substansi Pengaturan Kegiatan CounterIntelligence .................................................................................................................................... 21 Tabel 5. Substansi Pengaturan Kegiatan Covert Operation ........................................................................................................................................ 24 Tabel 6. Substansi Pengaturan Organisasi: Prinsip Pengorganisasian dan Sifat Organisasi ......................................... 32 Tabel 7. Substansi Pengaturan Organisasi: Hubungan Antar Lembaga ................................................................................................................... 35 Tabel 8. Substansi Pengaturan Organisasi: Akuntabilitas Manajemen ................................................................................................................................ 38 Tabel 9. Substansi Pengaturan Organisasi: Institusionalisasi ............................................................................................................... 40 Tabel 10. Substansi Pengaturan Organisasi: Mekanisme Proteksi Informasi .......................................................................................................... 41 Tabel 11. Substansi Pengaturan Klasikasi Anggota ................................ 45 v

Tabel 12. Substansi Pengaturan Rekrutmen dan Pembinaan Anggota .......................................................................................................................................... 46 Tabel 13. Substansi Pengaturan Perlindungan Anggota ..................... 49 Tabel 14. Substansi Pengaturan Hak, Kewajiban dan Sanksi Anggota .......................................................................................................................................... 52 Tabel 15. Substansi Pengaturan Produk Intelijen
.........................................

56

Tabel 16. Substansi Pengaturan Anggaran Intelijen ................................. 59 Tabel 17. Substansi Pengaturan Pengawasan Intelijen (Intelligence Oversight) ............................................................................................... 66 Tabel 18. Substansi Pengaturan Lembaga-lembaga Intelligence Oversight ........................................................................................................................................ 67 Tabel 19. Substansi Pengaturan Transisi Intelijen ......................................... 69 Grak 1. Assessment RUU Intelijen Negara versi Pemerintah (Maret 2006) ............................................................................................................................... 93 Grak 2. Komponen-komponen yang Tidak Diatur ............................... 93 Grak 3. Komponen yang Bernilai Minus ............................................................... 94

vi

Biodata Penulis
Ali A. Wibisono, Direktur Program PACIVIS UI sekaligus Liaison Ofcer Sekretariat Koalisi Simpul Aliansi Nasional untuk Demokratisasi Intelijen (SANDI). Sebelum bergabung dengan PACIVIS, ia aktif di The RIDEP Institute, antara lain terlibat sebagai peneliti dalam program Pengawasan Legislatif terhadap Reformasi Polisi (2005-2006), sebagai fasilitator dalam program Pengawasan Kegiatan Bisnis Militer Indonesia (2005), dan sebagai staf manajemen program dalam serangkaian diskusi mengenai Pengambilalihan Kegiatan Bisnis Militer Indonesia (2005). Memperoleh gelar S.Sos dari Departemen Ilmu Hubungan Internasional, FISIP UI (2004). Publikasi sebelumnya adalah Quo Vadis Pengambil-Alihan Bisnis TNI, dalam Beni Sukadis & Eric Hendra (editor), Menuju TNI yang Profesional: Restrukturisasi Bisnis TNI, (LESPERSSI & Friedrich Ebert Stiftung, 2005). Faisal Idris, Asisten Program Kampanye Nasional dan Advokasi RUU Intelijen Negara di PACIVIS UI. Ia sebelumnya terlibat sebagai Asisten Program Penerbitan Buku Reformasi Intelijen Negara (2005) dan Asisten Penelitian Penggunaan Fasilitas Kredit Ekspor untuk Pengadaan Alat Utama Sistem Persenjataan Indonesia (20002004) di PACIVIS UI. Memperoleh gelar S.Sos dari Departemen Ilmu Hubungan Internasional, FISIP UI (2006). vii

Panduan Perancangan Undang-Undang Intelijen Negara

I.

Pendahuluan

Intelijen merupakan produk yang dihasilkan dari pengumpulan, perangkaian, evaluasi, analisis, integrasi, dan interpretasi dari seluruh informasi yang berhasil dikumpulkan tentang keamanan nasional. Dengan kata lain, intelijen merupakan sari dari pengetahuan yang diproduksi oleh manusia. Seorang agen intelijen profesional mencoba mencoba membuat prediksi dengan menganalisis dan menyintesis aliran informasi terkini, serta menyediakan para pembuat keputusan dengan proyeksi latar belakang yang dapat dijadikan ukuran dari kebijakan dan tindakan yang akan dibuat. Selain itu, intelijen yang profesional juga memberikan tindakan-tindakan alternatif yang dapat diambil oleh pengambil kebijakan dan memberikan dasar bagi pilihan yang paling bijak. Kemampuan untuk membuat keputusan yang didasarkan pada informasi yang akurat dan terkini sudah semestinya menjadi concern pemerintah di negara mana pun. Intelijen adalah fungsi inheren dari setiap negara, meskipun ada yang dilaksanakan secara profesional dan ada juga yang tidak. Para pendiri negara telah memahami dan menghargai fungsi-fungsi intelijen negara. Mereka pun tahu bahwa 1

intelijen rahasia, yang diatur dengan baik merupakan kapabilitas yang sangat diperlukan negara. Meskipun pengumpulan informasi yang cukup pun belum menjamin kebijakan yang tepat, kebijakan yang tidak didukung intelijen tidak akan mencapai tujuannya. Reformasi intelijen menempati posisi sentral dalam keseluruhan program kerja reformasi sektor keamanan, termasuk Indonesia. Sentralitas tersebut ada pada upaya memperbaharui persepsi keamanan nasional dan membangun kapabilitas fundamental untuk menganalisis ancaman-ancaman terhadap visi keamanan nasional sebagai langkah awal dari reformasi sektor keamanan. Negara dapat membedakan apa yang menjadi ancaman yang legitimate dan tidak dengan menganalisis apa yang menjadi ancaman yang harus dihadapi sektor keamanannya dan memahami hubungan ancaman tersebut dengan kepentingan rakyat yang lebih luas. Selain itu, negara juga dapat menentukan pilihannya di antara tuntutan prioritas yang harus dipenuhi, tidak hanya di sekitar sektor keamanan, tetapi juga di antara sektor keamanan dan sektorsektor pembangunan, seperti pendidikan dan kesehatan. Analisis ancaman keamanan nasional dan hubungannya dengan kebutuhan masyarakat yang lebih luas dapat mencegah terbentuknya sektor keamanan yang terlalu luas dan/atau intrusif. Agar kaji ulang masalah keamanan nasional ini dapat diarahkan kepada perubahan dari sektor keamanan secara luas, maka persepsi ancaman yang berlaku harus diperbaharui. Ini bukanlah hal yang mudah, mengingat para pelaku pada sektor keamanan umumnya bertahan pada persepsi ancaman yang sudah lama mereka pegang teguh. Keengganan untuk berubah biasanya berasal dari tidak adanya kepercayaan terhadap situasi yang berkembang, prejudis, inersia kelembagaan, dan keinginan untuk mempertahankan porsi anggaran negara atau kesempatan untuk korupsi. Ancaman baru biasanya juga tidak dipedulikan karena tidak cocok dengan prakonsepsi yang sedang berlaku atau karena tidak sepenuhnya 2

relevan dengan kepentingan para pelaku sektor keamanan. Analisis ancaman ini diperlukan untuk memperkuat proses reformasi sektor keamanan. Pada akhirnya, tujuan utama dari reformasi pada sektor keamanan adalah untuk menciptakan institusi yang dapat lepas dari inersia kelembagaan dan kepentingan-kepentingan pribadi atau kelompok yang terselubung sehingga secara konstan dapat memberikan pemutakhiran analisis ancaman terhadap visi nasional. Dengan demikian, sektor keamanan dapat beradaptasi secara kontinu dan bertahap terhadap perubahan lingkungan, tanpa memerlukan program-program reformasi lebih lanjut. Lembaga intelijen dapat memberikan materi yang dibutuhkan dalam analisis ancaman tersebut. Lebih khusus lagi, lembaga intelijen dapat mengatasi sumber-sumber bias yang dapat menimbulkan tidak akuratnya analisis ancaman. Lembaga intelijen memainkan peran penting dalam memperkuat proses reformasi, sehingga menjadi bagian dari solusi, ketimbang masalah, dalam proses tersebut. Bagaimanapun, sentralitas posisi intelijen dalam reformasi sektor keamanan belum diimplementasikan sepenuhnya di Indonesia. Hal ini terlihat dari ketiadaan UU Intelijen Negara yang selayaknya menjadi acuan legal formal dari seluruh lembaga intelijen. Lebih dari pertimbangan legal formal, absennya UU Intelijen Negara juga mengakibatkan kurangnya profesionalisme lembaga intelijen dalam mencegah dan menangkal ancaman terhadap keamanan nasional. Selain itu, ketiadaan regulasi telah membuat intelijen menjadi lembaga yang tidak memiliki pertanggungjawaban dan lebih berperan sebagai pelayan bagi rejim yang berkuasa. UU Intelijen Negara yang memberi pengaturan yang komprehensif akan menjadi panduan bagi pelaksanaan intelijen secara efektif dan demokratik di Indonesia. Karakter efektif maupun demokratik perlu dimiliki lembaga intelijen untuk mencapai tujuan pembentukannya, yaitu melakukan 3

pencegahan dan penangkalan terhadap pendadakan-pendadakan strategis yang berpotensi menjadi ancaman keamanan nasional, dan memberikan informasi yang terkini dan akurat bagi pengambil keputusan di bidang keamanan nasional. Karakter efektif akan menjamin pencapaian tujuan pembentukan intelijen di atas, sementara karakter demokratik mencegah kooptasi intelijen oleh pemimpin negara, dan pelanggaran prinsip demokrasi dan HAM, yang pada akhirnya mengakibatkan kegagalan pencapaian tujuan intelijen itu sendiri. Sebagai bagian dari upaya menyusun Rancangan UU Intelijen Negara ini, Simpul Aliansi Nasional untuk Demokratisasi Intelijen (SANDI) menyelenggarakan tiga working groups (kelompok kerja) selama bulan Februari 2006 yang dilakukan untuk mengidentikasi karakteristik dari intelijen yang selayaknya dijiwai oleh UU Intelijen Negara nantinya. Panduan Perancangan UU Intelijen Negara ini merupakan penjabaran terhadap seluruh karakter intelijen yang efektif dan demokratik dalam bentuk komponen-komponen UU Intelijen Negara. Substansi pengaturan sebuah regulasi intelijen negara harus secara komprehensif meliputi komponen-komponen yang dibutuhkan untuk mendukung pembentukan dinas-dinas intelijen yang efektif dan ideal. Hal ini tidak hanya atas dasar pertimbangan membentuk lembaga intelijen yang ideal, tetapi juga pertimbangan esiensi, yaitu untuk membentuk pengaturan intelijen yang menyeluruh terhadap semua komponen intelijen dan tidak menimbulkan multitafsir. Setidaknya ada tiga tujuan yang hendak dicapai melalui penulisan buku panduan ini. Pertama, memberi masukan kepada masyarakat sipil, khususnya mereka yang bertanggung jawab dalam pembuatan undangundang Intelijen Negara, dalam hal ini Komisi I DPR RI dan Pemerintah RI, tentang materi-materi yang harus masuk sebagai 4

bagian dari pengaturan UU Intelijen Negara. Di dalam buku ini kami mengelaborasikan substansi pengaturan pada enam komponen pengaturan dari UU Intelijen Negara, yaitu: A. Tujuan dan Hakekat; B. Kegiatan; C. Organisasi; D. Anggota; E. Produk; dan F. Pengawasan. Seluruh substansi dari komponen-komponen UU Intelijen Negara yang kami jabarkan di buku ini dirumuskan dari studi literatur yang mendalam dari studi Kelompok Kerja Indonesia untuk Reformasi Intelijen terhadap berbagai referensi intelijen negara dan naskah-naskah regulasi intelijen di berbagai negara. Penjabaran ini juga telah didiskusikan secara intensif oleh kelompok kerja, para aktivis HAM, dan pejabat intelijen. Kedua, buku ini juga bertujuan memberi penilaian terhadap Rancangan Undang-Undang Intelijen Negara (RUU Intelijen Negara) yang dikeluarkan pemerintah bulan Maret 2006. Hal ini memungkinkan untuk kami lakukan karena masing-masing substansi pengaturan selanjutnya diberi bobot nilai, sesuai dengan karakter yang dikontribusikannya kepada UU Intelijen Negara. Tidak cukup sampai di situ, kami juga memberi bobot nilai dari masing-masing komponen undang-undang, dengan didasarkan pada karakter apa yang dikontribusikan kepada lembaga intelijen dengan pengaturan oleh komponen tersebut: demokratik, efektif, atau kedua-duanya. Bobot nilai ini akan kami jelaskan lebih lanjut pada penjelasan metode penilaian RUU Intelijen Negara. Namun pada dasarnya penilaian terhadap RUU Intelijen Negara dimaksudkan untuk mengukur kemampuan produk hukum tersebut dalam mengawal upaya mewujudkan komunitas intelijen Indonesia yang efektif dan demokratik. Ketiga, buku ini bertujuan memberikan saran tentang substansi pengaturan yang harus ditambahkan atau diperbaiki dalam RUU Intelijen Negara. Salah satu kesimpulan kami pada bagian akhir buku ini adalah RUU Intelijen Negara masih memiliki banyak kekurangan dalam substansi pengaturan, dan belum memadai 5

untuk dijadikan instrumen hukum yang mengawal transisi komunitas intelijen Indonesia. Panduan ini akan dibagi menjadi tiga bagian. Bagian pertama adalah pendahuluan yang menjelaskan maksud penulisan panduan. Bagian kedua akan menjelaskan komponen-komponen pengaturan dan substansi yang harus masuk di dalam sebuah UU Intelijen Negara. Bagian ini juga akan mengkategorisasikan karakter yang akan dikontribusikan masing-masing substansi pengaturan. Sementara bagian ketiga merupakan penilaian RUU Intelijen Negara dengan menggunakan perangkat penilaian score card yang telah dibuat. Buku Panduan ditutup dengan bagian keempat yang menyimpulkan nilai dari RUU Intelijen Negara yang sudah dibuat pemerintah dan apa yang perlu dilakukan untuk memperbaikinya. II. Karakteristik Intelijen dan Substansi UU Intelijen Negara Substansi pengaturan UU Intelijen Negara dielaborasikan dari karakter-karakter yang harus hadir dalam sebuah lembaga intelijen yang efektif dan demokratik. Seperti yang telah dikemukakan sebelumnya, terdapat enam komponen pengaturan yang harus menjadi bagian dari UU Intelijen Negara nantinya. Masing-masing komponen tersebut akan diturunkan menjadi sejumlah substansi pengaturan yang masingmasing dikategorikan ke dalam karakter demokratik (D), efektif (E), atau kedua-duanya (DE). A. Hakekat dan Tujuan Intelijen Dinas Intelijen Negara diperlukan untuk mengantisipasi munculnya ancaman bagi keamanan nasional. Namun kerangka kerja demokratik harus menjadi dasar bagi pengaturan tugas, fungsi, organisasi, serta kegiatan dinas-dinas intelijen. Kerangka kerja demokratis ini diawali dengan menempatkan seluruh dinas 6

intelijen (kecuali intelijen tempur yang melekat pada satuansatuan TNI) sebagai institusi sipil yang menjadi bagian dari sistem keamanan nasional. Untuk menjalankan tugasnya di dalam sistem keamanan nasional, lembaga intelijen harus menjadi bagian dari kekuasaan eksekutif. Mengikuti posisi ini, lembaga intelijen harus memiliki akuntabilitas politik pula, untuk mencegah dua hal. Pertama, penggunaan lembaga intelijen untuk fungsi-fungsi yang tidak proporsional dan tidak profesional, yang pada akhirnya merusak kepercayaan publik kepada lembaga intelijen itu sendiri. Kedua, terjadinya pemusatan kekuasaan akibat dominasi terhadap lembaga intelijen di satu tangan atau satu lembaga intelijen. Sistem intelijen negara adalah kesatuan proses dan kegiatan yang dilakukan secara rahasia dan tertutup oleh badan-badan dan anggota-anggota intelijen negara yang bertanggung jawab untuk mengumpulkan, mengolah, dan menyebarluaskan informasi untuk menjamin keamanan nasional serta keberadaan masyarakat demokratik. Kegiatan-kegiatan intelijen merupakan instrumen eksklusif negara yang menjadi garis pertama pertahanan dan keamanan negara dari berbagai bentuk dan sifat ancaman yang berasal dari para aktor individu, kelompok, ataupun negara, baik dari dalam maupun luar negeri. Sistem intelijen negara harus menampakkan setidaknya enam karakter utama. Pertama, tunduk kepada otoritas politik. Kedua, terikat kepada prinsip akuntabilitas hukum, politik, serta nansial. Ketiga, dikembangkan sebagai institusi profesional yang bersifat non-partisan, dan/atau tidak untuk kepentingan pribadi, dan yang memiliki moralitas dan integritas institusi yang kuat. Keempat, memiliki suatu etos profesional yang terwujud dalam kode etik intelijen negara. Kelima, menjalankan fungsi spesik. Keenam, memiliki kompetensi-kompetisi utama dan teknis yang spesik sehingga dapat secara efektif menjadi bagian dari sistem peringatan dini negara dan pertahanan negara. 7

Tujuan dari pembentukan dinas-dinas intelijen negara adalah menciptakan sistem kedinasan yang memiliki kapasitas, integritas, dan profesionalisme untuk melakukan kegiatan intelijen. Dinasdinas intelijen harus mampu bekerja secara rahasia untuk memperoleh, menganalisis, dan menilai informasi-informasi yang sahih dan terkini mengenai kegiatan-kegiatan musuh. Substansi Pengaturan Hakekat dan Tujuan Intelijen Dengan melihat penjelasan di atas maka intelijen adalah bagian dari sistem keamanan nasional, sistem peringatan dini, sistem manajemen informasi, dan sistem analisis strategis yang mencegah terjadinya pendadakan strategis (strategic surprises) di bidang keamanan nasional dan melindungi keutuhan dan kelestarian negara berdasarkan prinsip negara demokratis. Keempat komponen hakekat intelijen ini harus hadir di dalam substansi pengaturan hakekat intelijen di dalam UU Intelijen Negara. Kehadiran keempat komponen ini juga memberikan poin demokratik maupun efektif bagi UU Intelijen Negara. Substansi dari pengaturan komunitas intelijen sebagai bagian dari keamanan nasional meliputi dua hal. Pertama, lembaga intelijen harus berada di bawah kekuasaan eksekutif dan dan melaksanakan fungsi secara terpadu dengan subsistem keamanan nasional. Kedua, UU Intelijen Negara juga perlu menegaskan bahwa dinas-dinas intelijen terintegrasi dengan subsistem keamanan nasional lain. Substansi pengaturan ini penting untuk mencegah kemunculan tiga kecenderungan negatif yang dapat menggiring lembaga intelijen menjadi tidak efektif dan demokratik, yaitu: intelijen institusi yang militeristik; lembaga intelijen sebagai bagian dari sistem kekuasaan yang menjadi alat politik rejim; dan, lembaga intelijen yang bersifat otonom. Otonomi intelijen pada akhirnya mendorong kepada karakter ekstra konstitusional, kebal hukum, tidak tunduk pada kendali demokratis, dapat mencari sumber dana sendiri di luar 8

anggaran negara, tanpa pengawasan, dan bersifat reaktif. Substansi pengaturan lembaga intelijen sebagai bagian dari sistem peringatan dini lembaga intelijen harus menegaskan perlunya kemampuan lembaga intelijen dalam lima hal. Pertama, lembaga intelijen harus mampu mengidentikasi dinamika situasi lokal, nasional, regional, dan global yang berpotensi mengancam keamanan nasional. Kedua, lembaga intelijen mampu mengidentikasi dan memantau secara berkesinambungan dinamika sumber ancaman dan resiko. Ketiga, lembaga intelijen mampu menunjang operasi militer. Keempat, lembaga intelijen mampu menunjang tindakan penegakan hukum yang dilakukan oleh otoritas yang berwenang. Kelima, lembaga intelijen harus terintegrasi dengan anggota satgas penegakan hukum yang lain. Bagian ketiga dari komponen pengaturan hakekat intelijen adalah intelijen sebagai bagian dari sistem manajemen informasi. Substansi dari komponen ini dalam UU Intelijen Negara meliputi keharusan lembaga intelijen melakukan dua hal. Pertama, menyediakan data dan informasi yang menunjang fungsi pembuatan, pengambilan, dan perancangan skenario kebijakan keamanan nasional dan fungsi penegakan hukum (law enforcement). Kedua, melembagakan informasi sebagai memori organisasi. Sementara itu sebagai bagian dari sistem analisis strategis, UU Intelijen Negara harus mewajibkan kemampuan lembaga intelijen dalam empat hal. Pertama, menyediakan pilihan-pilihan kebijakan dan perhitungan resiko. Kedua, membuat prakiraan mengenai bentuk, sifat, skala, dan sumber ancaman terhadap keamanan nasional. Ketiga, menyusun prakiraan kapabilitas nasional dalam menghadapi ancaman nasional dan resiko. Keempat, menyusun prakiraan kesenjangan antara kapabilitas nasional dan skala ancaman. Komponen tujuan intelijen negara dalam undang-undang harus mencakup dua substansi besar. Pertama, intelijen dibentuk 9

untuk mencegah terjadinya pendadakan strategis. Kedua intelijen dibentuk dengan tujuan menyediakan foreknowledge bagi pengambil kebijakan bidang keamanan. Tabel 1. Substansi Pengaturan Hakekat dan Tujuan Intelijen
Substansi Scorecard Elaborasi Substansi Bagian dari kekuasaan eksekutif untuk menjamin keamanan nasional Terintegrasi dengan subsistem keamanan nasional lain Mengidentikasi dinamika situasi lokal, nasional, regional, dan global yang berpotensi mengancam keamanan nasional Mengidentikasi dan memantau secara berkesinambungan dinamika sumber ancaman dan resiko Menunjang operasi militer Menunjang tindakan penegakan hukum yang dilakukan oleh otoritas yang berwenang Terintegrasi dengan anggota satgas penegakan hukum yang lain Kategori* DE Skor 5

Hakekat 1: Bagian dari sistem keamanan nasional

DE

DE

DE

Hakekat 2: Bagian dari sistem peringatan dini

DE

DE

10

Hakekat 3: Bagian dari sistem manajemen informasi

Menyediakan data dan informasi yang menunjang fungsi pembuatan, pengambilan, dan perancangan skenario kebijakan keamanan nasional dan fungsi law enforcement Melembagakan informasi sebagai memori organisasi Menyediakan pilihanpilihan kebijakan dan perhitungan resiko Membuat prakiraan mengenai bentuk, sifat, skala, dan sumber ancaman terhadap keamanan nasional Menyusun prakiraan kapabilitas nasional dalam menghadapi ancaman nasional dan resiko Menyusun prakiraan kesenjangan antara kapabilitas nasional dan skala ancaman Mencegah terjadinya pendadakan strategis

DE

DE

DE

Hakekat 4: Bagian dari sistem analisis strategis

DE

DE

Tujuan

Menyediakan foreknowledge bagi pengambil kebijakan bidang keamanan

* D: Demokratik; E: Efektif; DE: Demokratik & Efektif

11

B. Kegiatan Kegiatan-kegiatan intelijen ditujukan untuk menghasilkan produk-produk yang meningkatkan kesiagaan strategik negara melalui pemberian peringatan strategik bagi pembuat kebijakan yang didapat melalui rangkaian kegiatan intelijen. Melalui peningkatan kesiagaan strategik, negara mampu mengantisipasi kejutan-kejutan strategik, yaitu perkembangan-perkembangan tak terduga yang memiliki potensi merusak atau melemahkan sistem keamanan nasional. Selain itu, peningkatan kesiagaan strategik juga dapat menghilangkan atau mengurangi niat musuh untuk mengambil langkah-langkah permusuhan. Pada tataran operasional, kegiatan intelijen merupakan bagian dari sistem peringatan dini negara dan sistem pertahanan negara yang memungkinkan pembuat kebijakan memiliki kewaskitaan (kewaspadaan dini) atau foreknowledge. Sebagai bagian dari sistem peringatan dini, kegiatan intelijen ditujukan untuk mengumpulkan, mengolah, dan menilai informasi-informasi yang berkaitan dengan sumber-sumber ancaman terhadap keamanan nasional. Sebagai bagian dari sistem pertahanan negara, kegiatan intelijen ditujukan untuk menghasilkan pusat data melalui suatu analisis strategis yang mendalam mengenai motif, tujuan, identitas, struktur organisasi, sumber dukungan, dan kelemahan dari sumber-sumber ancaman potensial. Pengumpulan dan analisis informasi merupakan kegiatan utama yang dilakukan dinas-dinas intelijen. Namun kegiatan penghimpunan, analisis, dan presentasi informasi yang dilakukan dinasdinas intelijen berbeda dengan komunitas lainnya, terutama dalam hal sumber, metode, maupun penyajian informasi. Sumber-sumber informasi intelijen merupakan kombinasi antara sumber-sumber terbuka dan tertutup. Sementara metode kerja intelijen bersifat rahasia dan pola penyajian informasi umumnya membedakan 12

secara tegas antara aktor pengumpul informasi, analis, dan penyaji informasi. Hal-hal di atas bertentangan dengan prinsip-prinsip kebebasan informasi. Bahkan dari sudut kepentingan penguasa, sebuah produk informasi intelijen tidak harus mendukung atau sejalan dengan kebijakan pemerintah yang sedang berkuasa. Hal ini terutama karena fungsi pokok intelijen lebih ditujukan untuk eksistensi negara secara keseluruhan, dan tidak semata-mata untuk mempersenjatai pemerintah yang sedang berkuasa dengan informasi yang diperlukan untuk pengambilan keputusan. Pada tataran taktis, kegiatan intelijen terbagi atas intelijen positif dan intelijen agresif. Intelijen positif terkait dengan tugas-tugas pengumpulan data bernilai strategik yang diperoleh melalui suatu kegiatan intelijen. Hasil dari kegiatan intelijen tersebut kemudian diolah melalui suatu proses analisis (data analysis) dan teknik pengiraan (assessment). Intelijen agresif pada dasarnya menyangkut tugas-tugas kontra-intelijen dan kontra spionase, yaitu suatu kegiatan intelijen yang bertujuan mengungkap kegiatan sejenis yang dilancarkan oleh pihak asing. Dalam hal ini, kegiatan intelijen seperti itu dapat berarti juga suatu kegiatan intelijen di wilayah asing untuk tujuan pengungkapan kegiatan intelijen pihak asing. Intelijen agresif melibatkan penyebaran disinformasi dan misinformasi, isu tak berdasar, dan fakta-fakta yang telah diputarbalikkan kepada organisasi-organisasi subversif. Termasuk dalam kegiatan intelijen agresif adalah berbagai siasat dan muslihat yang melibatkan serangkaian metode yang bertentangan dengan prinsipprinsip demokrasi dan kebebasan warga negara, seperti pengintaian yang melibatkan penyadapan dengan menggunakan teknologiteknologi penyadapan. Penyadapan alat-alat telekomunikasi secara teknis berbeda dengan pengintaian karena dimaksudkan untuk mendapatkan informasi tentang jaringan telekomunikasi lawan. Kegiatan-kegiatan intelijen agresif untuk menghadapi kemungkinan musuh atau ancaman dalam negeri hanya dapat 13

ditujukan kepada elemen-elemen yang memenuhi empat syarat berikut ini: (1) bekerja bagi kepentingan negara asing atau musuh seperti spionase; (2) menunjukkan permusuhan terhadap keseluruhan konstitusi dan sendi-sendi kehidupan bernegara seperti separatisme dan ekstremisme ideologis menggunakan cara kekerasan atau tidak demokratis; (3) mendorong terjadinya konik kekerasan primordial; dan (4) menggunakan cara-cara kekerasan untuk melakukan suatu perubahan seperti terorisme dan pemberontakan bersenjata. Kegiatan intelijen di tataran taktis dapat pula terbagi berdasarkan wilayah operasi intelijen. Dinas intelijen yang terkait dengan urusan-urusan operasi terselubung di dalam negeri harus dihubungkan dengan pembidangan yang spesik. Di dalam pengertian ini, badan-badan intelijen termaksud bergerak di kekhususan-kekhususan, misalnya kejaksaan agung, bea-cukai, dan imigrasi, serta dinas intelijen yang bertanggung jawab atas keseluruhan keamanan dalam negeri. Instansi terakhir tersebut mengendalikan seluruh operasi intelijen yang berlangsung di dalam wilayah hukum Indonesia, dan diberi nama Badan Intelijen Negara (BIN). Untuk menangani masalah perolehan informasi strategik demi keuntungan penyelenggara pemerintahan nasional, intelijen negara melancarkan operasi intelijen terpadu di luar dan di dalam wilayah hukum negara Indonesia dengan sasaran obyek maupun subyek informasi asing, baik sipil maupun militer. Kegiatan intelijen tersebut dikoordinasikan oleh Departemen Pertahanan dengan nama Badan Intelijen Strategik. Sedangkan kegiatan intelijen yang terkait langsung dengan operasi militer disebut intelijen tempur yang tugas-tugasnya melekat pada kesatuan-kesatuan tempur TNI sekaligus menjalankan intelijen taktis (tactical intelligence).

