PENGANGGARAN SEKTOR PUBLIK

I. KONSEP ANGGARAN SEKTOR PUBLIK Anggaran merupakan pernyataan mengenai estimasi kinerja yang hendak dicapai selama periode waktu tertentu yang dinyatakan dalam ukuran finansial, sedangkan penganggaran adalah proses atau metoda untuk mempersiapkan suatu anggaran. Dalam organisasi sektor publik, penganggaran merupakan suatu proses politik. Pada sektor swasta, anggaran merupakan bagian dari rahasia perusahaan yang tertutup untuk publik,sebaliknya pada sektor publik anggaran justru harus diinformasikan kepada publik untuk dikritik, didiskusikan, dan diberi masukan. Penganggaran sektor publik terkait dengan proses penentuan jumlah alokasi dana untuk tiaptiap program dan aktivitas dalam satuan moneter. Proses penganggaranorganisasi sektor publik dimulai ketika perumusan strategi dan perencanaan strategictelah selesai dilakukan. Anggaran merupakan managerial plan for action untuk memfasilitasi tercapainya tujuan organisasi.Aspek-aspek yang harus tercakup dalam anggaran sektor publik meliputi: 1. Aspek perencanaan; 2. Aspek pengendalian; dan 3. Aspek akuntabilitas publik. Penganggaran sektor publik harus diawasi mulai tahap perencanaan, pelaksanaan,serta pelaporan dan akan lebih efektif jika diawasi oleh lembaga pengawas khusus (oversight body). Menurut National Committee on Governmental Accounting (NCGA) yang saat ini telah menjadi Governmental Accounting Standards Board (GASB), definisi anggaran adalah : ..Rencana operasi keuangan yang mencakup estimasi pengeluaran yang diusulkan, dan sumber pendapatan yang diharapkan untuk membiayainya dalam periode waktu tertentu. II. PENGERTIAN ANGGARAN SEKTOR PUBLIK Anggaran publik berisi rencana kegiatan yang dipresentasikan dalam bentuk rencana perolehan pendapatan & belanja dlm satuan moneter. Dalam bentuk yang paling sederhana anggaran publik merupakan suatu dokumen yang menggambarkan kondisi keuangan dari suatu organisasi yang meliputi informasi mengenai pendapatan, belanja & aktivitas.

Secara singkat dapat dinyatakan bahwa anggaran publik merupakan suaturencana finansial yang menyatakan: 1. Berapa biaya atas rencana-rencana yang dibuat (pengeluaran/belanja);dan 2. Berapa banyak dan bagaimana caranya memperoleh uang untuk mendanairencana tersebut (pendapatan) III. FUNGSI ANGGARAN SEKTOR PUBLIK Anggaran sektor publik mempunyai beberapa fungsi utama, yaitu: (1) sebagai alat perencanaan, (2) alat pengendalian, (3) alat kebijakan fiskal, (4) alat politik, (5) alat koordinasi dan komunikasi, (6 ) alat penilaian kinerja, (7) alat motivasi, (8) alatmenciptakan ruang publik.
1. Anggaran Sebagai Alat Perencanaan ( Planning Tool)

Anggaran sektor publik dibuat untuk merencakan tindakan apa yang akan dilakukan oleh pemerintah, berupa biaya yang dibutuhkan, dan berapa hasil yang diperoleh dari belanja pemerintah tersebut.Anggaran sebagai alat perencanaan digunakan untuk: a) merumuskan tujuan serta sasaran kebijakan agar sesuai dengan visi dan misi yangditetapkan, b) merencanakan berbagai program dan kegiatan untuk mencapai tujuan organisasi sertamerencanakan alternatif sumber pembiayaannya, c) mengalokasikan dana pada berbagai program dan kegiatan yang telah disusun, dan d) menentukan indikator kinerja dan tingkat pencapian strategi.
2. Anggaran Sebagai Alat Pengendalian ( ControlTool )

Sebagai alat pengendalian, anggaran memberikan rencana detail atas pendapatan dan pengeluaran pemerintah agar pembelanjaan dapat dipertanggungjawabkan kepada publik. Anggaran sebagai instrumen pengendalian digunakan untuk menghindari adanya overspending, underspending dan salah sasaran (misappropriation) dalam pengalokasian anggaran dalam bidang lain yang bukan merupakan prioritas.Pengendalian anggaran public dapat dilakukan dengan 4 cara, yaitu a) Membandingkan kinerja aktual dengan kinerja yang dianggarkan; b) Menghitung selisih anggaran ( favourable dan unfavourable variances)
c) Menemukan penyebab yang dapat dikendalikan (controllable) dan tak dapat dikendalikan

(uncontrollable)atas suatu varians

d) Merevisi standar biaya atau target anggaran untuk tahun berikutnya. 3.