14

Substansi Pengaturan Aktivitas Intelijen Dengan demikian, dalam upaya untuk mendukung formulasi kebijakan keamanan nasional, aktivitas-aktivitas lembaga intelijen meliputi: pengumpulan informasi (collection), analisa informasi (analysis), operasi rahasia (covert operation), dan kontra-intelijen (counterintelligence). Pengumpulan informasi dilakukan dengan spionase, cara-cara teknis (fotogra, penyadapan komunikasi elektronik, dan metode lainnya yang melibatkan teknologi), sumber-sumber terbuka (open sources) seperti publikasi dan siaransiaran radio dan televisi, dan cara-cara lainnya. Informasi yang dikumpulkan intelijen harus bersifat terkini dan akurat. Metode pengumpulan informasi, terlepas dari sifat sumber informasi, harus dilakukan dengan cara-cara tertutup. Metode ini harus memiliki standard operating procedures (SOP) yang mengkombinasikan penggunaan intelijen berbasis teknologi dan intelijen berbasis manusia, dan dilengkapi sistem penyimpanan informasi. Selain itu, tentunya informasi yang dikumpulkan intelijen harus melalui uji serta validitas dan reliabilitas. Pengaturan tentang keharusan adanya variasi sumber dan jenis informasi dan SOP memberikan poin demokratik maupun efektif bagi UU Intelijen Negara. Sedangkan keharusan uji validitas dan reliabilitas adalah poin efektif. Ketiadaan pengaturan ini dalam undang-undang berpotensi memunculkan dinas intelijen yang tidak memiliki karakter efektif yang melakukan manipulasi dan rekayasa informasi, memiliki subyektitas tinggi, dan tidak memiliki sistem penyimpanan informasi. Dalam melakukan pengumpulan informasi, lembaga intelijen memiliki sejumlah kewenangan khusus yang dimaksudkan untuk meningkatkan efektivitas kerjanya. Namun kewenangan khusus ini perlu diatur secara jelas dan tegas di dalam undang-undang. UU Intelijen Negara harus memastikan bahwa penggunaan kewenangan 15

khusus ini harus berdasarkan otorisasi. Bagaimanapun, pengaturan undang-undang harus menghindari substansi yang justru memberi kewenangan kepada lembaga intelijen melakukan metode penangkapan, kekerasan, atau penihilan hak-hak sipil seseorang, atau melakukan suatu kewenangan khusus tanpa otorisasi. Lebih penting dari itu, pengaturan yang dilakukan oleh undang-undang ini harus tunduk kepada koridor pemenuhan hakhak sipil dan HAM. Dalam hal ini, metode pengumpulan informasi yang diterapkan lembaga intelijen harus menghindari cara-cara yang melibatkan kekerasan, ancaman, penangkapan, penahanan, penyiksaan, penyanderaan, dan penculikan. Dinas-dinas intelijen yang tidak memiliki karakter demokratik menghimpun informasi dengan cara menangkap dan menyadap tanpa kewenangan, melakukan pelanggaran terhadap non-derogable rights. Pengaturan yang mengharuskan penggunaan standard operating procedure dan variasi dalam sumber dan jenis informasi merupakan poin demokratik dan efektif bagi UU Intelijen Negara. Sementara itu, pengaturan tentang adanya mekanisme verikasi informasi dan sumber informasi dan penggunaan kombinasi technical intelligence dan human intelligence merupakan poin efektivitas. Sedangkan, pengaturan tentang prinsip-prinsip HAM dan kebebasan sipil, otorisasi bagi setiap penggunaan wewenang khusus, dan penghindaran caracara kekerasan, ancaman, penangkapan, penahanan, penyiksaan, penyanderaan, dan penculikan dalam penghimpunan informasi merupakan poin demokratik bagi UU Intelijen Negara.

16

Tabel 2. Substansi Pengaturan Kegiatan Information Gathering

Substansi Scorecard Elaborasi Substansi Adanya Standard Operating Procedures Variasi sumber dan jenis informasi Adanya mekanisme verikasi informasi dan sumber informasi Penggunaan kombinasi technical intelligence dan human intelligence Information gathering Penghimpunan informasi tunduk pada prinsip-prinsip HAM dan kebebasan sipil Memerlukan otorisasi bagi setiap penggunaan wewenang khusus Tidak dilakukan melalui cara-cara kekerasan, ancaman, penangkapan, penahanan, penyiksaan, penyanderaan, penculikan Kategori DE DE Skor 5 5

Setelah pengumpulan informasi, kegiatan intelijen berikutnya adalah analisis informasi intelijen. Analisis diperlukan untuk mengubah data-data mentah yang diperoleh dari kegiatan pengumpulan menjadi informasi yang berguna bagi para pembuat 17

kebijakan. Biasanya, informasi mentah yang diperoleh dari pengumpulan informasi bersifat parsial dan multitafsir. Oleh karena itu, proses analisis akan sangat penting dalam siklus intelijen, yaitu untuk memberikan penilaian yang tepat mengenai kapabilitas, maksud, dan tindakan pihak lawan. Analisis informasi selayaknya menggunakan metode-metode ilmiah dan berbasis pada data. Produk analisis berbentuk opini, terlebih yang dibuat berdasarkan stereotipe atau kesadaran umum (common sense), berpotensi melahirkan kebijakan yang salah sasaran. Selain itu, analisis informasi intelijen juga harus bersifat obyektif, komprehensif, preskriptif-analisis, dan orisinal. Produk yang dihasilkan lembaga intelijen dari proses analisis adalah skenario (scenario-led analysis) dan informasi terkini yang validitas dan reliabilitasnya bisa diuji. Proses analisis informasi intelijen yang bersifat subyektif, parsial, deskriptif, dan/atau ktif, dapat menghasilkan intelijen yang sudah tidak memiliki manfaat waktu (out of date). Informasi intelijen selayaknya juga memiliki mekanisme yang memungkinkan publik memiliki akses pada level yang terbatas, sebab ketertutupan informasi pada akhirnya akan menimbulkan keresahan sosial. Analisis intelijen menjadi tidak efektif dalam membantu pengambilan kebijakan keamanan nasional bila dilakukan dengan menggunakan metode-metode non-ilmiah, berbasis opini dan stereotype (common sense), bersifat subyektif, parsial, deskriptif, bahkan ktif. Ketentuan-ketentuan yang menetapkan kegiatan analisis informasi sebagai bagian dari siklus intelijen yang menghasilkan skenario dan preskripsi, menggunakan metode ilmiah, menghasilkan analisis yang valid dan dapat diandalkan, bersifat terkini, dan dilakukan secara berjenjang mengikuti jenjang kualikasi analis intelijen, memberikan poin efektivitas bagi UU Intelijen Negara. Sementara itu, penggunaan semua sumber yang relevan secara exhaustive, 18

keharusan menghasilkan analisis yang obyektif, komprehensif, dan berbasis data, merupakan ketentuan yang memberi poin demokratik maupun efektif kepada UU Intelijen Negara. Tabel 3. Substansi Pengaturan Kegiatan Analysis
Substansi Scorecard Elaborasi Substansi Bagian dari siklus intelijen Menghasilkan skenario dan preskripsi Menggunakan semua sumber yang relevan secara exhaustive Menggunakan metode ilmiah Menghasilkan analisis yang valid dan dapat diandalkan Analysis Menghasilkan analisis yang obyektif Menghasilkan analisis yang komprehensif Menghasilkan analisis yang berbasis data Menghasilkan analisis yang terkini Dilakukan secara berjenjang mengikuti jenjang kualikasi analis intelijen Kategori E E DE E E DE DE DE E Skor 1 1 5 1 1 5 5 5 1

Kegiatan ketiga dari lembaga intelijen negara adalah kontraintelijen. Tujuan dari kontra-intelijen adalah untuk melindungi 19

kapabilitas-kapabilitas intelijen, dari segala aktivitas yang dijalankan oleh intelijen asing. Pada tingkat sederhana, kontra-intelijen berwujud kegiatan untuk mencegah intelijen lawan memperoleh informasi. Tindakan proteksi ini dicapai melalui program-program pengamanan (tindakan-tindakan untuk melindungi informasi dari mereka yang tidak memiliki otorisasi untuk mengaksesnya) dan melalui kontra-spionase (tindakan-tindakan untuk menahan agen-agen intelijen asing agar mereka tidak dapat memperoleh informasi rahasia). Selain itu, kontra-intelijen juga bertujuan untuk melakukan proteksi dari analisis intelijen lawan dan kemampuan analisisnya. Hal ini dilakukan melalui operasi-operasi desepsi yang memberikan informasi palsu atau misleading untuk membuat lawan memperoleh kesimpulan yang salah mengenai kapabilitas, tindakan, ataupun maksud dari intelijen kita. Pengaturan aktivitas kontra-intelijen di dalam UU Intelijen Negara nantinya harus memastikan bahwa aktivitas ini hanya ditujukan kepada elemen asing yang mengancam keamanan nasional. Kontra-intelijen hanya dapat dilakukan untuk menghadapi ancaman dari dalam negeri yang memenuhi minimal satu dari syarat berikut: 1) bekerja bagi kepentingan negara asing/musuh; 2) menunjukkan permusuhan terhadap keseluruhan bangunan konstitusi dan sendisendi ketatanegaraan yang dilakukan melalui cara-cara kekerasan; 3) mendorong terjadinya konik primordial; dan 4) menggunakan cara-cara kekerasan untuk mendorong terjadinya kekerasan politik. UU Intelijen Negara juga menetapkan wujud aktivitas kontraintelijen yang dilakukan, yaitu dengan menggelar operasi kontraintelijen dan/atau kontra-spionase. Keduanya membutuhkan otorisasi pejabat yang berwenang sebelum dilaksanakan. Lebih dari itu aktivitas kontra-intelijen juga harus patuh kepada prinsip perlindungan terhadap hak-hak dasar yang tidak dapat dikurangi (non-derogable rights), yang meliputi: 1) Hak untuk hidup; 2) Hak 20

untuk bebas dari penyiksaan; 3) Hak untuk bebas dari perlakuan atau hukuman yang tidak manusiawi; 4) Hak untuk bebas dari perbudakan; 5) Hak untuk mendapatkan perlakuan yang sama di hadapan hukum; dan 6) Hak untuk memiliki kebebasan berpikir, keyakinan nurani dan beragama. Akhirnya, UU Intelijen Negara harus menegaskan bahwa aktivitas kontra-intelijen tidak dilakukan melalui cara-cara kekerasan, ancaman, penangkapan, penahanan, penyiksaan, penyanderaan, penculikan dan lebih mengutamakan penggunaan metode persuasi dan propaganda. Seluruh ketentuan tentang aktivitas kontra-intelijen memberikan poin demokratik kepada UU Intelijen Negara. Lembaga intelijen yang tidak memiliki karakter demokratik melakukan kontraintelijen tanpa melakukan terlebih dulu koleksi dan analisis informasi yang obyektif, akurat dan komprehensif. Kegiatan ini bahkan bersifat self-tasking atau illegitimate karena sasarannya bersifat acak. Intelijen yang tidak demokratik juga menggunakan kekerasan secara langsung atau menggunakan persuasi dan propaganda sebagai alat untuk membenarkan kekerasan. Tabel 4. Substansi Pengaturan Kegiatan Counter-Intelligence
Substansi Scorecard Counter-intelligence Elaborasi Substansi Hanya ditujukan kepada elemen asing yang mengancam keamanan nasional Menghadapi kemungkinan ancaman dari dalam negeri yang memenuhi minimal satu dari syarat berikut: 1. bekerja bagi kepentingan negara asing/musuh; 2. menunjukkan permusuhan terhadap keseluruhan Kategori Skor

21

bangunan konstitusi dan sendi-sendi ketatanegaraan yang dilakukan melalui caracara kekerasan; 3. mendorong terjadinya konik primordial; 4. menggunakan cara-cara kekerasan untuk mendorong terjadinya kekerasan politik Dilakukan dengan menggelar operasi kontra-intelijen dan/ atau kontra-spionase Membutuhkan otorisasi pejabat yang berwenang Adanya jaminan perlindungan terhadap hak-hak dasar yang tidak dapat dikurangi yang meliputi: 1. Hak untuk hidup; 2. Hak untuk bebas dari penyiksaan; 3. Hak untuk bebas dari perlakuan atau hukuman yang tidak manusiawi; 4. Hak untuk bebas dari perbudakan; 5. Hak untuk mendapatkan perlakuan yang sama di hadapan hukum; 6. Hak untuk memiliki kebebasan berpikir, keyakinan nurani, dan beragama

E D

1 3

Tidak dilakukan melalui cara-cara kekerasan, ancaman, penangkapan, penahanan, penyiksaan, penyanderaan, penculikan D Aktivitas lebih mengutamakan penggunaan metode persuasi dan propaganda

22

Aktivitas intelijen yang terakhir adalah operasi rahasia. Operasi rahasia merupakan kegiatan intelijen yang cukup berbeda jika dibandingkan dengan koleksi dan analisis informasi karena operasi rahasia lebih bertujuan untuk mempengaruhi peristiwa-peristiwa politik secara langsung. Dari segi intensitas, operasi rahasia bisa berkisar dari persuasi atau propaganda hingga tindakan paramiliter. Karakter utama dari operasi rahasia adalah pengaburan peran pemerintah dalam menjalankan kegiatan tersebut. Operasi rahasia atau covert operation atau covert action, dalam kosakata intelijen AS, merujuk pada upaya suatu pemerintah untuk mencapai tujuan-tujuan kebijakan luar negeri dengan cara menjalankan kegiatan-kegiatan rahasia untuk mempengaruhi perilaku dari pemerintah asing atau peristiwa-peristiwa sosial, ekonomi, militer, atau politik di negara lain. Upaya tersebut dapat diarahkan kepada pemerintah suatu negara, masyarakat di negara lain secara keseluruhan, ataupun bagian tertentu dari masyarakat di negara lain. Sama seperti pada kontra-intelijen, operasi rahasia memerlukan otorisasi sebelum ia dijalankan. Otorisasi ini merupakan hasil dari keputusan politik dan disertai dengan pemberitahuan kepada Subkomite Khusus di parlemen sebagai bagian dari kontrol legislatif. Kegiatan ini juga baru bisa dilakukan bila didasarkan atas hasil analisis informasi secara obyektif. Operasi rahasia tidak boleh melanggar non-derogable rights dan harus dapat dipertanggungjawabkan, sehingga perlu ada mekanisme pelaporan lembaga intelijen kepada lembaga legislatif tentang pelaksanaannya. Pertanggungjawaban ini sekaligus membuat operasi rahasia mampu berhadapan dengan hukum, bukan sebuah illegitimate operation. Operasi rahasia selayaknya bersifat non-partisan, dijalankan oleh satuan tugas intelijen, dan memiliki batasan waktu dan kewenangan yang jelas. Untuk sasaran di dalam negeri, operasi rahasia hanya dapat dilakukan bila memenuhi salah satu dari empat syarat spesik 23

berikut: (1) bekerja bagi kepentingan negara asing atau musuh; (2) menunjukkan permusuhan terhadap keseluruhan bangunan konstitusi dan sendi-sendi ketatanegaraan yang diwujudkan melalui cara-cara kekerasan; (3) mendorong terjadinya konik kekerasan primordial; dan (4) menggunakan cara-cara kekerasan untuk melakukan suatu perubahan sosial politik. Pengaturan tentang rasionalisasi keputusan politik, otorisasi pejabat yang berwenang, kontrol dan pelaporan subkomite khusus di parlemen, penghindaran metode kekerasan, dan jaminan perlindungan hak-hak dasar dalam pelaksanaan operasi rahasia memberikan poin demokratik bagi UU Intelijen Negara. Sedangkan, ketentuan tentang mekanisme pelaporan, kejelasan batasan waktu, dan status non-partisan dari aktivitas operasi rahasia merupakan poin demokratik maupun efektivitas dari UU Intelijen Negara. Ketiadaan karakter efektif dan demokratik dalam lembaga intelijen antara lain ditandai dengan operasi rahasia yang dilakukan tanpa adanya otorisasi (self-tasking) maupun kontrol dari atau pemberitahuan kepada subkomite khusus di parlemen. Kegiatan ini dilakukan secara individual, bersifat partisan (politically motivated intelligence), dan tidak disertai dengan adanya rules of engagement seperti surat penugasan (warrant) maupun mekanisme pelaporan. Tabel 5. Substansi Pengaturan Kegiatan Covert Operation
Substansi Scorecard Covert Action Elaborasi Substansi Berdasarkan hasil keputusan politik Memerlukan otorisasi dari pejabat yang berwenang Dilakukan oleh satgas intelijen Time frame dan kewenangan jelas Kategori D D DE DE Skor 3 3 5 5

24

Non-partisan Adanya mekanisme pelaporan Adanya kontrol dari/atau pelaporan kepada subkomite di parlemen Tidak dilakukan melalui cara-cara kekerasan, ancaman, penangkapan, penahanan, penyiksaan, penyanderaan, penculikan Adanya jaminan perlindungan terhadap hak-hak dasar yang tidak dapat dikurangi yang meliputi: 1. Hak untuk hidup; 2. Hak untuk bebas dari penyiksaan; 3. Hak untuk bebas dari perlakuan atau hukuman yang tidak manusiawi; 4. Hak untuk bebas dari perbudakan; 5. Hak untuk mendapatkan perlakuan yang sama di hadapan hukum; 6. Hak untuk memiliki kebebasan berpikir, keyakinan nurani, dan beragama

DE DE

5 5

C. Organisasi Fungsi intelijen dilakukan oleh beragam lembaga intelijen di tiga tataran. Pada tataran strategis, dinas intelijen, pada dasarnya, adalah suatu bentuk atau struktur kedinasan yang mengkhususkan diri pada upaya perolehan informasi yang kelak dapat dipergunakan untuk memberi dasar acuan bagi pemutus kebijakan politik. Suatu informasi yang didapat secara dini dan akurat dan mendahului proses politik antar pemerintahan, secara strategik menciptakan 25

keuntungan maksimal, yang pada akhirnya memungkinkan suatu pemerintahan pemanfaat mengantisipasi langkah-langkah politik dalam penyelenggaraan negara. Di tataran ini harus ada pemisahan antara dinas-dinas intelijen yang bergerak pada tataran domestik dan luar negeri. Intelijen domestik, yang antara lain terdiri dari intelijen kriminal, kejaksaan agung, bea cukai dan imigrasi, dan Badan Intelijen Negara (BIN), secara organisasi harus terpisah dengan dinas-dinas intelijen luar negeri dan tidak melakukan kegiatan intelijen luar negeri. Intelijen luar negeri dapat ditempatkan di bawah Departemen Pertahanan yang diberi kewenangan khusus untuk melakukan melakukan kegiatan kontra-intelijen untuk menangkal elemenelemen asing (baik negara maupun non-negara) yang nyata-nyata melakukan serangkaian aksi yang mengancam keamanan nasional. Kewenangan khusus untuk melakukan kontra-intelijen ini tidak dapat diberikan kepada komunitas intelijen domestik. Dinasdinas intelijen harus dilarang melakukan kegiatan kontra-intelijen dalam negeri. Intelijen negara tidak boleh memata-matai rakyatnya sendiri. Terlebih lagi, intelijen negara tidak boleh menjadi intelijen politik yang digunakan penguasa untuk memata-matai lawanlawan politiknya. Pemisahan lain yang perlu dilakukan di tataran strategis adalah antara intelijen sipil dan intelijen militer. Intelijen sipil merupakan bagian dari sistem peringatan dini negara yang ditempatkan di bawah departemen-departemen teknis yang relevan. Intelijen militer melakukan kegiatan intelijen tempur yang melekat pada satuansatuan tempur TNI yang memiliki kewenangan untuk melakukan tactical intelligence. Tactical intelligence ini hanya dilakukan dalam suatu situasi pertempuran dan tidak dapat digelar dalam masa damai. Pada tataran strategis, fungsi intelijen juga harus secara tegas terpisah dengan fungsi penegakan hukum. Intelijen [dalam negeri] 26

merupakan bagian dari sistem peringatan dini yang tidak memiliki kewenangan penindakan. Fungsi penegakan hukum tetap dipegang oleh aparat yustisia (antara lain POLRI dan Kejaksaaan Agung) dan fungsi ini tidak dapat dialihkan ke anggota intelijen. Kebutuhan operasional anggota intelijen untuk melakukan penindakan dini ditengarai dengan pembentukan mekanisme koordinasi kerja yang lebih efektif, bukan dengan memberikan kewenangan ekstra di bidang penegakan hukum bagi anggota intelijen. Seluruh lembaga yang menjalankan fungsi intelijen harus tergabung dalam suatu mekanisme koordinasi terpadu. Komunitas intelijen nasional adalah kumpulan dari seluruh dinas intelijen negara yang bekerja dalam suatu sistem jaringan kerja dan struktur koordinasi melingkar Cakra Byuha yang terkait dengan masalah keamanan nasional yang menempatkan Lembaga Koordinasi Intelijen Negara (LKIN) di titik pusat lingkaran dan berfungsi sebagai koordinator kerja sama lintas lembaga. Sebagai lembaga koordinator, LKIN tidak memiliki wewenang dan kapasitas operasional untuk secara langsung melakukan kegiatan-kegiatan intelijen. Lembagalembaga intelijen instansional tetap menjadi bagian dari organisasi induk seperti departemen, kepolisian negara, dan kejaksaan. LKIN dibentuk dan bertanggung jawab kepada Presiden agar tercipta koordinasi antar lembaga yang efektif untuk menghindari benturan antar anggota intelijen di lapangan yang terjadi karena adanya penugasan dan kewenangan yang tumpang tindih. Selain itu, koordinasi juga dibutuhkan untuk menghilangkan loophole (wilayah yang tidak ditangani) di bidang keamanan nasional. LKIN dipimpin oleh seorang Kepala LKIN yang merupakan seorang pejabat politik yang memegang akuntabilitas politik. Kepala LKIN bukanlah pejabat karir birokrasi yang memiliki kewenangan eksekusi fungsi dan tugas intelijen. Kewenangan eksekusi fungsi dan tugas intelijen tetap berada pada pimpinan-pimpinan dinasdinas intelijen. 27