Anggaran Sebagai Alat Kebijakan Fiskal ( Fiscal Tool ) Anggaran sebagai alat kebijakan fiskal pemerintah digunakan untuk menstabilkan ekonomi

dan mendorong pertumbuhan ekonomi. Anggaran dapat digunakan untuk mendorong, memfasilitasi, dan mengkoordinasikan kegiatan ekonomi masyarakat sehingga dapat mempercepat pertumbuhan ekonomi.
4.

Anggaran Sebagai Alat Politik (Political Tool) Pada sektor publik, anggaran merupakan dokumen politik sebagai bentuk komitmen

eksekutif dan kesepakatan legislative atas penggunaan dana publik untuk kepentingan tertentu. Oleh karena itu pembuatan anggaran publik membutuhkan political skill, coalition building, keahlian bernegosiasi, dan pemahaman tentang prinsip manajemen keuangan publik oleh para manajer publik.
5.

Anggaran Sebagai Alat Koordinasi dan Komunikasi (Coordination and Communication Tool ) Anggaran publik merupakan alat koordinasi antar bagian dalam pemerintahan.

Anggaran publik yang disusun dengan baik mampu mendeteksi inkonsistensi suatu unir kerja dan juga berfungsi sebagai alat komunikasi antar unit kerja dalam lingkungan eksekutif.
6.

Anggaran Sebagai Alat Penilaian Kinerja (Performance Measurement Tool ) Anggaran merupakan wujud komitmen dari budget holder (eksekutif ) kepada pemberi

wewenang (legislatif ). Kinerja eksekutif akan dinilai berdasarkan pencapaian target anggaran dan efisiensi pelaksanaan anggaran.
7.

Anggaran Sebagai Alat Motivasi (Motivation Tool) Agar dapat memotivasi pegawai, anggaran hendaknya bersifal challenging but attainable

atau demanding but achieveable. Maksudnya adalah target anggaran hendaknya janganterlalu tinggi hingga tidak dapat dipenuhi, namun juga jangan terlalu rendah hingga terlalu mudah dicapai.
8.

Anggaran Sebagai Alat untuk Menciptakan Ruang Publik (Public Share) Masyarakat, LSM, Perguruan Tinggi dan berbagai organisasi kemasyarakatan harus terlibat dalam

proses penganggaran publik. Kelompok masyarakat yang terorganisir akanmencoba mempengaruhi anggaran pemerintah, kelompok lain yang kurang terorganisir akan mempercayakan aspirasinya melaluiproses politik yang ada IV. JENIS-JENIS ANGGARAN SEKTOR PUBLIK

Anggaran sektor publik dibagi menjadi dua, yaitu :

1. Anggaran operasional, dan 2. Anggaran modal

Anggaran Operasional (operation/recurrent budget )

Anggaran Operasional diguanakan untuk merencanakan kebutuhan sehari-hari dalam menjalankan pemerintahan. Misalnya adalah belanja rutin (recurrent expenditure) yaitu pengeluaran yang manfaatnya hanya untuk satu tahun anggaran dan tidak dapat menambah aset atau kekayaan bagi pemerintah. Secara umum pengeluaran yang masuk kategori anggaran operasional antara lain Belanja Administrasi Umum dan Belanja Operasi dan Pemeliharaan.
Anggaran Modal (capital/investment budget )

Anggaran modal menunjukkan rencana jangka panjang dan pembelanjaan atas aktiva tetap seperti gedung, peralatan, kendaraan, perabot, dan sebagainya. Pada dasarnya pemerintah tidak mempunyai uang yang dimiliki sendiri, sebab seluruhnya adalah milik public V. TEKNIK PENGANGGARAN 1. Anggaran tradisional/konvensional 2. Anggaran dengan pendekatan New Public Management ANGGARAN TRADISIONAL

Ciri anggaran tradisional 1. Cara penyusunan anggaran berdasarkan pendekatan incrementalism 2. Struktur dan susunan anggaran yang bersifat line-item. 3. Cenderung sentralistis 4. Bersifat spesifikasi; 5. Tahunan; dan 6. Menggunakan prinsip anggaran bruto Anggaran tradisional tidak rnampu mengungkapkan besarnya dana dikeluarkan untuk setiap kegiatan, dan bahkan gagal memberikan informasi tentang besarnya rencana kegiatan. Sehingga tolok ukur yang dapat digunakan untuk tujuan pengawasan hanyalah tingkat kepatuhan penggunaan anggaran.

Incrementalism a) Penekanan & tujuan utama pendekatan tradisional adalah pada pengawasan dan pertanggungjawaban yg terpusat. b) Bersifat incrementalism, yaitu hanya menambah atau mengurangi jumlah rupiah pada itemitem anggaran yang sudah ada sebelumnya dengan data tahun sebelumnya sebagai dasar menyesuaikan besarnya penambahan/pengurangan tanpa kajian yg mendalam/kebutuhan yang wajar. c) Masalah utama anggaran tradisionaln adalah tidak memperhatikan konsep value for money (ekonomi, efisiensi dan efektivitas) d) Kinerja dinilai berdasarkan habis tidaknya anggaran yang diajukan, bukan pada pertimbangan output yang dihasilkan dari aktivitas yang dilakukan dibandingkan dengan target kinerja yang dikehendaki (outcome). e) Cenderung menerima konsep harga pokok pelayanan historis (historic cost of service) tanpa memperhatikan pertanyaan sbb 1. Apakah pelayanan tertentu yang dibiayai dengan pengeluaran pemerintah masih dibutuhkan atau masih menjadi prioritas? 2. Apakah pelayanan yangg diberikan telah terdistribusi secara adil & merata di antara kelompok masyarakat? 3. Apakah pelayanan diberikan secara ekonomis dan efisien? 4. Apakah pelayanan yangg diberikan mempengaruhi pola kebutuhan publik? Akibat konsep historic cost of service adalah suatu item, program atau kegiatan muncul lagi dalam anggaran tahun berikut meski sudah tak dibutuhkan. Perubahan menyangkut jumlah rupiah yang disesuaikan dengan tingkat inflasi, jumlah penduduk, dan penyesuaian lainnya Line-item a) Struktur anggaran bersifat line-item didasarkan atas sifat (nature) dari penerimaan dan pengeluaran. b) Tak memungkinkan untuk menghilangkan item-item penerimaan atau pengeluaran yang sebenarnya sudah tidak relevan lagi

c) Penilaian kinerja tak akurat, karena tolok ukur yangg digunakan hanya pada ketaatan dlm menggunakan dana yang diusulkan. d) Dilandasi alasan orientasi sistem anggaran yang dimaksudkan untuk mengontrol pengeluaran, bukan tujuan yang ingin dicapai dengan pengeluaran yang dilakukan. Kelemahan anggaran tradisional : 1. Hubungan yang tak rnemadai (terputus) antara anggaran tahunan dengan rencana pembangunan jangka panjang 2. Pendekatan incremental menyebabkan sejumlah besar pengeluaran tak pernah diteliti secara menyeluruh efektivitasnya. 3. Lebih berorientasi pada input daripada output, sehingga tak dapat sebagai alat untuk membuat kebijakan dan pilihan sumber daya, atau memonitor kinerja. Kinerja dievaluasi dalam bentuk apakah dana telah habis dibelanjakan, bukan apakah tujuan tercapai. 4. Sekat antar departemen yang kaku membuat tujuan nasional secara keseluruhan sulit dicapai dan berpeluang menimbulkan konflik, overlapping, kesenjangan, & persaingan antar departemen 5. Proses anggaran terpisah untuk pengeluaran rutin dan pengeluaran modal/investasi. 6. Anggaran tradisional bersifat tahunan. Anggaran tersebut tak terlalu pendek, terutama untuk proyek modal & mendorong praktik yang tak sehat (KKN). 7. Sentralisasi penyiapan anggaran, ditambah dengan informasi yang tak memadai menambah lemahnya perencanaan anggaran sehingga muncul budget padding atau budgetary slack. 8. Persetujuan anggaran yang terlambat, sehingga gagal memberikan mekanisme pengendalian untuk pengeluaran yang sesuai, seperti seringnya dilakukan revisi anggaran & manipulasi anggaran. 9. Aliran informasi (sistem informasi finansial) yang tak memadai yang menjadi dasar mekanisme pengendalian rutin, mengidentifikasi masalah dan tindakan.

ANGGARAN PUBLIK DENGAN PENDEKATAN NPM

Era New Public Management Sejak pertengahan tahun 1980-an telah terjadi perubahan manajemen sektor publik yang drastis dari sistem manajamen tradisional yang terkesan kaku, birokratis, & hierarkis menjadi model yang fleksibel & lebih mengakomodasi pasar.

Model NPM mulai dikenal tahun 1980-an dan kembali populer tahun 1990-an yang mengalami beberapa bentuk inkamasi, mis. munculnya konsep 1. managerialism" (Poilit, 1993); 2. "market-based public administration" (Lan, Zhiyong, and Rosenbloom, 1992); 3. "post-bureaucratic paradigm" (Barzelay, 1992); dan 4. "entrepreneurial government" (Osborne and Gaebler, 1992). NPM berfokus pada kinerja organisasi, bukan pada kebijakan. Konsekuensinya, pemerintah dituntut utk melakukan efisiensi, cost cutting & kompetisi tender. Salah satu model pemerintahan di era NPM adalah model pemerintahan Osbome dan Gaebler (1992) yang dikenal dengan konsep "reinventing government". pemerintah menurut Osbome dan Gaebler tsb adl:
1. Pemerintahan katalis; fokus pada pemberian pengarahan bukan produksi pelayanan publik. 2. Pemerintah milik masyarakat; memberdayakan masyarakat daripada melayani dengan

Perspektif baru

memberikan wewenang kepada masyarakat.