Kepala LKIN merupakan pejabat setingkat menteri yang diangkat, diberhentikan, dan bertanggung jawab kepada Presiden yang berkedudukan sebagai penasihat utama Presiden di bidang intelijen negara. Sebagai penasihat utama Presiden dalam bidang intelijen, pimpinan LKIN otomatis berkedudukan sebagai anggota tetap Dewan Keamanan Nasional. Sebagai penasihat utama Presiden di bidang intelijen, Kepala LKIN berkedudukan sebagai Analis Pratama (analyst-in-chief) yang memiliki kewajiban untuk memberikan taklimat kebijakan tentang masalah-masalah keamanan nasional secara langsung kepada Presiden ataupun dalam forum Dewan Keamanan Nasional. Anggota-anggota komunitas intelijen nasional selanjutnya terbagi dalam lima tipe organisasi, yaitu: (a) intelijen nasional yang menjalankan fungsi-fungsi intelijen untuk mengantisipasi ancaman keamanan dalam negeri yang hanya terdiri dari satu organisasi, yaitu Badan Intelijen Negara (BIN); (b) intelijen strategik yang menjalankan fungsi intelijen pertahanan dan luar negeri untuk mengatasi ancaman keamanan yang bersifat eksternal yang hanya terdiri dari satu organisasi, yaitu Badan Intelijen Strategis (BIS); (c) intelijen-intelijen militer yang melekat pada satuan-satuan TNI; (d) intelijen instansional yang menjalankan fungsi intelijen yustisia dan intelijen kriminal yang dilakukan oleh intelijen kepolisian, intelijen bea cukai, intelijen imigrasi, serta intelijen kejaksaan; dan (e) lembaga-lembaga pemerintahan yang fungsinya menunjang dan/ atau terkait dengan masalah-masalah keamanan nasional seperti Lembaga Sandi Negara, Badan SAR Nasional, Badan Narkotika Nasional, Badan Meteorologi dan Geosika, Badan Pusat Statistik (BPS), lembaga-lembaga yang menjalankan fungsi pengintaian dan pengindraan (surveillance and reconnaissance), Lembaga Elektronika Nasional, Lembaga Antariksa dan Penerbangan Nasional, serta Badan Tenaga Atom Nasional. Masing-masing dinas intelijen memiliki ruang lingkup kerja, fungsi, dan misi khusus, serta 28

tetap menjadi satu kesatuan sistem kerja dan koordinasi di dalam koordinasi LKIN. Kewenangan khusus intelijen, terutama yang terkait dengan kegiatan intelijen agresif, hanya dapat dilakukan oleh Badan Intelijen Nasional (BIN), Badan Intelijen Strategis (BIS), dan intelijenintelijen tempur. Intelijen kriminal dan yustisia tidak dapat melakukan kegiatan intelijen agresif. Kegiatan intelijen agresif hanya bisa dilakukan oleh BIS dan intelijen-intelijen tempur untuk menghadapi elemen-elemen asing yang mengancam keamanan nasional yang telah memenuhi empat kriteria yang telah dijabarkan sebelumnya. Kewenangan khusus intelijen yang diberikan kepada BIN dan BIS mengacu pada kewenangan anggota intelijen yang pelaksanaannya secara langsung mengancam, membatasi, dan/atau menghilangkan kebebasan-kebebasan sipil. Kewenangan khusus hanya dapat diberikan jika BIN dan BIS memerlukan suatu informasi yang hanya dapat diperoleh melalui penggunaan metode yang secara langsung mengancam, membatasi, dan/atau menghilangkan kebebasan-kebebasan sipil. Kewenangan khusus diberikan kepada BIN dan BIS melalui suatu surat perintah khusus yang dikeluarkan oleh Kepala LKIN. Surat perintah khusus tersebut diberikan kepada suatu satuan tugas intelijen yang dibentuk oleh Kepala BIN atau Kepala BIS untuk menjalankan satu penugasan spesik. BIN dan BIS juga dapat melakukan kegiatan-kegiatan intelijen agresif terutama untuk menghadapi hakekat ancaman yang memenuhi empat kriteria yang telah dijabarkan sebelumnya. Namun, dalam melakukan kegiatan-kegiatan intelijen agresif, BIN dan BIS tidak boleh melanggar hak-hak dasar (non-derogable rights) meliputi: (a) hak untuk hidup; (b) hak untuk bebas dari penyiksaan; (c) hak untuk bebas dari perlakuan atau hukuman yang tidak manusiawi; (d) hak untuk bebas dari perbudakan; (e) hak untuk mendapatkan pengakuan yang sama sebagai individu di depan hukum; dan (f) hak untuk memiliki kebebasan berpikir, keyakinan nurani, dan 29

beragama. Untuk melakukan kegiatan-kegiatan intelijen agresif, BIN dan BIS harus mendapatkan otorisasi dari Kepala LKIN dan Menteri Negara yang membawahi kedua badan intelijen ini. Otorisasi tersebut mengatur: (a) Jenis metode kerja intelijen khusus yang dapat digunakan; (b) Sasaran dari operasi intelijen khusus; serta (c) Batas waktu pelaksanaan operasi intelijen khusus. Otorisasi tersebut diberikan kepada suatu satuan tugas intelijen yang dibentuk oleh Kepala BIN atau Kepala BIS untuk menjalankan satu penugasan spesik untuk menjalankan suatu kegiatan intelijen agresif. Memperhatikan penjelasan di atas, pengaturan organisasi intelijen dalam sebuah UU Intelijen Negara seharusnya memiliki enam komponen substansi pengaturan lembaga intelijen: 1) prinsip pengorganisasian, yang menjabarkan tentang diferensiasi struktur dan spesialisasi fungsi intelijen; 2) sifat organisasi; 3) koordinasi dan interdependensi; 4) akuntabilitas; 5) institusionalisasi; dan 6) manajemen informasi. Substansi Pengaturan Organisasi Intelijen Berdasarkan diferensiasi struktur dan spesialisasi fungsi, ada lima substansi pengaturan yang harus hadir dalam UU Intelijen Negara. Seluruh ketentuan tentang prinsip pengorganisasian ini merupakan poin demokratik maupun efektif bagi UU Intelijen Negara. Pertama, organisasi intelijen secara ideal terbagi menjadi empat dinas intelijen berdasarkan area kerja, yaitu intelijen dalam negeri, intelijen luar negeri, intelijen militer, dan intelijen yustisia. Kedua, fragmentasi struktur dan fungsi organisasi yang jelas. Hal ini dibutuhkan untuk mencegah: 1) tumpang tindih area kerja; 2) penyatuan dua fungsi intelijen atau lebih ke dalam satu struktur; 3) pencaplokan area kerja dinas lain; 4) adanya area kerja yang tidak menjadi tanggung jawab salah satu dinas intelijen; 5) adanya satu 30

dinas intelijen yang mengerjakan lebih dari satu area kerja; atau 6) munculnya fungsi yang melampaui empat fungsi klasik intelijen. Ketiga, masing-masing dinas intelijen memiliki kewenangankewenangan yang bersifat umum dan kewenangan-kewenangan yang bersifat khusus. Perumusan kewenangan yang umum dan khusus perlu ditegaskan agar tidak melahirkan multi-interpretasi dan cakupan kegiatan yang sangat luas, dan/atau memberikan diskresi penggunaan kewenangan secara berlebihan. Keempat, yang harus termuat dalam pengaturan prinsip organisasi adalah bahwa intelijen (terutama untuk intelijen dalam negeri) menjalankan kewenangan khusus berdasarkan analisis ancaman yang bersifat khusus dan syarat imminent ancaman. Yang dimaksud syarat imminent ancaman adalah mengancam salah satu dari tiga unsur keamanan nasional yaitu integritas teritorial, eksistensi bangsa, dan integritas sik penduduk. Ancaman tersebut secara spesik mencakup pemberontakan bersenjata, kontra-terorisme, kontra-intelijen, kontra-proliferasi senjata pemusnah massal, kontra-narkotika, dan kejahatan-kejahatan transnasional. Kelima, terdapat kompartementasi vertikal dan horisontal wilayah kerja intelijen dalam negeri dan luar negeri berdasarkan dinamika lingkungan strategis dan analisis ancaman untuk meningkatkan efektivitas intelijen dalam mencegah pendadakan strategis. Efektivitas lembaga intelijen tidak akan terjadi bila kompartementasi disejajarkan dengan struktur pemerintahan seperti yang terjadi selama ini. Sifat organisasi merupakan komponen kedua yang harus diatur oleh UU Intelijen Negara. Meski merupakan bagian dari sistem keamanan nasional, karakter intelijen secara kelembagaan adalah institusi sipil. Netralitas politik lembaga intelijen ditunjukkan oleh karakternya yang non-partisan dan otonom. Sifat sipil lembaga intelijen merupakan poin demokratik bagi UU Intelijen Negara, sementara sifat non-partisan merupakan poin efektivitas. 31

Tabel 6. Substansi Pengaturan Organisasi: Prinsip Pengorganisasian dan Sifat Organisasi

Substansi Scorecard Prinsip Pengorganisasian Elaborasi Substansi Organisasi intelijen terbagi menjadi empat dinas intelijen berdasarkan area kerja, yaitu: Intelijen dalam negeri; Intelijen luar negeri; Intelijen militer; Intelijen yustisia Masing-masing dinas intelijen dibagi lagi ke dalam empat fungsi, yang meliputi: information-gathering, analysis, counterintelligence dan covert operation Dalam masing-masing dinas, melekat kewenangan-kewenangan yang bersifat umum dan kewenangan-kewenangan yang bersifat khusus Kategori Skor

DE

DE

DE

Kewenangan khusus (terutama untuk intelijen dalam negeri) dijalankan berdasarkan analisis ancaman yang bersifat khusus dan syarat imminent ancaman: a. bekerja bagi kepentingan negara asing atau musuh; b. menunjukkan permusuhan terhadap keseluruhan bangunan konstitusi dan sendi-sendi ketatanegaraan yang diwujudkan melalui cara-cara kekerasan; c. mendorong terjadinya konik kekerasan primordial; d. menggunakan cara-cara kekerasan untuk melakukan suatu perubahan sosial politik. DE

32

Kompartementasi vertikal dan horisontal wilayah kerja intelijen dalam negeri dan luar negeri berdasarkan dinamika lingkungan strategis dan analisis ancaman Sifat organisasi Institusi sipil (bukan institusi militer baik sifat, kepemilikan maupun aliasinya) Non-partisan

DE

D DE

3 5

Komponen ketiga dari pengaturan kelembagaan intelijen adalah koordinasi dan interpendensi. Dalam hal ini, ada tiga kelompok koordinasi dan interdependensi, yaitu koordinasi dan interdependensi produk, koordinasi dan interdependensi lembaga, dan koordinasi dan interdependensi kegiatan. Ada tiga pengaturan koordinasi dan interdependensi produk intelijen yang harus tampak pada UU Intelijen Negara. Pertama, produk yang dihasilkan oleh dinas-dinas intelijen harus koheren, tidak ambigu, dan telah melalui mekanisme uji validitas dan reliabilitas antar dinas intelijen. Ini merupakan poin efektivitas bagi UU Intelijen Negara. Ketiadaan ketentuan yang menegaskan ketiga karakter dalam produk intelijen ini berpeluang mengakibatkan produk intelijen yang berbeda dan saling bertentangan antar dinas intelijen untuk isu yang sama. Ketiadaan pengaturan ini juga berpeluang memunculkan produk intelijen yang tidak melalui mekanisme uji validitas dan reliabilitas sehingga menghasilkan penilaian yang salah. Pengaturan kedua yang harus hadir tentang koordinasi produk intelijen adalah standardisasi nasional terhadap sistem pelaporan intelijen yang meliputi intelijen dasar (basic intelligence), intelijen terkini (current intelligence), dan perkiraan intelijen nasional (national intelligence estimates). Pengaturan ketiga adalah ciri-ciri produk 33

lembaga intelijen harus memenuhi persyaratan terkini dan akurat, memenuhi prinsip-prinsp demokrasi, HAM dan kebebasan sipil, serta sesuai dengan mandat yang diberikan. Kedua pengaturan ini akan memberikan poin demokratik maupun efektivitas bagi UU Intelijen Negara. Ketiadaan pengaturan ini berpeluang memunculkan lembaga intelijen yang bersifat lamban dan ceroboh, serta melaporkan sesuatu di luar mandat undang-undang. Selain itu, baik produk maupun proses penuh dengan prasangka-prasangka yang dibangun di atas stereotyping. Bagian kedua dari komponen koordinasi dan interdependesi adalah koordinasi dan interdependensi lembaga. Dalam hal ini, ada tiga substansi pengaturan yang harus dapat diidentikasi pada UU Intelijen Negara. Pertama, kehadiran satu lembaga yang menjalankan fungsi koordinasi dan pemegang akuntabilitas. Pengaturan ini memberi poin demokratik maupun efektif bagi UU Intelijen Negara. Tanpa keberadaan lembaga ini, masing-masing dinas intelijen berjalan sendiri-sendiri dan tidak ada lembaga yang bertanggung jawab memegang akuntabilitas. Kedua, pengembangan kapasitas kelembagaan secara terpadu, yang meliputi human intelligence dan technical intelligence. Pengaturan ini merupakan poin efektif bagi UU Intelijen Negara. Pengembangan kapasitas kelembagaan memang membutuhkan alokasi sumber daya nasional oleh negara. Bila negara tidak mengalokasikan sumber daya yang cukup untuk mengembangkan kapasitas kelembagaan, lembaga intelijen akan mengandalkan penggunaan metode-metode represif. Ketiga, kehadiran saluran tunggal bagi presiden selaku pengguna akhir produk intelijen, ini adalah poin efektif bagi UU Intelijen

Dalam RUU Intelijen Negara versi Pacivis, lembaga yang dimaksud adalah Lembaga Koordinator Intelijen Negara (LKIN). Dalam RUU Intelijen Negara versi Pacivis, saluran tunggal yang dimaksud adalah Kepala LKIN

34

Negara. Jangan sampai masing-masing dinas intelijen memiliki akses langsung kepada pengguna akhir. Selanjutnya, pada bagian koordinasi dan interdependensi kegiatan, juga terdapat tiga substansi pengaturan yang harus hadir pada UU Intelijen Negara. Pertama, keberadaan saluran komunikasi dua arah antar dinas intelijen. Ini adalah poin efektif bagi UU Intelijen Negara. Saluran komunikasi antar dinas intelijen yang tersumbat, terputus, atau bahkan sama sekali tidak ada, dapat menimbulkan pola komunikasi yang saling menegasikan informasi sehingga memperumit perumusan kebijakan. Kedua, keberadaan mekanisme pertukaran informasi, rapat koordinasi, dan verikasi (cross check). Pengaturan ini memberi poin efektif maupun demokratik bagi UU Intelijen Negara. Mekanisme pertukaran informasi yang berbasis individu atau jaringan interpersonal, bukan lembaga, akan mengakibatkan embargo atau blokade informasi antar dinas intelijen dan/atau dominasi dan monopoli informasi oleh satu dinas intelijen. Ketiga, harus ada mekanisme operasi bersama (bisa berupa satuan tugas gabungan) untuk melakukan operasi intelijen. Pengaturan ini memberi poin efektif maupun demokratik. Tabel 7. Substansi Pengaturan Organisasi: Hubungan Antar Lembaga
Substansi Scorecard Koordinasi dan Interdependensi Produk Elaborasi Substansi Kategori Skor

Menghasilkan produk-produk intelijen yang koheren dan tidak ambigu E Adanya standarisasi nasional sistem pelaporan intelijen, yang meliputi : basic intelligence, current intellignce dan national intelligence estimates

DE

35

(1) Adanya kesesuaian antara produk dan mandat; (2) produk memenuhi persyaratan velox et exactus; (3) produk memenuhi prinsip-prinsip demokrasi, HAM, dan kebebasan sipil Koordinasi dan Interdependensi Lembaga Adanya satu lembaga yang menjalankan fungsi koordinasi dan pemegang akuntabilitas (LKIN) Pengembangan kapasitas kelembagaan terpadu: human intelligence dan technical intelligence Adanya saluran tunggal (Kepala LKIN) bagi pengguna akhir produk intelijen (Presiden) Koordinasi dan Interdependensi Kegiatan Adanya saluran komunikasi dua arah antar dinas Adanya mekanisme pertukaran informasi, rapat koordinasi, dan verikasi (cross-check) Adanya mekanisme operasi bersama (bisa berupa satuan tugas gabungan) untuk melakukan operasi intelijen

DE

DE

E E

1 1

DE

DE

Komponen keempat yang harus menjadi bagian dari pengaturan organisasi lembaga intelijen adalah akuntabilitas. Terdapat dua hal dari lembaga intelijen yang harus ditegaskan akuntabilitasnya, yaitu akuntabilitas anggaran dan akuntabilitas kegiatan. Dalam hal anggaran, intelijen harus memiliki anggaran yang sepenuhnya berasal dari anggaran negara (APBN) dan mengikuti mekanisme 36

keuangan negara. Ketiadaan substansi peraturan ini akan memberi peluang kepada lembaga intelijen mencari sumber pendanaan secara mandiri. Keberadaan pengaturan ini memberi poin demokratik kepada UU Intelijen Negara. Sementara, dalam hal akuntabilitas kegiatan, ada enam substansi pengaturan yang harus dapat diidentikasi. Pertama, lembaga intelijen harus memiliki mekanisme prosedur penugasan yang baku, bukan penugasan yang bersifat individual, self-tasking, atau berdasarkan improvisasi. Kedua, lembaga intelijen memiliki prosedur otorisasi pelaksanaan kewenangan khusus, tidak selftasking, atau otorisasai otomatis. Jangan sampai informasi intelijen ditutup untuk selamanya atau bahkan dimusnahkan. Kedua ketentuan ini masing-masing memberikan poin demokratik kepada UU Intelijen Negara. Ketiga, lembaga intelijen harus memiliki mekanisme deklasikasi baik karena tuntutan waktu maupun alasan-alasan penyelewengan kekuasaan seperti pelanggaran HAM, korupsi, ataupun pelanggaran lainnya yang didorong oleh power-driven motivation. Keempat, harus ada mekanisme pertanggungjawaban dari dinas-dinas intelijen kepada Lembaga Koordinasi Intelijen Nasional (LKIN) dalam hal kewenangan khusus. Mekanisme ini mengikuti hirarki organisasi, misalnya mengikuti provisi Statuta Roma untuk pelanggaran HAM berat di mana yang dikenakan sanksi adalah dua tingkat ke atas. Tanpa ada mekanisme pertanggungjawaban dinas-dinas intelijen kepada lembaga koordiansi intelijen, yang berlaku adalah mekanisme pengkambing-hitaman (scape goating) atau bentukbentuk lain di mana dinas yang bersangkutan gagal memberi pertanggungjawaban, saling melempar tanggung jawab, ataupun menolak bertanggung jawab. Pengaturan tentang mekanisme deklasikasi dan mekanisme pertanggungjawaban dalam akuntabilitas aktivitas lembaga intelijen adalah poin demokratik maupun efektif bagi UU Intelijen Negara. 37

Kelima, UU Intelijen Negara harus menetapkan sistem pelaporan kegiatan intelijen dalam bentuk tertulis, baik yang bersifat reguler (minimal triwulanan) maupun ad hoc, kepada LKIN yang kemudian menyampaikannya kepada eksekutif dan legislatif. Ini adalah poin demokratik bagi UU Intelijen Negara. Tanpa pengaturan ini, bisa jadi laporan intelijen yang muncul bersifat tidak obyektif, misalnya meniadakan atau memanipulasi data atau memuat estimasi ancaman yang dibesar-besarkan. Keenam, lembaga intelijen harus memiliki sistem dokumentasi dan pengarsipan. Ini adalah poin demokratik maupun efektif bagi UU Intelijen Negara. Tanpa pengaturan ini, lembaga intelijen bisa jadi justru memusnahkan dokumen, memanipulasi data dan dokumen, serta memberikan klasikasi yang salah terhadap suatu dokumen. Tabel 8. Substansi Pengaturan Organisasi: Akuntabilitas
Substansi Scorecard Kejelasan Anggaran Elaborasi Substansi Anggaran sepenuhnya bersumber dari APBN dan mengikuti mekanisme keuangan negara Adanya mekanisme prosedur penugasan yang baku Adanya mekanisme deklasikasi, baik karena tuntutan waktu maupun karena alasan-alasan abuse of power (pelanggaran HAM, korupsi, pelanggaran yang bersifat power driven motivation) Adanya prosedur otorisasi pelaksanaan kewenangan khusus Kategori Skor

D D

3 3

Kejelasan Kegiatan

DE

38

Adanya mekanisme pertanggungjawaban dari dinasdinas intelijen terhadap LKIN dalam hal kewenangan khusus; Adanya mekanisme pertanggungjawaban yang mengikuti hirarki organisasi (dapat mengikuti Statuta Roma: pelanggaran HAM berat yang dikenakan dua tingkat ke atas) DE Adanya sistem pelaporan (laporan dalam bentuk tertulis) baik yang bersifat reguler (minimal triwulanan) maupun ad hoc kepada LKIN, lalu LKIN kepada eksekutif dan legislatif Adanya sistem dokumentasi dan pengarsipan

D DE

3 5

Bagian kelima dari komponen pengaturan organisasi intelijen adalah institusionalisasi lembaga intelijen. Dalam hal ini, pengaturan yang harus hadir dalam UU Intelijen Negara adalah standardisasi dan kode etik. Dalam hal standardisasi, lembaga intelijen harus memiliki standardisasi atas prosedur kerja, prosedur pelaporan, operasi, produk, penyaluran produk, dan dokumentasi/pengarsipan. Ini merupakan poin demokratik maupun efektif bagi UU Intelijen Negara. Ketiadaan standardisasi mengakibatkan tumpang tindih kewenangan; adanya dua kewenangan yang berbeda tapi saling menegasikan ataupun adanya by-pass prosedural. Selain itu, ketiadaan standardisasi juga dapat memunculkan masalah dalam penyaluran produk intelijen karena produk disalurkan oleh dan kepada pihak yang salah. Dapat pula terjadi penghambatan penyaluran produk dengan cara-cara yang tidak dapat dibenarkan. 39

Berkaitan dengan pengaturan kode etik, lembaga intelijen harus memiliki etos kerja dan kode etik yang meliputi: ketaatan pada konstitusi dan undang-undang; penghormatan terhadap prinsip-prinsip demokrasi, HAM, dan kebebasan sipil; netralitas, imparsialitas dan non-partisan; serta profesional, efektif, dan esien. Ini merupakan poin demokratik maupun efektif bagi UU Intelijen Negara. Tanpa kode etik yang jelas, lembaga intelijen memiliki keleluasaan untuk menjalankan kerja-kerja yang bertentangan dengan prinsip-prinsip demokrasi, HAM, dan kebebasan sipil, serta melanggar derogable rights tanpa memenuhi kriteria yang telah ditetapkan undang-undang, atau bahkan melanggar non-derogable rights. Tabel 9. Substansi Pengaturan Organisasi: Institusionalisasi
Substansi Scorecard Standarisasi Elaborasi Substansi Standarisasi: prosedur kerja; prosedur pelaporan; operasi; produk; dokumentasi/ pengarsipan Standarisasi penyaluran produk intelijen Code of conduct Adanya etos kerja dan kode etik intelijen: tunduk pada konstitusi dan UU; menghormati prinsipprinsip demokrasi, HAM, dan kebebasan sipil; netral; imparsialitas; non-partisan; profesional; efektif dan esien Kategori DE Skor 5

DE

Akhirnya, salah satu bagian dari komponen pengaturan organisasi intelijen adalah mekanisme proteksi informasi berupa sistem manajemen informasi. Lembaga intelijen harus memiliki mekanisme penyimpanan informasi. Ini merupakan poin demokratik maupun efektif bagi UU Intelijen Negara. Tanpa mekanisme penyimpanan 40

informasi, lembaga intelijen dapat melakukan penyebaran informasi intelijen yang menyalahi ketentuan tentang tingkat kerahasiaan dan menahan informasi intelijen. Selanjutnya, lembaga intelijen juga harus memiliki mekanisme akses informasi dan mekanisme diseminasi informasi. Keduanya merupakan poin demokratik bagi UU Intelijen Negara. Ketiadaan sistem otorisasi untuk mengakses data atau sistem otorisasi yang terlalu rigid dapat mengakibatkan diseminasi informasi intelijen yang tidak tepat waktu dan tidak tepat sasaran, sedangkan diseminasi informasi ke masyarakat justru menimbulkan keresahan. Terakhir, dan yang tidak kalah penting, lembaga intelijen harus memiliki mekanisme deklasikasi dan terminasi informasi. Ini merupakan poin demokratik maupun efektif bagi UU Intelijen Negara. Tanpa ketentuan ini, akan muncul peluang untuk menetapkan masa retensi informasi yang bersifat tidak terbatas, serta penentuan deklasikasi dan terminasi yang tidak dilakukan oleh pemegang otoritas. Tabel 10. Substansi Pengaturan Organisasi: Mekanisme Proteksi Informasi
Substansi Scorecard Manajemen Informasi Elaborasi Substansi Adanya mekanisme penyimpanan informasi Adanya mekanisme akses informasi Adanya mekanisme diseminasi informasi Adanya mekanisme deklasikasi dan terminasi Penghukuman atas pembocoran rahasia negara tidak boleh melanggar demokrasi, HAM, dan kebebasan sipil Kategori DE D D D Skor 5 3 3 3

DE

41

D. Anggota Dinas-dinas intelijen negara merupakan wadah organisasi bagi para anggota intelijen negara yang terdiri dari analis intelijen dan pelaksana operasi intelijen. Analis intelijen menjalankan fungsi klasikasi, analisis, evaluasi, interpretasi, dan menyusun rekomendasi-rekomendasi kebijakan. Pelaksana operasi intelijen menjalankan fungsi pengumpulan informasi baik dari sumbersumber terbuka, tertutup, maupun tak terduga dan melaksanakan tugas-tugas khusus sesuai dengan penugasan yang diberikan. Analis intelijen dan pelaksana operasi intelijen terdiri dari beberapa jenjang keahlian sehingga pelaksanaan operasional kegiatan intelijen dapat dilakukan secara efektif dan profesional. Salah satu faktor penentu profesionalitas anggota intelijen adalah pemenuhan hak-hak anggota intelijen. Hak-hak tersebut meliputi hak untuk memperoleh penghasilan yang layak yang seluruhnya berasal dari Anggaran Pendapatan dan Belanja Negara. Selain itu, setiap anggota intelijen negara berhak mendapatkan perlindungan atas identitas diri dan keluarga. Perlindungan atas keamanan diri dan keluarga anggota intelijen disediakan oleh pemerintah dengan menetapkan prosedur tetap pengamanan terhadap anggota intelijen yang dinilai memiliki resiko keamanan tertentu. Profesionalitas anggota intelijen juga dijaga dengan mencegah terjadinya deviasi fungsi intelijen negara. Untuk itu, anggota intelijen negara dilarang untuk: (a) menjadi pengurus dan/atau anggota partai politik; (b) menjalankan kegiatan politik praktis; (c) menjalankan kegiatan bisnis; dan (d) menduduki jabatan-jabatan dalam pemerintahan. Anggota intelijen yang terlibat dalam kegiatankegiatan larangan tersebut harus secara otomatis kehilangan status dan hak sebagai anggota intelijen.

42

Substansi Pengaturan Anggota Intelijen Komponen pengaturan anggota intelijen dalam UU Intelijen Negara terdiri dari enam substansi pengaturan, yaitu klasikasi anggota, proses rekrutmen, pembinaan, perlindungan, hak dan kewajiban, dan sanksi. Substansi pengaturan klasikasi anggota intelijen pada dasarnya mengklasikasikan anggota intelijen ke dalam dua kelompok yaitu analis dan pelaksana. Pengaturan anggota intelijen yang merupakan analis setidaknya ada dua. Pertama, jabatan fungsional analis disusun secara berjenjang berdasarkan kompetensi, prestasi, dan pengalaman kerja yang terstandar, di mana analis utama adalah jenjang karir tertinggi dalam jabatan analis intelijen. Ini adalah poin efektif bagi UU Intelijen Negara. Lembaga intelijen yang tidak efektif antara lain ditandai dengan ketiadaan penjenjangan tersebut, atau, bila ada, dilakukan secara ad hoc. Selain itu, tidak ada sistem dan kriteria yang terstandar tentang penjenjangan dan/atau penentuan jenjang dilakukan berdasarkan subyektitas pimpinan, tanpa adanya kejelasan mengenai rentang kendali dari masing-masing jenjang. Kedua, analis pratama (analyst in chief) adalah jabatan yang melekat pada pimpinan tertinggi intelijen yang bertanggung jawab atas seluruh produk intelijen, dan merupakan orang terakhir yang membaca seluruh kajian intelijen sebelum diserahkan ke pengguna akhir. Ini juga merupakan poin efektif bagi UU Intelijen Negara. Dalam lembaga intelijen yang tidak efektif, tidak ada penanggung jawab tertinggi atas produk intelijen. Produk disampaikan ke pengguna akhir melalui saluran yang majemuk, dan sebaliknya, pengguna akhir memperoleh produk dengan menggunakan saluran yang majemuk pula. Selanjutnya ada tiga pengaturan yang harus hadir bagi anggota intelijen yang merupakan pelaksana. Pertama, pelaksana operasi 43

disusun secara berjenjang berdasarkan kualikasi yang terstandar yang mencerminkan jenjang kewenangan dan tanggung jawab. Ini merupakan poin efektif bagi UU Intelijen Negara. Lembaga intelijen yang tidak efektif antara lain ditandai dengan pelaksana operasi yang menggunakan semua kewenangan, dan ketiadaan hirarki dan tanggung jawab. Kedua, di dalam lembaga intelijen, pelaksana operasi melakukan operasi khusus melalui mekanisme penugasan secara ad hoc. Keberadaan ketentuan memberikan poin demokratik bagi UU Intelijen Negara. Intelijen yang tidak memiliki karakter demokratik antara lain tidak memiliki pemisahan atau pembedaan antara pelaksana operasi khusus dan kegiatan yang bersifat rutin dan reguler. Ketiga, komandan satuan tugas adalah jenjang karir tertinggi dari pelaksana operasi yang merupakan penanggung jawab dari pelaksanaan operasi. Ini merupakan karakter intelijen yang efektif. Pada lembaga intelijen yang tidak efektif, tidak terdapat penanggung jawab pelaksana operasi intelijen sehingga anggota satuan tugas dapat mengambil alih tugas pimpinan tanpa penunjukkan. Selain itu, para pelaksana operasi menafsirkan tugas secara eksesif.

Yang dimaksud dengan mekanisme penugasan secara ad hoc adalah operasi yang membutuhkan kewenangan khusus, tidak melekat pada lembaga, memiliki mandat yang spesik, dan ada batas waktu yang jelas.

44

Tabel 11. Substansi Pengaturan Klasikasi Anggota

Substansi Scorecard Analis Elaborasi Substansi Jabatan fungsional analis disusun secara berjenjang berdasarkan kompetensi, spesialisasi, prestasi, dan pengalaman kerja yang terstandar. Analis utama adalah jenjang karir tertinggi dalam jabatan analis intelijen. Analis pratama (analyst in chief) adalah jabatan yang melekat pada pimpinan tertinggi intelijen yang bertanggung jawab atas seluruh produk intelijen, dan merupakan orang ter akhir yang membaca seluruh kajian intelijen sebelum diserahkan ke end user. Pelaksana Pelaksana operasi intelijen disusun secara berjenjang berdasarkan kualifkasi yang terstandar yang mencerminkan jenjang kewenangan dan tanggung jawab Pelaksana operasi intelijen melakukan operasi khusus melalui mekanisme penugasan secara tertulis dan ad hoc (ad hoc = operasi yang membutuhkan kewenangan khusus, tidak embedded pada lembaga, mandat spesik, ada batas waktu yang jelas) Komandan satgas adalah jenjang karir tertinggi dari pelaksana operasi yang merupakan penanggung jawab dari pelaksanaan operasi Kategori Skor

45

Bagian kedua dari komponen pengaturan anggota adalah pengaturan rekrutmen anggota. Ada dua pengaturan yang harus dapat dijumpai pada pengaturan rekrutmen anggota lembaga intelijen, dan seluruhnya merupakan poin efektif bagi UU Intelijen Negara. Pertama, UU Intelijen Negara perlu mengharuskan pembedaan antara kriteria-proses rekrutmen analis intelijen dan kriteria-proses rekrutmen pelaksana operasi. Kedua, rekrutmen dilakukan melalui mekanisme rekrutmen terbuka, talent scouting, proses lolos butuh, dan rekrutment tertutup. Pembedaan kriteriaproses ini tidak terdapat dalam intelijen yang kurang memiliki karakter efektif. Selain itu rekrutmen hanya dilakukan berbasis pada satu mekanisme saja. Bagian ketiga dari komponen pengaturan anggota adalah pembinaan anggota. Terdapat empat substansi pengaturan dari pembinaan anggota pada lembaga intelijen yang keseluruhannya dikategorikan sebagai poin efektif bagi UU Intelijen Negara. Pertama, pembinaan profesionalisme dilakukan secara terpusat. Ini berbeda dengan lembaga intelijen yang tidak efektif yang melakukan pembinaan secara otonom oleh masing-masing unit atau dinas intelijen. Kedua, ada lembaga atau struktur tertentu dalam lembaga intelijen yang bertanggung jawab terhadap pembinaan, sehingga pembinaan tidak dilakukan tanpa adanya koordinasi oleh satu lembaga. Ketiga, terdapat sistem akreditasi untuk mengevaluasi atau menetapkan kualitas pembinaan profesi. Keempat, pembinaan dilakukan secara reguler dan tersistem, tidak bersifat ad hoc. Tabel 12. Substansi Pengaturan Rekrutmen dan Pembinaan Anggota
Substansi Scorecard Rekrutmen Anggota Elaborasi Substansi Harus ada pembedaan antara kriteria-proses rekrutmen analis intelijen dan kriteriaKategori Skor

46

proses rekrutmen pelaksana operasi Rekrutmen anggota intelijen dapat dilakukan melalui rekrutmen terbuka, talent scouting, proses lolos butuh, rekrutmen tertutup Pembinaan Anggota Pembinaan profesionalisme anggota intelijen dilakukan melalui pendidikan, pelatihan, dan penugasan secara terpusat Ada lembaga atau struktur tertentu dalam lembaga intelijen yang bertanggung jawab terhadap pembinaan Ada sistem akreditasi terhadap pembinaan anggota intelijen Pembinaan dilakukan secara reguler dan tersistem

E E

1 1

Bagian keempat dari pengaturan komponen anggota intelijen adalah perlindungan anggota intelijen. Pertama, UU Intelijen Negara harus menetapkan bahwa setiap anggota intelijen memiliki hak atas dua bentuk perlindungan, yaitu perlindungan identitas dan perlindungan profesi. Dua bentuk perlindungan ini adalah poin efektif bagi UU Intelijen Negara. Efektivitas intelijen akan berkurang bila lembaga lepas tangan dari tanggung jawab pengamanan identitas dan profesi intelijen. Berkaitan dengan perlindungan identitas, undang-undang harus menetapkan bahwa bagaimanapun perlindungan identitas dan profesi intelijen dapat dibuka untuk kepentingan penegakan hukum, proses pengungkapan kejahatan serius (kejahatan terhadap 47

kemanusiaan, genosida, kejahatan perang, dan agresi). Batasan hukum bagi perlindungan profesi dan identitas anggota intelijen ini merupakan poin efektif maupun demokratik bagi UU Intelijen Negara. Ketiadaan pengaturan ini akan membuat publik maupun aparat penegak hukum tidak memiliki akses terhadap informasi anggota intelijen yang diduga melakukan tindakan kejahatan serius. Khusus berkaitan dengan perlindungan profesi intelijen, perlu diatur suatu mekanisme pengajuan nota keberatan dari anggota intelijen terhadap perintah atasan yang dirasa melebihi wewenang atau bertentangan dengan peraturan perundangan dan nilai-nilai HAM. Ini merupakan poin efektif maupun demokratik bagi lembaga intelijen. Intelijen yang tidak memiliki mekanisme pengajuan nota keberatan tersebut, berpotensi untuk mengalami mengalami: 1) pemaksaan tugas oleh atasan yang melampaui wewenang dan/atau melanggar peraturan perundangan; 2) pemberian tugas tambahan di luar yang digariskan dalam ketentuan tentang kewenangan khusus; 3) pengalihan tanggung jawab dari pimpinan operasi kepada anggota pelaksana; dan 4) pembebanan tanggung jawab hukum sepenuhnya kepada petugas lapangan. Hal kedua yang khusus berkaitan dengan perlindungan profesi intelijen adalah kewajiban negara untuk menemukan/mengembalikan agen yang tewas atau dinyatakan hilang. Pengaturan ini akan menambah poin demokratik bagi UU Intelijen Negara. Pengaturan mekanisme pemberian kompensasi kepada anggota lembaga intelijen yang cedera dalam melaksanakan tugas juga perlu ada. Adanya mekanisme kompensasi kepada anggota intelijen negara akan menambah poin demokratik pada UU Intelijen Negara. Ketiadaan aturan ini berpotensi memberi peluang kepada lembaga intelijen justru mengabaikan korban yang cedera atau hilang dalam melaksanakan tugas; melakukan penyangkalan oleh pimpinan lembaga bahwa pernah ada penugasan khusus; dan 48

mengalihkan tanggung jawab kepada institusi lain yang tidak ada kaitannya dengan pekerjaan intelijen. Ketiadaan kompensasi bagi anggota intelijen yang cedera dapat menghilangkan jaminan hak bagi anggota intelijen beserta keluarganya untuk mendapatkan kompensasi. Kalaupun ada kompensasi, pemberiannya tidak berdasarkan standar yang baku (ditentukan secara sepihak) dan/ atau tidak sebanding dengan pengorbanan anggota intelijen. Tabel 13. Substansi Pengaturan Perlindungan Anggota
Substansi Scorecard Perlindungan Anggota Perlindungan identitas Elaborasi Substansi Ada mekanisme perlindungan identitas dan profesi anggota intelijen. Perlindungan identitas dan profesi dapat dibuka untuk kepentingan penegakan hukum, proses pengungkapan serious crimes (crimes against humanity, genocide, war crimes dan agression) Disediakan mekanisme pengajuan nota keberatan dari anggota intelijen terhadap perintah atasan yang dirasa melebihi wewenang atau bertentangan dengan peraturan perundangan dan nilai-nilai HAM Adanya kewajiban negara untuk menemukan/ mengem-balikan agen yang hilang/tewas atau dinyatakan hilang Ada mekanisme kompensasi untuk mereka yang cedera dalam melaksanakan tugas Kategori E Skor 1

DE

Perlindungan profesi

DE

49

Bagian kelima dari komponen pengaturan anggota intelijen yang harus hadir dalam UU Intelijen Negara adalah hak dan kewajiban anggota. Ada satu poin pengaturan hak dan dua pengaturan kewajiban anggota. Seluruh pengaturan tentang hak dan kewajiban anggota lembaga intelijen akan menambah poin demokratik maupun efektif bagi UU Intelijen Negara. Pertama, UU Intelijen Negara harus memastikan negara menjamin setiap anggota intelijen mendapatkan hak-hak yang mencakup hak kesejahteraan, hak profesi, hak pengembangan karir, dan hak perlindungan. Absennya ketentuan ini akan berpotensi membiarkan negara tidak menjamin kesejahteraan anggota intelijen maupun memberikan perlindungan terhadap anggota intelijen. Selain itu, pengembangan karir yang tidak akan berdasarkan standar dan struktur insentif tidak menunjang peningkatan kinerja anggota intelijen. Kedua, anggota intelijen wajib untuk memenuhi kode etik profesi dan mematuhi larangan profesi, yang mencakup: menjadi pengurus dan/atau anggota partai politik; menjalankan kegiatan politik praktis; menjalankan kegiatan bisnis; dan memiliki jabatan rangkap dalam struktur birokrasi pemerintahan. Ketiadaan ketentuan ini berpotensi menimbulkan pelanggaran kode etik tanpa adanya sanksi yang jelas, dan pembenaran oleh lembaga atas tindakan anggota intelijen yang melanggar kode etik. Selain itu, anggota intelijen juga tidak dapat melibatkan diri dalam politik praktis yang bersifat partisan, ataupun sengaja menyimpang dari larangan profesi atas nama kepentingan (keamanan) nasional. Bagian terakhir dari pengaturan tentang anggota intelijen negara berkaitan dengan sanksi bagi anggota intelijen, terdiri dari sanksi profesi dan sanksi hukum. Dalam sanksi profesi, UU Intelijen Negara perlu mengatur mekanisme penegakan disiplin internal organisasi dan lembaga yang bertanggung jawab dalam menegakkan kode etik. Ini merupakan poin efektivitas UU Intelijen 50

Negara. Anggota lembaga intelijen negara yang tidak memiliki ketentuan semacam ini, misalnya, tidak mengikuti asas velox et exactus, serta berbisnis untuk kepentingan pribadi. Selain itu, tidak adanya Dewan Etik yang menegakkan aturan berpotensi membuat pelanggaran terhadap kode etik tidak mendapatkan sanksi atau, bila ada sanksi, penerapan sanksi tidak melalui mekanisme yang terlembaga. Dalam sanksi hukum, setiap anggota intelijen tunduk pada ketentuan hukum nasional dan pada yurisdiksi peradilan umum bila melakukan pelanggaran terhadap hukum pidana umum. Untuk keperluan pengadilan anggota intelijen yang melakukan kejahatan, UU Intelijen Negara perlu memiliki mekanisme yang memungkinkan penggunaan barang, informasi, dan aktivitas yang terkait dengan dugaan terjadinya pelanggaran terhadap non-derogable rights oleh anggota intelijen sebagai barang bukti di dalam proses peradilan. Selain itu, setiap anggota yang melakukan pelanggaran terhadap pelaksanaan fungsi, tugas, dan kewajibannya diberikan sanksi sesuai dengan ketentuan khusus yang disusun berdasarkan kode etik intelijen. Seluruh ketentuan sanksi hukum bagi anggota intelijen merupakan poin demokratik bagi UU Intelijen Negara. Ketentuan sanksi hukum memiliki posisi krusial, sebab ketiadaannya akan berpotensi memberikan impunitas kepada anggota intelijen yang melakukan pelanggaran hukum atau bahkan tunduk pada ketentuan di luar aturan hukum. Dalam hal anggota intelijen melakukan pelanggaran terhadap ketentuan pidana umum, penyelesaiannya dilakukan melalui mekanisme kode etik (mekanisme internal). Tidak jarang, ketentuan tentang kerahasiaan di dalam intelijen disalahgunakan untuk menghalangi proses penegakan hukum. Hal ini memunculkan ketidakjelasan proses hukum terhadap tindak pidana yang dilakukan anggota intelijen sehingga terkesan bahwa mekanisme penghukuman justru ditujukan untuk menutupi kejahatan dan melindungi pelakunya. 51

Tabel 14. Substansi Pengaturan Hak, Kewajiban dan Sanksi Anggota

Substansi Scorecard Hak-hak anggota Elaborasi Substansi Kategori Skor

Negara menjamin setiap anggota intelijen mendapatkan: Hak kesejahteraan; Hak profesi; Hak pengembangan karir (hak promosi); Hak perlindungan DE Memenuhi kode etik profesi DE Mematuhi larangan profesi anggota intelijen, seperti: larangan untuk berpolitik dan berbisnis; dan seterusnya. DE Ada mekanisme penegakan disiplin internal organisasi Ada lembaga yang bertanggung jawab dalam menegakkan kode etik E

5 5

Kewajiban anggota

5 1

Sanksi Profesi

Sanksi Hukum

(1) Setiap anggota intelijen tunduk pada ketentuan hukum nasional (2) Setiap anggota intelijen yang berasal dari TNI dan/ atau bekerja pada dinas intelijen militer tunduk pada yurisdiksi peradilan umum dalam hal melakukan pelanggaran terhadap hukum pidana umum. (3) Adanya mekanisme yang memungkinkan penggunaan barang, informasi, dan aktivitas yang terkait dengan dugaan terjadinya pelanggaran terhadap non-derogable rights oleh anggota intelijen sebagai

52

barang bukti di dalam proses peradilan.

(4) Setiap anggota intelijen yang melakukan pelanggaran terhadap pelaksanaan fungsi, tugas dan kewajibannya sebagai anggota intelijen diberikan sanksi sesuai dengan ketentuan khusus yang disusun berdasarkan kode etik intelijen. D

E. Produk Produk-produk intelijen dihasilkan melalui pengolahan atas informasi-informasi intelijen yang diperoleh dari sumber-sumber yang bersifat terbuka, tertutup, dan tak terduga. Produk intelijen tersebut harus dapat diklasikasikan ke dalam beberapa tingkat nilai akurasi sesuai persyaratan velox et exactus sehingga bisa dimunculkan klasikasi sangat bisa dipercaya, bisa dipercaya, diragukan, tidak dapat diterima, ataupun tidak jelas akurasinya. Selain itu, produk intelijen juga perlu dipilah ke dalam beberapa tingkat kerahasiaan seperti sangat rahasia, rahasia, terbatas, dan biasa. Tingkat akurasi dan tingkat kerahasiaan perlu ditetapkan secara jelas agar para pengambil kebijakan dapat menggunakan produk intelijen secara lebih rasional dan proporsional. Hasil kerja badan-badan intelijen negara akan mengarah kepada akumulasi secara eksklusif informasi yang komprehensif, tepat waktu, terkini, dan akurat yang memiliki nilai strategis untuk: (1) melayani kepentingan nasional terutama dan tidak terbatas pada bidang pertahanan dan keamanan yang diperoleh melalui metode kerja rahasia dan tertutup; serta (2) menghilangkan kejutan-kejutan strategik, operasional, dan taktis dari elemen-elemen musuh baik dari dalam maupun luar negeri dan/atau dari para aktor internal maupun eksternal, sebagai akibat dari adanya pemberian 53

peringatan strategik bagi pembuat kebijakan yang didapat melalui rangkaian kegiatan yang dilakukan secara rahasia dan tertutup. Seluruh produk intelijen yang dihasilkan melalui kegiatan-kegiatan intelijen tidak boleh dimusnahkan dan wajib didokumentasikan, disimpan, serta dipelihara dalam berbagai bentuk penyimpanan data, baik secara manual maupun elektronik. Produk-produk intelijen yang disimpan tersebut dapat dinyatakan tertutup untuk akses publik berdasarkan pertimbangan-pertimbangan keamanan nasional. Namun, produk-produk intelijen yang dinyatakan tertutup dapat dibuka dan dinyatakan sebagai informasi publik jika ada kebutuhan lain di luar masalah intelijen (seperti masalah penegakan hukum) yang membutuhkan akses publik ke produk intelijen. Produk-produk intelijen yang dihasilkan pada dasarnya merupakan suatu informasi strategis yang eksklusif dan memenuhi syarat velox et exactus, yaitu komprehensif, tepat waktu, terkini, dan akurat. Informasi strategis tersebut diwujudkan dalam suatu pusat data intelijen strategis yang menjadi dasar bagi penguatan sistem peringatan dini dan sistem analisis informasi strategis bidang keamanan nasional. Substansi Pengaturan Produk Intelijen Komponen keenam yang perlu diatur dalam UU Intelijen Negara adalah produk intelijen, yang dalam hal ini terdiri dari lima bagian, yaitu jenis produk, proses fabrikasi produk, diseminasi produk, penyimpanan dan pengamanan produk, dan kualitas produk. Pengaturan pada tiga komponen pertama masing-masing memberikan nilai efektivitas, sementara dua komponen yang disebut terakhir memberikan nilai efektivitas maupun demokratik kepada UU Intelijen Negara. Komponen jenis produk intelijen memiliki setidaknya tiga poin pengaturan. Pertama, harus ada ketentuan tentang klasikasi produk intelijen menjadi intelijen dasar (basic intelligence), intelijen 54

terkini (current intelligence), dan prakiraan intelijen (intelligence estimates). Tanpa kehadiran ketentuan ini dalam UU Intelijen Negara, pengklasikasian produk menjadi tidak jelas, baik dalam hal kriteria, waktu, ataupun mekanisme klasikasi. Kedua, produk disampaikan kepada pengguna yang relevan. Tanpa ada penegasan ini, produk intelijen dapat berakhir sebagai properti lembaga yang tidak diteruskan kepada pengguna. Ketiga, produk intelijen harus melewati proses otentikasi. Tanpa otentikasi, akan terjadi pengaburan produk yang diberikan kepada pengguna akhir (presiden). Bagian kedua yang diatur dari komponen produk intelijen adalah fabrikasi produk intelijen. Dalam proses fabrikasi, produk intelijen diperoleh melalui proses roda perputaran intelijen yang mengkombinasikan pengumpulan dan analisis informasi intelijen. Pada bagian ketiga dari komponen produk intelijen adalah diseminasi produk. Dalam hal ini UU Intelijen Negara harus memberi ketentuan bahwa penyebaran produk intelijen hanya dilakukan kepada pihak-pihak yang memiliki akses keamanan (security clearance) yang tepat. Dalam penyimpanan dan pengamanan produk, terdapat enam poin pengaturan yang harus diidentikasi dari UU Intelijen Negara, masing-masing dengan poin demokratik dan efektif. Pertama, lembaga intelijen harus menjadikan produk intelijen sebagai memori (properti) institusi. Tanpa ketentuan, produk intelijen hanya menjadi memori (properti) individu. Kedua, lembaga intelijen harus menyimpan seluruh produk. Dikhawatirkan tanpa ketentuan ini, lembaga intelijen justru memusnahkannya. Ketiga, lembaga intelijen harus melindungi produknya melalui mekanisme pengamanan yang memanfaatkan perkembangan teknologi informasi terkini. Keempat, lembaga inteijen harus menyimpan dan mengamankan produk menurut kategori klasikasi kerahasiaan. Selain itu, deklasikasi produk harus diatur sesuai dengan ketentuan hukum 55

tentang informasi publik dan/atau rahasia negara. Kelima, intelijen lembaga harus memiliki mekanisme pembukaan akses intelijen oleh pihak yang berwenang (menurut spesikasi undang-undang) sebelum masa retensi berakhir, baik karena perintah undang-undang maupun karena indikasi adanya penyalahgunaan kekuasaan. Tanpa ketentuan mekanisme pembukaan akses intelijen ini, lembaga intelijen dikhawatirkan akan memberlakukan pembatasan akses publik atas produk intelijen tanpa kecuali. Keenam, lembaga intelijen harus menjaga agar produk intelijen tidak bergerak dalam wacana publik. Produk intelijen jangan sampai disebarkan kepada publik sehingga menimbulkan rasa tidak aman bagi publik. Terakhir, dalam kualitas produk, lembaga intelijen harus memiliki standardisasi terhadap produk yang dihasilkannya sehingga dapat dijadikan dasar bagi pengambilan keputusan. Sebaliknya, bila tidak ada ketentuan ini, bisa jadi lembaga intelijen memiliki standarisasi yang buruk terhadap produk sehingga membuat produk saling bertentangan dan tidak dapat dijadikan dasar bagi pengambilan keputusan. Tabel 15. Substansi Pengaturan Produk Intelijen
Substansi Scorecard Elaborasi Substansi Kategori Skor

Jenis produk intelijen (1) Produk intelijen terbagi menjadi: basic intelligence (database); current intelligence (intelijen terkini); dan intelligence estimates (proyeksi)

(2) Penyampaian produk intelijen pada pengguna yang relevan E (3) Ada proses otentikasi berbagai produk intelijen E

1 1

56

Fabrikasi produk intelijen

Produk intelijen didapat melalui proses roda perputaran intelijen yang mengkombinasikan pengumpulan dan analisis intelijen Produk intelijen disebarkan kepada pihak-pihak yang memiliki akses keamanan (security clearance) dan sesuai dengan need-to-know principle (1)Produk intelijen merupakan memori (properti) organisasi/institusi (2) Seluruh produk intelijen disimpan, tidak boleh dimusnahkan (3) Seluruh produk intelijen dilindungi melalui mekanisme pengamanan yang memanfaatkan perkembangan teknologi informasi terkini (4) Produk intelijen disimpan dan diamankan menurut kategori klasikasi kerahasiaan (5) Deklasikasi produk intelijen diatur sesuai dengan ketentuan hukum tentang informasi publik dan/atau rahasia negara (6) Adanya mekanisme pembukaan akses intelijen oleh pihak yang berwenang (menurut spesikasi UU) sebelum masa retensi berakhir, baik karena perintah UU, maupun karena indikasi ada-

Diseminasi produk intelijen

Penyimpanan dan pengamanan produk intelijen

DE

DE

DE

DE

DE

57

nya abuse of power (pelanggaran HAM, korupsi, pelanggaran yang bersifat power driven motivation) (7) Produk intelijen tidak bergerak dalam ruang publik

DE DE

5 5

F. Anggaran Pada prinsipnya, pembiayaan kegiatan intelijen diletakkan sebagai anggaran publik yang harus sesuai dengan prinsip-prinsip pengelolaan keuangan negara. Walaupun, anggaran negara dapat dialokasikan untuk kegiatan-kegiatan intelijen yang dirahasiakan, implementasi prinsip transparansi dan akuntabilitas harus diterapkan sejak proses penyiapan, persetujuan, penggunaan, pelaporan, dan pemeriksaan anggaran. Prinsip transparansi dan akuntabilitas dapat ditegakkan secara optimal jika seluruh pembiayaan kegiatan-kegiatan intelijen harus didanai oleh negara berdasarkan APBN. Pembiayaan kegiatan-kegiatan intelijen tidak boleh bersifat otonom dan tidak boleh didanai dari sumber-sumber di luar APBN. Pengaturan ini juga meliputi anggaran kontingensi kegiatan intelijen yang harus tetap berasal dari sumber-sumber APBN. Alokasi APBN untuk kegiatan intelijen yang dilakukan oleh komunitas intelijen nasional seluruhnya disalurkan melalui pembiayaan program intelijen yang seluruhnya diserahkan kepada LKIN. Dengan demikian, anggaran-anggaran rutin dan operasional yang dibutuhkan oleh masing-masing dinas atau lembaga yang tergabung dalam Komunitas Intelijen Nasional dikeluarkan dari pos anggaran masing-masing departemen. Pembiayaan bagi kegiatan intelijen tempur dan lembaga penunjang tetap disalurkan melalui organisasi-organisasi induknya, tidak disalurkan melalui LKIN.