3. Pemerintah yang kompetitif; kompetisi adalah satu-satunya cara untuk menghemat biaya

sekaligus meningkatkan kualitas pelayanan.

4. Pemerintah yang digerakkan oleh misi; bukan peraturan. 5. Pemerintah yang berorientasi hasil; berusaha mengubah bentuk penghargaan & insentif,

yaitu membiayai hasil bukan masukan.

6. Pemerintah berorientasi pada pelanggan; mengidentifikasi pelanggan sesungguhnya,

menciptakan dual accountibility kpd legislatif & masyarakat

7. Pemerintahan wirausaha; mampu menciptakan pendapatan tidak sekedar membelanjakan 8. Pemerintah antisipatif; tidak reaktif tetap proaktif (berupaya mencegah daripada mengobati 9. Pemerintah desentralisasi; dari hierarki menuju partisipatif & tim kerja. Pengambilan

keputusan digeser ke tangan masyarakat, asosiasi & LSM

10. Pemerintah berorientasi pada mekanisme pasar; perunahan dengan mekanisme para

(mekanisme insentif) bukan dengan mekanisme (sistem prosedur & pemaksaan) Seiring dg perkembangan tsb muncul beberapa teknik penganggaran sektor publik, yaitu :
a. Planning, Programming, and Budgeting System (PPBS).

PPBS merupakan teknik penganggaran yang didasarkan pada teori sistem yang berorientasi pada output dan tujuan dengan sumber daya berdasarkan analisis ekonomi. b. Zero Based Budgeting (ZBB). Konsep ZBB tidak berpatokan pada anggaran tahun lalu untuk menyusun anggaran tahun ini, ttp penentuan anggaran didasarkan pada kebutuhan saat ini. c. Performance Budgeting. Pendekatan kinerja (performance budgeting) disusun untuk mengatasi berbagai kelemahan yg disebabkan oleh tidak adanya tolak ukur yang dapat digunakan untuk mengukur kinerja dalam pencapaian tujuan dan sasaran pelayan publik. Anggaran dengan pendekatan kinerja sangat menekankan pada konsep value for money dan pengawasan atas kinerja output.Anggaran kinerja didasarkan pada tujuan dan sasaran kinerja. Oleh karena itu, anggaran digunakan sebagai alat untuk mencapai tujuan. Penilaian kinerja didasarkan pada pelaksanaan value for efektivitas anggaran. Perbandingan anggaran tradisional dengan anggaran berbasis NPM Anggaran Tradisional Sentralistis Nerorientasi pd input New Public Management Desentralisasi & devolved management Berorientasi pd input, output & outcome (value for money) Utuh & komprehensif dg perencanaan Jk panjang Berdasarkan sasaran kinerja Cross departement ZBB, PPBS Sistematik & rasional Bottom-up budgeting money dan penekanan utamanya adalah alokasi

Tak terkait dg perencanaan jk panjang Line-item & incremental Rigid departement Gunakan aturan klasik: vote accounting Prinsip anggaran bruto Bersifat tahunan Spesifik

Siklus anggaran meliputi 4 tahap : a. Tahap persiapan anggaran (preparation); Pada tahap persiapan anggaran dilakukan taksiran pengeluaran atas dasar taksiran pendapatan yang tersedia. Dalam persoalan estimasi, yang perlu mendapat perhatian adalah terdapatnya faktor uncertainty (tingkat ketidakpastian) yang cukup tinggi. Oleh sebab itu, manajer keuangan publik harus memahami betul dalam menentukan besarnya suatu mata anggaran. b. Tahap ratifikasi (approval/ratification); Tahap ini merupakan tahap yang melibatkan proses politik yang cukup rumit dan cukup berat. Pimpinan eksekutif dituntut tidak hanya memiliki managerial skill namun juga harus mempunyai political skill,
memadai. salesmanship, dan coalition building yang

c. Tahap Implementasi (implementation); Dalam tahap pelaksanaan anggaran ini, hal terpenting yang harus diperhatikan oleh manajer keuangan publik adalah dimilikinya sistem (informasi) akuntansi dan sistem pengendalian manajemen. d. Tahap pelaporan dan evaluasi (reporting & evaluation). Tahap persiapan, ratifikasi, dan implementasi anggaran terkait dengan aspek operasional anggaran, sedangkan tahap pelaporan dan evaluasi terkait dengan aspek akuntabilitas. Jika tahap implementasi telah didukung dengan sistem akuntansi dan sistem pengendalian manajemen yang baik.