58

Substansi Pengaturan Anggaran Intelijen Substansi pengaturan anggaran intelijen harus menegaskan APBN sebagai sumber pendanaan bagi seluruh kegiatan intelijen. Selain itu, RUU Intelijen Negara juga harus mewajibkan pelaporan penggunaan anggaran kepada lembaga intelijen. Tabel 16. Substansi Pengaturan Anggaran Intelijen
Substansi Scorecard Sumber anggaran Penggunaan anggaran Elaborasi Substansi Seluruhnya berasal dari APBN Adanya pelaporan penggunaan anggaran Kategori D D Skor 3 3

G. Pengawasan Hakekat fungsi dinas intelijen yang bekerja secara rahasia sangat rentan akan penyalahgunaan lembaga untuk kepentingan kekuasaan yang berimplikasi pada pelanggaran HAM. Karena itu, pengawasan terhadap seluruh kegiatan dinas intelijen merupakan keharusan dalam setiap negara demokrasi. Alasan lain pentingnya pengawasan berkaitan dengan kenyataan bahwa dinas intelijen dalam operasinya diberi wewenang khusus yang dapat memungkinkan anggota intelijen untuk melakukan intervensi terhadap privasi seseorang baik menyangkut harta milik maupun komunikasi personal. Agar wewenang khusus tidak menyimpang dari ketentuan hukum dan kode etik intelijen, maka perlu dimonitor penggunaannya. Tetapi, pengawasan yang dimaksud hendaknya tidak mengurangi efektivitas pelaksanaan fungsi tersebut bagi kepentingan nasional dan kebebasan setiap anggota masyarakat dari rasa takut. Pengawasan yang efektif dan menyeluruh terhadap fungsi intelijen dikenal dengan sebutan pengawasan berlapis atau multi59

layered oversight. Yang dimaksud dengan pengawasan berlapis adalah sistem pengawasan konsentrik yang dilakukan oleh berbagai dinas atau instansi di mana secara berurutan pengawasan yang dilakukan oleh sebuah dinas menjadi cakupan pengawasan lapisan dinas berikutnya. Pengawasan berlapis seperti ini dilakukan dengan menempatkan pengawasan terhadap intelijen negara di titik pusat lingkaran dengan tujuan menjamin dan meningkatkan akuntabilitas politik, hukum, dan keuangan. Intelijen negara diharapkan dapat mengurangi resiko penyalahgunaan wewenang baik oleh pribadi maupun kelompok. Perlu diingat bahwa pengawasan ini tidak hanya dilakukan oleh dinas-dinas resmi pemerintah tetapi juga oleh civil society sehingga menjamin perlindungan terhadap hakhak dan kebebasan sipil warga negara. Pengawasan pada lapisan yang pertama dilakukan melalui mekanisme pengawasan melekat di dalam dinas intelijen itu sendiri sebagai suatu unit birokrasi pemerintahan. Seluruh dinas intelijen harus ditata melalui kontrol internal dalam bentuk aturan hukum yang dibuat legislatif untuk mengatur fungsi-fungsinya dengan tujuan untuk mencegah terjadinya penyalahgunaan kekuasaan. Sebuah dinas intelijen harus bekerja dalam batas-batas mandat yang ditetapkan oleh Undang-Undang. Pengawasan internal meliputi isu-isu seperti penerapan hukum dan implementasi kebijakan pemerintah secara benar, wewenang dan fungsi kepala atau pimpinan dinas intelijen, penanganan informasi dan penyimpanan data yang sistematis, penggunaan wewenang khusus dinas intelijen sesuai hukum yang berlaku, dan arah kebijakan internal yang telah ditetapkan oleh pimpinan. Prosedur pelaksanaan pengawasan internal ini kemudian menjadi titik tolak pengawasan eksternal oleh kekuasaan eksekutif, parlemen, dan dinas-dinas independen. Termasuk di dalam pengawasan internal adalah tersedianya peluang untuk melaporkan kegiatankegiatan ilegal (reporting on illegal action) serta perlindungan 60

terhadap petugas yang memberikan laporan. Selain itu, perlu ada ketentuan yang jelas yang memberikan peluang kepada seorang petugas intelijen untuk mempersoalkan atau bahkan menolak perintah atasan yang bertentangan dengan hukum (nota keberatan intelijen). Nota keberatan intelijen ini dapat diajukan oleh anggota intelijen jika anggota intelijen meragukan otoritas, keabsahan, dan moralitas penugasan yang diberikan kepadanya; anggota yang bersangkutan berhak mengajukan nota keberatan kepada atasan yang memberikan penugasan. Dalam melaksanakan tugas yang mengandung resiko tinggi dan melibatkan kepentingan banyak orang, diperlukan adanya standar perilaku berupa kode etik profesi intelijen: yaitu seperangkat aturan perilaku yang dianggap perlu untuk melaksanakan suatu tugas atau fungsi berdasarkan azas kepatutan moral dan kejujuran. Kode etik profesi intelijen bisa mencakup hal-hal seperti pernyataan kesetiaan kepada negara dan konstitusi; setia dan tunduk di bawah hukum yang berlaku; menjunjung tinggi nilai-nilai demokrasi dan HAM, setia pada janji menjaga kerahasiaan profesi; netralitas politik (non-partisanship); memiliki integritas, obyektivitas, dan ketidakberpihakan dalam mengevaluasi informasi; dan menjaga saling percaya antara pembuat kebijakan dengan pejabat intelijen. Di lapisan kedua, perlu digarisbawahi pentingnya kesadaran bahwa dinas intelijen adalah bagian dari kekuasaan eksekutif dan karena itu berada di bawah kendali eksekutif sebagai bagian dari fungsi pemerintahan dalam rangka memberikan rasa aman dan menjamin kebebasan warga negara dari segala macam bentuk ancaman. Dinas intelijen memberikan informasi yang akurat tentang hakekat ancaman terhadap keamanan nasional baik yang bersumber dari dalam negeri maupun dari luar. Dengan demikian, informasi intelijen sangat berguna untuk perumusan kebijakan pertahanan, keamanan, dan politik luar negeri. Karena badan legislatif hanya dapat mengawasi penggunaan wewenang dan pengeluaran dinas 61

intelijen secara ex post facto, maka tetap diperlukan mekanisme pengawasan oleh kekuasaan eksekutif itu sendiri (oleh presiden kalau langsung bertanggung jawab kepada presiden atau kepada menteri yang membawahi dinas intelijen). Pengawasan oleh kekuasaan eksekutif mencakup pemberian tugas (tasking) dan pelaporan (reporting) serta penentuan prioritas pemerintah dan perlunya kekuasaan eksekutif mendapatkan informasi tentang pelaksanaan fungsi intelijen, pengendalian terhadap operasi-operasi rahasia/tertutup, kontrol terhadap kerjasama intelijen dengan pihak asing/internasional, dan pencegahan terhadap penyalahgunaan wewenang. Seluruh dinas-dinas intelijen harus memberikan laporan baik secara berkala maupun atas permintaan kepada kepala pemerintahan. Di samping itu, suatu laporan yang dianggap rahasia (classied report) dapat dikirimkan ke komite intelijen di parlemen untuk dibahas dalam rapat tertutup. Di lapisan ketiga, pengawasan terhadap lembaga intelijen didasari pada prinsip bahwa pelaksanaan tugas atau fungsi intelijen harus merupakan penjabaran dari mandat yang diberikan dalam undang-undang dan diawasi pelaksanaannya berdasarkan undang-undang tersebut. DPR secara khusus berkepentingan dengan tetap tegaknya prinsip rule of law dalam pelaksanaan tugas dinas intelijen dan sekaligus memiliki tanggung jawab timbal balik yang berkaitan dengan masalah keamanan nasional. Selain itu, DPR juga menjalankan pengawasan terhadap anggaran yang digunakan oleh dinas intelijen sehingga sesuai dengan ketentuan yang telah ditetapkan sebelumnya dalam anggaran negara. Pengawasan ini dilakukan DPR dengan membentuk subkomisi khusus di dalam Dewan Perwakilan Rakyat yang secara khusus bertugas untuk mengawasi pelaksanaan kegiatan-kegiatan intelijen. Mandat dari subkomisi khusus dalam DPR yang mengawasi dinas intelijen bisa menggunakan pendekatan fungsional atau institusional. Pendekatan fungsional artinya badan tersebut menga62

wasi semua dinas intelijen yang ada sehingga bisa dilakukan secara terpadu. Pendekatan institusional mengacu pada ketentuan adanya badan khusus untuk setiap fungsi intelijen. Komposisi subkomisi khusus DPR harus mencakup semua komisi-komisi yang relevan dengan masalah keamanan nasional sekaligus mewakili perimbangan semua kekuatan atau partai politik dalam DPR dan bersikap non-partisan dalam menjalankan fungsi pengawasan. Anggota subkomisi khusus DPR wajib mengambil sumpah untuk menjaga kerahasiaan negara dan menjadi subyek hukum dari pelanggaran atas sumpah tersebut. Subkomisi khusus memiliki kewenangan untuk meminta Presiden menangguhkan kewenangan khusus lembaga dan dinas intelijen negara yang secara nyata telah melanggar peraturan perundang-undangan, hak asasi manusia, dan kode etik intelijen. Subkomisi khusus juga memiliki kewenangan untuk membuka produk-produk intelijen yang dinyatakan tertutup bagi akses publik untuk kepentingan-kepentingan proses penegakan hukum, proses pengungkapan kasus-kasus pelanggaran hak asasi manusia, dan/atau proses penyingkapan penyalahgunaan kekuasaan oleh lembaga dan dinas-dinas intelijen. Karena fungsi dan operasi intelijen dibiayai oleh negara, DPR mempunyai wewenang untuk melakukan pengawasan terhadap penggunaan anggaran oleh pemerintah atau dinas intelijen. DPR dapat meminta pertanggungjawaban bila ditemukan adanya penyimpangan dalam penggunaan anggaran tersebut. Pengawasan di lapisan keempat dilakukan oleh masyarakat melalui lembaga-lembaga sampiran negara serta organisasi-organisasi masyarakat sipil. Lembaga-lembaga sampiran negara tersebut meliputi dan tidak terbatas pada Ombudsman, Komnas HAM, Komnas Anak, Komnas Perempuan, dan Komisi Pemberantasan Korupsi. Keempat mekanisme pengawasan berlapis yang telah dijabarkan 63

di atas tidak menghilangkan hak warga negara dan civil society untuk melakukan pengawasan terhadap lembaga intelijen dan kegiatan-kegiatan yang dilakukan. Keempat lapisan pengawasan terhadap lembaga-lembaga intelijen dapat bermuara kepada penangguhan hak khusus intelijen. Jika kegiatan intelijen justru memperlemah sendi-sendi demokrasi, negara bisa menangguhkan hak-hak khusus yang diberikan kepada dinas intelijen dan meminta pertanggungjawaban politik pimpinan badan tersebut. Penangguhan atau penolakan hak-hak khusus dilakukan oleh Presiden atas permintaan DPR. Substansi Pengaturan Pengawasan Intelijen Komponen pengaturan akuntabilitas merupakan bagian yang tidak terpisahkan dari UU Inteliejn Negara. Ada tiga bagian yang harus termaktub pada komponen ini, yaitu prinsip akuntabilitas, jenis-jenis akuntabilitas, dan lembaga-lembaga akuntabilitas intelijen. Prinsip akuntabilitas lembaga intelijen adalah pengawasan berlapis (multilayer oversight) terhadap komunitas intelijen. Dinasdinas intelijen harus memiliki mekanisme pengawasan berlapis, yaitu pengawasan internal, eksekutif, parlemen, dan publik. Substansi pengawasan berlapis adalah poin demokratik dari UU Intelijen Negara. Lembaga intelijen yang tidak demokratik ditandai dengan mekanisme pengawasan yang bersifat ad hoc dan berpusat pada lembaga tunggal. Ada dua substansi yang harus dapat diidentikasi dari pengaturan akuntabilitas politik. Pertama, dinas-dinas intelijen harus dikoordinasi pejabat setingkat menteri yang bertanggung jawab secara politik. Kedua, pengawasan internal dalam dinas intelijen dilakukan melalui mekanisme pengawasan melekat dan penetapan standard operating procedures. Kedua substansi akuntabilitas politik ini adalah poin demokratik dan efektif bagi UU Intelijen Negara. 64

Kendali atasan yang tidak cukup kuat terhadap anggota dan ketiadaan standard operating procedures dalam pelaksanaan tugastugas intelijen, akan memperbesar peluang terjadinya pelanggaran HAM dan mekanisme pelaksanaan fungsi intelijen yang tidak efektif dalam menjaga keamanan nasional. Dalam akuntabilitas hukum, ada empat substansi pengaturan yang harus dapat diidentikasi. Pertama, kegiatan intelijen harus bersumber pada wewenang yang dimandatkan oleh undangundang. Substansi ini merupakan poin demokratik dan efektif bagi UU Intelijen Negara. Kedua, dinas-dinas intelijen harus memiliki otorisasi tertulis dari koordinator seluruh dinas intelijen (LKIN) dalam menjalankan kewenangan khusus. Pelaksanaan kewenangan khusus secara otomatis oleh dinas intelijen memberi peluang yang lebih besar bagi pelanggaran HAM dan prinsip demokrasi. Ketiga, dinas-dinas intelijen memiliki saluran tunggal dalam menyampaikan produk intelijen kepada pengguna akhir (presiden). Tidak boleh ada lebih dari satu saluran penyampaian produk kepada pengguna akhir agar dinas intelijen yang melaporkan memiliki pertanggungjawaban yang tegas. Keempat, pelaksanaan kewenangan khusus oleh lembaga intelijen berdasarkan otorisasi tertulis yang dikeluarkan oleh kejaksaan. Kewenangan khusus tidak secara otomatis melekat pada mandat anggota intelijen. Substansi kedua hingga keempat merupakan poin demokratik bagi UU Intelijen Negara. Terakhir, dalam akuntabilitas nansial, mekanisme pengawasan anggaran komunitas intelijen dilakukan melalui mekanisme penetapan anggaran dan pengawasan oleh DPR atas penggunaan anggaran, serta mekanisme audit oleh Badan Pemeriksa Keuangan. Ketiadaan mekanisme penetapan anggaran dan pengawasan oleh DPR dapat mengakibatkan sebagian atau keseluruhan anggaran intelijen berasal dari sumber-sumber non-APBN. Konsekuensinya, penggunaan anggaran berada di luar kontrol parlemen. Selain itu, 65

tidak ada mekanisme audit reguler oleh BPK sehingga pemanfaatan penggunaan anggaran tidak bisa dipertanggungjawabkan. Mekanisme penetapan anggaran dan pengawasan oleh DPR merupakan poin demokratik dan efektif, sementara peranan BPK dalam audit dinas intelijen merupakan poin demokratik bagi UU Intelijen Negara. Tabel 17. Substansi Pengaturan Pengawasan Intelijen (Intelligence Oversight)
Substansi Scorecard Prinsip-prinsip Pengawasan Pengawasan politik Elaborasi Substansi Multilayer oversight Ada pejabat setingkat menteri yang mengkoordinir dan bertanggung jawab secara politik Pengawasan internal melalui pengawasan melekat dan penetapan SOP Pengawasan hukum Aktivitas intelijen bersumber pada wewenang yang dimandatkan oleh UU Adanya otorisasi tertulis oleh LKIN dalam menjalankan wewenang khusus Adanya saluran tunggal dalam menyampaikan produk intelijen kepada presiden Melalui otorisasi tertulis yang dikeluarkan oleh kejaksaan untuk penggunaan kewenangan khusus Kategori D Skor 3

DE

DE

DE

66

Pengawasan anggaran

Melalui mekanisme penetapan anggaran dan pengawasan atas penggunaan anggaran oleh DPR Mekanisme audit oleh BPK

DE

Berkenaan dengan pengawasan terhadap intelijen, UU Intelijen Negara juga harus mengatur lembaga-lembaga pengawasan intelijen, terdiri dari badan eksekutif yang melakukan pengawasan melalui mekanisme penugasan dan pelaporan. Kedua, pengawasan parlemen yang dilakukan melalui mekanisme anggaran dan subkomisi (select committee). Ketiga, pengawasan oleh lembaga yudikatif, yaitu berupa pengawasan yudikatif melalui mekanisme penegakan hukum. Terakhir, pengawasan oleh publik melalui lembaga-lembaga sampiran negara dan organisasi-organisasi masyarakat sipil, antara lain Ombudsman, Komnas HAM, Komnas Anak, Komnas Perempuan, dan Komisi Pemberantasan Korupsi. Keberadaan seluruh lembaga pengawasan terhadap komunitas intelijen merupakan poin demokratik bagi UU Intelijen Negara, kecuali pengawasan oleh lembaga eksekutif yang merupakan poin demokratik dan efektif. Tabel 18. Substansi Pengaturan Lembaga-lembaga Intelligence Oversight
Substansi Scorecard Eksekutif Elaborasi Substansi Pengawasan eksekutif melalui mekanisme penugasan dan pelaporan Pengawasan parlemen melalui mekanisme anggaran dan subkomisi (select committee) Kategori DE Skor 5

Parlemen

67

Yudikatif

Pengawasan yudikatif melalui mekanisme penegakan hukum Pengawasan publik melalui mekanisme penampungan keluhan warga melalui (lihat Pasal 52 RUU Intel versi Pacivis)

Publik

H. Transisi Intelijen Substansi terakhir, tetapi sangat penting untuk diatur dalam konteks reformasi intelijen negara adalah pengaturan transisi intelijen negara. Pada prinsipnya, substansi pengaturan transisi intelijen di dalam RUU Intelijen Negara harus memuat ketentuan yang: 1) mencegah terjadinya kevakuman hukum, 2) menjamin komitmen politik untuk melakukan reformasi intelijen, 3) mencegah duplikasi otoritas kelembagaan, 4) mencegah ketidakjelasan pembagian tugas, 5) menjamin kesinambungan pelaksanaan tugas intelijen, dan 6) menjamin adanya pertanggungjawaban sistem lama. Terdapat sejumlah aspek transisi intelijen negara yang harus menjadi bagian dari pengaturan di dalam RUU Intelijen Negara. Pertama, pada aspek organisasi, yang harus ditetapkan adalah pengangkatan seorang pejabat koordinator komunitas intelijen, membentuk Lembaga Koordinasi Intelijen Nasional, membentuk Subkomisi Khusus Intelijen di DPR RI, merubah karakter organisasi dari militeristik menjadi institusi sipil dengan mengalihkan tugas kepada pejabat sipil, dan mengalihkan fungsi organisasi intelijen strategis ke dalam institusi sipil (Departemen Pertahanan). Kedua, pada aspek hukum yang harus ditetapkan adalah penyiapan payung hukum dan perlindungan hukum terhadap data atau informasi dari pejabat intelijen lama yang masih memiliki makna strategis. 68

Ketiga, pada aspek jangka waktu transisi, RUU Intelijen Negara harus menetapkan jangka waktu tertentu bagi masa transisi intelijen negara, dalam hal ini yang ideal adalah lima tahun. Tabel 19. Substansi Pengaturan Transisi Intelijen
Substansi Scorecard Prinsip-prinsip transisi Elaborasi Substansi Mencegah terjadinya kevakuman hukum Menjamin komitmen politik untuk melakukan reformasi intelijen Mencegah duplikasi otoritas kelembagaan Mencegah ketidakjelasan pembagian tugas Menjamin kesinambungan pelaksanaan tugas intelijen Adanya pertanggungjawaban sistem lama Aspek organisasi Adanya pejabat koordinator komunitas intelijen Pembentukan LKIN Pembentukan subkomisi khusus intelijen di parlemen Perubahan karakter organisasi dari heavy military menjadi institusi sipil melalui pengalihan tugas kepada pejabat sipil Pengalihan fungsi organisasi intelijen strategis ke dalam institusi sipil (Departemen Pertahanan) Kategori D Skor 3

D DE E E D DE DE D

3 5 1 1 3 5 5 3

69

Aspek hukum

Adanya penyiapan payung hukum Adanya perlindungan hukum terhadap data atau informasi dari pejabat lama yang masih memiliki makna strategis

D E

3 1

Jangka waktu transisi

Lima tahun

III. Penilaian Kuantitatif RUU Intelijen Negara (ver. Maret 2006) Penilaian RUU Intelijen Negara dilakukan dengan menggunakan instrumen yang dinamakan Score Card, yang telah disepakati Kelompok Kerja Pacivis sebelumnya. Score Card memuat substansisubstansi pengaturan yang harus hadir dalam sebuah regulasi tentang intelijen, dalam hal ini Undang-Undang Intelijen Negara. Substansi pengaturan ini pada dasarnya merupakan karakterkarakter yang harus hadir dalam sebuah lembaga intelijen negara yang efektif dan tunduk kepada prinsip-prinsip demokrasi dan HAM. Dengan menetapkan nilai pada masing-masing kategori, kita dapat melakukan penilaian kuantitatif terhadap RUU Intelijen Negara. Nilai maksimum yang ditetapkan untuk masing-masing kategori merupakan angka ganjil. Terdapat tiga nilai maksimum untuk jenis kategori yang berbeda: nilai 1 untuk kategori pengaturan intelijen yang akan menghasilkan intelijen yang efektif, nilai 3 untuk kategori intelijen demokratik, dan nilai 5 untuk kategori intelijen yang demokratik sekaligus efektif. RUU Intelijen negara selanjutnya dianalisis berdasarkan daftar kategori pengaturan yang telah dibuat. Setiap kategori akan menemukan pasal RUU Intelijen Negara yang menjadi pemenuhannya. Kategori yang tidak menemukan pasal yang 70

menjadi padanannya akan mendapat nilai nol, sementara kategori yang menemukan pasal dengan substansi pengaturan yang berlawanan akan mendapat nilai minus. Setiap substansi pengaturan dalam elaborasi pada bab ini memberi kontribusi karakter efektif, demokratik, ataupun keduaduanya, kepada UU Intelijen Negara. Penentuan kategori karakter pada masing-masing substansi pengaturan ini selanjutnya menentukan proses penilaian RUU Intelijen Negara yang dibuat pemerintah dan dipublikasikan Maret 2006. Proses penilaian RUU Intelijen Negara, sebagaimana dijelaskan pada Bab III, diawali dengan memeriksa kehadiran substansi pengaturan lembaga intelijen yang efektif dan demokratik yang telah dielaborasikan pada bab sebelumnya. Bila substansi suatu pengaturan hadir pada RUU Intelijen Negara, maka poin atau nilai tertentu diberikan kepada rancangan undang-undang tersebut, sesuai dengan kategori pengaturan yang bersangkutan. Bila substansi suatu pengaturan tidak hadir pada RUU Intelijen Negara, maka tidak ada nilai yang diberikan atau nol. Sementara, bila substansi suatu pengaturan hadir dalam RUU Intelijen Negara tetapi dengan semangat yang berlawanan (tidak demokratik, tidak efektif, atau kedua-duanya), maka nilai negatif akan diberikan. Selanjutnya penentuan nilai RUU Intelijen Negara di setiap kategori akan ditentukan sebagai berikut: 1. nilai maksimum untuk setiap kategori pemenuhan yang berhasil dipenuhi, 2. nilai nol untuk setiap kategori pemenuhan yang tidak terpenuhi, dan 3. nilai minus untuk setiap kategori pengaturan yang dipenuhi dengan substansi yang berlawanan. Terdapat tujuh variabel penilaian dalam Score Card RUU Intelijen Negara, masing-masing diturunkan menjadi sejumlah ketegori penilaian. 71

A. Hakekat Intelijen Seluruh aktivitas intelijen menyangkut beberapa aspek, yaitu keamanan nasional, peringatan dini, integrasi dengan sektor keamanan nasional lain, manajemen informasi, dan analisis strategis. Intelijen Sebagai Bagian dari Sistem Keamanan Nasional RUU Intelijen Negara sudah memberi pernyataan jelas tentang fungsi intelijen sebagai bagian dari kekuasaan eksekutif untuk menjamin keamanan nasional, seperti dikemukakan pada Pasal 1 butir (1), yang menetapkan intelijen negara sebagai lembaga pemerintah yang merupakan bagian dari sistem keamanan nasional. Sebagai bagian dari sistem keamanan nasional, badan intelijen semestinya memiliki koordinasi yang integratif dengan institusiinstitusi sektor keamanan lainnya. Meskipun tidak mengungkapkan secara eksplisit tentang integrasi dengan subsistem keamanan nasional lainnya, Pasal 2 RUU Intelijen Negara menuntut lembaga intelijen mengarahkan upaya deteksi dan peringatan dini kepada upaya pencegahan, penangkalan, dan penanggulangan ancaman keamanan nasional. Hal ini tentu mengharuskan lembaga intelijen melakukan koordinasi yang diperlukan dengan sektor keamanan di luar dirinya. Kesan yang terungkap dari Pasal 2 yang menjelaskan hakekat intelijen negara adalah keinginan untuk membentuk lembaga intelijen yang semata-mata agresif dalam melakukan pencegahan, penangkalan, dan penanggulangan setiap ancaman bagi keamanan nasional, ketimbang lembaga intelijen yang mampu memberikan pilihan-pilihan kebijakan, perhitungan risiko, dan perhitungan kapabilitas nasional dalam menghadapi ancaman keamanan.

72

Intelijen Sebagai bagian dari Sistem Peringatan Dini Pasal 2 RUU Intelijen Negara telah menyebutkan hakekat intelijen sebagai segala upaya mengembangkan sistem deteksi dan peringatan dini. Sayangnya, hal ini tidak dielaborasi pada pasalpasal berikutnya dari RUU. Bahkan, kata sistem peringatan dini itu sendiri hanya disebutkan pada pasal ini saja. Untuk menjalankan fungsi peringatan dini secara efektif, lembaga-lembaga intelijen harus mampu mengidentikasi sumber ancaman maupun dinamika lingkungan lokal, nasional, dan global yang berpotensi mengancam keamanan nasional. Tidak hanya mengidentikasi, lembaga intelijen juga harus melakukan pengamatan berkelanjutan terhadap dinamika sumber ancaman. Fungsi ini sudah diutarakan dalam RUU Intelijen Negara, meski tidak secara eksplisit, yaitu pada Bab Komunitas Intelijen, yang mengandung penjelasan tentang wewenang yang dapat dijalankan oleh masing-masing lembaga intelijen. Pasal 11 (a) dan Pasal 26 (1) masing-masing mengemukakan wewenang BIN dan BIK Polri yang secara tidak langsung meminta kemampuan kedua lembaga ini untuk mengidentikasi dan memantau dinamika sumber ancaman dan risiko. Disebutkan pada Pasal 11 (a) bahwa BIN berwenang mencari, mengumpulkan, mengevaluasi, menganalisis, mengkorelasi, menafsirkan, dan menyajikan intelijen dalam dan luar negeri. Sementara Pasal 26 (1) memberi wewenang BIK Polri menyajikan intelijen keamanan dan ketertiban masyarakat. Informasi yang diperoleh lembaga intelijen dari pemantauan ini perlu dikomunikasikan kepada lembaga-lembaga lain pada sektor keamanan, yaitu lembaga penunjang operasi militer dan lembaga penunjang tindakan penegakan hukum. Tugas intelijen menunjang operasi militer disebutkan dalam pengaturan oleh Pasal 1 (11) yang mengatakan bahwa intelijen militer dalam negeri adalah intelijen yang dibutuhkan untuk perencanaan dan pelaksanaan operasi 73

militer di dalam negeri. Selain itu, Pasal 20 mengatakan bahwa BAIS TNI menyediakan intelijen bagi bahan pertimbangan kebijakan dan strategi Panglima TNI. Sementara, Pasal 21 (b) memberi kewenangan kepada BAIS TNI untuk melakukan pengamanan dan penggalangan. Sementara itu, fungsi intelijen dalam menunjang fungsi penegakan hukum disebutkan pada Pasal 31 (1) yang memberikan wewenang kepada Intelijen Kejaksaan untuk menyajikan intelijen bagi kepentingan penegakan hukum. Fungsi penegakan hukum juga tampak pada wewenang khusus yang diberikan kepada BIN oleh RUU ini melalui Pasal 12, yang pada dasarnya menyatakan bahwa BIN memiliki wewenang untuk melakukan penangkapan dalam rangka interogasi, penyadapan, pemeriksaan rekening, dan pembukaan surat setiap orang yang dianggap membahayakan keselamatan warga negara. BIN wajib menyerahkan pihak yang ditangkapnya kepada penyidik yang berwenang, bila interogasi menemukan bukti yang cukup, dan melepasnya bila bukti tidak ditemukan. Keberadaan wewenang khusus pada Pasal 12 ini menimbulkan beberapa catatan penting bagi RUU Intelijen Negara. Pertama, pelaksanaan wewenang khusus sudah selayaknya dilaksanakan hanya dengan pengawasan yang kuat, dan ini dimulai dengan pengawasan internal dari lembaga intelijen yang mengemban wewenang itu sendiri. Pasal 12 harus disertai dengan pengaturan mengenai otorisasi pelaksanaan wewenang khusus. Otorisasi ini dimaksudkan untuk menjaga agar pelaksanaan wewenang khusus tetap berada dalam koridor demokrasi, HAM, dan aturan hukum dan perundang-undangan. Pasal 14 sebenarnya sudah mengatur agar wewenang khusus dilaksanakan dalam koridor demokrasi, HAM, dan hukum, tetapi ia tidak diintegrasikan dengan pengaturan otorisasi pelaksanaan wewenang khusus. Catatan kedua berkenaan dengan keberadaan wewenang BIN untuk melakukan penangkapan yang justru membuat lembaga 74

intelijen ini juga ikut dalam fungsi penegakan hukum. Padalah Pasal 6 ayat (1) dengan tegas mengatakan bahwa fungsi intelijen mencakup penyelidikan, pengamanan, dan penggalangan. Dengan memiliki wewenang penangkapan, maka lembaga intelijen tidak hanya mendukung, tetapi ikut melakukan fungsi penegakan hukum. Akhirnya, kemampuan peringatan dini juga tidak bisa optimal tanpa adanya koordinasi antar lembaga intelijen. Meskipun telah menyebutkan banyak lembaga intelijen, yaitu Badan Intelijen Negara, Badan Intelijen Strategis TNI, Badan Intelijen Keamanan Polri, Bdan Intelijen Kejaksaan RI, dan lembaga-lembaga intelijen pada departemen atau instansi lain, RUU Intelijen Negara hampir tidak menyebut sama sekali tentang pengaturan koordinasi antar lembaga-lembaga intelijen ini. Intelijen Sebagai Bagian dari Sistem Manajemen Informasi Hakekat intelijen sebagai bagian dari sistem manajemen informasi dan sistem analisis strategis tidak dianggap krusial oleh RUU ini. Absennya perhatian pemerintah terhadap kemampuan manajemen informasi lembaga intelijen ditunjukkan dengan tidak adanya ketentuan tentang pelembagaan informasi sebagai memori organisasi. Manajemen informasi hanya ditekankan pada upaya menyediakan data dan informasi yang menunjang fungsi pembuatan, pengambilan, dan perancangan kebijakan keamanan nasional, sebagaimana dikemukakan pada Pasal 2. Sistem manajemen informasi lembaga intelijen harus menunjang pembuatan, pengambilan, dan perancangan skenario kebijakan keamanan dan penegakan hukum. Selain menjamin kerahasiaan informasi, lembaga intelijen juga harus menjamin adanya akses terhadap informasi dan regulasi tentang deklasikasi informasi. Lebih dari itu, sistem manajemen informasi lembaga intelijen harus memiliki mekanisme penyimpanan informasi, diseminasi informasi, 75

klasikasi dan deklasikasi informasi, mekanisme retensi dan terminasi informasi, dan perlindungan informasi. Informasi intelijen juga harus diinstitusionalisasikan sebagai memori organisasi. Penekanan yang kuat pada kerahasiaan pun sebenarnya tidak memberikan manfaat bila tidak didukung dengan mekanisme penyimpanan informasi yang jelas diatur. Tanpa pengaturan yang jelas tentang manajemen informasi, analisis data akan menghasilkan produk intelijen yang ambigu dan tidak membantu pengambilan kebijakan itu sendiri. Lebih buruk lagi, lembaga intelijen hanya akan berusaha merahasiakan informasi-informasi yang sesungguhnya telah diketahui publik. Sementara itu, ketentuan pidana tidak bermanfaat tanpa kejelasan lembaga yang bertugas mengawasi kepatuhan anggota intelijen terhadap kode etik yang berlaku. Intelijen Sebagai Bagian dari Sistem Analisis Strategis Sistem analisis strategis lembaga intelijen harus memiliki kapabilitas analitis yang mampu menyediakan pilihan-pilihan kebijakan dan perhitungan risiko. RUU Intelijen telah menegaskan perlunya hal ini dalam Pasal 10 yang mengatakan bahwa BIN berfungsi memberikan pertimbangan dan saran keamanan dalam penyelenggaraan urusan pemerintahan kepada presiden. Sementara itu kemampuan membuat prakiraan bentuk, sifat, dan skala sumber ancaman terhadap keamanan nasional secara implisit termaktub pada Pasal 11 (d) yang memberi wewenang kepada BIN untuk memberikan pertimbangan dan saran keamanan dalam penyelenggaraan urusan pemerintahan kepada presiden. Kata dalam penyelenggaraan urusan pemerintahan seharusnya bermakna membatasi pelaksanaan wewenang BIN hanya pada urusan pemerintahan, dan tidak pada urusan pribadi, kelompok, atau partai politik. Masih berkaitan dengan hakekat intelijen sebagai bagian dari sistem analisis strategis, intelijen harus mampu menyusun prakiraan 76

kapabilitas nasional dalam menghadapi ancaman nasional dan risiko. Hal ini telah diungkapkan pula oleh RUU Intelijen Negara Pasal 11 (a) yang menetapkan wewenang BIN untuk mencari, mengumpulkan, mengevaluasi, menganalisis, mengkorelasi, menafsirkan, dan menyajikan intelijen dalam dan luar negeri. Namun, kata menafsirkan dalam pasal ini perlu dijelaskan lebih lanjut, sebab belum tentu dapat disamakan dengan menyusun prakiraan. Pasal 11 (a) ini juga yang memberi pengaturan intelijen untuk mampu menyusun prakiraan kesenjangan antara kapabilitas nasional dan skala ancaman. B. Tujuan Intelijen Intelijen negara dibentuk untuk melakukan dua aktivitas besar. Pertama, mencegah terjadinya pendadakan strategis. Tujuan ini telah termaktub dalam RUU Intelijen Negara Pasal 6 (3) yang menetapkan salah satu fungsi intelijen, yaitu pengamanan. Pada pasal ini, pengamanan diartikan sebagai segala usaha yang bertujuan mencegah hal-hal yang merugikan dan menumpas segala usaha dan/atau upaya pihak lawan yang merugikan sistem pengamanan sendiri. Dari segi semantik, perlu menjadi catatan di sini bahwa kata menumpas terlalu sarkastik dan tidak layak digunakan dalam sebuah undang-undang. Kata mengatasi dapat menggantikan. Sistem pengamanan sendiri juga perlu diganti menjadi sistem pengamanan nasional. Tujuan kedua dari pembentukan intelijen negara adalah untuk menyediakan foreknowledge bagi pengambil kebijakan di bidang keamanan nasional. Seperti halnya, keharusan intelijen memberikan pilihan-pilihan kebijakan dan perhitungan risiko sebagai bagian dari sistem analisis strategis, dan kemampuan memberikan faktafakta terkini bagi pengambil kebijakan, juga diungkapkan secara implisit oleh Pasal 10 yang memberikan wewenang kepada BIN untuk menyediakan intelijen kepada presiden sebagai bahan 77

pertimbangan kebijakan dan strategi nasional. Namun, kata menyediakan dalam pasal ini sebaiknya dielaborasi lebih lanjut, sebab perlu dibuat kepastian bahwa intelijen menyediakan intelijen dengan metode yang ilmiah dan berada dalam koridor negara demokratik. C. Kegiatan Intelijen Terdapat empat jenis aktivitas yang dilakukan lembaga intelijen, yaitu pengumpulan informasi, analisis informasi, kontra-intelijen, dan operasi tertutup. Masing-masing aktivitas memiliki sejumlah variabel yang harus dipenuhi. Pengumpulan Informasi Aktivitas pengumpulan informasi harus memenuhi Standard Operating Procedures (SOP). Hal ini telah diungkapkan pada Pasal 7, Pasal 8, Pasal 12, dan Pasal 14 dari RUU Intelijen. Sayangnya, seluruh pasal ini hanya mengatur prosedur umum lembaga intelijen, dan tidak mengelaborasi prosedur pengumpulan informasi secara khusus. Pasal 7 ayat (3) mengungkapkan bahwa Pelaksana fungsi intelijen itu patuh kepada UU Intelijen Negara. Selanjutnya, Pasal 8 ayat (2) dan (3) menetapkan BIN sebagai Koordinator Komunitas Intelijen dan pemegang wewenang lebih lanjut dari pembuatan aturan koordinasi tersebut. Pasal 12, seperti yang telah diungkapkan sebelumnya, mengatur pelaksanaan kewenangan khusus BIN. Sementara, Pasal 14 memberi pembatasan seadanya bagi pelaksanaan wewenang khusus ini agar tetap berada dalam koridor HAM dan demokrasi. Pengumpulan informasi juga harus memenuhi adanya variasi sumber dan jenis informasi. Hal ini dilakukan untuk menjaga obyektivitas informasi intelijen. Pengaturan yang ada dalam RUU Intelijen Negara tidak menuntut lembaga intelijen menjaga variasi sumber informasi, tetapi mewajibkan pihak mana pun untuk 78

memberikan informasi yang diminta lembaga intelijen. Pengaturan ini memiliki semangat yang berlawanan dengan kewajiban untuk menjaga variasi sumber informasi, sebab lembaga intelijen dapat memilih pihak mana pun sebagai sumber informasi tanpa memperhatikan prinsip obyektivitas. Hal ini menjadi nilai minus bagi RUU Intelijen Negara. Selain itu, aktivitas pengumpulan informasi dalam RUU Intelijen Negara juga tidak menyebutkan keharusan untuk mengkombinasikan penggunaan teknologi dan kapabilitas manusia dalam mengumpulkan informasi intelijen. Pengaturan merupakan dorongan dan komitmen politik bagi lembaga intelijen untuk mengembangkan teknologi maupun pengembangan sumber daya manusia untuk kepentingan pengumpulan informasi, khususnya informasi tertutup. Selain itu, proses pengumpulan informasi harus senantiasa tunduk kepada prinsip-prinsip HAM dan kebebasan sipil. Kepatuhan kepada nilai-nilai demokrasi, HAM, dan supremasi hukum telah diungkapkan pada Pasal 12 dan Pasal 14. Pasal 12 yang mengatur pelaksanaan wewenang khusus BIN dengan tegas mewajibkan lembaga itu menyerahkan pihak yang telah terbukti melakukan kejahatan kepada penyidik yang berwenang atau melepasnya bila tidak ada bukti yang ditemukan. Sementara itu Pasal 14 menyatakan bahwa kewenangan khusus BIN dilakukan dengan memperhatikan nilai-nilai demokrasi, HAM, dan supremasi hukum. Melihat pengaturan kedua pasal ini, jelas bahwa ketaatan kepada nilai demokrasi dan HAM hanya ditegaskan pada pelaksanaan wewenang khusus dan tidak pada proses pengumpulan informasi secara keseluruhan. Namun, pengaturan yang dikhususkan kepada implementasi kewenangan khusus ini pun tidak akan terjadi secara efektif, mengingat tidak adanya aturan yang mengharuskan terpenuhinya otorisasi atau mandat menteri atau jaksa dalam implementasi 79

kewenangan khusus. Pengaturan kewenangan khusus itu sendiri pada esensinya mengatur aktivitas yang bukan merupakan wewenang lembaga intelijen, yaitu penangkapan. Pengaturan yang termaktub pada Pasal 12 pada esensinya melekatkan kewenangan khusus kepada BIN. Dengan kata lain, berdasarkan pasal ini, BIN tidak perlu meminta otorisasi dari menteri atau jaksa untuk mengimplementasikan kewenangan khusus karena kewenangan ini sudah melekat pada BIN. Pasal ini menjadi nilai negatif keempat bagi RUU Intelijen Negara. Prinsip terakhir yang harus dipenuhi aktivitas pengumpulan informasi intelijen adalah bahwa lembaga intelijen tidak boleh menerapkan cara-cara kekerasan, ancaman, penangkapan, penahanan, penyiksaan, penyanderaan, dan penculikan. Berdasarkan prinsip ini, Pasal 12, dengan pemberian wewenang penangkapannya, memberi nilai negatif kelima bagi RUU Intelijen Negara. Analisis Kegiatan yang dilakukan intelijen setelah pengumpulan informasi adalah analisis. Dalam pengaturan, aktivitas analisis RUU Intelijen Negara hanya memiliki dua nilai maksimum dari 10 kategori yang ada untuk pengaturan analisis informasi intelijen, yaitu pada penegasan analisis sebagai bagian dari siklus intelijen dan keharusan intelijen menghasilkan skenario dan preskripsi. Hal ini disebutkan pada Pasal 11 yang mengatur wewenang BIN yang terdiri dari: (a) pengumpulan, evaluasi, analisis, korelasi, penafsiran, dan penyajian intelijen dalam dan luar negeri; (b) penyelenggaraan dan koordinasi kontra-intelijen dalam dan luar negeri; (c) menyediakan intelijen bagi lembaga lain; dan (d) memberi pertimbangan keamanan kepada presiden dalam hal penyelenggaraan urusan pemerintahan. Terdapat delapan kategori pengaturan analisis yang belum dipenuhi oleh RUU Intelijen Negara. Pertama, RUU Intelijen 80

Negara tidak mengatur tentang keharusan semua sumber yang relevan secara maksimal. Pasal 15, seperti yang telah disebutkan pada kategori variasi sumber informasi intelijen, hanya mewajibkan seluruh pihak, lembaga pemerintah, swasta, ormas, dan setiap orang untuk memberikan informasi yang dibutuhkan BIN. RUU Intelijen Negara tidak mengatur tentang bentuk analisis informasi intelijen yang harus dihasilkan. Selayaknya, analisis intelijen harus memenuhi prinsip: 1) menggunakan metode ilmiah; 2) valid dan dapat diandalkan; 3) obyektif; 4) komprehensif; 5) berbasis data; 6) terkini; dan 7) dilakukan secara berjenjang menurut jenjang kualikasi analis intelijen. Kontra Intelijen Dua aktivitas lain dari intelijen merupakan bagian dari intelijen agresif, terdiri dari kontra-intelijen dan operasi tertutup. Pengaturan terhadap aktivitas kontra-intelijen hampir sama sekali tidak muncul dalam RUU Intelijen Negara, sementara pengaturan yang ada memiliki substansi yang berlawanan dengan substansi kategori intelijen efektif maupun demokratik. Pada kategori pertama, RUU Intelijen Negara harus membatas aktivitas kontra-intelijen agar ditujukan hanya kepada elemen asing yang mengancamn keamanan nasional. Pasal 11 (b) RUU Intelijen Negara justru mengatur agar BIN dapat menyelenggarakan dan mengkoordinasikan kontra-intelijen dalam dan luar negeri. Ini merupakan nilai negatif bagi RUU Intelijen Negara. Digabungkan dengan pengaturan yang lemah terhadap pengawasan aktivitas intelijen, yang juga terjadi pada RUU ini, tidak adanya pembatasan terhadap aktivitas kontra-intelijen hanya pada elemen asing akan memudahkan pemanfaatan intelijen untuk kepentingan pribadi pemimpin negara. RUU Intelijen Negara mendapat nilai negatif kedua dalam pengaturan aktivitas kontra-intelijen dalam kategori keharusan 81

otorisasi pejabat berwenang sebelum pelaksanaan aktivitas kontraintelijen. Berdasarkan Pasal 12 yang mengatur kewenangan khusus BIN, RUU Intelijen Negara melekatkan kewenangan ini pada BIN, sehingga ketiadaan otorisasi untuk melakukan kontra-intelijen tidak dilarang. Ini memberikan nilai negatif kedua pada pengaturan kontra-intelijen. Lembaga intelijen, dalam hal ini BIN, tidak hanya bersifat self-tasking, seperti yang selama ini dikhawatirkan banyak pihak, tetapi memperoleh jaminan hukum dari negara untuk melakukan kewenangan khususnya tanpa otorisasi pejabat yang berwenang. Pasal 12 juga memberikan nilai negatif ketiga pada pengaturan aktivitas kontra-intelijen. Sebab, substansi pengaturan yang ada di Pasal 12 ini bertentangan dengan kategori kontra-intelijen sebagai aktivitas lembaga intelijen yang tidak dilakukan melalui caracara kekerasan, ancaman, penangkapan, penahanan, penyiksaan, penyanderaan, dan penculikan. Kategori-kategori selebihnya belum diatur. Pertama, RUU Intelijen Negara gagal memunculkan karakteristik ancaman keamanan dalam negeri apa yang harus dihadapi aktivitas kontra-intelijen. Ancaman dalam negeri itu setidaknya memenuhi salah satu dari empat syarat: 1) bekerja untuk kepentingan negara asing/musuh; 2) menunjukkan permusuhan terhadap keseluruhan bangunan konstitusi dan sendi-sendi ketatanegaraan yang dilakukan dengan cara-cara kekerasan; 3)mendorong terjadinya konik primordial; dan 4) menggunakan cara-cara kekerasan untuk mendorong terjadinya kekerasan publik. Kedua, RUU Intelijen Negara belum mengatur bagaimana operasi kontra-intelijen dan/atau operasi kontra spionase dilakukan. RUU Intelijen juga belum membatasi aktivitas kontra-intelijen pada koridor HAM atas keharusan lembaga intelijen menjaga pemenuhan hak-hak dasar, meliputi: 1) hak untuk hidup; 2) hak untuk bebas dari penyiksaan; 3) hak untuk bebas dari perlakuan 82

atau hukuman yang tidak manusiawi; 4) hak untuk bebas dari perbudakan; 5) hak untuk mendapatkan perlakuan yang sama di depan hukum, dan 6) hak untuk memiliki kebebasan berpikir, keyakinan nurani, dan beragama. Akhirnya RUU Intelijen Negara belum memunculkan aturan bahwa aktivitas kontra-intelijen harus diutamakan pada penggunaan metode persuasi dan propaganda. Operasi Tertutup Dalam pengaturan operasi tertutup, RUU Intelijen Negara mendapat nilai positif dengan adanya aturan mencegah keterlibatan agen intelijen yang partisan melalui pengaturan oleh Pasal 4 yang juga mengharuskan agen intelijen yang tidak terlibat politik. Namun, nilai negatif kembali terjadi dengan adanya Pasal 12, yang mau tidak mau melegalkan penerapan operasi tertutup tanpa adanya otorisasi pejabat yang berwenang. Nilai negatif kedua dalam pengaturan aktivitas operasi tertutup juga muncul dari Pasal 12, yang memungkinkan dilakukan penangkapan dalam operasi tertutup. Kategori-kategori lain belum mendapat pengaturan. Pertama, RUU Intelijen Negara belum mengharuskan adanya keputusan politik yang menuntut dilakukannya operasi tertutup. RUU Intelijen Negara juga belum menyebutkan siapa yang berwenang melakukan, jangka waktu, dan mekanisme pelaporan operasi tertutup. Terakhir, yang tidak kalah penting sebagai bagian dari pengaturan operasi tertutup adalah adanya kontrol dari/atau pelaporan kepada subkomite di parlemen, terutama untuk mengevaluasi jaminan perlindungan hak-hak dasar. D. Organisasi Intelijen Pada pemenuhan prinsip pengorganisasian, RUU Intelijen Negara sama sekali tidak memiliki nilai positif. RUU Intelijen 83

Negara mendapat nilai negatif karena tidak tuntas dalam membagi area kerja organisasi intelijen yang semestinya terbagi menjadi empat dinas, yaitu intelijen dalam negeri, intelijen luar negeri, intelijen militer, dan intelijen yustisia. Pasal 8 RUU Intelijen Negara telah menyatakan bahwa setiap pelaksana intelijen memiliki fungsi khusus, tetapi dalam elaborasi wewenang masing-masing lembaga intelijen, RUU Intelijen Negara memberikan fungsi intelijen dalam dan luar negeri kepada BIN dan BAIS. Nilai negatif juga terjadi pada kategori pengaturan kewenangan khusus yang harus dijalankan berdasarkan analisis ancaman yang bersifat khusus dan syarat ancaman yang eksistensial, seperti halnya pada regulasi pelaksanaan aktivitas kontra-intelijen. Pasal 13 RUU Intelijen Negara sebenarnya sudah mengatur syarat dilakukannya kewenangan khusus, yang hanya dapat dilakukan dalam rangka mencegah dan memberantas terorisme, separatisme, spionase, subversi, sabotase, kekerasan politik, konik primordial, konik suku, agama, ras, antar golongan, dan kejahatan transnasional terorganisasi. Namun, Pasal 13 tidak mengharuskan dilakukannya analisis ancaman yang khusus dilakukan untuk menentukan rasionalisasi pelaksanaan wewenang khusus. Ini membuat pengaturan di Pasal 3 memenuhi syarat efektivitas tetapi tidak memenuhi syarat demokratik pengaturan intelijen. Substansi prinsip organisasi yang belum diatur oleh RUU Intelijen Negara meliputi: 1. pembagian dinas intelijen ke dalam empat fungsi yang meliputi: pengumpulan informasi, analisis, kontra-intelijen, dan operasi tertutup. Pengaturan terhadap pembagian ini dapat memberikan nilai 5 bagi RUU Intelijen Negara mengingat faktor efektivitas maupun demokratik ada di dalamnya; 2. pembagian wewenang yang bersifat umum dan khusus di masing-masing dinas intelijen; 84

demikian juga dengan kompartementasi intelijen dalam dan luar negeri berdasarkan dinamika lingkungan strategis dan analisis ancaman. Pada kategori sifat organisasi, substansi RUU Intelijen Negara seharusnya memuat pengaturan tentang lembaga intelijen sebagai institusi sipil dan non-partisan, RUU Intelijen Negara sama sekali tidak menyebutkan keharusan lembaga intleijen sebagai institusi sipil. Bagaimanapun, keberadaan Pasal 4 yang melarang agen intelijen bersifat partisan, memberi nilai positif bagi RUU Intelijen Negara di dalam prinsip pengorganisasian intelijen. Selanjutnya, pada substansi koordinasi dan interdependensi lembaga. RUU Intelijen Negara seharusnya memuat pengaturan tentang: 1) keberadaan suatu lembaga yang memegang fungsi koordinasi dan akuntabilitas; 2) pengembangan kelembagaan secara terpadu, baik pada sisi intelijen manusia maupun intelijen teknik; dan 3) adanya saluran tunggal bagi pengguna akhir produk. RUU Intelijen negara tidak memuat pengaturan tentang pembentukan satu lembaga yang memiliki fungsi koordinasi. Pasal 16 ayat (3) memberikan wewenang koordinasi komunitas intelijen kepada Kepala BIN. Menurut pasal ini pula, Kepala BIN berwenang menjadi penasihat presiden di bidang intelijen. Pengaturan koordinasi komunitas pada satu lembaga tersendiri dimaksudkan untuk menjaga agar koordinator lembaga intelijen tidak memiliki wewenang eksekusi kebijakan. Dengan demikian, dipegangnya wewenang koordinasi komunitas intelijen di tangan Kepala BIN memberikan nilai minus kepada RUU Intelijen Negara. Pengaturan tentang pengembangan kelembagaan secara terpadu sangat penting bagi pengembangan kemampuan sumber daya manusia dan teknologi intelijen, sayangnya hal ini belum diatur oleh RUU Intelijen Negara. Satu-satunya nilai positif RUU Intelijen Negara pada subtansi sifat organisasi adalah adanya pengaturan tentang kewenangan 85

3.

BIN pada Pasal 10 untuk memberikan intelijen strategis dan pertimbangan kebijakan dan strategi nasional kepada Presiden, sebab hal ini menunjukkan adanya saluran langsung antara lembaga intelijen dengan pengguna akhir produk intelijen. Pengaturan tentang saluran komunikasi dua arah antar dinas intelijen termaktub pada Pasal 8 (3), yang menetapkan wewenang BIN mengatur ketentuan tentang koordinasi komunitas intelijen; Pasal 11 (b), yang mengatur wewenang BIN melakukan kontraintelijen di dalam dan luar negeri; Pasal 11 (c), yang mengatur wewenang BIN memberikan intelijen kepada lembaga lain; Pasal 16 (3), yang menetapkan Kepala BIN sebagai koordinator komunitas intelijen; Pasal 15, yang mewajibkan lembaga atau pribadi manapun memberikan informasi kepada BIN; Pasal 26, ayat (3), yang mengatur wewenang BIK Polri memberikan intelijen bagi lembaga lain; dan Pasal 31 ayat (2), yang juga memberi wewenang kepada Intelijen Kejaksaan memberikan intelijen kepada lembaga lain. Meskipun dalam berbagai pasal ini RUU Intelijen Negara telah mengharuskan adanya koordinasi dan komunikasi antar dinas intelijen, mekanisme pertukaran informasi, rapat koordinasi, dan verikasi informasi tidak diatur oleh RUU Intelijen Negara. Hal ini membuat pengaturan pada berbagai pasal tidak bisa diimplementasikan secara efektif. Substansi lain yang belum diatur oleh RUU Intelijen Negara adalah mekanisme operasi bersama untuk melakukan operasi intelijen. Substansi keenam yang harus diatur RUU Intelijen Negara berkenaan dengan organisasi intelijen adalah akuntabilitas manajemen organisasi intelijen. Dalam hal ini, RUU Intelijen Negara harus menetapkan bahwa anggaran intelijen sepenuhnya bersumber dari APBN dan mengikuti mekanisme keuangan negara. Poin ini telah diatur oleh RUU Intelijen Negara, yaitu keharusan menjadikan APBN sebagai satu-satunya sumber pendanaan bagi intelijen negara. Adanya pengaturan ini memberi nilai positif 86

bagi intelijen karena hal ini memudahkan pengawasan parlemen terhadap lembaga intelijen dan mengkontribusi pada upaya menjaga aktivitas intelijen pada koridor demokrasi. Selain akuntabilitas anggaran, substansi manajemen organisasi intelijen juga harus menjaga akuntabilitas kegiatan intelijen. Berkenaan dengan hal ini, poin yang harus diatur dalam RUU Intelijen Negara adalah adanya mekanisme prosedur penugasan yang baku. Mekanisme penugasan yang jelas tidak hanya mencegah terjadinya self-tasking lembaga intelijen, tetapi juga menjaga agar rasionalisasi tugas intelijen telah dirumuskan dengan jelas dan tugas dapat dijalankan secara efektif. Hal ini juga akan memudahkan verikasi kepatuhan kepada prinsip-prinsip HAM dan demokrasi dari tugas intelijen. Poin selanjutnya adalah adanya mekanisme deklasikasi dokumen intelijen. Deklasikasi dapat dilakukan baik karena masa retensi informasi intelijen yang merupakan rahasia negara telah terlewati maupun karena alasan-alasan penyalahgunaan kekuasaan (pelanggaran HAM, korupsi, pelanggaran yang bersifat power driven motivation). Selanjutnya, harus ada prosedur otorisasi pelaksanaan kewenangan khusus. Adanya mekanisme pertanggungjawaban dari dinas-dinas intelijen terhadap LKIN dalam hal kewenangan khusus. Adanya mekanisme pertanggungjawaban yang mengikuti hirarki organisasi (dapat mengikuti Statuta Roma: pelanggaran HAM berat yang dikenakan dua tingkat ke atas). Adanya sistem pelaporan (laporan dalam bentuk tertulis) baik yang bersifat reguler (minimal triwulanan) maupun ad hoc kepada LKIN, lalu LKIN kepada eksekutif dan legislatif. Adanya sistem dokumentasi, dan pengarsipan Tidak satu pun poin akuntabilitas kegiatan intelijen ini diatur dalam RUU Intelijen Negara. Dari sejumlah substansi yang seharusnya diatur, RUU Intelijen Negara hanya memberikan pengaturan pada dua substansi saja, yaitu pengaturan kode etik dan penghukuman atas pembocoran rahasia 87

negara tidak boleh melanggar demokrasi, HAM, dan kebebasan sipil. Pengaturan kode etik ada pada Pasal 39, menyatakan personil intelijen tunduk kepada kode etik. Bagaimanapun, kode etik ini tidak dijabarkan lebih lanjut oleh RUU Intelijen Negara, sehingga nilai positif yang diperoleh pada substansi ini tidak maksimum: meskipun koridor demokratis telah terpenuhi, tetapi absennya pengaturan detil tentang kode etik mengakibatkan tidak hadirnya efektivitas kerja intelijen. Selanjutnya, pengaturan terhadap penghukuman pembocor rahasia negara ada pada Pasal 45. E. Anggota Intelijen Berkenaan dengan pengaturan anggota intelijen, terdapat setidaknya lima substansi yang harus diatur, yaitu klasikasi, rekrutmen, pembinaan, perlindungan, hak dan kewajiban, dan sanksi bagi anggota lembaga intelijen. Klasikasi anggota intelijen yang harus ditetapkan oleh RUU Intelijen Negara meliputi analis dan pelaksana. RUU Intelijen Negara harus mengatur jabatan fungsional analis secara berjenjang berdasarkan kompetensi, spesialisasi, prestasi, dan pengalaman kerja yang terstandar. Dalam hal ini, analis pratama adalah jenjang karir tertinggi dalam jabatan analis intelijen. RUU Intelijen perlu menetapkan analis pratama (analyst in chief) sebagai jabatan yang melekat pada pimpinan tertinggi intelijen yang bertanggung jawab atas seluruh produk intelijen, dan merupakan orang terakhir yang membaca seluruh kajian intelijen sebelum diserahkan kepada pengguna akhir produk intelijen. Selanjutnya, berkenaan dengan jabatan pelaksana intelijen, RUU Intelijen Negara harus mengatur bahwa pelaksana operasi intelijen disusun secara berjenjang berdasarkan kualikasi yang terstandar yang mencerminkan jenjang kewenangan dan tanggung jawab. Pelaksana operasi intelijen melakukan operasi khusus melalui mekanisme penugasan secara tertulis dan ad hoc. Artinya, 88

operasi khusus yang dilakukan pelaksana memang dilakukan dalam kerangkan kewenangan khusus, tidak melekat pada lembaga, memiliki mandat spesik dan batas waktu yang jelas. Meskipun sangat sentral, tidak satu pun subtansi pengaturan klasikasi anggota intelijen ini termaktub pada RUU Intelijen Negara. Pasal 41 RUU Intelijen Negara telah menetapkan bahwa setiap personel intelijen diberikan perlindungan sik dan nonsik. Perlindungan berlaku pula untuk keluarga mereka. Namun, perlindungan ini tidak dielaborasi lebih lanjut ke dalam elemen-elemen substansi pengaturan perlindungan anggota intelijen, baik perlindungan identitas maupun profesi intelijen. Hal ini mengakibatkan hanya pada substansi pertama saja, yaitu perlidungan identitas dan profesi intelijen saja, RUU Intelijen Negara memperoleh nilai. RUU Intelijen Negara telah menetapkan kewajiban bagi anggota intelijen negara untuk mematuhi kode etik, sebagaimana termaktub pada Pasal 39 yang mengatakan personil intelijen tunduk kepada kode etik. Namun, seperti yang telah dikemukakan pada substansi sebelumnya, tidak ada spesikasi kode etik dalam RUU Intelijen Negara. Berkenaan dengan kewajiban anggota lembaga intelijen negara mematuhi larangan berpolitik dan berisnis, Pasal 4 RUU Intelijen Negara mengharuskan agen intelijen bersikap nonpartisan, netral, dan tidak terlibat politik. Namun, tidak satu pun hak anggota intelijen yang dijamin oleh negara. Berkenaan dengan sanksi profesi ini, RUU Intelijen Negara telah memberi pengaturan menyeluruh pada Pasal 39 ayat (3) yang menyatakan bahwa pelanggaran kode etik diselesaikan oleh Dewan Kehormatan Intelijen masing-masing pelaksana intelijen. Bunyi pasal ini menjawab kebutuhan penegakan disiplin internal maupun lembaga penegak kode etik. Dari keempat pengaturan sanksi hukum yang harus hadir 89

dalam RUU Intelijen Negara, hanya substansi yang disebut terakhir yang diatur. Pengaturan ini hadir, selain pada Pasal 39 ayat (3) yang telah beberapa kali disebut, juga pada Pasal 45 ayat (1) yang menyatakan bahwa personel intelijen yang membocorkan hal-hal berkaitan dengan tugas dan aktivitas intelijen dipidana karena pembocoran rahasia negara dengan pidana penjara paling singkat 20 tahun-seumur hidup dan Pasal 45 ayat (2) yang menetapkan pidana mati bagi pembocoran rahasia negara pada masa perang. F. Produk Intelijen RUU Intelijen Negara tidak mengatur jenis-jenis produk intelijen maupun proses otentikasi. Namun, dalam RUU terdapat pengaturan tentang keharusan penyampaian produk intelijen kepada pengguna yang relevan. Ada beberapa pasal yang mengutarakan pesan ini, yaitu Pasal 10 yang mengharuskan BIN menyediakan intelijen kepada Presiden sebagai bahan pertimbangan kebijakan dan strategi nasional; Pasal 11 butir (c) yang memberi BIN wewenang menyediakan intelijen bagi lembaga lain; Pasal 21(c) yang memberi wewenang kepada BAIS menyediakan intelijen bagi badan lain, sesuai kepentingan dan proritasnya; Pasal 25 yang memberi wewenang kepada BIK Polri menyediakan intelijen sebagai bahan pertimbangan kebijakan dan strategi keamanan bagi Kapolri; Pasal 26 yang memberi wewenang BIK menyediakan intelijen bagi lembaga lain; Pasal 30 memberi tugas kepada Intelijen Kejaksaan RI menyediakan intelijen sebagai bahan pertimbangan penentuan kebijakan dan strategi bagi Jaksa Agung; dan Pasal 31 ayat (2) yang memberi wewenang kepada Intelijen Kejaksaan menyediakan intelijen bagi badan lain sesuai kepentingan dan prioritas. Baik fabrikasi produk intelijen maupun diseminasi produk intelijen, tidak diatur oleh RUU Intelijen Negara. Di antara ketujuh prinsip penyimpanan produk intelijen, hanya prinsip keempat yang tampak diatur oleh RUU Intelijen Negara, itu pun tidak spesik. 90

Pasal 5 RUU Intelijen Negara menyebutkan bahwa semua jenis aktivitas intelijen adalah rahasia negara. Pengaturan minim tentang penyimpanan dan pengamanan produk intelijen ini memberikan nilai positif yang tidak maksimal bagi RUU Intelijen Negara, dan hanya dipandang sebagai pengaturan yang menjaga efektivitas lembaga intelijen, tanpa menjaga kepatuhannya kepada prinsip demokrasi. G. Anggaran Intelijen Pasal 42 RUU Intelijen Negara telah mengatur bahwa biaya pelaksanaan intelijen dibebankan kepada APBN. Untuk itu, RUU Intelijen Negara memperoleh nilai positif yang maksimum. Namun Pasal 43 ayat (1) yang mengharuskan pembentukan Subkomisi Intelijen DPR RI yang melakukan pengawasan legislatif terhadap Intelijen Negara, tidak secara eksplisit menyatakan bahwa lembaga intelijen memiliki pertangungjawaban anggaran kepada DPR. Pasal ini juga masih memungkinkan adanya anggaran non-budgeter bagi aktivitas lembaga intelijen. H. Pengawasan terhadap Intelijen Pengawasan berlapis belum diatur oleh RUU Intelijen Negara. Pengawasan politik diatur secara tidak komprehensif oleh RUU Intelijen Negara, yaitu pada Pasal 9 ayat (1) yang memposisikan BIN pada kedudukan di bawah dan bertanggung jawab kepada Presiden. Selanjutnya, Pasal 34 menetapkan bahwa unsur intelijen pada departemen lain berkedudukan di bawah dan bertanggung jawab langsung kepada pimpinan departemen yang bersangkutan. Namun, penempatan BIN di bawah presiden tidak menjadikan Kepala BIN sebagai pejabat setingkat menteri yang memegang akuntabilitas politik, melainkan tetap sebagai pejabat karir yang sejajar dengan kepala Lembaga Penyidik Non Departemen yang lain. 91

IV. Penutup Menilai sebuah rancangan undang-undang tidaklah mudah. Penilai harus memahami prinsip-prinsip normatif dari substansi yang diatur rancangan undang-undang tersebut, dan prinsip-prinsip terepresentasikan dalam sebuah alat penilai yang sahih. Sehingga, tidak hanya kritisi yang diberikan, tetapi juga rekomendasi yang konkret. Kebutuhan akan penilaian rancangan undang-undang yang komprehensif sangat terasa pada Rancangan Undang-Undang Intelijen Negara (RUU Intelijen Negara). Ini tidak untuk mengatakan bahwa rancangan undang-undang yang lain, khususnya RUU Kebebasan Memperoleh Informasi Publik dan RUU Rahasia Negara tidak membutuhkan hal yang sama, melainkan untuk menekankan kebutuhan bagi penilai RUU Intelijen Negara untuk mempelajari terlebih dulu pilar-pilar pembangun intelijen yang efektif di dalam koridor demokrasi dan HAM. Pada Bab II dari buku panduan ini kami telah mengelaborasikan substansi pengaturan yang harus hadir dalam UU Intelijen Negara dan lembaga intelijen apa yang berpotensi muncul sebagai konsekuensi ketiadaan pengaturan tersebut. Kehadiran seluruh pengaturan ini dalam UU Intelijen Negara akan menjadi langkah maju yang penting untuk membentuk lembaga intelijen negara yang memiliki karakter efektif dan tunduk kepada prinsip-prinsip demokrasi dan HAM. Setelah menganalisis seluruh bagian dari RUU Intelijen Negara dengan instrumen Score Card, kami menemukan bahwa 61% dari substansi regulasi Intelijen Negara yang telah diformulasikan dari karakter lembaga intelijen yang ideal tidak muncul pada RUU Intelijen Negara. Sementara itu, hanya 20% dari substansi pengaturan yang sudah ada di dalam RUU Intelijen Negara yang memenuhi kriteria demokratik, efektif, dan kedua-duanya. 92

Pada pengamatan hasil penilaian yang lebih difokuskan pada substansi pengaturan yang belum diatur, tampak bahwa komponen pengaturan organisasi intelijen negara adalah bagian terbanyak dari substansi pengaturan intelijen ideal yang tidak diatur RUU Intelijen Negara, yaitu sebesar 25%. RUU Intelijen Negara sama sekali tidak membahas tentang kejelasan kegiatan lembaga intelijen. Dalam hal manajemen informasi, pengaturan yang hadir hanya yang berkaitan dengan penghukuman pembocor informasi rahasia, tetapi tidak ada 93

pengaturan tentang mekanisme penyimpanan, akses, diseminasi, dan deklasikasi. RUU juga belum memiliki pengaturan dalam hal prinsip organisasi yang terdiri dari: 1) pembagian dinas intelijen menjadi penghimpunan informasi, analisis, kontra-intelijen, dan operasi rahasia; 2) pengaturan kewenangan khusus; 3) kompartementasi wilayah kerja intelijen dalam negeri dan luar negeri berdasarkan dinamika lingkungan strategis dan analisis ancaman; (4) kesesuaian antara produk dan mandat; dan (5) produk intelijen memenuhi persyaratan velox et exactus dan prinsip-prinsip demokrasi, HAM, dan kebebasan sipil. Beberapa substansi pengaturan yang sudah hadir dalam RUU Intelijen Negara pun banyak yang masih belum memenuhi kriteria demokratik dan efektif. Ada 14 substansi pengaturan yang memperoleh nilai negatif. Dari 14 substansi tersebut, mayoritas terkait dengan komponen kegiatan, sebanyak 9 substansi. Berikutnya, 3 substansi terkait dengan komponen organisasi. Komponen intelligence oversight dan komponen hakekat dan tujuan masing-masing 1 substansi.

Banyaknya substansi yang memperoleh nilai minus dalam komponen kegiatan intelijen disebabkan oleh adanya Pasal 12. Ayat 1 Pasal 12 menyatakan bahwa BIN memiliki kewenangan khusus 94

untuk menangkap dalam rangka interogasi, menyadap, memeriksa rekening, dan membuka surat setiap orang yang dianggap membahayakan keselamatan warga negara. Pasal ini menjamin bahwa BIN memiliki kewenangan yang bersifat melekat untuk melakukan penangkapan. Pengaturan ini bertentangan dengan beberapa substansi, antara lain: (1) intelijen memerlukan otorisasi dari pejabat yang berwenang sebelum menggunakan kewenangan khusus; (2) kegiatan intelijen tidak boleh dilakukan melalui caracara kekerasan, ancaman, penangkapan, penahanan, penyiksaan, penyanderaan, dan penculikan; dan (3) penghimpunan informasi tunduk pada prinsip-prinsip demokrasi dan hak asasi manusia. Masih dalam komponen kegiatan, RUU Intelijen Negara tidak mengharuskan adanya variasi jenis dan sumber informasi, dan justru mewajibkan seluruh elemen masyarakat bersedia menjadi sumber informasi BIN. Selain itu, Pasal 11 butir (b) menyatakan bahwa BIN berwenang untuk menyelenggarakan dan mengkoordinasikan kontra-intelijen dalam dan luar negeri. Hal ini bertentangan dengan substansi bahwa kontra-intelijen hanya ditujukan kepada elemen asing yang mengancam keamanan nasional. Dalam komponen pengaturan organisasi, pengaturan tentang pembagian area kerja dinas intelijen belum tuntas diatur, karena di satu sisi ada Pasal 8 yang menegaskan fungsi spesik untuk masingmasing dinas intelijen, tetapi BAIS dan BIN tetap menjalankan fungsi intelijen dalam dan luar negeri. Selain itu, dari komponen ini, RUU Intelijen Negara juga memperoleh nilai negatif karena tidak tuntas mengatur kewenangan khusus dinas-dinas intelijen. Masih terdapat peluang pelaksanaan kewenangan khusus tidak didahului analisis ancaman yang bersifat khusus. Masih dalam komponen organisasi, Pasal 16 ayat (3), yang menyatakan bahwa Kepala BIN bertugas sebagai Koordinator Komunitas Intelijen dan penasihat presiden di bidang intelijen, bertentangan dengan substansi tentang koordinasi dan interde95

pendensi lembaga yang mensyaratkan adanya satu lembaga khusus yang menjalankan fungsi koordinasi dan pemegang akuntabilitas politik. Dalam komponen hakekat dan tujuan, Pasal 12 ayat (1) bertentangan dengan hakekat intelijen sebagai bagian dari sistem peringatan dini yaitu menunjang tindakan penegakan hukum yang dilakukan oleh otoritas yang berwenang. Dengan memiliki hak menangkap, maka intelijen telah menyentuh ranah aparat penegak hukum, yang bukan merupakan kewenangannya. Mengenai hal di atas, Pasal 14 harus diintegrasikan dengan Pasal 11 dan 13, dengan menambah kewajiban untuk otorisasi pelaksanaan kewenangan khusus. Harus diperhatikan pula konsistensi antara Pasal 6 (1) dan Pasal 12. Terakhir, dalam intelligence oversight, Pasal 12 ayat (1), yang menjamin adanya hak melekat pada BIN untuk melakukan penangkapan, bertentangan dengan substansi pengawasan hukum yang mensyaratkan otorisasi tertulis yang dikeluarkan oleh kejaksaan untuk setiap penggunaan kewenangan khusus. Dapat dikatakan bahwa Pasal 12 memungkinkan terjadinya unauthorized self-tasking. Penilaian ini tentu tidak dimaksudkan untuk mendiskreditkan RUU Intelijen Negara yang telah dibuat pemerintah. Sebaliknya, ini merupakan upaya kami membantu pemerintah mewujudkan intelijen dengan performa yang efektif dalam koridor demokrasi dan HAM.

96

Assessment RUU Intelijen Negara (Maret 2006)

Kategori Skor ( 5 Pasal 1 (1) Intelijen negara: lembaga pemerintah yang merupakan bagian dari sistem keamanan nasional yang berwenang melakukan aktivitas intelijen. Pasal 2 Hakekat intelijen negara: segala upaya mengembangkan sistem deteksi dan peringatan dini dalam rangka pencegahan, penangkalan, dan penanggulangan ancaman keamanan nasional. Pasal 2 Hakekat intelijen negara: segala upaya mengembangkan sistem deteksi dan peringatan dini dalam rangka pencegahan, penangkalan, dan penanggulangan ancaman keamanan nasional. 5 Pasal 11 BIN berwenang: (a) mencari, mengumpulkan, mengevaluasi, menganalisis, mengkorelasi, menafsirkan, dan menyajikan intelijen dalam dan luar negeri. Substansi RUU Intelijen Negara Maret 2006) Keterangan Skor

Substansi Scorecard

Elaborasi Substansi

Hakekat Intelijen DE 5

Bagian dari sistem keamanan nasional

Bagian dari kekuasaan eksekutif untuk menjamin keamanan nasional

Terintegrasi dengan subsistem keamanan nasional lain

DE

Bagian dari sistem peringatan dini

Mengidentikasi dinamika situasi lokal, nasional, regional, dan global yang berpotensi mengancam keamanan nasional DE

DE

Mengidentikasi dan memantau secara berkesinambungan dinamika sumber ancaman dan resiko

97

98
Pasal 26: (1) mencari, mengumpulkan, mengevaluasi, menganalisis, mengkorelasi, menafsirkan, dan menyajikan intelijen keamanan dan ketertiban masyarakat. E 1 Pasal 20: BAIS TNI menyediakan intelijen sebagai bahan pertimbangan kebijakan dan strategi Panglima TNI. Pasal 21: (b) Pengamanan dan penggalangan Pasal 1: (11) Intelijen militer dalam negeri: intelijen yang dibutuhkan untuk perencanaan dan pelaksanaan operasi militer di dalam negeri. Pasal 31 Intelijen Kejaksaan berwenang: (1) mencari, mengumpulkan, mengevaluasi, menganalisis, mengkorelasi, menafsirkan, dan menyajikan intelijen untuk penegakan hukum. 5 Pasal 12: (1) BIN memiliki kewenangan khusus: menangkap dalam rangka interogasi, menyadap, memeriksa rekening, dan membuka surat setiap orang yang diPasal 14 harus diintegrasikan dengan Pasal 11 dan 13, dengan menambah kewajiban untuk otorisasi pelak1 DE 5 5 DE -5

Menunjang operasi militer

Menunjang tindakan penegakan hukum yang dilakukan oleh otoritas yang berwenang

anggap membahayakan keselamatan warga negara; (2) Interogasi paling lama 7x24 jam; (3) Bila memenuhi syarat sebagai bukti permulaan, yang bersangkutan diserahkan kepada penyidik yang berwenang, bila tidak wajib dilepaskan. DE 5 Tidak diatur 0

sanaan kewenangan khusus. Harus diperhatikan konsistensi antara Pasal 6 (1) dan Pasal 12

Terintegrasi dengan anggota satgas penegakan hukum yang lain DE 5 Pasal 6: (2) penyelidikan adalah usaha mencari, mengumpulkan, mengelola informasi menjadi intelijen, dan menyajikannya sebagai bahan masukan untuk perumusan kebijakan dan pengambilan keputusan. Tidak diatur Pasal 10: BIN menyediakan intelijen kepada Presiden sebagai bahan pertimbangan kebijakan dan strategi nasional. DE 5 Pasal 11: (d) memberikan pertimbangan dan saran keamanan da-

Bagian dari sistem Menyediakan data dan informanajemen informasi masi yang menunjang fungsi pembuatan, pengambilan, dan perancangan skenario kebijakan keamanan nasional dan fungsi law enforcement E DE 5 1

Melembagakan informasi sebagai memori organisasi

0 5

Bagian dari sistem analisis strategis

Menyediakan pilihan-pilihan kebijakan dan perhitungan resiko

Membuat prakiraan mengenai bentuk, sifat, skala, dan sum-

99

100
lam penyelenggaraan urusan pemerintahan kepada presiden. DE 5 Pasal 11: BIN berwenang: (a) mencari, mengumpulkan, mengevaluasi, menganalisis, mengkorelasi, menafsirkan, dan menyajikan intelijen dalam dan luar negeri. Pasal 11: BIN berwenang: (a) mencari, mengumpulkan, mengevaluasi, menganalisis, mengkorelasi, menafsirkan, dan menyajikan intelijen dalam dan luar negeri. kata menafsirkan dianggap sama dengan menyusun prakiraan. Kata menafsirkan perlu diperjelas. kata menafsirkan dianggap sama dengan menyusun prakiraan. Kata menafsirkan perlu diperjelas. 1 DE 5 1 E 1 Pasal 6: (3) pengamanan adalah usaha yang bertujuan mencegah hal-hal yang merugikan dan menumpas usaha dan/atau upaya pihak lawan yang merugikan sistem pengamanan sendiri. kata menumpas tidak layak disebutkan di dalam undang-undang. Kata menumpas bisa diganti dengan mengatasi. Sistem pengamanan sendiri bisa diganti dengan sistem pengamanan nasional. 1

ber ancaman terhadap keamanan nasional

Menyusun prakiraan kapabilitas nasional dalam menghadapi ancaman nasional dan resiko

Menyusun prakiraan kesenjangan antara kapabilitas nasional dan skala ancaman

Tujuan Intelijen

Mencegah terjadinya pendadakan strategis

Menyediakan foreknowledge bagi pengambil kebijakan bidang keamanan

Pasal 10: BIN menyediakan intelijen kepada Presiden sebagai bahan pertimbangan kebijakan dan strategi nasional.

Terminologi menyediakan intelijen perlu dielaborasi lebih lanjut.

Kegiatan Intelijen DE 5 Pasal 7, Pasal 8, Pasal 12 dan 14: Perlu dijelaskan apa hanya mengatur mengenai proyang dimaksud SOP. sedur penggunaan kewenangan khusus. Pasal 15: Lembaga negara, instansi pemerintah, swasta, ormas, dan setiap orang wajib memberi informasi yang dibutuhkan BIN. Variasi ini hanya mengenai kewajiban orang untuk memberi informasi. Bukan mengenai kewajiban BIN untuk memperoleh informasi yang bervariasi. 0

Information gathering Adanya Standard Operating Procedures

Variasi sumber dan jenis informasi

DE

-5

Adanya mekanisme verikasi informasi dan sumber informasi

Pasal 11 BIN berwenang: (a) mencari, mengumpulkan, mengevaluasi, menganalisis, mengkorelasi, menafsirkan, dan menyajikan intelijen dalam dan luar negeri. E 1 Tidak diatur

Penggunaan kombinasi technical intelligence dan human intelligence

101

102
D 3 Pasal 12 dan Pasal 14: Kewena- hanya mengatur mengan khusus dilakukan dengan ngenai prosedur pengmemperhatikan nilai-nilai demo- gunaan kewenangan krasi, HAM, dan supremasi hukum. khusus tanpa mandat menteri dan jaksa. Mengatur sesuatu yang bukan merupakan kewenangannya. Pasal 12: (1) BIN memiliki kewe- kewenangan khusus nangan khusus: menangkap da- melekat pada BIN. lam rangka interogasi, menyadap, memeriksa rekening, dan membuka surat setiap orang yang dianggap membahayakan keselamatan warga negara; (2) Interogasi paling lama 7x24 jam; (3) Bila memenuhi syarat sebagai bukti permulaan, yang bersangkutan diserahkan kepada penyidik yang berwenang, bila tidak wajib dilepaskan. 3 Pasal 12: (1) BIN memiliki kewe- BIN memiliki kewenanangan khusus: menangkap da- ngan untuk menanglam rangka interogasi, menyadap, kap. memeriksa rekening, dan membuka surat setiap orang yang dianggap membahayakan kesela-5 -3 D 5 D -2

Penghimpunan informasi tunduk pada prinsip-prinsip HAM dan kebebasan sipil

Memerlukan otorisasi bagi setiap penggunaan wewenang khusus

Tidak dilakukan melalui caracara kekerasan, ancaman, penangkapan, penahanan, penyiksaan, penyanderaan, penculikan

matan warga negara; (2) Interogasi paling lama 7x24 jam; (3) Bila memenuhi syarat sebagai bukti permulaan, yang bersangkutan diserahkan kepada penyidik yang berwenang, bila tidak wajib dilepaskan. E 1 Pasal 11: (a) mencari, mengumpulkan, mengevaluasi, menganalisis, mengkorelasi, menafsirkan, dan menyajikan intelijen dalam dan luar negeri; (b) menyelenggarakan dan mengkoordinasikan kontra-intelijen dalam dan luar negeri; (c) menyediakan intelijen bagi lembaga lain; (d) memberi pertimbangan keamanan dalam penyelenggaraan urusan pemerintahan kepada presiden. Pasal 11: (c) menyediakan intelijen bagi lembaga lain; (d) memberi pertimbangan keamanan dalam penyelenggaraan urusan pemerintahan kepada presiden. DE 5 Pasal 15: Lembaga negara, instansi pemerintah, swasta, ormas, dan setiap orang wajib memberi informasi yang dibutuhkan BIN. Variasi ini hanya mengenai kewajiban orang untuk memberi informasi. Bukan mengenai 1

Analysis

Bagian dari siklus intelijen

Menghasilkan skenario dan preskripsi

Menggunakan semua sumber yang relevan secara exhaustive

103

104
kewajiban BIN untuk memperoleh informasi yang bervariasi. E E DE DE DE E E 1 Tidak diatur 1 Tidak diatur 5 Tidak diatur 5 Tidak diatur 5 Tidak diatur 1 Tidak diatur 1 Tidak diatur 0 0 0 0 0 0 0 D 3 Pasal 11: (b) menyelenggarakan dan mengkoordinasikan kontraintelijen dalam dan luar negeri. 3 kontra-intelijen dalam negeri tidak diatur lebih lanjut. BIN justru melakukan kontra-intelijen di dalam negeri. -3 D 0

Menggunakan metode ilmiah

Menghasilkan analisis yang valid dan dapat diandalkan

Menghasilkan analisis yang obyektif

Menghasilkan analisis yang komprehensif

Menghasilkan analisis yang berbasis data

Menghasilkan analisis yang terkini

Dilakukan secara berjenjang mengikuti jenjang kualikasi analis intelijen

Counter-intelligence

Hanya ditujukan kepada elemen asing yang mengancam keamanan nasional

Menghadapi kemungkinan ancaman dari dalam negeri yang memenuhi minimal satu dari syarat berikut: 1. bekerja

bagi kepentingan negara asing/musuh; 2. menunjukkan permusuhan terhadap keseluruhan bangunan konstitusi dan sendi-sendi ketatanegaraan yang dilakukan melalui cara-cara kekerasan; 3. mendorong terjadinya konik primordial; 4. menggunakan cara-cara kekerasan untuk mendorong terjadinya kekerasan politik E 1 Tidak diatur 0

Dilakukan dengan menggelar operasi kontra-intelijen dan/ atau kontra-spionase D 3

Membutuhkan otorisasi pejabat yang berwenang

Pasal 12: (1) BIN memiliki kewe- kewenangan khusus nangan khusus: menangkap da- melekat pada BIN. lam rangka interogasi, menyadap, memeriksa rekening, dan membuka surat setiap orang yang dianggap membahayakan keselamatan warga negara; (2) Interogasi paling lama 7x24 jam; (3) Bila memenuhi syarat sebagai bukti permulaan, yang bersangkutan diserahkan kepada penyidik yang berwenang, bila tidak wajib dilepaskan.

-3

105

106
D 3 Tidak diatur 0 D 3 Pasal 12: (1) BIN memiliki kewe- BIN memiliki kewenanangan khusus: menangkap dangan untuk menang lam rangka interogasi, menyadap, kap. memeriksa rekening, dan membuka surat setiap orang yang dianggap membahayakan keselamatan warga negara; (2) Interogasi paling lama 7x24 jam; (3) Bila memenuhi syarat sebagai bukti permulaan, yang bersangkutan diserahkan kepada penyidik yang berwenang, bila tidak wajib dilepaskan. -3

Adanya jaminan perlindungan terhadap hak-hak dasar yang tidak dapat dikurangi yang meliputi: 1. Hak untuk hidup; 2. Hak untuk bebas dari penyiksaan; 3. Hak untuk bebas dari perlakuan atau hukuman yang tidak manusiawi; 4. Hak untuk bebas dari perbudakan; 5. Hak untuk mendapatkan perlakuan yang sama di hadapan hukum; 6. Hak untuk memiliki kebebasan berpikir, keyakinan nurani, dan beragama

Tidak dilakukan melalui caracara kekerasan, ancaman, penangkapan, penahanan, penyiksaan, penyanderaan, penculikan

Aktivitas lebih mengutamakan penggunaan metode persuasi dan propaganda D D 3 3 Tidak diatur Pasal 12: (1) BIN memiliki kewe- kewenangan khusus nangan khusus: menangkap damelekat pada BIN. lam rangka interogasi, menyadap, memeriksa rekening, dan membuka surat setiap orang yang dianggap membahayakan keselamatan warga negara; (2) Interogasi paling lama 7x24 jam; (3) Bila memenuhi syarat sebagai bukti permulaan, yang bersangkutan diserahkan kepada penyidik yang berwenang, bila tidak wajib dilepaskan. Tidak diatur Tidak diatur 5 DE 5 Pasal 4: Agen Non-partisan, netral, dan tidak terlibat politik Tidak diatur 0 -3

Tidak diatur

Covert Action

Berdasarkan hasil keputusan politik

Memerlukan otorisasi dari pejabat yang berwenang

Dilakukan oleh satgas intelijen DE DE 5

DE

0 0 5 0

Time frame dan kewenangan jelas

Non-partisan

Adanya mekanisme pelaporan

107

Adanya kontrol dari/atau pelaporan kepada subkomite di parlemen D 3 Pasal 12: (1) BIN memiliki kewe- BIN memiliki kewenanangan khusus: menangkap da- ngan untuk menanglam rangka interogasi, menyadap, kap. memeriksa rekening, dan membuka surat setiap orang yang dianggap membahayakan keselamatan warga negara; (2) Interogasi paling lama 7x24 jam; (3) Bila memenuhi syarat sebagai bukti permulaan, yang bersangkutan diserahkan kepada penyidik yang berwenang, bila tidak wajib dilepaskan. Tidak diatur -3

Tidak diatur

108
D 3 0

Tidak dilakukan melalui caracara kekerasan, ancaman, penangkapan, penahanan, penyiksaan, penyanderaan, penculikan

Adanya jaminan perlindungan terhadap hak-hak dasar yang tidak dapat dikurangi yang meliputi: 1. Hak untuk hidup; 2. Hak untuk bebas dari penyiksaan; 3. Hak untuk bebas dari perlakuan atau hukuman yang tidak manusiawi; 4. Hak untuk bebas dari perbudakan; 5. Hak untuk mendapatkan perlakuan yang sama di hadapan hukum; 6. Hak untuk memiliki kebebasan berpikir, keyakinan nurani, dan beragama

Organisasi Intelijen DE 5 Pasal 8: Setiap pelaksana intelijen memiliki fungsi khusus. Pembagian area kerja yang tidak tuntas (BIN dan BAIS menjalankan fungsi intelijen dalam dan luar negeri). -5

Prinsip Pengorganisasian

Organisasi intelijen terbagi menjadi empat dinas intelijen berdasarkan area kerja, yaitu: Intelijen dalam negeri; Intelijen luar negeri; Intelijen militer; Intelijen yustisia DE 5 Tidak diatur

Masing-masing dinas intelijen dibagi lagi ke dalam empat fungsi, yang meliputi: information-gathering, analysis, counterintelligence dan covert operation DE 5 Tidak diatur

Dalam masing-masing dinas, melekat kewenangan-kewenangan yang bersifat umum dan kewenangan-kewenangan yang bersifat khusus DE 5

Kewenangan khusus (terutama untuk intelijen dalam negeri) dijalankan berdasarkan analisis ancaman yang bersifat khusus dan syarat imminent ancaman: a. bekerja bagi kepentingan negara asing atau musuh; b. menunjukkan permusuhan terhadap keseluru-

Pasal 13: Kewenangan khusus hanya dapat dilakukan dalam rangka mencegah dan memberantas terorisme, separatisme, spionase, subversi, sabotase, kekerasan politik, konik primordial, konik suku, agama, ras, antar golongan, kejahatan transnasional terorganisasi.

-3

109

110
DE 5 Pasal 3: Azas Intelijen negara: kerahasiaan, kompartementasi, koordinatif, cepat, akurat. Tidak diatur secara spesik. 0 D 3 Tidak diatur 0 DE 5 Pasal 4: Agen Non-partisan, netral, dan tidak terlibat politik. 5 E 1 Pasal 8: (2) Dalam hal tertentu pelaksanaan fungsi intelijen dikoordinasikan Kepala BIN selaku Koordinator Komunitas Intelijen 1

han bangunan konstitusi dan sendi-sendi ketatanegaraan yang diwujudkan melalui caracara kekerasan; c. mendorong terjadinya konik kekerasan primordial; d. menggunakan cara-cara kekerasan untuk melakukan suatu perubahan sosial politik.

Kompartementasi vertikal dan horisontal wilayah kerja intelijen dalam negeri dan luar negeri berdasarkan dinamika lingkungan strategis dan analisis ancaman

Sifat organisasi

Institusi sipil (bukan institusi militer baik sifat, kepemilikan maupun aliasinya)

Non-partisan

Hubungan Antar Lembaga

Koordinasi dan Interdependensi Produk

Menghasilkan produk-produk intelijen yang koheren dan tidak ambigu

Pasal 8: (3) Ketentuan lain tentang koordinasi diatur oleh kepala BIN. Pasal 11: (b) Pasal 11: (c) Pasal 16: (3) Pasal 15 Pasal 26 Pasal 31: (2) DE 5 Tidak diatur 0

Adanya standarisasi nasional sistem pelaporan intelijen, yang meliputi : basic intelligence, current intellignce dan national intelligence estimates DE 5 Tidak diatur

(1) Adanya kesesuaian antara produk dan mandat; (2) produk memenuhi persyaratan velox et exactus; (3) produk memenuhi prinsip-prinsip demokrasi, HAM, dan kebebasan sipil DE 5

Koordinasi dan Interdependensi Lembaga E

Adanya satu lembaga yang menjalankan fungsi koordinasi dan pemegang akuntabilitas (LKIN)

Pasal 16: (3) Kepala BIN bertugas sebagai (a) Koordinator Komunitas Intelijen dan (b) penasihat presiden di bidang intelijen. 1 Tidak diatur

Tidak membentuk badan khusus tetapi memberikan kewenangan tambahan kepada BIN.

-5

Pengembangan kapasitas kelembagaan terpadu: human

111

intelligence dan technical intelligence E 1 Pasal 10: BIN menyediakan intelijen kepada Presiden sebagai bahan pertimbangan kebijakan dan strategi nasional. Pasal 8: (3) Ketentuan lain tentang koordinasi diatur oleh kepala BIN Pasal 11: (b) Pasal 11: (c) Pasal 16: (3) Pasal 15 Pasal 26 Pasal 31: (2) Tidak diatur 1

112
E 1 1 DE 5 0 DE 5 Tidak diatur 0 D 3 Pasal 42: Biaya pelaksanaan intelijen dibebankan kepada APBN. 3

Adanya saluran tunggal (Kepala LKIN) bagi pengguna akhir produk intelijen (Presiden)

Koordinasi dan Interdependensi Kegiatan

Adanya saluran komunikasi dua arah antar dinas

Adanya mekanisme pertukaran informasi, rapat koordinasi, dan verikasi (cross-check)

Adanya mekanisme operasi bersama (bisa berupa satuan tugas gabungan) untuk melakukan operasi intelijen

Prinsip Manajemen

Akuntabilitas

Kejelasan Anggaran

Anggaran sepenuhnya bersumber dari APBN dan mengikuti mekanisme keuangan negara

Kejelasan Kegiatan DE 5 Tidak diatur 0

Adanya mekanisme prosedur penugasan yang baku

Tidak diatur

Adanya mekanisme deklasikasi, baik karena tuntutan waktu maupun karena alasanalasan abuse of power (pelanggaran HAM, korupsi, pelanggaran yang bersifat power driven motivation) D DE 5 Tidak diatur 3 Tidak diatur

Adanya prosedur otorisasi pelaksanaan kewenangan khusus

0 0

Adanya mekanisme pertanggungjawaban dari dinas-dinas intelijen terhadap LKIN dalam hal kewenangan khusus; Adanya mekanisme pertanggungjawaban yang mengikuti hirarki organisasi (dapat mengikuti Statuta Roma: pelanggaran HAM berat yang dikenakan dua tingkat ke atas) D 3 Tidak diatur

Adanya sistem pelaporan (laporan dalam bentuk tertulis) baik yang bersifat reguler (minimal triwulanan) maupun ad hoc kepada LKIN, lalu LKIN kepada eksekutif dan legislatif DE

113

Adanya sistem dokumentasi dan pengarsipan

Tidak diatur

Institusionalisasi DE 5 Tidak diatur 0

114
E DE 5 1 Tidak diatur Pasal 39: Personil intelijen tunduk Tidak ada spesikasi kepada kode etik. kode etik 0 3 DE D D D DE 3 3 5 3 5 Tidak diatur Tidak diatur Tidak diatur Tidak diatur Penghukuman pembocoran rahasia negara diatur Pasal 45. 0 0 0 0 5

Standarisasi

Standarisasi: prosedur kerja; prosedur pelaporan; operasi; produk; dokumentasi/pengarsipan

Standarisasi penyaluran produk intelijen

Code of conduct

Adanya etos kerja dan kode etik intelijen: tunduk pada konstitusi dan UU; menghormati prinsip-prinsip demokrasi, HAM, dan kebebasan sipil; netral; imparsialitas; non-partisan; profesional; efektif dan esien

Manajemen Informasi Adanya mekanisme penyimpanan informasi

Adanya mekanisme akses informasi

Adanya mekanisme diseminasi informasi

Adanya mekanisme deklasikasi dan terminasi

Penghukuman atas pembocoran rahasia negara tidak boleh melanggar demokrasi, HAM, dan kebebasan sipil

Anggota Intelijen

Klasikasi Anggota E 1 Tidak diatur 0

Analis

Jabatan fungsional analis disusun secara berjenjang berdasarkan kompetensi, spesialisasi, prestasi, dan pengalaman kerja yang terstandar. Analis utama adalah jenjang karir tertinggi dalam jabatan analis intelijen. E 1 Tidak diatur

Analis pratama (analyst in chief) adalah jabatan yang melekat pada pimpinan tertinggi intelijen yang bertanggung jawab atas seluruh produk intelijen, dan merupakan orang terakhir yang membaca seluruh kajian intelijen sebelum diserahkan ke end user. E 1 Tidak diatur

Pelaksana

Pelaksana operasi intelijen disusun secara berjenjang berdasarkan kualifkasi yang terstandar yang mencerminkan jenjang kewenangan dan tanggung jawab D 3

Pelaksana operasi intelijen melakukan operasi khusus

Tidak diatur

115

116
E 1 Tidak diatur 0 E 1 Tidak diatur 0 E 1 Tidak diatur 0 E 1 Pasal 40: Pengembangan kemampuan profesionalisme dilakukan melalui pendidikan, pelatihan, dan penugasan. 1

melalui mekanisme penugasan secara tertulis dan ad hoc (ad hoc = operasi yang membutuhkan kewenangan khusus, tidak embedded pada lembaga, mandat spesik, ada batas waktu yang jelas)

Komandan satgas adalah jenjang karir tertinggi dari pelaksana operasi yang merupakan penanggung jawab dari pelaksanaan operasi

Rekrutmen Anggota

Harus ada pembedaan antara kriteria-proses rekrutmen analis intelijen dan kriteria-proses rekrutmen pelaksana operasi

Rekrutmen anggota intelijen dapat dilakukan melalui rekrutmen terbuka, talent scouting, proses lolos butuh, rekrutmen tertutup

Pembinaan Anggota

Pembinaan profesionalisme anggota intelijen dilakukan melalui pendidikan, pelatihan, dan penugasan secara terpusat

Ada lembaga atau struktur tertentu dalam lembaga intelijen yang bertanggung jawab terhadap pembinaan E E E 1 Pasal 41: Setiap personel intelijen diberikan perlindungan silk dan nonsik. Perlindungan berlaku pula untuk keluarga. Tidak diatur 1 Tidak diatur 1 Tidak diatur 0 0 1

Tidak diatur

Ada sistem akreditasi terhadap pembinaan anggota intelijen

Pembinaan dilakukan secara reguler dan tersistem

Perlindungan Anggota Ada mekanisme perlindungan identitas dan profesi anggota intelijen. DE 5

Perlindungan identitas Perlindungan identitas dan profesi dapat dibuka untuk kepentingan penegakan hukum, proses pengungkapan serious crimes (crimes against humanity, genocide, war crimes dan agression) DE 5 Tidak diatur

Perlindungan profesi

Disediakan mekanisme pengajuan nota keberatan dari anggota intelijen terhadap perintah atasan yang dirasa melebihi wewenang atau bertentangan dengan peraturan perundangan dan nilai-nilai HAM

117

Adanya kewajiban negara untuk menemukan/ mengembalikan agen yang hilang/tewas atau dinyatakan hilang D 3 Tidak diatur 0

Tidak diatur

118
DE 5 Tidak diatur 0 DE 5 Pasal 39: Personil intelijen tunduk kepada kode etik, tetapi tidak ada spesikasi kode etik. Pasal 4: Agen Non-partisan, netral, dan tidak terlibat politik. 3 DE 5 5 E 1 Pasal 39: (3) Pelanggaran kode etik diselesaikan oleh Dewan Kehormatan Intelijen masing-masing pelaksana intelijen. 1

Ada mekanisme kompensasi untuk mereka yang cedera dalam melaksanakan tugas

Hak dan Kewajiban Anggota

Hak-hak anggota

Negara menjamin setiap anggota intelijen mendapatkan: Hak kesejahteraan; Hak profesi; Hak pengembangan karir (hak promosi); Hak perlindungan

Kewajiban anggota

Memenuhi kode etik profesi

Mematuhi larangan profesi anggota intelijen, seperti: larangan untuk berpolitik dan berbisnis; dan seterusnya.

Sanksi bagi Anggota

Sanksi Profesi

Ada mekanisme penegakan disiplin internal organisasi

Ada lembaga yang bertanggung jawab dalam menegakkan kode etik D 3 Tidak diatur 0

Pasal 39: (3) Pelanggaran kode etik diselesaikan oleh Dewan Kehormatan Intelijen masingmasing pelaksana intelijen.

Sanksi Hukum

(1) Setiap anggota intelijen tunduk pada ketentuan hukum nasional D 3 Tidak diatur

(2) Setiap anggota intelijen yang berasal dari TNI dan/ atau bekerja pada dinas intelijen militer tunduk pada yurisdiksi peradilan umum dalam hal melakukan pelanggaran terhadap hukum pidana umum D 3 Tidak diatur

(3) Adanya mekanisme yang memungkinkan penggunaan barang, informasi, dan aktivitas yang terkait dengan dugaan terjadinya pelanggaran terhadap non-derogable rights oleh anggota intelijen sebagai barang bukti di dalam proses peradilan. D 3

(4) Setiap anggota intelijen yang melakukan pelanggaran terhadap pelaksanaan fungsi, tugas dan kewajibannya sebagai anggota intelijen diberikan

Pasal 39: (3) Pelanggaran kode etik diselesaikan oleh Dewan Kehormatan Intelijen masing-masing pelaksana intelijen. Pasal 45: (1) Personel intelijen

119

120
yang membocorkan hal-hal berkaitan dengan tugas dan aktivitas intelijen dipidana karena pembocoran rahasia negara dengan pidana penjara paling singkat 20 tahun-seumur hidup. Pasal 45: (2) Dalam keadaan perang dipidana dengan pidana mati. E 1 Tidak diatur 0 E 1 Pasal 10: BIN menyediakan inte- Mekanisme penyamlijen kepada Presiden sebagai ba- paian tidak jelas han pertimbangan kebijakan dan strategi nasional. Pasal 11: (c). BIN berwenang menyediakan intelijen bagi lembaga lain. Pasal 21: (c). BAIS berwenang menyediakan intelijen bagi badan lain, sesuai kepentingan dan proritasnya. Pasal 25: BIK Polri menyediakan intelijen sebagai bahan pertimbangan kebijakan dan strategi keamanan bagi Kapolri. 1

sanksi sesuai dengan ketentuan khusus yang disusun berdasarkan kode etik intelijen.

Produk Intelijen

Jenis produk intelijen

(1) Produk intelijen terbagi menjadi: basic intelligence (database); current intelligence (intelijen terkini); dan intelligence estimates (proyeksi)

(2) Penyampaian produk intelijen pada pengguna yang relevan

Pasal 26: BIK berwenang menyediakan intelijen bagi lembaga lain. Pasal 30: (Intelijen Kejaksaan RI) Bertugas menyediakan intelijen sebagai bahan pertimbangan penentuan kebijakan dan strategi bagi Jaksa Agung. Pasal 31: (2) Intelijen Kejaksaan berwenang menyediakan intelijen bagi badan lain sesuai kepentingan dan prioritas E E 1 Tidak diatur 1 Tidak diatur 0 0

(3) Ada proses otentikasi berbagai produk intelijen

Fabrikasi produk intelijen

Produk intelijen didapat melalui proses roda perputaran intelijen yang mengkombinasikan pengumpulan dan analisis intelijen E 1 Tidak diatur

Diseminasi produk intelijen

Produk intelijen disebarkan kepada pihak-pihak yang memiliki akses keamanan (security clearance) dan sesuai dengan need-to-know principle DE 5

Penyimpanan dan pengamanan produk intelijen DE

(1)Produk intelijen merupakan memori (properti) organisasi/ institusi

Tidak diatur. Hanya ada Pasal 5: semua aktivitas intelijen adalah rahasia negara. 5 Tidak diatur

(2) Seluruh produk intelijen disimpan, tidak boleh dimusnahkan

121

122
DE 5 Tidak diatur 0 DE 5 Pasal 5: Kerahasiaan semua jenis Tidak ada kejelasan aktivitas intelijen. mengenai kategori klasikasi Tidak diatur 1 DE 5 0 DE 5 Tidak diatur 0 DE 5 Tidak diatur 0

(3) Seluruh produk intelijen dilindungi melalui mekanisme pengamanan yang memanfaatkan perkembangan teknologi informasi terkini

(4) Produk intelijen disimpan dan diamankan menurut kategori klasikasi kerahasiaan

(5) Deklasikasi produk intelijen diatur sesuai dengan ketentuan hukum tentang informasi publik dan/atau rahasia negara

(6) Adanya mekanisme pembukaan akses intelijen oleh pihak yang berwenang (menurut spesikasi UU) sebelum masa retensi berakhir, baik karena perintah UU, maupun karena indikasi adanya abuse of power (pelanggaran HAM, korupsi, pelanggaran yang bersifat power driven motivation)

(7) Produk intelijen tidak bergerak dalam ruang publik

Anggaran Intelijen D D 3 Pasal 43: (1) DPR membentuk Subkomisi Intelijen DPR RI yang melakukan pengawasan legislatif terhadap Intelijen Negara. Pasal ini tidak secara eksplisit menyatakan bahwa ada pertangung jawaban anggaran kepada DPR. Pasal ini juga memungkinkan adanya anggaran nonbudgeter 3 Pasal 42: Biaya pelaksanaan intelijen dibebankan kepada APBN. 3 0

Sumber anggaran

Seluruhnya berasal dari APBN

Penggunaan anggaran

Adanya pelaporan penggunaan anggaran

Prinsip-prinsip pengawasan D 3 Tidak diatur

Multilayer oversight

Jenis-jenis intelligence oversight DE 5 Pasal 9: (1) BIN berkedudukan di bawah dan bertanggung jawab kepada Presiden. Pasal 34 Unsur intelijen pada departemen lain berkedudukan di bawah dan bertanggung jawab langsung kepada pimpinan departemen yang bersangkutan. Pasal 9 (1) : penempatan BIN di bawah presiden tidak menjadikan Kepala BIN sebagai pejabat setingkat menteri yang memegang akuntabilitas politik, melainkan tetap sebagai pejabat karir yang sejajar dengan kepala 1

Pengawasan politik

Ada pejabat setingkat menteri yang mengkoordinir dan bertanggung jawab secara politik

123

124
LPND yang lain. Pasal 34: Tidak berlaku untuk BIN, BAIS, intelijen militer lainnya dan BIK DE 5 Pasal 34: Unsur intelijen pada departemen lain berkedudukan di bawah dan bertanggung jawab langsung kepada pimpinan departemen yang bersangkutan. Pasal 39: (3) Pelanggaran kode etik diselesaikan oleh Dewan Kehormatan Intelijen masingmasing pelaksana intelijen. RUU versi BIN sudah mengatur berbagai wewenang intelijen, seperti di Pasal 2, 9, 10, 11, 12, 13, 14, 15, 16: (3), 21, 24, 25, 26, 29, 30, 31, 35. Tidak diatur Pasal 12 merupakan legalisasi terhadap self-tasking 5 DE 5 5 D 3 0 D 3 Pasal 10: BIN menyediakan intelijen kepada Presiden sebagai bahan pertimbangan kebijakan dan strategi nasional. Pasal 16 :(3) Kepala BIN bertugas sebagai: (a) Koordinator Komuni3

Pengawasan internal melalui pengawasan melekat dan penetapan SOP

Pengawasan hukum

Aktivitas intelijen bersumber pada wewenang yang dimandatkan oleh UU

Adanya otorisasi tertulis oleh LKIN dalam menjalankan wewenang khusus

Adanya saluran tunggal dalam menyampaikan produk intelijen kepada presiden

tas Intelijen, dan (b) penasihat presiden di bidang intelijen. D 3 Pasal 12: (1) BIN memiliki kewena- Pasal ini merupakan ngan khusus: menangkap dalam self-tasking tanpa rangka interogasi, menyadap, me- otorisasi meriksa rekening, dan membuka surat setiap orang yang dianggap membahayakan keselamatan warga negara; (2) Interogasi paling lama 7x24 jam; (3) Bila memenuhi syarat sebagai bukti permulaan, yang bersangkutan diserahkan kepada penyidik yang berwenang, bila tidak wajib dilepaskan. Pasal 42: Biaya pelaksanaan intelijen dibebankan kepada APBN. -3

Melalui otorisasi tertulis yang dikeluarkan oleh kejaksaan untuk penggunaan kewenangan khusus

Pengawasan anggaran

Melalui mekanisme penetapan anggaran dan pengawasan atas penggunaan anggaran oleh DPR

DE

Pasal ini tidak menye5 butkan seluruh kebutuhan intelijen dan seluruh dana kontingensi dibiayai oleh APBN, serta tidak menyebutkan adanya prinsip transparansi dan akuntabilitas publik. Perlu diperjelas yang dimaksud dengan biaya pelaksanaan intelijen. D 3 Tidak diatur 0

125

Mekanisme audit oleh BPK

126
DE 5 Pasal 9: (1) BIN berkedudukan di bawah dan bertanggung jawab kepada Presiden. Pasal 19: (1) BAIS TNI berkedudukan di bawah dan bertanggung jawab kepada Panglima TNI. Pasal 24: (1) BIK Polri berkedudukan di bawah dan bertanggung jawab kepada Kapolri. Pasal 29: (1) Intelijen Kejaksaan berkedudukan di bawah dan bertanggung jawab kepada Jaksa Agung RI. Pasal 34: Unsur intelijen pada departemen lain berkedudukan di bawah dan bertanggung jawab langsung kepada pimpinan departemen yang bersangkutan. Pasal 43: (1) DPR membentuk Subkomisi Intelijen DPR RI yang melakukan pengawasan legislatif terhadap Intelijen Negara. 3 Pasal 45: (1) Personel intelijen yang membocorkan hal-hal berkaitan dengan tugas dan aktivitas intelijen dipidana karena pembocoran rahasia negara dengan piPasal ini tidak secara spesik menjelaskan pengawasan parlemen 5 D 3 1 D Pasal 45 hanya menga- 1 tur secara spesik tentang tindak pidana pembocoran rahasia negara, tidak mengatur tindak-

Lembaga-lembaga intelligence oversight

Eksekutif

Pengawasan eksekutif melalui mekanisme penugasan dan pelaporan

Parlemen

Pengawasan parlemen melalui mekanisme anggaran dan subkomisi (select committee)

Yudikatif

Pengawasan yudikatif melalui mekanisme penegakan hukum

dana penjara paling singkat 20 tahun-seumur hidup; (2) Dalam keadaan perang dipidana dengan pidana mati. D 3 Tidak diatur

tindak pidana lainnya

Publik

Pengawasan publik melalui mekanisme penampungan keluhan warga melalui (lihat Pasal 52 RUU Intel versi Pacivis)

Transisi Intelijen D D 3 Tidak diatur 3 Tidak diatur 0 0

Prinsip-prinsip transisi Mencegah terjadinya kevakuman hukum

Menjamin komitmen politik untuk melakukan reformasi intelijen DE E E D 1 3 1 5 Tidak diatur Tidak diatur Tidak diatur Tidak diatur

Mencegah duplikasi otoritas kelembagaan

0 0 0 0

Mencegah ketidakjelasan pembagian tugas

Menjamin kesinambungan pelaksanaan tugas intelijen

Adanya pertanggungjawaban sistem lama

Aspek-aspek transisi

127

128
DE DE D 3 Pasal 46: sebelum terbentuknya subkomisi, pengawasan legislatif terhadap intelijen dilakukan oleh DPR. Tidak diatur 5 Tidak diatur 0 3 5 Tidak diatur 0 D 3 0 D 3 Tidak diatur 0 D D 3 3 Tidak diatur Tidak diatur 0 0 E 1 482 Tidak diatur Skor RUU Intelijen Negara 0 70

Aspek organisasi

Adanya pejabat koordinator komunitas intelijen

Pembentukan LKIN

Pembentukan subkomisi khusus intelijen di parlemen

Perubahan karakter organisasi dari heavy military menjadi institusi sipil melalui pengalihan tugas kepada pejabat sipil

Pengalihan fungsi organisasi intelijen strategis ke dalam institusi sipil (Departemen Pertahanan)

Aspek hukum

Adanya penyiapan payung hukum

Adanya perlindungan hukum terhadap data atau informasi dari pejabat lama yang masih memiliki makna strategis

Jangka waktu transisi Lima tahun

Skor Maksimum